Área temática 4 - PARTE 2 - Grupo de investigación UCA · PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE ÁREAS...

Área temática 4 - PARTE 2

INICIATIVAS EN IBEROAMÉRICA DE INTERES PARA LA GESTIÓN INTEGRADA DE ÁREAS

LITORALES

COMUNICACIONES DESDE 4.25 A 4.47

© 2012 Los autores.

Prohibida su reproducción en cualquier medio sin mencionar su fuente o su utilización con objetivos comerciales sin la autorización previa por parte de sus autores. Los responsables de la presente publicación agradecen la desinteresada colaboración de los ponentes y de los asistentes al Congreso de Gestión Integrada de Áreas Litorales, GIAL 2012, celebrado en Cádiz (España) del 25 al 27 de enero de 2012. Grupo de Investigación en Gestión Integrada de Áreas Litorales, Universidad de Cádiz, España: www.gestioncostera.es También en el blog del Congreso, en www.gial2012.com Cualquier sugerencia u observación, rogamos la hagan llegar al Grupo a través de cualquiera de ambos canales telemáticos.

I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales ‐ 2012

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4.25. LA REMIP DE “OS MIÑARZOS”: UNA INICIATIVA LOCAL EN LA SOSTENIBILIDAD DE LA PESCA ARTESANAL

Antonio García Allut1,2, Elena Vázquez Portela1,3

1. Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible, Fernando González 4, 4º, 15004, A Coruña, España 2. [email protected] 3. [email protected] Palabras clave: Reserva Marina de Interés Pesquero de “Os Miñarzos”1, sostenibilidad en pesca artesanal, cogestión en pesca, gobernanza de ecosistemas costeros. RESUMEN

En esta comunicación se expone de forma descriptiva y procesual cómo la Cofradía de Pescadores de Lira inició un proceso de diseño y creación de una Reserva Marina de Interés Pesquero cogestionada. Se trata del único caso en Europa, en dónde los pescadores son los promotores de la iniciativa, el proceso es de base participativa, se emplea el conocimiento ecológico local para su diseño, ordenación y propuesta del Plan de Gestión y, una vez creada, el Órgano de Gestión de la Reserva está compuesto paritariamente por representantes de la Administración Pública y representantes del sector pesquero artesanal. 1. INTRODUCCIÓN

Desde hace varias décadas nuestros mares y zonas costeras están sufriendo un grave deterioro,

propiciado por problemas tan graves como la contaminación marina (factor que incide de forma muy importante en la pesca) y la sobrepesca. En esta comunicación se parte de que la mortandad por pesca es la principal causa de pérdida de biomasa y biodiversidad del medio marino. De acuerdo con la FAO, el 80% de las pesquerías mundiales están en riesgo por un exceso de esfuerzo pesquero. De este porcentaje, el 52% se encuentran completamente explotadas, el 19% sobreexplotadas y el 8% agotadas2. Además, la modernización en las técnicas de capturas, el furtivismo, las malas prácticas de pesca, el mercado pesquero y los cambios en los precios, los canales de comercialización de estos productos, los subsidios gubernamentales, etc. también contribuyen a que la situación sea cada vez más difícil de revertir. Casi todos los Estados hacen esfuerzos para regular la explotación de los recursos bajo criterios de sostenibilidad. Sin embargo, la situación global de los océanos no ha mejorado. Sólo el 1% de las pesquerías del mundo parecen recuperarse de la sobreexplotación3. Las Políticas de Pesca autonómicas, estatales y de la Unión Europea que hasta ahora han gestionado la pesca han resultado, y resultan, ineficientes y lentas. No contemplan normalmente las especificidades locales y están predispuestas en muchos casos a favor de las grandes industrias. Pese a que la UE ha asumido el compromiso de aplicar sistemas de gestión sostenibles, a través de su instrumento regulador (Política Pesquera Común), la realidad no está mostrando los resultados deseados. Algunas de estas consecuencias ya se están vislumbrando a nivel local.

Es por todo ello que algunas comunidades pesqueras de la costa de Galicia se han empobrecido. Desde hace más de diez años, se viene constatando un gradual abandono de la pesca artesanal que, ante la escasez de alternativas económicas locales, obliga a muchos antiguos pescadores a la jubilación

1 En este documento se maneja el término de Reserva Marina de Interés Pesquero (REMIP) por ser la denominación oficial (vía Decreto) que recibió esta herramienta de gestión pesquera en la comunidad de Lira. 2 FAO, 2009 (Informe SOFIA) 3 FAO, 2009 (Informe SOFIA)


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anticipada o a la emigración regional, con el consecuente impacto de pauperización de las economías locales.

Ante esta situación, la cofradía de pescadores de Lira (Galicia) inicia en 2003, junto a la Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible (FLPS) como facilitador del mismo, un proceso para diseñar y crear una Reserva Marina de Interés Pesquero como una respuesta a la falta de productividad de los ecosistemas costeros de los que dependen y como una solución para lograr una buena gestión pesquera y mejorar, de este modo, las expectativas de futuro del sector.

1.1 Principales causas de la sobreexplotación de los recursos pesqueros: de una gestión centralizada a un mercado opaco y no regularizado

Cuando se habla de sostenibilidad se alude a un modelo de gestión de recursos pesqueros que favorezca el equilibrio entre producción pesquera y capacidad de recuperación de los recursos del ecosistema marino.

Los Estados, pese a los esfuerzos por aplicar instrumentos de gestión sostenible con criterios científicos y medidas de fiscalización y control, no parecen ser lo suficientemente efectivos para evitar la progresiva sobreexplotación de los océanos. Una de las principales consecuencias del fracaso de la gestión pesquera tradicional es el desencadenamiento de una crisis alimentaria global y, en segundo lugar, la desaparición de las comunidades pesqueras artesanales al empobrecerse y carecer de alternativas y recursos para responder a un contexto de escasez de peces. ¿Cuáles son, entonces, las principales causas que conducen a la sobreexplotación de los océanos?:

- La disociación entre Estado y sector productivo: situación que da lugar al establecimiento de unas relaciones basadas en la desconfianza mutua y en una gestión ineficaz. Este contexto favorece que los pescadores prioricen los objetivos de maximización productiva frente a los objetivos de sostenibilidad promovidos por los Estados. Adicionalmente, el control y fiscalización que los Estados ejercen sobre el sector pesquero refuerzan esta desconfianza e incrementan el alejamiento entre ambas partes.

- La influencia de las fuerzas del mercado sobre los productores (pescadores) y consumidores: situación que favorece que el sector pesquero desarrolle estrategias productivas centradas en la maximización de las capturas. Priorizan volumen sobre calidad y/o selectividad. Producen bajo demanda, independientemente en dónde se encuentren los consumidores.

- El aumento de competitividad entre las diferentes flotas por unos recursos pesqueros cada vez más escasos. La progresiva escasez de recursos pesqueros produce un incremento de la competitividad entre las flotas. El principio de igual de oportunidades de acceso a los recursos se rompe en ventaja de las flotas más capitalizadas, debido tanto al reparto de cuotas por tipo de flota como por las condiciones técnicas de acceso a los recursos. Los pescadores artesanales tienen menos garantías de acceso a los recursos pesqueros, generando una situación de desigualdad de oportunidades entre las flotas más industriales frente a las artesanales.

- Hay tanto desequilibrio social, económico y de poder en el escenario mundial que mientras no se integren principios de equidad y de nueva gobernanza en el modelo de Estado y en el modelo productivo actual todos los esfuerzos serán en vano o, la solución llegará tan tarde que no habrá camino de retorno. Y ‐es más‐, si los Estados no manifiestan voluntad de cambiar hacia estos modelos, es urgente que al menos éstos apoyen a aquellas iniciativas que surgen desde la sociedad civil y que están orientadas a la búsqueda legítima de la sostenibilidad ambiental, social y económica, sobre todo la de las comunidades pesqueras artesanales más dependientes de los ecosistemas marinos.


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2. EL CASO DE LA COFRADÍA DE PESCADORES DE LIRA (ESPAÑA)

Lira es una pequeña villa marinera situada en el extremo Sur de la ría de Corcubión (Costa da Morte), en tierras del ayuntamiento de Carnota (provincia de A Coruña‐España)4 y con unas características topográficas y ecológicas muy específicas. En los últimos años la flota de la Cofradía de Lira venía experimentado un importante descenso en las capturas de sus principales especies objetivo, como el pulpo (Octopus vulgaris), la nécora (Necora puber) o la centolla (Maja brachydactyla). Asimismo, se había manifestado una creciente degradación de los hábitats de la zona y constatado la ineficacia del modelo de gestión a la hora de controlar la sobreexplotación de los stocks disponibles5.

Desafortunadamente, Lira es conocida como una de las dos zonas más afectadas directamente por el vertido del Prestige. Se sabe, por experiencias similares en otras latitudes del mundo (Exxon Valdez, Erica, Mar Egeo, etc.) que las consecuencias de la contaminación por fuel en los ecosistemas marinos se detectan de forma significativa principalmente a medio y largo plazo. Una situación que incrementa el grado de incertidumbre en los pescadores sobre el futuro del mar y su profesión.

Estos hechos, y la conjunción de una serie de circunstancias de diversa índole, fueron lo suficientemente preocupantes como para que la cofradía de Lira acompañada por la FLPS hiciera un diagnóstico sobre las problemáticas de la pesca local y sus expectativas de futuro.

Conscientes de la situación, con el fin de reactivar la economía y fortalecer a la pesca artesanal como sistema productivo con potencial para el desarrollo local, se inició un proceso de cambio a nivel local. Desde 2001 se fueron implementando una serie de proyectos que, en su conjunto y por su carácter holista, pretendían provocar un cambio de mentalidad en el sector hacia otro en el que dominaran los valores de la explotación responsable y sostenible de los recursos pesqueros. Estos proyectos6, con sinergias entre ellos, se fueron instalando de forma gradual y fueron compartidos y apoyados por la organización de pescadores. Se procuró construir conjuntamente y de forma escalonada una visión compartida acerca del futuro de la pesca artesanal y su impacto esperado en el territorio.

Los objetivos generales eran, fundamentalmente: - Garantizar el acceso a los recursos en una situación de sobreexplotación. - Involucrar a los pescadores y a sus organizaciones en la participación, desarrollo y liderazgo de

los proyectos. - Mejorar las condiciones económicas, sociales, ambientales e institucionales de los pescadores y

posicionarlos en el centro del escenario de la gestión sostenible de los recursos pesqueros. - Promover, en base al efecto demostración, que otras comunidades de pescadores artesanales

desarrollen iniciativas similares y con ello escalar el impacto de las buenas prácticas a un segmento del sector pesquero más amplio.

- Favorecer un cambio de mentalidad de los pescadores artesanales sobre la base de su participación en estos proyectos.

Sumadas a estas causas existen otras que intensifican el problema: los modelos de gestión no incluyen al pescador ni a su conocimiento; el modelo de gestión y fiscalización de la flota es centralizado; gran parte de estas medidas son muy fáciles de burlar y, un celoso sistema de vigilancia no reduce el impacto de las malas prácticas. Además, el furtivismo interno y el externo contribuyen a empeorar el panorama. Ante esta situación, en el año 2003, los pescadores de Lira decidieron por unanimidad iniciar un proceso de implementación de una Reserva Marina de Interés Pesquero en un espacio marino tradicionalmente empleado por pescadores locales y embarcaciones de poblaciones vecinas. Proceso

4 http://www.mardelira.net/ 5 Informe Fismare, 2007 6Estos proyectos estaban centrados en varios aspectos: 1) económicos (mejora de la comercialización de sus productos pesqueros), 2) sociales (dinamización social), 3) culturales (el patrimonio pesquero como recurso para la dignificación de la profesión de pescador) y educativos (Escuela Taller de Pesca) mediante el proyecto Mardelira (www.mardelira.net) y 4) biológicos, mediante la propuesta del proyecto de creación de la Reserva marina de Interés Pesquero.


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que finalizó en 2007, año en que se redactó la propuesta y se presentó a la Administración. Fue aprobada formalmente a través de un Decreto en Abril del 2007, con el nombre Reserva Mariña de Interese Pesqueiro de “Os Miñarzos”.

2.1 Un proceso complejo con un enfoque metodológico diferencial

En el año 2003, tras sopesar los efectos que tendría una REMIP en su entorno, miembros de la cofradía de Lira, acompañados por la FLPS, valoraron positivamente la idea y optaron por iniciar el proceso de diseño y creación de la misma.

Para alcanzar estos objetivos se partió de un diagnóstico D.A.F.O. con pescadores de la comunidad acerca de la pesca artesanal tanto en el contexto local, como europeo y global. Este diagnóstico fue complementado con otro más técnico, apoyado en datos y estadísticas procedentes de diversas fuentes.

De forma estratégica, se diseñó un Plan de Comunicación a todo el sector pesquero local para dar a conocer esta herramienta de gestión pesquera, con el objetivo también de crear un estado de opinión en el entorno de la cofradía. Con comunicaciones informales entre los propios pescadores se fue motivando al sector que, sin quererlo iba conociendo qué era una REMIP y qué beneficios les podría reportar. A la par, mediante reuniones más formales organizadas de forma estratégica (como foros de comunicación y debate, talleres, etc.) e invitando incluso a pescadores de otras comunidades, técnicos de la Administración y representantes de ONG´s se intercambiaron conocimientos, impresiones y valoraciones, tanto positivas como negativas, de diversos modelos de Reservas Marinas que ya funcionaban en el estado español, aunque establecidos por la Administración Pública. Se iniciaba así un proceso de confianza, transparencia y legitimación que fue aceptado por unanimidad para trabajar en un proyecto que sería la primera REMIP creada en las costas gallegas y la primera a nivel estatal que surgiría como iniciativa local.

La iniciativa descansa en el principio de confianza sobre la sociedad civil y su capacidad para crear y construir autónomamente procesos sociales complejos orientados a la mejora de su realidad social. Este principio es previo a la aplicación de cualquier herramienta metodológica para inducir el proceso de diseño y creación de la Reserva Marina7.

El marco conceptual y metodológico bajo el cual se abordó la creación y diseño de la Reserva Marina de interés Pesquero en Lira se apoyó sobre dos pilares: un enfoque participativo del sector pesquero artesanal local y el uso del Conocimiento Ecológico Tradicional (CET). La aplicación de esta metodología significó una modificación del punto de partida respecto a los procedimientos más clásicos empleados hasta ahora en la implementación de Reservas Marinas8, normalmente procesos implantados desde la Administración Pública (procesos top‐down). Se trató en todo momento de un proyecto de abajo a arriba (bottom‐up). Principios fundamentales e ineludibles a lo largo de todo el proceso también fueron la legitimidad, transparencia y la representación del sector. Con la intención de que los pescadores artesanales de Lira se involucraran y participaran lo máximo posible desde el inicio del proceso del diseño y creación de la REMIP, se definió un plan y un equipo de trabajo. La finalidad era crear en el sector una legitimación del proceso para garantizar y convertirlos así en los mejores gestores del medio marino.

El grupo de trabajo estuvo formado por el Patrón Mayor, el secretario de la Cofradía de Lira, y la Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible así como por una comisión permanente de pescadores, cuyos miembros fueron electos democráticamente entre todos los socios de la cofradía con el objetivo de representar los intereses de todo el colectivo de pescadores locales de forma consensuada. Esta participación del sector era fundamental para poder definir todos los elementos que constituirían la actual REMIP de “Os Miñarzos”. A través del conocimiento adquirido por la experiencia de estos hombres y mujeres del mar, se fue trabajando en todos los aspectos necesarios para implementarla: elección del espacio y tipos de ecosistemas representados, tamaño, localización de las zonas de

7 II Monitoreo social en Lira, 2010 8 II Monitoreo social en Lira, 2010


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reserva integral, sistemas de gestión y acceso, medidas de regulación que se implementarían en la futura reserva marina, sanciones, etc. Además se incorporaron en todas las etapas el conocimiento ecológico local que emplean los propios pescadores para seleccionar espacios y evaluar su grado de importancia.

Para desarrollar el trabajo se recurrió a una metodología innovadora (dividida en una serie de fases) creada desde la FLPS con el propósito de seguir un orden y coherencia en el proceso, desde la preparación inicial hasta su consolidación e intentando optimizar las oportunidades que surgían y las que generaría la existencia de la Reserva Marina de Interés Pesquero. Se trataba de una fuente de inspiración para orientar y fortalecer el proceso, adaptándose siempre a la realidad local, ya que cada contexto es único y no existen fórmulas universales9, por lo que tal y como se planteaba el proceso, las fases podían, y de hecho fueron, implementadas con ritmos diferentes, en función de las características del contexto.

Además, se realizaron estudios técnicos para conocer la situación pesquera y ambiental de la costa de Lira, que sirvieron para reforzar el proyecto de creación de la reserva y que permitieron10:

- Evaluar el estado de los recursos pesqueros y de los ecosistemas (biodiversidad, hábitats) de la zona.

- Diseñar los métodos de monitorización (tanto biológicos como sociales) para realizar un seguimiento de los efectos de la reserva sobre las pesquerías, los ecosistemas marinos y la población local, antes y después de la implantación de la misma.

2.2 Diseñando la reserva: localización, ordenación y plan de gestión integral

El primer punto que se discutió fue decidir la extensión o tamaño que debería tener la REMIP y su

demarcación geográfica. Ambos aspectos están en estrecha relación con el objetivo biológico y pesquero de la REMIP (protección del reclutamiento y/o de los stocks reproductores). Para ello, cada uno de los pescadores participantes en el grupo de trabajo dispuso de cartas náuticas marinas de las zonas de pesca de las embarcaciones de Lira para poder trabajar sobre un Sistema de Información Geográfica (SIG).

Para definir la localización y extensión de la Reserva Marina de Interés Pesquero fue necesario reconocer previamente el área o áreas sobre las que los pescadores de Lira desarrollaban casi en exclusividad su actividad pesquera. El objetivo fue identificar y delimitar un área de pesca que estuviese explotada únicamente por embarcaciones con base puerto en Lira con la finalidad de minimizar futuros conflictos con otras cofradías. Además de establecer unos límites para el área (cuya extensión final sería de 2074.2 hectáreas), se acordó crear (dentro de la misma) dos Reservas Integrales (RI), que estarían dispuestas estratégicamente de tal forma que se garantizaran así los objetivos de recuperación cuantitativa y cualitativa de la biomasa y de la protección del ecosistema11. Una al Norte (RIN), con fondo arenoso y pedregoso y con una superficie de 78.8 hectáreas, y otra más al Sur (RIS) de fondo rocoso y con una superficie de 61.3 hectáreas.

9 Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible, 2010 10 Otero, R. (2008) 11 Decreto 87/2007, de 12 de abril.


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Figura 1: Localización espacial de la Reserva Marina de Interés Pesquero de “Os Miñarzos

Se evaluaron en el grupo de trabajo, las características de la zona con el fin de poder establecer una

ordenación pesquera óptima y un plan de gestión de los recursos marinos de interés comercial en Lira adecuado a las condiciones del sector local. Los propios pescadores entendieron que debían hacer una propuesta a la Administración autonómica atractiva, por lo que plantearon establecer unas medidas más restrictivas de las establecidas en la legislación de pesca de Galicia. Éstas se centraron fundamentalmente en cupos de captura, pesos/tallas mínimas de especies, apertura/cierre de vedas y respeto total a las Reservas Integrales (en las que quedaba totalmente prohibido realizar cualquier tipo de captura) y en especies que mayoritariamente explotaban los pescadores de Lira: centolla, pulpo y nécora. Como medidas complementarias se acordó incrementar controles a pie de puerto y lonja. Todas estas medidas fueron tratadas y consensuadas entre todos los socios de la cofradía de Lira.

En una Asamblea celebrada en julio 2004, la propuesta de ordenación y gestión de los recursos marinos de interés pesquero fue aprobada a fin de ser presentada a la Administración Autonómica de Galicia. Ésta, vía Decreto 87/2007, de 12 de abril12, hacía efectiva la creación de la Reserva Marina de Interés Pesquero “Os Miñarzos”.

3. LA COGESTIÓN DE “OS MIÑARZOS”: HACIA UNA NUEVA GOBERNANZA DEL MAR

Una vez formalizada la REMIP y con el fin de constatar la evolución de esta herramienta de gestión

de recursos pesqueros y de asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos en el Decreto, se creó, en Noviembre del 2008, un Órgano de Gestión, seguimiento y control (OG)13, adscrito a la Dirección General de Ordenación y Gestión de Recursos Marinos y con sede en el puerto de Lira. Éste está constituido de forma paritaria por representantes del sector pesquero artesanal y representantes de la Administración gallega, sin prejuicio de que en él participen, en función de los temas a tratar, otros actores que puedan verse implicados en la propia gestión de la Reserva Marina, con voz pero sin voto. Es el organismo responsable de la puesta en marcha, la coordinación y el monitoreo de la REMIP y por ello, toda propuesta de modificación del Plan de Gestión deberá ser trasladada a este órgano colegiado. Se trata por tanto de la máxima autoridad para la gestión del área y la principal herramienta que actualmente tienen los pescadores para decidir cambios profundos en la gestión de la misma.

12 Modificado por el Decreto 240/2008, de 2 de octubre. 13 Art. 9.1. Decreto 87/2007, de 12 de abril.


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La consolidación de las medidas implementadas por el OG requiere de la elaboración de un Plan de Gestión Integral (PGI) que es adaptativo a las circunstancias del ecosistema local, y en el que se tratan de forma conjunta e integrada todos los recursos marinos de la zona delimitada por la REMIP de “Os Miñarzos”. Toda actividad profesional que se desenvuelva dentro de la Reserva queda sujeta a las medidas adoptadas en ese PGI14. Tiene vigencia anual y su renovación es discutida en convocatoria ordinaria.

