ÁREA DE ECONOMÍA, GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y FINANZAS · eficacia en la gestión del gasto no...

MÁSTER A DISTANCIA DE GERENCIA PÚBLICA PARA DIRECTIVOS

IBEROAMERICANOS

ÁREA DE ECONOMÍA, GESTIÓN PRESUPUESTARIA Y FINANZAS

MÓDULO IV EL PRESUPUESTO Y LA GESTIÓN

Autor: Eduardo Zapico Goñi

Máster a Distancia de Gerencia Pública

ÍNDICE DE LA UNIDAD DIDÁCTICA

1. PRESENTACIÓN DIDÁCTICA DEL MÓDULO

2. UNIDAD DIDÁCTICA

3. BIBLIOGRAFÍA

4. ANEXOS

5. TEST DE AUTOEVALUACIÓN

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EL PRESUPUESTO Y LA

GESTIÓN

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1. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN. LIMITACIONES DEL PRESUPUESTO CLÁSICO.

2. MODELOS RACIONALESPARA LA REFORMA PRESUPUESTARIA: EL PRESUPUESTO POR ACTIVIDADES, EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS, EL PRESUPUESTO EN BASE CERO...

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3. LA INTEGRACIÓN DEL CONTROL Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO: POSIBILIDADES Y LIMITACIONES.

4. LA REALIDAD DEL PROCESO PRESUPUESTARIO: NEGOCIACIÓN E "INCREMENTALISMO" EN EL GASTO PÚBLICO.

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5. EL PRESUPUESTO COMO UN PROCESO O DOCUMENTO SOCIALMENTE CONSTRUIDO. ANÁLISIS DE LAS NEGOCIACIONES PRESUPUESTARIAS.

6. SEGUIMIENTO Y CONTROL DE RESULTADOS EN UN CONTEXTO DE INCERTIDUMBRE.

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7. NECESIDADES DE NUEVOS CRITERIOS DE ÉXITO EN LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA.

8. HACIA UN NUEVO MODELO PRESUPUESTARIO COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN Y CONTROL ESTRATÉGICO DEL GASTO PÚBLICO. ACEPTANDO RESPONDIENDO A LA NATURALEZA COMPLEJA DEL CONTEXTO Y DEL PROCESO PRESUPUESTARIO.

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INTRODUCCIÓN Y OBJETIVO

Normalmente el presupuesto publico se entiende como el fruto de una serie de decisiones y estudios técnicos muy sofisticados, tanto jurídica como financieramente. Sin embargo su elaboración y ejecución es también el resultado de un proceso de complejas interacciones y acuerdos entre múltiples actores, públicos y privados. Puede decirse que el presupuesto es un proceso socialmente construido. Su mejora y la introducción de criterios de eficiencia y eficacia en la gestión del gasto no están libres de los valores y percepciones de los grupos beneficiados o perjudicados por la redistribución de recursos disponibles y los cambios necesarios en cada reforma. En este curso se dará mas importancia al aspecto negociado y político del proceso presupuestario aunque también se prestara una cierta atención a aquellos aspectos técnicos que se consideran fundamentales.

El objetivo del curso es doble:

•

•

Desarrollar la capacidad de los participantes para investigar y estudiar la realidad presupuestaria de una organización publica.

Mejorar sus conocimientos y habilidades para participar en el proceso de elaboración de un presupuesto y, en general, en la gestión y control del gasto publico .

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1. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS:

GRANDES EXPECTATIVAS, POBRES RESULTADOS

Después de más de tres décadas intentando realizar grandes reformas presupuestarias, la mayoría de los países europeos quedaron convencidos de la necesidad de aproximarse a éstas con una perspectiva más pragmática y menos comprensiva. El fracaso en el intento de implantar sistemas o modelos racionales de presupuesto (PPBS, RCB, ZBB, etcétera) ha sido generalizado. Los resultados de una encuesta del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, realizada en 1980, mostraron que: «... en el curso de los dos últimos decenios, no ha habido jamás una aplicación sistemática de los elementos de un sistema presupuestario integrado, a excepción del caso del Ministerio de Defensa en los Estados Unidos» (Parisis, 1982). Aunque los esfuerzos realizados no fueron totalmente infructuosos (aplicaciones parciales, impulso del análisis de programas, introducción de medidas de resultados para algunas actividades, desarrollo de sistemas de información, etc.), en términos generales los intentos de reforma fracasaron, sobre todo en relación con las grandes expectativas creadas.

Dado este sentimiento de fracaso, ya no se habla de PPBS, RCB, ZBB, etc., pero, sin embargo, las reformas en los sistemas presupuestarios desde los años ochenta proponen la introducción de los mismos elementos de racionalidad y siguen proporcionando un marco de referencia (definición de objetivos, elección de indicadores de resultados, desarrollo de los sistemas de información, control de eficacia, etcétera) atractivo y aparentemente incuestionable. La Administración española no ha renunciado a intentar este tipo de reformas desde los ochenta, con resultados también muy limitados (Sánchez Revenga, 1989, págs. 409 y ss.; Zapico, 1989, pág. 193; Garde y Zapico, 1995, págs. 161 y siguientes; IGAE, 1988-1990).

El sentimiento de fracaso de las grandes reformas presupuestarias y una prolongada crisis económica desde mediados de los setenta hicieron que, desde principios de los ochenta, la mayoría de los países de la OCDE, además de recortar directamente el gasto público a escala macropresupuestaria (Tarschys, 1985, página 36, y Schick, 1986, páginas 127-128) según sus prioridades y oportunidad, hayan ensayado nuevas estrategias de reforma a escala micropresupuestaria en los sistemas de gestión del gasto, sin que, por el momento, hayan supuesto un gran avance tanto en la aplicación de un sistema presupuestario integrado (Gray, et al., 1983, páginas 185 y ss.) como en la introducción de algunos elementos de racionalidad (Flynn, et al., 1988; Schick, 1990; Carter, 1989, pág. 138; Wildavsky y Zapico, 1993, págs. 122 y ss.). A pesar del esfuerzo hecho para reformar el sistema presupuestario, la capacidad de gestión del gasto, sobre todo a escala de agencia u organismos autónomos, sigue considerándose manifiestamente mejorable incluso en algunos países avanzados (Ministry for Finance, Suecia, 1992 y 1993).

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Este resultado se puede explicar con base en la contradicción existente entre los fundamentos y supuestos de la reforma tradicional presupuestaria (objetividad del Presupuesto, maximización de utilidad, control formal, etcétera) y la realidad presupuestaria (no neutralidad del Presupuesto, conflicto, negociación, incrementalismo). El éxito de la reforma presupuestaria no depende de aplicar más intensamente la misma estrategia de reforma, sino de que se cambie el modelo y sus fundamentos, e incluso se identifiquen los nuevos problemas con que se enfrentan los responsables del presupuesto público hoy en día: mayor incertidumbre, pluralidad de intereses y valores, interdependencia entre un mayor número de participantes en el Presupuesto. Algunos nuevos factores mencionados a tener en cuenta son la integración Europea, la descentralización autonómica, la creciente influencia de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los grupos de presión privados.

El objetivo de este artículo es tratar de explicar por qué unas reformas que crearon grandes expectativas han tenido tan pobres resultados, y ofrecer líneas de reformas alternativas. En primer lugar, se parte del análisis de las principales limitaciones de las reformas presupuestarias que buscan la racionalidad en el gasto público. Se trata de desvelar tanto los obstáculos a la implantación del presupuesto por programas como sus deficiencias conceptuales. Posteriormente, se contrastan las teorías «normativas» (PPBS, ZBB, etc.) con las teorías descriptivas (incrementalistas) sobre la realidad presupuestaria. Por último, se plantea una tercera alternativa o vía de reforma presupuestaria que tenga en cuenta ambas aproximaciones y rompa con esta falsa dicotomía.

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2. PRINCIPALES OBSTÁCULOS PARA LA PUESTA EN MARCHA DE UN PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

De las experiencias de reforma presupuestaria que se dieron en la mayoría de los países avanzados de la OCDE en los años sesenta y setenta, se han destacado los siguientes obstáculos encontrados al tratar de realizar la gran reforma presupuestaria del tipo presupuesto por programas (Zapico, 1989, págs. 65 y siguientes).

2.1 FALTA DE APOYO POLÍTICO Y LIDERAZGO

Uno de los obstáculos fundamentales para la implantación del presupuesto por programas fue el poco interés y el débil apoyo de las autoridades políticas y/o administrativas responsables y supuestamente beneficiarias de la reforma presupuestaria.

Este apoyo significó en muchos casos una mera declaración de intenciones. No implicó:

1) Sentir la necesidad del presupuesto por programas;

2) Entenderlo;

3) Estar preparado para utilizarlo,

4) Actuar y dirigir su implantación de manera continuada y participativa.

La complejidad de la reforma del Presupuesto requiere un sólido y continuado liderazgo. Si nadie demanda que se realicen análisis de alternativas desde lo alto de la jerarquía, éstos nunca se realizarán. Si ningún directivo cuestiona los objetivos, éstos no se modificarán. Sólo un apoyo jerárquico pondrá en marcha y desarrollará la reforma.

El apoyo debe ser múltiple no sólo por parte del Parlamento y del Ministerio de Economía y Hacienda (impulso externo), sino principalmente un apoyo interno que provenga de altos directivos de cada departamento. El apoyo no debe ser sólo para la puesta en marcha del nuevo sistema presupuestario, sino también para su continuidad y perfeccionamiento. Para que esto ocurra, es necesario que el político y el directivo público perciban la utilidad y relevancia del análisis como fuente de argumentación aceptada por las partes negociadoras en el proceso presupuestario.

Una de las principales funciones del directivo es garantizar que su organización disfrute regularmente de los recursos necesarios para funcionar de tal manera que ésta sea legitimada. El proceso presupuestario permite esta función legitimadora y la obtención de apoyo político por ser un proceso institucional que supera los límites organizacionales. Sólo si la cultura administrativa es favorable a la introducción del criterio de racionalidad para legitimar el proceso de negociación presupuestaria, será posible introducir el análisis como apoyo a la toma de posturas de negociación de los directivos.

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Muchos directivos dedican la mayor parte de su tiempo y energía fuera de su centro o unidad, cultivando buenas relaciones con otros participantes del proceso presupuestario, explotando al máximo el potencial del presupuesto como nexo de unión. Esta orientación hacia el exterior de estos directivos es a veces criticada por funcionarios con menos nivel o experiencia profesional, que suelen culparles de no interesarse por la organización interna de su unidad. Sin embargo estos directivos no hacen sino asegurar la estabilidad o el desarrollo de sus programas consiguiendo los recursos necesarios (Wamsley y Hedblomm, 1983, págs. 355 y 356).

El éxito o el fracaso de un programa está a menudo enmascarado como incrementalista en términos agregados o a escala departamental. Pero a escala de centro gestor o de programa puede haber fluctuaciones significativas, unas positivas y otras negativas. Si esta hipótesis se presenta en un proceso presupuestario, el directivo tiene mucho que ganar con la función de enlace del Presupuesto con la planificación sectorial. De tal manera que, aunque el Presupuesto sea considerado como un rito en el que se conocen de antemano el papel de sus participantes y los resultados incrementalistas, los directivos pueden provocar grandes diferencias (Wamsley y Hedblomm, 1983, pág. 358). El análisis es un arma de argumentación, aunque de doble filo, que puede permitir que se tengan en cuenta criterios de eficacia en el proceso de negociación presupuestaria.

Ya sea con la perspectiva ambiciosa de introducir un sistema de gestión comprensiva que tenga en cuenta no sólo la realidad interna, sino también el medio externo en que se desenvuelve la organización, ya sea con la pretensión más modesta de utilizar el Presupuesto como un punto de partida que dé paso a otros esfuerzos, el Presupuesto es el instrumento primario para el directivo que desee operar estratégicamente.

Cada vez que se inicia el proceso de elaboración de un nuevo presupuesto, el directivo tiene la oportunidad de estimar la competencia de su personal, revisar la estructura de su organización, así como sus procesos operativos, y formular iniciativas para su mejora. Igualmente, cada vez que se ejecuta un presupuesto, el directivo tiene la oportunidad de evaluar el avance conseguido hacia sus objetivos estratégicos, e incluso la validez de éstos (Wamsley y Hedblomm, 1983, págs. 360 y 361).

2.2. AUSENCIA DE UNA ESTRATEGIA SISTEMÁTICA Y COMPRENSIVA DE IMPLANTACIÓN.

La introducción de nuevos procedimientos y métodos presupuestarios requiere una preparación específica del personal, como paso previo indispensable. Asimismo, se necesita desarrollar sistemas de información (contable o de costes y físico o productivo) para apoyar el análisis y la evaluación de alternativas. El sistema de información requiere establecer no sólo los procesos de recogida de datos, sino también los métodos y el grado de agregación, elaboración y ajuste, así como los distintos niveles y destinatarios a los que la información debe transferirse. Sin un esfuerzo previo de desarrollo y perfeccionamiento de medidas de resultados y/o proxi-medidas o indicadores de alcance de objetivos, es

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imposible implantar un presupuesto por programas. Sin un análisis previo del grado de posible medición de objetivos y resultados, es imposible evaluar la viabilidad y la utilidad de la introducción de un presupuesto por programas (para más detalle, ver Zapico, 1989, pág. 70).

2.3. ACTITUD NEGATIVA Y FALTA DE MOTIVACIÓN DEL GESTOR PÚBLICO

En general, puede decirse que la actitud no cooperante del funcionariado ha sido consecuencia de una percepción negativa de la «verdadera» utilidad del presupuesto por programas. El personal puede ver la reforma no como un deseo de mejorar el Presupuesto con vistas a facilitar la toma de decisiones en la gestión de los servicios, sino más bien como un medio de ampliar el proceso de control, centralización de información y poder de los centros directivos del Presupuesto. Esta percepción puede provocar una desmotivación y un freno para ir más allá del cumplimiento formal o simbólico, y la falta de participación y colaboración en su implantación (Wildavsky, 1979, páginas 132 y 133).

Este es un problema especialmente cierto y serio en lo referente al análisis de alternativas. El análisis objetivo de los programas de los departamentos no ha sido siempre bien recibido por los directivos y el personal responsable de llevarlo a cabo. Su verdadera preocupación no es tanto la eficacia o eficiencia como la supervivencia.

Cuanto mayor sea este sentimiento de control o necesidad de legitimación de los servicios, más desenfocado será el análisis de la realidad. El criterio aplicado en el análisis se concentrará en la pura justificación de los programas más que en la consideración comprensiva de posibles alternativas; entre ellas, también la desaparición del programa, como ocurre con el PBC.

«Hay un incentivo inadecuado para los directivos de los programas o jefes de departamentos para analizar sus programas, ya que el resultado puede significar su rechazo; por lo tanto, no es sorprendente que muchos directivos prefieran un menor número de análisis» (Chien Doh, 1971, pág. 37).

2. 4. LIMITACIONES CONCEPTUALES

A) Con respecto a objetivos y estructura de programas.

La estructuración por programas del documento presupuestario no es tan obvia y sencilla como pueda parecer en principio. ¿Cómo y quién debe diseñar la estructura de programas? ¿Cuántos programas? ¿Con qué contenido? No existe una respuesta universalmente válida; la estructura depende de la definición o elección de los objetivos últimos prioritarios. No resulta evidente.

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La existencia de un único diseño racional de la estructura de programas. A menudo, hay actividades que pueden asignarse a más de un objetivo o programa. Piénsese, por ejemplo, en la asignación de los hospitales militares, bien a programas de salud o bien de defensa. O las actividades de las academias militares en programas de educación o de defensa (Wildavsky, 1978, pág. 181). Un caso muy claro son los programas de transportes. ¿Son fines o medios? Una campaña publicitaria de lucha contra la droga puede corresponder a un programa sanitario o a otro de seguridad ciudadana, etcétera.

«En muchos casos, si se quiere facilitar el proceso de decisión, la estructura de programas deberá entrecruzarse con la estructura orgánica y la clasificación de asignaciones presupuestarias. Intentar una uniformidad absoluta sería contraproducente» (US Bureau, 1968, pág. 6).

La solución a estos dilemas depende de una elección política o directiva que exprese sus problemas o preocupaciones principales y, por lo tanto, sus necesidades de información prioritarias, pero la solución no es mecánica o técnica; siempre es discutible (para una discusión más amplia de este problema y sus posibles soluciones, ver Zapico, 1989 página 66).

B) Con respecto a la elaboración de análisis comprensivos y sistemáticos de las distintas alternativas para la consecución de los objetivos.

El hecho de que el análisis coste/beneficio provenga esencialmente del sector privado explica la dificultad de su aplicación en muchos programas públicos. Según Premchand, una de las principales dificultades del PPBS es que el análisis coste/beneficio pretende la asignación de un valor monetario a los costes y beneficios de programas para los que no se dispone de precios de mercado. «Los beneficios identificados y medibles pueden ser abrumadoramente menores que los no identificados. Problemas similares aparecen al elegir la tasa de descuento, al medir efectos externos...» (Premchand, 1983, página 330).

La necesidad de estimaciones y aproximaciones es constante. Por muy puramente técnico que sea el método de análisis, siempre será necesario aplicar juicios de valor con grandes dosis de subjetividad. Los costes y beneficios intangibles (efectos sociales de programas de educación, sanidad, salud, contaminación, tabaco), el tipo de descuento aplicable para la comparación de costes y beneficios futuros, la duración del programa y sus efectos, etc..., son de difícil estimación en la mayoría de las intervenciones del sector público.

«El análisis coste/beneficio no es útil en aquellas áreas en que los beneficios son muy difusos y en las que los costes y beneficios contables difieren manifiestamente de los económicos. Tampoco es realista pensar que las comparaciones entre proyectos pertenecientes a sectores distintos de la economía pueden tener el mismo sentido y utilidad que entre proyectos de la misma rama» (Wildavsky, 1978, pág. 173).

La medida de riesgo (distribución de probabilidad del resultado), la duración o vida del proyecto, los costes de oportunidad, etcétera, son parámetros elegidos con una alta arbitrariedad, que puede contrarrestarse de alguna forma mediante análisis de sensibilidad.

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Sin embargo, aun teniendo en cuenta estas limitaciones, el análisis coste/beneficio tiene gran utilidad para deshacerse de los peores proyectos y, en todo caso, puede ser utilizado como argumento persuasivo en las negociaciones y toma de decisiones públicas.

La larga duración de otros sistemas de análisis como la evaluación de programas, «investigación experimental», y su alto coste dificultan también la aplicación del análisis y la evaluación de eficacia y eficiencia en el proceso presupuestario. En un estudio comparativo sobre el grado de integración entre la evaluación y el Presupuesto en siete países avanzados de la OCDE, no hay ninguna experiencia en la que se aplique la evaluación de resultados en la reasignación de recursos del siguiente Presupuesto (Gray, et al., 1993, págs. 185 y siguientes).

Está claro que la aplicación del criterio de la utilidad marginal al gasto público está limitada por la usual falta del común denominador necesario para elegir entre alternativas sobre decisiones políticas con diferentes valores de preferencia sobre objetivos (Key, 1978, pág. 65). Sin embargo, el análisis puede ayudar y reducir los efectos no deseados de las negociaciones políticas (Smithies, 1964, pág. 25) y sirve para eliminar las peores propuestas.

Los costes políticos (y los beneficios) deben ser también tenidos en cuenta. El análisis coste/beneficio debe de incluir un estudio sobre la viabilidad (feasibility analysis) del proyecto. Los programas gubernamentales a menudo no tienen objetivos operacionalizados y consistentes. Los responsables de la formulación de políticas o programas públicos reconocen que la ambigüedad tiene gran valor para conseguir el necesario consenso político, y que la vaguedad generalmente encubre opiniones conflictivas sobre la dirección apropiada de un programa. Los funcionarios heredan esta confusión, y deben aceptarla, aunque la mayoría de las técnicas de análisis no pueden funcionar bajo esta ambigüedad (Lynch, 1979, pág. 31).

El éxito o el fracaso de un renovado interés por el modelo racional de Presupuesto depende en gran medida de la atención que se preste a los errores cometidos en experiencias anteriores. Uno de los principales errores en las reformas de los sesenta y setenta, en los principales países de la OCDE, fue el tratar la reforma del proceso presupuestario como si éste fuera un ejercicio neutro y mecánico cuya mejora dependiera de un mera modificación de la documentación, de su estructura y clasificaciones del gasto, y de la introducción de técnicas de análisis de programas, no siendo necesario prestar atención a su naturaleza negociada y conflictiva ni a la necesidad de modificar los comportamientos y el estilo de decisión en la elaboración y ejecución del Presupuesto.

En efecto, una de las principales razones que explican el fracaso del presupuesto por programas en la Administración española (en los ochenta) y en otros países de la OCDE (en los sesenta y los setenta) es el que se diera prioridad a la reestructuración formal del documento y del proceso presupuestario. En las experiencias de los sesenta y setenta, se suponía que tras la introducción de unas nuevas técnica y estructura presupuestarias se modificarían posteriormente de manera automática los comportamientos presupuestarios y estilos de gasto. Con el tiempo se ha demostrado que este supuesto era falso. Las reformas

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presupuestarias emprendidas en la mayoría de los países de la OCDE desde los ochenta ya no dan prioridad al cambio del formato presupuestario, sino a la modificación de la cultura y los comportamientos de gasto. Actualmente, se acepta la posibilidad de utilizar distintos documentos y múltiples clasificaciones presupuestarias, pero lo que se considera más importante es que los participantes en la elaboración y ejecución del Presupuesto desarrollen una mayor consciencia de coste y compromiso por la obtención de un resultado o valor a cambio del gasto (value for money). Esto incluye una mayor capacidad de gestión: sistemas de información y control; visión estratégica de gasto; habilidad para la negociación e integración de una diversidad de intereses; mecanismos de consulta y resolución de conflictos internos, etc., que sean eficaces como para dar una respuesta a las demandas de innovación y desarrollo de las técnicas propuestas, aumentar la productividad y la eficacia, y consolidar las reducciones o recortes de gasto (de manera sostenida a largo plazo) (Zapico, 1996, página 10 y siguientes).

Otro supuesto muy generalizado, pero que no se ajusta plenamente a la realidad (española, especialmente), y que podría limitar la eficacia del presupuesto por programas, es el que la Administración del Estado está pasando de ser una Administración «reguladora» a una Administración «prestadora de servicios». Aunque esto es parcialmente cierto, necesitaría que se matizase teniendo en cuenta el proceso de descentralización y/o autonomía que se propone en la reforma de la gestión pública. En efecto, se está pasando de una Administración reguladora a una Administración que está preocupada por la prestación de mejores servicios públicos con menos recursos (MAP, 1988, y OCDE, 1990, páginas 10 y 11). Pero simultáneamente, y cada vez con más importancia, la Administración se está convirtiendo en una Administración «financiadora» de servicios públicos (transferencias a gobiernos regionales, desconcentración, creación de agencias, subcontratación, etc.), con lo que, simultáneamente, va en aumento el «control presupuestario de una gestión indirecta del gasto» y en disminución la relevancia de los componentes formales y técnicos del presupuesto por programas, más fáciles de implantar en un contexto de relaciones jerárquicas. Con este cambio en el rol que juega la Administración del Estado, la negociación y gestión de conflictos tiene cada vez una mayor importancia. Este obstáculo al presupuesto por programas conecta con la principal limitación conceptual de las teorías racionales o normativas del Presupuesto, esto es, la no consideración de su naturaleza negociada y conflictiva, que se elabora con más profundidad en el siguiente apartado.

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3. NATURALEZA LIMITACIONES

CONFLICTIVA DE LA

DEL PRESUPUESTO Y TEORÍA PRESUPUESTARIA

INCREMENTALISTA

Como veíamos en las limitaciones conceptuales de las técnicas racionales de presupuesto, su principal deficiencia es el no tener en cuenta que el Presupuesto representa el resultado de una lucha por la distribución de recursos y/o de poder. No tiene sentido hablar de reforma en el sistema presupuestario sin alterar la distribución de fuerzas en él (Wildavsky, 1980, págs. 71 y 73). Uno de los principales problemas con los que se encuentra la implantación del presupuesto por programas o el análisis racional y comprensivo en la asignación de recursos es el carácter conflictivo y complejo del proceso presupuestario. Según la definición de Aaron Wildavsky, «los presupuestos son mecanismos mediante los cuales las subunidades (de una organización) negocian sobre fines conflictivos, hacen concesiones y tratan de motivarse entre sí para lograr sus objetivos» (Wildavsky, 1985, página 456).

«Si observamos las organizaciones como coaliciones de grupos de poder, los presupuestos son mecanismos a través de los cuales los centros de decisión negocian sobre objetivos conflictivos, conceden favores e intentan motivarse mutuamente para alcanzar sus propios objetivos». «Cuando el Presupuesto se utiliza para mantener el gasto público dentro de un margen dado y objetivos concretos, éste se convierte en un instrumento a través del cual unos participantes en el proceso tratan de controlar el comportamiento de otros. El Presupuesto es una forma de poder» (Wildavsky, 1975, pág. 4).

El Presupuesto es también una red de comunicaciones en la que la información fluye en múltiples direcciones, generando señales sobre preferencias y posibles reacciones de cada participante. El punto de partida es el Presupuesto precedente, que representa los derechos o el nivel alcanzado, del cual será muy difícil alejarse de forma relevante.

Dada la limitación de tiempo, recursos y conocimientos (know-how), resulta obligado disminuir la necesidad del análisis y cálculo requeridos para determinar las asignaciones presupuestarias. La rigidez aparente de la anualidad presupuestaria, la escasez de recursos humanos y la incertidumbre sobre la relación causa-efecto de la intervención pública exigen que los funcionarios que participan en la elaboración del Presupuesto empleen estrategias y tácticas simplificadoras del cálculo necesario para la toma de decisiones en la asignación de los recursos.

La complejidad de cálculo es extraordinaria (identificación de problemas a resolver, selección de los prioritarios, medición de resultados, análisis de alternativas, etcétera). Además, las variables incontroladas son múltiples. La realidad presupuestaria empuja a los directivos públicos a aceptar el que para obtener más fondos es tan importante (o más) cultivar la imagen de honestidad, confianza y amistad con la unidad central de presupuestos como el gestionar eficientemente sus programas. Por todos estos motivos, los directivos públicos se basan en simplificaciones de cálculo y tácticas de negociación a la hora de defender sus solicitudes de crédito.

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La principal simplificación utilizada, según A. Wildavsky, en la elaboración del presupuesto es el incrementalismo. Esto significa la aceptación de «la base» —créditos aprobados en años posteriores— como cuantía válida no revisable.

Sin embargo, el incrementalismo por sí solo no sería suficiente para permitir realizar las estimaciones y cálculos necesarios. Un complemento fundamental del incrementalismo son las expectativas de los participantes:

a) Cuantía o participación justa esperada.

b) Papel esperado de cada participante (expectativas recíprocas).

Ambas expectativas ejercen una influencia fundamental en la estabilidad y coordinación de las relaciones sobre todos los protagonistas del proceso presupuestario.

Por un lado, los directivos de los ministerios gestores esperan participar en un cierto porcentaje sobre la cuantía que se prevé como aumento o disminución previstos por la autoridad financiera. Los directivos solicitan y/o aceptan lo que estiman como participación o recorte justo en la variación de los fondos. Esta participación justa es intuida por los participantes y sirve como punto de referencia en las negociaciones (Wildavsky, 1979, págs. 16 y siguientes).

Por otro lado, cada institución exige implícitamente un cierto comportamiento en el papel a jugar por cada actor presupuestario. Utilizando la terminología de Aaron Wildavsky, guardianes y defensores se enfrentan conociendo el papel que jugará cada uno de ellos, el esperado de su oponente y el que su oponente espera que él juegue. Los guardianes del Tesoro se sienten comprometidos a frenar o recortar el gasto; por el contrario, los defensores de los programas directivos y funcionarios de los ministerios gestores se encargan de aumentar la financiación de los programas. Ambos, guardianes del Tesoro y defensores de los programas, responden a los estímulos y demandas de distintos grupos: los primeros, a necesidades globales de los contribuyentes y, en general, del sector privado financiero, que desea ver reducido el gasto público y el déficit; los segundos, a las necesidades de los destinatarios de sus programas. En la medida en que aumente el gasto público, se originarán críticas del sector privado empresarial en sentido general. En la medida en que el directivo público no obtenga fondos para sus programas de educación o sanidad, los grupos afectados se quejarán (Wildavsky, 1979, págs. 21 y siguientes).

Cada uno de estos grupos presupuestarios necesita que la parte contraria juegue el papel que de ella se espera. De lo contrario, las necesidades de cálculo se multiplicarían. Las expectativas de los actores proporcionan la estabilidad al sistema. Los papeles encajan entre sí y establecen un marco de referencia que reduce la carga de cálculo para cada uno de los participantes. Si uno rompe su norma de comportamiento, la complejidad de la decisión aumentará enormemente.

Finalmente, además de basarse en el incrementalismo y en las expectativas mutuas, los protagonistas del proceso presupuestario aplican una serie de tácticas de negociación que les permiten mejorar sus resultados en ésta (Wildavsky, 1979, págs. 63 y siguientes).

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Muchas de estas tácticas se han corroborado empíricamente en diversos estudios (Lord, 1973, págs. 120 y siguientes; Gunther, 1980, págs. 144 y siguientes; Zapico, 1989, páginas 131 y ss.) sobre la formulación del Presupuesto en distintos países.

