R-DCA-809-2014

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San

José, a las catorce horas con cuarenta y un minutos del trece de noviembre del dos mil catorce. -------------

Recurso de apelación interpuesto por MILGACHA S.A., en contra del acto de adjudicación de la

Licitación Abreviada No. 2014LA-000040-PRI, promovida por INSTITUTO COSTARRICENSE DE

ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS para el cambio de techo y remodelación de bodegas del

plantel La Uruca, acto recaído a favor de PROYECTOS TURBINA S.A. por un monto de

¢377.906.500,00.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

RESULTANDO

I. Que la empresa Milgacha S.A. el diecinueve de setiembre de dos mil catorce presentó ante esta

Contraloría General recurso de apelación en contra del acto de adjudicación de la Licitación Abreviada

No. 2014LA-000040-PRI.------------------------------------------------------------------------------------------------

II. Que este órgano contralor mediante auto de las catorce horas con cincuenta minutos del diecinueve de

setiembre del dos mil catorce, solicitó a la Administración el expediente administrativo, el cual fue

aportado mediante oficio GG-DPI-3369-2014.------------------------------------------------------------------------

III. Que este órgano contralor mediante auto de las trece horas con veinte minutos del dos de octubre del

dos mil catorce, otorgó audiencia inicial a la Administración y a la adjudicataria acerca del recurso

interpuesto, la cual fue atendida por las partes según escritos incorporados al expediente de apelación.-----

IV. Que este órgano contralor mediante auto de las trece horas del dieciséis de octubre de dos mil catorce,

otorgó audiencia especial a la Administración para que: “… aporte una respuesta al recurso de apelación

integral y consolidada, es decir valorando todos los aspectos técnicos, legales y financieros, toda vez que

de la manifestación antes transcrita se desprende que la respuesta se encuentra incompleta. Asimismo,

resulta necesario que el Instituto como una sola Administración se refiera al recurso interpuesto,

considerando que dentro del mismo expediente administrativo existen dos criterios contradictorios.”

Dicha audiencia fue atendida mediante oficio fechado veinte de octubre de dos mil catorce.------------------

V. Que la empresa Milgacha presentó recurso de revocatoria y nulidad concomitante en contra del auto de

las trece horas del dieciséis de octubre de dos mil catorce, el cual fue resuelto según resolución No. R-

DCA-750-2014 de las ocho horas del veintitrés de octubre del dos mil catorce.----------------------------------

VI. Que este órgano contralor mediante auto de las doce horas del veintiuno de octubre dos mil catorce,

otorgó audiencia especial a la apelante para que se refiriera acerca de los argumentos que en contra de su

oferta presentaron la Administración y la adjudicataria al atender la audiencia inicial. Asimismo, se otorgó

2

audiencia especial a la apelante y a la adjudicataria sobre la contestación que brindó la Administración al

auto de las trece horas del dieciséis de octubre de dos mil catorce. ------------------------------------------------

VII. Que este órgano contralor mediante auto de las ocho horas del seis de noviembre del dos mil catorce

otorgó audiencia final de conclusiones a las partes, la cual fue atendida según consta en los escritos

agregados al expediente de apelación.----------------------------------------------------------------------------------

VIII. Que en el procedimiento se han observado las prescripciones constitucionales, legales y

reglamentarias.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------

CONSIDERANDO

I. Hechos probados: 1) Que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), emitió la

circular No. 1 en el cual realizó varias aclaraciones y modificaciones al pliego de condiciones dentro de

las cuales resulta pertinente que en relación con el rubro de demolición dispuso “Léase correctamente:

Con respecto al lugar de posición de todos los materiales desmontados, según el rubro demolición. El

contratista deberá considerar el traslado de estos materiales hasta el Plantel del Alto de Guadalupe desde

el Plantel de Uruca Dirección Purral de Guadalupe diagonal a Proursa.” (Folio 78 al 77 del apartado

cartel del tomo II del expediente administrativo). 2) Que la oferente Milgacha ofreció como experiencia

de la empresa “Cuadro 1.6.12: MONTO DE LAS OBRAS EJECUTADAS POR LA EMPRESA” en el

cual se detallan los siguientes proyectos:

Año Nombre descriptivo de las obras Monto Total anual

2014 Período: Febrero del 2014. Contratación No. FTM-201-

00002-PRM “Construcción de Caseta de Seguridad”.

¢13.950.000,00 ¢35.507.522,00

Período: Marzo del 2014. Servicios de mantenimiento

cambio de techo de instalación de canoas Pecho Paloma.

¢4.557.522,00

Período: Febrero 2014. Construcción de 1154 m de cordón

de caño en varios distritos de Alajuela.

¢17.000.000,00

2013 Período: Noviembre 2013. Licitación No. 2013FTM-0064-

PRM. Suministro de materiales y mano de obra baños y

sanitarios Plantel La Uruca.

¢14.000.000,00 ¢228.027.781,76

Período: Diciembre 2013. Licitación N. 2013LA-00090-

PRI. “Pantallas de floculación planta de San Juan de Dios

de Desamparados”.

¢31.568.600,00

Período: 16 de diciembre 2013. Licitación Abreviada:

2013LA-000015-01. Construcción aceras Parque de la Paz

¢75.983.569,20

Período: diciembre 2013. Contratación No. 2013CDM-

00422-PRI. Servicios de mantenimiento y

acondicionamiento de oficinas e instalaciones de la GAM.

¢18.200.000,00

Período: 21 de octubre del 2013. Licitación Abreviada No.

2013LA-000023-01. Construcción instalación

administrativa Parque Fraijanes.

¢35.275.612,56

Período: agosto 2013. Construcción de casa de dos plantas

con pórtico, llave en mano

¢35.000.000,00

3

Período: setiembre 2013. Construcción de rampa, de

muros, aceras y cordones de caño

¢18.000.000,00

2012 Período: enero 2012. Remodelación de casa cambio de

techo, construcción de haceras(sic), construcción de

cochera, cambio de instalación eléctrica.

¢75.655.000,00 ¢219.752.522,00

Período: enero – febrero 2012. Construcción de rancho en

quinta de Orotina, construcción de aceras, cordones de

caño, instalación eléctrica, construcción de muro de piedra,

2000 metros cuadrados de zacate y siembra de árboles

frutales.

¢24.000.000,00

Período: marzo del 2012. Construcción de bodega,

construcción de oficina, construcción de tres apartamentos,

e instalación de portón eléctrico.

¢43.000.000,00

Período: abril-junio del 2012. Construcción de cuatro

apartamentos.

¢26.200.000,00

Período: Julio de 2012. Contratación No. 012TM0051-

PRM. Servicio de acondicionamiento y instalación de

puerta de lujo oficina Subgam.

¢1.240.000,00

Período: Agosto 2012. Remodelación de cada de

habitación, cambio de trechos y canoas, construcción

remodelación de cocina, construcción y suministro de

mueble de cocina.

¢4.300.000,00

Período: Setiembre 2012. Construcción de casa de dos

plantas. Construcción de tanque séptico

¢18.000.000,00

Período: octubre 2008. Construcción de bodega, parqueo,

oficina

¢22.800.000,00

Período: setiembre de 2012. Servicio de mantenimiento

cambio de techo e instalación de canoas Pecho Paloma.

¢4.557.522,00

2011 Período: enero de 2011. Construcción de estructura para

polígono de tiro en el CUC.

¢18.100.000,00 ¢235.840.140,00

Período: Febrero 2011. Construcción de 4 apartamentos ¢ 27.200.000,00

Período: Mayo 2011. Remodelación de cada, construcción

de terraza y construcción de muro de contención

¢ 20.000.000,00

Período: Julio 2011. Licitación No. 2011LA-

00007602100. Remodelación segunda etapa del edificio

asignado a los efectivos de la seguridad presidencial,

instalaciones de cerámica

¢17.977.140,00

Período: Abril 2011. Construcción e instalación de

precintas

¢8.865.000,00

Período: Abril 2011. Contratación No. 2011FTM-00009-

PRM. Servicio de instalación malla ciclon

¢668.000,00

Período: Marzo – agosto 2011. Movimientos de tierra,

construcción de infraestructura y construcción de lozas

para aceras.