Cabe mencionar que con la constitución del Órgano de Gestión, el papel del grupo técnico de apoyo en el proceso disminuye considerablemente: los miembros del grupo pueden ser consultados por los miembros del Órgano de Gestión o por la cofradía de pescadores, pero ya no tiene un papel formal15. Para que el Órgano funcione de la mejor forma posible, sus participantes tienen que tener en cuenta el interés común que representa la creación de una REMIP. En términos de funcionamiento, las decisiones son tomadas, siempre que posible, por consenso. Por eso, en las reuniones tiene que dominar el diálogo constructivo y ordenado.

4. ALGUNOS RESULTADOS DE ESTA EXPERIENCIA

Pueden pasar hasta diez años antes de que los efectos más significativos de las Reservas Marinas

sean evidentes16 y “Os Miñarzos” apenas tiene cuatro años de vida. Aún así, el seguimiento de la REMIP se realiza a través de un monitoreo biológico y un monitoreo social a fin de evaluar periódicamente resultados biológicos y grado de satisfacción social tanto de usuarios directos como indirectos. A través de estas herramientas se trata de valorar los beneficios de la REMIP, tanto biológicos (incremento de la biomasa de algunos recursos, aumento de tallas, efectos spillover, etc.) como sociales (disminución de conflictos, incremento turismo, etc). 4.1 En cuanto a los resultados biológicos:

Los diversos datos, recompilados a los largo de los años en los monitoreos biológicos, permiten

vislumbrar un incremento significativo de la biomasa para algunos recursos, especialmente para el caso del percebe. Este incremento en la biomasa, de cerca del 200%, se traduce en:

- Aumento de capturas (incremento de la cuota de captura por pescador) - Aumento del número de días de pesca (se incrementaron el número de días hábiles para la

recolección de percebe) - Aumento del número de mariscadores (lo que ha permitido incorporar a cuatro nuevos

pescadores a esta pesquería) Lo mismo ha ocurrido con el erizo; pesquería que a raíz de la Reserva Marina de Interés Pesquero,

ha mantenido un nivel de producción sensiblemente más alto que en años anteriores. Este hecho se hace más significativo al comparar los buenos y estables resultados de esta pesquería en el ámbito de “Os Miñarzos” con los de otras zonas de Galicia en las que el erizo se encuentra en estado de sobreexplotación. Otros resultados, aunque menos espectaculares, son aplicables a la pesquería multiespecífica

realizada con los “miños”17. Las cuatro especies más importantes de esta pesquería (centolla, jibia, raya y maragota) presentan un volumen mayor de capturas de enero a mayo de 201018, con respecto al mismo periodo del año anterior. Por la carencia de series históricas de datos, estos no son concluyentes, pero una parte del sector percibe que se trata de un buen indicador. Desde la implantación de “Os Miñarzos”, la conducta productiva de los pescadores se está viendo modificada a través de ciertos patrones que antes no eran frecuentes: se ha incrementado la

14 Plan de Xestión Integral, 2011. 15 Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible, 2010 16 PISCO, 2007 17 Arte de enmalle similar al trasmallo 18 Proyecto ESCAMPE, 2011


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frecuencia de pesca en el ámbito de la REMIP y en el entorno próximo a las Reservas Integrales. Se trata de indicadores positivos del efecto reserva o spillover y efecto de gestión sostenible.

4.2 En relación a resultados sociales en Lira:

Las Reservas Marinas de Interés Pesquero no deben verse sólo como herramientas que sólo

promueven el incremento de biomasa y proporcionan beneficios económicos sino también deben ser vistas como instrumentos pedagógicos para lograr a un sector pesquero más concienciado y comprometido con la sostenibilidad a través de su participación directa en la gestión. A través del monitoreo social, una herramienta que tiene como objetivo conocer de forma periódica (bianualmente) las valoraciones y percepciones del sector pesquero que trabaja en el área, se observa que la conflictividad intraespecífica e interespecífica ha disminuido notablemente. Cabe destacar que algunos de los “conflictos” que se detectan son a causa de la relación de algunos usuarios con los vigilantes. También, existe descontento por parte de algún usuario que no percibe con claridad el beneficio esperado. Hay algunas otras voces que se posicionan en contra de la REMIP, por el simple hecho de que en ese ámbito el control es mayor.

De este monitoreo social (realizado al 100% de los usuarios), el 97,3% de los pescadores valoran muy positivamente la participación del sector en la toma de decisiones de la gestión de los recursos en el ámbito de “Os Miñarzos”. El 81% de los pescadores manifiestan que desde la creación de la Reserva el mar y los recursos están más protegidos y el 75% considera que se trata de una herramienta que permite la gestión sostenible y ordenada de los recursos. Pese al escaso tiempo transcurrido desde su creación, el 48% de los pescadores ya perciben un beneficio económico tangible19.

Además de estos beneficios económicos y ecológicos, desde la creación de la REMIP de “Os Miñarzos”, la comunidad se conoce internacionalmente y esto ha generado un incremento del dinamismo social y económico de la zona. Ha impactado positivamente sobre todo en el sector de la restauración y hostelero por incremento de visitas a la zona. El proceso ha contribuido a frenar la involución sociodemográfica, descapitalización de las organizaciones de pescadores y ha conseguido impactar en otras comunidades de pescadores artesanales20.

5 CONCLUSIÓN

Se describe una experiencia positiva de cómo una comunidad de pescadores artesanales (Lira‐

España‐UE), a través de la creación de una Reserva Marina de Interés Pesquero, ha tomado la iniciativa, ha abierto un proceso de cambio y se ha posicionado en el centro de la gestión sostenible.

El pescador artesanal transita desde un actor pasivo, furtivo, cautivo de las políticas pesqueras centralizadas, de los mercados y de la desigual competitividad por los recursos hacia un participante activo en la gestión sostenible en paridad con los decisores públicos y en donde se convierte en el principal custodio y cuidador del mar.

Se explica brevemente que enfoque metodológico se ha implementado, los resultados y percepciones que se derivan de esta iniciativa. Cabe destacar que uno de los factores de éxito de este proyecto es el hecho de incorporar precisamente una perspectiva metodológica diferente en el proceso de implementación. Esto incluye tanto la actitud de la entidad facilitadora en su relación con los pescadores21 como los ejes metodológicos que se adoptan. Éstos, en el proceso de “Os Miñarzos”

19 II Monitoreo social en Lira, 2010 20 II Monitoreo social en Lira, 2010 21 En el proceso de implementación es fundamental que la entidad facilitadora sea coherente con los valores de sostenibilidad que defiende. La actitud hacia los pescadores ha ido más allá del tradicional apoyo técnico. Cuanto más simétrica, cercana y transparente sea esta relación mayor confianza mutua se genera. La confianza y la fidelidad con los pescadores que participan en los proyectos facilitan una mayor implicación y motivación para afrontar retos y desafíos aparentemente difíciles.


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se basaron desde su inicio en la participación, enfoque bottom‐up, el conocimiento ecológico de los pescadores, entre otros22.

“Os Miñarzos” es, por tanto, la primera Reserva Marina de Interés Pesquero diseñada por los propios pescadores. Un proceso que se inició en el 2003 y que no concluyó hasta abril del 2007, fecha en la que se declaró como tal, por lo que apenas tiene 4 años de vida. Este es un periodo insuficiente para poder valorar de forma rigurosa el “efecto reserva”. Aún así, tal como reflejan los datos de los seguimientos, ya se han observado importantes beneficios para el ecosistema costero y para la población. El número de sanciones ha disminuido notablemente, la biomasa de ciertas especies se ha incrementado de forma significativa y los pescadores se sienten partícipes y corresponsables de su futuro aplicando criterios de sostenibilidad en la gestión pesquera.

En el proyecto de creación de la REMIP en Lira se plantearon y orientaron los mecanismos de implementación hacia un modelo en el cual el pescador se situase en el centro de la iniciativa y de la gestión. Al no encontrar ningún impedimento jurídico que lo prohibiese se incluyó en la propuesta a la Administración la creación de un Órgano de Gestión que estuviera compuesto paritariamente por representantes de la administración y el sector pesquero. Este último punto era una condición necesaria.

Así, con esta experiencia se demuestra que el diálogo y colaboración entre Administración Pública y sector pesquero artesanal no sólo es posible sino exitoso. Al situar al pescador artesanal en el corazón de la gestión pesquera en paridad con la Administración Pública se ha abierto un proceso de consolidación de una nueva gobernanza del mar.

En este caso, la Reserva Marina de Interés Pesquero es un instrumento poderoso para el desarrollo sostenible de la pesca artesanal y de sus principales protagonistas: los pescadores. Es un proceso de largo plazo, que involucra a muchas personas, que genera aprendizajes y crea capacidades. Provoca cambios en el papel que cumple el pescador en la vida local, que pasa a tener un papel activo en la protección y gestión del mar23. Entonces, el éxito de la gestión sostenible de las pesquerías artesanales está más estrechamente relacionado con la gobernanza que con el control y la información científica que pueda orientar una regulación, sin negar la importancia de ellas.

No obstante queda mucho por hacer. Muchos procesos de este tipo son muy vulnerables y aun no se han consolidado como parte de la cultura participativa. Se hace necesario fortalecer estos procesos, fundamentalmente los relacionados con los espacios de diálogo entre sector pesquero y Administración Pública. Igualmente, la formación en áreas técnicas como vigilancia y monitoreo biológico se hacen necesarios. Se trata de un proceso permanentemente sometido a azares sociales y ambientales en donde el desafío es que el pescador gestione las contingencias derivadas de su entorno: económicas, mercado, sociales, políticas, biológicas, etc. y asuma su corresponsabilidad hacia un modelo de explotación de los recursos basada en criterios de sostenibilidad.

BIBLIOGRAFÍA

• Decreto 87/2007 del 12 de abril de 2007, por el que se crea la Reserva Marina de Interés Pesquero “Os Miñarzos”. DOG del 8 de mayo de 2007. Xunta de Galicia. • FAO, 2009, The state of world fisheries and aquaculture 2008 (SOFIA). Biennial report. Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), Rome, Italy. www.fao.org/docrep/011/i0250e/i0250e00.HTM • Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible, 2010, “Guía didáctica para la creación e implementación de un Área Marina Protegida de Interés Pesquero Cogestionada” del proyecto de Cooperación RECOPADES: SENSIBILIZACIÓN PARA LA BIODIVERSIDAD, Financiado por Fundación ICO y Fundación Biodiversidad.

22 Para más información: García‐Allut, A. & Vázquez Portela, E., 2012, “Nueva gobernanza de los ecosistemas costeros: una propuesta metodológica”, en I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales, Universidad de Cádiz. 23 Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible, 2010


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• II Monitoreo Social en Lira, 2010, desarrollado por Fund. Lonxanet por encargo de WWF España con apoyo de Telefónica de España y OS Caja Madrid. • Informe Fismare. 2007. Monitorización de las pesquerías y evaluación de las comunidades biológicas en el ámbito de la Reserva Marina de Interés Pesquero de “Os Miñarzos” • Orden del 27 de noviembre de 2007 por la que se regula el uso y gestión de la reserva marina de interés pesquero Os Miñarzos. DOG del 7 de diciembre de 2007. Xunta de Galicia. • Otero, R. (2008) Desarrollo de una metodología para la monitorización de la actividad pesquera artesanal en un sistema costero. DEA • Otero, R. (2008) Evaluación inicial de los patrones espaciales y temporales de capturas y esfuerzo pesquero y del efecto pesquero en la Reserva Marina de Interés Pesquero “Os Miñarzos”. DEA • Página web: www.mardelira.net • PISCO (Partnership for Interdisciplinary Studies of Coastal Oceans), 2007, La Ciencia de las Reservas Marinas (2da Edición, Versión para Latinoamérica y el Caribe). 22 páginas. www.piscoweb.org • Plan de Xestión Integral 2011. Reserva Mariña de Interese Pesqueiro “Os Miñarzos”. Confraría de Pescadores de Lira. • Proyecto ESCAMPE, 2011, “Informe sobre el seguimiento científico de la RMIP Os Miñarzos durante el año 2010”. Centro de Investigacións Mariñas, Consellería de Pesca e Asuntos Marítimos, Xunta de Galicia.


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4.26. LOS DESAFÍOS DE LAS ZONAS COSTERAS EN EL SIGLO XXI: PROPUESTAS PARA LA CUMBRE DE LA TIERRA RIO+20

Como representantes del equipo de trabajo: J. Baztan1,2, J‐P. Vanderlinden2, O. Chouinard3, A. Sanchez

Arcilla4, R. Ernstein5, M. Noblet6, S. Plante7, B. Jorgensen1, Y. Henocque8, A. Pacheco9, Z. Konstantinou10, L. McFadden11, Y‐M. Paulet12, C‐M. Botero13, C. Gutierrez Gálvez14, R. Ranasinghe15, I. Delgado Fernandez16, M.

Sommer17, D. Conde18 et al* 1. Marine Sciences For Society, España, jbaztan@marine‐sciences‐for‐society.org 2. Université de Versailles Saint‐Quentin‐en‐Yvelines, REEDS, Francia, jean‐[email protected] 3. Université de Moncton, Canada, [email protected] 4. Universitat Politècnica de Catalunya, España, [email protected] 5. University of Latvia, Letonia, [email protected] 6. Université de Picardie Jules Verne, France, [email protected] 7. Université du Québec à Rimouski, Canada, [email protected] 8. LittOcean, Francia, [email protected] 9. Universidade do Algarve, Portugal, [email protected] 10. Aristotle University of Thessaloniki, Greece, [email protected] 11. Flood Hazard Research Centre, UK, [email protected] 12. UInstitut Universitaire Européen de la Mer, Francia, yves‐marie.paulet@univ‐brest.fr 13. Universidad del Magdalena, Colombia, [email protected] 14. Universidad Autónoma de Baja California Sur, México, [email protected] 15. UNESCO‐IHE/Technical University of Delft, Holanda, R.Ranasinghe@unesco‐ihe.org 16. University of Ulster, UK, I.Delgado‐[email protected] 17. Oceanógrafos sin Fronteras, Alemania, [email protected] 18. Centro Interdisciplinario Manejo Costero Integrado, Uruguay, [email protected] *115 investigadores de 30 países han constituido el grupo de trabajo hasta la fecha de envío del presente resumen, 10 de diciembre del 2011. Siendo un proceso abierto, les invitamos a consultar la página web para ver las nuevas incorporaciones y el estado más actualizado del grupo de trabajo “Coastal Zones: 21st Century Challenges” en el enlace siguiente: http://www.marine‐sciences‐for‐society.org/?q=node/44. Por orden alfabético somos: Octavio Aburto‐Oropeza, Mohammad Al‐Tawah, Chistos Anagnostou, Christian Appendini, Juan M. Barragán‐Muñoz, Robert Battalio, Juan Baztan, Anne Blanchard, Camilo‐Mateo Botero, Scott Bremer, Laura Cabrera‐Vega, Ana Campos, Donata Canu, Maria‐Elena Cefalì, Mike Chadwick, Semia Cherif, Omer Chouinard, Katarzyna Chrulska, Daniel Conde, Dan Cooper, Alejandra Cornejo, Susana Costas, Louise Coyle, Charlotte Da Cunha, Debora De Freitas, Irene Delgado‐Fernandez, Federico Demaria, Javier Diez, Patricia Dominguez, Jean‐Marc Douguet, Anne Duperret, Matthieu Dutertre, Raimonds Ernstein, Miguel Esteban, Frédérique Eynaud, Elizabeth Figus, Vanessa Finance, Rainer Froese, Noureddine Gaaloul, Jesús Gabaldon, Shari L. Gallop, Marli Geldenhuys, Lea Gracia, Francesco Guercio, Casandra Gutierrez‐Gálvez, Birgit Hansen, Linda R. Harris, Yves Henocque, Luis Hernández‐Calvento, Ron Hirschi, François Hissel, Alejandro Iglesias‐Campos, Claudia Abreu, Frank Jacobsen, Bethany Jorgensen, Aristomenis Karageorgis, Syed Khalil, Matthias Kniephoff, Zoi Konstantinou, Yannis N. Krestenitis, Xavier Lafon, Lisa Levin, Camino Liquete, Merle Looring, Jose‐ Santos Lopez‐Gutierrez, Karen Martin, Loraine McFadden, Amadou M.Dieye, Edwin Mendez, Jan‐Olaf Meynecke, Francisco J. Miranda‐Avalos, Tero Mustonen, Vicente Negro, João‐Luiz Nicolodi, Mélinda Noblet, Julian Orford, André Pacheco, Kaliopi Pagou, Panayotis Panayiotidis, Yves‐Marie Paulet, Tiago Pedrosa, Margit Pelzer, Steve Plante, Roshanka Ranasinghe, Nadia Ribas, Gabriel Roa Medvinsky, Elisabet Roca‐Bosch, Karyn‐Nancy Rodrigues‐Henriques, Mireia Roura, Blanca Rubi, Alberto Ruiz, Mauro Salvatore, Agustín Sánchez Arcilla, Felicita Scapini, David Schoeman, Moura Schreiner, Sabine Schultes, Satoquo Seino, T.M. Silveira, Marcos Sommer, Knut‐Bjørn Stokke, Céline Surette, Josefina Terrera, Evangelos Tzanatos, Jean‐Paul Vanderlinden, Liette Vasseur, Kristina Veidemane, Chloé Vlassopoulou, Witold Wacławik‐Narbutt. Pueden consultar la web para conocer los miembros fundadores del consorcio, los corresponsales de cada país y las respectivas afiliaciones.


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Palabras clave: gestión integrada de zonas costeras, ética, cumbre de la tierra, Naciones Unidas, gobernanza, Rio+20, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible.

RESUMEN

20 años han pasado desde la cumbre de la Tierra en 1992: 20 años de esfuerzos para entender, informar y mejorar las relaciones entre nuestras sociedades y las zonas costeras. Estos esfuerzos han cristalizado en un aumento de la concienciación medioambiental y en una serie de acuerdos como, por ejemplo, los capítulos 17 y 31 de la Agenda 21, “Jakarta Mandate on the Conservation and Sustainable Use of Marine and Coast Biological Diversity” o “UN Regional Seas and Action Plans”. Acuerdos internacionales que son implementados mediante cientos de leyes, planes, protocolos y convenciones nacionales y transnacionales. Por ejemplo, en el último Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre GIZC (14/12/2010) leemos: “La presión demográfica, inmobiliaria, agrícola, económica y turística en estas zonas puede constituir un peligro para su propio poder de atracción y su futuro. Únicamente la adopción de políticas basadas en la noción de desarrollo sostenible, tanto desde el punto de vista económico como social y medioambiental, puede garantizar un futuro apacible a las regiones costeras”, texto que ilustra los esfuerzos nacionales e internacionales para regular y mejorar la GIZC. A pesar del esfuerzo, la mayoría de indicadores nos muestran que la balanza democrática del desarrollo sigue degradándose y que el equilibrio de las comunidades se supedita, con demasiada frecuencia, a una rentabilidad a corto plazo independientemente de las consecuencias sociales, ecológicas y económicas a medio y largo plazo.

¿Cómo aplicar el conocimiento disponible a la toma de decisiones? ¿Cuáles son los desafíos de las zonas costeras en este siglo XXI? Nuestra iniciativa trabaja para reunir la opinión de la academia en un documento de referencia para la

“Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo”, la Cumbre de la Tierra Rio+20, que se celebrará en el mes de junio del 2012.

La presente comunicación es una presentación del proceso y una invitación a la comunidad iberoamericana para participar en la elaboración, el análisis y la publicación del documento final. Muchas gracias. COMUNICACION

La conferencia de las Naciones Unidas sobre el desarrollo sostenible, que tendrá lugar en junio del 2012, Rio+20, representa una oportunidad única para avanzar hacia una economía verde en el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, temas centrales de la conferencia. Para participar en la construcción de esos avances hemos constituido un grupo de trabajo con los objetivos de: (i) generar una dinámica de conjunto en lo relativo a la GIZC y (ii) integrar la perspectiva de la Gestión Integrada de Zonas Costeras en los compromisos políticos.

La primera fase tiene 6 etapas. Hemos recorrido tres hasta el Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales en Cádiz, 4ª etapa en enero del 2012, y nos quedan por recorrer dos para completar la primera fase para junio del 2012.

La primera etapa ha sido la constitución de la base del equipo de trabajo, un proceso en el que se aprecia la voluntad de compartir un esfuerzo para el bien común.

La segunda etapa ha sido participar en Rio+20 Regional Workshop for Europe (Helsinki, Finlandia, October‐2011) organizado por ICSU‐UNESCO y en el que se pudo trabajar para una proposición común que será presentada por dos de las estructuras organizadoras de Rio+20. Las recomendaciones pueden consultarse en la web del ICSU y de la academia finlandesa de ciencias. Una de las conclusiones sacadas de la participación en los días de trabajo es que Rio+20 representa principalmente un proceso político.