Las técnicas racionales de presupuestación exigen que la asignación de recursos se base en el análisis de los resultados de la gestión, y que las negociaciones se centren en el resultado del análisis. El presupuesto por programas amenaza a los participantes en el juego de negociaciones que existe en el proceso presupuestario tradicional. El presupuesto por programas no puede evitar, y además las hace más transparentes, las controversias y diferencias de opinión sobre los fines del gobierno, la definición de intereses públicos y la asignación de los valores fundamentales. Pero esto no significa que no tenga una cierta utilidad para la dirección estratégica del gobierno. Este sistema anima a mejorar la información, evaluar el impacto de los programas, mejorar la definición de los objetivos y aumentar la perspectiva temporal del gasto (Wamsley y Hedblomm, 1983, pág. 340). Según indica el mismo Aaron Wildavsky, una teoría descriptiva del Presupuesto no pretende desanimar el interés por una teoría normativa y de reforma (Wildavsky, 1980, pág. 79). La teoría incrementalista es muy útil para describir la realidad del proceso presupuestario, pero tiene una limitación importante: no ofrece soluciones para mejorarla.

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4. MÁS ALLÁ DEL DILEMA PRESUPUESTO POR PROGRAMAS VERSUS INCREMENTALISMO PRESUPUESTARIO

Por un lado, es necesario que la reforma presupuestaria vaya más allá de la simple mejora del documento presupuestario y del perfeccionamiento meramente formal y técnico de los procedimientos presupuestarios, contables y de control del gasto. Pero también es necesario que el comportamiento del gestor público se considere una variable más a analizar, y que los objetivos y políticas de la Administración no se consideren como parámetros dados en los que no influye la red de participantes en el sistema presupuestario. No se propone que el modelo de presupuesto por programas, de reforma clásica del Presupuesto y el control de la gestión presupuestaria, sea siempre inadecuado, aunque sí se considera imprescindible que los responsables del control del gasto y sus asesores aumenten su capacidad de entender y manejar los valores y motivaciones de comportamiento de negociación de los participantes en el proceso presupuestario. No se trata de despreciar o eliminar totalmente los supuestos tradicionales de la reformapresupuestaria por programas, sino de evitar que éstos limiten la visión de los responsables del Presupuesto al modelo jerárquico-burocrático, mientras que la realidad presupuestaria responda de hecho a supuestos alternativos (de pluralismo y negociación). Se necesita realizar un importante esfuerzo de investigación sobre los valores e intereses que permita anticipar y/o modificar comportamientos del personal y los directivos de la Administración en el proceso presupuestario.

El comportamiento en los departamentos de gasto está muy influenciado por el estilo de decisión en la asignación de recursos que finalmente aplique la Oficina Central del Presupuesto. Un ejemplo muy ilustrativo y conocido es que el mostrar capacidad de gasto es un comportamiento disfuncional, incentivado, sin embargo, por la Oficina Central del Presupuesto.

Los funcionarios de Presupuesto, al evaluar las solicitudes de crédito, generalmente consideran como una medida de éxito lo que se entiende por «capacidad de gestión», como sinónimo de capacidad de gasto: consumo del presupuesto autorizado en el ejercicio. Los servicios que no hayan alcanzado un nivel próximo al cien por cien de la ejecución del Presupuesto son, probablemente, «penalizados» de manera implícita con una reducción en la asignación presupuestaria del ejercicio siguiente, o no recompensados con la participación proporcional de aumento de créditos que pudiera aplicarse según el contexto económico. Además, los informes de auditoria suelen presentar sistemáticamente el porcentaje de Presupuesto realmente ejecutado durante el ejercicio financiero. Este criterio de decisión aplicado en el Departamento de Presupuesto no deja de tener una cierta lógica. A veces, un departamento que muestra con claridad su debilidad para gastar su presupuesto de los últimos ejercicios solicita para el siguiente un aumento desproporcionado, más allá de lo que el servicio claramente puede atender dados su equipo de personal y el tipo de tarea que realiza. Sin embargo, este criterio de decisión aplicado de manera generalizada, unido al principio de anualidad presupuestaria, es el origen de un comportamiento de gasto ampliamente extendido y conocido como la «la fiebre de gasto a fin de año». Resulta contradictorio el que, en un momento en que la preocupación por el déficit y el aumento de

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gasto es prioritaria, el proceso presupuestario y los sistemas de control incentiven el pleno uso de los créditos autorizados.

El estudio del comportamiento y estilo de decisión presupuestarios no significa la aceptación del incrementalismo. El pluralismo y la necesidad de consenso propuestos no tienen por qué destruir toda posibilidad de utilizar el Presupuesto como un instrumento estratégico de gestión (Wildavsky, 1980, pág. 79). Sería equivocado sacar esta conclusión. El presupuesto por programas y el incrementalismo no son necesariamente incompatibles. No tiene por qué plantearse siempre como un dilema. El sistema presupuestario no puedeautomáticamente conseguir que los gestores públicos se comporten y decidan estratégicamente. Pero el que gestione y se mueva estratégicamente podría encontrar en el presupuesto por programas un instrumento de gran utilidad, dada su periodicidad, su proyección futura y su localización intermedia o eslabón entre los procesos de decisiones político, de gestión estratégica y de gestión operativa del gasto (para más información sobre la gestión estratégica del gasto, ver Zapico,1993, páginas 80 y ss.). Cada vez que se inicia el proceso de elaboración de un nuevo Presupuesto, el directivo tiene la oportunidad de estimar su capacidad en términos de recursos financieros de personal, revisar la estructura de su organización, sus procesos de decisión estratégica y operativa, y formular iniciativas para su mejora, etc. Igualmente, cada vez que se ejecuta un Presupuesto el directivo tiene la oportunidad de evaluar el avance conseguido hacia sus objetivos estratégicos, e incluso la validez de éstos (Wamsley y Hedblomm, 1983, páginas 356-357).

Por otro lado, no es posible ni deseable que los supuestos tradicionales del presupuesto por programas monopolicen la perspectiva de los participantes en el proceso presupuestario ni de los responsables de diseñar e implantar la reforma. Si la realidad socio-organizativa en la que se trata de implantar la reforma presupuestaria corresponde a lo que se ha llamado teoría incrementalista, la reforma debería adaptarse al mencionado modelo pluralista y negociado, pero sin tener que renunciar, por ejemplo, a la búsqueda y eliminación de disfunciones operativas o planteamientos estratégicos erróneos. No se trata tanto de que se maximice la utilidad o el beneficio esperado del gasto público, sino, por ejemplo, de introducir simples mejoras como facilitar la comunicación y fomentar la cooperación con los centros gestores con el fin de reducir la incertidumbre para identificar las zonas de elección colectiva eficaz. Aunque esto puede parecer una iniciativa sencilla y con consecuencias limitadas, ponerlo en práctica con éxito es una nueva y ardua tarea para la unidad central de presupuestos que puede tener un gran impacto para identificar recortes de gasto sostenibles y sin efectos indirectos no deseables. Más concretamente, lo que se propone es la búsqueda de comportamientos y/o estilos de decisión que tengan en cuenta la eficiencia y eficacia como criterios relevantes, no los únicos, en la negociación presupuestaria.

Es tradicional el estudio del proceso presupuestario bajo el supuesto de su naturaleza esencialmente conflictiva (Wildavsky, 1975, pág. 4). De hecho, el Presupuesto se considera como un mecanismo de resolución de tensiones y diferencias entre Hacienda y los departamentos ministeriales. Las negociaciones de asignación de recursos se realizan, en la práctica, en un contexto fundamentalmente competitivo. Estos departamentos

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representan a grupos de interés con diferentes valores, y los recursos son siempre limitados. El Presupuesto se percibe como un ejercicio de negociación destinado a satisfacer necesidades de recursos de los distintos actores que compiten para maximizar sus créditos presupuestarios. Se supone que lo que uno consigue otros lo pierden. La actitud y el comportamiento de los participantes en el proceso presupuestario se basa en supuestos de negociación de suma cero. Esto explica que el Ministerio de Hacienda use la táctica de proponer, por ejemplo, recortes horizontales de gasto, a lo largo y ancho de toda la Administración, porque afectan proporcionalmente igual a todos los departamentos, no provocan agravios comparativos y se aceptan con mayor facilidad que los recortes selectivos. El comportamiento se supone que es puramente distributivo. Lo único que importa es cómo conseguir más recursos. No es usual buscar posibles áreas o temas de cooperación con otros actores presupuestarios. Las posturas se centran en ganar al contrario; nunca se considera la posibilidad del beneficio conjunto.

Aunque todo lo anterior no deja de tener su valor, y es el reto principal de Hacienda y del gestor, las negociaciones presupuestarias podrían considerarse también como una oportunidad para identificar las interdependencias entre las partes y reducir la incertidumbre innecesaria. Esto significa aceptar la presupuestación como un proceso complejo en el que las posiciones de negociación no están necesariamente bien identificadas por los participantes desde el comienzo del proceso presupuestario. Tradicionalmente, el objetivo de las negociaciones presupuestarias suele ser alcanzar un compromiso intermedio entre una solicitud de crédito por parte del gestor y una contrapropuesta de Hacienda. Hoy diríamos un compromiso intermedio entre el recorte propuesto por Hacienda y la contrapropuesta del gestor. Pero, dada la complejidad del contexto (interdependencia, diversidad, inestabilidad, etc.) en el que se lleva a cabo el proceso presupuestario, la negociación para distribuir recursos parte de posiciones de negociación que no son claramente conocidas ni delimitadas hasta bien entradas las negociaciones. El grado de sostenibilidad o las consecuencias indirectas y finales de los recortes propuestos no suelen ser analizados. Este análisis requeriría la colaboración entre Hacienda y los gestores afectados, y de éstos entre sí, para identificar los efectos directos o indirectos de los recortes propuestos. La colaboración es un componente hasta ahora ignorado en la negociación presupuestaria. Un comportamiento más equilibrado entre la competición por los recursos y la cooperación por los intereses o valores comunes supondría, por ejemplo, el intercambio de información financiera y no financiera, la búsqueda de soluciones factibles, la prevención de soluciones a conflictos futuros estableciendo reglas del juego de negociación presupuestaria, el desarrollo de una percepción común sobre valores y prioridades de gasto, etc. (Winham, 1977, pág. 97). Esto no es una propuesta de buena voluntad, sino la consideración del proceso de negociaciones presupuestarias como un problema de gestión pública estratégica.

El Presupuesto es una realidad socialmente construida. Las negociaciones presupuestarias son lo que Walton y McKersie llamarían «negociaciones sociales», en las que interaccionan dos o más unidades sociales complejas. Estas negociaciones tienen las siguientes características: 1) al componente técnico se añaden dimensiones humanas: actitudes, sentimientos, valores, percepciones de penalización y/o recompensas implícitas

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por parte de Hacienda con respecto a actuaciones o comportamientos del gestor; 2) el acuerdo en la asignación de recursos representa sólo un paso más de una relación que se extiende a todo el ciclo presupuestario, estando sujeta a modificaciones durante la fase de ejecución; 3) la negociación se repite sucesivamente, y de manera concatenada, todos los años; 4) los políticos o funcionarios de alto nivel que participan directamente en ella representan departamentos compuestos de múltiples grupos u organizaciones (privados, públicos, de distintos niveles de gobierno, ONG, sindicatos, etc.) cuyos miembros están interesados en los resultados de la negociación presupuestaria; los miembros de estos grupos ejercen presiones múltiples y no necesariamente compatibles sobre su representante, y 5) aunque la agenda de negociación presupuestaria se centra en los aspectos conflictivos, la defensa de los intereses particulares se realiza siempre en un marco colectivo, ahora, de crisis económica, déficit público, desempleo, etcétera —Walton y McKersie (1965), páginas 5 y ss.

Es evidente que, tradicionalmente, estos factores no se perciben de manera consciente o voluntaria, y marcan precisamente una nueva línea de trabajo a desarrollar por la unidad central de presupuestos para mejorar el resultado del proceso de negociación presupuestaria.

Debería y podría evitarse el monopolio de la perspectiva competitiva en las negociaciones presupuestarias. Todos los componentes de la negociación presupuestaria deberían considerarse y fomentarse: la distribución de recursos, la integración de valores e intereses complementarios en el gasto, la reestructuración de las reglas del juego presupuestario y la preparación interna de las posiciones de negociación en cada unidad o grupo. El Ministerio de Hacienda no debería limitarse a formular prioridades o fijar las normas y el marco reglamentario dentro del cual se competirá para la asignación de recursos. Su esfuerzo debería también dirigirse al fomento de actitudes y comportamientos integradores entre los defensores del gasto —intercambio de información, consulta, búsqueda de intereses comunes, acción conjunta, etc.

Unas negociaciones multilaterales que fomenten el aspecto cooperativo en el proceso presupuestario podrían reducir la tensión provocada por el maratón de negociaciones bilaterales competitivas que realiza Hacienda todos los años. Lo que es más importante, permitiría que el proceso presupuestario se utilizara como una oportunidad para la toma de decisiones estratégicas. Esta oportunidad se ofrece de manera recurrente cada año (Wamsley y Hedblomm, 1983, páginas 355 y siguientes).

Las negociaciones presupuestarias podrían utilizarse para la identificación de sinergias estratégicas positivas y negativas (Ansoff, 1965, cap. 6) mediante la acción conjunta interministerial. La consolidación de comportamientos basados en valores de confianza y cooperación podría mejorar la eficacia de las políticas públicas (sinergia positiva) o evitar partidas de gasto sustancialmente desviadas o solapamientos no deseables (sinergias negativas).

Dada la dependencia de la misma fuente de recursos y la creciente diversidad de intereses y criterios para evaluar la gestión del gasto, el conflicto entre departamentos parece inevitable, es parte de la realidad presupuestaria. Pero el problema no es la existencia de

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conflictos, sino las disfunciones que éstos provocan (distorsionar la información, evitar la consulta más allá de la exigida reglamentariamente, reducir la interacción, etcétera) por su no tratamiento o tratamiento inadecuado. En la medida en que se hagan más transparentes las tareas potencialmente complementarias y se tome consciencia de las interdependencias, bajo la mediación de una unidad central mayor, se producirá la propensión de ambas unidades a la resolución conjunta de problemas (Walton y Dutton, 1969, pág. 73). El sistema de evaluación, los criterios de éxito y, en general, los incentivos que implícita o explícitamente se estén utilizando por el Ministerio de Hacienda son de crucial importancia.

Además, son múltiples los objetivos e intereses no necesariamente conflictivos en las políticas públicas de diversos ministerios (por ejemplo, en la lucha contra la droga participan y pueden tener intereses comunes los departamentos de salud, justicia, policía, educación, etc.). La comunicación y la consulta entre departamentos en estas circunstancias durante el proceso de asignación de recursos, planteado con una perspectiva multilateral, puede tener consecuencias muy positivas, además de las sinergias antes mencionadas: aliviar al Ministerio de Hacienda de múltiples confrontaciones bilaterales no coordinadas; mayor trasparencia del esfuerzo financiero para alcanzar un objetivo; clarificar interdependencias que condicionan la eficacia en la gestión pública; proporcionar una visión global de los recursos asignados a varios departamentos con tareas comunes, y cuya eficacia está dependiendo de su coordinación para la acción conjunta más que del aumento del gasto público.

Podría pensarse que el tener en cuenta las posturas e intereses de todos los centros y grupos relacionados con el Presupuesto tan sólo aumentaría el gasto. Sin embargo, esto no tiene por qué ser así si estas medidas van unidas a otras que le permitan a la unidad central de presupuestos establecer con firmeza un límite agregado de gasto. La negociación en términos de redistribución de recursos sería competitiva y de suma cero. No obstante, esto no bloquea la posibilidad de buscar e identificar valores e intereses comunes. La cooperación presupuestaria estaría dirigida a la necesidad de adaptarse, con criterios de racionalidad colectiva, a la circunstancia de crisis económica. Compartir información y buscar intereses comunes por parte de los centros gestores no puede plantearse en esta situación como una oportunidad para justificar aumentos de gasto, sino para que, dentro de los límites de gasto agregados, se planteen alternativas más eficaces.

El fomento de la cooperación en el proceso presupuestario exige que alguien se encargue de consolidar el compromiso colectivo con objetivos comunes. Sin embargo, en la actualidad (creación de agencias, descentralización, contratos presupuestarios, etcétera), los procesos presupuestarios se centran en crear compromiso para alcanzar la eficiencia a escala individual de las agencias, independientemente del efecto de este comportamiento en otras organizaciones. Los resultados de la globalidad o colectivos del sistema no se están teniendo en cuenta. Muchos recortes en el gasto de una política o departamento pueden causar un aumento inmediato o futuro del gasto en la misma o en otras. «El no gastar en ciertas circunstancias puede ser una falsa economía» (Metcalfe y Richards, 1989, página 96). En los ochenta, se ha buscado mejorar la gestión de cada departamento. Sin

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embargo, el tipo de problemas con que se enfrenta la Administración hoy en día hace obsoletos y difusos los límites formales de la organización departamental. Las demandas de reducción del gasto que tradicionalmente solicita el ministerio de finanzas durante el proceso presupuestario se basan en las consecuencias departamentales a corto plazo.

Las implicaciones estratégicas a largo plazo de una cooperación interdepartamental quedan normalmente relegadas a segundo plano durante el proceso presupuestario. Incluso no hay consciencia de que con muchos recortes de gasto se está aumentando el riesgo de accidentes o el funcionamiento ineficiente de la Administración. Tal fue el caso por ejemplo del accidente del petrolero «Mar Egeo» en el puerto de La Coruña, donde «por ahorrarse 120.000 ptas. de alquiler de dos remolcadores, se causó un desastre ecológico que supuso unas pérdidas superiores a 80.000 millones y el deterioro ambiental» de una rica zona costera (Correo Gallego, 2 de febrero de 1996).

Todo esto no quiere decir que la competición no sea útil para la unidad central de presupuesto. Tanto la competición como la cooperación pueden ser útiles para la reducción del gasto. Ambas son simultáneamente una oportunidad y un reto para la unidad central de presupuesto. Encontrar un equilibrio entre la competencia por los recursos (ver esquema 1, letra A) y la cooperación en la gestión estratégica del gasto (ver esquema 1, letra B) debería de ser una de sus prioridades.

Esta propuesta no es una simple llamada a la buena voluntad de las partes. El equilibrio y el funcionamiento apropiados en las negociaciones presupuestarias pueden conseguirse esencialmente de dos maneras. La primera, mediante la reestructuración de las reglas del juego presupuestario o reestructuración de actitudes (ver esquema 1, letra C), y la segunda, mejorando la preparación dentro de cada departamento para la negociación presupuestaria. El papel de la unidad central respecto a la primera vía sería la creación de una combinación en el grado de cooperación/competición que se adecuara al contexto presupuestario. La unidad central de presupuestos debería modificar el peso relativo de estos componentes según su capacidad de controlar el aumento de gasto. Utilizando desde pequeñas señales (tipo slogans presupuestarios) hasta nuevas directrices presupuestarias, tales como la adaptación de las reglas del juego presupuestario (negociaciones multilaterales), variando el sistema de valores y comportamientos (recompensas y penalizaciones), etc., se podrían modificar actitudes y comportamientos de gasto. En la medida en que el contexto le permita el uso de autoridad jerárquica por factores de presión externa (id est, criterios de Maastricht) o disponer de apoyo interno (recursos, legitimidad, know-how), el peso dado por Hacienda a la competición entre los gestores podrá ser mayor. En caso contrario, su postura de mayor dependencia exigirá una mayor apelación a la cooperación. No hay una respuesta ideal a cuál es la combinación apropiada de cooperación/competición, pero el que se ponga en práctica debe de ser coherente con la estructura real de división de poderes entre los participantes en el proceso presupuestario.

La segunda vía para mejorar el funcionamiento de las negociaciones presupuestarias sería mediante el fomento y desarrollo de la capacidad de preparación interna en cada departamento de sus posiciones de negociación (ver esquema 1, letra D). Una negociación apropiada a escala interministerial requiere que todos los intereses relevantes de cada

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departamento se hayan tenido en cuenta, mediante incorporación o compensación, por las posturas defendidas por cada ministerio. Se necesita un esfuerzo previo de integración intra-departamental antes de las negociaciones multilaterales. Los intereses de los principales actores en cada departamento y sus destinatarios —grupos de presión, etc.—deberían de estar bien recogidos. Los representantes que negocian con el centro de presupuestos o con otros departamentos deberían defender posturas que se corresponden con una síntesis de los intereses internos del departamento y entidades relacionadas (comunidades autónomas, ONG, UE, grupos privados de presión, etcétera). Esto requiere unos sistemas de información, comunicación y consulta eficaces en toda la red presupuestaria, tanto en cada departamento, con perspectiva interna y externa, como en las relaciones interdepartamentales. La estrategia o la disciplina presupuestarias no podrán aplicarse con eficacia a menos que la información y los sistemas de comunicación estén bien consolidados y funcionen apropiadamente durante todo el proceso la asignación de recursos.

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5. CONCLUSIONES:

EL PRESUPUESTO PÚBLICO COMO UN PROBLEMA DE GESTIÓN DE UN PROCESO DE NEGOCIACIONES COMPLEJAS

Hemos visto cómo los intentos de llevar a cabo la gran reforma presupuestaria fracasaron en los años sesenta y setenta, sobre todo en relación con las altas expectativas creadas. Ya no se habla de PPBS, RCB, ZBB, etcétera, pero las reformas en los sistemas presupuestarios desde los ochenta siguen proponiendo nuevos esfuerzos para la introducción de los mismos elementos de racionalidad (definición de objetivos, medición de resultados, evaluación de la eficiencia, exigencia de responsabilidades, etcétera). Sin embargo, el éxito de la reforma presupuestaria no depende de aplicar más intensamente la misma estrategia de reforma, sino de que se adapten el modelo de reforma y sus fundamentos a los nuevos problemas y nuevos factores contextuales a tener en cuenta (incertidumbre, descentralización, diversidad de intereses, interdependencia, fuerte restricción de recursos, etcétera).

Los estudios realizados sobre experiencias de reforma presupuestaria han destacado los siguientes obstáculos: falta de apoyo político y liderazgo; ausencia de una estrategia sistemática y comprensiva de implantación; actitud negativa y falta de motivación del gestor público, e incluso limitaciones conceptuales del propio modelo racional o por programas.

Pero la principal limitación conceptual del presupuesto por programas es el ignorar la naturaleza negociada del proceso presupuestario. La implantación del presupuesto por programas, o el análisis racional y comprensivo en la asignación de recursos, se enfrenta con la naturaleza pluralista y negociada del proceso presupuestario. Según la teoría incrementalista del Presupuesto, la realidad compleja del proceso de asignación de recursos hace que los directivos públicos se basen en simplificaciones de cálculo y en tácticas de negociación a la hora de defender sus solicitudes de crédito. Es general el comportamiento incrementalista y, además, los protagonistas del proceso presupuestario aplican una serie de tácticas que les permiten mejorar sus resultados en la negociación. Esta teoríaincrementalista es muy útil para comprender la realidad del proceso presupuestario, pero no ofrece soluciones para mejorarla.

Es necesario que la reforma presupuestaria vaya más allá de la simple mejora del documento presupuestario y del perfeccionamiento meramente formal y técnico de los procedimientos presupuestarios, contables y de control del gasto. El comportamiento del gestor público debe considerarse una variable más a analizar y adaptar. En las experiencias de los años sesenta y setenta, se suponía que, tras la introducción de una nueva técnica y estructura presupuestaria, se modificarían de manera automática los comportamientos presupuestarios y estilos de gasto. Con el tiempo, se ha demostrado que este supuesto era falso. En las reformas a partir de los ochenta, se está prestando una mayor atención a la introducción de incentivos en el proceso presupuestario. Las reformas presupuestarias, en

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la mayoría de los países de la OCDE, desde los ochenta ya no dan prioridad al cambio del formato presupuestario, sino a la modificación de la cultura y los comportamientos de gasto. Actualmente, se acepta la posibilidad de utilizar distintos documentos y múltiples clasificaciones presupuestarias, pero lo que se considera más importante es que los participantes en la elaboración y ejecución del Presupuesto desarrollen una mayor consciencia de coste y compromiso por la obtención de un resultado o valor a cambio del gasto (Zapico, 1993, págs. 70 y siguientes).

El estudio del comportamiento y estilo de decisión presupuestarios no significa la aceptación del incrementalismo. El pluralismo y la necesidad de consenso propuestos no tienen por qué destruir toda posibilidad de utilizar el Presupuesto como un instrumento estratégico de gestión (Wildavsky, 1980, pág. 79). Sería equivocado sacar esta conclusión. La asignación racional del gasto y el incrementalismo no son necesariamente incompatibles. No tienen por qué plantearse siempre como un dilema.

Lo que no es posible ni deseable es que los supuestos tradicionales del presupuesto por programas monopolicen, con carácter universal, la perspectiva de los participantes en el proceso presupuestario ni de los responsables de diseñar e implantar la reforma. Si la realidad socio-organizativa en la que se trata de implantar la reforma presupuestaria corresponde a lo que se ha llamado teoría incrementalista, la reforma debería adaptarse al mencionado modelo pluralista y negociado, pero sin tener que renunciar, por ejemplo, a la búsqueda y eliminación de disfunciones operativas o planteamientos estratégicos erróneos. No se trata tanto de que se maximice la utilidad o el beneficio esperado del gasto público como de introducir mejoras, tales como, por ejemplo, facilitar la comunicación y fomentar la cooperación con los centros gestores, con el fin de reducir la incertidumbre innecesaria para identificar las zonas de elección colectiva eficaz (i.e. recortes de gasto sostenibles y sin efectos indirectos no deseables).

El Presupuesto es una realidad construida socialmente, pero aunque esa construcción sea pluralista, no tiene por qué renunciarse a la búsqueda de sinergias positivas y negativas. Para ello, hemos visto la importancia que tiene prestar atención a todos los componentes de la negociación presupuestaria. Es cierto que las negociaciones para distribuir recursos se realizan, en la práctica, en un contexto fundamentalmente competitivo. El conflicto entre departamentos parece inevitable, es parte de la realidad presupuestaria. Pero el problema no es la existencia de conflictos, sino las disfunciones que éstos provocan por su no tratamiento o su tratamiento inadecuado. Debería y podría evitarse el monopolio de la perspectiva competitiva en las negociaciones presupuestarias. Todos los componentes de la negociación presupuestaria deberían considerarse y fomentarse: la distribución de recursos (competición), la integración de valores e intereses complementarios en el gasto (cooperación), la reestructuración de las reglas del juego presupuestario (cambio de actitudes) y la preparación interna de las posiciones de negociación en cada unidad o grupo.

El departamento de presupuestos no debería limitarse a formular prioridades de gasto y fijar el marco reglamentario del Presupuesto. Su esfuerzo debería también dirigirse a la reestructuración de reglas y actitudes de negociación y al fomento de comportamientos

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integradores entre los gestores públicos (intercambio de información, consulta, búsqueda de intereses comunes, acción conjunta, confrontación y resolución transparente de conflictos, etc.). En la medida en que se hagan más transparentes, las tareas o los proyectos potencialmente complementarios y se tome conciencia de las interdependencias, bajo la mediación de una unidad central de presupuestos, mayor será la propensión de las unidades interrelacionadas para la resolución conjunta de problemas. El sistema de evaluación, los criterios de éxitos y, en general, los incentivos que, implícita o explícitamente, se estén utilizando por el departamento de presupuestos son de crucial importancia para fomentar la colaboración.

Tanto la competición como la cooperación pueden ser útiles para la reducción del gasto. Ambas son, simultáneamente, una oportunidad y un reto para la unidad central de presupuesto. Encontrar un equilibrio entre la competición por los recursos y la cooperación en la identificación de valores e intereses comunes en la gestión estratégica del gasto debería de ser una de sus prioridades. Esta propuesta no es una simple llamada a la buena voluntad de las partes, sino la consideración de la asignación de recursos como un ejercicio de gestión de un proceso de negociaciones presupuestarias complejas. El equilibrio y el funcionamiento con lógica estratégica en las negociaciones presupuestarias puede conseguirse mediante la reestructuración de las reglas del juego presupuestario, acordando cómo se va a negociar, y la mejora de la preparación de las posturas de negociación dentro de cada departamento para participar en el proceso presupuestario. Una negociación eficaz a escala intraministerial requiere que todos los intereses relevantes se hayan tenido bien en cuenta, mediante su incorporación o compensación, por las posturas finalmente defendidas. Se necesita realizar un esfuerzo, primero, de integración intradepartamental antes de las negociaciones multilaterales y, posteriormente, de cooperación interministerial. Los representantes que negocian con el departamento de presupuestos deberían defender posturas que se correspondan con la síntesis de los intereses internos del departamento y las entidades relacionadas.

En conclusión, la colaboración en el proceso presupuestario no es una simple propuesta de buena voluntad, sino la consideración del proceso de negociaciones presupuestarias como un problema complejo de gestión pública que requiere prestar atención a todos los componentes de la negociación para evitar un incrementalismo presupuestario únicamente competitivo, y fomentar la introducción de criterios de eficiencia y eficacia en la asignación de recursos. El dilema presupuesto por programas versus incrementalismo presupuestario queda superado en la medida en que el primero considere variables de comportamiento y en que el segundo acepte el tratamiento de otros componentes de la negociación más allá del competitivo.