¢120.850.000,00

Período: octubre 2011. Contratación No. 2011FTM-

00100-PRM. Acondicionamiento área fondo de trabajo

GAM

¢5.000.000,00

Período: Octubre 2011. Licitación No. 2011-CDM-00221-

PRI. Servicios mejoras mini plantel tejar del Guarco

Cartago

¢15.840.000,00

Período: noviembre 2011. Contratación No. 2011CD- ¢1.340.000,00

4

000135-01. Reparaciones menores en el edificio de

CONAPE

2010 Período: Enero 2010. Cambio de cubierta de bodega. ¢11.200.000,00 ¢234.414.500,00

Período: Febrero 2010. Movimientos de tierra,

construcción de tres ranchos, cordones de caños aceras.

Aguas pluviales, construcción de malla siclon, instalación

de zacate

¢92.000.000,00

Período: junio 2010. Remodelación y colocación de loza

en dos talleres de 200 metros cuadrados cada uno

¢21.965.000,00

Período: agosto-setiembre 2011. Licitación 2010CD-

000507-00100. Suministro e instalación de 32 domos de

material acrílico e instalación de 32 difusores de lamina

poligal, impermeabilización y pintura de las vigas de

concreto de la loza que soporta a los domos.

¢12.300.000.00

Período: diciembre 2010. Reparación externa e interna

tanques planta los filtros en Alajuelita, incluye tolvas,

cajas de registro, estructuras de acero, concreto y pintura.

¢11.999.500,00

Período: noviembre 2010. Construcción de dos bodegas.

Instalación de lozas, construcción de aceras y cordon de

caño.

¢67.000.000,00

Período: diciembre del 2010. Obras menores suministro e

instalación y acondicionamiento de centro de trabajo

Dirección de Edificaciones Nacionales Departamento de

Proyecto y Diseño

¢17.950.000,00

2009 Período: enero 2009. Cambio de cubiertas en bodega, área

correspondiente a 185.03 metros cuadrados

¢9.875.345,00 ¢248.750.345,00

Período: abril 2009. Construcción de taller de reparadora

de llantas, tramado y alineado con foza

¢20.875.000,00

Período: abril 2009. Movimientos de tierra construcción de

aceras, construcción de bodega, muros e instalación de

aguas pluviales.

¢48.000.000,00

Período: octubre 2009. Construcción de cada dos plantas

con cochera.

¢15.000.000,00

Período: noviembre 2009. Construcción de tres casas,

movimiento de tierra, construcción de aceras, muros y

portón principal en hierro

¢155.000.000,00

2008 Período: Mayo 2008. Construcción de muros en piedra,

construcción de aceras, cordones de caño, instalación de

aguas pluviales.

¢85.000.000,00 ¢285.500.000,00

Período: Julio 2008. Movimiento de tierra, construcción de

bodegas, parqueo, instalación de loza, construcción de

oficina

¢163.000.000,00

Período: noviembre 2008. Construcción de locales

comerciales instalación de loza, de maya, cambio de techo

del parqueo, marcación del parqueo.

¢28.000.000,00

Período: noviembre 2008. Construcción de local, acera y

cordón de caño

¢9.500.000,00

(Folios 173 al 164 del apartado ofertas del tomo II del expediente administrativo.) 3) Que la oferente

Milgacha S.A., en su oferta aportó certificación No. 2014-008366-E emitida por el Colegio Federado de

5

Ingenieros y Arquitectos de fecha 19 de mayo del 2014, en la cual se certifica que: “MILGACHA

SOCIEDAD ANONIMA // Actualmente se encuentra inscrita y habilitada para el ejercicio profesional

ante el Registro de Empresas Constructoras y Consultoras del Colegio Federado de Ingenieros y de

Arquitectos de Costa Rica, al cual se registró el 23 de agosto de 2010 como Constructora y Consultora,

de acuerdo con la Ley y los Reglamentos vigentes. (…)” (Folio 116 del apartado ofertas del tomo II del

expediente administrativo). 4) Que Proyectos Turbina S.A., en su escala de precios y cantidades estableció

para el rubro “R09010000 Demolición” lo siguiente:

Rubro Descripción Unidad Cantidad Suministro de

materiales

Construcción

Unitario Total Unitario Total

R09010000 Demolición global 1 ¢- ¢- ¢12,000,000.00 ¢12,000,000.00

(Folio 503 del apartado ofertas del tomo III del expediente administrativo). 5) Que Proyectos Turbina S.A.

presentó el siguiente desglose de su precio:

MONEDA

EXTRANJERA

COLONES

DIRECCIÓN TECNICA 1% COSTO INDIRECTO

DIRECCIÓN TECNICA 9% COSTO DIRECTO

MANO DE OBRA

ESPECIALIZADA

7.12% COSTO DIRECTO

MANO DE OBRA NO

ESPECIALIZADA

6.85% COSTO DIRECTO

SUB-CONTRATOS previos COSTO DIRECTO

MATERIALES y equipo 61.03% COSTO DIRECTO

Arrendamiento de equipo COSTO DIRECTO

Arrendamiento de servicios COSTO DIRECTO

Otros gastos previstos COSTO DIRECTO

IMPREVISTOS 5% IMPREVISTOS

UTILIDAD ESTIMADA 10% UTILIDAD

TOTAL 100% TOTAL

(Folio 502 del apartado ofertas del tomo III del expediente administrativo). 6) Que mediante Memorando

No. SUB-GS-GAM-UPD-DMC-2014-M0208 del 28 de julio de 2014 la Administración emitió el estudio

técnico final de las ofertas, suscrito por el Ing. Rodrigo Solano Ramírez con V°B° del Ing. Álvaro Sibaja

Collado, en el cual estableció: 6.1) En relación con la empresa Constructora y Consultora Milgacha S.A.

sobre el cuadro 1.6.12: Monto de las obras Ejecutadas por la empresa la Administración otorgó un puntaje

total de: 30% desglosado de la siguiente forma:

6

Año Total anual Puntaje AyA

2013-2014 263535303 6

2012 219752522 6

2011 235840140 6

2010 234414500 6

2009 248750345 6

2008 285500000 6

(Folio 36 del apartado Estudios del tomo III del expediente administrativo). 6.2) Que el resumen de la

calificación otorgada por la Administración a la empresa Milgacha S.A. fue: Cuadros 1.6.11 (Evaluación

del Arquitecto e Ingeniero Electricista): 30%, Cuadro 1.6.12: Monto de las obras Ejecutadas por la

empresa: 30,00%, Cuadro 1.6.13: Revisión de Experiencia de Obras similares: 24%. Puntaje total

obtenido: 84% para empresa Milgacha. (Folio 34 del apartado Estudios del tomo III del expediente

administrativo). 6.3) En relación con la empresa Proyectos Turbina se estableció: “Revisión de escala de

cantidades empresa Turbina: Hay objeciones en los precios indicados en la escala de cantidades. SE

CONSIDERA RUINOSA POR DIFERIR EN MENOS DE UN 10% DEL PRESUPUESTO

CALCULADO POR EL AYA. JUSTIFICACIÓN DE OBJECIONES EN LA ESCALA DE

CANTIDADES Y FLUJO DE MATERIALES

Rubro Justificación

R09010000 El monto ofertado es cero. No indican porque no

consideraron la demolición ya que como se consideró en

las dos visitas debían considerar este rubro ya que incluso

hay una desinstalación y transporte de piezas enteras

desmontadas hacia el Plantel de Guadalupe. Se hace la

observación de que esta empresa no asistió a las visitas

previas, NO SIENDO REQUISITO, PERO SI QUE

REALICEN UN PRESUPUESTO JUSTO.

Techos, Rubro de paredes,

rubro de contrapiso, rubro de

puertas de malla ciclón, rubros

de techo, rubro de entrepiso,

rubros de

Se considera ruinosa esta oferta para estos rubros,

posiciones o renglones indicados en la escala de

cantidades y el flujo financiero de materiales, según

análisis de AyA.