La tercera etapa ha sido elaborar y enviar las recomendaciones para el “borrador 0”, un trabajo de síntesis enraizado en las aportaciones de los miembros del grupo de trabajo, un total de 115 aportaciones de base sintetizadas en las 4 hojas que presentamos a continuación: Aportes para la compilación del primer borrador “Zero Draft”


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La mayoría de la población del planeta vive concentrada en territorios costeros: una estrecha franja de terreno que amplifica las urgencias emergentes de sostenibilidad y desarrollo. En las zonas costeras observamos claramente la fragilidad de los tres pilares constitutivos del desarrollo sostenible: aumento de la población mundial, inestabilidad económica y degradación medioambiental. Las zonas costeras son fundamentales para ilustrar: (a) los desafios a los que se enfrentan nuestras sociedades (b) las soluciones posibles, prioridades y puntos de vista para aplicar buenas prácticas construídas en base a éxitos anteriores. Estos dos elementos estructuran esta compilación. (a) los desafios a los que se enfrentan nuestras sociedades Cualquier iniciativa que realmente quiera participar en el desarrollo sostenible de las sociedades debe integrar los límites del planeta y ser co‐construida con las comunidades afectadas. El consenso actual nos dice que los desafíos a los que nos enfrentamos son principalmente de origen antropogénico, o amplificados por las actividades que claramente exceden límites éticos. Debido a las actividades de nuestras sociedades en las zonas costeras y cuencas fluviales, junto a las actividades de extracción insostenble de recursos naturales, nuestros desafíos son:

• Desafíos de primer orden que repercuten en la vida de los habitantes de las zonas costeras: • Malnutrición y hambruna • Acceso al agua potable • Guerras y otros conflictos violentos • Educación • Cambio climático y sus consecuencias • Sobreexplotación de recursos • Polución • Enfermedades contagiosas • Aumento de la población • Crisis económica global

• Desafíos políticos: • Armonizar los intereses de los usuarios de las zonas costeras, incluyendo comunidades locales, municipios, órganos de gestión regionales y/o intermunicipales, nacionales e internacionales con la mejora continua de de los instrumentos económicos y legislativos así como la elaboración y aplicación de estrategias coordinadas para el uso de los recursos naturales, sociales, culturales e institucionales

• Proponer una alternativa al crecimiento económico y al flujo de energía y materias primas • Preservar el 100% de la áreas donde existen poblaciones indígenas, incluyendo los Saami, Chukchi, Siberian Yupiaq y tantos otros

• Integrar la investigación y la educación en los procesos de decisión • Aportar de forma transparente y fácilmente accesible la información necesaria para los procesos de toma de decisiones

• Proteger los recursos naturales y culturales a todos los niveles: local, regional, nacional e internacional, con el objetivo de respetar los valores de las comunidades locales

• Monitorizar y controlar las actividades industriales como, por ejemplo: tráfico marítimo, exploración y producción de hidrocarburos, actividades mineras, plantas de producción de energía no renobable, etc., con el fin de disminuir sus peligros y riesgos asociados

• Introducir políticas que hagan obligatorios los cambios de tendencia, protección de los ecosistemas costeros y sus funciones ecológicas para, por ejemplo, permitir la recuperación de las reservas pesqueras y prevenir la pesca ilegal o la que, siendo legal, se inscribe en el marco del abuso del recurso

• Prevenir la sobrepoblación de regiones en desarrollo y minimizar la degradación en las que ya lo están • Equilibrar el crecimiento urbano optimizando el uso del suelo y los recursos • Establecer planes sostenibles para la pesca y la acuicultura • Establecer planes sostenibles para la gestión, la producción y la distribución de energía

• Desafíos para el cambio climático y la polución:


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• Aumento de temperatura del océano y acidificación • Disminución del oxígeno disuelto con la consecuencia formación de “zonas muertas” • Intrusión salina en acuíferos • Polución por aguas residuales y/o sólidos insuficientemente tratados o simplemente no tratados • Polución por productos tóxicos, metales, nutrientes... • Inundaciones y erosión • Aumento del nivel del mar • Extraciones ilegales o poco reguladas de materiales tóxicos • Mejorar la resiliencia de las poblaciones costeras, favoreciendo a las más debilitadas. • Pérdida de hábitats y biodiversidad • Irreversible destrucción ecológica • Blooms tóxicos • Blanqueo de coral • Introducción de especies invasivas • Enfermedades nuevas • Apartar la idea de que la costa es un lugar “seguro”

• Desafíos en investigación • Generar la información de base en procesos sociales y ecológicos • Integrar la dimensión social y humana de la incertidumbre • Mejorar la comprensión de las interconexiones en los sistemas naturales para mejorar las propuestas de sostenibilidad del océano y las costas

• Integrar múltiples escalas temporales y espaciales • Desarrollar y/o mejorar redes para monitorizar el océano y las costas • Crear bases de datos de libre acceso que puedan aportar elementos de discernimiento y ayuda en la decisión a las necesidades y objetivos de las comunidades

• Estructuras interdisciplinarias para cualquier desafío • Integrar los actores del territorio en la investigación • Desarrollar técnicas innovadoras para la restauración de las funciones de los ecosistemas • Evaluar los proecesos políticos de la gestión integrada en base a criterios locales • Evaluar las presiones antrópicas inducidas a los ecosistemas costeros y las poblaciones

(b) Soluciones posibles, prioridades y puntos de vista para aplicar buenas prácticas construidas en base a

éxitos anteriores • Modelos económicos y de desarrollo:

• El modelo de desarrollo basado en un crecimiento económico infinito ha de ser cuestionado: ¿Hasta qué punto las actividades costeras facilitan el desarrollo sostenible? ¿Qué tipo de desarrollo es actualmente necesario? ¿Puede el desarrollo basarse en los principios de sostenibilidad? ¿Cómo las estructuras socio‐económicas responden a la competencia internacional?

• Existe un desequilibrio entre el modelo económico predominante y el medioambiente; operaciones industriales y hábitos destructivos tienen que cambiar e integrar las terribles consecuencias sociales y medioambientales

• Definir cómo aplicar la propuesta del G‐20 relativa a la “economia sostenible”, explicitando cómo se aplica y, si es necesario, a nivel local y global

• Gobernanza y articulación global+local: • Los esfuerzos no pueden venir únicamente de los gobiernos locales y las comunidades, los desafios son de naturaleza global

• Los sistemas de las Naciones Unidas han de ser completados por otras estructuras transgubernamentales y no gubernamentales como formas legítimas de gobernanza

• El panel intergubernamental de cuencas marinas (IPBM) debe contribuir a proponer sistemas de gobernanza con información común y promover respuestas coherentes con estos sistemas.


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• Construir conexiones sólidas entre sistemas marinos y costeros transnacionales, relacionadas con los sistemas ecológicos y regiones marítimas conocidas y por descubrir

• Aplicar métodos de deliberación para concertar los desafíos emergentes y conectarlos con las diferentes escalas temporales y espaciales

• Acciones políticas colaborativas: • Los instrumentos para la aplicación de la gestión integrada de zonas costeras son intersectoriales y multiregionales: acuerdos definidos con la participación ciudadana a partir de sistemas de participativos eficaces y transparentes, que permitan monitorizar la progresión y las tendencias siocio‐económico‐ecológicas

• Establecer indicadores comprensibles enraizados en las realidades locales y conectados con las estructuras de gobierno

• Dar el paso de los desarrollos teóricos a la realización de las acciones más urgentes: es tiempo para la acción

• Mejorar la articulación entre la GIZC y las medidas de adaptación • Integrar el saber local y tradicional a los sistemas de decisión • Aprender de las experiencias que han funcionado en otros territorios y trabajar para aplicarlas a nuevos contextos

• Evaluar los resultados de la GIZC a nivel político apoyándonos en criterios globales • Asumir que la participación de las comunidades costeras en vital, no solo para legitimar las estrategias, tambien para dar la oportunidad de expresar sus dudas, reconstruir la confianza y aprender cómo vivir en un mundo en evolución constante

• Crear coparticipaciones respetuosas con sociedades tradicionales ya que en ellas reside en gran medida las claves para encontrar soluciones a los desafios emergentes

• Tomar decisiones que sean congruentes con los valores de las colectividades y las comunidades costeras • Ampliar la interdisciplinaridad y las colaboraciones con terceros programas y planes de desarrollo • Crear sistemas honestamente combinados entre las ciencias naturales y las ciencias humanas y sociales para comprender, desarrollar y aplicar las normativas

• Cada investigador, de cada disciplina, debe asumir su responsabilidad individual y colectiva para colaborar en el logro de objetivos comunes

• Legislación y regulación: • Definir las zonas costeras en sus dimensiones espaciales y temporales, sus incertidumbres legales en lo relativo a su dinámica concomitante

• Mejorar los procesos de realización y aplicación de los protocolos y directivas que regulan las actividades en zonas costeras

• Que las buenas prácticas sean una obligación para los actores del territorio • Que las promesas electorales sean vinculantes • Mejorar la coordinación entre los sectores de actividad

• Información, Educación y Concienciación: • Mejorar las competencias y los recursos disponibles para las autoridades locales • El conocimiento debe ser de acceso libre y utilizado con su componente ético para: (a) favorecer un desarrollo crítico de las sociedades (b) crear sistemas de presión a las activides ilegales o de dudosa ética que actúen contra los valores de las sociedades y (c) desarrollar planes realistas y respetuosos con la escala del individuo y el colectivo humano y natural

• Promover la concienciación pública de valores socio‐ecológicos en lo relativo a los recursos naturales y ecosistémicos

• Investigación • Promover el desarrollo científico de nuevas y sostenibles tecnologías útiles • Mejorar el tratamiento de residuos • Mejorar la eficiencia energética • Aumentar el rendimiento de los materiales


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• Disminuir los residuos en los procesos de extracción y/o producción • Desarrollar sistemas mixtos de producción de energías renovables con plantas acuícolas • Favorecer los estudios a largo plazo que permitan entender las tendencias y poner en perpectiva las

situaciones actuales • Sistemas de monitorización de indicadores socio‐ecologico‐económicos que permitan facilitar el

seguimiento y la aplicación de nuevas medidas a los gestores del territorio y hacerlo de forma co‐construida con la sociedad

El documento presentado a las Naciones Unidas no constituye un consenso de los participantes, pero sí agrupa el conjunto de ideas propuestas y las lineas de investigación‐acción en las que trabajamos como grupo conscientes de que:

“Los desafíos a los que nos enfrentamos en las Zonas Costeras son principalmente de origen antrópico o sus consecuencias amplificadas por las actividades humanas que claramente transgreden los límites éticos de las comunidades costeras.

Si queremos trabajar para un desarrollo sostenible de las sociedades tenemos que integrar los límites del planeta y co‐construir los procesos y las soluciones con las comunidades de acuerdo con sus sistemas de valores.”

El presente documento fue enviado en su versión inglesa el 31 de octubre del 2011. Puede ser consultado en la página web de Rio+20 (http://www.uncsd2012.org/rio20/index.php?page=view&type=510&nr=395&menu=20).

El trabajo continúa y la cuarta etapa es este congreso en el que invitamos a la comunidad iberoamericana a participar en la elaboración, el análisis y la publicación del documento final, construir conjuntamente las siguientes etapas y trabajar de forma coordinada por un objetivo común. Conscientes de que la iniciativa de la Red Iberoamericana de Manejo Costero Integrado IBERMAR puede enriquecer el proyecto “Los desafíos de las zonas costeras en el siglo XXI: proposiciones para la Cumbre de la Tierra Rio+20”, y viceversa, IBERMAR puede dinamizarse, mejorar su visibilidad y su conexión global participando en iniciativas próximas a su centro de gravedad.

La quinta y sexta etapa tendrán lugar en marzo y en mayo del 2012, posiblemente en París y en Gothenburg respectivamente, etapas que cerrarán la primera fase, permitiendo la publicación del documento de referencia y la entrega de nuestras recomendaciones a cada delegación nacional representada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible RIO+20.

Muchas gracias.


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4.27. MICRORRESERVAS MARINAS ARTIFICIALES EN LA LÍNEA DE COSTA. HACIA UN NUEVO MODELO DE GESTIÓN DE LA BIODIVERSIDAD EN ÁREAS

LITORALES

J. C. García‐Gómez1, F. Espinosa1, G. Rivera‐Ingraham1, J.M. Guerra‐García1, C. M. López‐Fé1, D. Fa2, M. J. Maestre1, A. R. González1 y A. Ruíz1

1. Laboratorio de Biología Marina, Facultad de Biología, Universidad de Sevilla, Avenida Reina Mercedes 6, 41012. Sevilla, España, jcgarcí[email protected] 2. The Gibraltar Museum, 18‐20 Bomb House Lane, P.O. Box 939, Gibraltar

Palabras claves: reserva marina artificial, especies protegidas, escolleras, puertos, conservación.

RESUMEN

Recientemente se ha propuesto a la comunidad científica la nueva figura de protección MRMA

(Microrreserva Marina Artificial; AMMR en inglés) la cual también ha sido formalmente solicitada a la UNESCO para que esta institución considere reconocerla y consecuentemente, validarla.

Se expone la contribución de las MRMAs a la preservación de especies protegidas, particularmente a las consideradas en peligro de extinción que propendan, de forma natural, a establecerse en escolleras y diques de abrigo de instalaciones costeras. Se mencionan las especies protegidas localizadas en las MRMAs, así como sus figuras de protección y disposiciones oficiales que les conciernen.

Se exponen criterios generales de designación de MRMAs, posibles vías de solución ante problemas previsibles que puedan surgir (entendimiento entre administraciones, calidad de aguas, medidas de contingencia ante vertidos accidentales, etc.) y se deja entrever las potencialidades de las MRMAs como activo ecológico, medioambiental, urbanístico y educativo, así como el futuro papel que desempeñarán las MRMAs en la gestión del medio litoral y en el campo de la biología de la conservación.

Finalmente, se establece una revisión de la legislación actual que más pudiera concernirles, destacándose los aspectos más importantes que en ellas pudieran influir. Al respecto, se destaca que ley 41/2010 de Protección del Medio Marino (Artº 26) establece que podrán formar parte de la red de Áreas Marinas Protegidas “las áreas protegidas por instrumentos internacionales, sin perjuicio de que su declaración y gestión se ajustará a lo dispuesto en su correspondiente normativa internacional” por lo que, si la nueva figura de protección “Microrreserva Marina Artificial” consiguiera marchamo UNESCO, aquélla podría incorporarse a la legislación española sin ninguna dificultad especial.

1. INTRODUCCIÓN

La figura de “Microrreserva Marina Artificial” no está incluida entre las figuras de protección de

los espacios naturales protegidos marinos y terrestres, Artículo 29 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la cual establece el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española. Tampoco se identificó su existencia, ni otra similar, en la legislación internacional.

Por ello, la nueva figura de protección Microrreserva Marina Artificial o MRMA (AMMR “Artificial Marine Micro Reserve”) se defendió y propuso por primera vez a la comunidad científica internacional (García‐Gómez et al., 2011). Se acuñó para contribuir a recuperar y proteger en hábitats artificiales a la especie marina sedentaria en peligro de extinción de la lapa ferrugínea (Patella ferruginea) ‐muy frecuente en determinadas instalaciones costeras portuarias‐ con la pretensión de hacerlo extensivo a otras especies protegidas también susceptibles de establecerse en


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hábitats artificiales, a una escala geográfica global. Contribuyó a ello la peculiaridad de que la mencionada especie es, a nivel europeo, el único taxón marino en peligro de extinción que muestra gran afinidad por las rocas de cantera y superficies de hormigón de las escolleras y diques de abrigo de infraestructuras costeras. Fue determinante, además, para impulsar la propuesta, el hecho de observar una presencia masiva de la especie en el Puerto de Ceuta –de facto, una gran reserva artificial para la especie‐, donde se ha estimado la existencia de más de 14.000 ejemplares (Rivera‐Ingraham et al., 2011), unas catorce veces más que los registrados en la Península Ibérica, en torno a 1000 (Moreno y Arroyo, 2008).

Previamente, en España, como consecuencia de su estado crítico de conservación, así como de la extrema vulnerabilidad de su hábitat (zona intermareal), el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino publicó la “Estrategia para la conservación de la lapa ferrugínea (Patella ferruginea)” (MMAMRM, 2008), lo que reforzó sobremanera la necesidad de impulsar la creación de MRMAs para propiciar su protección efectiva.

Con posterioridad, se obtuvieron diferentes apoyos institucionales a las MRMAs para respaldar la solicitud formal de reconocimiento de la nueva figura de protección a la UNESCO, presentada en junio de 2011 por el CENTRO UNESCO del Campo de Gibraltar: Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, Consejería de Medio Ambiente de la Ciudad Autónoma de Ceuta, CENTRO UNESCO del Campo de Gibraltar y Cátedras UNESCO de las Universidades de Cádiz y de Las Palmas.

2. EL CONCEPTO DE MICRORRESERVA MARINA ARTIFICIAL (MRMA) Y FUTURAS REDES DE MRMAs

Se ha definido la Microrreserva Marina Artificial (MRMA) como aquella construcción costera

artificial la cual, previo acuerdo entre propietarios y administraciones públicas, es protegida por el valor medioambiental de especies o ecosistemas que ella acoge (García‐Gómez et al., 2011). Este es un concepto que excede del ámbito geográfico de España y Europa y que puede extenderse a naciones de otros continentes en cuyo litoral existan especies protegidas (o que puedan protegerse en un futuro) proclives a establecerse de forma natural en instalaciones artificiales costeras y conformar así poblaciones reproductoras, más específicamente en diques de abrigo y escolleras de protección ante el oleaje.

La creación de infraestructuras costeras ha ido en aumento en las últimas décadas, como respuesta a la creciente densidad de población humana que se desarrolla a orillas del mar (Hinrichsen et al., 1999), ya sea por seguridad, ya por satisfacer necesidades portuarias. Por ello, el concepto de MRMA debe concernir a construcciones costeras preexistentes y no debe utilizarse como justificación para promover nuevas obras en la zona litoral, pues ya se ha demostrado que el impacto de éstas sobre el hábitat natural de muchas especies puede llegar a ser crítico, reduciendo la diversidad total o de determinados taxones en la zona y alterando la estructura de las comunidades (Bulleri y Chapman, 2004; Moschella et al., 2005; Osborn, 2005), siendo cuestión bien distinta que, una vez aprobadas obras de ampliación o nueva construcción por motivos justificados extra‐conservacionistas, se deba considerar si parte de los mismos pudieran ser MRMAs en un futuro, especialmente para prever diseños y materiales que sean adecuados para cubrir colateralmente tal objetivo.

La futura creación de MRMAs sigue estrictamente la filosofía mundialmente extendida de que para proteger especies hay que proteger sus hábitats (y las disposiciones que protegen a estos últimos en el ámbito marino –como la Directiva Hábitats 92/43/CE‐, sobreentienden que son naturales, no artificiales), y, en el caso que nos ocupa, las especies protegidas a las que aludimos viven de forma natural sobre construcciones artificiales costeras (consolidando incluso sólidos núcleos de reproductores) que tienen propietarios y no están sujetas a figura alguna de protección. En este contexto, la UE considera la Red de Espacios Protegidos como su contribución más importante a la lucha contra la pérdida de la biodiversidad (Proyectos LIFE+Naturaleza y Biodiversidad, 2011), concediéndole por tanto, un papel crucial a los espacios marinos protegidos. Entre éstos no se contemplan hábitats artificiales pero, asumida la importancia conservacionista de éstos, habremos de deducir que, por extensión, una vez construidas instalaciones costeras para otros


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menesteres, a posteriori también pudieran coadyuvar a ello, especialmente si sobre las mismas se establecen núcleos reproductores de especies amenazadas.

A una mayor escala se pretende, por otra parte, incentivar la creación de Redes de MRMAs que, convenientemente vigiladas y gestionadas, propicien la salvaguarda de un importante número de ejemplares, el control de numerosos de ellos de gran tamaño y el adecuado flujo genético entre las distintas MRMAs integrantes de aquéllas, entre otros aspectos conservacionistas de importancia. El litoral ceutí y la Bahía de Algeciras, por contener importantes efectivos de la especie Patella ferruginea, asociados a escolleras y diques de abrigo de instalaciones costeras, son escenarios geográficos adecuados para ello. También hemos comprobado que, asociada a determinados puertos de Andalucía oriental, podría declararse en el futuro una Red de MRMAs.

3. ESPECIES PROTEGIDAS DETECTADAS EN POTENCIALES MRMAs DEL SUR DE LA PENÍNSULA IBÉRICA Y NORTE DE ÁFRICA (CEUTA)

Se detallan a continuación las especies protegidas y cuya explotación se regula, localizada en

instalaciones costeras artificiales del sur de la península ibérica y norte de África (Ceuta).

3.1. Especies intermareales y figuras de protección: • Lithophyllum byssoides (Lamarck): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna

estrictamente protegidas) y Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas).

• Patella ferruginea Gmelin, 1791: Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas), Directiva Hábitats (Anexo IV: especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta), Catálogo Español de Especies Amenazadas (categoría “en peligro de extinción”), Catálogo Andaluz de Especies Amenazadas (categoría “en peligro de extinción”) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “en peligro crítico”).