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ANEXO CUADROS

Figura 1: El Nuevo rol de la Oficina Central de Presupuestos

Rol Tradicional de la Oficina Central de Presupuestos

Maximización / optimización de resultados (economía, eficiencia, eficacia)

planificación / programación y presupuesto por resultados

Criterios de Éxito en la Gestión

Rol de la Oficina de Presupuestos en Situación de Incerti-dumbre Adaptabilidad (capacidad de diagnóstico, diseño y desarrollo)

Reducción de la Incertidumbre:

Interacción con Otros Participantes en el Presupuesto:

Negociación bilateral,competitiva y arbitraje

Sistemas de control y Responsabilidad:

Inspección

Gestión estratégica del gasto (proceso de aplicación de la capacidad de adaptación del presupuesto)

Creación de un clima de confianza mediante negociaciones participativas, multilaterales y coope-rativas Aprendizaje

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Figura 2: Características del Presupuesto por Programas versus la Presupuestación

Estratégica

Planificación y Presupuestación por Programas (Estabilidad)

Gestión y Presupuestación Estratégica (Incertidumbre)

* Personal de planificación

Agentes

* Gestores y Personal de Planificación

*

* *

*

Anticipación del Futuro

Proyección del gasto a largo plazo mediante la extrapolación lineal Análisis comprehensivo Cálculo cuantitativo (económico / demográfico) Supuestos de objetividad continuidad

y

*

* *

*

Proceso de adaptación del comportamiento del gasto Análisis especulativo y selectivo Percepción (sociopolítica)

cualitativa

Juicios de valor y supuestos de discontinuidad

* *

Criterios de decisión y gestión del gasto

Objetivos y metas específicas Utilidad marginal del gasto (3Es)

* *

Visión y orientación Valoración subjetiva del gestor

Bases para el Control y Seguimiento de los Resultados

* * *

*

Presupuestación por objetivos Indicadores de gestión (3Es) Seguimiento de resultados como técnica objetiva

Rendición de cuentas y exigencia de responsabilidades sobre cumplimiento de lo programado

* *

* *

Creación de Compromiso Conciencia de resistencias a la implantación de nuevas estrategias de gasto Evaluación para el aprendizaje Creación de una cultura estratégica del gasto

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Figura 3: Construir Confianza en las Negociaciones Presupuestarias

(a) Distribución de Recursos (competencia)

(b) Integración de Valores e Intereses Complementarios en el Gasto (cooperación)

(c) Reestructuración de las Reglas del Juego Presupuestario

(d) Preparación Interna del Presupuesto en los Departamentos

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Figura 4: Rediseño de los Sistemas de Control en un Contexto de Incertidumbre

Característica Sistema de Control

Tradicional

Necesidad de evitar una

mala gestión

inspección de conformidad

Intermitente

reactivo

Mantener del status quo

Percepción:

Alcance:

Temporalidad:

Rol del Centro:

Objetivo:

Sistema de Control bajo

incertidumbre

Necesidad de fomentar

una buena gestión

Aprendizaje

continua

proactivo

adaptación

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A continuación

BIBLIOGRAFÍA

se adjuntan una serie de lecturas obligatorias, las cuales refuerzan y desarrollan aspectos fundamentales de la Unidad Didáctica, que esperamos les sirvan para una mejor comprensión del mismo.

1. Hacia un nuevo modelo de reforma presupuestaria para el control y gestión estratégica del gasto en contextos de complejidad e incertidumbre.

2. La integración del control y la evaluación de políticas públicas en el proceso presupuestario. Limitaciones y condiciones para su desarrollo.

3. El seguimiento de los resultados de la gestión: sugerencias para el futuro.

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CONFERENCIA SOBRE CONTROL DE GESTION EN LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS

INSTITUTE FOR INTERNATIONAL RESEARCH

Hacia un Nuevo Modelo de Reforma Presupuestaria para el Control y Gestión Estratégica del Gasto en Contextos de Complejidad e Incertidumbre

(1 de Febrero del 2001)

Eduardo Zapico-Goñi Instituto de Estudios Fiscales

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I. Introducción

En muchas ocasiones se ha demostrado que los Departamentos de Finanzas preparan los presupuestos bajo la "ilusión" de que se está controlando el gasto público, cuando en realidad solo se está reduciendo las cifras de un documento de presupuestos que luego suelen ser modificadas ante fuertes presiones sociales. Esta disfunción se manifiesta con mayor claridad cuando se presentan cambios en la evolución de la economía. No es suficiente formular presupuestos muy restrictivos si no existe una capacidad de gestión presupuestaria que permita alcanzar los objetivos fijados.

Profesionales y estudiosos del presupuesto público comparten un sentimiento común de desorientación por los débiles resultados que se han obtenido al aplicar reformas tradicionales de control y gestión del gasto, sobre todo a nivel meso (políticas sectoriales) y micro (organizacional). El fracaso en los primeros intentos de implantar sistemas o modelos racionales de presupuesto (Presupuesto por Programas, Presupuesto en Base Cero, entre otros) fue generalizado. Los resultados de una amplia encuesta del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas mostraron que "... en el curso de los dos últimos decenios no ha habido jamás una aplicación sistemática de los elementos de un sistema presupuestario integrado, a excepción del caso del Ministerio de Defensa en los Estados Unidos" (Parisis,1980). Parece haberse "llenado la copa" de las ideas e iniciativas de reforma presupuestaria (A. Schick, 1990).

La expansión del liberalismo económico y el fracaso ligado a las grandes reformas presupuestarias y una prolongada crisis económica en los años setenta han hecho que desde principios de la década de los ochenta muchos de los gobiernos intentaran recortar directamente el gasto público a nivel agregado según sus prioridades o la viabilidad de cada recorte. Paralelamente se han ensayado iniciativas de reforma en la gestión presupuestaria. Algunos de los esfuerzos realizados no han sido totalmente infructuosos (p.e. desarrollo del análisis y la evaluación de programas), especialmente en las iniciativas de los últimos años orientadas a aplicaciones parciales pero mas pragmáticas de algunos de los elementos de estas técnicas (OECD, 1996). En términos generales los intentos de reforma fracasaron sobre todo en relación a las expectativas creadas y a la manera de entender la racionalidad en el presupuesto.

Aunque los ajustes a nivel macro presupuestario parecen haber tenido un cierto éxito, está pendiente de corroborarse si las innovaciones en las instituciones y en el control y gestión presupuestario permitirán conseguir la sostenibilidad de la disciplina fiscal y se evitará el crecimiento descontrolado del gasto público cuando el ciclo económico sea menos favorable.

A principios de los años noventa la Comunidad Europea estableció un marco de disciplina presupuestaria que ayudara a cumplir las condiciones de convergencia requeridas por el Tratado de Maastricht para la Unión Económica y Monetaria. Los Estados miembros

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presentaron programas de convergencia con propuestas de reducciones drásticas en el gasto público. Para sorpresa de muchos, la crisis económica y las sucesivas tormentas monetarias de la primera mitad de los 90 obligaron al reajuste de algunos programas de convergencia casi recién elaborados.

Como medidas de disciplina fiscal se han propuesto desde principios de los años 90 normas concretas para frenar el gasto: límite agregado del gasto en relación con el PIB, límite por partidas funcionales, obligatoriedad de acompañar con contrapartidas las propuestas de modificaciones presupuestarias, no compensación de la inflación o posibilidad de reducción de pensiones, subsidio de desempleo y otros derechos adquiridos (Wildavsky, 1993). Estas y otras propuestas complementarias en todas las fases del ciclo presupuestario continúan estando encaminadas a reforzar el papel de dominio del Ministerio de Finanzas frente a otros actores presupuestarios. Muchas de estas medidas son necesarias y urgentes para responder en el corto plazo a los efectos de la crisis, pero en el mediano y largo plazo su eficacia está muy condicionada por la propia inestabilidad e incertidumbre del contexto en que se aplican. La cuestión está no sólo en el dominio o la firmeza del Mº de Finanzas para recortar las cifras de gasto cada vez que negocia con los departamentos gestores los créditos presupuestarios para el ejercicio siguiente, o en su imposición de procedimientos formales que limiten la autonomía del directivo durante la ejecución del presupuesto. Además se necesita desarrollar la capacidad de control y gestión estratégica del gasto en este Ministerio y en toda la Administración.

En la actualidad se insiste en la misma línea de disciplina fiscal mediante los Pactos de Estabilidad y Empleo y con normas más concretas (p.e. Proyecto de Ley de Estabilidad Presupuestaria, 2000) para frenar las propuestas de gasto de los departamentos gestores. También se están complementando estas normas con otras encaminadas a reforzar el papel de dominio del Ministerio de Finanzas en todas las fases del ciclo presupuestario.

Es cierto que se necesita reforzar la posición de las instituciones centrales de presupuesto. Pero este refuerzo no debe estar sólo dirigido a potenciar el papel tradicional del Ministerio de Finanzas en lo que se refiere a la imposición de normas fiscales, a la resolución de conflictos en las negociaciones presupuestarias y a la inspección del gasto, sino más bien a proporcionar un liderazgo estratégico del gasto más allá de la proyección macro-econométrica (elaboración de escenarios presupuestarios y Pactos de Estabilidad) y la aprobación de exigentes leyes de disciplina presupuestaria. En una situación de gran incertidumbre y complejidad se necesita una intervención más de liderazgo proactivo de la unidad central de presupuesto para exigir y fomentar comportamientos de gasto departamentales orientados hacia la disciplina presupuestaria colectiva.

Reforzar las limitaciones y restringir las normas de gasto no garantizan la adaptación de la Administración financiera a los cambios en el entorno. El poder de la unidad central de presupuestos necesita proyectarse, no sólo en el seguimiento y control de desviaciones presupuestarias, sino además en el apoyo estratégico que permita guiar el comportamiento presupuestario en la línea deseada según el contexto. La cara oculta del presupuesto como instrumento estratégico de control y gestión del gasto publico es una iniciativa fundamental

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a nivel meso y micro para conseguir una disciplina presupuestaria sostenida y de largo plazo a nivel macro.

En las siguientes secciones de este trabajo se describen y analizan en primer lugar las reformas en la gestión del gasto que en los últimos años se han planteado desde los Ministerios de Finanzas. Posteriormente se cuestiona el alcance de dichas reformas y se plantea la necesidad de un nuevo modelo presupuestario orientado a mejorar la capacidad de adaptación de la gestión del gasto al contexto presupuestario en el que se desarrolla. Por último se proponen y analizan nuevas líneas de acción para que el Ministerio de Finanzas ejerza un papel de liderazgo estratégico que supere las limitaciones de la presupuestación por programas para responder a situaciones de incertidumbre e inestabilidad.

II. Reformas en el control y gestión del gasto: ¿más de lo mismo?

Visión general

A nivel desagregado del gasto, la reforma presupuestaria en los últimos años se ha basado en la reducción del tamaño del sector público o bien en la introducción de técnicas de gestión privada para aumentar la eficiencia de los servicios públicos. La desburocratización en general --privatización, subcontratación, descentralización, entre otras iniciativas -- ha sido la principal línea de cambio. La delegación de autoridad para gestionar el gasto es uno de los esfuerzos mas extendidos para reducir y hacer más eficiente la burocracia. Pero en concreto, ¿cómo se han reformado los sistemas presupuestarios en Europa tras el fracaso del presupuesto por programas?. ¿Qué se ha hecho al respecto en los decenios de los ochenta y los noventa? Una respuesta inmediata a las preguntas anteriores podría ser: más de lo mismo. Sin embargo, esta respuesta tiene sus matices. Es cierto que se han introducido elementos que podrían considerarse propios del presupuesto por programas u otras técnicas presupuestarias parecidas, pero la forma en que se han intentado poner en práctica en términos de su alcance y el objetivo perseguido difiere de las reformas de las décadas precedentes. Si comparamos globalmente las reformas de los años ochenta y noventa con las de los dos decenios anteriores se pueden observar diferencias significativas.

En general el beneficiario directo de la reforma introducida a partir de los años ochenta ha sido el directivo de línea. A diferencia de lo que ocurrió en los años sesenta y setenta --cuando se planteó la reforma para responder explícitamente a los intereses del departamento de finanzas--, comenzando en los años ochenta las principales reformas de la gestión presupuestaria han dirigido a satisfacer las necesidades de información y a mejorar la capacidad de decisión del funcionario directivo de línea. Es obvio que indirectamente esto también ha debido beneficiar a medio plazo al departamento de finanzas en su lucha contra la ineficiencia en el gasto público.

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El alcance de las reformas de los años ochenta en adelante ha sido más realista que en las décadas anteriores, cuando el objetivo era llevar a cabo la gran reforma presupuestaria mediante la introducción de las llamadas técnicas racionales (PPBS, ZBB, etc.). A partir de los años ochenta se han seguido introduciendo muchos elementos propios de estas técnicas presupuestarias, pero no todos, ni tampoco se ha intentado aplicarlos de manera mecánica y amplia en todo el proceso presupuestario. El alcance ha sido mucho más selectivo y pragmático que en los años sesenta y setenta.

Otra gran diferencia ha sido el carácter participativo de las experiencias de reforma más recientes. Una de las principales ideas ha sido la búsqueda de consenso y compromiso entre el departamento de finanzas y los centros gestores para diseñar y llevar a cabo las propuestas de reforma. En los años sesenta y setenta la reforma fue programada en detalle por el departamento de finanzas y se intentó introducir las nuevas técnicas de manera más vertical, dirigiéndolas en forma centralizada desde el departamento de finanzas sin una participación suficiente por parte de los directivos. En cambio en los años ochenta y siguientes los elementos de la reforma han sido introducidos gradualmente por los centros gestores bajo un modelo no rígidamente predeterminado; el departamento de finanzas realiza una función de asesoramiento y de seguimiento del proceso de reforma, dejando a cada departamento mucha más autonomía para la aplicación adecuada de sus componentes según las peculiaridades y posibilidades de su organización.

En los años sesenta y setenta, la aplicación de la reforma fue generalizada y uniforme. Se trató de implantar el mismo modelo en toda la administración. En épocas más recientes la aplicación ha sido variable y selectiva. Tan sólo se han llevado a cabo reformas o se han introducido algunos de sus elementos (por ejemplo la medición de resultados) si se considera viable y su coste razonable. La aplicación de la reforma se ha realizado de una manera distinta de un centro a otro.

Por último, es importante destacar que mientras la reforma en los años sesenta y setenta se centró casi exclusivamente en la fase de formulación del presupuesto (asignación eficiente de recursos), a partir de los años ochenta el esfuerzo de reforma ha abarcado también la fase de gestión y control del presupuesto. La idea ha sido desarrollar principalmente la capacidad de gestión presupuestaria en los centros gestores, como veremos en los siguientes apartados.

En resumen, se puede decir que los responsables de la reforma más reciente han evolucionado en relación con las experiencias anteriores, volviéndose más realistas, aceptando la variedad organizativa en la administración y reconociendo la importancia de que el directivo de línea se interese y participe en la reforma. Pero, ¿cuáles han sido las iniciativas más representativas de las emprendidas en Europa para mejorar la gestión financiera?.

En los países más avanzados en este campo --el Reino Unido, Dinamarca, Holanda y Suecia, entre otros--, la reforma desde los años ochenta ha querido incentivar la gestión eficiente de los recursos mediante la introducción de nuevos valores en la gestión del gasto

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público. El propósito ha sido cambiar la cultura de gestión del gasto, aumentando la consciencia de costes y la preocupación por la productividad y calidad en la provisión de bienes y servicios públicos por parte del funcionario. Con este fin, el objetivo inmediato de la mayoría de iniciativas ha sido fomentar una mayor autonomía de gestión y participación de los directivos de los centros gestores en el proceso presupuestario. La expectativa ha sido crear una atmósfera de trabajo que permita una mayor satisfacción y de esta manera aumentar la productividad de los servicios (OCDE,1991). En la misma línea se están haciendo esfuerzos para introducir elementos de racionalidad presupuestaria: p.e. divisionalización, descentralización, definición de objetivos, introducción medidas de resultados para algunas actividades, desarrollo de los sistemas de información, etc(OECD, 1996).

El proceso de descentralización y mayor libertad de gasto ha supuesto no sólo una reducción del tiempo y energía dedicados a llevar a cabo procedimientos de control tradicional -- control en detalle, solapamiento de controles y exceso de reglamentación --, sino además una mejora en las condiciones de trabajo y de la motivación del directivo. El objetivo ha sido incentivar al directivo mediante su participación en la gestión financiera y presupuestaria. Pero la incentivación no se ha fundamentado en la táctica tradicional de premiar y/o penalizar la gestión. No se trata de aplicar las medidas convencionales de "palo y la zanahoria", ni tampoco de aplicar sanciones de tipo retributivo relacionadas con el nivel de resultados. El incentivo para cambiar el comportamiento de gasto y el estilo de decisión del directivo se ha buscado a través de la transformación en el contexto institucional en que desarrolla su trabajo el directivo: una mayor autoridad y discreción de gasto, mayor participación en la formulación del presupuesto y simultáneamente mayor responsabilidad.

En general, los elementos que se han tratado de introducir a partir de los años ochenta no son nuevos. Sin embargo, algunos de ellos se han incorporado de una manera muy distinta y con una intención diferente, como veremos a continuación. Los principales componentes de reforma han sido:

• Descentralización y creación de agencias; • Definición de objetivos de gestión estratégicos y operativos y medición de

resultados (en la medida de lo posible); • Acuerdos presupuestarios y flexibilización de controles; • Desarrollo de sistemas de información financieros y físicos; • Acceso al asesoramiento experto tanto interno (de los servicios centrales o

comunes) como externo.

A continuación se analizarán los tres primeros elementos citados, bien por la novedad que suponen en sí mismos o bien por el cambio en la forma de introducirlos. Paralelamente se harán referencias a los otros puntos en los siguientes apartados.

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1. Descentralización y creación de agencias

Desde comienzos de los años ochenta, muchos países europeos (el Reino Unido, Dinamarca, los Países Bajos, Suecia) han mostrado un creciente interés por la descentralización. Otros como Francia siguieron y continúan con la misma línea de reforma. Exceptuando las de los países escandinavos, las iniciativas de reforma han sido más o menos análogas a la Iniciativa de Gestión Financiera (FMI por sus iniciales en inglés) experimentada en el Reino Unido (Schick, 1990). La intención final del esfuerzo de descentralización ha sido el proporcionar a los directivos públicos una mayor autonomía para gestionar sus programas. Este esfuerzo se ha unido a la modificación de las relaciones entre la unidad central de presupuestos y los departamentos gestores. Análogamente se ha visto acompañado de una evolución de los sistemas de exigencia de responsabilidad por los resultados de la gestión (economía en el gasto, productividad, etc.) y el desarrollo de instrumentos de apoyo a la toma de decisiones (OCDE, 1991). Estos aspectos se desarrollarán en los dos puntos siguientes.

El proceso de descentralización ha sido percibido como una forma de impulsar la competencia y al mismo tiempo introducir un estilo de toma de decisiones y uncomportamiento del funcionario más aproximado al de la empresa privada (competitividad, consciencia de costes, eficiencia, entre otros). En muchos casos se ha considerado que la descentralización en las agencias autónomas era una innovación necesaria y suficiente para el buen funcionamiento de la administración pública. Con la creación de estas agencias se ha querido resolver el problema de un sistema debilitado de rendición de cuentas y de falta de competitividad en el sector público. Se supone que las agencias se dedican a implantar políticas y programas públicos diseñados en la unidad central de presupuesto y trabajan por lo tanto en un marco claro de objetivos a alcanzar y tareas a realizar. Estas propuestas de reforma de la administración financiera se basan implícitamente en el supuesto de que la gerencia pública se desarrolla en un entorno libre de complejidades.

2. Definición de objetivos y medición de resultados

Aunque la definición de objetivos y medición de resultados no es una propuesta nueva de la década de los ochenta, la intención de los responsables de la reforma es ahora distinta. Lo que parece ser nuevo es el intento serio por parte de la autoridad presupuestaria de que sean los centros gestores los que apliquen y utilicen los indicadores de resultados y no el Ministerio de Finanzas. La visión tradicional o ideal es que la utilización de indicadores permitiera reasignar recursos desde las actividades menos rentables hacia las más rentables (OCDE, 1991). Sin embargo, sabemos que la oportunidad de la utilización de la medición de resultados es cuestionable según el contexto socio-organizacional y que puede provocar disfunciones en el comportamiento de los directivos: modificación de la información mas que adaptación del comportamiento de gasto, maquillaje en las cifras presupuestaria,

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colaboración formalista con las reformas propuestas por el departamento de presupuesto, etc. (Hofstede, 1981; Zapico,1989).

La medición de resultados se ha dirigido más a cambiar la cultura que actualmente impera en la ejecución del presupuesto que a racionalizar mecánicamente el proceso de asignación de recursos. Los centros gestores se encargan del diseño y la utilización de los indicadores en beneficio de la propia gestión del centro. Se pretende motivar al directivo para que transforme su estilo de toma de decisiones y comportamiento de gasto. Se quiere que tenga mayor consciencia sobre sus costes y productividad y para ello se considera fundamental aplicar instrumentos que le permitan controlar su funcionamiento manteniendo una visión clara sobre aquellos. El beneficiario de este esfuerzo de introducción de indicadores no es el departamento de finanzas o la dirección de presupuestos, sino el propio responsable de la gestión del gasto. No se pretende tanto facilitar la labor del funcionario de presupuestos para reasignar los recursos en la formulación del presupuesto, como facilitar el propio control de gestión interno en los departamentos. Esta perspectiva es coherente con la iniciativa de descentralización antes mencionada.

Para su pleno funcionamiento, esta iniciativa debe satisfacer los siguientes requerimientos:

• Los indicadores deben ser elegidos por el propio centro gestor y nunca impuestos por el departamento o la unidad de presupuestos. Los centros gestores deben también decidir el nivel de productividad con el que se sienten comprometidos.

• Esta iniciativa debe ser parte de una reforma más amplia para elevar la motivación del personal.

• En una primera fase de la reforma estos indicadores no deben ser utilizados para reasignar los recursos entre distintos centros gestores, sino para la propia gestión interna.

• El departamento de presupuestos debe cumplir el papel de asesor y/o promotor de esta iniciativa. El departamento de presupuestos no debería actuar como usuario de la nueva información proporcionada para redistribuir recursos.

Queda claro que con la definición de objetivos y su seguimiento a través de indicadores de resultados se intenta cambiar la actitud y el estilo de toma de decisiones del directivo y no convertir el proceso presupuestario en un mero ejercicio técnico de asignación mecánica de recursos disponibles. Una utilización de indicadores centralizada desde el departamento de presupuesto provoca la reacción defensiva de los directivos y puede frenar el propio proceso de introducción de medidas de resultados. Los principales usuarios de los indicadores deben ser los directivos y no los especialistas en presupuesto. Es necesario evitar que el directivo se enfrente a la paradoja de que un ahorro de gasto por aumento de su productividad implique menos recursos para el ejercicio siguiente.

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3. Acuerdos presupuestarios, flexibilización de controles y presupuesto por resultados.

Una iniciativa importante para facilitar la participación y colaboración de los directivos y su propia motivación ha sido el cambio de las relaciones entre estos y la unidad central de presupuestos. Este cambio supone una mayor autonomía y exige una mejora de los sistemas de rendición de cuentas. Esta iniciativa ha ido unida a una modificación en la fase de elaboración y seguimiento de la ejecución del presupuesto: la flexibilización de los controles tradicionales del gasto y el desarrollo de nuevos sistemas de control del gasto. El principal método para controlar el proceso y los efectos de la descentralización del gasto ha sido considerar el presupuesto como un acuerdo de intercambio de recursos por autonomía y compromiso de eficiencia. Con esto se pretende que la preocupación del directivo sea la productividad o el valor que se obtenga a cambio del gasto, además del cumplimiento de la formalidad en el proceso de gasto. Este sistema de presupuestación por "contratos" está ya funcionando bajo distintas fórmulas y con alcances diversos en algunos países (el Reino Unido, Suecia, Dinamarca y los Países Bajos, entre otros) pero en general de manera limitada, afectando únicamente los gastos corrientes.

Lo importante de esta innovación ha sido considerar el proceso presupuestario como una oportunidad para crear un sentimiento de compromiso en el directivo. Específicamente, estos "contratos" o acuerdos presupuestarios suponen la aceptación de unos derechos y obligaciones para los centros gestores. Los principales derechos son:

• Ajuste individual de la reglamentación financiera a las necesidades y a la naturaleza de cada agencia;

• Reducción o flexibilización del control a priori, trasladando el énfasis de la regularidad en el gasto a la productividad. La relación entre la unidad de presupuestos (Ministerio de Finanzas) y las agencias no se fundamenta ya en el ejercicio por parte de aquella de un control financiero detallado y a priori centrado en la legalidad financiera y basado en una revisión documental;

• Establecimiento de un sistema de control basado en medidas que puedan sintetizar el cumplimiento de los acuerdos presupuestarios establecidos antes del ejercicio presupuestario, introducción de controles más globalizados de los créditos presupuestarios, y utilización de cuantías netas y agregadas de gasto, relaciones, estándares de costes o de productividad, entre otros;

• Mayor discreción para la reasignación interna de créditos presupuestarios: ampliación o extensión de los conceptos de limitación del gasto, mas posibilidades de transferir créditos en el tiempo, mayor aplicación de precios por servicios públicos y libertad para utilizar los créditos generados, mas libertad para usar los ahorros originados en un gasto menor a los límites impuestos por los servicios centrales, etc.

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Por otro lado, los centros gestores tienen las siguientes obligaciones:

• Formular un plan estratégico que incluya los principales objetivos del centro gestor en el largo plazo;

• Especificar objetivos operativos y utilizar medidas de resultados (relaciones de productividad como costes medios, reducción de costes, etc.);

• Identificar claramente las responsabilidad en la agencia; • Disponer de instrumentos y procedimientos internos de gestión (sistemas de

información y control de gestión); • Comprometerse a rendir cuentas e informar sobre los resultados anuales y la

aceptación de un control externo ex post.

Evaluación global

Los resultados de estas reformas no han sido tan relevantes ni se han producido tan rápidamente como se esperaba. A principios del decenio de los noventa el gasto continuaba aumentando, no estaba controlado y la calidad e impacto de los servicios públicos seguía siendo cuestionada. Los resultados fueron limitados, centrándose en los gastos corrientes (gestión operativa), mientras que el progreso en materia de producción y difusión de información mas relevante sobre la eficacia de los programas (gestión estratégica) ha sido débil. Muchas agencias tuvieron dificultades para definir sus objetivos, medir resultados y diseñar sistemas de información apropiados (Flynn, Gray y Politt, 1988). Se demostró que el tipo de reforma sugerida es viable para agencias con actividades de naturaleza repetitiva, la misma resulta insuficiente para organizaciones o actividades complejas o altamente profesionalizadas (Carley, 1988).

En la primera fase de la reforma, los sistemas de información y control no se desarrollaron lo suficiente como para garantizar que una vez se descentralizada la gestión del gasto las unidades centrales del gobierno y el Ministerio de Finanzas fueran capaces de realizar un seguimiento eficaz y a distancia acerca de la manera en que se utilizaban los fondos públicos. Incluso en países con sistemas de gestión pública más avanzados como lo son el Reino Unido, Canadá y Australia, se reconoció que la información disponible sobre resultados y medidas de éxito era inadecuada (Schick, 1990). A menudo fue imposible medir y cuantificar el producto o los resultados de la gestión. En general, la dificultad de medida de resultados significó que, tras la descentralización, los indicadores no permitieron que las unidades centrales del gobierno aplicasen un control a distancia (hands off control), obligándolas más bien a "conducir desde el asiento trasero" (back seat driving) (Carter, 1989).

A finales de la década de los noventa empieza a haber evidencias de una persistencia del esfuerzo de reforma y algunos avances en lo que se refiere a las iniciativas de descentralización en la gestión del gasto e introducción del presupuesto por resultados: distensión del control tradicional por conceptos de gasto, énfasis en el control por

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resultados e introducción de estilos de gestión privado, expansión del uso de indicadores y sistemas de información y seguimiento de la gestión, etc..) (Blondal, 2000).

En la practica, el enlace del control y evaluación de resultados con el proceso presupuestario ha resultado ser mas difícil de aplicar de lo que se esperaba. Las evidencias empíricas recogidas sobre las experiencias de varios gobiernos nacionales (US, UK, Canadá, Alemania, España, Suecia, y Finlandia) indican que incluso en Suecia, donde se ha reconocido la necesidad y se han hecho importantes esfuerzos de integrar de manera regular y sistemática la evaluación de resultados en la elaboración del presupuesto, su aplicación ha sido débil e infrecuente (Gray, Jenkins and Segsworth, 1993 p191). Otros estudios en países Nórdicos han corroborado estos resultados (P. Ovrelid, 1997 pg. 9).

A nivel de gobiernos regionales o subcentrales los resultados son parecidos. Según un estudio sistemático realizado por la General Accounting Office (Oficina de Auditoria del Congreso) y la Congressional Budget Office ( Oficina de Presupuesto del Congreso) en los EEUU sobre la aplicación de un presupuesto por resultados ofrecen unos resultados similares (GAO, 1993). Tras analizar el proceso presupuestario en los cinco Estados que habían realizado un mayor esfuerzo y que se consideraban mas avanzados en la introducción de técnicas presupuestarias se demostró y reconoció por las Administraciones implicadas que existía muy poca evidencia de que los resultados de la gestión influyeran en la asignación de los recursos públicos durante el proceso presupuestario. En general se reconoce que en esencia el presupuesto en estos Estados se seguía realizando de manera incrementalista.