7

(Folios 21 y 22 del apartado Estudios del tomo III del expediente administrativo). 7) Que el Lic. David

Navarro Valerín de la Dirección de Proveeduría AyA mediante correo electrónico del 30 de julio del 2014,

señaló: “… de acuerdo al estudio técnico recibido el pasado 28/07/2014 básicamente en la oferta #4

Proyectos Turbina S.A., ustedes determinan que el monto cotizado es precio ruinoso sin embargo no

existe ningún fundamento o estudio de costos que determine lo indicado en su estudio. Les recomiendo

que soliciten colaboración al compañero Francisco Zúñiga, con el fin de realizar un estudio de costos y

así poder determinar si realmente el costo cotizado por dicha empresa es un precio inaceptable, tal y

como lo establece el artículo 30 “Precio inaceptable” del Reglamento a la Ley Contratación

Administrativa. (…)” (Folio 55 del apartado Estudios del tomo III del expediente administrativo). 8) Que

mediante oficio No. SB-AID-AP-2014-1694 de 14 de enero del 2014 se emite el estudio de razonabilidad

de las ofertas en el cual se establece: “Análisis: El primer paso fue analizar el presupuesto establecido

por el AyA para la Licitación Abreviada N° 2014LA-Ó00040-PRI, en el cual se pueden observar una serie

de inconsistencias en su elaboración , como por ejemplo los trabajos por administración, que de acuerdo

a la escala de precios publicada, se establece un monto de ¢1.500.000,00, y a la hora de compararlo con

el presupuesto elaborado por la UEN Producción y Distribución de la GAM, este monto corresponde al

rubro de instalaciones provisionales. Además, a este presupuesto se le están incluyendo una serie de

costos, como lo son ingeniería, escalamiento, inspección , entre otros, los cuales no deberían haber sido

incorporados, ya que son gastos que incurriría el AyA o cualquier otra empresa para la elaboración del

presupuesto y diseño de la obra. A continuación se detallan los costos mencionados: Lo que está

ocasionando el monto descrito en la matriz anterior, es que la obra se esté presupuestando por más de lo

que debería costar, ya que si comparamos el costo directo de la obra como tal, las empresas están por

encima del presupuesto elaborado por el AyA, una vez incorporado los costos de diseño y elaboración

presupuestaria, las empresas quedan por debajo del presupuesto publicado en el cartel.

PRESUPUESTO AyA

Diseño y Elaboración Presupuestario

INSPECCIÓN (5.4 % CD) ¢ 19.604.293

INGENIERÍA (2.0 %CD) ¢ 7.260.849 ADMINISTRACIÓN (4.0 % CD) ¢ 14.521.698 ESCALAMIENTO (10.0 % CD) ¢ 36.304.246 IMPREVISTOS (5.0 % CD) ¢ 18.152.123 SUB-TOTAL AYA: ¢ 95.843.209

8

Una vez analizado lo anterior, se procedió a homogeneizar el presupuesto de AyA con el de las empresas

participantes, y así de esta forma poder realizar la comparación de los precios presupuestados tanto por

las empresas como por AyA. Para lograr lo anterior a los precios ofertados por las empresas

participantes se les disminuyó el 10 % de utilidad y el 5% de imprevistos. El análisis de la razonabilidad

de los precios ofertados por las empresas y el presupuesto elaborado por el AyA se dividió en dos partes:

una corresponde a los Materiales y la otra a la parte de Construcción, ésto, con el objetivo de obtener un

criterio más amplio de las dos columnas que conforman la escala de precios y cantidades. Seguidamente

se realizó la comparación de los precios ofertados por las empresas con el presupuesto elaborado por el

AyA en cuanto a materiales, dando como resultado que de las 5 empresas participantes en el proceso de

licitación 2 se encuentran dentro de un rango normal y aceptable, ya que se encuentran entre un 0.76%

por encima hasta un -12.47% por debajo del presupuesto del AyA, en el caso de las otras 3 empresas sí se

salen del rango normal establecido por el AyA, ya que se encuentran entre un 23.43% por encima y un -

21.18% por debajo del presupuesto elaborado del AyA. Cabe destacar que la variable de precio en lo que

respecta a materiales es bastante volátil, ya que esta depende de muchos factores tanto de oferta como

demanda, calidad del artículo, descuentos ofrecidos a las empresas y la utilidad que la empresa desea

obtener. En relación al párrafo anterior, cabe destacar que para poder comprender que es imposible

llegar a un presupuesto totalmente exacto con lo ofertado por la empresas. El AyA, maneja un rango de

diferencia, el cual puede ser para arriba o para abajo y va de acuerdo a lo presupuestado por el AyA,

tomando en cuenta datos de otros procesos de licitación y al criterio de experto. Siguiendo con la

metodología utilizada en nuestros Estudios de Razonabilidad, se procedió a efectuar la comparación para

la columna de construcción, en donde se toma en cuenta lo ofertado por las empresas y el presupuesto del

AyA, dando como resultado que de las 5 empresas participantes en el proceso de licitación, todas se

encuentran por encima del rango normal establecido, esto, por cuanto la diferencia se encuentra

enmarcada entre el 18% y el 122.99 %, arriba del presupuesto del AyA. Es difícil establecer un criterio

respecto a la columna de construcción, debido a que no existe uniformidad en él presupuesto elaborado

por el AyA en comparación con lo ofertado por las empresas participantes en este proceso de licitación, y

al comparar los precios ofertados entre las mismas empresas encontramos que no existe uniformidad. Se

comparó también el precio total ofrecido por las empresas participantes y el presupuesto elaborado por

el AyA, sin la parte de Diseño y Elaboración de Presupuesto por un monto de ¢95.843.209,44, dando

como resultado que de las 5 empresas 3 se encuentran dentro de un rango normal y aceptable y 2 si se

salen de los rangos normales. Además del análisis global que se realizó tanto de la columna de

9

materiales, construcción y precio ofertado, también se analizó en forma individual los rubros establecidos

en esta licitación. (…) Proyectos TURBINA S.A. (…) Comparando los precios unitarios establecidos por

el AyA con respecto a los de Proyectos TURBINA S.A., 10 de los 22 rubros de materiales se encuentran

por debajo con respecto a los precios unitarios dados por el AyA, los 12 restantes están por encima de

estos precios. Además, al comparar el precio total ofertado con el presupuesto del AyA, se logra

determinar que al haber rubros que se encuentran por encima y otros por debajo se presenta un balance

entre ellos, esto, dando como resultado que la diferencia final en la columna de materiales sea un 0.76%

por encima , de este presupuesto. (…) Realizando la comparación de los precios del AyA con los de la

empresa, cabe destacar que la empresa en cuanto a la estructura de la oferta se encuentra por encima en

la gran mayoría de los rubros de construcción, esto se puede observar comparando el precio total en

dicho rubro por la empresa con el presupuesto del AyA en donde la diferencia es de 35.87% por encima

de este presupuesto. Una vez analizadas las dos columnas que conforman la escala de Precios, se

procedió a realizar la comparación de la oferta global de la empresa con respecto al total presupuestado

pro el AyA sin incluir el monto por concepto de Diseño y elaboración de Presupuesto, dando como

resultado que la empresa se encuentra un 4,09% por encima, lo cual hace que se encuentre dentro del

rango normal establecido por el AyA. Es importante destacar que esta empresa en el rubro de demolición

para la parte de materiales no incorpora ningún monto al igual que el AyA, no así, para la parte de

construcción, en donde el AyA y Proyectos TURBINA S.A. lo incorporan. (…) Conclusiones (…) Se

analizó y verificó lo indicado por los compañeros de la Dirección de Mantenimiento Civil- UEN

Producción y Distribución de la GAM, en cuanto a que la empresa no incorporaba el rubro de demolición

y acometida eléctricas subterráneas en la obra, dando como resultado que la empresa sí incorpora dichos

rubros, esto según lo observado en la oferta presentada por la empresa. (…) Recomendaciones: Una vez

analizadas todas las ofertas presentadas por las empresas participantes en esta licitación, desde el punto

de vista financiero, la oferta de Proyectos TURBINA es la más indicada para hacerle frente a la obra.

Salvo mejor criterio de la parte técnica, en la cual se indique que no se debe adjudicar considerando

únicamente la parte financiera, por lo ya externado por ellos anteriormente.” (Folios 56 a 74 del apartado

Estudios del tomo III expediente administrativo). 9) Que la UEN Producción y Distribución, SG. G.S.