• Cymbula nigra (Da Costa, 1771): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Dendropoma petraeum (Monterosato, 1884): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas), Catálogo Español de Especies Amenazadas (categoría “vulnerable”), Catálogo Andaluz de Especies Amenazadas (categoría “vulnerable”) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

3.2. Especies sublitorales y figura de protección:

• Tethya aurantium (Pallas, 1766): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente

protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas; como Tethya sp. plus) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Astroides calycularis (Pallas, 1766): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas), Convenio CITES (Apéndice II: especies que no se encuentran necesariamente en peligro de extinción, pero cuyo comercio debe controlarse a fin de evitar un uso incompatible con su supervivencia), Catálogo Español de Especies Amenazadas (categoría “vulnerable”), Catálogo Andaluz de Especies Amenazadas (categoría “vulnerable”) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Lithophaga lithophaga (Linnaeus, 1758): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o


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amenazadas), Directiva Hábitat (Anexo V: especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión), Convenio CITES (Apéndice II: especies que no se encuentran necesariamente en peligro de extinción, pero cuyo comercio debe controlarse a fin de evitar un uso incompatible con su supervivencia) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Pinna nobilis: Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas), Directiva Hábitats (Anexo V: especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión), Catálogo Español de Especies Amenazadas (categoría “vulnerable”), Catálogo Andaluz de Especies Amenazadas (categoría “vulnerable”) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Pinna rudis: Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Charonia lampas (Linnaeus, 1758): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas), Catálogo Español de Especies Amenazadas (categoría “vulnerable”), Catálogo Andaluz de Especies Amenazadas (categoría “vulnerable”) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Lurida lurida (Linnaeus, 1758): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Centrostephanus longispinus (Philippi, 1845): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas), Catálogo Español de Especies Amenazadas (categoría “de interés especial”) y Catálogo Andaluz de Especies Amenazadas (categoría “de interés especial”), Directiva Hábitats (Anexo V: especies animales y vegetales de interés comunitario cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Ophidiaster ophidianus (Lamarck, 1816): Convenio de Berna (Anexo II: especies de fauna estrictamente protegidas), Convenio de Barcelona (Anexo II: especies marinas en peligro o amenazadas) y Libro Rojo de los Invertebrados de Andalucía (categoría “vulnerable”).

• Hippocampus brevirostris: Convenio CITES (Apéndice II: especies que no se encuentran necesariamente en peligro de extinción, pero cuyo comercio debe controlarse a fin de evitar un uso incompatible con su supervivencia).

3.3. Especies cuya explotación se regula:

• Spongia agaricina (Pallas, 1766) • Homarus gammarus (Linnaeus, 1758) • Palinurus elephas (Fabricius, 1787) • Scyllarus arctus (Linnaeus, 1758) • Maja squinado (Herbst, 1788) • Paracentrotus lividus (Lamarck, 1816) • Epinephelus marginatus (Lowe, 1834) • Sciaena umbra Linnaeus, 1758 Las especies citadas en este subapartado están recogidas en el Convenio de Barcelona (Anexo III),

Convenio de Berna (Anexo III) y/o Lista Roja de la IUCN.


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4. PROPUESTA DE CRITERIOS GENERALES PARA DESIGNAR MRMAs Los hábitats artificiales susceptibles de ser propuestos como MRMAs deben contener efectivos

de especies protegidas sésiles o vágiles de mínima movilidad y sedentarias (es decir, que tengan nula o escasa capacidad de abandonar las MRMAs en el estado adulto), de diferentes clases de edad y con adultos fértiles. Preferentemente, las MRMAs concernirán a especies en peligro de extinción.

Por tanto, para las propuestas de creación de MRMAs, debieran tenerse en consideración las siguientes apreciaciones que son esencialmente, con algunas matizaciones, las ya trasladadas formalmente a la UNESCO (García‐Gómez, 2011): 1. La existencia de al menos una especie protegida en peligro de extinción, cuyos efectivos ‐de

forma natural‐ se hayan instalado (reclutas) y crecido (adultos) en escolleras, columnas o paredes de hormigón, hasta alcanzar la madurez sexual y cuyo número mínimo de ejemplares sea establecido por la Autoridad Ambiental competente. En este sentido, la Estrategia Nacional para la Conservación de la lapa ferrugínea (Patella ferruginea) (MMAMRM, 2008), establece que cuando la presencia de esta especie quede confirmada en infraestructuras costeras de Puertos del Estado, empresas y Administraciones Públicas competentes en materia de costas, éstas “deberán asumir que las construcciones costeras existentes son potenciales ‘hábitats artificiales’ para la especie y colaborar, así, en la conservación de ésta”.

2. Que las MRMAs estén ubicadas en una zona litoral donde la calidad del agua marina circundante ha de ser buena y, en el caso de zonas internas portuarias, consideradas por la DMA 2000 como “masas de agua muy modificadas”, cumplir para el año 2015 un “buen potencial ecológico” y un “buen estado químico”.

3. Podrán ser designadas como MRMAs instalaciones costeras completas o bien partes de las mismas (por ejemplo, tramos de escolleras), siempre que los ejemplares en ellas detectados correspondan a diferentes clases de edad y entre ellos se encuentren reproductores, contemplándose la creación de Redes de MRMAs con la finalidad de que puedan establecerse puentes genéticos entre las mismas.

4. Las propuestas de creación de MRMAs deben ceñirse a instalaciones costeras ya construidas en las cuales, de forma natural, se hayan ubicado y desarrollado especies protegidas, contemplándose la posibilidad excepcional de vincularse a obras justificadas de reconstrucción, ampliación o nueva construcción. En este último caso, la designación de MRMAs no deberá constituir un argumento a favor de dichas construcciones, por el contrario éstas deberán ser aprobadas por otros motivos que las justifiquen, sin apoyarse en el efecto colateral presuntamente positivo que se produciría de designarse una MRMA.

5. El traslado de ejemplares como consecuencia de obras de emergencia (por ejemplo, reconstrucción de escolleras por temporales) u obras de otra índole debidamente justificadas, podrá efectuarse si existen propuestas que garanticen una elevada tasa de supervivencia en las operaciones de traslado y posterior adaptación, medidas que deben estar sujetas a las disposiciones legales del país que concierna y, en última instancia, acordadas con la Autoridad Ambiental competente (ya sea nacional o autonómica). En tal sentido, deben promoverse actuaciones de investigación que coadyuven a la resolución del problema. Respecto a la lapa ferrugínea (Patella ferruginea), la Estrategia para la conservación en España de la mencionada especie (MMAMRM, 2008) “desestima el traslado de ejemplares (excepto con fines de investigación científica o de conservación debidamente justificados)” pero, a su vez, propugna el “establecimiento de medidas adecuadas para evitar el perjuicio a las actividades portuarias habituales”, lo que constituye un problema aún no resuelto.

6. En España las especificaciones normativas que pudieran regir las MRMAs en el futuro, podrían establecerlas y publicarlas las Comunidades y Ciudades Autónomas, en aplicación de las políticas vigentes de transferencias de competencias ambientales. En particular, tales especificaciones debieran establecerse, entre otros posibles aspectos a considerar, para los valores de referencia de los parámetros de calidad de agua y de número mínimo de ejemplares o colonias de los mismos, así como su rango inicial de tamaños y número mínimo de


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reproductores reales o potenciales que pudieran contener. Por señalar un ejemplo, en Andalucía podría ser suficiente un número mínimo de 50 ejemplares de Patella ferruginea para declarar una microrreserva artificial para esta especie, número muy bajo para el litoral ceutí, donde las escolleras artificiales poseen comúnmente una densidad muy superior. En Ceuta, por ser Ciudad Autónoma, las autoridades podrían optar por un mínimo de 500 ejemplares (esto es, diez veces más que en Andalucía). No obstante, también debieran considerarse las instalaciones costeras susceptibles de ser declaradas MRMAs que, con independencia del número de efectivos preexistentes de especies protegidas (con reproductores incluidos), ofrezcan perspectivas de su aumento una vez implementadas las medidas pertinentes de protección efectiva.

Una vez declaradas las MRMAs, éstas debieran: 1. Disponer de un sistema de blindaje (cerramientos metálicos en escolleras) y estar sometidas a

un sistema de vigilancia eficiente y continuo (ello podrá optimizarse si se produce implicación directa de los servicios de vigilancia que son habituales en las instalaciones costeras, lo que podría exonerar de cualquier posible coste adicional a la Administración Ambiental competente).

2. Disponer de un plan de emergencias que facilite la protección inmediata (despliegue de barreras anticontaminación, entre otras actuaciones) de los efectivos en caso de vertidos accidentales de hidrocarburos.

3. Estar sujetas a una gestión eficiente que permita integrarlas en la sociedad, de manera que se muestren abiertas a propuestas innovadoras de imbricación paisajística y urbana con el entorno, se permita su visita controlada, y, en el ámbito de las mismas, se promueva el interés por el conocimiento del medio marino y su biota, así como por la educación ambiental.

4. No provocar perjuicios a los legítimos propietarios de las instalaciones costeras proclives a ser declaradas MRMAs, sino que por el contrario deben estimularles a proteger y vigilar los efectivos de especies protegidas y a que, junto a la Autoridad Ambiental Competente, impulsen medidas innovadoras que coadyuven a convertir lo que pudiera parecer un problema inicial para sus intereses, en un “activo ecológico” con nítida proyección social, de forma que tal colaboración deviniera tan sostenible como deseable.

5. MRMAs, DIRECTIVAS EUROPEAS Y LEGISLACIÓN ACTUAL

La Directiva 92/43/CE sobre “conservación de hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres”,

aunque en relación a los hábitats sólo hace referencia a los naturales, tiene apartados específicos sobre las especies en peligro o vulnerables, y define “hábitat de una especie” (Artº 1.f) sin hacer referencia a que éste sea natural o artificial. Las listas de hábitats y especies están separadas en anexos diferentes, por lo que parece perfectamente acorde a la Directiva que se proteja un área no natural si existen en ella especies en peligro.

Respecto a zonas con fuerte impacto antrópico, la Directiva 2000/60/CE hace expresa alusión, en relación con las masas de agua superficiales (que incluyen las costeras), a las “masas de agua artificiales y muy modificadas”, que en 2015 deben presentar “un buen potencial ecológico y un buen estado químico” (Artº 4.1.a.iii).

La existencia de instalaciones en uso con una utilidad económica y social importante, como pueden ser las portuarias o los diques de abrigo y espigones de protección de la costa, justifican plenamente la calificación de “masa de agua artificial o muy modificada” al entorno de estas infraestructuras (Artº 4.3).

Por tanto, estas aguas que circundan zonas artificiales no están fuera de la exigencia del mantenimiento de un buen estado medioambiental, aunque se atienda a sus peculiaridades como zonas de intenso uso humano.

La existencia de especies protegidas y el uso de algunas de estas zonas como MRMAs serviría para atestiguar el cumplimiento de esta directiva.


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La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (2008/56/CE) establece como uno de sus objetivos “proteger y preservar el medio marino, evitar su deterioro o, en la medida de lo posible, recuperar los ecosistemas marinos en las zonas que se hayan visto afectados negativamente” (Artº 1.2.a), y respecto a las actividades humanas, se debe garantizar “que la presión conjunta de dichas actividades se mantenga en niveles compatibles con la consecución de un buen estado medioambiental (...), permitiéndose a la vez el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios marinos” (Artº 1.3). Las MRMAs entran de lleno en estos objetivos.

En la legislación española, la ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, establece la necesidad de proteger las especies silvestres allá donde se encuentren (“In situ”, Título III, Capítulo 1), por lo que, aunque ni en ella ni en la posterior ley 41/2010, de protección del medio marino, se incluye expresamente la protección de zonas artificiales, ésta no contradice el espíritu de la ley por cuanto un buen estado medioambiental y la presencia de especies amenazadas justificaría tomar las medidas legislativas necesarias para crear MRMAs. Por otra parte, en el supuesto que las MRMAs fueran avaladas por algún organismo internacional como la UNESCO, podrían incluirse en el apartado del Artº 26 de la ley 41/2010, de protección del medio marino, que establece que podrán formar parte de la red de Áreas Marinas Protegidas “las áreas protegidas por instrumentos internacionales, sin perjuicio de que su declaración y gestión se ajustará a lo dispuesto en su correspondiente normativa internacional”.

La ley 27/1992 de Puertos del Estado y de la Marina Mercante establece entre las funciones de las autoridades portuarias “Impulsar la formación de su personal y desarrollar estudios e investigaciones en materias relacionadas con la actividad portuaria y la protección del medio ambiente” (Artº 37. l, conservado como 37.n en la ley 62/1997, que modifica la anterior). Por tanto sería conforme a la legislación incluir dentro de las funciones de las autoridades portuarias la colaboración en la gestión y vigilancia de MRMAs situadas en sus instalaciones.

De toda la legislación citada se puede extraer como conclusión general que la creación de MRMAs, pese a no estar contemplada como tal, se podría desarrollar sin mucha dificultad dentro del ámbito de la legislación española y comunitaria, puesto que es acorde tanto al espíritu como a la letra de las diversas disposiciones relativas a la protección de especies en peligro, suponiendo además un incentivo más y un elemento de supervisión del mantenimiento de un buen estado ambiental de las aguas cercanas a instalaciones humanas. Los cambios legislativos necesarios para este desarrollo no serían drásticos, encaminándose principalmente a la inclusión como zonas susceptibles de protección de áreas artificiales que tengan especies de interés, y definiendo la compatibilidad de estas áreas con el uso de las instalaciones correspondientes.

6. AGRADECIMIENTOS

Agradecemos a la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía (Dirección General de

Espacios Naturales y Participación Ciudadana), a Obimasa y Consejería de Medio Ambiente de la Ciudad Autónoma de Ceuta, así como al CENTRO UNESCO del Campo de Gibraltar y a las cátedras UNESCO de las Universidades de Cádiz y Las Palmas, el apoyo por escrito a las Microrreservas Marinas Artificiales, más específicamente a la solicitud formal a la UNESCO como nueva figura de protección en el ámbito marino. Asimismo, agradecemos a la Ciudad Autónoma de Ceuta, CEPSA y Autoridad Portuaria de Ceuta su apoyo a la iniciativa para promover, en el Estrecho de Gibraltar, las primeras Microrreservas Marinas Artificiales, lo que supondrá un importante avance en la protección y conservación de especies marinas protegidas.

BIBLIOGRAFÍA

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4.28. NUEVA GOBERNANZA DE LOS ECOSISTEMAS COSTEROS: UNA PROPUESTA METODOLÓGICA

Antonio García Allut 1,2, Elena Vázquez Portela 1,3

1 Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible, Fernando González 4, 4º, 15004, A Coruña, España, 2 [email protected] 3 [email protected]

Palabras clave: gobernanza de ecosistemas costeros, Áreas Marinas Protegidas de Interés Pesquero Cogestionadas1, gestión integrada de zonas costeras, participación y procesos de cambio, pesca artesanal

RESUMEN

En esta comunicación se expone de forma descriptiva la metodología desarrollada por la Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible para el diseño y la creación de Áreas Marinas Protegidas de Interés Pesquero Cogestionadas (AMPIPC). Se explican las bases fundamentales sobre las que descansan estos procesos de cambio social promovidos por el sector pesquero artesanal (participación, legitimidad, transparencia, etc.) y el uso del conocimiento ecológico de los pescadores y la gestión de los recursos pesqueros a través de un Órgano de Gestión paritario, compuesto por representantes del sector pesquero y de la Administración Pública.

1. INTRODUCCIÓN

Se ha venido pensando que el mar es una fuente inagotable de recursos y, a la par que funciona como un recolector universal de residuos. Ahora, se sabe que el progresivo y vertiginoso deterioro de las zonas marítimo‐terrestres y de los ecosistemas marinos es debido a la contaminación humana y a la sobreexplotación pesquera. A ello hay que añadir fenómenos naturales y el cambio climático como factores desestabilizadores del equilibrio ambiental y con consecuencias imprevisibles. Todos estos factores al afectar a las estructuras tróficas, desestabilizan los ecosistemas y ponen en riesgo la diversidad biológica y el desarrollo sostenible con la final y consecuente resiliencia de los ecosistemas marinos costeros. Además de la sobreexplotación, la propia actividad pesquera en sí genera impactos, bien por el tipo de aparejos y artes utilizados y malas praxis, o bien por la presión pesquera que soportan determinadas zonas (no homogéneamente distribuidas). Por otro lado, una gestión pesquera centralizada y no participativa que emplea exclusivamente criterios políticos, supuestamente basados en información científica, para establecer las regulaciones, favorece un fuerte distanciamiento entre sector pesquero y Administración Pública que culmina en una situación de cierta anomía en la actividad pesquera. La no inclusión de los propios usuarios en el diseño y gestión de estas políticas también tiene consecuencias. Todos estos problemas, más sociales y políticos que biológicos, contribuyen a debilitar de forma considerable, la viabilidad de la pesca

1 Desde la Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible se viene trabajando desde hace un tiempo con el término de Áreas Marinas Protegidas de Interés Pesquero Cogestionadas (AMIPC). Al trabajar con los pescadores se ha venido observando que términos como “Reserva Marina” se puede llegar a generar, en las comunidades pesqueras, recelo o incluso rechazo al creerlos limitantes en la realización de sus actividades pesqueras. Además, con el término AMPIPC se especifica que se trata de zonas de protección donde las actividades fundamentales que se realizan son las pesqueras (de Interés Pesquero) y se incluye el concepto de cogestión por tratarse de la base de este tipo de herramientas pesqueras (una gestión paritaria entre el sector pesquero y la Administración Pública, como ya se explica con detalle en esta comunicación).


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artesanal, como sistema productivo2 y generan en este sector una percepción pesimista y preocupante respecto a las expectativas futuras de la actividad como fuente de riqueza y empleo3.Es por todo ello que, el camino hacia la sostenibilidad pasa por la concienciación hacia la corresponsabilidad y buena gobernanza que ha de ser aplicada a pescadores, Administración y consumidores.

2. LA NUEVA GOBERNANZA DE LOS ECOSISTEMAS COSTEROS

Un problema del sector pesquero artesanal: las actuales gestiones de pesca. Gestionar pesquerías de forma eficiente y sostenible es uno de los principales desafíos de las Administraciones Públicas4. Ellas son las responsables últimas de la conservación eficaz de los bienes públicos, incluyendo su función irrenunciable como autoridad competente5. Pero, es un desafío y responsabilidad sólo de éstas? En el Estado Español la propiedad privada en el mar no existe puesto que, según la Constitución Española el mar es considerado un bien público que pertenece a todos los ciudadanos del país. No obstante, los ciudadanos como “propietarios”, no pueden participar directamente en su gestión y planificación, puesto que es responsabilidad exclusiva del Estado6.Son muchos los actores que intervienen en una pesquería, ¿no se trata entonces de una cuestión que afecta a la sociedad en general y al pescador artesanal en particular? Luego, la pregunta sería: ¿Quiénes deberían gestionar las pesquerías? En el caso de la pesca artesanal, la Historia habla de una relación sumamente jerárquica entre Administrador y administrado. El pescador ha estado siempre supeditado a las decisiones y actuaciones de la Administración. Han tenido, y mantienen, una relación de cautividad, dominio y desconfianza mutua. Por otro lado, la pesca a pequeña escala carece de representatividad en los órganos de decisión política. Sabiendo que: resulta necesaria una mejor administración del espacio y los recursos debido a la especial dificultad que ofrecen las áreas litorales para la implantación de un modelo de desarrollo sostenible (Comisión Europea, 1999)7 y que, aunque ahora las normas que regulan y gestionan el medio marino sean definidas como integradas y posean una filosofía, directrices y objetivos encaminados a alcanzar el desarrollo sostenible de los recursos, será muy difícil minimizar todos los impactos negativos anteriormente mencionados si ambos actores continúan refractarios al cambio y no realizan un planteamiento a favor de la creación de una nueva cultura de la gestión de los recursos comunes. En juego está el futuro del ecosistema marino y el del sector pesquero artesanal, además del fracaso de la gestión política. Y con todo ello, el éxito de la gestión sostenible de las pesquerías artesanales está, por tanto, estrechamente relacionado con la gobernanza de los sistemas costeros.

2 Proyecto SEREA, 2010 3 Proyecto SEREA, 2010 4 Proyecto SEREA, 2010 5 Seminario EUROPARC, 2011 6 Guillem Mas, 2008 7 Comisión Europea (1999)


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Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible: pescadores en procesos de cambio

La Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible (FLPS) es una organización de la sociedad civil ubicada en Galicia (NW de España‐Europa). Nace, en el año 2002, con el objeto de inducir e implicar a los pescadores artesanales y a las cofradías en proyectos humanos, económicos, sociales y ambientales. Lo hace, desde un planteamiento sistémico, participativo y con un enfoque bottom‐up, ayudándolas y motivándolas a descubrir el propio potencial que tienen para transmitir vivencias y experiencias a la comunidad científica, a los gestores sectoriales y a la sociedad civil en general. Su objetivo es minimizar las problemáticas del sector y dejar instaladas en el escenario local, las condiciones idóneas para favorecer un desarrollo sostenible integral. Para ello, se apoya en una iniciativa innovadora que impulsa y promueve procesos de cambio en el sector pesquero artesanal tal que, puedan ser aplicados en una amplia gama de contextos y escalas, con una visión convergente y cohesionada acerca del futuro de la pesca artesanal y del interés colectivo de sus comunidades. La misión de la FLPS es la de contribuir al fortalecimiento de las poblaciones de pescadores y del sistema productivo artesanal a través del establecimiento de vínculos con el sector que propicien el planteamiento conjunto de propuestas, proyectos y acciones basadas en criterios de sostenibilidad y participación social, con la finalidad de resolver o minimizar sus problemáticas y avanzar en el proceso de posicionamiento de los pescadores artesanales como guardianes (gestores o cogestores) de los ecosistemas en los que realizan sus actividades productivas8. Se trata de generar estímulos para un cambio profundo de la sociedad, donde todos los actores son co‐responsables.

Bajo este marco, la FLPS facilita el desarrollo de procesos para integrar al pescador artesanal y al Estado en el escenario de la cogestión a través de la creación de Áreas Marinas Protegidas de Interés Pesquero Cogestionadas (AMPIPC).