Pero estos resultados no significan que los esfuerzos realizados en las Administraciones mas avanzadas no hayan tenido ninguna recompensa. En el proceso presupuestario de algunos países (Suecia, RU, los Países Bajos) se dispone ahora de mas información y mucho más relevante que hace unos pocos años sobre niveles de economía y eficiencia en la gestión. Hay una cierta conexión entre la eficiencia operativa y la asignación de recursos. Esto es especialmente cierto para créditos presupuestarios que financian el funcionamiento operativo de los servicios. No obstante la relación entre el seguimiento de la gestión y la asignación de recursos esta pendiente de realizarse.

En el RU y en Suecia el Tesoro y el Ministerio de Finanzas respectivamente exigen a los centros gestores la presentación de indicadores de resultados al solicitar nuevos créditos de un año para otro. El nivel de estos indicadores se va gradualmente desarrollando. No obstante los centros de gasto normalmente no están dispuestos a que se les evalúe el resultado de sus programas (Gray, Jenkins and Segsworth 1993, p. 49, 50). Las dificultades de la implantación del presupuesto por resultados y otras reformas de la gestión publica han sido subestimadas (T. Verheijen and D. Coombes, 1998, p 394). La información recientemente generada por organismos internacionales apuntan también en la misma dirección al reconocer la dificultad que entraña el salto de una gestión presupuestaria por resultados operativos (por actividades y "outputs") a otra por resultados en términos de efectos finales de las políticas publicas (outcomes or impacts) (Blondal, 2000).

A pesar de estos débiles logros, el control y evaluación se sigue percibiendo hoy como de gran utilidad para promover una nueva cultura de gestión presupuestarias mas centrada en

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los resultado de la gestión que en la formalidad de los procedimientos y en el ahorro inmediato. De los comentarios del comisario encargado de Control Financiero de la Comisión Europea se deduce que la evaluación se percibe como un buen instrumento para facilitar el transito de una cultura de gasto, donde gobernar o gestionar bien se confunde con aumentar los créditos presupuestarios, a una cultura de resultados, donde el directivo publico se centra y es responsable por el grado de eficiencia y eficacia alcanzado al ejecutar su presupuesto (A. Gradin, 1996, pg. 27) .

Si bien hay consenso sobre los beneficios que puede aportar la evaluación de programas, hemos visto antes que hasta ahora han sido escasas las experiencias conocidas en el mundo en las que se haya ejercido la 'racionalidad presupuestaria' de manera sistemática. Porque ocurre esto? En que medida es erróneo el modelo teórico de referencia? En general las reformas en la Administración financiera han buscado la eficiencia en la gestión operativa (productividad en las tareas diarias y reducción de costes a corto plazo). El supuesto básico ha venido siendo la estabilidad de las políticas públicas y del entorno en el que se realizan. Al diseñar la reforma de la gestión presupuestaria no se ha prestado suficiente atención a la necesidad de una gestión estratégica para adaptar la gestión públicos a las nuevas exigencias. Resulta muy discutible hoy en día plantear una reforma en la gestión pública bajo supuestos de estabilidad y certidumbre. Mediante iniciativas como la de FMI del RU, mencionada anteriormente, se conseguirán algunos ahorros y recortes presupuestarios. Pero dada la situación de cambio acelerado, una parte relevante de los recursos se desperdiciará --eso sí de manera más "eficiente"-- en proyectos obsoletos.

Las iniciativas de reforma a nivel micro se han centrado en la mejora de la productividad dando por hecho la continuidad de políticas y objetivos públicos. A lo largo de los años ochenta y principios de los noventa se ha propuesto un tipo de reforma tradicional para cambiar el sistema presupuestario, para pasar de un modelo X por otro modelo Y. Sin embargo, lo que se requiere hoy no es realizar una sola reforma o un cambio concreto, sino mejorar la capacidad de cambio (adaptación) del sistema presupuestario a las nuevas exigencias de un entorno complejo y que cambia de forma acelerada, radical e inesperada. Si en esta situación las unidades centrales de gobierno y los ministerios de finanzas quieren enfrentarse con éxito al doble desafío de frenar el crecimiento del gasto agregado y simultáneamente mejorar los servicios públicos, se necesita adaptar la Administración financiera al contexto presupuestario en el que se desarrolla. De lo contrario, los incentivos presupuestarios y los sistemas de rendición de cuentas fomentarían un comportamiento disfuncional diferente al requerido en cada circunstancia como se verá en el apartado siguiente.

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III. Adaptación del modelo presupuestario a cada contexto

Muchas de las iniciativas de ajuste durante los años ochenta han surgido bajo el supuesto de que el problema era el tamaño del gobierno o su ineficiencia. La aplicación de técnicas de gestión privada y de soluciones del mercado para la administración pública es a veces útil, pero no siempre. Se necesitan nuevas soluciones para responder a los problemas específicos de la gestión pública. En esta sección se propone un nuevo modelo presupuestario que permita valorar lo apropiado de cada sistema presupuestario al contexto en el que se desarrolla.

La gestión pública hoy en día se lleva a cabo en un marco de incertidumbre y recursos decrecientes. El contexto es de máxima complejidad para los responsables del funcionamiento global de la administración. El comportamiento presupuestario "repetitivo" (Wildavsky,1975) constituye la respuesta característica de los países en vías de desarrollo en este tipo de entorno. La unidad central de presupuestos realiza reajustes continuos y erráticos en la planificación financiera; son frecuentes el exceso de gasto sobre lo autorizado; las estimaciones presupuestarias pierden credibilidad; se repiten los presupuestos extraordinarios durante el ejercicio; la programación se desacredita, y es común el maquillaje presupuestario, entre otros problemas. Esta situación y comportamiento presupuestario parecieron reproducirse en alguna medida en los años ochenta en algunos países desarrollados.

Para evitar el comportamiento descrito en el llamado "presupuesto repetitivo" se necesita adaptar el sistema presupuestario a la realidad del contexto. No es suficiente descentralizar y crear agencias autónomas que traten de optimizar la utilidad obtenida en la gestión de sus servicios, lo cual afectaría adversamente la posibilidad de que el resultado global del sistema sea óptimo. En esencia se requiere un cambio cualitativo en el papel que deben cumplir la unidad central de gobierno en el proceso presupuestario para adaptar el sistema al cambio en su entorno.

Con una perspectiva normativa, Metcalfe (1989)analiza cuatro comportamientos diferentes para responder a las cuatro situaciones alternativas descritas por Wildavsky (1975) según la combinación de dos variables: certidumbre (estabilidad, baja complejidad) versus incertidumbre (cambio, complejidad) y disponibilidad versus escasez de recursos. Cada una de las cuatro combinaciones (contextos) predice y exige un comportamiento distinto por parte de la unidad central de presupuesto. (véase el Cuadro 1).

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Cuadro 1. Contextos presupuestarios

Certidumbre

(1) Incremental

(3) Eficiencia

Incertidumbre

(2) Suplementario

(4) Flexibilidad

Recursos Crecientes

Recursos Decrecientes

Fuente: Metcalfe,1989.

En una situación de disponibilidad de recursos y certidumbre respecto a los problemas con que se enfrenta la administración, la adaptación exigiría simplemente realizar un "presupuesto incrementalista", mediante el cálculo por extrapolación de los programas de gasto y el análisis únicamente de los aumentos de crédito solicitado. Esto supone un bajo nivel de conflicto y alto consenso sobre la distribución de los aumentos de recursos así como la ausencia de presión e incentivo para mejorar la productividad. En esta situación, la unidad responsable del presupuesto actúa de manera principalmente reactiva a las demandas planteadas desde los departamentos gestores. El papel del centro no va más allá del garantizar la estabilidad en el procedimiento de la asignación de recursos.

Si la situación cambia y los problemas son inciertos, el comportamiento debería corresponder a lo que Metcalfe denomina "presupuesto suplementario". En este contexto aparecen presiones externas y nuevas demandas, hay un intento de expansionismo departamental pero el sistema trabaja aun con bajos niveles de conflicto dado que todavía hay recursos disponibles. La unidad responsable del presupuesto se mantiene reactiva, aunque para adaptar el sistema presupuestario debe al menos utilizar una reserva de contingencias y decidir cuáles entre los nuevos problemas podrían confrontarse y cuáles no. La asignación suplementaria de recursos no responde a un proceso general de elección de prioridades.

Un tercer contexto sería la carencia de recursos adicionales bajo situación de certidumbre. En este caso la preocupación de la unidad central de presupuesto debería centrarse en fomentar aumentos de eficiencia. El comportamiento de gasto quedaría determinado por el "presupuesto eficiencia". En este tercer contexto surge una presión por aumentar la productividad y la consciencia de los costes. La competencia entre los ministerios y el conflicto presupuestario es abierta. Aumenta la desconfianza y el proceso de asignación de recursos se percibe como una serie de negociaciones de suma cero y falta de cooperación. La unidad central de presupuesto tiene que ser mucho más activa en este contexto. El

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presupuesto se elabora claramente por imposición vertical. La adaptación exige: recortes presupuestarios y resolución de conflictos; descentralización y especialización en la gestión de los servicios; mayor presión para que se definan objetivos y estandaricen resultados; el compromiso con los aumentos de productividad, la identificación y exigencia de responsabilidad por conseguir resultados, etc.

Este tipo de iniciativas es similar a las reformas puestas en marcha a partir de los años ochenta comentadas en los apartados anteriores. Sin embargo, desde entonces la realidad económica y social en la que se desarrolla la gestión publica no puede ser definida como de estabilidad. Se trata cada vez más de un contexto en el que se combinan la escasez de recursos y la incertidumbre. Las reformas presupuestarias no han correspondido al modelo presupuestario necesario para adaptarse a esta realidad. En este contexto la autoridad presupuestaria se enfrenta a una situación de máxima complejidad que requiere lo que Metcalfe (1989) llama "presupuesto flexibilidad". En este contexto si no se ajusta el modelo presupuestario los reajustes de la planificación y programación son continuos y erráticos, las estimaciones presupuestarias sufren una pérdida de relevancia y se presenta un frecuente exceso del gasto real sobre el previsto. Se suele adaptar las cifras del plan mediante el maquillaje presupuestario en vez de adaptar el comportamiento de gasto. Las relaciones interministeriales se desintegran. Los departamentos luchan para defender sus propios intereses sin prestar atención a las consecuencias globales para la Administración y la economía. Las relaciones de interdependencia se perciben claramente pero la creciente situación conflictiva genera desconfianza y un déficit importante de cooperación. La racionalidad individual produce irracionalidad colectiva. Las concesiones a otros departamentos se perciben como derrotas. El interés individual de los departamentos bloquea la adaptación global de la Administración a la nueva realidad.

En esta situación, el papel de la autoridad central de presupuesto no puede solo limitarse a exigir unos límites agregados de gasto y fomentar la competencia entre los departamentos para conseguir recursos dentro de un marco de disciplina presupuestaria. Con todo lo importante que estas dos medidas son y más allá del papel tradicional del Ministerio de Finanzas, su esfuerzo también deberá dirigirse al rediseño del sistema presupuestario. Las nuevas reglas del juego deberían tener también muy en cuenta la necesidad de establecer una mayor coordinación para la adaptación colectiva al contexto presupuestario. Hay que adaptar las reglas del juego de negociación para la asignación de recursos a las características del entorno. Los sistemas de responsabilidad tradicionales deberían complementarse con una nueva perspectiva que facilite el aprendizaje organizacional. Los criterios de éxito deberían redefinirse para aumentar la capacidad de cambio (véase el Cuadro 2). A continuación se analiza con mayor profundidad cuál sería el papel que el departamento de presupuestos o el Ministerio de Finanzas deber cumplir para poner en práctica el "presupuesto flexibilidad" necesario en este cuarto contexto de incertidumbre y escasez de recursos.

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Cuadro 2. Cambio de papeles en la autoridad presupuestaria

Papel tradicional de la autoridad presupuestaria

Garantía de continuidad del sistema

Planificación/programación y control

Negociaciones bilaterales competitivas y arbitraje

Control/inspección

Maximización/optimización de resultados (EEE)

Nuevo papel de la autoridad presupuestaria

Flexibilidad y ajuste

Presupuestación y gestión estratégica del gasto Creación confianza y negociaciones multilaterales integradoras

Control/orientación y aprendizaje

Adaptación (DDD)

IV El nuevo papel del Departamento de Presupuesto: del presupuesto por programas a la gestión estratégica del gasto

Planificación y programación vs. gestión estratégica

Tradicionalmente los departamentos de planificación y presupuesto han trabajado en el cálculo y proyección de costes y beneficios de los programas públicos por un período multianual con el fin de maximizar la utilidad esperada. En este apartado se propone que, en tiempos de inestabilidad como los que vivimos, el papel de la unidad central de presupuesto debería de complementar estos esfuerzos con el desarrollo de la capacidad de gestión estratégica. Se debería hacer un mayor énfasis en adaptarse al cambio más que en maximizar u optimizar los resultados de los programas públicos. En el ámbito presupuestario, la gran reforma del tipo PPBS debería dar paso a lo que podría denominarse la capacidad de gestión estratégica del gasto (ver cuadro 3).

Durante las últimas décadas los ministerios de finanzas vienen realizando, con ayuda de la informática y sofisticados modelos econométricos, múltiples proyecciones de escenarios presupuestarios a largo plazo. Este ejercicio es predominantemente de extrapolación

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estadística de valores macroeconómicos (PIB, inflación, tipos de interés, oferta de dinero, déficit público y comercial, entre otras).

El papel de la unidad central de presupuestos no puede limitarse, como tradicionalmente ha ocurrido, a realizar la proyección de ingresos y gastos y a la posterior negociación bilateral con los departamentos gestores para recortar sus solicitudes de crédito. Los mecanismos de control presupuestario deben ir más allá de la aplicación de normas y procedimientos presupuestarios formales, de inspeccionar su cumplimiento o de realizar un seguimiento del grado de ejecución del gasto.

El Ministerios de Finanzas tiene que proporcionar un liderazgo estratégico y facilitar el desarrollo de la capacidad de gestión financiera estratégica en los propios departamentos gestores. Ya sea desde el Ministerio de Finanzas o desde las unidades centrales de gobierno, la gestión estratégico-presupuestaria exige disponer de capacidad para anticipar el futuro, proporcionar y transmitir orientación estratégica y poner en marcha mecanismos válidos para el seguimiento y desarrollo de la ejecución del presupuesto (Klay, 1991).

Anticipar el futuro. El plan y los programas presupuestarios parecen percibirse como documentos que sirven para saber si la realidad se ha acercado a ellos, no tanto a la inversa. Tradicionalmente se rinden cuentas y se exigen responsabilidades en función del cumplimiento de los objetivos del plan o los programas presupuestarios sin poner en cuestión su marco conceptual y organizacional de referencia. Se perciben como un ejercicio neutral y técnico que empieza y termina con la proyección de cifras y la redacción de un documento en el cual se especifican en detalle todas las operaciones a realizar y cuya implantación es clara y automática. Su incumplimiento tiende a explicarse en términos de una mala actuación del gestor.

Mas allá de la planificación y programación, la gestión estratégica se entiende como un modelo o línea de actuaciones "a pattern in a stream of actions" (Mintzberg, 1980) congruentes entre si y con el entorno. El "presupuesto flexibilidad" exige que la línea de comportamiento de gasto sea coherente. Esto supone un esfuerzo continuado de anticipación e influencia en los cambios del entorno, un proceso en el que hay consciencia incluso de una posible discontinuidad en la tendencia de cambio. En la fase de predicción no se trata tanto de calcular y cuantificar el futuro mediante técnicas cuantitativas de extrapolación económica, sino más bien de realizar un esfuerzo de investigación cualitativa con orientación de futuro, lo cual incluiría la búsqueda de documentación relevante, recogida de opiniones de expertos y otros métodos para identificar problemas emergentes y oportunidades potenciales. Esto implica considerar también factores socioeconómicos y políticos y buscar información sobre variables sin precedentes históricos, entre otras cosas. En cualquier caso, el esfuerzo de anticipación deberá ser realizado no sólo por los expertos en unidades de planificación y presupuesto, sino conjuntamente por éstos y el personal directivo que trabaja en los puestos de línea ejecutiva. La tradicional descoordinación con que trabajan estos dos grupos explica en parte la separación que suele existir entre plan y realidad, incluso desde el comienzo mismo. En cualquier caso, la anticipación del futuro propuesta desde una visión estratégica de la gestión presupuestaria exige también que se

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reconozcan las resistencias y la necesidad de dirección durante la fase de ejecución del programa presupuestario.

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Cuadro 3.

Marcos Alternativos para la Reforma Presupuestaria

Planificación y presupuesto por

Agentes •

programas

Personal de análisis y planificación

Proyección a largo plazo por extrapolación lineal

Análisis comprehensivo y cuantitativo: Económico Demográfico

Cálculo y objetividad

Continuidad

Especificación de Metas y objetivos

Maximización de la Utilidad marginal

Gestión por objetivos

•

Gestión estratégica y presupuesto

Directivos de línea

Anticipación • • •

•

• •

•

•

•

•

• •

•

•

• Dirección (criterio de decisión)

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Control •

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•

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Indicadores de gestión (EEE) •

Sistemas de información • cerrado-histórico

Evaluación cumplimiento • •

Proceso de adaptación (flujo de actuaciones coherentes) Análisis selectivo y cualitativo: Especulativo Sociopolítico

Percepción y juicio

Discontinuidad

Visión y orientación cualitativa

Opinión del directivo /adaptabilidad

Creación de compromiso

Consciencia de resistencia a implantación de la estrategia Influencia en el comportamiento

Cultura estratégica

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Proporcionar y transmitir dirección estratégica. Esto no significa necesariamente tener que especificar y clasificar los objetivos de los programas presupuestarios. El liderazgo estratégico no consiste en fijar un listado de objetivos cuantificados y clasificados por prioridades. Esta aproximación podría generar un comportamiento negativo y resistencias al plan formalmente enunciado. Hoy en día la capacidad de dirección se asocia con términos tales como capacidad de visión u orientación. Lo que importa es transmitir un sentimiento de misión con metas generales y cualitativas. Esto genera motivación y una dinámica positiva para la coordinación de esfuerzos en el proceso presupuestario.

La gestión estratégica se entiende como un ejercicio de percepción subjetiva e intuición que complementa el cálculo y la proyección del futuro. Tradicionalmente la reforma presupuestaria tipo PPBS se ha centrado en este segundo aspecto de cálculo y evaluación técnica de los beneficios de las decisiones presupuestarias. La cuestión relevante en cada decisión presupuestaria no es maximizar el beneficio neto marginal anticipable al reasignar recursos de un programa a otro. La pregunta clave no es: ¿en base a que criterio decidir cómo reasignar X dólares de una actividad A a otra B?. La preocupación principal es cómo adaptar la Administración a los cambios en el entorno. En este sentido, las modificaciones en el comportamiento y estilo de toma de decisiones preceden a los cambios en los procedimientos y documentos presupuestarios y son esenciales para conseguir una disciplina presupuestaria sostenida.

Aplicación de mecanismos válidos para el seguimiento y desarrollo de la ejecución del presupuesto. La anticipación al cambio y la visión estratégica no son suficientes para que la gestión pública se adapte y ajuste a las nuevas circunstancias. La capacidad de ejecutar los programas presupuestarios según las directrices aprobadas, tanto en el nivel central como en las agencias, es tan importante como los dos puntos anteriores. Una condición fundamental es la coherencia entre la estrategia presupuestaria elegida y los sistemas de información, seguimiento y control practicados. Los sistemas de evaluación y rendición de cuentas deberían proporcionar una información valida y relevante para el desarrollo de la propia estrategia.

El seguimiento de la ejecución de la estrategia presupuestaria o de la propia reforma no es un problema meramente técnico, pues puede exigir una redistribución de poder. Un ejemplo claro de esto sería la modificación de procedimientos de recogida, valoración y uso de información contable presupuestaria con vistas a introducir nuevos y mas sofisticados controles de eficiencia y eficacia por parte de grupos de funcionarios que no estén predispuestos a un reciclaje profesional. Para reducir estos obstáculos o resistencias es conveniente facilitar la participación y crear compromiso para con el cambio. Cuanto más desestructurado sea el entorno organizacional en el que se desarrolla la estrategia presupuestaria (múltiples afectados, disfunción de la responsabilidad por su puesta en marcha, modificaciones importantes y conflictivas, etc.), mayor será la necesidad de entender su implantación de manera participativa y adaptativa (Berman, 1980).

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Antes que nada, la adaptación es un proceso de modificación de comportamientos. La capacidad de respuesta a condiciones cambiantes, especialmente bajo situaciones de escasez de recursos, exige no sólo instituciones que proporcionen el liderazgo y los procedimientos que hagan posible tal proceso, sino además un compromiso y una cultura organizacional abierta a considerar positivamente el cambio. La creación de una "cultura estratégica" en el presupuesto es indispensable para lograr una gestión del gasto flexible y abierta al ajuste. Esta cultura significa:

• Aceptar el cambio no como algo disfuncional o en respuesta a fallos en el sistema presupuestario, sino como un estado normal de evolución;

• No evadir u ocultar ni el conflicto en la gestión ni la resistencia al cambio; • Aceptar el riesgo y la experimentación; • Desarrollar y aplicar valores para el largo plazo, decidiendo con base en criterios

de eficacia de largo plazo más que de productividad inmediata, entre otros (Klay, 1991).

La dificultad estriba en lograr un compromiso para con el cambio en todos los departamentos y grupos afectados a distintos niveles de gobierno. Las teorías disponibles sobre creación de compromiso y desarrollo para el cambio se han centrado principalmente en aspectos intraorganizacionales. A la hora de crear compromiso, el reto de los funcionarios de la unidad central de presupuesto será trascender los límites de su propia organización. Se trata de modificar el comportamiento y estilo de toma de decisiones en funcionarios que trabajan a distancia en otros departamentos e incluso en otros niveles de gobierno, fuera de su alcance jerárquico. En estas circunstancias, la autoridad de las unidades centrales del gobierno y del Ministerio de Finanzas no es total e incondicionalmente aceptada. La negociación, persuasión, formación de coaliciones y creación de redes de contactos son, como se explica a continuación, instrumentos o medios de gran importancia para el éxito de las normas y procedimientos presupuestarios.

Importancia de la Confianza y cooperación en el proceso presupuestario

El estudio del proceso presupuestario a partir de su naturaleza esencialmente conflictiva ya es tradicional (Wildavsky, 1975). De hecho, el presupuesto se utiliza como un mecanismo de resolución de tensiones y diferencias entre el departamento de presupuestos y los departamentos ministeriales. Las negociaciones de asignación de recursos se realizan en la práctica en un contexto fundamentalmente competitivo pues estos departamentos representan a grupos de interés con diferentes valores y los recursos son siempre limitados. El presupuesto se percibe como un ejercicio de negociación destinado a satisfacer necesidades de recursos de los distintos actores que compiten para maximizar sus créditos presupuestarios. Se supone que lo que uno consigue los otros lo pierden. La actitud y el comportamiento de los participantes en el proceso presupuestario se basan en supuestos de negociación de suma cero. Esto explica que el Ministerio de Finanzas prefiera proponer recortes horizontales de gasto, a lo largo y ancho de toda la Administración, pues así

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afectan proporcionalmente igual a todos los departamentos y se aceptan con mayor facilidad que los recortes selectivos. Se supone que en el proceso presupuestario solo hay sitio para un comportamiento puramente competitivo. Lo único que importa es cómo conseguir más recursos. No es usual buscar posibles áreas o temas de cooperación con otros actores presupuestarios. Las posturas se centran en ganar al contrario, sin considerar nunca la posibilidad del beneficio conjunto.

Sin embargo las negociaciones presupuestarias podrían verse también como una oportunidad para identificar las interdependencias entre las partes y reducir el grado de incertidumbre en el que se asignan recursos anualmente. Esto significaría percibir y aceptar que tales negociaciones parten de posiciones no están bien delimitadas. Tradicionalmente el objetivo suele ser alcanzar lo mas rápidamente un compromiso intermedio entre la solicitud de fondos por parte del directivo y la contrapropuesta de Presupuestos con el fin de satisfacer a ambas partes, aunque sea de manera limitada.

Dada la complejidad e incertidumbre del contexto presupuestario, es mas realista considerar que este proceso de asignación de recursos parte de posturas de negociación que no se hallan claramente definidas ni delimitadas hasta bien avanzado el proceso de elaboración de presupuesto. Esta percepción distinta no garantizaría pero sí facilitaría el desarrollo de la cooperación, un componente hasta ahora ignorado en la negociación presupuestaria. Un comportamiento más equilibrado y flexible entre la competencia por los recursos y la cooperación supondría, por ejemplo, el intercambio de información financiera y no financiera, la búsqueda de soluciones factibles, la prevención de conflictos futuros estableciendo reglas del juego de negociación presupuestaria, y el desarrollo de una percepción común sobre valores y prioridades de gasto, etc (Winham, 1977).

Las negociaciones presupuestarias tienen las características propias de las "negociaciones sociales" (Walton y Mckersie, 1965). En las negociaciones presupuestarias dos o más unidades sociales complejas interactúan en un marco en el que:

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•

•

Además del componente técnico se consideran las dimensiones humanas, actitudes, sentimientos, valores y percepciones sobre penalizaciones y recompensas. El acuerdo en la asignación de recursos representa sólo un paso más en una relación que se extiende a todo el ciclo presupuestario y que está sujeta a modificaciones durante la fase de ejecución. Además la negociación se repite sucesivamente y de manera concatenada todos los años. Quienes participan directamente en ella representan grupos u organizaciones cuyos miembros están interesados en sus resultados; por lo tanto ejercen presiones múltiples y no necesariamente compatibles sobre sus representantes. Aunque la agenda de negociación presupuestaria se centra en los aspectos conflictivos, la defensa de los intereses particulares se realiza siempre en un marco colectivo identificado generalmente en valores tales como el déficit público, crecimiento, desempleo, entre otros problemas. Es evidente que tradicionalmente este último punto

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no se percibe de manera natural o voluntaria y es precisamente uno de los esfuerzos a realizar por la unidad central de presupuestos.

Así pues, el esfuerzo debe dirigirse a evitar la preponderancia de la perspectiva conflictiva en las negociaciones presupuestarias, para lo cual se sugiere prestar atención a todos los componentes de la negociación presupuestaria (ver cuadro 4).

• • • •

Cuadro 4

Componentes de las Negociaciones Presupuestarias

Competición en la distribución de recursos Cooperación e integración de valores e intereses en el gasto; Reestructuración de las reglas del juego presupuestario, Preparación interna de las solicitudes de fondos y las correspondientes posiciones de negociación.

El Ministerio de Finanzas no debería limitarse a formular prioridades o a fijar las normas (p.e. limites agregados de gasto) y el marco reglamentario dentro del cual se competirá por la asignación de recursos. Su esfuerzo debería dirigirse igualmente a promover actitudes y comportamientos integradores entre los defensores del gasto (intercambio de información, consulta, búsqueda de intereses comunes, acción conjunta, etc). Unas negociaciones multilaterales que fomenten el aspecto cooperativo en el proceso presupuestario podrían reducir la tensión provocada por la maratón de negociaciones bilaterales competitivas que realiza Presupuestos todos los años con cada uno de los departamentos ministeriales.

Esta percepción positiva de las negociaciones presupuestarias va unida a la visión del presupuesto como instrumento de decisión estratégica, como una oportunidad para la gestion estratégica que se ofrece de manera recurrente cada año (Wamsley y Hedblomm, 1983). Las negociaciones presupuestarias podrían utilizarse para identificar sinergias estratégicas positivas y negativas (Ansoff,1965) mediante la acción conjunta interministerial. Las consecuencias de esta percepción en el control del gasto a largo plazo y la sostenibilidad de la disciplina presupuestaria es indudable. La consolidación de comportamientos basados en valores de confianza y cooperación podría mejorar la eficacia de las políticas publicas (sinergia positiva) o evitar partidas de gasto sustancialmente desviadas o solapamientos no deseables (sinergia negativa).

Dada la dependencia de la misma fuente de recursos y la creciente diversidad de intereses y criterios para evaluar la gestión del gasto, el conflicto entre departamentos es parte esencial de la realidad presupuestaria. Pero el problema no es la existencia de conflictos sino los comportamientos no deseados que se provocan (distorsionar de la información, evitar la

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consulta más allá de la exigida reglamentariamente, reducir la interacción, etc.), cuando no se reconoce su existencia, o de hecho se evita abordarlos o se tratan de forma inadecuada.

En la medida en que una unidad central fomente el que las iniciativas potencialmente complementarias se hagan más transparentes y se tome conciencia de las dependencias interorganizacionales, mayor será la propensión a la resolución conjunta de problemas (Walton y Dutton, 1969). El sistema de evaluación, los criterios de éxito, y en general los incentivos que implícita o explícitamente esté utilizando el Ministerio de Finanzas son de crucial importancia para fomentar la acción conjunta como veremos en las secciones siguientes. Aunque la dificultad de llevar a la practica esta idea es innegable ya hay algunos países, como por ejemplo el RU, en los que ya se están dando los primeros pasos en este sentido (Kane, 2000).