GAM emitió documento titulado: “OSERVACIONES DEL INFORME DE RAZONABILDIAD

BRINDADO POR LOS PROFESIONALES EN ESTIMACIONES ECONÓMICAS DE LA UEN

ADMINISTRACIÓN DE PROYECTOS” en el cual establecen que: “desestimamos el planteamiento o

estudio de Razonabilidad de Costos y mantenemos nuestra posición de mantener a la empresa Proyectos

10

Turbina en su presentación de oferta como ruinosa (…). (Folios 74 al 76 del apartado de Estudios tomo

III del expediente administrativo). 10) Que mediante sesión No. 2014-058 del 25 de agosto del 2014 de la

comisión asesora se discute entre otros temas la razonabilidad del precio de la oferta de Proyectos Turbina

S.A., y se indica: “Álvaro Sibaja manifiesta que después de vistos los cálculos reconocen que el estudio de

razonabilidad realizado por el Lic. Francisco Zúñiga es correcto y consideran que es importante

continuar con el proceso tomando en cuenta que se tienen ofertas elegibles.” Así las cosas, se pone en

votación siendo que el “área técnica: Álvaro Sibaja vota por que se recomiende la adjudicación. Área

legal: Omar Hernández vota por que se recomiende la adjudicación. Área financiera: Francisco Zúñiga

vota por que se recomiende la adjudicación. Proveeduría Institucional: vota por que se recomiende la

adjudicación.” Por lo que se acuerda: “SE LE RECOMIENDA A LA ADMINISTRACIÓN SUPERIOR

ADJUDICAR LA PRESENTE LICITACIÓN A LA EMPRESA PROYECTOS TURBINA S.A.” (Folios 14 al

06 del apartado de recomendación del tomo IV del expediente administrativo). 11) Que mediante oficio

SB-GSGAM-PD-MC-14-334 de fecha 6 de octubre del 2014 el Ing. Álvaro Sibaja Collado de UEN

Producción y Distribución Dirección Mantenimiento Civil indica en lo que resulta pertinente: “Otro punto

importante al cual se hace mención es al documento: “OSERVACIONES DEL INFORME DE

RAZONABILDIAD BRINDADO POR LOS PROFESIONALES EN ESTIMACIONES ECONÓMICAS DE

LA UEN ADMINISTRACIÓN DE PROYECTOS” lo cual hace el documento precisamente eso, una (sic)

observaciones ya que ellos son el área con experticie del AyA en la estimación de costos. Si bien es cierto

la escala de precios y cantidades tenía un precio mayor al costo del proyecto se debió a un aumento en

los costos indirectos que se aplican fuera de la escala de Precios y Cantidades y por ende no afecta el

costo del proyecto. De ahí surgió la observación donde se nos aclaró dicha duda u observación sin

perjuicio del costo del Proyecto.” (Folios 66 al 69 del apartado Recursos de apelación o revocatoria del

tomo IV del expediente administrativo). -------------------------------------------------------------------------------

III. Sobre el fondo. A) Dado que la adjudicataria achaca incumplimientos a la oferta de la apelante, con

fundamento en lo dispuesto en el artículo 176 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa

(RLCA), se hace necesario entrar a conocer tales argumentos a fin de determinar si la recurrente ostenta o

no la legitimación necesaria. 1) Incumplimiento de la experiencia de Milgacha S.A. La adjudicataria

señala que Milgacha pretende acreditar obras de 7 años y que la obra que acredita en el año 2014 no debe

ser considerada porque no es un período anual concluido y las obras suman 35.5 millones de colones, muy

lejos de los 220 millones anuales requeridos para obtener los 6 puntos. Respecto al período 2013, alega

que no se trata de obras que estén finalizadas, específicamente, en relación con la licitación abreviada

11

AyA 2013LA-000090-PRI, indica que con solo dicha obra el monto anual no se logra, pues según folio

172 del expediente administrativo totaliza en el año ¢228.027.781,76 suma a la que le deben restar los

31.5 millones de esa adjudicación y se reduce a la cantidad de ¢196.459.180,76, monto inferior al límite

del cartel. Agrega que en igual situación se encuentran las obras derivadas de las licitaciones 2013L-

000015-01 y 2013CD-000422-PRM. Respecto a esta última licitación, señala que se adjudica a otra

empresa por lo que Milgacha no se puede acreditar el 100% de la obra. Indica que la obra producto de la

licitación 2013LA-000023-01 se recibió el 27 de enero del 2014 por lo que no puede ser considerada. En

el año 2012 totaliza a razón de experiencia un monto de 219.7 millones, lo cual estima nuevamente se

encuentra debajo del límite requerido en el cartel por lo que no puede considerarse. El año 2011 no

presenta observaciones. Respecto a la experiencia del año 2010 sostiene que no pueden ser tomadas en

cuenta las obras ejecutadas en los meses de enero, febrero y junio por un monto de ¢113.965.000 ya que

Milgacha se inscribió como empresa ante el CFIA hasta el 23 de agosto del 2013. En consecuencia el

monto total que se establece a folio 167 del expediente administrativo por la suma de ¢234.414.500 es en

realidad de ¢120.449.500 monto insuficiente para que este periodo pueda ser tomado en cuenta.

Asimismo, señala que tampoco se pueden considerarse los periodos 2009 y 2008 por no haber estado

inscrita ante el CFIA. La recurrente señala que los alegatos de la adjudicataria son interpretaciones muy

particulares de lo requerido en el cartel. Considera que el pliego de condiciones estableció los requisitos

para aportar la experiencia en obras similares así como la forma o medio para acreditarla. Por su parte,

sostiene que la interpretación de experiencia por la adjudicataria no es de recibo, pues el propio CFIA,

indica en la certificación visible a folio 116 del expediente administrativo que su representada se

encuentra al día en sus obligaciones con este colegio hasta el 31 de diciembre del 2014, lo que significa ni

más ni menos que no existe ningún incumplimiento histórico previo de su representada con el CFIA, que

le impida referenciar su experiencia como lo ha hecho en el concurso. Asimismo, señala que solo para el

apartado de obras similares se requería carta y ellas se aportaron. Además señala que la apelante deja de

lado los folios 161 a 150 del expediente administrativo que contiene la información que la desdice. Agrega

que, la adjudicataria hace una incorrecta lectura e interpretación del punto 5.2 del cartel, pues el pliego

refiere que se valoran las condiciones de ejecuciones dentro de un año y no que hayan sido adjudicadas

para un año específico determinado. En ese sentido, sostiene que si el cartel no distingue no puede ser

aplicado restrictivamente a su representada y en consecuencia es dable que se interprete a favor del

oferente que los contratos referenciados correspondan a aquellos ejecutados en un lapso de tiempo anual,

sin que haga referencia a un año determinado, consecutivo o concreto previo a la apertura. Criterio de la

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División. Considerando lo indicado por la adjudicataria en contra de la empresa recurrente, resulta

necesario referirnos a lo establecido en el pliego de condiciones en cuanto a los criterios de elegibilidad y

selección. Al respecto, en el CAPÍTULO 6: EVALUACIÓN TÉCNICA DE LAS OFERTAS,

CRITERIOS DE SELECCIÓN, en el artículo 1: Requisitos de admisibilidad y puntuales del cartel se

dispone: “Las empresas que cumplan con los aspectos técnicos, financieros y legales solicitados en este

documento, tendrán la oportunidad de participar en el sistema de selección. El sistema de selección se

aplicará para determinar la elegibilidad de las ofertas, según los requisitos que se describen a

continuación y los puntajes que se detallan más adelante. Requisito de admisibilidad: a. Profesionales

Involucrados en el proyecto (Artículo 2) Maquinaria y equipo (Artículo 4) Requisitos puntuables: a.

Antecedentes técnicos (Artículo 5) 100 puntos. b. Capacidad financiera (Artículo 6) 100 puntos.”

(Subrayado agregado) (Folio 120 vuelto del apartado Cartel del tomo II del expediente administrativo).

Por su parte, en relación con el requisito de “Antecedentes técnicos” en el artículo 5 del cartel se

establece: “Para la evaluación de la oferta y asignación de la puntuación respectiva por concepto de

antecedentes técnicos, se considerará lo indicado en los apartados siguientes: 5.1 Profesional de la

empresa asignados al proyecto (30 puntos máximo). 5.2 Monto de las Obras Similares Ejecutadas por la

empresa y las no necesariamente similares a las de esta licitación (30 puntos máximo). 5.3 Experiencia en

construcción de obras similares (40 puntos máximo). 5.4 Puntaje mínimo en la Evaluación Técnica (75

puntos mínimo).” (Folio 118 vuelto y 117 del apartado Cartel del tomo II del expediente administrativo).