Consideraciones previas:

La mayor parte de los modelos de gestión actuales no han sido capaces de implicar a los pescadores artesanales en los modelos de gestión pesquera ni de incorporar su conocimiento ecológico local a pesar de tratarse de pesquerías pobres en datos. El modelo que aquí se expone, entraña bastante complejidad, tanto para ser aceptados por el sector como para ser aplicados. Sin embargo, aspira a mejorar su eficiencia en base a objetivos de sostenibilidad social, económica y ambiental. Ese es el desafío. Pero, para que este tipo de herramientas de gestión pesquera (las AMPIPC) sean las adecuadas hay que tener en cuenta determinadas cuestiones previas, sin las cuales el modelo estaría en riesgo: Se trata de iniciativas que deben aplicar modelos de sostenibilidad en términos integrales es decir, que atiendan a aspectos económicos, ambientales, sociales y culturales. Requieren de metodologías complejas y de un compromiso fuerte de los pescadores.Estos deben asumir un planteamiento de la eficacia a medio‐largo plazo y contribuir a pasar de una mentalidad en la que se busca la inmediatez de los resultados hacia otra en la que se instaure la planificación como estrategia para obtener beneficios en términos de sostenibilidad económica, social y ambiental.Son modelos basados en la participación y en los que deben confluir las visiones de todos los actores implicados directamente (pescadores, administración y técnicos, principalmente), así como la

8 Perfil de la FLPS, 2011


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creación de mecanismos de difusión hacia la sociedad, acerca del estado en que se encuentran los recursos pesqueros y la salud de los ecosistemas marinos9. Cada uno de los actores juega un papel.

Por ello, es preciso construir objetivos comunes y buscar espacios de confianza, para llegar al mayor consenso posible. “Todos ganan”, las partes defienden legítimamente sus aspiraciones, pero todas las partes deben estar dispuestas a renunciar a algo para que el consenso, que no la unanimidad, sea el máximo.

Es recomendable contar con mediadores externos que faciliten el acuerdo así como facilitadores que manejen el proceso de implementación a adoptar.

La confianza y la fidelidad con los pescadores que participan en los proyectos facilitan una mayor implicación y motivación para afrontar retos y desafíos aparentemente difíciles.

Además, la Administración debe facilitar, tanto a nivel político como normativo, la creación de este tipo de espacios e implicar más al sector en el manejo de recursos pesqueros, haciéndolos más partícipes del diseño de los modelos así como de su gestión.

Deben fomentarse actividades complementarias por parte de todos los integrantes de la comunidad y apostar por prácticas encaminadas al desarrollo local.

Es importante recuperar la voz del pescador artesanal como pilar básico de las comunidades donde están asentados, dignificar su actividad, legar su actividad profesional en condiciones dignas y de calidad de vida a otras generaciones, promover la cultura tradicional, y consolidar herramientas de gestión de pesquerías que aumenten el valor social y económico donde éstas se emprendan. La propuesta metodológica: características

La metodología que se propone desde la FLPS destaca por ser: Inclusiva: integra y promueve la interacción con los pescadores Abierta: se mueve y transforma en función del contexto Modular: sus componentes pueden ser implementados parcial o integralmente, y en diferentes momentos, dependiendo de las prioridades de la comunidad donde se actúa. Multidimensional: su acción integra el individuo, el colectivo y la sociedad a la vez que actúa en el ámbito social, ambiental, económico y de participación ciudadana10.

El cuadro metodológico implica, para los acompañantes del proceso, una valorización de los recursos endógenos, con el fin de alcanzar la dinamización económica y social del sector pesquero artesanal. Está articulado sobre la base de un enfoque Territorial (diferenciación del territorio), Integrado (trabajo en red de todos los actores) y Participativo (bottom‐up) a través del cual se llega a lograr diagnosticar y mejorar la realidad social, las necesidades y potencialidades territoriales, el fortalecimiento del asociacionismo, formación, información y comunicación entre administraciones y poblaciones locales. Así como el diseño, implementación, y evaluación de fórmulas que aseguren la calidad y transparencia de lo local, en el marco de la sostenibilidad, en su significado más universal y cosmopolita11.

9 Proyecto SEREA, 2010 10 Perfil FLPS, 2011 11 García‐ Allut, A. y Seijo Villamizar, J., 2010


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La figura 1 ilustra los pasos claves del proceso de intervención. Existe una conexión entre las partes que le confiere a la metodología un carácter fluido y dinámico, por lo que los pasos son ajustados en función de las particularidades locales.

Figura 1. El proceso de intervención de la Fundación Lonxanet

La metodología desarrollada y ya implementada en algunos casos (como la Reserva Marina de Interés Pesquero de “Os Miñarzos” en Lira ‐ A Coruña) y con resultados positivos, ha generado un “efecto dominó”, que resultó en la puesta en marcha de procesos similares en otros puntos de la costa gallega. Puede servir también de apoyo en procesos afines, en España y en otras partes del mundo.

En el siguiente gráfico se muestran las etapas de las que consta un proceso de diseño y creación de un Área Marina Protegida de Interés Pesquero Cogestionada.

Figura 2. Metodología en procesos de diseño y creación de Áreas Marinas Protegidas de Interés Pesquero Cogestionadas


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Estas etapas (Preparación, Diseño y Zonificación, Ordenación, Plan de Gestión, Formalización de la Propuesta, Aplicación y Cogestión, Gestión adaptativa ‐fortalecimiento de oportunidades de las AMPIPC´s‐) desde su inicio hasta su consolidación, no son, necesariamente estáticas y secuenciales, pueden ser implementadas con ritmos diferentes, en función de las características de su contexto. En todo caso, es importante señalar que el desarrollo de una AMPIPC es un proceso largo y gradual y que está basado en una serie de principios ineludibles: transparencia, legitimación, participación, comunicación y consenso.

Antes de iniciar el proceso es necesario realizar un análisis y diagnóstico profundo, lo que implica reflexionar acerca de las condiciones o resistencias, tanto externas al sector como las internas, que podrán surgir y dificultar la puesta en marcha de una AMPIPC, así como aquellas que puedan facilitarla.

Es necesario que todos los pescadores involucrados sientan la iniciativa como propia y esto requiere de una visión sólida, madura, con motivación y voluntad. Deberán valorarse los puntos más débiles del sector pesquero artesanal local para poder diseñar estrategias que permitan superar los obstáculos y avanzar.

A la hora de formalizar y organizar el proceso se deben identificar a aquellos pescadores que formarán parte de la “Comisión de Trabajo”, quienes trabajarán apoyados y acompañados por un Grupo Técnico multidisciplinar a lo largo de las diferentes fases de desarrollo del AMPIPC de tal forma que, tanto el conocimiento científico (socio‐biológico) como el tradicional del área, serán imprescindibles para la creación del área protegida.

Este grupo de trabajo formado por los propios pescadores (representando a todos los subsectores) será legitimado desde el inicio, mediante aprobación de todo el sector en un espacio formal de la cofradía. El grupo de trabajo es abierto, es decir, otros actores, que puedan verse afectados por la implementación del área podrán participar como observadores. Es importante identificar a aquellos actores con potencial de colaboración, iniciar un diálogo próximo a ellos e involucrarlos para que puedan contribuir positivamente al proceso de cambio.

La Comisión se reúne de forma periódica con el grupo técnico con el objetivo de profundizar e intercambiar información así como tomar decisiones, siempre por parte del sector pequero y siempre de forma consensuada.

Imprescindible en estos procesos, como ya se comentó anteriormente, es la participación. Es importante que los pescadores sientan que participaron en su creación y que todas las contribuciones de los implicados son integradas, es decir, todas las voces son escuchadas. Esto fortalece y legitima las decisiones y resultados, esencial para que la cogestión y gobernanza futura sean exitosas.

En la fase de Diseño y Zonificación, los pescadores que trabajan en la Comisión de Trabajo (junto al Grupo Técnico de Apoyo) definen, en función de su conocimiento de la zona, dónde se situará el AMPIPC, cuál será su tamaño, su forma y la zona de implementación, así como otros aspectos (usos y usuarios de la zona, tensiones entre usuarios/espacios, ciclo anual de pesca, etc.). Información toda que es compilada, analizada y sistematizada mediante Sistemas de Información Geográfica.

Esta fase es fundamental porque tiene repercusiones potenciales a todos los niveles de la vida local (social, económico, ambiental, etc.) y por ello la propuesta ha de estar bien fundamentada. La comunicación es fundamental a lo largo de todo el proceso, desde su inicio; todos los que trabajan en el diseño de un Área Marina Protegida de Interés Pesquero Cogestionada tienen la responsabilidad de asegurar una comunicación fluida y transparente sobre la labor que se está


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realizando, ya sea en espacios formales bien sea en espacios informales. Debe manejarse una comunicación abierta (a los miembros de la comunidad pesquera así como a otros actores), pero cuidada. Para ello, se debe identificar la mejor forma de comunicar.

Con la Ordenación y el Plan de Gestión, lo que se pretende es proponer un sistema de uso que sea aceptable tanto para los pescadores como para los objetivos de protección de las especies. Para ello, en las reuniones de Comisión de Trabajo se discuten y formulan propuestas concretas (zonas de protección integral, vedas temporales, etc.). Propuestas construidas en base al análisis e integración de toda la información generada en las fases anteriores del proceso.

La fase que corresponde a la formalización del AMPIPC por parte de las autoridades competentes de la Administración Pública es un paso necesario para que el área se materialice.

Toda la información trabajada a lo largo de todas las fases anteriores, se presentan como una propuesta para su aprobación formal. Esta se desarrolla en dos fases, una interna, donde la propuesta final será consensuada por votación en Asamblea General por los pescadores miembros de la Cofradía. Y en segundo lugar, la aprobación por parte de las entidades competentes de la Administración Pública. En caso de evaluación positiva, se inicia la redacción participativa de la normativa que crea formalmente y regula el AMPIPC.

Es importante que todos los que tendrán responsabilidad en la implementación efectiva del área conozcan bien el sistema que fue propuesto, para que se preparen para los cambios que comportará la gestión diaria del área y las normas sean aceptadas. Cogestión de un Área Marina Protegida de Interés Pesquero

Entendida como un acuerdo de colaboración y participación entre el gobierno y los usuarios de los recursos para compartir la responsabilidad de la gestión de éstos últimos, la cogestión ocupa un lugar cada vez más relevante en los sistemas de gestión de recursos pesqueros. Su creciente importancia se debe, en parte, a la constatación del fracaso o insuficiencia de los regímenes centralizados de gestión de las pesquerías12, comentados anteriormente.

La importancia de la cogestión reside en el valor que ésta confiere a la participación de los usuarios de los recursos en todas las fases de la gestión13.Esto implica que, las agencias gubernamentales y los pescadores comparten responsabilidades en las funciones de la gestión14.

Por primera vez, los pescadores trabajan lado a lado con las autoridades competentes en materia de pesca en un desafío común: transformar el área marina de interés pesquero que existe en el papel, en una realidad.

Esta fase es delicada, pero decisiva. Los pescadores y otros usuarios de la zona se ven confrontados a la nueva realidad que implica el área y adquieren un protagonismo nuevo en estos procesos de cambio social.

Y un aspecto clave, la legitimidad. Se trata de saber hasta qué punto los pescadores consideran apropiadas y adecuadas a sus intereses las medidas que se adoptan en el proceso de gestión, ya que si el pescador considera legítimo el sistema de regulaciones, se estarán dando mejores condiciones para que estas sean cumplidas15.

12 Dossier Samudra, 2005 13 Dossier Samudra, 2005 14 García-Allut, A., 1998 15 García-Allut, A., 1998


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Mediante la cogestión los pescadores participan y se involucran en la regulación de las pesquerías, comparten autoridad en la toma de decisiones, asegurando de este modo una mayor aceptación de las normas que se establecen y empoderando a las comunidades de pesca artesanal.

La cogestión es un instrumento para alcanzar los objetivos de manera más eficiente por lo que, es importante promover el cambio de las actitudes de los usuarios y acompañarlos en todo el proceso. Resulta fundamental fomentar el desarrollo de la propia capacidad de las comunidades para participar en esta gestión compartida de los recursos y otorgarle así al pescador artesanal un papel activo en la mejora de su espacio de vida y de trabajo.

Se trata de una fase larga que incluye la puesta en marcha y acompañamiento de varios sistemas: el Órgano de (co‐)Gestión, el sistema de vigilancia y control, el monitoreo biológico y social, la mejora continua, entre otros.

Por otro lado, como todo proceso, el sistema que se va a implementar no será perfecto desde sus inicios; tendrá que ser adaptado y regularmente mejorado. El Órgano de (co‐)Gestión

La fase de aplicación y cogestión comienza con la elección oficial de la máxima autoridad de la gestión del AMPIPC, el Órgano de Gestión (OG), que se caracteriza por ser paritario. Se trata, por lo tanto, de la principal herramienta que poseen los pescadores para decidir, en conjunto con la Administración, cambios profundos en la gestión del área.

El OG se reúne regularmente; es el responsable de la buena gobernanza del AMPIPC (desde la puesta en marcha, pasando por la coordinación, hasta el monitoreo de los planes definidos en la propuesta).

Además, para asegurar una implementación eficaz de los diferentes componentes del proceso, este organismo colegiado tiene como función evaluar los logros y las dificultades relacionadas con la implementación del Área Marina Protegida de Interés Pesquero Cogestionada, así como desarrollar canales de comunicación interna, es decir con los propios pescadores (para que puedan conocer y participar en las discusiones y decisiones que se llevan a cabo), así como canales de comunicación externa y de sensibilización y concienciación medioambiental, dirigidos hacia la población en general u otros actores (ONG´s, comunidades de pescadores artesanales vecinas, etc.).

En términos de funcionamiento, el órgano gestor debe ser facilitador de la gestión, dinámico y rápido en las decisiones tomadas, las cuales, siempre que posible, se establecerán por consenso. Por eso, en las reuniones ha de dominar el diálogo constructivo y ordenado. El Conocimiento Ecológico Tradicional

Por conocimiento ecológico tradicional (CET) se entiende la suma de datos, información e ideas adquiridas por un grupo humano, sobre su medioambiente, como resultado del uso y ocupación de un territorio durante muchas generaciones16.

El saber de los pescadores (CEP17) sobre lo que ocurre en su entorno marino es además de un saber contrastado por la acumulación de información a lo largo de generaciones, un conocimiento actualizado en la medida que recoge los últimos cambios y dinamismos acontecidos en el medio

16 García-Allut, A., 2003 17 García-Allut, A., 1999


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marino local. Y es precisamente bajo esta relación en donde la afirmación: “que los propios pescadores son quienes mejor conocen el entorno ecológico y social de cada una de sus comunidades” es un hecho.

Por ello, el modelo de AMPIPC se basa en este tipo conocimiento fértil y rico en matices, que es muy valioso y con el que se pueden desarrollar las estrategias oportunas y tomar las decisiones efectivas para lograr la buena gobernanza de los ecosistemas costeros. CONCLUSIONES

La pesca es una serie de sistemas ambientales y sociales, interdependientes y complejos, que requieren enfoques de gestión integrada18. Pero, la gestión de los recursos pesqueros llevada a cabo hasta el momento de forma vertical desde las Administraciones Públicas no muestra resultados alentadores en el sector pesquero artesanal (sobrexplotación, falta de relevo generacional, etc.). Y esto se traduce en una relación tensa entre ambos actores, visión pesimista y desesperanzada por parte del pescador, falta de cumplimiento de las normas establecidas, etc.

Además de los aspectos biológicos, se torna necesario preservar los aspectos socioculturales más relevantes implícitos en las pesquerías tradicionales y proponer diferentes fórmulas para conseguirlo19.

Con este objetivo la FLPS, entidad comprometida con la problemática de la pesca artesanal y con la gestión sostenible de los recursos naturales marinos, trabaja acompañando a los pescadores artesanales en busca de herramientas que permitan una buena gobernanza de las zonas costeras y con las que ellos participen como decisores y gestores de las medidas. El pescador debe estar representado en la mesa de trabajo de las políticas pesqueras.

En este aspecto, las Áreas Marinas Protegidas de Interés Pesquero Cogestionadas (AMPIPC) se han convertido desde hace relativamente poco tiempo en un proceso de cambio en las comunidades pesqueras tradicionales gallegas. Este modelo de gestión pesquera rompe con los estándares actuales, de tal forma que el pescador artesanal se convierte (mediante un largo y complejo proceso) en gestor y responsable de las cuestiones que afectan a las pesquerías artesanales.

Para lograr los objetivos que con este modelo se pretenden (tanto biológicos, como socioeconómicos y culturales) se emplea una metodología (que es descrita en detalle en esta publicación) basada en los principios ineludibles de participación, legitimidad y representación del sector pesquero, además del compromiso y concienciación a medio‐largo plazo por parte de todos los actores involucrados. Además, intentando recuperar la voz del pescador y dignificar su actividad, se trabaja sobre la base del Conocimiento Ecológico del Pescador (CEP). El CEP es un sistema de conocimiento que integra prácticas y creencias relacionado con un contexto sociocultural diferente del contexto de la ciencia normal. Se diferencia, no tanto por el tipo de observaciones, como por el modo en que son interpretadas y organizadas. El CEP complementa y enriquece el conocimiento científico, dado que incrementa la escala espacial de observación, aumentando al mismo tiempo el nivel de resolución, y proporciona información novedosa. Al incorporar el conocimiento ecológico de los pescadores sobre la gestión de un Área Marina Protegida de Interés Pesquero Cogestionada, se

18 Mahfuzuddin Ahmed “et al.”, 2004 19 García-Allut, A., 2003


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está incrementando el valor simbólico de dicha área. Deja de ser un espacio creado exclusivamente para la preservación biológica convirtiéndolo en un espacio con valor social añadido20.

Y mediante la cogestión, entendida como un sistema de gobernabilidad más democrático que la gestión del estado (porque los usuarios participan más en la determinación de los derechos de pesca y comparten autoridad en la toma de decisiones), se mejora la eficacia de la gestión al hacer uso de los conocimientos autóctonos y asegura una mayor conformidad con las normas21. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• Comisión Europea (1999): Hacia una estrategia europea para la gestión integrada de las zonas costeras. Principios generales y opciones políticas. Documento de reflexión, Luxemburgo, Comisiones Europeas, 32 pp.

• Dossier Samudra, 2005, El poder de la cogestión, Elementos de juicio: Los derechos de propiedad y la gestión pesquera, reporte Samudra nº 42, p. 115.

• Freire, J & García‐Allut, A., 2000, Socioeconomic and biological causes of management failures in European artisanal fisheries: the case of Galicia (NW Spain). Marine Policy, v. 24, 2000, pp.375‐384

• García‐Allut, A., 1998, «Antropoloxía da Pesca en Galicia» en Fernández Casanova, Carmen (coord.), Historia da Pesca en Galicia, Biblioteca de divulgación, Santiago de Compostela, pp. 207‐262

• García‐Allut, A., 1999, Conocimiento Experto y su papel en el diseño de nuevas políticas pesqueras. Etnográfica.

• García‐Allut, A., 2003, La pesca artesanal, el cambio y la patrimonialización del conocimiento. Rev. PH 44 (Patrimonio Histórico), pp. 74‐81, Concejalía de Cultura, Junta de Andalucía.

• García‐ Allut, A. y Seijo Villamizar, J., 2010, Univ. A Coruña y Univ. Santiago de Compostela, A Coruña, España. Deliberación e integración cultural en las comunidades pesqueras artesanales: el caso de RECOPADES (Red de Comunidades pesqueras artesanales por el Desarrollo Sostenible. Congreso Internacional: Actas del XIV Encuentro de Lationoamericanistas Españoles 14º, Santiago de Compostela, España. p. 2354‐2370

• Guillem Mas, 2008, Taller “Custodia marina: participación de los usuarios y las ONG en la conservación de los ecosistemas y los recursos marinos”, dentro del marco del Congreso Mundial de la Naturaleza de la UICN. Grupo de Trabajo de custodia marina de la Xarxa de Custodia del Territori.

• Mahfuzuddin Ahmed, k. Kuperan Viswanathan y R.A. Valmonte‐Santos, 2004, Acción colectiva y derechos de propiedad en la gestión de la pesca, Acción colectiva y derechos de propiedad para el desarrollo sostenible, 2020 Vision Resumen 7. International Food Policy Research Institute, Washington DC. www.ifpri.org

• Perfil de la Fundación Lonxanet para la Pesca Sostenible, 2011, Documento interno, sin publicar

• Proyecto SEREA, 2010: La pesca de bajura: situación en 2007 y perspectivas para una orientación sostenible. SEREA: Actividades complementarias da pesca e do marisqueo. European Union, European Social Fund, Edita: Centro Tecnológico del Mar‐ Fundación CETMAR, 503 pp.

• Seminario EUROPARC, 2011, Conclusiones de los grupos de trabajo en el marco del seminario “Áreas Marinas Protegidas”, Vigo, EUROPARC‐España, Xunta de Galicia

20 García-Allut, A., 2003 21 Mahfuzuddin Ahmed “et al.”, 2004


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4.29. NUEVAS POLÍTICAS Y HERRAMIENTAS PARA EL MANEJO INTEGRADO DE ZONAS COSTERAS EN MÉXICO

P. Muñoz Sevilla1, L. Ménanteau2 e I. Azuz Adeath3

1 Centro Interdisciplinario de Investigaciones y estudios sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CIIEMAD‐IPN), calle 30 de junio de 1520 s/n, México, D.F., [email protected] 2.CNRS Géolittomer UMR 6554 LETG, Campus du Tertre, Université de Nantes, BP 81227, 44312 Nantes cedex 3, Francia, loic.menanteau@univ‐nantes.fr 3.Centro de Enseñanza Técnica y Superior (CETYS‐Universidad), km 1 Camino Microondas Trinidad s/n, Ensenada, B.C., México, [email protected] RESUMEN

México se ubica entre los dos mayores océanos del planeta, posee 11 122 km de costa (sin las

islas y el contorno de las lagunas) y dos golfos de gran importancia ambiental y económica (Golfo de México y Golfo de California). Históricamente se había prestado poca atención al mar y a las zonas litorales; no había sido un tema prioritario en la agenda nacional hasta hace algunos años. Es a partir de la conformación de los Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable (CCDS), en 2002, que se plantea la elaboración de un Plan Nacional de Manejo Costero, lo que origina, en primera instancia, el desarrollo de los ordenamientos marinos del Golfo de California y del Golfo de México‐Mar Caribe. En 2007, se establece, por decreto presidencial, la Estrategia Nacional para el Ordenamiento de Mares y Costas de México.