Son múltiples las políticas públicas en las que participan diversos ministerios con objetivos no son necesariamente conflictivos, sobre todo a largo plazo. Tal es el caso de la lucha contra las drogas en la que participan y pueden tener intereses comunes los departamentos de salud, justicia, policía, educación, etc. En estas circunstancias, la comunicación y la consulta entre departamentos durante un proceso de asignación de recursos, planteado con una perspectiva multilateral puede tener consecuencias muy positivas para el gasto publico y la eficacia de las políticas publicas. Además, esta perspectiva tiene consecuencias indirectas positivas, tales como: aliviar al Ministerio de Finanzas de múltiples confrontaciones bilaterales no coordinadas; mejorar la trasparencia del esfuerzo financiero consignados para alcanzar un objetivo; clarificar las interdependencias que condicionan la eficacia en la gestión pública; proporcionar una visión global de los recursos distribuidos a varios departamentos con tareas comunes y que están necesitando un seguimiento conjunto en su ejecución, etc

Podría pensarse que el tener en cuenta las posturas e intereses de todos los centros y grupos relacionados con el presupuesto conduciría tan sólo a un aumento del gasto. Sin embargo, esto no tiene por qué ser así si estas medidas van unidas a otras que le permitan a la unidad central de presupuestos establecer con firmeza un límite agregado de gasto. Además la cooperación presupuestaria podría perfectamente estar dirigida a la necesidad de adaptarse, con criterios de racionalidad colectiva, a las circunstancias de crisis económica. El compartir información y la búsqueda de intereses comunes por parte de los centros directivos no pueden plantearse en esta situación como una oportunidad para justificar aumentos del gasto sino para que se planteen alternativas más eficaces dentro de los límites de gasto agregado.

El fomento de la cooperación en el proceso presupuestario exige que alguien se encargue de forjar el compromiso con objetivos comunes. Sin embargo, en la actualidad los procesos presupuestarios se centran en crear compromisos para alcanzar la eficiencia en el nivel individual de las agencias, independientemente del efecto de este comportamiento en otras organizaciones. Los resultados de globales del sistema o colectivos no se están teniendo en cuenta. Muchos recortes en el gasto de una política o organización determinada pueden causar un aumento del gasto en la misma o en otra, a corto o a largo plazo,. como afirma

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Metcalfe (1989), "no gastar en ciertas circunstancias puede ser una falsa economía". El tipo de problemas con que se enfrenta la Administración hoy en día hace que los límites formales de la organización departamental estén obsoletos y sean difusos. Las demandas de reducción del gasto que tradicionalmente solicita el Ministerio de Finanzas durante el proceso presupuestario se basan en las consecuencias departamentales a corto plazo. Las implicaciones estratégicas a largo plazo de una cooperación interdepartamental quedan normalmente relegadas a un segundo plano en las negociaciones presupuestarias.

Todo esto no quiere decir que la competencia no sea útil para que el Ministerio de Finanzas consiga la adaptación del comportamiento presupuestario. Tanto la competencia como la cooperación pueden servir para reducir el gasto. Ambas constituyen simultáneamente una oportunidad y un reto para la unidad central de presupuesto. Así pues, una de sus retos prioritarios debería ser encontrar un equilibrio entre la competencia por los recursos y la cooperación en la gestión estratégica del gasto.

El equilibrio y el funcionamiento apropiados de las negociaciones presupuestarias puede conseguirse esencialmente de dos maneras:

La primera sería reestructurando las reglas del juego presupuestario (reestructuración de actitudes). El papel de la unidad central sería crear una combinación adecuada en el grado de cooperación/competencia (o confianza/confrontacion) que se adecue al contexto presupuestario. El Ministro de Economía y Finanzas debería modificar el peso relativo de estos componentes según su capacidad de controlar el aumento de gasto. La modificación de las actitudes y comportamientos de gasto se podría lograr utilizando desde pequeñas señales (tipo slogans presupuestarios) hasta nuevas directrices, incluyendo la modificación de las reglas del juego presupuestario (negociaciones multilaterales) y del sistema de valores y comportamientos (recompensas y penalizaciones).

La segunda vía para mejorar el funcionamiento de las negociaciones presupuestarias sería mediante el fomento y desarrollo de la capacidad de preparación de las posiciones internas. Una negociación apropiada a nivel interministerial requiere que todos los intereses relevantes de cada departamento se hayan tenido bien en cuenta mediante la incorporación o compensación de los intereses defendidos dentro de cada ministerio. Se necesita un esfuerzo de integración departamental previo o simultaneo a las negociaciones multilaterales. Los intereses de los principales actores en cada departamento y sus destinatarios, grupos de presión etc., deberían estar bien reflejados en las posturas de negociación de los delegados. Los responsables por negociar con el centro de presupuestos o con otros departamentos deberían defender posturas que se correspondan con los intereses globales de su departamento. Esto requiere unos sistemas de información, comunicación y consulta eficaces en toda la red presupuestaria, tanto de cada departamento --con perspectiva interna y externa-- como en las relaciones interdepartamentales. La estrategia presupuestaria no podrá aplicarse con eficacia a menos que la información y los sistemas de comunicación estén bien consolidados y funcionen apropiadamente durante la fase de asignación de recursos.

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Rediseño de los sistemas de exigencia de responsabilidad y fomento del aprendizaje organizacional

Dadas las iniciativas de descentralización que han tenido lugar desde los años ochenta, una de las principales tareas del Ministerio de Finanzas tiene que ser necesariamente mejorar los sistemas de control para garantizar que la autoridad delegada se utilice de manera apropiada y se alcancen los resultados previstos. Esto no significa tan sólo mejorar los sistemas de identificación de responsabilidad por una mala gestión o de imponer penalizaciones como suele argumentarse. El objetivo tradicional de los sistemas de control --evitar el abuso de poder, el fraude o la mala gestión-- debería completarse con el fomento de acciones deseables.

Para mejorar los sistemas de exigencia de responsabilidad es necesario rechazar primero el supuesto falso de que los sistemas de control y la eficiencia en la gestión se hallan inherentemente en conflicto. El sistema de control presupuestario y exigencia de responsabilidad generalmente se utilizan para hacer aplicar las leyes financieras, reglamentos y normas presupuestarias que enmarcan los límites de actuación dentro de los cuales se gestionan los ingresos y gastos. Sin embargo, estos aspectos no son necesariamente contradictorios, ni hay necesariamente una relación de incompatibilidad o trade off con respecto a la gestión eficiente.

Como propone Metcalfe (1993), es necesario tener en cuenta las dos caras de los sistemas de exigencia de responsabilidad:

• En primer lugar está su aspecto limitativo que trata de evitar una gestión de resultados mediocres y el uso fraudulento de poder. Esta vertiente negativa de los sistemas de control se realiza mediante actuaciones correctivas intermitentes y reactivas a la gestión desviadas o inaceptables.

• En segundo lugar está su aspecto positivo, orientado a fomentar comportamientos de gestión deseables. Esta vertiente del esfuerzo de gestión se realiza de manera proactiva y continuada, consolidando valores y estilos de gestión del gasto apropiados al contexto presupuestario.

Lo que se necesita es superar la percepción negativa que suele tenerse de los sistemas de control y rendición de cuentas. Estos no deberían centrarse únicamente en localizar actuaciones culpables o desviadas. El objetivo del control no es sólo prevenir irregularidades, sino además incorporar aspectos positivos que guíen y motiven hacia una gestión mas eficiente. No se trata tanto de prevenir acciones erróneas como de reforzar y fomentar acciones y comportamientos de gasto deseados. Lo ideal sería que los sistemas de control orientaran al directivo público para que responda a las necesidades de grupos relevantes que legitiman su actuación (Metcalfe 1989).

La utilización de los sistemas de exigencia de responsabilidad como instrumentos de inspección no garantiza por sí sola una mejor gestión del gasto. Al contrario, a partir de un

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cierto nivel de control-inspección, el sistema comienza a fomentar un comportamiento disfuncional (contabilidad creativa, maquillaje presupuestario, competencia desleal, encubrimiento de información). Por otro lado, un sistema de control orientado hacia aspectos positivos de la gestión permite consolidar y socializar los valores deseados, proporciona vías de actuación y canaliza comportamientos de gasto coherentes con la estrategia presupuestaria elegida (ver cuadro 5).

Cuadro 5.

Rediseño de los sistemas de control del gasto

Control del gasto tradicional

Negativa Preventivo Obstructivo

Inspección Culpabilidad

Intermitente

Percepción

Alcance

Control para la flexibilidad

Positiva Activador

Momento de retroalimentación

Objetivo

Guía Reorientación

Continuo

Mantenimiento del marco existente

Reactivo a la acción no deseada

Papel del centro de Presupuestos

Adaptación Aprendizaje

Proactivo hacia acciones deseadas

En realidad, los sistemas de exigencia de responsabilidad y control del gasto han quedado reducidos a una mera justificación y explicación de la ejecución de los programas públicos, en respuesta a las preguntas presentadas en el Parlamento. Es necesario disponer de estándares o criterios de éxito con los que se puedan contrastar los resultados. En general no se suelen aplicar sanciones o recompensas por el incumplimiento o cumplimiento de estas criterios. Además, es simplista esperar que la solución radica en encontrar un estándar ideal como medida de eficiencia y eficacia. La adaptabilidad del sistema de control y gestión del gasto exige desarrollar y poner en práctica la síntesis de un marco complejo de criterios de éxito procedentes de las diversas fuentes de legitimación de la gestión.

El papel del Ministerio de Finanzas no se acaba con la sustitución de una normativa o modelo de control por otro, sino que se debe ampliarse e incluir el facilitar que se rediseñen

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y apliquen los sistemas de control que reflejen y sinteticen los intereses de los grupos afectados por la gestión pública (constituencies, stake holders, etc.). La calidad de un sistema de exigencia de responsabilidades depende de que este reproduzca y refleje las fuentes relevantes de legitimación --internas y externas-- del directivo responsable de la gestión de un programa presupuestario. La interdependencia con otras organizaciones y las relaciones externas con el entorno son dos componentes de la gestión pública de hoy en día que limitan la perspectiva tradicional del control a la responsabilidad jerárquica. Ambas se presentan como condiciones de adaptabilidad de un sistema presupuestario.

Los sistemas de control del gasto también deberían orientarse a desarrollar unos valores y una cultura organizacional de aprendizaje y adaptación más que a aplicar criterios de racionalidad rígida en la asignación de recursos. En un entorno de inestabilidad se necesita fomentar una cultura presupuestaria orientada al aprendizaje y la adaptación que compense la tradición presupuestaria formalista y burocrática propia de las Administraciones Publicas. En síntesis, el Ministerio de Finanzas también debería tener la función de facilitar una operación equilibrada de los sistemas de control. Esto significa evitar el monopolio actual de control tipo inspección y desarrollar un sistema de control que fomente la flexibilidad y la capacidad de adaptación. En situaciones de cambio e inestabilidad, un comportamiento y cultura de gasto que acepten el riesgo y la experimentación en la gestión debería ser recompensado y no penalizado. Sólo reconociendo la cara positiva del control se puede evitar el bloqueo que ocasiona el exceso de control de naturaleza obstructiva.

Nuevos criterios de éxito en una situación de inestabilidad

La reforma presupuestaria se relaciona generalmente con la introducción de criterios de economía, eficacia y eficiencia (EEE) para evaluar el éxito en la gestión del gasto. La situación de inestabilidad e incertidumbre con que se enfrenta el "presupuesto flexibilidad" exige nuevas medidas o criterios de éxito que permitan evaluar si se está respondiendo adecuadamente a los cambios en el entorno. En este contexto, Metcalfe (1993) propone utilizar como indicadores de buena gestión la capacidad de: diagnóstico para definir los problemas en forma adecuada; diseño para adaptar las estructuras, procesos y sistemas de información a la estrategia elegida para resolver estos problemas; y desarrollo para aplicar las soluciones formuladas (DDD) (ver cuadro 6).

En situaciones de alta inestabilidad o incertidumbre, los criterios de DDD son más relevantes que los de EEE. Lo que importa no es si se ha maximizado la eficiencia, eficacia y economía en la realización de un programa público, logrando así un objetivo previamente definido, sino más bien si el directivo ha sido capaz de rediseñar el programa y sus objetivos mostrando capacidad de adaptación a una situación cambiante. Esta manera de percibir el éxito en la gestión pública es de naturaleza más estratégica y está orientada hacia el largo plazo. Los criterios de EEE ofrecen una visión a corto plazo y de gestión operativa. Algunas decisiones de aumentar el gasto, como por ejemplo las inversiones de reposición, pueden ser poco económicas a corto plazo, pero podrían ser apropiadas a largo plazo. La descapitalización de cualquier organización puede ser una fuente generadora de un mayor

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aumento del gasto en el futuro por un deterioro progresivo e irreversible de los activos patrimoniales.

Los criterios de EEE no captan los componentes más relevantes de la gestión en tiempos de cambio o incertidumbre. Esto es particularmente cierto a altos niveles de gestión o en los servicios estratégicos o centrales del gobierno. La evaluación de la ejecución presupuestaria basada en los criterios de EEE es válida en situaciones en las que los problemas son predecibles y es posible predeterminar los resultados de la gestión del gasto. Las actividades repetitivas y rutinarias pueden medirse y controlarse con indicadores del tipo EEE. En estos casos, con el tiempo, se desarrolla el conocimiento experto (know-how) sobre la relación causa/efecto que permite anticipar resultados y estándares ideales de referencia para su evaluación. En situaciones en las que los objetivos no pueden medirse o en las que los resultados no pueden predecirse, la gestión no puede "controlarse" en el sentido propio de la palabra. No se dispone de estándares aceptables y los indicadores de EEE son irrelevantes. Como Hofstede (1981) argumenta, el control cibernético sólo es posible cuando se realiza sobre procedimientos mecanizados o para actividades muy operativas que implican un trabajo prácticamente automatizado, con objetivos claros y tecnología dominada. Sin embargo, esto no quiere decir que las actividades no rutinarias estén condenadas al fracaso; aunque no puedan ser controladas sí pueden ser gestionadas. De hecho, el management o gestión comienza donde la posibilidad de control termina (Landau y Stout, 1979).

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Cuadro 6.

Modificación de los criterios de éxito en la gestión presupuestaria

Criterios tradicionales

Criterios de flexibilidad

Medida de éxito Economía Eficiencia Eficacia

Diagnóstico Diseño Desarrollo

Nivel de gestión Operativo Estratégico

Contexto Estabilidad Inestabilidad

Unidad de análisis Agencia Red de organizaciones

Visión Intra-organizacional Inter-organizacional

Existe una distinción fundamental entre el gestión y el control. Aquellas actividades y organizaciones en las que no es posible aplicar el criterio de EEE para llevar a cabo un control son precisamente las que exigen un buen nivel de gestión y requieren la capacidad de ajustar actividades, improvisar respuestas para responder a situaciones cambiantes y superar situaciones conflictivas (Metcalfe, 1989).

Los criterios de DDD suponen un buen marco para evaluar, por ejemplo, la gestión de un proceso de descentralización del gasto. Cualquiera que sea la dificultad de cuantificar las DDD, estos criterios son mucho más relevantes que los de EEE cuando se trata de evaluar el papel de la unidad central, dada la incertidumbre que rodea todo proceso de descentralización. El problema es de capacidad de diagnóstico, diseño y desarrollo de un nuevo tipo de control y gestión del gasto que supone la reestructuración de las relaciones presupuestarias y la redistribución de poder en la gestión del gasto. Una iniciativa de descentralización del gasto puede reforzar o debilitar la posición del Ministerio de Finanzas. La descentralización no significa abdicar poder; de hecho exige que este Ministerio tome decisiones de mayor importancia. La retención de poder real y control del

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gasto por parte del Ministerio de Finanzas dependerá en gran medida de la calidad de los sistemas de información y de su capacidad para diseñar apropiadamente las nuevas relaciones presupuestarias con los departamentos gestores del gasto. Esta iniciativa exige el desarrollo de indicadores de resultados para el control a distancia, el ajuste del sistema de incentivos presupuestarios, la consolidación de un nivel apropiado de confianza y cooperación en las negociaciones presupuestarias y la adaptación de los sistemas de responsabilidad, con el fin de alcanzar una combinación equilibrada y efectiva entre la descentralización y el control.

En un contexto de cambio lo importante no es simplemente reducir costes o hacer más productiva la gestión. Hoy en día la reforma presupuestaria pretende hacer más con menos recursos bajo el supuesto de que las políticas y los objetivos ofrecen un marco fijo con estándares incuestionables para la evaluación de la gestión. Dado que el supuesto de separación entre la formulación de política y su ejecución esta obsoleto, dado que el directivo público influye y debe influir en la definición de objetivos y formulación de políticas, y dado que los programas presupuestarios se formulan y ejecutan en un marco de inestabilidad, la actuación ideal del directivo no está bien reflejada por los criterios de EEE sino por su capacidad de identificar y dar respuestas a lo imprevisto.

El directivo debe mostrar capacidad de adaptación y el Centro de Presupuestos debe fomentar esta flexibilidad presupuestaria. Esto significa un cambio sustancial en el estilo y papel a jugar por este ministerio y los departamentos gestores. El esfuerzo de flexibilidad, tanto funcional como presupuestaria, puede orientarse de múltiples formas, pero esencialmente en un doble sentido:

• elevar la capacidad de innovación mediante: la recogida de información sobre variables futuras inesperadas y no simplemente a través de la búsqueda de datos sobre variables históricas; la reformulación de problemas; la definición de nuevos objetivos y tareas de manera participativa, el rediseño de estrategias y estructuras organizativas; el fomento de una cultura receptiva y abierta al cambio; el rediseño de los sistemas de responsabilidad para ajustarlos a las fuentes de legitimidad; etc..

• consolidar una capacidad de gestión del cambio: divulgando la necesidad de adaptación; garantizando una buena información sobre nuevas líneas de trabajo; coordinando a los actores relevantes; movilizando apoyo; formando coaliciones; persuadiendo a los grupos afectados para que acepten el cambio; proporcionando al sistema un nuevo significado, motivo o misión de trabajo.

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V Conclusiones: Mas allá del Presupuesto por Programas la Gestión Estratégica del Gasto

A lo largo de este trabajo se ha puesto de manifiesto el continuo esfuerzo y las propuestas tradicionales de reforma presupuestaria. Hasta ahora en la mayoría de los países desarrollados se ha pretendido reforzar la posición dominante del Ministerio de Hacienda bajo el supuesto de controlar el gasto mediante una aproximación de dominio jerárquico por parte de Hacienda para limitar y programar el gasto. No se ha tenido en cuenta el entorno de gran complejidad e incertidumbre en el que se desarrolla actualmente la gestión pública. El supuesto implícito de que ésta se realiza en una situación de estabilidad y certidumbre no ha favorecido la puesta en cuestión del paradigma racionalista de las reformas tradicionales del presupuesto.

Como alternativa se ha planteado un nuevo modelo/role del Ministerio de Finanzas que responda a los nuevos problemas con que se enfrenta la gestión pública. Se ha propuesto un nuevo marco de referencia que permita guiar la gestión estratégica del presupuesto adaptando el comportamiento de gasto y gestión de los servicios al contexto de máxima complejidad presupuestaria, marcado por la incertidumbre y la restricción de recursos. La cuestión no está sólo en reforzar el dominio o la firmeza de Hacienda para limitar las propuestas de gasto o imponer procedimientos de programación del gasto. Más bien se trata de desarrollar la capacidad estratégica de Hacienda y de toda la Administración para verdaderamente 'controlar' (dirigir) la evolución del gasto real. La cara oculta del presupuesto como instrumento estratégico debería considerarse como una iniciativa fundamental para conseguir una disciplina presupuestaria sostenida a largo plazo.

Es necesario que la reforma presupuestaria vaya más allá de la simple mejora del documento presupuestario y del perfeccionamiento meramente formal y técnico de los procedimientos presupuestarios, contables y de control del gasto. También es necesario que el comportamiento del gestor público se considere una variable más a analizar. No se trata de despreciar o eliminar totalmente los supuestos tradicionales de la reforma presupuestaria por programas sino de evitar que éstos limiten la visión de los responsables del presupuesto al modelo jerárquico-burocrático mientras que la realidad presupuestaria responda de hecho a supuestos alternativos de pluralismo y negociación (CC.AA., U.E., etc...).

El estudio del comportamiento y estilo de decisión presupuestario no significa la aceptación de un incrementalismo ad-hoc. El pluralismo y la necesidad de consenso propuestas no tiene porque destruir toda posibilidad de utilizar el presupuesto como un instrumento estratégico de gestión. No se trata tanto de que se maximice la utilidad o beneficio esperado del gasto público como propone una visión "mecanicista" del presupuesto por programas sino de introducir mejoras tales como el facilitar la comunicación y fomentar la cooperación con y entre los centros gestores con el fin de reducir la incertidumbre innecesaria para identificar las zonas de elección colectiva eficaz. Lo que se propone es que exista la posibilidad de poner en marcha comportamientos y/o estilos estratégicos de decisión que tengan en cuenta los criterios de

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éxito relevantes en cada contexto. Esto tiene una gran influencia en el role a jugar por el Departamento de Presupuestos.

En síntesis se han recomendado cuatro nuevas líneas de actuación complementarias a las tradicionales para potenciar la postura y role del Ministerio de Finanzas para aumentar la capacidad de adaptación presupuestaria requerida en la gestión del gasto: (1) el desarrollo de una gestión presupuestaria estratégica que supere el mero cálculo y extrapolación financiera. No se trata de maximizar el beneficio marginal de las decisiones presupuestarias sino de anticipar cambios emergentes y adaptar el sistema presupuestario al contexto; (2) el fomento de la confianza e integración de los participantes en el proceso de asignación de recursos, equilibrando la cooperación y la competición en las negociaciones presupuestarias; (3) el rediseño de los sistemas de control, fomentando el desarrollo de su faceta positiva con el fin de facilitar el aprendizaje organizacional y (4) la modificación de los criterios de éxito aplicables al evaluar la gestión del gasto público.

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CONFERENCIA SOBRE LA APLICACIÓN DE LA LEY GENERAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA A LAS

ENTIDADES LOCALES

CENTRO EUROPEO DE DESARROLLO EMPRESARIAL

La Integración del Control y la Evaluación de Políticas Publicas en el Proceso Presupuestario: Limitaciones y

Condiciones para su Desarrollo

(Marzo, 2001)

Eduardo Zapico-Goñi

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I INTRODUCCIÓN

Existe un sentimiento común de desorientación por los débiles resultados y la dificultad de avanzar en la introducción de las reformas tradicionales de control y gestión del gasto, sobre todo en lo que se refiere a la idea de reasignar los recursos disponibles para ejercicios futuros en función de los resultados conseguidos en la gestión del ejercicio precedente. Desde hace mas de dos décadas se viene recogiendo información sobre los intentos de implantar sistemas o modelos racionales de presupuesto (Presupuesto por Programas, Presupuesto en Base Cero, entre otros) o reformas similares. Los resultados de una amplia encuesta del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas mostraron que "... en el curso de las últimas décadas no ha habido jamás una aplicación sistemática de los elementos de un sistema presupuestario integrado, a excepción del caso del Ministerio de Defensa en los Estados Unidos" (Parisis,1980). En términos generales los intentos de reforma fracasaron pero en relación a las grandes expectativas creadas y a la manera mecanicista de entender la racionalidad en el presupuesto. Algunos de los esfuerzos realizados no han sido totalmente infructuosos, especialmente en las iniciativas de reforma presupuestaria en los últimos años orientadas de manera mas pragmática para la aplicación parcial de algunos de los elementos de las técnicas racionales de presupuestación. Parece haberse "llenado la copa" de las ideas e iniciativas de reforma presupuestaria (A. Schick, 1990), y se sigue trabajando en una línea de reforma muy parecida, intentando introducir lo que ahora se denomina un presupuesto por resultados (OCDE, 1996; J. Blondal, 2000).

El fracaso de las grandes reformas presupuestarias, la prolongada crisis económica en los años setenta y la expansión del liberalismo económico, entre otros factores, indujeron a muchos gobiernos a recortar directamente el gasto público a nivel agregado según sus prioridades o la viabilidad de cada recorte. Las medidas de disciplina fiscal propuestas en países de la OCDE, desde principios de los años 90, han sido normas concretas para frenar el aumento del gasto publico: límite agregado del gasto en relación con el PIB, límite por partidas funcionales, obligatoriedad de acompañar con contrapartidas las propuestas de modificaciones presupuestarias, no compensación de la inflación, endurecimiento de las condiciones de acceso al subsidio de desempleo, pensiones y otros derechos adquiridos (Wildavsky,1993). Estas propuestas se han complementado con otras medidas (p.e. proyección a largo de escenarios presupuestarios, mayor rigidez en la ejecución del gasto a nivel agregado), en conjunto encaminadas a reforzar el papel de dominio del Ministerio de Finanzas frente a otros actores presupuestarios en todas las fases del ciclo presupuestario.

En la Comunidad Europea también se ha establecido desde mediados de los años noventa un marco de disciplina presupuestaria que ayudara a cumplir las condiciones de convergencia requeridas por el Tratado de Maastricht para la Unión Económica y Monetaria. Los Estados miembros presentaron programas de convergencia con propuestas de reducciones drásticas en el gasto público. En la actualidad se esta reforzando la disciplina fiscal mediante los Pactos de Estabilidad y Empleo y con normas más concretas

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en cada país (p.e. Proyecto de Ley de Estabilidad Presupuestaria, 2000) para frenar las propuestas de gasto de los departamentos gestores, controlar la disciplina de gasto de los distintos niveles de gobierno y consolidar la posición de dominio del Ministerio de Finanzas en todas las fases del ciclo presupuestario.

Estas medidas son necesarias para controlar el gasto, pero a medio y largo plazo su eficacia está muy condicionada por la propia inestabilidad e incertidumbre del contexto en que se aplican. Los ajustes a nivel macro presupuestario parecen estar teniendo un cierto éxito, pero está pendiente de corroborarse si las innovaciones en las instituciones y en el control y gestión presupuestario permitirán conseguir la sostenibilidad de la disciplina fiscal y se evitará el crecimiento descontrolado del gasto público cuando el ciclo económico sea menos favorable. La cuestión no está sólo en el dominio o la firmeza del Mº de Finanzas para recortar las cifras de gasto cada vez que negocia con los departamentos gestores los créditos presupuestarios para el ejercicio siguiente, además se necesita desarrollar la capacidad de controlar la realidad social y económica que presiona al alza el gasto publico. Los sistemas de control, evaluación y gestión estratégica del gasto en este Ministerio y en toda la Administración son fundamentales para adaptar el comportamiento presupuestario de manera coherente a los cambios del entorno (Zapico, 2001).

Es cierto que se necesita reforzar la posición de las instituciones centrales de presupuesto. Pero este refuerzo no debe estar sólo dirigido a potenciar el papel del Ministerio de Finanzas en lo que se refiere a la imposición de normas fiscales, a la resolución de conflictos en las negociaciones presupuestarias y a la inspección tradicional del gasto, sino más bien a proporcionar un liderazgo estratégico en la gestión del gasto más allá de la mera proyección macro-econométrica (elaboración de escenarios presupuestarios y Pactos de Estabilidad) y la aprobación de exigentes normas presupuestarias. La cara oculta del presupuesto como instrumento de gestión y como marco para la evaluación del gasto publico es una asignatura pendiente de la reforma presupuestaria que es necesaria para conseguir una disciplina presupuestaria sostenida. A medio y largo plazo la evaluación de políticas publicas puede tener consecuencias importantes en el funcionamiento de la Administración. Unos sistemas de control y evaluación orientados a la adaptación estratégica del presupuesto pueden ser de gran utilidad para el Ministerio de Finanzas.

La evaluación de programas no proporciona una solución inmediata contra la indisciplina presupuestaria a nivel macro. Pero puede orientar a Hacienda en el diseño de un marco de referencia mas legitimo para imponer con eficacia una mayor disciplina de gasto (fijación de techos de gasto mas realista, distribución de limites agregados entre prioridades sectoriales, etc..). Además, el seguimiento de resultados y la evaluación, a nivel de centro gestor, puede ser de gran utilidad para que este se adapte a una situación mas restrictiva, en la que se necesita ser mas eficiente y reasignar recursos dentro del limite presupuestario impuesto desde el Ministerio de Finanzas.

En principio nadie se opone a la idea de utilizar la evaluación de programas o políticas publicas a la hora de redistribuir los recursos disponibles. Han sido múltiples los estudios

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realizados desde los años 60 en favor de introducir la técnica de presupuesto por programas o los sistemas integrados de presupuestación (D. Novick 1969, A. Shick 1978, etc..). El objetivo de las reformas presupuestarias basadas en estos modelos no era otro sino el de reasignar recursos en base al análisis de los resultados de la gestión de los programas presupuestarios. Aunque estos modelos de reforma se han abandonado, en muchos países se siguen proponiendo modelos muy parecidos con términos casi sinónimos: i.e. el presupuesto por resultados o la integración de la medición de resultados en la resignación de recursos (PUMA, 1997, pg. 36).

Pero la evaluación y el presupuesto por resultados representa también un desafío importante. El presupuesto se puede percibir metafóricamente como una moneda con una cara en la que se refleja su aspecto técnico y racional y con una cruz en la que se refleja su aspecto negociado. La evaluación de programas no deja de ser un riesgo para el centro de presupuestos pues permite al gestor argumentar a favor de la necesidad de un aumento del gasto.

En este artículo se plantea y discute la importancia y posibilidad de la integración de las funciones de control, la evaluación y el presupuestario. ¿Qué ocurre de hecho en la realidad? ¿Hay alguna experiencia conocida en la que este ejercicio de 'racionalidad presupuestaria' se realice? ¿Hasta que punto es posible la presupuestacion por resultados? En que medida es apropiado el modelo presupuestario propuesto como referencia para la reforma? En las próximas secciones se analizan algunas líneas de respuesta a estas preguntas con el fin de replantear la discusión sobre las posibilidades de utilizar el producto del control por resultados y la evaluación de programas en el proceso presupuestario. Al final del articulo se analizan las condiciones necesarias para conseguir esta integración, sugiriendo las iniciativas que se consideran mas relevantes para proporcionar una mayor coherencia de estas funciones y el proceso presupuestario.