De las cláusulas transcritas se desprende que la Administración en el pliego de condiciones estableció

como requisito de admisibilidad de las ofertas que estas debían obtener como mínimo 75 puntos en el

requisito de “Antecedentes técnicos”. Ahora bien, se tiene que la empresa recurrente Milgacha, para el

requisito de “Antecedentes técnicos” obtuvo una calificación de 84% desglosada en: 30% por concepto de

los profesionales de la empresa asignados al proyecto, 30% por concepto de monto de obras ejecutadas

por la empresa y 24% por concepto de experiencia en construcción de obras similares. (Hecho probado

6.2). Frente a esto, la adjudicataria señala que la apelante no merece el puntaje obtenido por concepto de

monto de obras ejecutadas por la empresa, por lo que resulta necesario referirnos a lo dispuesto por el

pliego de condiciones sobre el particular. Así, la cláusula “5.2 Monto de las obras ejecutadas por la

empresa (30 puntos máximo)” dispuso: “La empresa oferente debe presentar un resumen o listado a título

de Declaración Jurada de su experiencia como empresa durante los últimos 15 años*, en construcción de

obras civiles, entre las cuales puede incluir las que sean similares y las no necesariamente similares a las

de esta licitación (Cuadro 1.6.7.: Definición de obra similar). Se calificará con 6 puntos cada año que

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totalice una ejecución anual de obras por un monto igual o mayor a ¢220.000.000,00 (tipo de cambio de

venta del día de la apertura en caso de US $). La información debe ser resumida según se detalla en el

Cuadro 1.6.12: Monto de las Obras Ejecutadas por la empresa que se muestra en páginas subsiguientes.”

(Folio 117 del apartado Cartel del tomo II del expediente administrativo). Además en el cuadro 1.6.12

MONTOS DE LAS OBRAS EJECUTADAS POR LA EMPRESA indicó: “*Se considera años

calendario de enero a diciembre. Las cifras sumadas en las columnas de “monto” y “total anual” deben

ser con la misma moneda. Se podrán incluir los montos facturados hasta el mes de abril del 2014 en el

año 2013.” (Folio 116 del apartado Cartel del tomo II del expediente administrativo). De conformidad

con dicha cláusula, la Administración otorgaría 6 puntos por cada año calendario, es decir de enero a

diciembre, en el cual se totalizara una ejecución anual en construcción de obras civiles similares o no por

un monto igual o mayor a ¢220.000.000,00. Teniendo claro lo dispuesto por el pliego de condiciones, se

tiene que a la empresa Milgacha S.A., la Administración por el concepto de MONTOS DE LAS OBRAS

EJECUTADAS POR LA EMPRESA le otorgó puntaje por años de experiencia para un total de 30%

(hecho probado 6.1). No obstante, se estima que lleva razón la adjudicataria ya que dicho puntaje a la luz

de lo establecido en el pliego de condiciones no resulta conforme, ello en razón de lo que de seguido se

explica. En relación con el año 2010, se tiene que la empresa Milgacha S.A., presenta como proyectos a

ser evaluados, entre otros, los siguientes: 1) Cambio de cubierta de bodega por un monto de

¢11.200.000,00 ejecutado en el período de enero 2010., 2) Movimientos de tierra, construcción de tres

ranchos, cordones de caños aceras. Aguas pluviales, construcción de malla siclon, instalación de zacate,

por un monto de ¢92.000.000,00 ejecutado en el período de febrero del 2010 y 3) Remodelación y

colocación de loza en dos talleres de 200 metros cuadrados, por un monto de ¢21.965.000,00 ejecutado en

el período junto 2010. (Hecho probado 2). Al respecto, estima este órgano contralor que lleva razón la

adjudicataria al señalar que dichas obras no pueden ser consideradas por cuanto la empresa Milgacha S.A.

se inscribió ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) hasta el 23 de agosto del 2010

(Hecho probado 3); por lo que las obras realizas sin que dicha empresa se encontrará inscrita ante dicho

Colegio no resultan válidas para efectos de calificación. Al respecto, el artículo 52 de la Ley Orgánica del

Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, dispone: “Las empresas consultoras y constructoras

nacionales y extranjeras, que desarrollan actividades en el país dentro de los campos de ingeniería y de

arquitectura, deberán estar inscritas en el Colegio Federado y cumplir con los requisitos y pagos de

derechos de inscripción y asistencia que establezca el Reglamento de esta ley en el aspecto del ejercicio

profesional”. Además, el artículo 12 de la citada ley, establece: “Todas las obras o servicios de

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ingeniería o de arquitectura, de carácter público o privado, deberán ser proyectadas, calculadas,

supervisadas, dirigidas y en general realizadas en todas sus etapas bajo la responsabilidad de miembros

activos del Colegio Federado de acuerdo a esta ley. Cada uno de los miembros activos estará legalmente

autorizado a ejercer sus actividades profesionales contempladas en este artículo, con estricto apego al

Código de Ética Profesional y demás reglamentos del Colegio Federado”. Así las cosas, se desprende que

la inscripción de la empresa como constructora o consultora ante el CFIA, es un requisito obligatorio para

desarrollar obras de ingeniería y arquitectura de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico. Por lo

que la experiencia válida para efectos de calificación por parte de la Administración solo puede ser

aquella obtenida en apego a las disposiciones del bloque de juridicidad, es decir contando con la

inscripción ante el CFIA, posición que ya ha sido sostenida por este órgano contralor. Al respecto, en la

resolución No. R-DJ-029-2010 de las nueve horas del veinticinco de enero de dos mil diez se señaló: “…

existe un imperativo legal de las empresas consultoras y constructoras de afiliarse o incorporarse al

respectivo colegio profesional de previo a realizar las correspondientes labores que ahí se indican, lo

cual debe ser respetado en el cartel, según la jerarquía de normas que señala el artículo 4 del RLCA.

Sobre este tema en concreto, ya esta Contraloría General se ha pronunciado, al punto que en la

resolución RC-651-2002, indicó: “De conformidad con la oferta presentada por la empresa adjudicataria

ésta se inscribió ante el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos el dieciocho de abril de dos mil

dos (ver hecho probado No. 13) por lo que a juicio de la División de Asesoría y Gestión Jurídica antes de

ese momento no podía acreditar experiencia alguna, en su carácter de empresa. No se trata, como indica

el Banco, del cumplimiento de un simple requisito formal, independiente de la experiencia y por tanto en

esas condiciones la empresa no podía generar puntaje alguno en este rubro. […]. Es decir, que la

inscripción de la empresa como constructora, ante el Colegio, es un requisito obligatorio para

desarrollar obras de ingeniería y arquitectura…” En razón de lo anterior, al monto anual que Milgacha

S.A., estableció para el año 2010 de ¢234.414.500,00 (hecho probado 2) se debe reducir los montos

correspondientes a las 3 obras realizadas con anterioridad a la fecha de inscripción ante el CFIA, a saber:

el monto ¢11.200.000,00 ejecutado en el período de enero 2010, 2) el monto de ¢92.000.000,00 ejecutado

en el período de febrero del 2010 y 3) el monto de ¢21.965.000,00 ejecutado en el período junio 2010.

(Hecho probado 2). Por lo que el monto anual para el año 2010 lo es por la suma de ¢109.249.500, monto

que resulta inferior a lo establecido en el punto “5.2 Monto de las obras ejecutadas por la empresa (30

puntos máximo)” del pliego de condiciones a saber: ¢220.000.000,00 (Folio 117 del apartado cartel del

tomo II del expediente administrativo). De este modo, aún y cuando la Administración le otorgó seis

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puntos, por ese año a dicha empresa no le corresponde puntaje alguno para el 2010. Con el mismo

fundamento expuesto anteriormente, tampoco resultan susceptible de puntaje las obras presentadas por la

empresa Milgacha S.A., para los años 2009 y 2008, aún y cuando la Administración le otorgó puntaje, a

saber 12 puntos - 6 puntos correspondientes a cada uno de dichos años -(hecho probado 6.1), por cuando

dicha empresa no se encontraba inscrita ante el CFIA. Por su parte en el año 2012 el monto anual de las

obras que ofreció Milgacha en su oferta fue de ¢219.752.522 (hecho probado 2) monto que resulta

inferior al monto requerido en el punto “5.2 Monto de las obras ejecutadas por la empresa (30 puntos

máximo)” del pliego de condiciones a saber: ¢220.000.000,00 (Folio 117 del apartado cartel del tomo II

del expediente administrativo). Así, aún y cuando la Administración le otorgó seis puntos, por ese año a

dicha empresa no le corresponde puntaje alguno para el 2012. De conformidad con lo antes descrito, al

eliminar la puntuación otorgada por la Administración para los años 2008, 2009, 2010 y 2012, el puntaje

que obtendría por concepto de “5.2 Monto de las obras ejecutadas por la empresa (30 puntos máximo)”

sería de 12 puntos, los cuales sumados al puntaje otorgado por la Administración a los puntos 5.1