Otros esfuerzos han contribuido con este objetivo: la elaboración y decreto de la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas; la conformación de la Comisión Intersecretarial de Mares y Costas (CIMARES); el establecimiento del Observatorio de Mares y Costas de México Jacques‐Yves Cousteau, fruto de la colaboración franco‐mexicana; el Centro Nacional de Datos Oceanográficos, que resulta de la colaboración internacional con la COI‐UNESCO y finalmente, la recién elaborada Política Nacional de Mares y Costas. Todos estos instrumentos legales contribuyen al desarrollo de políticas públicas, planes estratégicos y acciones para gestionar de manera integral la zona costera de México. En esta comunicación, se hará un balance de estas nuevas políticas y herramientas y se presentarán las perspectivas actuales de su instrumentación.

A pesar del hecho que México posee alrededor de 23,000 km de costa (sumando el litoral continental e insular), históricamente se había prestado poca atención al mar y las zonas litorales, no había sido un tema prioritario en la agenda nacional hasta hace algunos años. Es a partir de la conformación de los Consejos Consultivos de Desarrollo Sustentable (CCDS), en 2002, que se plantea la elaboración de un Plan Nacional de Manejo Costero, lo que origina, en primera instancia, el desarrollo de los ordenamientos marinos del Golfo de California y del Golfo de México‐Mar Caribe. En 2007, se establece, por decreto presidencial, la Estrategia Nacional para el Ordenamiento de Mares y Costas de México. Otros esfuerzos han contribuido con este objetivo: la elaboración y decreto de la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas; la conformación de la Comisión Intersecretarial de Mares y Costas (CIMARES); el establecimiento del Observatorio de Mares y Costas de México Jacques‐Yves Cousteau, fruto de la colaboración franco‐mexicana; el Centro Nacional de Datos Oceanográficos, que resulta de la colaboración internacional con la COI‐UNESCO y finalmente, la recién elaborada Política Nacional de Mares y Costas. Todos estos instrumentos legales contribuyen al desarrollo de políticas públicas, planes estratégicos y acciones para gestionar de manera integral la zona costera de México. En esta comunicación, se hará un balance de estas nuevas políticas y herramientas y se presentarán las perspectivas actuales de su instrumentación.


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1. CARACTERÍSTICAS DE LA ZONA MARINA Y COSTERA MEXICANA

México se ubica de manera estratégica en la región de América del Norte, entre los dos océanos más extensos del planeta, el Atlántico al Este y el Pacífico al Oeste. Posee dos mares semicerrados: el Golfo de California o Mar de Cortés, en la vertiente del Pacífico, totalmente mexicano, con una extensión de 250,000 km2 y el Golfo de México, con una superficie de 1,550,000 km2, compartido con Estados Unidos de América y Cuba. El Sureste mexicano es bañado por las aguas del Mar Caribe.

El territorio insular del país es muy extenso y de suma importancia ecológica y estratégica. Si bien no se conoce de manera oficial el número de las islas, islotes y cayos, algunos autores hablan de más de 900 exclusivamente en el Golfo de California (Lara‐Lara et al., 2008), la mayoría de ellas deshabitados y por lo mismo, en un excelente estado de conservación.

La superficie de la zona económica exclusiva del país (2,715,013 km2), incluida la del mar territorial (231,813 Km2), es más extensa que la superficie continental de México (1,959,248 km2) y se estima una superficie insular de 5,127 km2 (INEGI, 2009). Como en muchas partes del mundo, en México, las porciones insulares han permitido extender la zona económica exclusiva de la nación.

De las 32 entidades federativas que conforman la República Mexicana, 17 tienen acceso al mar y representan en conjunto el 56% del territorio nacional. La longitud de costa oficial del país, sin contar la correspondiente a las islas es de 11,122 km, sin embargo algunas fuentes no oficiales y debido a las diferencias de escala de medición, le otorgan hasta 23,000 km. Oficialmente en el litoral de Pacífico y Mar de Cortés se tienen 7,828 km y 3,294 km en el Golfo de México y Mar Caribe.

Figura 1.‐ Zona económica exclusiva de México (en negro) y de sus países vecinos (en gris).

Fente: Adaptado de Flanders Marine Institute. VLIZ (2008) Maritime Boundaries Geodatabase México presenta la mayoría de los medios ambientes costeros mundiales (con excepción de los

fiordos). De acuerdo con Ortíz‐Pérez y de la Lanza (2006), existen aproximadamente 10,000 km2 de deltas; 15,000 km2 de bahías; 13,000 km2 de lagunas costeras y 3,800 km2 de sistemas lagunares estuarinos.

También están presentes ecosistemas marinos como: arrecifes coralinos (el segundo sistema arrecifal más grande del mundo), zonas de surgencia, sistemas hidrotermales, trincheras marinas y ecosistemas bentónicos de aguas profundas.


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Los humedales constituyen uno de los ecosistemas más importantes y frágiles de la zona costera; entre ellos, los manglares ocupan un lugar privilegiado por la riqueza natural que encierran, por el sustento que ofrecen a las pesquerías ribereñas, como un recurso forestal básico para las comunidades locales y por los servicios ambientales que proveen. De acuerdo con la Comisión Nacional para la Conservación y Uso de la Biodiversidad, México posee un total de 665,657 hectáreas de manglar (CONABIO, 2008).

De especial importancia son las playas mexicanas, las cuales por sus características morfológicas, sedimentarias y su amplia extensión, resultan uno de los recursos naturales más importantes del país y son reconocidas internacionalmente por su belleza. A la fecha, no existe una cuantificación exacta y oficial de la extensión de las playas arenosas en el territorio.

Desde el punto de vista político‐administrativo, la zona costera mexicana está constituida por 263 municipios, 156 de los cuales tienen acceso directo al mar y para los restantes se considera que la influencia marina es alta o media (PANDSOC‐SEMARNAT, 2006). Cuando menos 12 secretarías de estado federales tienen atribuciones explícitas o directas sobre los mares y costas mexicanos y existen alrededor de 38 leyes federales o generales que norman diferentes aspectos en dichas regiones. Adicionalmente se deben considerar las leyes de los estados costeros y los reglamentos municipales. Por la complejidad legal y administrativa inherente, hasta el momento no existe ninguna ley específica para la zona costera mexicana.

Respecto al comportamiento demográfico de los 17 estados costeros del país, en el 2010 se registró una población de 51.9 millones de habitantes, de los cuales, 18.3 millones vivían en los 156 municipios con frente de mar. Considerando la definición extendida de la zona costera mexicana (263 municipios), se estima una población total de 23.1 millones de habitantes (INEGI, 2010). Para el periodo 2005‐2010, tres estados costeros presentaron tasas de crecimiento superiores al 3%, de ellos, Baja California tuvo la mayor tasa a nivel nacional con un valor medido de aproximadamente el 5%. Resulta significativa la migración interna interestatal e intermunicipal, sobre todo en los estados con desarrollos turísticos de importancia (Azuz y Rivera, 2009).

Figura 2.‐ Estados (gris claro) y municipios (gris más oscuro) que conforman la zona costera

mexicana.

Fuente: Adaptado de Seingier et al., 2011


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Desde el punto de vista económico, los estados costeros han contribuido históricamente con el 36% del producto interno bruto (PIB). En la vertiente del Pacífico y Golfo de California, los estados que más contribuyen al PIB se dedican a actividades relacionadas con la industria manufacturera, el comercio y los servicios, mientras que en la vertiente del Golfo de México y Mar Caribe, la actividad minera, asociada a la extracción de hidrocarburos y la turística resultan las más relevantes.

En ambos litorales, la actividad portuaria representa un importante motor de desarrollo local. Se ha observado que, en aquellos municipios donde existen puertos, los niveles de marginación (CONAPO, 2005) son bajos o muy bajos.

Una de las actividades económicas que tradicionalmente se ha desarrollado en las zonas marinas y costeras del país, y que en el caso de muchas comunidades costeras, representa una de las pocas opciones de trabajo, alimentación y sustento, ha sido la pesca. Si bien la contribución de la actividad pesquera al PIB es marginal, su importancia social es relevante. El volumen de captura a nivel nacional se ha mantenido alrededor de los 1.4 millones de toneladas durante los últimos años. Desafortunadamente, la mayoría de los recursos pesqueros se encuentras sobreexplotado. En el litoral del Pacífico, solamente el 9% de las unidades de manejo pesquero tienen potencial de desarrollo, mientras que para el litoral del Golfo de México, el 94% de las especies se encuentran en niveles máximos de explotación o en deterioro (13%).

La acuacultura y maricultura de especies de alto valor comercial, representan un incentivo atractivo para los pescadores. Existen grandes espacios en la zona noroeste de México (Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa), dedicados al cultivo de camarón, abulón, bivalvos y ranchos atuneros que generan productos con alto valor agregado; en el Golfo de México, el pulpo presenta un importante potencial de desarrollo.

La Tabla I, muestra la relevancia de los estados del Mar de Cortés en la producción pesquera total de México en el 2010 y el importante valor económico que representa la acuacultura para la región.

Tabla I.‐ Producción pesquera de los estados del Golfo de California o Mar de Cortés

Total Acuacultura % Acuacultura Total Acuacultura % AcuaculturaBaja California 102,914 3,617 3.5 $832 $182 21.9

Baja California Sur 166,460 3,804 2.3 $1,298 $200 15.4Sonora 251,589 47,932 19.1 $3,569 $1,639 45.9Sinaloa 497,641 50,311 10.1 $3,403 $1,928 56.7

Total Mar de Cortés 1,018,603 105,664 10.4 $9,102 $3,948 43.4Total Nacional 1,473,378 259,574 17.6 $16,907 $6,322 37.4% Mar de Cortés respecto al total

nacional69.1 40.7 53.8 62.5

VOLUMEN DESEMBARCADO (TON) VALOR (MILLONES DE PESOS)Estado

PRODUCCIÓN PESQUERA EN TONELADAS Y VALOR DE LA PRODUCCIÓN EN MILLONES DE PESOS MEXICANOSPARA LOS ESTADOS DEL MAR DE CORTÉS

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Anuario Estadístico de Pesca (CONAPESCA, 2010).

2. LOS CONSEJOS CONSULTIVOS PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLE E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN

Los Consejos Consultivos para el Desarrollo Sustentable (CCDS) son los órganos de participación

pública que brindan asesoría a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales de México (SEMARNAT). Creados desde 1995 en respuesta a los acuerdo de la Cumbre Mundial de la Tierra (Cumbre de Río, 1992), han logrado pasar por varias administraciones sin perder su esencia y funciones. Históricamente, han existido dos consejos: los de carácter Regional que agrupan a varios estados de México y el Consejo Consultivo Nacional para el Desarrollo Sustentable (CCNDS). En ambos consejo, sus miembros tiene un carácter honorífico, son elegidos por votación abierta en un proceso democrático que abarca toda la República Mexicana y representan diversos sectores de la


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sociedad: académico, social, empresarial, organizaciones no gubernamentales, gobiernos de los estados, congresos locales y grupos minoritarios (jóvenes, mujeres y pueblos indígenas).

Los Consejos que se instalaron en el año 2002, impulsaron de manera decidida la atención de los asuntos costeros y marinos (particularmente el Consejo Consultivo de la Región Noroeste) y lograron la creación de diversas políticas públicas, entre ellas: la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas (PANDSOC‐SEMARNAT, 2006) (ver Azuz et al., 2011), el decreto del Ordenamiento Ecológico Marino del Golfo de California y la elaboración y puesta en marcha de la Estrategia Nacional para el Ordenamiento Ecológico del Territorio en Mares y Costas (SEMARNAT, 2007)1.

Ante el impulso que cobraron los temas marinos y costeros en la actual administración gubernamental, en el año 2008 se crea por instrucciones presidenciales la Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas (CIMARES), la cual agrupa y articula a 10 Secretarías de Estado Federales de México (DOF, 2008).

Como resultado del trabajo desarrollado por la CIMARES, en el año 2011 se concluye la elaboración de la Política Nacional de Mares y Costas de México (PNMCM) y se somete a una amplia consulta pública. Actualmente dicha política se encuentra en el proceso previo a su decreto, concluyendo un esfuerzo encabezado por la sociedad civil organizada en los CCDS, después de 10 años de trabajo conjunto entre la sociedad y el gobierno.

3. PROCESOS DE COLABORACIÓN INTERNACIONAL

La necesidad de contar con la mejor y mayor información científica para la toma de decisiones en el ámbito de la gestión litoral, motivó la creación de una serie de acuerdos de colaboración internacional de suma importancia para el desarrollo costero y marino de México.

En este sentido se deben resaltar el establecimiento del Observatorio de Mares y Costas de México Jacques‐Yves Cousteau (2009), fruto de la colaboración franco‐mexicana y la creación del Centro Nacional de Datos Oceanográficos, que resulta de la colaboración internacional con la COI‐UNESCO (2011).

Ambos instrumentos de colaboración permitirán contar con una base de datos sólida, continúa y de fácil acceso, para permitir el análisis científico de la información y poder sustentar de mejor manera las decisiones inherentes a la gestión litoral.

El trabajo desarrollado en el Golfo de México, cuerpo de agua multinacional compartido por Estados Unidos, México y Cuba, considerado como un Gran Ecosistema Marino (LME por sus siglas en inglés) y apoyado con financiamiento del GEF (Global Environmental Facility), permitirá conocer a detalle este valioso ecosistema y contribuirá a mejorar su gestión, en este caso un posible manejo costero de carácter regional.

4. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN PARA LA ZONA LITORAL MEXICANA

Después de más de diez años de esfuerzos conjuntos entre la sociedad y el gobierno mexicano, actualmente se tiene un marco de referencia general para el manejo sustentable de los mares y costas. Dicho marco de referencia presenta una visión integral, promueve la coordinación intra e inter institucional, tiene un carácter adaptativo, es transparente y promotor de la participación y se sustenta en la mejor información científica disponible para la toma de decisiones.

1 Este documento se puede encontrar en línea en la siguiente dirección electrónica: [http://www.semarnat.gob.mx/CB8799C9‐1DF0‐4AD7‐B723‐A9893B27A0E5/FinalDownload/DownloadId‐50CD5F63A151005F117965C58E3DC408/CB8799C9‐1DF0‐4AD7‐B723‐A9893B27A0E5/temas/ordenamientoecologico/Documents/documentos%20ordenamiento/ estrategia_nacional_oe_mares_costas.pdf]


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Figura 3.‐ Instrumentos de gestión pública e investigación que apoyan y/o que se derivan de la Política Nacional de Mares y Costas de México

Si bien la PNMCM es el instrumento de mayor alcance, no se debe dejar a un lado la importancia

de los instrumentos paralelos o concurrentes a dicha política. La siguiente figura muestra de manera conceptual los instrumentos de gestión existentes o por decretarse para la gestión integral de mares y costas de México y los elementos de colaboración internacional que contribuyen a su logro. 5. PERSPECTIVA DE INSTRUMENTACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MARES Y COSTAS DE MÉXICO

Desde el punto de vista de la estructura interna de la PNMCM, la misma está definida alrededor de tres grandes apartados: Diagnóstico y Tendencias, Objetivos Generales y Estrategia de Estado, en la cual se presentan los ejes rectores, las líneas de acción y los instrumentos de gestión tanto existentes como en proceso de construcción.

A continuación se enlistan los objetivos generales y las estrategias asociadas de la Política Nacional de Mares y Costas de México:

Objetivo General 1: Contribuir a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las poblaciones costeras, por medio del aprovechamiento sustentable de los recursos que ofrecen las zonas marinas y costeras, y procurando una distribución más equitativa de la riqueza que en ellas se genera.

Estrategia 1.1. Gestionar el establecimiento de esquemas de pago por servicios ambientales derivados de la conservación e inducción de los espacios y paisajes marinos y costeros. Estrategia 1.2. Evaluación integral de la infraestructura sanitaria y disposición de residuos. Estrategia 1.3. Revalorización del uso social de los espacios costeros y marinos. Estrategia 1.4. Prevención del Riesgo. Estrategia 1.5. Elaboración o conclusión de los “Programas Estatales de Cambio Climático”. Estrategia 1.6. Reubicación de infraestructura y asentamientos humanos fuera de zonas de riesgo. Estrategia 1.7. Mejorar la gobernanza de las zonas marinas y costeras.

Objetivo General 2: Fortalecer las economías locales, mejorar la competitividad regional y contribuir a la nacional, incentivando las actividades económicas y productivas que muestren una actitud responsable con el medio ambiente marino y costero.

Estrategia 2.1. Promover el desarrollo de programas Integrales para la planeación e instalación de infraestructura.


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Estrategia 2.2. Mejorar la eficiencia administrativa y simplificar los trámites asociados a la gestión de las actividades económicas en las zonas costeras. Estrategia 2.3. Definir y promover los esquemas de “Certificación Sustentable”. Estrategia 2.4. Diseñar un instrumento de planeación, que establezca los ejes rectores y acciones para unificar la actuación oficial en materia de promoción, fomento y desarrollo económico en los estados y municipios costeros. Estrategia 2.5. Impulsar el desarrollo científico y tecnológico para apoyar la toma de decisiones en la gestión marina y costera.

Objetivo General 3: Asegurar que la estructura y función de los ecosistemas marino‐costeros no sufran alteraciones irreversibles y en su caso se recupere su resiliencia ecológica, así como que se mantengan, induzcan o incrementen los bienes y servicios que prestan y su calidad paisajística.

Estrategia 3.1. Elaborar el “Inventario Nacional Costero” Estrategia 3.2. Formular, decretar y vigilar el cumplimiento de los programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio y su complementariedad con los Ordenamientos Territoriales procedentes. Estrategia 3.3. Establecer “zonas terrestres de amortiguamiento” en toda la franja litoral. Estrategia 3.4. Medición y monitoreo de variables y procesos oceanográficos. Estrategia 3.5. Diseñar instrumentos de planeación, que establezcan los ejes rectores y las acciones para la preservación de los principales elementos naturales que permiten la riqueza de los ecosistemas marinos y costeros y su aprovechamiento sustentable. Estrategia 3.6. Protección de las regiones especialmente sensibles.

En este trabajo se analiza la factibilidad de instrumentación de las diferentes estrategias a partir de un análisis matricial de doble entrada, considerando como una dimensión la escala temporal necesaria para su consecución y en la otra el costo económico asociado a su instrumentación.

Las escalas temporales que se utilizan están asociadas a los periodos de gobierno de México, donde el poder ejecutivo federal y los estatales tienen una duración de 6 años, mientras que los poderes locales (e.g. presidencias municipales) duran en el cargo solamente 3, en ambos casos la constitución mexicana excluye las posibilidades de reelección.

Se considerará como “corto plazo” aquellas estrategias que se puedan instrumentar en periodos temporales del orden de 3 años o menos; “mediano plazo” aquellas que sean del orden de 6 años y de “largo plazo” las que excedan los 6 años.

Respecto al análisis económico las divisiones que se han propuesto están asociadas más que a la cantidad de recursos, al origen de los mismos, suponiendo que las iniciativas más costosas requieren de financiamiento internacional, mientras que en el otro extremo, las iniciativas menos costosas son aquellas que pueden lograrse con financiamiento local de los gobiernos municipales.

Se consideran “costos elevados” aquellas iniciativas que requieren recursos económicos internacionales; como “costos medios” los que pueden ser sufragados por el gobierno federal o bien por los gobiernos estatales, “costos bajos” los que pueden ser absorbidos por los gobiernos locales (municipales) y “costos intangibles” los asociados a iniciativas que son difíciles de cuantificar en términos económicos.

En la siguiente tabla (Tabla II), se presenta el análisis de las diferentes estrategias de la PNMCM, los números dentro de las casillas representa la estrategia correspondiente.

Tabla II.‐ Análisis temporal y económico para el logro de la instrumentación de las estrategias

definidas en la Política Nacional de Mares y Costas de México

DIMENSIÓN ECONÓMICA

Bajo Costo (Gob. Local)

Costo Medio (Gob. Estatal y/o Federal)

Costo Alto (Internacional)

Intangible


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1.5, 2.2, 2.3, 2.4, 3.2

1.2 1.1, 2.1, 3.1 2.5

3.3, 3.5 1.4, 1.6, 3.4, 3.6

1.3, 1.7

. 6. CONCLUSIONES

La instrumentación de la Política Nacional de Mares y Costas de México requiere la coordinación de esfuerzos de diferentes niveles de gobierno, el apoyo internacional y la participación ciudadana en todos sus niveles.

En la PNMCM se definen estrategias específicas de amplia cobertura territorial y se establecen las líneas de acción y los instrumentos de gestión necesarios para llevarlas a cabo, siempre y cuando existan los recursos económicos suficientes y la voluntad política necesaria para articular esfuerzos.