II EL CONTROL Y LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS EN LA PRÁCTICA PRESUPUESTARIA

En la práctica, el enlace de la evaluación de programas y el proceso presupuestario ha resultado ser más difícil de aplicar de lo que se esperaba. Las evidencias empíricas recogidas en diversos estudios para distintos niveles de gobierno así lo corroboran. En una investigación realizada sobre las experiencias practicas de varios países desarrollados (EE UU, RU, Canadá, Alemania, España, Suecia y Finlandia) indican que incluso en Suecia, donde se ha reconocido la necesidad y se han hecho importantes esfuerzos de integrar de manera regular y sistemática la evaluación de resultados en la elaboración del presupuesto, su aplicación ha sido débil e infrecuente (Gray, Jenkins and Segsworth, 1993). Otros estudios realizados en países Nórdicos han coincidido con estos resultados (P. Ovrelid, 1997). Estudios mas recientes se manifiestan en la misma línea. Las dificultades de la

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implantación del presupuesto por resultados y otras reformas de la gestión publica han sido subestimadas (T. Verheijen and D. Coombes, 1998,).

Gray, Jenkins y Segsworth analizan la integración de estas funciones desde cuatro puntos de vista complementarios, según el tipo de integración. En primer lugar valoran el grado de integración desde una perspectiva funcional. La integración funcional puede medirse por el grado de utilidad o consistencia del resultado de una actividad para con la otra y viceversa. Como ya se ha dicho el presupuesto y la evaluación son funciones muy distintas con productos diferentes que en realidad reflejan diferentes racionalidades legitimas.

La mayoría de los casos analizados en este estudio, no presentan evidencias de que exista coherencia funcional entre el presupuesto y la evaluación de políticas publicas. La asignación de recursos presupuestarios esta movida por una convicción doctrinal (ideología de mercado) mas que por un esfuerzo de concepción o evaluación de las políticas publicas. En el estudio se demuestra que el valor añadido por cada una de estas funciones a las otras es muy débil. La cuestión no es simple y meramente técnica. Su integración requiere un esfuerzo continuo de coordinación que aceptando la pluralidad de perspectivas e intereses de cada grupo tienda a aproximarlas.

La falta de integración se analiza en este estudio también desde otros puntos de vista. Por ejemplo la integración organizacional o grado de cohesión de las estructuras y procesos en los que se llevan a cabo el presupuesto y la evaluación que lógicamente también influye. La claridad y coherencia en el diseño de roles y responsabilidades de los actores que componen la red de organizaciones que participan en el ciclo presupuestario, entendido de manera amplia, es un aspecto fundamental en este sentido.

Pues bien, el estudio dirigido de Gray y otros vuelve a mostrar que la distribución de competencias e interrelaciones entre los participantes en el proceso presupuestarios no esta bien definida en ninguno de los países analizados. No obstante se reconoce que el presupuesto y la auditoria están relativamente mejor integrados en algunos países (Alemania, España, Francia).

Otro tipo de integración a considerado es la integración informativa o grado en el que se comparten sistemas de información y comunicación, de acceso común o con bases de datos coherentes, compatibles, etc... De nuevo la integración es muy limitada o inexistente. Aunque en los últimos años se ha realizado avances considerables respecto a los sistemas de medición de resultados e información para la toma de decisiones, no hay evidencias claras de que existan marcos o canales comunes que faciliten la comunicación entre la evaluación y el presupuesto. En el estudio se observa que en Suecia los sistemas de información que se utilizan en la evaluación de las políticas publicas se usan también para el proceso presupuestario.

Por ultimo, y quizás una de las más importantes, esta la perspectiva socio-organizacional. La integración social puede entenderse como la homogeneidad en la cultura, preparación, experiencia y conocimiento del personal responsable de realizar estas funciones. Los resultados muestran que existe una preparación similar en el personal de presupuesto y el

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control en Alemania y en España, dada la tradición legal y la formación similar que reciben. Pero la evaluación queda fuera de estas consideraciones. La integración de la evaluación y el presupuesto exige el desarrollo de una cultura profesional y administrativa común o al menos semejante de manera que se abra espacio suficiente para la cooperación entre las distintas comunidades de expertos. En ningún país se dan las condiciones adecuadas para garantizar una comunicación eficaz entre ambas comunidades según el estudio mencionado. Sin embargo en Suecia se han realizado programas de formación conjunta entre evaluadores y responsables del presupuesto. En este país se ha dado la aparente paradoja de que la propia institucionalización de la evaluación parece haber establecido barreras para su apertura a otras funciones tradicionalmente mas arraigadas en la Administración como el presupuesto.

A nivel de gobiernos regionales o subcentrales las investigaciones realizadas ofrecen resultados parecidos. Las conclusiones de un estudio sistemático realizado por la General Accounting Office (Oficina de Auditoria del Congreso) y la Congressional Budget Office ( Oficina de Presupuesto del Congreso) en los EEUU, sobre el proceso presupuestario en los cinco Estados que habían realizado un mayor esfuerzo y que se consideraban mas avanzados en la introducción de técnicas presupuestarias, mostraron que las Administraciones implicadas ofrecían pocas evidencias de que los resultados de la gestión influyeran en la asignación de los recursos públicos durante el proceso presupuestario. En general se reconoce que en esencia el presupuesto en estos Estados se sigue realizando de manera incrementalista (GAO, 1993).

Las conclusiones no son tan negativas en la Administración local según los datos disponibles. En las últimas décadas ha habido una evolución clara y generalizada en cuanto a la utilización de las técnicas modernas del presupuesto público en los EE UU. La utilización de técnicas como el presupuesto por programas, el control de eficiencia etc. se consolida en la Administración Local durante los años 80. A finales de los 80 se aprecia una ligera caída en su utilización en la Administración Local (M. Ortigueira, 1989; S. Botner, 1991; D. Cothran,. 1993 ) pero a diferencia de lo ocurrido en la Administración Central estas técnicas racionales de presupuestación no desaparecen del ámbito de lo local, sino que se consolidan o se mantienen. En general, las conclusiones del estudio de Botner, realizado sobre las practicas presupuestarias de las ciudades de tamaño medio en los Estados Unidos, muestran que se mantiene un nivel de profesionalismo presupuestario elevado. Un ejemplo mas reciente del avance en el uso de las técnicas racionales de presupuestación en la Administración local en los EE UU es el caso de la ciudad de Sunnyvale (California) que utiliza un sistema comprehensivo de presupuesto por tareas y gestión por resultados (OECD, 1994, n.5). En la Administración local europea la tendencia de la reforma presupuestaria y control de gasto ha sido similar en términos generales a lo mencionado para Estados Unidos (OECD, 1994, n. 3). En algunos países se han realizado experiencias extensas de presupuesto por resultados en la Administración Local. Una buena ilustración es por ejemplo el caso de Holanda donde se declara su utilización en 200 ayuntamientos (OECD, 1997).

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Pero incluso volviendo al nivel de gobierno central, los resultados observados en las investigaciones mencionadas no significan que los esfuerzos realizados en las Administraciones mas avanzadas no hayan tenido ninguna recompensa. En el proceso presupuestario de algunos países (RU, Suecia, Países Bajos) se dispone ahora de mas información y mucho mas relevante que hace unos pocos años sobre niveles de economía y eficiencia en la gestión. En estos países el Tesoro o el Ministerio de Finanzas respectivamente exigen a los centros gestores la presentación de indicadores de resultados al solicitar nuevos créditos de un año para otro. El nivel de estos indicadores se va gradualmente desarrollando. Se están haciendo esfuerzos para desarrollar una mayor conexión entre la eficiencia operativa y la asignación de recursos (OCDE, 1993). No obstante la relación entre el seguimiento de la gestión y la asignación de recursos esta pendiente de realizarse. La información recientemente generada por organismos internacionales apuntan también en la misma dirección al reconocer la dificultad que entraña el salto de una gestión presupuestaria por resultados operativos (por actividades y "outputs") a otra por resultados en términos de efectos finales de las políticas publicas (outcomes or impacts) (Blondal, 2000).

A pesar de estos débiles resultados hasta ahora conseguidos, la evaluación se sigue percibiendo hoy como de gran utilidad para promover una nueva cultura de gestión presupuestarias centrada en el resultado e impacto de los programas que en la formalidad de los procedimientos y en el ahorro inmediato. De los comentarios del comisario encargado de Control Financiero de la Comisión Europea se deduce que la evaluación se percibe como un buen instrumento para facilitar el transito de una cultura de gasto, donde gobernar o gestionar bien se confunde con aumentar los créditos presupuestarios, a una cultura de resultados, donde el directivo publico se centra y es responsable por el grado de eficiencia y eficacia alcanzado al ejecutar su presupuesto (A. Gradin, 1996, pg. 27).

Las reformas recientes insisten en el modelo de presupuestación por resultados. Sin embargo, algunos de sus componentes han sido introducidos ahora de una manera muy distinta y con un fin diferente. Los principales componentes de reforma son:

1) La definición de objetivos de gestión (estratégicos y operativos) y medición de resultados cuando sea posible y dirigido a cambiar la cultura tradicionalmente formalista de los participantes en la ejecución del presupuesto más que a la racionalización mecánica del proceso de asignación de recursos. El diseño y la utilización de los indicadores se realiza por los propios gestores y para su propio uso en el marco del presupuesto por resultados (OECD, 1995). Se pretende motivar al gestor para que cambie su estilo de decisión y comportamiento de gasto con mayor consciencia de coste y una visión clara sobre su productividad.;

2) La descentralización en la gestión y mayor flexibilización de controles tradicionales del gasto. La intención final es el proporcionar a los directivos públicos una mayor autonomía para gestionar por resultados sus programas presupuestario (N. Flynn, y F. Strehl, 1996). La descentralización se percibe

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también como un paso para introducir y fomentar un estilo de decisión y un comportamiento del gestor publico mas parecido al de empresa privada (competitividad, consciencia de coste, eficiencia, etc.).

3) Modificación de las relaciones entre las unidades centrales de presupuestos y los departamentos gestores mediante el uso de "contratos" presupuestarios (acuerdos presupuestarios) y adaptando los sistemas de responsabilidad por los resultados de la gestión su relación con la asignaciones de recursos, tanto a nivel central, local e intergubernamental (OECD, 1999) (Swedish Institute, 1996, citado en F. Longo, 1998).

Si bien se insiste en el esfuerzo y hay consenso sobre los beneficios que puede aportar el presupuesto por resultados y la evaluación de programas, hemos visto antes que hasta ahora han sido escasas las experiencias conocidas en el mundo en las que se haya ejercido la 'racionalidad presupuestaria' de manera sistemática. ¿Porque ocurre esto? ¿En que medida y contexto es apropiado el modelo presupuestario propuesto como referencia para la reforma? ¿Cómo se podría avanzar con mas solidez para integrar las funciones de presupuesto, control y evaluación?.

III ANALISIS CRÍTICO DEL MODELO DE LIMITACIONES Y POSIBILIDADES DE UN

REFORMA: SISTEMA

INTEGRADO DE GESTION PRESUPUESTARIA

3.1) La naturaleza negociada y conflictiva como limitación a la racionalidad presupuestaria

Se suelen mencionar razones como la falta de interés y liderazgo político, la no voluntad de ser medido y evaluado por parte de los gestores, la falta de colaboración de los profesionales de cada sector o política, la escasez de recursos etc.. para explicar la dificultad de implantar con éxito la reforma del presupuesto. Muchas de estas razones tienen su peso, pero existen otras de gran importancia, como la naturaleza negociada y conflictiva del proceso presupuestario, a las que tradicionalmente no se les prestado suficiente atención en el diseño de la reforma presupuestaria.

Es ingenuo creer que el control por resultados y la evaluación pueda sustituir la negociación política. El proceso de elaboración del presupuesto a alto nivel es un proceso de negociación en el que se enfrentan intereses contrapuestos. El presupuesto es negociación y conflicto (A. Wildavsky, , 1979, p. 4) y seguirá siéndolo. La confrontación de intereses no es el reflejo de un mal funcionamiento del proceso presupuestario, sino una

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característica de la realidad en el que se desarrolla el proceso de elaboración del presupuesto: los recursos son escasos en relación a las necesidades humanas, por naturaleza siempre insatisfechas.

También a nivel técnico el proceso presupuestario refleja las luchas de poder internas dentro de la Administración. La tradicional desconfianza entre hacienda y el gestor es otro de las razones que pueden explicar la escasa influencia de las técnicas de medición de resultados y evaluación en el proceso presupuestario. Al gestor le resulta sospechoso escuchar las reformas presupuestarias que se han propuesto desde organismos internacionales basadas en la idea de reasignar recursos desde actividades menos eficientes a las mas eficientes (P. Ovrelid, 1997pg. 7).

Aunque la retórica es atractiva, en la practica es tradicional que Hacienda no premia sino que de hecho penaliza al gestor que por eficiencia o por otra causa consigue que le sobren unos recursos al final del ejercicio ( Erkki Liikanen 1996, pag. 35). En principio el gestor desconfía que siendo eficiente vaya a recibir mas recursos en época de restricción presupuestaria.

El seguimiento de la gestión y la evaluación de los programas públicos no pueden entenderse ni pueden aplicarse de manera mecánica en el proceso presupuestario. Ni a nivel político ni a nivel técnico. Es necesario modificar el sistemas de incentivos que realmente motivan al gestor publico. La reforma de los formatos y técnicas presupuestaria y la introducción de la evaluación de programas va detrás o a continuación de los cambios en el comportamiento o estilo de decisión en la asignación y utilización de los recursos y no al revés.

Pero esto no debe de entenderse como una conclusión derrotista como tradicionalmente se ha percibido desde la Administración o desde el mundo de la economía (Stockman, 1984) sino como un desafío contextual con el que tienen que enfrentarse el Gobierno y la Administración al asignar y gestionar el gasto. El problema no esta en la existencia del conflicto presupuestario sino en la manera de confrontarlo. En algunas Administraciones hay una tendencia a evitar el conflicto. Este se oculta y se le deja diluir en el tiempo, se decide no tomar ninguna decisión de resignación de recursos por entenderse que no habría capacidad para gestionar una posible cadena de conflictos y agravios comparativos. Pero el conflicto puede confrontarse, se puede aprovechar la oportunidad que ofrece la crisis para aclarar y si es posible mejorar la situación para todos. El presupuesto es una oportunidad estratégica y recurrente para ejercitar la creatividad y desarrollar la capacidad de innovación en la gestión (Zapico, 1993).

Gran parte del camino para la reforma del presupuesto se habrá recorrido cuando los responsables de diseñarla y llevarla acabo acepten que el estilo de decisión de políticas publicas, o el comportamiento y valores de decisión de los participantes en el proceso de decisión son tan importantes o mas que las propias técnicas de presupuestación. Esto no es una conclusión pesimista sobre la utilidad del control y evaluación de programas. Estas dos funciones se puede orientar en positivo y considerar como objetivo propio el fomentar una

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cultura de gasto o un estilo de decisión presupuestaria, incluidos los distintos tipos de solución de conflicto, adecuada al contexto presupuestario (Metcalfe, 90; Zapico 2001).

3.2 Incoherencia entre modelo de gestión empresarial y la gestión presupuestaria en el sector publico

El sistema de gestión integrada del presupuesto se basa en el modelo tradicional de la gestión empresarial. La idea de aplicar los resultados del control y la evaluación de programas en la asignación de recursos va unida a la teoría racional de decisión. A mayor productividad o eficiencia de una actividad mayores recursos se le deberían asignar en el ejercicio siguiente. El modelo se orienta a la maximización de beneficios o utilidad esperada y se basa en definitiva en el principio de competencia entre los actores presupuestarios que se supone estarían mas motivados para mejorar los resultados de la gestión. . Pero las fórmulas de "más productividad, más recursos" y "más con menos" (OECD, 1995 y 1997), aunque simples y atractivas están siendo cada vez mas cuestionadas por lo limitado, y en ocasiones no deseado, de sus efectos en la gestión publica.

El presupuesto por resultados, los contratos presupuestarios y las técnicas similares de presupuestación, tienen una cierta utilidad el sector publico. De hecho se esta utilizando en algunos países (RU, Países Bajos, NZ, etc..), en algunos servicios públicos (salud, policía) o incluso en los servicios centrales de la Administración de manera limitada, i.e. gastos de funcionamiento. Los valores competitivos tienen también importancia en la motivación de comportamientos productivos tanto en la empresa privada como en la Administración. Pero su utilidad esta condicionada.

Desde un punto de vista de viabilidad organizativa, para que el modelo competitivo de su fruto tiene que concederse una verdadera autonomía de acción al gestor publico y disponerse de una capacidad de seguimiento y evaluación de resultados de la gestión. El departamento de presupuestos solo puede conceder mayor autonomía de gasto en la medida que las unidades que reciben mas poder y responsabilidad de gasto tengan capacidad de informar y demostrar los buenos resultados de su gestión financiera (N. Flynn y F. Strehled., 1996). Hasta ahora, el impacto de las llamada Nueva Gestión Publica al intentar aumentar la eficiencia en la gestión del gasto publico han sido relativamente débiles(T. Verheijen and D. Coombes, 1998).

Desde un punto de vista conceptual, cada vez está mas reconocida la necesidad de tener que analizar el contexto y adaptar el modelo de presupuesto a las características del mismo (Metcalfe, 90). Sin embargo es un handicap en este sentido la poca capacidad que existe en la Administración para aprender y adaptar las iniciativas de reforma llevadas a cabo (Olsen y Peters, 1996). Hasta mediados los 90 ningún país había evaluado en profundidad el impacto en la Administración consecuencia de las recientes reformas presupuestarias. Hasta ahora estas evaluaciones han sido ad-hoc e inadecuadas en la mayoría de los países debido principalmente a problemas de medición y la sensibilidad política del tema (OCDE

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1993). 'Los programas de reforma de la gestión publica normalmente no disponen de procedimientos de retroalimentación, evaluación y corrección o, si disponen de ellos, suelen ser despreciados y no se utilizan' (Verheijen y Coombes, 1998, pg. 394).

Sin embargo ciertos países han dado algunos pasos en esta línea. Australia realizo una evaluación comprehensiva de sus iniciativas de reforma en el sector publico (Australia, Task Force on Management Improvement 1992)., En 1994, el Cabinet Office realizó una investigación del impacto de las reformas realizadas en el RU (Sylvie Trosa 1997) se basa en el Reino Unido. En Canadá, la Oficina del Controlador General (Tesoro) y el Auditor General (Parlamento) han evaluado el resultado de reformas llevadas a cabo para el desarrollo de la evaluación de programas (Mayne y Zapico, ed. 1997).

Una de las condiciones necesarias en un contexto presupuestario para que tengan éxito la reforma clásica del sistema integrado de presupuestación es que haya 'una cierta estabilidad de recursos' (OCDE 1993 p.5). Este tipo de dificultades ya se había anticipado en investigaciones académicas (Hofstede 1981; Metcalfe 90). Aunque el modelo tradicional de reforma presupuestaria es útil en un contexto de estabilidad y certidumbre, puede ser inapropiado o insuficiente en para el tipo de trabajo que se realiza en muchas organizaciones publicas, especialmente en los departamentos centrales y en las organizaciones de profesionales y en general en la red de organizaciones que participa en el proceso presupuestario, bajo gran complejidad y en una realidad 'multifacetica' (Olsen and Peters, 1996).

Las reformas centradas en la eficiencia y en la competición por los recursos han tenido un resultado limitado a la consecución de recorte de los gastos corrientes o de funcionamiento, relativamente reducidos. Dado el contexto de incertidumbre e inestabilidad, gran parte de los recursos públicos se están gestionando de manera eficiente pero están resolviendo problemas que han dejado de existir o se están proporcionando servicios que la sociedad no valora de la misma manera que años atrás. Esto es mas fácil que ocurra en aquellas reformas presupuestarias enfocadas en la mejora de la productividad y que dan por supuesta la continuidad de las políticas publicas, sus objetivos y sus marcos institucionales de trabajo.

Lo más importante de la reforma presupuestaria no es conseguir una integración automática de la gestión por resultados y la evaluación en el proceso presupuestario sino el tipo de resultados al que se presta atención por los sistemas de seguimiento y evaluación. El control y la evaluación de la gestión del gasto no debería solo plantearse cuestiones del tipo 'single loop': ¿que tal lo estamos haciendo? en que medida estamos trabajando bien? etc.., sino además plantearse también las de tipo: 'double loop': ¿tiene sentido que hagamos esta tarea? (Argyris según referencia en F. Leeuw, 1996). La integración de la evaluación en el proceso presupuestario puede proporcionar grandes resultados en términos de reducción del déficit en la medida en que incorpore valoraciones relacionadas con el segundo orden de control o aprendizaje al que se refieren las cuestiones del tipo 'double loop'.

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La evaluación de programas y la capacidad de control en la Administración Publica han evolucionado y pueden orientarse a responder las preguntas del tipo 'double loop' y por lo tanto puede ser de utilidad para mejorar el proceso presupuestario. Pero el problema sigue siendo como acercar la acción evaluadora y los evaluadores a la acción de presupuestar y los decisores responsables de la asignación de recursos, y viceversa. Aunque las dificultades son grandes, las lecciones aprendidas hasta ahora en experiencias de reformas pasadas y las investigaciones realizadas ofrecen algunas ideas importantes para reiniciar los esfuerzos de integración de las funciones mencionadas (presupuesto, control y evaluación) con mas posibilidades de avanzar hacia la coherencia y madurez del sistema presupuestario. A continuación se exponen algunas condiciones e iniciativas para llevar a cabo su acercamiento.

IV CONDICIONES PARA MEJORAR LA COHERENCIA INTERNA DEL

SISTEMA PRESUPUESTARIO

La diferenciación entre el presupuesto, el control y la evaluación es necesaria, responde a criterios de especialización organizativa. El presupuesto, el control y la evaluación son en general actividades separadas, realizadas por personal de diferente preparación y con distintos intereses, valores y criterios de éxito profesional. El problema es que, como hemos visto en apartados anteriores, esta diferenciación no va normalmente acompañada de un esfuerzo de coordinación capaz de garantizar la coherencia del funcionamiento global del sistema presupuestario.

El diseño de una reforma orientada a la integración de estas funciones es complejo y depende de las características particulares de cada Administración. Pero, aunque en cada Administración el diagnostico concreto sea distinto, siempre es útil conocer las líneas generales y condiciones de reforma que se desprenden de experiencias pasadas. A continuación se presenta una serie de medidas que pueden ayudar a mejorar la integración del sistema presupuestario. Estas medidas no pretenden ser una lista cerrada e infalible. Se trata mas bien de una serie de condiciones, necesarias pero no suficientes, que hay que cumplir y obstáculos a superar según cada situación. Existe una interacción importante entre algunas de las propuestas que deberá tenerse en cuenta al diseñar el marco y estrategia de reforma.

a) Condiciones técnicas:

División de responsabilidades clara y realista. Como primer paso es necesario rediseñar la estructura, procesos y funciones de los centros de control, evaluación y presupuesto, estableciendo una división clara de responsabilidades. Este reparto de competencias y roles puede ser diferente según la propia tradición de cada Administración, no hay un modelo

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ideal de aplicación universal. Lo importante es que el diseño elegido sea consensuado y acorde con la capacidad operativa y recursos asignados a cada centro participante.

Desarrollo de los sistemas de comunicación e interacción eficaz. La integración de estas funciones exige también disponer des sistemas de información y canales de comunicación entre los centros responsables que garanticen una interacción eficaz. Para ello, los instrumentos de recogida de información, los sistemas de mantenimiento y explotación de las bases de datos comunes o compartidas y los canales de intercambio de información necesita disfrutar de unos niveles aceptables de relevancia, fiabilidad y oportunidad en el momento de la toma de decisiones para la resignación de recursos.

Disponibilidad de una masa critica de expertos en cada función. Un tercer requisito es la formación de evaluadores y expertos en control y presupuesto, distribuida entre los centros gestores y centros de presupuesto de manera coherente con el reparto de competencias elegido. Una preparación adecuada para la integración de estas funciones exige no solo disponer de los conocimientos propios de cada especialidad sino además las habilidades de comunicación y capacidad de entendimiento mutuo con los expertos de las otras funciones (aceptar interdependencias, identificar valores comunes, etc....) .

Introducción de incentivos para el uso de los resultados del control y la evaluación. Es evidente que para que la integración tenga éxito el benéfico potencial que ofrece el control y la evaluación debería ser al menos compartido por los centros gestores y presupuestos. Igualmente habría que evitar o disminuir los efectos negativos de la normativa presupuestaria en el estilo de decisión o valores aplicados en la gestión presupuestaria. Por ejemplo, se podría evitar la devolución automática de todos los ahorros conseguidos con la evaluación, ya sea por recortes identificados o aumentos de productividad y eficacia, etc..., concediendo una mayor discrecionalidad al gestor para su uso. Algunos países ya vienen practicando el uso de este tipo de incentivos desde los años 90, principalmente los Nórdicos ( P. Ovrelid, 1997).

b) Condiciones Político-Institucionales

Adaptar el marco institucional y las reglas de negociación presupuestaria. La modificación del estilo de decisión en la asignación de recursos de manera que tienda a tener en cuenta el valor añadido por los sistemas de control y evaluación, exige además el cumplimiento de condiciones de naturaleza política. Es necesario adaptar el marco institucional y las reglas de negociación presupuestaria, tanto en el gobierno como en el Parlamento. Aunque de manera implícita, los pactos de estabilidad presupuestaria son un ejemplo de adaptación del marco y las reglas del juego presupuestario. La sostenibilidad de su efecto va a depender de que se realicen esfuerzos de evaluaciones sistemáticas de las políticas publicas que consolide los escenarios de disciplina de gasto agregado (Banco Mundial, 1997). Además de incentivar la disciplina presupuestaria, el marco político-institucional debe también fomentar una nueva cultura y estilo de gestión o tratamiento de conflictos presupuestarios (V. Hagen 1994, Zapico, 1995).

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Adoptar un marco legal o establecer acuerdos institucionales para desarrollar la capacidad de evaluación. La formulación de acuerdos institucionales, con mayoría parlamentaria sostenible, o la adopción de la legislación apropiada para crear un marco formal e imagen política mas favorable o propensa al uso de la evaluación de políticas publicas es también fundamental. Aunque esto no puede percibirse como una panacea, el inicio de un cambio de actitudes y estilos de gestión a favor de una mayor utilización y demanda de la evaluación de programas en el proceso presupuestario depende también de este tipo de medidas. Alguna experiencia en este sentido se ha realizado en varios países, por ejemplo en Suecia y Francia, y además se ha demostrado que la evaluación tiende a estar mas integrada en la gestión presupuestaria cuando esta se realiza por órganos supremos e independientes de auditoria como ocurre en el RU (Gray, Jenkins and Segsworth, 1993, Derlien 1990).

V. CONCLUSIONES

Se ha analizado la importancia y posibilidades de integrar el control y la evaluación en el proceso presupuestario. Sin embargo se ha observado como hasta ahora las experiencias conocidas en las se ha intentado dicha integración su efecto no ha sido positivo y esta ha resultado ser mas difícil de conseguir de lo que se esperaba.

No obstante, a pesar de lo débiles resultados, hay evidencias claras de que la evaluación se sigue percibiendo como de gran utilidad para el presupuesto y la gestión del gasto. Esta puede facilitar el transito de una cultura de gasto, donde gobernar o gestionar bien se confunde con aumentar los créditos presupuestarios, a una cultura de resultados, donde el directivo publico se centra y es responsable por el grado de eficiencia y eficacia alcanzado al gestionar los programas presupuestarios La integración o coherencia del proceso presupuestario puede proporcionar importantes beneficios en términos de reducción relevantes y sostenibles de costes si incorpora valoraciones y proporciona información relacionadas con el segundo orden de control o evaluación (double loop learning) evitando que gran parte de los recursos públicos se orienten a resolver problemas que han dejado de existir o se presten servicios que la sociedad ya no valora o necesita.

Pero la integración del sistema presupuestario no puede entenderse como un mecanismo para imponer unos criterios técnicos supuestamente objetivos y neutros en la asignación de recursos. Los resultados del control y la evaluación pueden aspirar a ser un factor importante pero no el único a tener en cuenta en el proceso presupuestario. La utilidad de los sistemas de control y evaluación se verá potenciada en el proceso presupuestario en la medida en que el Ministerio de Finanzas y/o el Gobierno desarrollen su capacidad de confrontar y gestionar con eficacia los conflictos que surgen al identificar necesidades de reasignar recursos a nuevas prioridades. La evaluación de programas y las técnicas de decisión presupuestaria debe intentar ir mas allá del tradicional criterio marginalista de para maximizar la eficiencia de los recursos disponibles. La integración del control y la evaluación en el proceso presupuestario puede proporcionar grandes resultados, incluso en

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términos de reducción del déficit en la medida en que incorpore como criterios de éxito la adaptación y el 'aprendizaje' en el diseño y desarrollo de las políticas publicas.

El control y la evaluación de programas no pueden entenderse ni debe aplicarse de manera mecánica en el proceso presupuestario. La expectativa de reasignar recursos automáticamente de acuerdo a los resultados de los sistemas de seguimiento y evaluación de las políticas publicas es ingenua. No obstante, si se cumplieran ciertas condiciones identificadas en este trabajo, hay ciertas posibilidades de que puedan ser utilizados como un factor mas entre otros de los que influyan en el proceso presupuestario. Además el control de gestión y la evaluación de programas es útil para que los centros gestores adapten su comportamiento presupuestario a una situación en la que se necesita reasignar recursos dentro de un limite o tope de gasto impuesto desde el Ministerio de Finanzas.