Profesionales de la empresa asignados al proyecto: 30% y “5.3. experiencia en construcción de obras

similares: 24% (hecho probado 6.2) se obtiene un puntaje total de 66 puntos para el requisito de

admisibilidad de antecedentes técnicos, con lo cual no supera los 75 puntos mínimos requeridos para la

evaluación técnica establecidos en el artículo 5 de cita del pliego de condiciones. (Folio 118 vuelto y 117

del apartado Cartel del tomo II del expediente administrativo). Así las cosas, la oferta de la recurrente

resulta inelegible por lo que no podría resultar readjudicataria del concurso y por tanto, carece de la

legitimación suficiente para recurrir el acto de adjudicación. En vista de lo anterior, con fundamento en lo

dispuesto en el artículo 183 del RLCA, resulta innecesario referirse a los demás alegatos presentados por

la empresa Proyectos Turbina S.A., en contra de Milgacha S.A., por carecer de interés práctico.

Consideraciones de oficio. No obstante que se ha establecido que la apelante no goza de la legitimación

necesaria para entrar a conocer de su recurso, de manera oficiosa se analizarán los alegatos establecidos

por la recurrente en contra de la adjudicataria. A) Cotización de oferta incompleta al no incluir el

acarreo de materiales. La recurrente indica que la adjudicataria no contempló el acarreo o transporte de

láminas de asbesto cemento desmontadas, cerchas y tensores de los cuatro ejes correspondientes a los

techos de los monitores del almacén 16 e hidrómetros. Indica que lo anterior violenta el principio de

igualdad frente a quienes cotizaron el acarreo como parte del precio y que la empresa adjudicaría tiene un

menor precio. Al atender la audiencia especial, ante lo indicado por la Administración de que la recurrente

tampoco cotizó el acarreo, ni presentó el desglose de precios por porcentajes; señala que el acarreo se

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encuentra contemplado en el rubro denominado “materiales y equipo” y que en una nota desde oferta se

indicó que los rubros f) y g) están contemplados en el rubro e). Agrega que caso distinto es el de la

adjudicataria que cotiza cero en el rubro de arrendamiento de servicios y no hace ninguna aclaración. La

Administración sostiene que en el cartel está claro que tanto los costos de traslado de materiales como su

desecho corren por cuenta del contratista y debe estar el costo incluido dentro de la escala de Precios y

Cantidades, no como un rubro específico por decir: “acarreo de desechos” sino como un costo global

dentro de demolición. Señala que tanto la oferta de la empresa Milgacha S.A. como Turbina S.A.,

presentan la misma escala de Precios y Cantidades donde los rubros son los mismos, entiente que ambas

empresas cotizaron las mismas líneas con diferentes precios. No se solicita en el cartel un rubro específico

de transporte, en forma separada o expresa. La adjudicataria indica que a folio 503 del expediente

administrativo lo que consta es la escala de precio y cantidades que es idéntica en su estructura a la

proporcionada por el AyA en el cartel y en donde se consigna un monto de 12 millones vrs 17 millones

que cotiza Milgacha para el rubro de R090100000 Demolición. Sostiene que cada rubro debía comprender

todos los costos directos e indirectos. La escala de precios no estableció un rubro específico para acarreo

de láminas de asbesto cemento desmontadas, cerchas y tensores de los cuatro ejes de los techos, sino que

ese costo quedó comprendido en el rubro de “Demolición” que tal y como fue modificado mediante la

circular 1, incluye el acarreo de todo tipo de materiales y su disposición. Criterio de la División. En

relación con lo indicado por la recurrente, resulta oportuno referirse a las condiciones establecidas en el

pliego de condiciones acerca de la forma en la que se debía cotizar. Sobre el particular se tiene que el

artículo 17: PRECIOS DE LA OFERTA del CAPÍTULO 1 cartel dispuso, en lo que resulta pertinente:

“Los precios unitarios y globales de cada uno de los rubros que componen la Escala de Precios y

Cantidades aportada en la oferta, deberán incluir todos los costos directos, indirectos, utilidad e

imprevistos, (…), siguiendo todas las indicaciones del artículo 2 del capítulo 2 “escala de precios y

cantidades” del presente Cartel. Los precios serán firmes y definitivos y no estarán sujetos a variaciones

por ningún motivo.” (Folio 129 vuelto del apartado cartel del tomo II del expediente administrativo). Por

su parte el artículo 18 “USO DE LA ESCALA DE PRECIOS Y CANTIDADES” del CAPÍTULO 1 del

cartel, establece en lo que resulta pertinente que: “Para ser considerada la oferta, deberá incluir los

formularios de la Escala de Precios y Cantidades que al efecto se suministran en el capítulo 2 del

Volumen Nº 1, los cuales deberán ser llenados con toda la información requerida. Alternativamente se

aceptará que se presente la Escala de Precios y Cantidades en listados de computadora, guardando el

mismo formato presentado en los formularios suministrados en el Capítulo 2, Volumen Nº 1. Los costos

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unitarios y totales se deben presentar redondeados a 2 decimales, de forma tal que al revisar el monto de

oferta, el resultado de multiplicar la cantidad por el precio unitario permita obtener un costo total exacto

para cada uno de los rubros que componen la Escala de Precios y Cantidades. Será responsabilidad del

oferente cualquier omisión o error en que incurra en la elaboración de la Escala de Precios y

Cantidades.” (Folio 128 del apartado cartel del tomo II del expediente administrativo). Asimismo, en el

artículo 2: “Precio unitario o global” del CAPÍTULO 2: ESCALA DE PRECIOS Y CANTIDADES, el

AyA dispuso que “El oferente incluirá en el precio unitario o global para cada rubro aquellos costos que

estime necesarios para cubrir: 1. Todo el personal, todos los materiales y toda la herramienta, equipo y

maquinaria y todo lo necesario para dejar la obra debidamente terminada.” (Folio 124 del apartado cartel

del tomo II del expediente administrativo). De las cláusulas transcritas se desprende que la Administración

definió que el precio a ser cotizado por los oferentes debía ser con base y sobre los rubros definidos por

ella en la escala de precios y cantidades y que era responsabilidad del oferente incluir en cada rubro todo

lo necesario para el cumplimiento de la obra. Ahora bien, la escala de precios y cantidades definida en el

pliego de condiciones contenía los siguientes rubros: R00100000 Instalaciones Provisionales R00200000

Trabajos por administración Techos R09010000 Demolición Paredes - R09080050 Paredes de malla

ciclón R09080100 paredes livianas fibroyeso durock con R09080090 - estructura metálica Repellos -

R09090030 Repellos afinados Pisos y contrapiso - R09100010 Contrapiso R09100020 Pisos de Concreto

lujado Ventanas - R09120080 Ventanas de vidrio reflectivo con marco de aluminio R09120130 Ventanas

de celosías de vidrio reflectivo con marco de aluminio m2 16 - Puertas - R09140040 Puertas de malla

ciclón un 3 – Portones R09140050 portones de malla ciclón de 2,00x2,00 m corredizo un 4 - Techo -

R09150040 Techos con estructuras metálicas 2do nivel m2 953 - R09150040 Techos con estructuras

metálicas 1er nivel Cielo - R09160010 Cielo de fibroyeso durock ( 12 mm ) Entrepiso R09180010

Entrepiso de concreto con estructura metálica Estructuras de Acero R09180030 Estructura de acero (

columnas R09180040 Estructura de acero ( vigas ) R09180020 Estructura de acero ( gradas ) Precinta

R09200000 Precinta de fibrocemento ( 9 mm ) Pluvial R09250000 Evacuación pluvial Pintura R09290020

Pintura m2 3.642 - Instalaciones Eléctricas R09300000 Instalación eléctrica, telefónica y de cómputo