En este documento se ha realizado una evaluación de dos dimensiones asociadas al plazo temporal y a los costos de instrumentación de las estrategias de la PNMCM. Se concluye a la luz de la Tabla II, que en el corto plazo (orden de 3 años), con el apoyo fundamentalmente federal y estatal se podrían instrumentar 5 estrategias, la mayoría de las cuales contribuirían a fortalecer la gobernanza de estas regiones y a mejorar la calidad de vida de sus pobladores. Por otra parte 4 estrategias requieren el apoyo internacional y solamente se podrán lograr en el largo plazo, pero resultan críticas para alcanzar una gestión integral de largo plazo.

A los autores les resulta especialmente importante la incorporación de temas intergeneracionales en esta política, como los definidos en las estrategias 1.3 y 1.7 que se podrán lograr solamente con el esfuerzo sostenido de varias generaciones. 7. REFERENCIAS • Azuz, I. y Rivera, E., 2009, Descripción de la dinámica poblacional en la zona costera mexicana durante el periodo 2000‐2005, Papeles de Población, 15 (62), 75‐107 • Azuz, I., Rivera, E, Muñoz, P. y Ortega, A., 2011, Política nacional para el desarrollo sustentable de océanos y costas de México: Génesis y Gestión. Región y Sociedad, XXII, 50, 279‐289 • CONABIO, 2008, Manglares de México. Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), México, 35 p. • CONAPESCA, 2010, Anuario Estadístico de Pesca, 2010. Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura. Ver página web [http://www.conapesca.sagarpa.gob.mx] • CONAPO, 2005, Índices de Marginación, 2005, Consejo Nacional de Población (CONAPO). Autores: C. Anzaldo y M. Prado, México, 51 p. • DOF, Acuerdo de Creación de la Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas (CIMARES). Diario Oficial de la Federación (DOF) del 13 de junio del 2008. • Estrategia Nacional de Cambio Climático, 2007, Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, SEMARNAT, México, D.F., 157 p. • Estrategia Nacional de Ordenamiento Ecológico del Territorio en Mares y Costas, 2007, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), México, D.F., 28 p. • INEGI, 2009, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Información Oficial de México. Página electrónica ubicada en: [http://www.inegi.gob.mx] • INEGI, 2010, Censo de Población y Vivienda 2010. Resultados Definitivos, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). [http://www.inegi.gob.mx]


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• Lara‐Lara, R., Arreola, J.A., Calderón, L.E., Camacho, V., de la Lanza, G., Escofet, A., Espejel, M.I., Guzmán, M., Ladah, L., López, M., Meling, E.A., Moreno, P., Reyes, H., Ríos E. y Zertuche, J.A., 2008, Los ecosistemas costeros, insulares y epicontinentales, en Capital Natural de México, Vol. I. Conocimiento actual de la biodiversidad. CONABIO, México, 109‐134 • Ortíz‐Perez, A. y de la Lanza, G., 2006, Diferenciación del espacio costero de México. Un inventario regional, Geografía para el siglo XXI, Serie Textos Universitarios, 3, IG‐UNAM, 138 p. • PANDSOC‐SEMARNAT, 2006, Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas de México. Estrategias para su conservación y uso sustentable. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), México, 86 p. • Seingier, G., Espejel, I., Fermán, J.L., Montaño, G., Azuz, I. y G. Aramburo, 2011, Mexico´s coasts: Half‐way to Sustainability, Ocean & Coastal Management, 54, 123‐128


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4.30. OCEANA MEDNET. PROPUESTA PARA LA PROTECCIÓN DEL MAR MEDITERRÁNEO. 100 RAZONES PARA ALCANZAR EL 10%

P. Marín1, S. Garcia2, R. Aguilar3, X. Pastor4

Oceana Europa, Leganitos 47, 28013, Madrid, España 1. Científica marina en Oceana Europa, [email protected] 2. Científica marina en Oceana Europa, [email protected] 3 Director de Investigación y Proyectos, [email protected] 4. Director Ejecutivo, [email protected]

Palabras clave: áreas marinas protegidas, Marine Spatial Planning, Gobernanza, gestión integrada de zonas marinas.

RESUMEN Uno de los principales errores cometidos en conservación marina a escala global, ha sido el

retraso en la declaración de Áreas Marinas Protegidas (AMP) justificado en base a la escasa información disponible. Hoy día, la principal consecuencia de este error es un enorme desequilibrio entre la superficie protegida en tierra y en el mar. Con los esfuerzos realizados hasta la fecha, la protección del mar a escala global apenas alcanza un 1%, mientras que en tierra supera el 11%.

La tendencia en la declaración de AMP durante la última década ha ido en aumento, sin embargo, a un ritmo excesivamente lento para cumplir con el objetivo marcado por el Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB) de proteger al menos un 10% de las ecorregiones marinas del mundo antes de 2012, plazo cuyo evidente incumplimiento ha obligado a posponer hasta 2020. Sin embargo, con los últimos avances en investigación marina se conocen las características geológicas y oceanográficas que generan hábitats con mayor biodiversidad y vulnerabilidad, por tanto basándonos en la aplicación de un Principio Precautorio, no existe excusa para actuar.

La consecuencia de este retraso en la declaración de AMP sumado a los problemas ya conocidos de contaminación crónica, especies en peligro de extinción, sobreexplotación de recursos pesqueros, cambio climático, especies invasoras, destrucción de hábitats, etc. ha originado una pérdida acelerada de biodiversidad marina, probablemente irrecuperable en algunos casos. Oceana, ante esta situación y en su labor de proteger y conservar los océanos del mundo, tiene el compromiso de animar a los gobiernos a actuar de forma urgente antes de que sea demasiado tarde.

El principal objetivo que Oceana se ha marcado con esta propuesta es contribuir al 10% establecido por el CDB en colaboración con las diferentes administraciones nacionales y organizaciones que participan en la protección y conservación del Mediterráneo. Debido a la especial situación jurisdiccional del mar Mediterráneo, es fundamental una cooperación integrada y multilateral para conservar los recursos de alta mar. En este sentido, MedNet supondría una herramienta útil para la identificación de áreas marinas susceptibles de ser protegidas allí donde los límites de soberanía nacional o jurisdicción aún no han sido definidos.

1. LA NECESIDAD DE UNA PROTECCIÓN GLOBAL. UNA TAREA PENDIENTE Según la Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (UNEP, 2006), los ecosistemas marinos y

costeros están entre los más amenazados del planeta. Las pesquerías continúan en declive, la presión en ecosistemas costeros aumenta y el cambio climático añade estrés a un ambiente debilitado disminuyendo la capacidad de producir bienes y servicios. Desconocemos en detalle el alcance de los efectos que las diferentes actividades humanas han provocado a consecuencia de una explotación prolongada de los recursos (deforestación, contaminación, sobreexplotación pesquera, etc.), aunque probablemente han originado cambios significativos en las relaciones tróficas de las cadenas alimenticias (Sala, 2004).


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Aún hoy, en el siglo XXI, existe una falta general de conocimiento de los tesoros que albergan los océanos y los procesos que lo gobiernan, carencia que se acentúa especialmente si hablamos de las profundidades. En este contexto de conocimiento limitado de ecosistemas y recursos, actual o potencialmente explotados, según recomendaciones internacionales es necesario adoptar un enfoque precautorio (CBD COP 10 Decision X/29 – Marine and coastal biodiversity) considerando una serie de medidas conservativas y/o conservacionistas, entre las que se puede incluir el establecimiento de áreas marinas protegidas. Este enfoque a su vez, debería estar apoyado por unos mayores esfuerzos de investigación en ecosistemas profundos y alta mar con ayuda de nuevas tecnologías (ROV, Remotely Operated Vehicle) y por un seguimiento a largo plazo de ecosistemas vulnerables conocidos.

Las AMP se han descrito como herramientas eficientes para preservar la biodiversidad (Allison et al., 1998; Halpern, 2003) y por ello los esfuerzos realizados para proteger los océanos y sus recursos a escala global han aumentado de forma progresiva. Los datos para los últimos años quedan resumidos en la tabla siguiente, aunque apenas significan un 4% protegido en zona costera y un 1% en alta mar.

Tabla 1. Resumen del aumento global de AMP en número y superficie (UICN, 2010)

AÑO

2003 2006 2008 2010

NÚMERO AMP 4116 4435 5045 5850

COBERTURA AMP Mill. Km2

% Mill. Km2

% Mill. Km2

% Mill. Km2

%

TOTAL GLOBAL 1.64 0.45 2.35 0.65 2.59 0.72 4.21 1.17En Zona Económica Exclusiva

1.14 1.14 2.35 1.63 2.59 1.80 4.12 2.86

En Plataforma Continental 1.20 4.09 1.27 4.32Fuera de Plataforma 1.39 0.42 3.01 0.91

La importancia de las áreas protegidas está reconocida globalmente y por ello durante la VII

Conferencia de las Partes del CDB en 2004 se establecieron los siguientes objetivos en cuanto a protección marina: ‐ “Establecer una red global de AMP eficazmente gestionadas y ecológicamente representativas

a través de sistemas nacionales y regionales de áreas protegidas“ (Decisión VII/28) ‐ “Al menos el 10% de cada una de las ecorregiones marinas debe estar conservada de forma

efectiva” (Decisión VII/30) Posteriormente y con el fin de conseguir redes representativas que incluyan zonas de mar abierto

y hábitats de aguas profundas, se publicaron una serie de criterios orientativos para seleccionar áreas prioritarias (UNEP/CBD/EWS.MPA/1/2, 2007; UNEP/CBD/COP/DEC/IX/20, 2008; UNEP/CBD/BCS&IMA/1/2, 2009) y un listado de figuras que cumpliría con los criterios científicos para ser identificadas como “áreas marinas de especial interés ecológico o biológico” (EBSA, en sus siglas en inglés). Entre ellas se encuentran diferentes hábitats, especies y formaciones agrupados en tres categorías: bentónicos, hábitats pelágicos y especies vulnerables y/o altamente migratorias. En este sentido, se considera que requieren protección montañas submarinas, arrecifes de coral de aguas frías, cañones submarinos, zonas de upwelling, tiburones, ballenas o tortugas entre otros.

Sin olvidar el aumento progresivo en la declaración de AMP durante las últimas décadas, los datos están lejos de alcanzar a corto plazo los objetivos anteriores. Seis años después del compromiso adquirido del 10%, y a pesar de que las organizaciones conservacionistas más relevantes recomiendan proteger entre el 20%‐30% para que sea significativo, el retraso en la consecución del objetivo marcado es evidente. Por ello, durante la X Conferencia de las Partes del CDB (Octubre


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2010, Nagoya) se decidió posponer a 2020, olvidando que la consecución del mismo a corto plazo supondría evitar la continua degradación de los ecosistemas marinos.

A esta protección insuficiente se suma que la mayoría de las zonas protegidas están ligadas a zonas terrestres y cuando nos referimos a mar abierto el porcentaje es mucho menor. Por otro lado, también existe una gran divergencia en cuanto a la protección de diferentes ecosistemas, es decir, la alta representación de manglares, arrecifes de coral y praderas de fanerógamas en comparación, por ejemplo, con montañas submarinas (Wood et al., 2008). Aunque su protección está totalmente justificada, es necesario que los nuevos retos apunten en una dirección más innovadora con ecosistemas menos conocidos, aunque no menos importantes, como las citadas montañas submarinas, cañones, corales de profundidad, emanaciones gaseosas, hábitats pelágicos, etc. no menos importantes para conseguir una red global coherente (Secretariat of the CBD, 2008).

Según datos de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (Toropova et al., 2010) el conjunto global de AMP no puede ser considerado como una “red de redes” (nacional/regional/global) efectiva, y por otro lado destaca que los esfuerzos regionales (OSPAR, Convenio de Barcelona) están siendo superiores a los realizados a escala nacional. Además, hay que subrayar que la escasa cobertura en mar abierto está probablemente más relacionada con factores políticos derivados de la reclamación de límites jurisdiccionales que con factores ambientales.

2. ¿UN MEDITERRÁNEO YA PROTEGIDO? El Mar Mediterráneo es un “punto caliente” de biodiversidad y alberga un alto porcentaje de

especies endémicas y hábitats y especies en peligro, vulnerables o amenazadas. Aunque en la cuenca mediterránea se han catalogado unas 17.000 especies, se estima que la lista puede aumentar con las que aún no han sido descubiertas (Coll et al., 2010).

Es un hecho que la biodiversidad marina es menos conocida que la terrestre y que existen importantes vacíos de información principalmente de zonas profundas. En el caso mediterráneo, esta falta de información se hace más evidente en la zona oriental y la orilla sur. Por otro lado, los recursos marinos se encuentran bajo diferentes amenazas debido a que la influencia de la actividad humana ha derivado en situaciones de sobreexplotación, destrucción de hábitats, especies invasoras, contaminación, etc.

Por las razones anteriores, el mar Mediterráneo a pesar de sus pequeñas dimensiones, menos del 1% de la superficie marina mundial, se considera área prioritaria de conservación ya que las amenazas a nivel regional son más significativas por tratarse de un mar semicerrado y también por la elevada concentración de población en la costa. Según IUCN (2010) estas amenazas pueden ser gestionadas o encauzadas con la implantación de una gestión eficaz en AMP. Sin embargo, la superficie legalmente protegida bajo diferentes figuras sitúan los datos de protección total alrededor del 4%. Teniendo en cuenta que este porcentaje incluye el santuario del mar de Liguria (87.500km2), el resto de superficie marina protegida apenas alcanza el 0,3%. En resumen, la situación para el mar Mediterráneo es la siguiente: la gran mayoría de las zonas protegidas están localizadas en aguas costeras; existe un gran vacío de protección en la orilla sur y la cuenca oriental; la diferencia entre orillas norte y sur es significativa; y tampoco existe protección en mar abierto. Por tanto, y de la misma forma que ocurre a escala global, la red de AMP mediterráneas no es representativa ni coherente.

3. INICIATIVAS DE PROTECCIÓN A ESCALA REGIONAL Según lo anteriormente expuesto, la situación actual se está lejos de alcanzar los niveles de

protección recomendados por Naciones Unidas a corto plazo. Pero esto no significa que no se hayan iniciado diferentes acciones ya que han existido iniciativas tanto desde un punto de vista conservacionista como bajo una perspectiva pesquera. La principal iniciativa ha estado auspiciada por el Convenio de Barcelona y en concreto por el Centro de Actividad Regional para las áreas especialmente protegidas RAC/SPA (en sus siglas en inglés). Con ella se han definido 12 EBSA como


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zonas prioritarias donde son susceptibles de ser declaradas Zonas Especialmente Protegidas de Interés para el Mediterráneo (ZEPIM). También son destacables las iniciativas llevadas a cabo (1) para proteger Hábitats Vulnerables (esenciales, Essential Fish Habitats ‐EFH‐ y sensibles, Sensitive Habitats –SH), (2) los parques Marinos por la Paz en el marco de la Comisión de Ciencia para el Mediterráneo (CIESM), (3) las Zonas de Pesca Restringida (Fisheries Restricted Areas ‐ FRA) basadas en las recomendaciones del Comisión General de Pesca para el Mediterráneo (GFCM), (4) la propuesta de protección para cetáceos en el marco del acuerdo regional ACCOBAMS o incluso (5) las “Reservas marinas para el Mediterráneo” que propone Greenpeace.

Sin embargo, varias de las iniciativas anteriores tienen un cierto sesgo pelágico y la mayoría tienen en común que no proponen lugares específicos para su protección, sino grandes áreas dentro de las cuales se podrían localizar las AMP.

4. OCEANA MEDNET

Origen y justificación de la propuesta Conociendo la situación y las carencias de la red mediterránea de AMP, Oceana se planteó la

necesidad urgente de exponer una propuesta completa de protección que supondría un gran avance en la consecución del objetivo del 10% recomendado por el CDB. La propuesta de Oceana denominada MedNet, está basada principalmente en la adopción del enfoque de precaución para seguir las directrices que marcan las estrategias de conservación más recientes a escala regional y debido al actual contexto de falta de conocimiento biológico.

A diferencia de las iniciativas anteriormente expuestas, Oceana propone una red de emplazamientos definidos y no grandes áreas prioritarias de conservación. El planteamiento de MedNet, no sólo presenta un listado de propuestas localizadas geográficamente, también se ha recogido información sobre agentes sociales (ONG), organizaciones gubernamentales e instituciones científicas directamente relacionadas con la protección del mar Mediterráneo y susceptibles de participar en el proceso de creación y desarrollo de la red.

Así, el principal objetivo de MedNet es “Establecer una iniciativa mediterránea conjunta para crear una red de AMP bajo las recomendaciones establecidas por el CDB, con el fin de proteger zonas frágiles y de alto valor ecológico en un contexto de conocimiento limitado y con el apoyo de un enfoque precautorio”

Como se ha descrito anteriormente, la protección “de hecho” hasta la fecha en el Mediterráneo se ha concentrado en la franja costera, con una gran diferencia entre las orillas norte y sur, y a su vez en las cuencas oriental y occidental. El mayor número de AMP localizadas en la orilla norte está probablemente asociado a la obligación europea derivada del cumplimiento de la Directiva Hábitats 92/43/CEE y la inclusión de hábitats y especies prioritarios en la Red Natura 2000 (por ejemplo, praderas de Posidonia oceanica asociadas a aguas someras). Como excepción, el Santuario Marino del mar de Liguria es el único AMP en aguas fuera de jurisdicción nacional y alta mar.

Hasta ahora se ha considerado una limitación importante para el desarrollo de una red de AMP en mar abierto, la falta de conocimiento científico y la necesidad de desarrollar criterios apropiados para una selección de lugares y el tamaño de los mismos. A este hecho se suma la existencia de la “barrera invisible” de las jurisdicciones marítimas y los conflictos en cuanto a reclamación de zonas marinas. A pesar de ello, es una prioridad llevar a cabo medidas de protección para las zonas más frágiles conocidas o sobre aquellas que se localizan impactos de consecuencias irreversibles.

Desarrollo de la propuesta Siguiendo la línea de investigación de Oceana durante las últimas campañas mediterráneas, y

considerando que las elevaciones submarinas son puntos clave de concentración de biodiversidad (Morato et al., 2010), la propuesta estuvo inicialmente orientada a la protección de este tipo de enclaves. No obstante, es evidente que no es posible cumplir los objetivos del CDB para el


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Mediterráneo con una propuesta basada únicamente en elevaciones submarinas. Por ello, el desarrollo de MedNet está enfocado a ofrecer una propuesta variada, donde no sólo se han contemplado elevaciones submarinas sino también una serie de figuras oceanográficas (eddies, upwellings, frentes) o geológicas (volcanes de fango) intentado cumplir con los ejemplos iniciales que aporta el CDB.

Así, y debido a la falta de conocimiento biológico, para realizar una selección sistemática de lugares candidatos a formar una red de AMP cubriendo zonas de mar abierto, depende en primera instancia de criterios geomorfológicos (Rachor y Günther, 2001). Esto implica que a medio‐largo plazo la propuesta debería ser complementada por las investigaciones necesarias para documentar la riqueza de las formaciones propuestas.

Metodología Partiendo de las premisas anteriores, como información de partida se contó con la

documentación recogida por Oceana en sus años de investigación, a la que se ha sumado información GEBCO (General Bathymetric Chart of the Oceans) sobre relieve submarino y las localizaciones potenciales para montes submarinos publicadas por Morato y Pauly (Kitchingman y Lai, 2004. Seamounts: Biodiversity and Fisheries). Todas estas localizaciones se volcaron en un Sistema de Información Geográfica y tras un proceso de homogeneización y estandarización se obtuvieron como resultado un total de 385 lugares susceptibles de ser incluidos en la OCEANA MedNet (ver Figura 1).

Figura 1. Localización de los 385 sitios que potencialmente podían ser incluidos en MedNet

Aunque el mar Mediterráneo tiene una extensión relativamente pequeña en relación al resto de

mares y océanos del mundo (aproximadamente 2.530.000km2) no resulta fácil planificar una propuesta de estas características para toda la cuenca. Por esta razón, se hacía necesario el uso de una subdivisión por áreas (unidades de planificación) para intentar obtener una propuesta basada en un análisis detallado y lo más homogénea posible.

En un principio cabría pensar que la herramienta ideal para planificar una red regional de AMP serían las ecorregiones marinas (MEOW, Marine Ecoregions of the World) ya que reflejan las

diferentes unidades biológicas y funcionan como instrumento para la gestión de los océanos. En el


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Mediterráneo existen 7 ecorregiones marinas [mar Adriático, mar Egeo, mar Levantino, Golfo de Sidra, mar Jónico, Mediterráneo Oeste y mar de Alborán] aunque resultan demasiado extensas como

para desarrollar una propuesta en detalle, particularmente en la cuenca occidental donde se concentraban gran parte de los sitios potenciales. Pero existe una clasificación más útil a efectos

prácticos, que divide la cuenca en 30 subáreas. Es la división utilizada por GFCM y las denominadas GSA (Geographical Sub Areas) que se utilizan con el fin de gestionar estadísticas pesqueras (ver

Figura 2).

Figura 2. Ecorregiones marinas del Mediterráneo y GSA

Sin embargo, tras un breve análisis, se decidió modificar ligeramente las divisiones porque aún

existían zonas de gran extensión y otras que necesitaban ser consideradas como una sola unidad (mar de Alborán). Finalmente, para diseñar MedNet se utilizaron un total de 31 unidades de planificación (ver Figura 3).