Pero el verdadero valor añadido de los sistemas de seguimiento y evaluación de programas reside en el propio proceso de valoración mas que sus resultados, entendido como un proceso interactivo y abierto al aprendizaje por parte del controlador o evaluador y del gestor. Gran parte del beneficio de una buena evaluación debe haberse materializado antes de formularse el informe final. El proceso de evaluación podría y debería orientarse a la consolidación de los canales de comunicación e interacción entre decisores, participantes y grupos de interés (stake-holders) en general del programa presupuestario en cuestión. Esto aumentaría la coherencia interna del presupuesto ya que permitiría reducir la incertidumbre 'innecesaria' o evitable, que se plantea en todo proceso de asignación de recursos cuando no se gestionan de manera apropiada las interdependencias y conflictos propios de este proceso (Wildavsky and Zapico 1993).

La coherencia o integración del proceso presupuestario es compleja y no hay soluciones preestablecidas. Es necesario realizar el diagnostico de cada Administración para proponer mejoras concretas. Pero, las experiencias vividas por diversos países nos ha permitido al menos identificar las principales condiciones generales, tanto de tipo técnico como político, que pueden plantearse como requisitos necesarios para progresar en el mencionado esfuerzo de integración del sistema presupuestario.

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EL SEGUIMIENTO DE LOS RESULTADOS DE LA GESTIÓN:

SUGERENCIAS PARA EL FUTURO

Eduardo Zapico y John Mayne

Capítulo 11

Eduardo Zapico y John Mayne

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El capítulo introductorio anticipo la necesidad de llevar a cabo un seguimiento efectivo de los resultados de la gestión para lograr los beneficios que se esperaban de las nuevas orientaciones de la reforma administrativa, tales como "affordable excellence", "managerialism" y "public partnership". Esta necesidad se corrobora en otros capítulos que ofrecen ejemplos de la utilidad del seguimiento de los resultados de la gestión para valorar hasta qué punto los gestores públicos han respondido a las demandas de los ciudadanos y cómo se han empleado los recursos públicos en la consecución de los resultados. Richard Sonnichsen, en el capítulo 9, al valorar la actuación de la policía en cuatro países, presenta una lista amplia y muy representativa de las razones por las que se demanda un mejor seguimiento de los resultados de la gestión: la disminución de los recursos y la presión actual para mejorar la gestión financiera; un mejor control y rendición de cuentas; la demanda de mejores servicios de la policía; el reconocimiento del público como usuario y principal grupo destinatario de los servicios prestados por la policía; la creciente complejidad de los delitos y sofisticación de los delincuentes. En el capítulo 4, Sylvia Trosa identifica el "value for money" (eficiencia y productividad) y la rendición de cuentas en el Reino Unido, y la distribución de los recursos y la descentralización de la toma de decisiones, en Francia, como razones principales que motivan la necesidad de un sistema eficaz de definición de objetivos y seguimiento de los resultados de la gestión.

Los Obstáculos del Seguimiento de los Resultados de la Gestión

Aunque se encuentra ampliamente reconocida la necesidad y la demanda del seguimiento de los resultados de la gestión, su viabilidad depende de que se superen serios obstáculos en su implantación y en el diseño de indicadores y criterios de éxito adecuados a las condiciones organizativas del sector público hoy día. El capítulo 1 trató la complejidad de la gestión pública actual e identificó cuatro factores que obstaculizan el seguimiento efectivo de los resultados de la gestión: incertidumbre, diversidad, interdependencia e inestabilidad. Como vimos, en otros estudios previos se han identificado muchos de los obstáculos potenciales parael seguimiento de los resultados en el sector público, entre los que se incluyen: los intereses múltiples y conflictivos, la ambigüedad de las metas y objetivos , las dificultades de su medición, la interdependencia entre múltiples organizaciones implicadas en programas conexos, la resistencia a la medición y los efectos no previstos en el comportamiento del personal. La evidencia de estos obstáculos y algunos modos de sortearlos fueron expuestos debidamente en diversos capítulos. Las conclusiones consignadas en los mismos respaldan el análisis presentado en la introducción sobre las lecciones aprendidas en el pasado, tales como la importancia de implicar a los gestores y a sus "clientes" en la definición y desarrollo de los indicadores, de seleccionarlos en pequeño numero y asegurar que los intereses de los diversos afectados sean tenidos en cuenta en el seguimiento de los resultados, centrarse en los que el gestor puede influir, y revisar y actualizar continuamente los indicadores de la gestión.

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En el Capítulo 2, Terje Nilsen nos recuerda la ambigüedad de los objetivos políticos, la escasa claridad de las expectativas de la gestión, la compleja interacción entre las actividades gubernamentales y/o sus consecuencias, y las dificultades en la medición de algunas actividades. Trosa (capítulo 4) trata las dificultades que sobre la medición de la gestión, han encontrado algunas agencias del Reino Unido, incluyendo las experimentadas por las agencias que expiden los permisos de conducir en relación con "algunos clientes con intereses contradictorios.- conductores, fabricantes de vehículos, compañías de seguros, la policía,..." También menciona los cambios que experimentan a lo largo del tiempo los objetivos de las agencias como otra dificultad en el establecimiento de metas (targets) e indicadores. En el capítulo 10, John Nicholson destaca la diversidad de valores como factor que complica la elección de los estándares de medición del asesoramiento político y el desconocimiento del vínculo causal entre dicho asesoramiento y sus efectos.

Rolf Sandahl se refiere en el capítulo 5, entre otras dificultades, a la menor utilidad de la información de la gestión "cuanto más cambiante es la sociedad" y a la creciente dificultad en la valoración de los resultados de las actividades del gobierno, debido a la creciente interdependencia o integración de las políticas sectoriales y sus diferentes componentes. También señala la ambigüedad de los objetivos y la falta de interés y debilidad a nivel de los ministerios centrales, como explicación del uso limitado de la información sobre la gestión en la toma de decisiones del gobierno.

Sonnichsen (capítulo 9) identifica cuatro orígenes de las dificultades que se presentan en la medición de la actuación de la policía que pueden hacerse extensivas a otras áreas de servicios públicos: la falta de consenso sobre los objetivos de la policía; la incertidumbre acerca de las consecuencias sociales de las actividades de la policía; la incertidumbre sobre lo que se define como seguridad -el resultado deseado; y los obstáculos en la recogida de datos.

En los sistemas de seguimiento de los resultados del sistema sanitario en Méjico y Corea, Myoung-soo Kim, en el capítulo 7, y Javier Casas, en el capítulo 8, identifican una dificultad común para el seguimiento de la gestión en esta compleja política sectorial: la gran diversidad de instituciones y administraciones interrelacionadas que participan y son responsables de la gestión del sistema de sanidad. Ambos llegan a la conclusión de que la diversidad y la falta de coordinación organizativa son dos de los principales obstáculos para lograr un seguimiento efectivo de los resultados de la gestión.

Estas dificultades en el seguimiento de los resultados han limitado frecuentemente el alcance de los indicadores que se limitan principalmente a cuestiones sobre economía y eficiencia, como indica Eduardo Zapico en el capítulo 3. En general, hay escasez de medidas de eficacia y de impacto. Algunos autores así lo demuestran. Sandahl (capítulo 5) se refiere al informe del presupuesto anual en Suecia en el que se emplean principalmente medidas de resultados mediatos y "con excesivo detalle". Trosa (capítulo 4) descubrió el énfasis puesto en "objetivos (targets) e indicadores simples y medibles" en el Reino Unido. No es sorprendente que se empleen medidas aún más limitadas para la medición de la gestión de las actividades de investigación y desarrollo, como así lo muestra Nicholson (capítulo 9), en lo que respecta al asesoramiento político. En la mayoría de los casos, la explicación usual del limitado alcance

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de las medidas se atribuye a la necesidad de evitar que el indicador refleje factores externos que el gestor nunca podrá controlar y que afectan al impacto de los programas. John Mayne, en el capítulo 6, sostiene que una explicación más satisfactoria es el hecho de que frecuentemente en una organización, los incentivos no respaldan el uso de la información de la gestión, en especial cuando los sistemas de rendición de cuentas se orientan hacia la identificación de la culpabilidad más que de premiar la buena gestión.

No obstante, no parece que las dificultades y limitaciones encontradas sean razones para cesar en los esfuerzos de introducir y desarrollar el seguimiento de los resultados de la gestión en todos los campos de intervención gubernamental. Existe un convencimiento general de que los gestores públicos necesitan herramientas como el seguimiento de los resultados de la gestión, así como la creencia de que se pueden superar las dificultades que se presentan. En efecto, las experiencias comparadas que se han tratado en diversos capítulos, ayudarán a diseñar e introducir los apropiados sistemas de seguimiento de los resultados de la gestión.

Además, en dichos capítulos se sugieren propuestas para el desarrollo de sistemas eficaces de seguimiento de resultados de la gestión en entornos complejos, a los que se han prestado menos atención en la literatura. En la Figura 1, se esbozan las propuestas tratadas en este libro y resumidas en este capítulo.

En la próxima sección se consideran las principales propuestas específicas que se sugieren ahora para hacer frente a las dificultades de diseñar e implantar el seguimiento de los resultados de la gestión en un entorno complejo del sector público: el liderazgo y respaldo desde el centro, la elaboración de los incentivos adecuados y el uso de la evaluación complementaria de los programas. Otros aspectos suscitados en los capítulos cuestionan los supuestos que se esconden tras el seguimiento de los resultados de la gestión, así como los modelos de la actual reforma administrativa. La siguiente sección se centra en las limitaciones inherentes al diseño que vienen dadas por las supuestos del modelo de reforma administrativa respecto a lo que se considera como una buena gestión pública. Cuanto más se caracterice el contexto de la gestión pública por los factores esbozados en la figura siguiente, más deberán tenerse en cuenta los instrumentos analizados y desarrollarse nuevos criterios de éxito.

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Figura 1. Problemas y Soluciones para Seguimiento Eficaz de los Resultados de la Gestión

PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA TOMA DE DECISIONES

-ALCANCE LIMITADO DE LOS INDICADORES DE GESTIÓN TRADICIONALES ACTUALMENTE EN USO

- EFECTOS NO PREVISTOS

- AMBIGÜEDAD EN LA DEFINICIÓN DE LOS OBJETIVOS

INCAPACIDAD PARA CONTROLAR LOS FACTORES EXTERNOS

FALTA DE COORDINACIÓN ENTRE ACTORES INTERDEPENDIENTES

RESISTENCIA AL SEGUIMIENTO DE LOS RESULTADOS DE LA GESTIÓN

- IRRELEVANCIA DE OBJETIVOS Y POLÍTICAS

FACTORES DE COMPLEJIDAD

INCERTIDUMBRE:

- RELACIONES CAUSA-EFECTO DESCONOCIDAS

INSTRUMENTOS UTILES NUEVOS CRITERIOS DE PARA CONFRONTARLOS ÉXITO

CAPACIDAD DE -LIDERAZGO DE LA UNIDAD CENTRAL

-INCENTIVOS ADECUADOS

RESPONSABILI DAD POSITIVA

RECOMPENSAREL

APRENDIZAJE

ORIENTACIÓN HACIAEL CLIENTE"

LA EVALUACIÓN COMO INSTRUMENTO COMPLEMENTARIO

-MAXIMIZACIÓN DE LA UTILIDAD EN CONTEXTOS DE GESTIÓN SIMPLE Y ESTABLE • ECONOMÍA • EFICIENCIA . EFICACIA

- MAXIMIZACIÓN DE LA ADAPTABILIDAD EN LOS CONTEXTOS DE GESTIÓN COMPLEJOS Y ESTRATÉGICOS • DIAGNÓSTICO • DISEÑO • DESARROLLO

- DIFICULTAD DE MEDIDA O RECOGIDA DE DATOS (capítulos 2, 3, 4, 9 y10)

INTERDEPENDENCIA: INTERACCIÓN ENTRE ORGANIZACIONES, POLÍTICAS Y CLIENTELAS (capítulos 2, 5, 7 y 8)

DIVERSIDAD: VALORES E MÚLTIPLES CONFLICTIVOS 4,5,7,8,9 y 10)

INTERESES Y

(capítulos

INESTABILIDAD: CAMBIO DE OBJETIVOS, DE POLÍTICAS Y EN EL ENTORNO (capítulos 3, 4 y 5)

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PROPUESTAS PARA EL SEGUIMIENTO EFECTIVO DE LOS RESULTADOS

DE LA GESTIÓN EN UN ENTORNO DE COMPLEJIDAD

El rol de Liderazgo en los Departamentos Centrales

Una cuestión esencial tratada en algunos capítulos alude a la necesidad de un liderazgo activo y competente ejercido por una unidad central, que asegure la implantación del seguimiento efectivo de los resultados de la gestión. Esta necesidad, sin duda, depende de la razón por la cual se realiza el seguimiento de los resultados de la gestión. El interés de los gestores públicos en emplear el seguimiento de los resultados de la gestión puede ser totalmente independiente del interés que tengan las unidades centrales. En principio, cualquier agencia o gestor podría desarrollar su propio sistema de seguimiento de los resultados de la gestión con independencia del rol que juegue la unidad central. No obstante, si el seguimiento de los resultados de la gestión ha de ser parte de una iniciativa global, en especial, del cambio deltradicional tipo de control directo a otro más flexible, estratégico y distante, entonces parece clara la necesidad de un firme liderazgo central.

Pero es necesario discutir acerca del específico rol de la unidad central y el modo en que ha de ejercer su liderazgo. La cuestión relevante es: ¿Cuál es el rol de las unidades centrales durante y después de la descentralización? Con la descentralización los cambios en el role de las unidades centrales no son solo cuantitativos sino también y principalmente cualitativos. Esta cuestión esta relacionada con la gestión por contratos, con la cooperación en la gestión (Office of Management and Budget 1995, p.153) el presupuestos por contratos y la adecuación de los sistemas de rendición de cuentas en un régimen de gestión descentralizada.

Estas reformas del sector público y la descentralización en general, exigen mejoras en la capacidad de gestión, tanto en las agencias descentralizadas como en las unidades centrales. Aquellas necesitan acometer un mejor seguimiento y explotación de la información sobre los resultados de la gestión. Estas, las unidades centrales, necesitan no sólo adaptarse al nuevo sistema de información y gestión descentralizada, sino también ser capaces de liderar su introducción, desarrollo y coordinación a escala gubernamental entre organizaciones interdependientes, incluyendo el seguimiento de resultados de la gestión. Si durante el proceso de descentralización, las agencias se resisten a mejorar el seguimiento de los resultados o no pueden hacer frente a las condiciones de autonomía, la unidad central debe desempeñar activamente su rol de liderazgo para imponer y apoyar el desarrollar la motivación y capacidad de realizar el seguimiento de los resultados de la gestión en la agencia, así como facilitar el intercambio de conocimientos. De este modo, el conjunto de la Administración puede aprender de sus propias experiencias y que cada organización no tenga que empezar desde cero.

Nilsen, fundamentándose en la experiencia del Reino Unido y Canadá (capítulo 2) argumenta que la introducción del seguimiento de los resultados de la gestión como parte de una reforma

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a escala más amplia de la administración requiere el liderazgo de una fuerte unidad central. En el Reino Unido, como también señala Trosa (capítulo 4), la unidad central se encontraba respaldada por una fuerte voluntad política, que obligaba a que el seguimiento de los resultados de la gestión estuviera en el primer lugar de la agenda de la reforma. En Canadá, sin un respaldo político equivalente, el seguimiento de los resultados de la gestión desempeñó un rol que fue más de apoyo que de liderazgo.

Algunos podrían mantener el criterio de que el nuevo rol de la unidad central después de la descentralización es más limitado, circunscribiéndose a la coordinación y posteriores evaluaciones (Shick 1990, p.33). En este libro sostenemos la necesidad de que la unidad central desempeñe un rol cualitativamente "más fuerte", aunque diferente, del que tenía antes de la descentralización. Trosa (capítulo 4) compara los roles de la unidad central en el Reino Unido y Francia, exponiendo las propuestas totalmente diferentes que pueden formularse, dependiendo todas ellas de la finalidad fundamental que se asigne al seguimiento de los resultados de la gestión. Francia contempló el seguimiento de los resultados de la gestión como herramienta útil y esencial para avanzar en la descentralización y de ahí, el énfasis que puso en el uso de experimentos y estudios dirigidos por la unidad central. Trosa sostiene que en el Reino Unido el seguimiento de los resultados de la gestión se ha contemplado como herramienta para la descentralización de responsabilidades y, por tanto, como forma de control, en el cual la unidad central desempeña un rol más amplio que la supervisión tradicional.

Sugerimos que después de la descentralización, el desarrollo del sistema de gestión a escala gubernalmental depende mucho de que exista capacidad para realizar un liderazgo estratégico adecuado desde el centro. La unidad central tiene que prestar una especial atención a las crecientes presiones que tras la descentralización tienden hacia la fragmentación de un sistema que se esfuerza por operar bajo un nuevo tipo de responsabilidad fundamentado en una mayor autonomía y transparencia de la gestión (Mayne, capítulo 6). Con la descentralización y la competencia por los recursos, podrían aparecer seguidamente comportamientos independien-tes y actuaciones alejadas de los intereses colectivos, si las unidades centrales no se esfuerzan especialmente en mejorar la coordinación (Zapico, capítulo 3). Este rol de las unidades centrales es esencial no sólo para mantener un gobierno central unificado, sino también para un efectivo funcionamiento y dirección de la totalidad del sistema. Guzmán (capítulo 8) lo ilustra así, cuando se refiere a que el mejor seguimiento de resultados en la gestión de la sanidad en Méjico se realiza cuando el gobierno ha identificado una prioridad clara. Después de la descentralización, es necesario incrementar la capacidad de las unidades centrales para el liderazgo estratégico, el establecimiento de prioridades del conjunto, la negociación y el diseño de las normas de nuevo juego o gestión descentralizada, creando los apropiados canales de comunicación y desarrollando la capacidad institucional para la coordinación y resolución de conflictos (Zapico, capítulo 3), así como para la evaluación y rendición de cuentas cuya finalidad debería ser la de asegurar el funcionamiento coordinado y el aprendizaje integrado de las organizaciones que funcionan de manera autónoma.

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Los nuevos tipos de medición de los resultados (las 3Ds) planteados en el capítulo 3 por Zapico y analizados posteriormente en este capítulo ayudan también a definir el rol de la unidad central en la reforma gubernamental bajo condiciones de incertidumbre. Sandahl explica que se puede contar con el interés y el respaldo de los altos funcionarios y de los departamentos centrales cuando se consideran relevantes y creíbles las medidas de la gestión escogidas. Esto también sugiere la necesidad de rediseñar los criterios de la gestión. El análisis de Nielsen (capítulo 2) sobre los roles desempeñados por las unidades centrales que pretenden un mejor seguimiento de resultados en las reformas administrativas en el Reino Unido, Noruega y Canadá ilustran la necesidad de una orientación desde la unidad central y de la evaluación para aumentar la capacidad de Diagnóstico, Diseño y Desarrollo del sistema sometido a reforma. Los reformadores en los dos primeros países no han llevado a cabo una evaluación sistemática de las reformas y, de ahí, el límite de su capacidad para la "diferenciación y adaptación" (principalmente, el Diagnóstico y el Diseño). En Canadá, las unidades centrales responsables del seguimiento de los resultados de la gestión se han orientado hacia "el aprendizaje y la adaptación" (principalmente, capacidad para el Diseño y el Desarrollo). Pero antes de avanzar más en el análisis de estos conceptos, permítasenos considerar primero otros medios de confrontar los obstáculos de la implantación del seguimiento de resultados mencionados con anterioridad.

Superación de algunas dificultades de la Medición por medio de Incentivos

Una de las vías clave para vencer la resistencia al seguimiento de los resultados de la gestión es la introducción de incentivos que faciliten la puesta en práctica de un buen sistema de seguimiento de resultados. Unas recompensas y penalizaciones apropiadas generarán una demanda real y una oferta de indicadores de resultados de utilidad para los gestores.

Mayne en el capítulo 6 argumenta que uno de los factores críticos que más influye en la puesta en práctica de un sistema de seguimiento de resultados de la gestión es la disponibilidad de sistemas de información y de rendición de cuentas. Pero uno de los puntos débiles de la mayoría de las reformas del sector público es una efectiva rendición de cuentas. Aunque muchas de las reformas proponen un aumento de la rendición de cuentas es, a menudo, éstas se reducen sencillamente a propuestas generales y, en todo caso, referidas a la cara negativa de la responsabilidad (prevención o sanción de comportamientos irregulares), más que a la positiva (promoción o dirección de comportamientos deseados). La capacidad de aprendizaje de toda organización respecto de sistemas de rendición de cuentas se ha desatendido en gran medida, en la reforma de la gestión gubernamental. En una línea similar, Kim (capítulo 7) apunta la necesidad de incentivar la difusión de las dificultades encontradas orientando el sistema hacia las recompensas más que hacia las sanciones, dado que los fallos y las insuficiencias no se reconocen abiertamente en el sistema de seguimiento de los resultados en los servicios sanitarios en Corea. Un enfoque basado en que las organizaciones busquen una mejor rendición de cuentas premiando la gestión por los resultados conseguidos, más que por el fiel cumplimiento de los procedimientos adecuados impulsará el desarrollo y uso de la información de la gestión. Como sostiene Maye (capítulo 6), un nuevo incentivo importante para el seguimiento de los resultados de la gestión en muchos países es la demanda de los

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ciudadanos de que se haga patente que están consiguiendo un nivel satisfactorio de servicios por los impuestos que pagan. Sonnichsen (capítulo 9) pone de manifiesto que cada vez esta más claro que el ciudadano es un cliente real y activo de los servicios de la policía. La mayoría de las iniciativas de reforma incluyen ahora un componente de calidad del servicio y concretamente, un componente de estándares de servicio. Entre éstos, se incluyen, en general, tanto el informar explícitamente a los usuarios de los servicios públicos qué servicios pueden esperar que se les presten, así como del grado de consecución alcanzado según los estándares (OCDE 1994). Esta rendición de cuentas pública requiere que las unidades de los servicios tengan sistemas efectivos de seguimiento de los resultados de la gestión, así como reparar en la importancia cada vez mayor de tener en cuenta los intereses de los distintos destinatarios afectados por la prestación de los servicios.

Zapico (capítulo 3) muestra cómo los incentivos presupuestarios tradicionales premian el despilfarro y provocan la "fiebre del gasto al final del ejercicio presupuestario". La mayoría de las iniciativas actuales de gestión presupuestaria se centran en conceder una adecuada flexibilidad en los controles del gasto, cambiando el énfasis hacia el seguimiento de los resultados de la gestión para fomentar una mayor consciencia de coste y productividad en los gestores. Sin embargo, este enfoque de incentivos de corte empresarial solamente puede avanzar en una era de recortes presupuestarios, con un espacio muy limitado para de incentivos y centrado en un tipo de productividad operativa inmediata. Zapico se manifiesta a favor de la introducción de nuevos indicadores o criterios de éxito para la gestión presupuestaria y la rendición de cuentas que reflejen lo mas relevante de la gestión. En tiempos de inestabilidad, la oficina del presupuesto deberían premiar e incentivar la adaptación del comportamiento de gasto (las 3Ds), más que maximizar simplemente los valores tradicionales de una buena gestión (las 3Es).

El Seguimiento de los Resultados de la Gestión y la Evaluación como Herramientas Complementarias

La utilidad de observar la medición de resultados y la evaluación del programa como herramientas complementarias de la gestión se ha puesto de relieve en varios capítulos. Este papel complementario presenta tres aspectos diferentes. De una parte, los aspectos de la gestión que son difíciles (o costosos) de valorar a través de un seguimiento de resultados continuo, pueden ser valorados de manera más apropiada por medio de evaluaciones periódicas. Por ejemplo, en la mayoría de los casos la medición de los resultados per se no podrá decir mucho sobre de las relaciones causa-efecto: si realmente las operaciones han sido la causa o contribuido a la obtención de unos determinados resultados. La evaluación se efectúa para tratar de identificar los diferentes factores que han contribuido a los resultados. En el capítulo 1 hemos señalado la importancia del elemento explicativo para interpretar las medidas de resultados; a menudo, la evaluación puede ofrecer la interpretación requerida. También sugerimos que las medidas de la gestión del tipo de las 3Ds requerirán frecuentemente evaluaciones. De este modo, la debilidad en un sistema de seguimiento de los resultados de la gestión puede ser contrarrestada por medio de evaluaciones realizadas estratégicamente. En segundo lugar (e inversamente al anterior), allí donde llevar a cabo las

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oportunas evaluaciones exhaustivas pueda resultar demasiado costoso o entorpecedor, un sistema de seguimiento de resultados bien diseñado puede proporcionar medidas aproximadas o valoraciones que facilitan señales fidedignas y razonables.

Nilsen (capítulo 2) comenta la necesidad de combinar ambas formas de valoración y la decisión de Noruega de aplicar el seguimiento de los resultados a nivel de gestión operativa y la evaluación de programas a nivel de gestión estratégica. Suecia tiene un informe anual centrado principalmente en el seguimiento continuado de los resultados y en la evaluación en profundidad de la solicitud de fondos presupuestarios. Canadá y el Reino Unido adoptaron en el pasado enfoques menos equilibrados, en tanto en cuanto resaltaban la evaluación y la medición de la gestión, respectivamente. Parece que ahora ambos países están tratando de corregir este desequilibrio.

Un tercer enfoque complementario es emplear la evaluación de programas para desarrollar una buena medición de la gestión. Kim (capítulo 6) analiza cómo se estableció un sistema de evaluación integrado en el Ministro de Sanidad y Asuntos Sociales en Corea, con el único propósito de mejorar directamente el sistema del seguimiento de los resultados de la gestión. El sistema incluía evaluaciones internas y externas, así como auditorias sobre la recogida de datos y almacenamiento de los datos sobre las actividades de seguimiento de los resultados. Una buena evaluación debería producir un número significativo de medias de gestión relevantes y útiles. La naturaleza complementaria del seguimiento de resultados y la evaluación de programas debería ser obvia, pero no parece serlo según se ha puesto de manifiesto al revisar la literatura y las experiencias en la práctica. Las críticas a los sistemas de medición de resultados tienden a centrarse en la dificultad de desarrollar indicadores fiables sin hacer referencia a la posibilidad de realizar evaluaciones, y las críticas a la evaluación hablan de la pérdida y falta de oportunidad temporal de las evaluaciones, sin mencionar cómo podría complementarse con la presentación de información continuada sobre los resultados inmediatos de la gestión. Se necesita un marco integral de seguimiento de resultados de la gestión y de una estrategia de medición para obtener el mayor beneficio de la naturaleza complementaria del seguimiento de resultados y de la evaluación de programas.

El Rediseño del Seguimiento de Resultados de la Gestión en un Contexto de Complejidad

En Busca de Nuevos Criterios de Éxito: de las 3Es a las 3Ds

El liderazgo estratégico desde el centro, el rediseño de incentivos adecuados para la utilización de la información sobre los resultados y la combinación de la medición y evaluación de la gestión para lograr un completo seguimiento de los resultados de la gestión permiten superar muchos de los obstáculos que se han de presentar en la implantación de un sistema de seguimiento de la gestión.

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Los obstáculos descritos en el primer apartado son consecuencia de las características del contexto de la gestión pública: la inestabilidad, la interdependencia, la diversidad y, en general, la incertidumbre. Estas características exigen una reconsideración de los criterios de éxito que orientará el seguimiento de resultados para ajustarlos a las realidades de la gestión pública hoy en día. De acuerdo con los estudios realizados en esta investigación la relevancia y el éxito de los sistemas de la medición y seguimiento de resultados dependen de que se de respuesta a dichas características.

La definición que se ha considerado de una buena gestión en esta investigación refleja la necesidad de tener en cuenta la incertidumbre y otros factores de cambio al centrarse en la necesidad de mantener la relevancia de objetivos y resultados:

"Un programa o servicio público que funciona adecuadamente es aquel que proporciona, de la manera más eficiente posible, unos resultados y beneficios previstos que continúan siendo relevantes, sin causar simultáneamente efectos no intencionados indebidos".

Esta definición y la necesidad de la relevancia continuada tiene importantes implicaciones para la medida de la gestión y los modelos elegidos por las reformas actuales de la gestión pública. En este sentido es importante primero clarificar cómo la incertidumbre afecta e influye en la gestión.

En un contexto de incertidumbre sobre resultados de los programas y/o en un contexto de inestabilidad de políticas públicas, la capacidad de redefinir los problemas y objetivos es una condición de éxito para un gestor público. La capacidad y habilidad del directivo para realizar su gestión de manera económica, eficiente y eficaz (3Es) en el alcance o para el alcance de los objetivos pueden no ser suficientes si los objetivos están cambiando y/o los resultados no pueden anticiparse. De hecho cuanto mayor es la incertidumbre menos relevante es el uso de las 3Es para realizar el seguimiento de resultados y la valoración de la gestión pública. Esto es debido a que el modelo supone la disponibilidad de unos objetivos pre-definidos con precisión, estables y aceptados y una relación de causa-efecto bien conocida entre las actividades o políticas públicas y los resultados esperados.