(Folio 122 del apartado cartel del tomo II del expediente administrativo). A partir de lo anterior, se

observa que se estableció en la escala de precios y cantidades un rubro específico para el acarreo o

transporte de láminas de asbesto cemento desmontadas, cerchas y tensores de los cuatro ejes

correspondientes a los techos de los monitores del almacén 16 e hidrómetros. Por el contrarío, según la

aclaración efectuada por la Administración en la Circular 1, se entiende que ello debía de cotizarse dentro

18

del rubro demolición (hecho probado 1). Lo cual quedó plasmado en el pliego de condiciones en el

volumen V del pliego de condiciones, punto “103 Demolición”, se establece: “El pago será efectuado de

acuerdo con los precios establecidos en la Escala de Precios y Cantidades, se pagará en forma global

para la demolición a realizar según se especifique o indique en planos. Los materiales sobrantes

obtenidos de la demolición se dispondrán en los lugares indicados por el Contratista y aprobados por el

Ingeniero Inspector en coordinación con el Regente Ambiental para colocarlos, esparcirlos, compactarlos

o botarlos, todo a cargo del Contratista y según lo indiquen las especificaciones, los planos o lo ordene el

Ingeniero Inspector.” (disco compacto, folio 159 del expediente de apelación). Así, la empresa Proyectos

Turbina cotiza para el rubro de demolición ¢12.000.000 (hecho probado 4), sin que la recurrente

presentara un ejercicio argumentativo acompañado de prueba mediante el cual lograra acreditar que con

dicho monto no le alcance o no le sea suficiente a Proyectos Turbina S.A., para cubrir el acarreo de los

materiales que señala no cotizó dicha empresa. Asimismo, se tiene que la Administración en el estudio de

razonabilidad del precio, establece que la empresa adjudicataria sí cotiza el rubro de demolición (hecho

probado 8).B) Precio inaceptable o ruinoso. La apelante señala que la empresa recurrente tiene un

precio ruinoso y por tanto inaceptable con base en los siguientes alegatos: 1. La mano de obra

especializada de la empresa Turbina es apenas un 7.12% del monto ofertado, mientras que la mano de

obra especializada para la empresa Milgacha S.A. es un 17.06% y La mano de obra no especializada de

Turbina es de 6.85% y la mano de obra no especializada para Milgacha es de 11.37%, lo que arroja que la

empresa Turbina estaría utilizando un 56% menos de mano de obra especializada que utilizará la empresa

Milgacha y un 40% menos de la mano de obra no especializada. Agrega, que existe un grado de

probabilidad de incurrir en desajustes a la hora de cotizar el factor precio si se omite la visita al sitio

prevista en el cartel. 2. Los porcentajes no coinciden precisamente con la escala de precios y cantidades

unitarios que fueron solicitados en el cartel. La relación mano de obra-materiales con respecto al desglose

de materiales dado da un 14.89% al realizar el cálculo con el desglose unitario da una relación de mano de

obra – materiales da un 73.52% 3. No contempló el transporte, que según ellos es de un 10% un monto de

¢21.779.400 que deben agregarse al monto de turbina. 4. El cobro por Dirección es de 10%. No obstante

señala que el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) define la Administración en un 12%

mínimo; lo que conlleva adicionar un monto de ¢6.046.504 al precio cotizado por Proyectos Turbina. 5.

En el criterio técnico se declaró ruinosa la oferta de Proyectos Turbina con base en el presupuesto

publicado por el AyA. Sin embargo, en un estudio posterior no tomaron en cuanta todos los detalles

mencionados antes y se realiza con una nueva escala de precios unitarios rebajando los porcentajes y

19

monto en dinero correspondientes al presupuesto publicado. En ese sentido, señala que no se respetan

los porcentajes de CFIA, a saber: administración que el CFIA establece en un 12% de los costos directos

e ingeniería que el CFIA establece para planos y especificaciones técnicas un 4% de los costos directos.

Además, señala que existe un documento titulado “Observaciones al informe de razonabilidad de precios

brindado por los profesionales en estimaciones económicas de la UE Administración de proyectos.”, en el

que se indica que el precio de la adjudicataria es inaceptable. Finalmente señala que existe un vicio de

nulidad en el procedimiento al variar la metodología empleada para establece la reserva presupuestaria, ya

que señala que se tiene que la metodología fijada en el cartel y utilizada para hacer la reserva

presupuestaria es insuficiente, lo cual impacta directamente el precio cotizado por los oferentes

impidiendo la valoración del precio en igualdad de condiciones. La Administración frente a los alegatos

indicados por la recurrente señala que el precio de Proyectos Turbina no es ruinoso. Al respecto, y sobre

los aspectos indicados por la recurrente puntualmente responde: 1. El costo de la mano de obra no

especializada como especializada es un costo relativo a cada empresa, no es lo mismo un empleado con

varios años de trabajar para una empresa con cargas sociales fijas y anualidades que un soldador por

contrato. Asimismo, señala que la visita al sitio no era obligatoria. Los costos de la obra son costos

estimados, por lo que puede subir o bajar por diferentes circunstancias del mercado e inclusive de la

empresa. 2. No lo atiende puntualmente. 3. Al cotizar el rubro de demolición en la escala de precios y

cantidades, implícitamente el proveedor cotiza el acarreo de los materiales sobrantes, indica que el propio

recurrente cotizó el rubro de demolición, al igual que la empresa adjudicataria, razón por la cual, estima

causa extrañeza que el recurrente manifieste que él si cotizó acarreo y que el adjudicatario no, ninguno lo

cotizó independientemente, todos lo cotizaron dentro del rubro de demolición.4. Sobre los aranceles del

CFIA, considera que la recurrente sin ningún fundamento técnico aduce que la Dirección técnica debe

cambiarse por Administración. Al respecto indica que si bien el concepto de Administración tiene una

tarifa mínima del 12%, en el cartel se habla de dirección técnica y no de administración 5. En relación

con el documento de observaciones al informe de razonabilidad de precios brindado por los profesionales

en estimación económica de la UEN Administración de Proyectos, señala que éstas son observaciones. Si

bien es cierto, la escala de precios y cantidades tenía un precio mayor al costo del proyecto se debió a un

aumento en los costos indirectos que se aplican fuera de la escala de Precios y Cantidades y por ende no

afecta el costo del proyecto. El presupuesto en la escala de precios y cantidades es una estimación de los

costos del proyecto y no es su monto definitivo. Indica que lo señalado por Milgacha S.A. es incorrecto ya

que la UEN-Administración de Proyectos tomó la escala de precios unitarios establecido por la UEN-

20

Producción y Distribución para realizar el Estudio de Razonabilidad de precios, únicamente se le

eliminaron una serie de rubros, los cuales no debían de ser incorporados en la elaboración del presupuesto,

ya que son gastos que incurriría normalmente el AyA o cualquier otra empresa para la elaboración de la

obra, lo cual fue realizado por el mismo AYA. Asimismo, considera que la recurrente no especifica a qué

omisiones hace referencia cuando dice que “no toma tampoco en cuenta las omisiones cometidas en la

presentación y formulación de la oferta de la empresa Turbina”. No obstante, de interpretarse que se

refiere al acarreo de los materiales, éste forma parte del rubro de demolición. Asimismo, señala que el

hecho de que Proyectos Turbina no realizara las visitas ni hiciera consultas no descalifica ni hace ruinosa

la oferta ya que existe una circular emitida por la parte técnica donde se dan a conocer todos aquellos

detalles o cuestionamiento que hicieron cada una de las empresas en su visita técnica. En cuanto al

supuesto irrespeto a los porcentajes de honorarios profesionales establecidos por el CFIA, señala que al

presupuesto se le incluyeron una serie de costos, como lo son ingeniería, escalamiento, inspección,

administración, entre otros, los cuales no deberían haber sido incorporados ya que son gastos que

incurriría el AyA para la elaboración del presupuesto y diseño de la obra. Al comparar lo ofertado por

parte de la empresa Milgacha S.A. con el presupuesto del AyA incorporando una serie de rubros que no se

deben tomar en cuenta para su cálculo la oferta de la recurrente se encuentra un 11.56% por debajo, pero

al eliminar estos rubros, se encuentra un 11.79% por arriba del presupuesto, mientras que Proyectos