Es ampliamente reconocido que los directivos o gestores públicos hoy en día trabajan en muchos casos bajo condiciones de incertidumbre. Esto es debido entre otros factores al aumento de la complejidad de los programas públicos, a la diversidad de intereses en cuestión (como ilustran los estudios sobre los sistemas de salud en Méjico y Corea) y al constante cambio que rodea al sector público hoy en día. Los gestores deben tener capacidad para el reajuste y la adaptación. Esta situación no nos permite realísticamente valorar la actuación o gestión sólo sobre la base de los tipos tradicionales de medición de resultados. Es necesario:

a) Incluir otras fuentes de información para complementar un sistema de seguimiento basado en las 3Es y/o

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b) Diseñar nuevas medidas de éxito que capten la capacidad de los gestores de identificar, responder y solucionar problemas no anticipados y resultados imprevistos.

De acuerdo con la primera aproximación se utilizarían las 3Es tradicionales pero como señales de alerta o "abrelatas" (tin-openers) para proceder a un mayor estudio (Carter, 1989) y para realizar un seguimiento de la gestión y se complementarían estas medidas con la evaluación de programas. En la segunda aproximación se proponen nuevas medidas o criterios de éxito para la valoración de la capacidad de Diagnóstico de nuevos problemas, Diseño de nuevas soluciones y Desarrollo de estas soluciones por medio de la captación de apoyo para su implantación - las 3Ds (Metcalfe, 1991) discutidas por Zapico en su estudio sobre la gestión presupuestaria. Estas incluirían la capacidad de:

a) Diagnóstico - identificación de nuevos problemas o redefinición de problemas actuales, teniendo en cuenta los cambios en el entorno e intereses de los grupos afectados, y construyendo una percepción común de los problemas.

b) Diseño - formulación de iniciativas para resolver los nuevos problemas identificados, formular nuevas soluciones, y adoptar estructuras y estrategias adecuadas tanto organizacionales como interorganizacionales .

c) Desarrollo - implantación de las nuevas soluciones siguiendo un proceso de aprendizaje interorganizacional, superando las resistencias al cambio, redefiniendo problemas y soluciones durante la propia fase de implementación, y aprendiendo de la propia experiencia.

Las 3Es y las 3Ds son alternativas pero compatibles. El diseño y uso de medidas de resultado como "abrelatas" (tin-openers) significa la interpretación del grado de éxito alcanzado por el gestor público en el marco de las 3Es y la observación y búsqueda de las razones por las cuales el directivo podría haber alcanzado mejores resultados. El modelo de las 3Ds, por otro lado, mira a la capacidad de adaptación y exige que se cuestione la propia definición de objetivos, la relación causa-efecto y los valores que subyacen en la propia intervención pública. Existe un paralelismo entre la distinción de las 3Es y las 3Ds y la distinción entre lo que podría denominarse aprendizaje organizacional de un solo salto y de doble salto (single and double loop learning) que discuten o plantean Leeuw, Rist y Sonnichsen (1994). El modelo de las 3Ds es más relevante para el seguimiento y valoración de la gestión bajo incertidumbre. En esta situación examinar la gestión en base a criterios relacionados con las 3Es es irrelevante. La evaluación de la gestión con la perspectiva de las 3Ds observa en qué medida y cómo las organizaciones y sus gestores:

- Responden a múltiples presiones y retos inesperados; - Tienen flexibilidad a la hora de encarar circunstancias cambiantes; -Trabajan en cooperación con redes de organizaciones que ejecutan los programas o prestan

los servicios; - Y se adaptan a un entorno incierto.

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En un contexto de incertidumbre, sugerimos, que la gestión del directivo debería ser valorada con respecto a su capacidad de adaptarse a nuevos problemas más allá de la preocupación tradicional por la reducción de costes, la productividad o la calidad en los servicios. En este contexto la maximización de la flexibilidad es un criterio de éxito diferente y más relevante que la maximización de la utilidad a corto plazo .

Los sistemas de seguimiento de resultados bajo incertidumbre

A continuación se analizan los criterios de valoración de una gestión adaptativa considerando primero el seguimiento de resultados y los principales roles del gestor público en diferentes contextos organizacionales. Metcalfe y Richards (1990, p. 35 y siguientes) han revisado y resumido la literatura a este respecto. En el diagrama siguiente, los roles de un gestor dependen de una combinación de dos variables: a) preocupación por los procedimientos vs. preocupación por los resultados; b) estabilidad (certidumbre) vs. cambio (incertidumbre).

El Role del Directivo Público*

Cambio

"Integrador"

(Negociador)

Desarrollo

"Innovador"

(Estratega)

Diagnóstico, Diseño

"Administrador"

(Burócrata)

Equidad

"Productor"

(Ejecutivo)

Economía Eficiencia

Eficacia

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Estabilidad

parámetros dados que se transmiten a los gestores públicos desde los niveles políticos.

A cada uno de los cuatro contextos o posibles combinaciones de las dos variables mencionadas les corresponden cuatro papeles fundamentales a llevar a cabo por el gestor público:

- El "Administrador": burócrata principalmente preocupado por la aplicación de los procedimientos formales de una manera equitativa.

- El "Productor": ejecutivo principalmente preocupado por conseguir resultados de manera eficiente y económica.

- El "Innovador": estratega preocupado por la identificar los cambios en el entorno y adaptarse a estos.

- El "Integrador": negociador con habilidades para persuadir a los afectados por los cambios para superar las resistencias a la implantación y desarrollo de las nuevas ideas.

Los cuatro roles resultantes no sugieren que cada gestor publico pueda o deba jugar un único papel. Representan un perfil colectivo. La mayoría de los funcionarios podrían y deberían jugar más de un role al mismo tiempo o en diferentes momentos por distintas razones. Lo que a efectos de este libro interesa es destacar la necesidad de que exista un equilibrio o correspondencia entre la importancia relativa de los roles a jugar y la orientación de los sistemas de seguimiento de la gestión en favor de alguno de los cuatro papeles. En concreto, en caso de inestabilidad o incertidumbre, en favor de la innovación y la integración más que la mera administración y producción de servicios. El sistema de seguimiento de la gestión debería captar y proporcionar los incentivos relevantes para que se potencie el role más adecuado a cada contexto.

El funcionario ha mostrado tradicionalmente una mayor preocupación por la regularidad o legalidad en los procedimientos y aspectos formales de su trabajo. Su role ha sido generalmente asociado con una actuación justa y la administración equitativa de los recursos públicos (ver la casilla del "Administrador" en el diagrama). Actualmente las reformas que se vienen realizando en la Administración perciben al funcionario más bien como un ejecutor responsable de la implementación de políticas, prestación de servicios públicos, y preocupado con la obtención de "más con menos" (OCDE, 1993), consiguiendo que se hagan más cosas mediante el uso eficiente de los recursos públicos y alcanzando el denominado valor a cambio del gasto público o "value for money" (ver casilla del Productor en el diagrama). Desde este punto de vista un buen directivo no tiene porqué poner en cuestión las políticas y los objetivos perseguidos sino simplemente conseguir unos resultados de mayor calidad y de manera más eficiente.

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Esta opinión común sin embargo se basa en tres supuestos que no reflejan la realidad de la Administración Pública hoy en día: (a) existe una separación artificial entre la formulación y la implementación de políticas - los gestores públicos trabajan sólo para implantar los programas de sus jefes o del programa político, (b) la gestión publica debería ser neutral y no estar influenciada por una variedad de grupos de interés y (c) la gestión pública se realiza bajo condiciones de certidumbre con respecto a resultados y con estabilidad en el entorno.

a) ¿Separación entre la fase de formulación de políticas y la fase de ejecución?.-

El primer supuesto implica que las políticas públicas y sus objetivos están claramente definidos dentro de un marco de trabajo firmemente estructurado y basado en valores neutrales no conflictivos. Esto significa que el gestor público trabaja bajo unos estándares incuestionables y fijos. Su trabajo es ejecutar las decisiones del nivel político o superior. La mayoría de las reformas administrativas actuales, consideran que los gestores públicos deben centrar su esfuerzo en la consecución de resultados y su gestión debe ser valorada en relación con los criterios de economía, eficiencia y eficacia bajo unos parámetros de referencia fijos. El supuesto es que las políticas y objetivos son.

Este supuesto esta cuestionado desde hace mucho tiempo. En nuestro estudio se sugiere una perspectiva más realista y útil al considerar que la formulación y la implantación de políticas públicas son dos fases entrelazadas y que los directivos públicos de hecho influyen en la fase de la formulación de políticas y el establecimiento de prioridades (Selsznik 1957, p. 56). Bajo este supuesto alternativo la gestión eficaz de los gestores públicos requiere un esfuerzo tanto para intentar alcanzar los objetivos como para definirlos: la relevancia y viabilidad de los resultados anticipados es también responsabilidad del directivo público. Nicholson ilustra en su proyecto de investigación este argumento cuando pone en cuestión la reforma en Nueva Zelanda que considera a los funcionarios directivos responsables de los resultados y al gobierno de la eficacia final de los programas. Aunque esta división tenga un gran atractivo, Nicholson considera que es demasiado simplista. Argumenta que un sistema de rendición de cuentas y exigencia de responsabilidades que tenga sentido debería de basarse en el reconocimiento de que el poder es compartido entre Ministros y funcionarios directivos. Los funcionarios directivos formalmente influyen en el efecto final de los programas a través del asesoramiento durante la elaboración de las políticas públicas. Esta influencia directa y formal junto con otras influencias de tipo informal sobre los niveles políticos ayuda a la definición de objetivos. El caso de Suecia según Sandahl es muy claro a este respecto ya que sus Ministerios son muy pequeños y dependen del conocimiento especializado que se encuentra en las Agencias autónomas. Trosa también proporciona una buena ilustración de este punto en el Reino Unido cuando explica cómo a pesar de la retórica oficial presentando la visión tradicional de los ministerios estableciendo la política a seguir y los gestores públicos implantándola, de hecho en la práctica son las agencias y no los ministerios quienes proponían los objetivos a ser negociados con los servicios centrales del departamento. Trosa descubrió que los directivos de las agencias

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tienen mucha y mejor información sobre los problemas de implantación y por ello sobre la viabilidad de las opciones políticas. El gestor público debe participar activamente en la formulación de políticas públicas. Y esto es tan importante como el trabajo que hacen en la fase de ejecución. Su role y responsabilidad en realidad no es sólo ejecutar programas, sino también contribuir en su propio rediseño. Los objetivos no vienen dados externamente. Una buena actuación o gestión requiere redefinir objetivos y prioridades más que simplemente alcanzar objetivos.

Ninguno de estos puntos reducen el papel central de los políticos en el establecimiento de la orientación general de la política y definición de los propios objetivos. Se trata meramente de aceptar que los políticos podrían y deberían estar asesorados en el proceso de políticas públicas por los gestores públicos.

b) ¿Neutralidad de los gestores públicos?

Estos supuestos tradicionales sobre la Administración Pública también niegan o no consideran adecuadamente las complejidad inherente al pluralismo. Las reformas actuales de la Administración Pública no han prestado suficiente atención a uno de las fuentes de incertidumbre más importantes en la gestión pública: la diversidad de valores (Smith 1978, p. 22). El diseño del seguimiento de la gestión y de los sistemas de rendición de cuentas en el sector público no pueden negar la existencia de múltiples, y a menudo conflictivas, fuentes de legitimación del gestor público.

¿A qué expectativas y a que grupo debe responder el gestor público?. Las actuales tendencias de reforma administrativa subrayan la importancia del "cliente" y los sistemas de rendición de cuentas ante el ciudadano como usuario de los servicios públicos. Sin embargo, como se mencionó anteriormente Trosa encontró en su investigación que la clientela de una agencia puede estar muy dividida y tener intereses contradictorios. Además otras fuentes de legitimidad de la gestión pública tales como, el legislativo, las jerarquías departamentales, el grupo de afines (peer group), los sindicatos y otros grupos de interés tienen expectativas que influyen en el proceso de decisiones. Todas estas fuentes de legitimidad proyectan criterios de éxito y deberían tenerse en cuenta para el desarrollo de una gestión adecuada y de los sistemas de seguimiento y evaluación de resultados.

En su investigación, Guzmán muestra unos resultados similares a los de Trosa al referirse a la gran diversidad y autonomía de instituciones a distintos niveles de gobierno que con un alto grado de interdependencia hacen muy difícil el funcionamiento global, coherente e integrado de todo el sistema de salud en Méjico. Cada vez es más reconocido el hecho de que es necesario una "construcción social" (con la participación de los grupos interesados) de las medidas de resultados y standars como condición para el diseño apropiado de los sistemas de valoración de la gestión. Nicholson destaca este factor como "una complicación inherente" para el seguimiento del asesoramiento de políticas públicas. Aún reconociendo que hay dificultades para poner en práctica esta aproximación, Nicholson argumenta en favor de la utilización de la opinión de grupos afines (peers group), como sistema de seguimiento del proceso de asesoramiento de políticas públicas y presenta Nueva Zelanda

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como un caso en el que el proceso de asesoramiento de políticas públicas ha sido sometido a ese tipo de revisión por el grupo de afines.

El asesoramiento de políticas públicas y la propia Administración pública no puede librarse de la necesidad de emitir juicios valorativos en muchos casos de importancia. El distanciamiento neutral y la objetividad profesional de los gestores públicos en la formulación y desarrollo de las políticas públicas, se percibe cada vez más como un mito (Wilenski, citado por Nicholson). Metcalfe y Richards (1990) afirman que :

"la idea de que los funcionarios son políticamente neutrales, anónimos y sin poder político, apareciendo como agentes de la voluntad ministerial, es irrealista y no se corresponde con los hechos de la vida político administrativa contemporánea (pág.45)".

Hay una serie de factores hoy en día que exigen una participación activa de los gestores públicos en el desarrollo de las políticas públicas: el requisito de una mayor consulta a los clientes sobre el diseño y ejecución de los programas, la necesidad de responder ante comités legislativos, y la creciente atención prestada por los medios de comunicación a los funcionarios.

El mayor acceso a la información y a la legislación además, hace mas transparente la burocracia abriéndola a cuestiones y criticas que requieren frecuentemente una respuesta y explicación por parte de los gestores públicos. Algunos países actualmente en proceso de descentralización (Reino Unido, Nueva Zelanda, Canadá) aceptan el concepto de funcionario neutral y anónimo. Otras administraciones tradicionalmente descentralizadas (Suecia) (Murray 1992) o en estados avanzados de descentralización (Australia) (Task Force on Management Improvement 1992, pp. 505-506) ya reconocen la necesidad de que el funcionario se incorpore y participe en el proceso de formulación de políticas públicas aunque todavía como profesionales.

c) ¿Un entorno estable?

Por lo que respecta al tercer supuesto debería estar claro ya que la políticas públicas se construyen hoy bajo un marco muy dinámico e incierto. Los gestores públicos por lo tanto deberían estar preocupados por el diseño y aplicación de respuestas a nuevos desafíos. Su preocupación principal debería mejorar la capacidad organizacional para la adaptación: organizarse para hacer nuevas cosas y trabajar de manera diferente. Se den cuenta o no de ello, los funcionarios directivos son responsables de la redefinición de los problemas que confrontan y de la identificación de los temas más relevantes a confrontar (elección de prioridades).

Trosa presenta varios ejemplos que muestran que "el establecimiento de prioridades es un proceso continuo de rectificación, corrección de errores y de interpretación de nuevas situaciones". El problema es que las unidades centrales y los ministerios no "siempre son conscientes de el gestor sufre estas incertidumbres". El análisis cualitativo es la solución propuesta por la iniciativa del Next Steps, sin embargo este análisis tiene que ir más allá de

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la mera explicación sobre si los resultados esperados han sido alcanzados o no, cuestionando además la lógica detrás de las políticas y los objetivos pre-establecidos como " resultados pretendidos y beneficios que continúan siendo relevantes". La inestabilidad de muchos contextos organizacionales o de decisión en el sector público afecta a los criterios de gestión y el tipo de medidas o criterios de éxito a utilizar.

En suma el contexto en el que se lleva a cabo hoy en día el control de gestión se caracteriza por la incertidumbre, la interdependencia, la diversidad y la inestabilidad. Existe una dinámica de cambios rápidos, radicales y no anticipados (Wildavsky 1993, pág.5). El trabajo a realizar en esta situación tan compleja exige que los gestores públicos centren su atención en los dos papeles, representados en las casillas superiores de la figura anterior: identificación de nuevos problemas y diseño de reajustes (papel Innovador) y la consecución de apoyo necesario para proceder a la aplicación con éxito de estos reajustes (casilla del Integrador). Savoie (1994) en un estudio sobre gobernabilidad y globalización concluye "que los gobiernos nacionales necesitarán que los gestores públicos tengan capacidad creativa, capacidad de búsqueda y construcción de compromisos, de educación y de iniciación de cambios (pág.7).

Aunque la mayoría de los gestores públicos necesitan jugar los cuatro papeles (administrador, productor, innovador e integrador), la respuesta a cuál de ellos debería prestarse más atención en un momento dado debería de adecuarse a las circunstancias específicas que se confrontan más que ser dictadas por procesos históricos o por programas de formación y selección. El seguimiento de resultados debería ser también consistente y compatible con el papel y las circunstancias de la gestión pública. De la misma manera la medidas de resultados deberían también adecuarse a las necesidades de flexibilidad como se ve en el punto siguiente.

La medición de la adaptabilidad: Capacidad de Innovación e Integración.

En circunstancias de inestabilidad e incertidumbre, el éxito en la gestión pública depende de que se cree capacidad para la adaptación (Metcalfe y Richards, 1990). Esto significa el disponer de capacidad para:

- La innovación estratégica. Esto es ser capaz de innovar ( role Innovador): (a) recoger información sobre posibles variables o acaecimientos futuros y no simplemente extrapolar al futuro datos sobre las variables históricamente ya conocidas; estimar cambios de tendencia, reformular los problemas teniendo en cuenta las diferencias de intereses (Diagnosis); (b) definición de nuevos objetivos y tareas; rediseño de estrategias y estructuras organizacionales para reflejar y responder a los cambios en el entorno; y adaptación de los sistemas rendición de cuentas y exigencias de responsabilidad para reflejar las diferentes fuentes de legitimación (Diseño);

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- La implantación adaptativa .o capacidad de negociación y persuasión para conseguir apoyos para la puesta en marcha de nuevas ideas para el cambio (Integrador): garantizar una buena información sobre las nuevas iniciativas; coordinar a los actores relevantes; movilizar apoyo; fomentar una cultura orientada a la mejora y a la receptividad para el aprendizaje y el cambio; construcción de coaliciones; persuasión o compensación a los perjudicados para que acepten el cambio y a los beneficiados para que lo apoyen, y proporcionar nuevos significados o valores (Desarrollo).

Estas ideas sobre el papel de los gestores públicos proporcionan un marco más amplio y relevante para la medición y valoración de su actuación. El modelo de las 3Ds proporciona criterios relevantes para la valoración de la capacidad adaptativa del gestor. Su operacionalización o medida en cada organización o política pública es un auténtico desafío. Requiere un nuevo tipo de información, cualitativa y diferente a la tradicionalmente disponible y requiere también un nuevo conocimiento experto y creatividad para proyectar el modelo de las 3Ds en medidas concretos, no necesariamente cuantitativas, que permitan la valoración de la adaptabilidad de la gestión publica. A pesar de estas dificultades, un sistema de seguimiento y evaluación de la gestión debe de ser capaz de captar los componentes más relevantes de la gestión para motivar a los gestores públicos en la dirección adecuada. Una valoración de la gestión que estuviera sesgada hacia cualquiera de los cuatro roles del directivo antes discutida desequilibraría el funcionamiento de la Administración. Un sistema de seguimiento efectivo exige el equilibrio adecuado entre el contexto, los cuatro roles de la gestión pública y los criterios de éxito implícitamente sugeridos por las medidas elegidas.

Las experiencias analizadas en los distintos proyectos o investigaciones comparadas proporcionan buenas ilustraciones de la necesidad de utilizar el modelo de las 3Ds. Nicholson ofrece un buen ejemplo de la necesidad de incorporar estos nuevos criterios de éxito y valorar el asesoramiento de políticas públicas en casos de resultados inciertos. Sugiere que en estos casos la valoración de la gestión debería incluir cuestiones tales como "¿fue el análisis del problema correcto cuando el asesoramiento fue aceptado?" (un criterio que permite valorar la capacidad de diagnóstico); o "¿en aquéllos casos en que las decisiones de políticas públicas han seguido de cerca el asesoramiento dado, proporcionó el análisis una predicción precisa de los resultados?" (relacionado con la capacidad de diseño); y "¿si el asesoramiento no fue aceptado cuáles eran las razones?" (relacionado con la capacidad de aprendizaje y desarrollo).

Los proyectos de Kim y Guzmán muestran la necesidad de que el gestor público se centre en la integración de una diversidad de instituciones interdependientes y sus prioridades para mejorar la coherencia del sistema y permitir un seguimiento adecuado de la gestión (relacionado con la capacidad de desarrollo interorganizacional y diseño respectivamente).

En su investigación sobre la policía en EE.UU y otros países, Sonnischen proporciona otro ejemplo de la necesidad de cambiar de un modelo basado en las 3Es a un modelo basado en las 3Ds. Sonnischen comienza criticando la aproximación tradicional del FBI al seguimiento de la gestión con una cita clásica: "lo que se mide se hace". El sistema de

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medición del FBI no puede distinguir entre los distintos niveles de la calidad o complejidad de cada caso investigado, fomentando una actuación de la policía sesgada, hacia el papel de gestor productor o generador de estadísticas. Los esfuerzos del FBI para concentrar recursos sobre los principales tipos de delincuencia y de seguridad exigen un equilibrio en los sistemas de seguimiento de la gestión entre la información cualitativa y cuantitativa. Tal y como concluye Sonnischen: "... los esfuerzos tradicionales de la policía sucumben ante las actividades delictivas complejas generalmente. Las actividades de investigación policial extraordinarias, creativas y complejas no son apropiadamente descritas o captadas por las estadísticas tradicionales de la policía."

En este caso, las 3Ds hubiera proporcionado un criterio más apropiado para medir el éxito de la policía definido, en general, como la capacidad de responder a una delincuencia más sofisticada. La discusión y el análisis de Sonnischen presenta una buena ilustración del tipo de papel que deben jugar los directivos de la policía bajo situaciones de incertidumbre con las 3Ds como criterios de éxito: capacidad de diagnostico para revisar las actividades que actualmente lleva a cabo la policía, identificar y seleccionar los delitos prioritarios de acuerdo con el interés público; La capacidad de diseño de reestructuración de recursos, investigación, innovación en la estrategia de la policía; y el desarrollo o capacidad para implantar las respuestas a nuevos crímenes. El papel más relevante de la gestión estratégica de los directivos de la policía, como "innovadores" sería el " concentrarse en los conceptos relevantes y examinar con rigurosidad la misión básica de la policía a la luz del interés público " y como "integradores" conseguir apoyo para la implantación de nuevos programas que sean consistentes con su misión básica.

La necesidad de medir más allá de las 3Es ha sido ya tratado en algunos casos. Las 3Ds como criterio de éxito en situación de incertidumbre, fue propuesto por primera vez por Metcalfe (en 1991 y 1993) y fue específicamente relacionado con el aprendizaje interorganizacional. Leeuw, Rist y Sonnichsen (1994) examinan varios casos en los que el seguimiento de la gestión (principalmente mediante la evaluación de programas) se ha dirigido a lo que Argyris (1982) ha llamado "double loop learning" (2º nivel de aprendizaje), o capacidad para ir más allá de las 3Es tradicionales y fundamentalmente para reexaminar los objetivos y la manera con que se formulan y ejecutan los programas. Mayne (1994) ha analizado el régimen de evaluación en el gobierno de Canadá donde, además de examinarse si los programas han conseguido sus objetivos, en términos de las 3Es, también se revisa el mantenimiento de la relevancia de los objetivos (diagnóstico) y se cuestiona el que haya maneras diferentes de plantear y ejecutar los programas (diseño y desarrollo).

La Fundación Canadiense de Auditoria Integral (1987) publicó un importante estudio sobre auditoria de eficacia proporcionando una definición amplia de la eficacia, que superaba el alcance tradicional de las 3Es. Algunos de los doce atributos de eficacia propuestos se referían a aspectos relacionados con las 3Ds, en particular, el mantenimiento de la relevancia de los objetivos que se persiguen, y la capacidad de respuesta o "la capacidad de las organizaciones para adaptarse a los cambios..." (p. 21). Numerosas jurisdicciones en

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Canadá han trabajado con el concepto ampliado de eficacia, tal y como lo presentó la mencionada fundación.

De las 3Ds, la tercera, parece ser la que menos atención ha recibido en términos de medición y reforma del sector público. Este concepto supone el examen de la medida en que el gestor ha tenido éxito en la implantación de reformas y ha conseguido superar las resistencias al cambio. En este caso igual que en el resto de las Ds, la medición parece exigir o requerir un estudio basado en exámenes y análisis cualitativos y exploratorios. Esto, además del hecho de que la propia naturaleza de las 3Ds desafía el status quo en la Administración Pública, sugiere que la adopción de las 3Ds como una base para el seguimiento de la gestión será difícil en cualquier caso pero representará y permitirá identificar cuál es la verdadera organización con capacidad de aprendizaje.

Aunque las 3Ds representan un reto, su relevancia al considerar la actuación del sector público bajo incertidumbre es evidente. Una aproximación pragmática al seguimiento de la gestión puede ser el construir una mezcla equilibrada de un seguimiento de resultados basado en las 3Es y un conjunto de evaluaciones cualitativas basadas más bien en el modelo más relevante de las 3Ds. Como se consideró desde el principio de esta investigación "no hay una manera ideal universal de diseñar una estrategia de seguimiento de la gestión. El equilibrio necesariamente depende de las oportunidades y los retos de cada situación organizacional. La elección de la mezcla apropiada debería depender del grado de incertidumbre bajo el cual trabaja el gestor. En la medida en que las agencias tengan unos objetivos claros y no cuestionados y lleven a cabo una serie de tareas homogéneas bien definidas y con resultados predecibles el seguimiento de resultados basado en las 3Es y en la evaluación probablemente cubrirá la información mas relevante que necesita el gestor. Para organizaciones trabajando en situaciones complejas con objetivos sujetos a diferentes percepciones e interpretaciones tales como el asesoramiento de políticas públicas, la investigación y desarrollo, y los servicios públicos altamente profesionalizados, para las redes organizacionales tales como los servicios de salud en Méjico y Corea, y para las unidades centrales que están encargadas o responsabilizadas por ejemplo de llevar a cabo una reforma administrativa global, la necesidad de la evaluación cualitativa basadas en las 3Ds es mucho mayor.

IMPLICACIONES PARA EL FUTURO DEL SEGUIMIENTO DE RESULTADOS

A pesar de los importantes obstáculos, hay un persistente interés en el reconocimiento de la necesidad de poner en marcha sistemas de seguimiento de resultados que sean efectivos como principales componentes de la reforma administrativa. El control de gestión y seguimiento de los resultados no son ideas nuevas, pero su éxito por el momento está por debajo de las expectativas creadas. En varios capitulos se ha mostrado, como el éxito a menudo se ha limitado al uso de medidas de resultados simples y cuantificables (economía de recursos, reducciones de costes, productividad) orientados a actividades operativas que pueden ser fácilmente medibles.

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Nosotros sugerimos que además de la lección que nos ofrece las pasadas experiencias con respecto al seguimiento de resultados, se necesita una perspectiva nueva complementaria, una que se centre menos en los aspectos técnicos e internos de las organizaciones y más en los aspectos culturales y su relación con el entorno de la organización. La nueva perspectiva debería de considerar la capacidad de los gestores, organizaciones y redes de organización para adaptarse y aprender.

Se pueden hacer mejoras superando las resistencias a la implantación del sistema de seguimiento en las organizaciones, y adaptando los sistemas de seguimiento a las condiciones organizacionales, y relaciones interorganizacionales. Las experiencias comparadas presentadas en este libro sugieren nuevas líneas futuras para el seguimiento de resultados. Alguna de las lecciones son más de tipo pragmático instrumental tales como la necesidad de un liderazgo estratégico desde los departamentos centrales, el reajuste de los sistemas de rendición de cuentas y exigencias de responsabilidad que fomenten incentivos adecuados y la complementariedad de la medición de resultados y la evaluación de programas. Además, otra conclusión fundamental de esta investigación ha sido la propuesta de redefinir los criterios de éxito y rediseñar los sistemas de seguimiento y evaluación de resultados para que reflejen y fomenten el que los gestores jueguen un role adecuado al contexto. El control de gestión y seguimiento de resultados necesita captar los criterios de éxito más relevantes para el gestor público que trabaja hoy bajo una creciente incertidumbre.

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Referencias

Argyris, C. (1982). Reasoning, Learning, and Action. San Franscisco: Jossey-BassPublishers.

Canadian Comprehensive Auditing Foundation (1987). Effectiveness Reporting and Auditing in the Public Sector. Ottawa.

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E. Zapico "La Racionalidad en el gasto Publico y relaciones entre los actores presupuestarios" Cuadernos de Relaciones Laborales, n 8 UCM, Madrid, 1996.

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CUESTIONARIO DE AUTOEVALUACIÓN

1. ¿Por qué perdura el presupuesto clásico? ¿Cuáles son sus ventajas?.

2. Elaborar un cuestionario (máximo 10 preguntas) con el que se pueda analizar si un sistema presupuestario está funcionando realmente por programas.

3. ¿Cuáles son las principales limitaciones de los modelos racionales de presupuestación?

4. ¿Como podría mejorarse el proceso de negociación presupuestaria?

5. ¿Que tipo de presupuesto es adecuado a un contexto de incertidumbre? ¿En que consiste?

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