Turbina se encuentra un 17,65% por debajo de presupuesto publicado y un 4.09% por arriba del

presupuesto ajustado. Apunta, que la oferta de Proyectos Turbina cotiza todos los rubros y por lo tanto no

es incompleta. Al presupuesto reflejado en el cartel se le debió realizar un ajuste, pero esto no significa

que los oferentes quedaran en desventaja, ya que todos cotizaron con el mismo presupuesto, y además el

monto presupuestado sirve solo de referencia a los oferentes, no necesariamente los oferentes deben

cotizar llegando a igualar dicho monto, las cotizaciones se pueden presentar por debajo o por encima de

dicho presupuesto, ya que cada oferente calcula su cotización de conformidad con la capacidad comercial

y financiera de su empresa, razón por la cual consideran que el alegato de la recurrente carece de

fundamento. Agrega que si bien la empresa adjudicataria no aportó los porcentajes para cada uno de los

rubros de la escala de precios y cantidades, como se requería en el cartel, la misma recurrente tampoco

indicó dichos porcentajes en su oferta, siendo que dicha omisión no descalifica las ofertas, en ambos casos

con una simple aritmética se pueden convertir los porcentajes en montos y viceversa. Criterio de la

División. El alegato de la recurrente en este punto carece de la debida fundamentación, ya que si bien

aporta un criterio técnico y realiza argumentaciones aisladas, ninguna de ellas acredita o comprueba la

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ruinosidad del precio, que según lo dispuesto en el artículo 30 del Reglamento de la Ley de Contratación

Administrativa es aquel: “… que dé lugar a presumir el incumplimiento por parte de éste de las

obligaciones financieras por insuficiencia de la retribución establecida.”. Sobre los argumentos puntuales

tanto del recurso como del criterio técnico aportado por la recurrente, se estima que: 1) No se establece en

el recurso ni el criterio técnico la relación entre los porcentajes de mano de obra diferentes entre las

empresas, con respecto al alegato de ruinosidad del precio ofrecido por Proyectos Turbina. Dicho

argumento por sí solo no es suficiente para demostrar la insuficiencia del precio. Se echa de menos el

ejercicio que demuestre que lo cotizado por mano de obra por la adjudicataria no alcanza o no es

suficiente para el costo de salarios mínimos y cargas sociales. 2) En relación con el alegato de que los

porcentajes no coinciden precisamente con la escala de precios y cantidades unitarias que fueron

solicitados en el cartel, no se precisa siquiera a qué se refiere con dicho alegato y antes bien, presenta

conclusiones de cálculos sin explicar de donde obtiene los resultados, no se presentó en el recurso ni en la

prueba aportada el ejercicio que explique el procedimiento y los datos que empleó para obtener las cifras y

porcentajes que señala. En ese sentido, no se explica de donde se extraen los 73.52% que menciona ni qué

tiene que ver ello con el alegato de ruinosidad del precio, es decir no existe vinculación en su ejercicio

argumentativo de esta conclusión que presenta con el alegato de precio ruinoso. No se demuestra que lo

ofertado por Proyectos Turbina en el rubro de mano de obra no alcance para el cumplimiento de sus

obligaciones. 3) La recurrente no aportó el análisis técnico mediante el cual se acredite que el transporte

de materiales debe de ser de un 10% del costo de materiales. En el criterio técnico se indica que Proyectos

Turbina estableció “Materiales sin transporte” lo cual no se aprecia se indique de ese modo (hecho

probado 5). 4) El pliego de condiciones en el Capitulo 2: DESGLOSE DE PRESUPUESTO estableció que

los oferentes debían cotizar un monto por dirección (Folio 121 del aparte cartel del tomo II del expediente

administrativo), no se dispuso en dicho pliego de condiciones ningún rubro por concepto de

administración. Así, la recurrente no logra demostrar dentro de su argumentación por qué debe variarse lo

requerido en el pliego de condiciones a saber Dirección por el concepto de Administración. En la etapa

recursiva en la que se encuentra no resulta posible pretender modificar las cláusulas cartelarias, ya que

dicho ejercicio debió realizarse a través de la interposición de un recurso de objeción, está precluido todo

argumento que busque variar una cláusula del cartel en esta fase del procedimiento de contratación, por lo

que no habiendo objetado el cartel, éste se consolidó y se solicitó un monto o porcentaje por el concepto

de Dirección. Asimismo, la recurrente no indica cuál es la norma que hace obligatoria las tarifas

indicadas por ella para el objeto de la contratación a saber “Cambio de techo y remodelación de Bodegas

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Plantel La Uruca”, solo cita que son tarifas del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. Ahora

bien, el “Reglamento para la Contratación de Servicios de Consultoría en Ingeniería y Arquitectura”,

establece la obligación de honorarios mínimos para los servicios consultoría establecidos por el arancel de

dicho Reglamento, mismo que resulta de aplicación para la fase de diseño y consultoría siendo el objeto

de la presente contratación la construcción, sin que se incluya diseño, no entiende este órgano contralor

cuál es el sustento normativo que la recurrente busca vincular con su alegato en este extremo. 5)

Finalmente, en relación con los criterios emitidos por la Administración en cuanto a la ruinosidad o no del

precio cotizado por Proyectos Turbina si bien es cierto que existe en el expediente un criterio técnico en el

cual se establece que el precio cotizado por la adjudicataria es ruinoso (hecho probado 6.3), sobre éste se

requirió una revisión (hecho probado 7), donde se determinó que el precio cotizado por Proyectos

Turbinas S.A. no resulta ruinoso (hecho probado 8). Ahora bien, respecto al estudio de razonabilidad del

precio efectuado por la Administración (hecho probado 8) se echa de menos por parte de la recurrente la

acreditación de que lo realizado por el AyA en análisis de precios, específicamente la eliminación de los

rubros de INSPECCIÓN, INGENIERÍA, ADMINISTRACIÓN, ESCALAMIENTO e IMPREVISTOS

del presupuesto de la Administración no fuera un ejercicio necesario y adecuado para la debida

valoración de los precios de las ofertas, ello considerando que la Administración explica que ello se debió

a que al presupuesto inicial “se le están incluyendo una serie de costos, como lo son ingeniería,

escalamiento, inspección , entre otros, los cuales no deberían haber sido incorporados, ya que son gastos

que incurriría el AyA o cualquier otra empresa para la elaboración del presupuesto y diseño de la obra”

(Hecho probado 8), simplemente se limita a señalar que se varío el presupuesto sin demostrar ni tan

siquiera argumentar cuáles son las razones por las cuales dicho proceder no resulta correcto, ello

considerando que el objeto del concurso en estudio lo es “Cambio de techo y remodelación de bodegas

Plantel La Uruca”. En igual sentido, la recurrente no acredita ni desarrolla en su recurso las razones por

las cuales dicho proceder de la Administración otorga una ventaja indebida a favor de Proyectos Turbina

S.A. Asimismo, la recurrente basa su fundamento en el criterio técnico emitido por la UEN de Proyectos,

sin embargo, dentro del mismo expediente se tiene que en la comisión de asesoría el área técnica

recomendó la adjudicación a Proyectos Turbinas S.A. (hecho probados 10), lo cual se reiteró con ocasión

del conocimiento del presente recurso de apelación por parte del área técnica al señalar que: “lo cual hace

el documento precisamente eso, una observaciones ya que ellos son el área con experticie del AyA en la

estimación de costos.”(hecho probado 11). Así las cosas se observa que no existe mérito para acoger los

argumentos del recurso.---------------------------------------------------------------------------------------------------

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POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184, de la Constitución

Política; artículos 8r4 y siguientes de la Ley de la Contratación Administrativa; 174 y siguientes del

Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa y artículo 12 y 52 de la Ley No. 3663 “Ley Orgánica

del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos.”, se resuelve: 1) Declarar sin lugar el recurso

interpuesto por MILGACHA S.A., en contra del acto de adjudicación de la Licitación Abreviada No.

2014LA-000040-PRI, promovida por INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y

ALCANTARILLADOS para el cambio de techo y remodelación de bodegas del plantel La Uruca, acto

recaído a favor de PROYECTOS TURBINA S.A. por un monto de ¢377.906.500,00. 2) De conformidad

con el artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa. --------

NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Elard Ortega Pérez

Gerente Asociado

Estudio y Redacción: Pamela Tenorio Calvo

PTC/ksa

NN: 12263 (DCA-2979-2014)

NI: 22126, 22268,23524, 24334, 24303, 25249, 25363, 26097, 26556, 27678, 27843, 27894

G: 2014002558-2

Marlene Chinchilla Carmiol Edgar Herrera Loaiza

Gerente Asociada Gerente Asociado