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Figura 3. Unidades de planificación utilizadas para diseñar MedNet

Una vez se obtuvieron todas las localizaciones, se procedió al de análisis en profundidad de cada

una de las zonas recopilando toda la información posible en un proceso de documentación continua y utilizando como herramienta de almacenamiento una base de datos Access creada exclusivamente para este fin. La suma de esta información nos dio una idea de la importancia ecológica de cada una de las localizaciones y sirvió para hacer una selección en función a los criterios siguientes:

Tabla 2. Criterios utilizados para la selección de sitios MedNet

BIOLÓGICOS ‐ Especies clave (comerciales o de interés biológico/ecológico)‐ Criterios del CDB

GEOLÓGICOS ‐ Tipo de elevación o figura geológica (escarpes, montañas submarinas, cañones, fosas, etc.)

ADMINISTRATIVOS ‐ Afección por aguas de jurisdicción nacional‐ Conflictos Jurisdiccionales

OCEANOGRÁFICOS ‐ Conexión por corrientes, giros‐ Frentes

AMENAZAS DETECTADAS O POTENCIALES

‐ Pesca Ilegal no declarada y no reglamentada ‐ Potenciales prospecciones de gas y petróleo ‐ Contaminación ‐ Tráfico marítimo ‐ Bycatch (capturas accidentales)

DOCUMENTACIÓN CIENTÍFICA DISPONIBLE

‐ Biológica, geológica, oceanográfica, etc

PROPUESTAS PREVIAS

‐ Convenio de Barcelona ‐ EBSA‐ ACCOBAMS ‐ Hábitats Vulnerables ‐ EFH/SH ‐ GFCM ‐ FRA ‐ Greenpeace


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Como resultado de la aplicación de estos criterios se obtuvieron un total de 159 sitios incluidos en la propuesta (ver Figura 4). Tras un análisis espacial, las localizaciones se agruparon en función a su proximidad y realizando un ajuste conforme a la morfología del fondo se transformaron en superficie. Para ello se utilizó una malla de 10x10km con el sistema de referencia ETRS89 LAEA (Lambert Azimuthal Equal Area). Esta malla, es la recomendada por la Directiva INSPIRE (por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea) y la Agencia Europea de Medio Ambiente, ya que permite realizar un análisis espacial mediante celdas regulares conservando el área de los elementos representados. Además, otra razón que justifica la elección de una malla con estas dimensiones, es garantizar una protección mínima de comunidades bentónicas. Según Rachor y Günther (2001), la superficie mínima para conseguir este objetivo son 100km2. La propuesta completa que finalmente se obtuvo para MedNet se puede observar en la Figura 5.

Figura 4. Unidades de planificación y las 159 localizaciones seleccionadas en MedNet

Figura 5. Propuesta Oceana MedNet


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5. ANÁLISIS Según De Juan y Lleonart (2010), una red de AMP debe ser representativa de la diversidad de

hábitats, permitir la conectividad entre zonas, y el tamaño de cada una de ellas debe ser lo suficientemente grande como para permitir un hábitat estructurado y eliminar (o mitigar) las influencias negativas de la actividad humana en áreas circundantes. Además, para garantizar a largo plazo una red nacional/internacional de AMP ésta debe incluir zonas pelágicas y demersales. Por otro lado, los resultados de Hasting y Bostford (2003) que comparan el diseño de AMP con diferentes fines, expresan que el tamaño de las AMP dependerá directamente de su finalidad (conservar la biodiversidad vs rendimiento pesquero). En este sentido, y en el caso de asumir objetivos de conservación, la superficie de las AMP debe ser lo mayor posible.

Superficie protegida La principal meta que Oceana se marca con este proyecto es dar un empuje en la consecución del

objetivo marcado por el CDB para proteger el 10% lo antes posible y así conseguir una red de AMP mediterránea representativa, coherente y eficazmente gestionada antes de 2020. Teniendo en cuenta que la superficie del mar Mediterráneo son aproximadamente 2.530.000km2, la implantación de la propuesta MedNet significaría cubrir una superficie de 207.100km2 y por tanto un 8,2% de su superficie total. Si a este dato se suma la superficie ya protegida con las AMP existentes, no sólo se superaría el 10%, sino que se alcanzaría un 12% protegido (ver Tabla 3).

Así, las principales características de la propuesta serían: ‐ Las AMP tendrían una superficie mínima de 200km2 y máxima de 15.200km2. ‐ El 50% de las AMP estaría por encima de los 1500km2. ‐ Las AMP de mayor tamaño se localizan en la cuenca oriental, considerada la más desprotegida

y desconocida. ‐ La red se compone en su mayoría de AMP con un tamaño entre 200 y 2.300km2, destacando 3

zonas que superan los 10.000km2 que están localizadas en la zona oriental.

Tabla 3. Resultado de la implantación de la propuesta MedNet

Superficie (km2) Porcentaje OCEANA MEDNET 207.100 8.2%Santuario del Mar de Liguria 87.500 3.5%Superficie protegida 8.624 0.3%TOTAL 303.224 12%

Conectividad La mayoría de los estudios que miden la eficacia en la implantación de redes de AMP se basan en

la medida de fenómenos de dispersión larvaria entre zonas protegidas, ya que el intercambio genético entre poblaciones aseguraría su conexión. Durante los últimos años se han realizado diferentes experiencias relacionadas con la conectividad en redes de AMP basadas en estos parámetros. Sin embargo, aún no existe una metodología generalizada ni un valor estándar que determine la distancia mínima para asegurar la efectividad de una red de AMP. Probablemente, la principal razón es que no sería realista extrapolar a diferentes comunidades biológicas y menos aún cuando se trata de planificar a gran escala. Estos estudios barajan resultados muy diferentes y aunque principalmente se han realizado en zonas tropicales también existen experiencias para el mar del Norte (ver Tabla 4).


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Tabla 4. Estudios sobre conectividad en áreas marinas protegidas AUTOR (Año) DISTANCIA DISPERSIÓN LARVARIA (km) LUGAR Rachor & Günther (2001) Hasta 100 Mar del Norte Treml et al (2008) 50‐100 Pacífico Planes, Jones y Thorrold (2009) 35 Papúa Nueva GuineaChristie et al (2010) 15‐184 Hawai

Figura 6. Corrientes principales y secundarias y MedNet

Aquí radica una de las características más importantes de la propuesta de Oceana, ya que sería la

primera vez que se ha diseñado una red para toda la cuenca mediterránea teniendo en cuenta los principales patrones de circulación oceánica (ver Figura 6). Según los autores citados anteriormente, la efectividad de una red viene dada por los patrones de dispersión larvaria y por tanto con su vínculo a corrientes oceánicas locales o de mesoescala. En este sentido, para la selección de lugares de la propuesta MedNet se ha tenido en cuenta su afectación por corrientes, eddies y zonas de formación de agua densa, tomando como principal referencia el patrón de circulación de Millot y Taupier‐Letage (2004) además de otras referencias (Elhmaidi et al., 2010; Lastras et al., 2010; Millot y Gerin, 2010; Domzig et al., 2009; Gerin et al 2009; Tesi et al., 2008; Bignami et al, 2008; Van Haren et al., 2006; Millot y Taupier‐Letage, 2005; Testor y Gascard, 2005; Petrenko, 2003; Salas et al., 2002; L'Helguen et al. 2002; Ruiz et al., 2002; Robinson et al 2001).

Conociendo las referencias anteriores sobre conectividad en AMP y usando un valor de 100km como distancia mínima que permitiría la conexión entre zonas protegidas, se obtendría una estimación de la conectividad tras la implantación de MedNet. Los resultados se pueden observar en la Figura 7 y revelan que prácticamente la totalidad de la cuenca estaría conectada a través de la propuesta de Oceana. Teniendo en cuenta que para realizar la estimación no se han considerado los espacios incluidos en la Red Natura 2000, el mayor vacío de protección se encontraría en aguas libanesas del Golfo de Sirte, sobre las que apenas existe información disponible.


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DISCUSIÓN FINAL

Según el Convenio sobre Diversidad Biológica, el objetivo de una red global de AMP es “Mantener, proteger y conservar la biodiversidad marina global a través de la protección de sus componentes en una red bio‐geográficamente representativa de lugares ecológicamente coherentes”. En este sentido MedNet se plantea como una propuesta de mínimos para alcanzar el objetivo del 10% que establece el CDB, pero al mismo tiempo se considera una red abierta a nuevas incorporaciones con perspectivas de alcanzar los valores del 20‐30% que recomiendan las organizaciones conservacionistas más importantes.

Como conclusión final se puede afirmar que con la implantación básica de la propuesta de Oceana se obtendría una red de AMP diversas, bien distribuidas y conectadas, y representativas de la riqueza biológica y geológica del mar Mediterráneo y así se sentarían las bases para lograr el mantenimiento, conservación y recuperación de un espacio marino único.

Para ampliar información, el informe completo Oceana MedNet está disponible en

http://eu.oceana.org/es/eu/que‐hacemos/proteccion‐de‐habitats/mediterraneo/mednet/vision‐general

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4.31. ORDENACIÓN DE LOS ESPACIOS MARÍTIMOS, GESTIÓN INTEGRADA DE ZONAS COSTERAS Y PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA

M.C. Núñez, J. Zamorano

Facultad de Derecho, Universidad de Huelva, Campus del Carmen, Huelva, España, [email protected],

josezamorano@telefónica.net Palabras clave: ordenación del espacio marítimo, gestión integrada de zonas costeras, planifica‐

ción hidrológica.

RESUMEN

La Política Marítima Integrada (PMI) de la Unión Europea supone un nuevo enfoque para las dife‐rentes políticas que se relacionan con el mar, caracterizado por la pretensión de interconectarlas con un planteamiento estratégico y global. Singularizada por sus fines y por su metodología (crecimiento sostenible a partir de la integración de las políticas relacionadas con el mar), la PMI conecta con expe‐riencias previas de terceros países, trae a la esfera marítima los postulados de la Gobernanza y, en particular, enlaza con la Gestión Integrada de Zonas Costeras (GIZC) para ampliar su esfera y ámbito de acción.

Entre las herramientas o instrumentos de carácter transversal para su consecución destaca la Or‐denación de los Espacios Marítimos, llamada a jugar un papel central porque, precisamente, uno de los motores que han impulsado la PMI ha sido la constatación de la multiplicidad de los usos maríti‐mos y la ausencia de una gestión holística, con las consecuencias de una reducción del potencial de crecimiento y una minoración de la capacidad de protección del medio ambiente marino, según ex‐presa la Comisión Europea [Comunicación “Hoja de Ruta para la ordenación del espacio marítimo: creación de principios comunes en la UE”, COM (2008) 791 ].

La ordenación que se demanda en el contexto de la PMI es la del espacio marítimo, esto es, las ac‐tividades marítimas y las actividades en las aguas costeras. Su perfil jurídico aun no se encuentra ple‐namente definido, si bien encuentra un importante apoyo en la Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política marítima del medio marino, que prevé la posibilidad de introducir en el programa de medidas destinado a alcanzar o mantener un buen estado medioambiental de las aguas marinas (art. 13) “un control de la distribución espacial y temporal”, mediante “medidas de gestión que influyan en el lugar y el momento en que se autoriza una actividad” (Anexo VI).

Pero como se advierte en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones “Ordenación del espacio marítimo en la Unión Europea –logros y desarrollos futuros” [COM (2010) 771], “la ordenación desde la tierra al mar resulta crucial y exige coherencia entre las estrategias y planes de ordenación marina y terrestre, así como en su aplicación”. Ello lleva a plantear la cuestión de la relación existente entre la GIZC y la ordenación del espacio marítimo, a lo que habría de añadirse, en línea con este planteamiento, el vec‐tor que representa la planificación hidrológica.

Tal es el objeto de la comunicación que se presenta: reflexionar sobre la triple dimensión que en orden a la consecución de los fines que persigue la PMI presenta la planificación, tanto la que se ex‐presa bajo las fórmulas de GIZC, como la planificación hidróloga, como la genuina ordenación de los espacios marítimos. 1. INTRODUCCION

La planificación hidrológica persigue, entre otros objetivos generales, conseguir el buen estado y

la adecuada protección del dominio público hidráulico y de las aguas que son objeto del Texto Re‐


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fundido de la Ley de Aguas (TRLA), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (art. 40.1 TRLA). La planificación se realiza a través de los Planes Hidrológicos de Cuenca (PHC) –que a pe‐sar de su denominación coinciden en su ámbito territorial con la Demarcación‐ y del Plan Hidrológico Nacional (art. 40.3 TRLA). Son los primeros los que ahora nos interesan.

Su objeto alcanza a las aguas superficiales y a las subterráneas; las primeras comprenden las con‐tinentales, las costeras, las de transición y, en lo que se refiere al estado químico, las aguas territoria‐les (art. 40.bis.b TRLA). Debe tenerse en cuenta que a tenor del art. 108.bis.1 TRLA “la protección de las aguas marinas tendrá por objeto interrumpir o suprimir gradualmente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias, con el objetivo último de conseguir concentracio‐nes en el medio marino cercanas a los valores básicos por lo que se refiere a las sustancias de origen natural y próximas a cero por lo que respecta a las sustancias sintéticas artificiales”; sucede sin em‐bargo que el apartado 2 del mismo artículo puntualiza que “los principios generales enumerados en el apartado anterior se recogerán por la legislación sectorial aplicable en cada caso”. De este modo, no corresponde al PHC, sin perjuicio de lo dispuesto en cuanto al estado químico de las aguas territo‐riales, la protección de estas aguas; no obstante, debe tenerse en cuenta la protección que indirec‐tamente deriva de la que se presta a las aguas de transición y a las aguas costeras.

En particular, conviene precisar que las aguas de transición son “las masas de agua superficial próximas a la desembocadura de los ríos que son parcialmente salinas como consecuencia de su proximidad a las aguas costeras, pero que reciben una notable influencia de flujos de agua dulce” y que las costeras son “las aguas superficiales situadas hacia tierra desde una línea cuya totalidad de puntos se encuentra a una distancia de una milla náutica mar adentro desde el punto más próximo de la línea de base que sirve para medir la anchura de las aguas territoriales y que se extienden, en su caso, hasta el límite exterior de las aguas de transición” (ambas definiciones en el art. 16.bis.1 TRLA); las aguas territoriales son las que coinciden con el mar territorial.

Esta ampliación del ámbito de la planificación hidrológica, centrada tradicionalmente en las aguas continentales, trae causa de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, conocida como Directiva Marco de Aguas (DMA). Merced a esta integración, los PHC definen los objetivos me‐dioambientales de aguas que son marinas y, en consecuencia, éstas son objeto de los correspondien‐tes Programas de Medidas, establecidos para la consecución de aquéllos por las Administraciones competentes (art. 92 quáter TRLA). En términos generales, los Programas de Medidas no forman par‐te, en sentido estricto, del PHC, puesto que lo previsto es que éste comprenda un resumen de los adoptados (art.42.1.g TRLA); no obstante, el art. 41.2 TRLA dispone que “de forma expresa, deberán coordinarse, para su integración en el plan hidrológico, los programas relativos a las aguas costeras y de transición elaborados por la Administración General del Estado o por las Comunidades Autóno‐mas que participen en el Comité de Autoridades Competentes de la Demarcación y que cuenten con litoral”.

La lectura del tipo de medidas contempladas evidencia su idoneidad para condicionar los usos del territorio que influyen en las aguas así como los usos del propio medio hídrico. Así se desprende del art. 42.1.g) TRLA, de los arts. 43 y ss. del Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH), aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio (vid. especialmente el art. 58) y de la tabla 90 (de valor me‐ramente orientativo) contenida en el Anexo VI de la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre, por la que se aprueba la Instrucción de Planificación Hidrológica, que en particular prevé la posible elaboración de la Estrategia para la sostenibilidad de la costa.

La clave se encuentra, sin embargo, en el grado de participación y coordinación que pueda alcan‐zarse en la elaboración de los Programas, si éstos se traducirán en una auténtica integración o si res‐ponderán al ejercicio aislado de las competencias que se proyectan sobre un mismo medio físico. Al respecto, llama la atención la nula atención que presta a los PHC el recientemente aprobado Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre), y ello a pesar de que las aguas portuarias deben incluirse, como aguas interio‐res que son, entre las aguas superficiales artificiales o muy modificadas; desde esta premisa, parece lógico que los planes de empresa (que deben contener una memoria de sostenibilidad ambiental) o


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los planes de prevención y lucha contra la contaminación (ambos elaborados por la Autoridad Por‐tuaria conforme a los arts 55 y 62 del mencionado Texto Refundido) deben coordinarse con los Pro‐gramas de Medidas.

CARO‐PATÓN CARMONA (2009) ha señalado que con la Instrucción la gestión integrada ha dado sobre el papel un paso de gigante; nosotros coincidimos en que se ha dado un paso, siquiera sea so‐bre el papel, pero discrepamos en su valoración: no parece aún que sea de gigante si la propia diná‐mica de los Programas (aprobación, formato, autonomía en su ejecución, grado de vinculación para otras Administraciones) no está plenamente definida (pp. 19, 20 y 26). También coincidimos con la autora en el valor que entraña la creación de un órgano de coordinación y cooperación como es el Comité de Autoridades Competentes de la Demarcación (p. 26), pero desde una premisa menos op‐timista, puesto que no consideramos que la GIZC sea a día de hoy una realidad que haya de cohones‐tarse con los Programas de Medidas. Antes bien, valoramos los Programas de Medidas ‐y consecuen‐temente la oportunidad que proporciona el Comité para la cooperación interadministrativa en orden a su elaboración e incorporación al Plan Hidrológico (art. 7.3.c del Real Decreto 126/2007, de 2 de febrero, por el que se regulan la composición, funcionamiento y atribuciones de los comités de auto‐ridades competentes de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias)‐ como pie‐zas que, desde la planificación hidrológica, pueden impulsar la GIZC, que viene limitadamente exigida –sólo para las zonas costeras del mar Mediterráneo‐ por el Protocolo relativo a la gestión integrada de las zonas costeras del Mediterráneo, de 21 de enero de 2008 (Protocolo GIZC‐MED), inscrito en el marco del Convenio para la Protección del Medio Marino y de la Región Costera del Mediterráneo, adoptado en Barcelona el 16 de febrero de 1976, del que es parte la UE y España.

Expuesto a la inversa, lo que pretendemos destacar es que desde la planificación hidrológica y concretamente merced a los Programas de Medidas, es posible avanzar en la GIZC al socaire de la consecución de los objetivos ambientales que se fijen para las aguas de transición y aguas costeras, puesto que los Programas tienen, en primer lugar, la posibilidad de ordenar, siquiera sea de modo indirecto y limitadamente (en razón de su funcionalidad ambiental), usos y actividades del espacio terrestre y de estas aguas; y, en segundo lugar, pueden hacerlo con la perspectiva integrada que ca‐racteriza la GIZC (vid. infra), particularmente en lo que concierne a su elaboración y aprobación parti‐cipativas; esto último, sin embargo, es lo que está por ver. 2. LA GESTIÓN INTEGRADA DE ZONAS COSTERAS COMO FÓRMULA DE PLANIFICACIÓN CONJUNTA DE ESPACIOS TERRESTRES Y MARÍTIMOS

La GIZC es la fórmula de gobernanza por la que apuesta la UE en orden a la ordenación y gestión

del litoral, desde la premisa de la multiplicidad de intereses sobre un mismo medio físico que compi‐ten entre sí [“Gestión Integrada de las Zonas Costeras: Una Estrategia para Europa”, COM (2000) 547 final p. 6] y que son a la par interdependientes y dispares [Capítulo II.a) de la Recomendación 2002/413/CE] (NÚÑEZ LOZANO, 2011). Es la Recomendación 2002/413/CE, del Parlamento y del Con‐sejo, de 30 de mayo, el instrumento de soft law que propone para las regiones litorales europeas el método para la realización de una planificación y gestión de los espacios litorales basado en la inte‐gración y en la participación cooperativa, con el objetivo básico del “buen uso” (Unesco, 2001, Ins‐trumentos y personas para una gestión integrada de zonas costeras. Guía meteorológica‐Volumen II, p. 8) del espacio costero.

Una de las características que con mayor nitidez identifica a la GIZC es la planificación del espacio físico mediante la incorporación de las distintas funciones públicas y actividades privadas que concu‐rren en el mismo. Condición necesaria para el éxito de la planificación integral es la existencia de me‐canismos eficaces de coordinación entre las instituciones y los agentes sociales (SANZ LARRUGA, 2009, p. 17). Por ello, un factor clave de la GIZC es la participación de las distintas organizaciones públicas y privadas, así como de las personas interesadas en el proceso de gobierno del litoral; la go‐bernanza es, pues, fundamental para el éxito de la gestión integrada, y ello tanto en el proceso de planificación como en el de asunción de responsabilidades.


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Sin embargo, la GIZC no ha alcanzado la efectividad deseada, entre otras razones por la propia complejidad de sus planteamientos, por los medios disponibles al efecto y por el arraigo de los enfo‐ques sectoriales o la dificultad que presenta la perspectiva integrada en un contexto de administra‐ción vertebrada con criterios sectoriales (NÚÑEZ LOZANO, 2011). Cabe destacar en particular el di‐vorcio entre la teoría y la práctica de la GIZC en lo que concierne a la extensión del enfoque integra‐do de forma generalizada al mar; al respecto, la ordenación del litoral aprobada en España –que en la concreción que ha recibido no puede reputarse como GIZC‐ ha prescindido de la dimensión marina, con la excepción del País Vasco y de Andalucía (ZAMORANO WISNES, 2010).

No obstante el relativo fracaso, en términos generales y globalmente considerado, de la preten‐sión de implantar a escala comunitaria modelos de GIZC, dos factores impulsan en la actualidad, de nuevo, sus planteamientos. Por una parte, su inserción en la PMI de la UE, en la que se caracteriza como una herramienta transversal de la misma, vinculada estrechamente a la ordenación del espacio marítimo (NÚÑEZ LOZANO, 2011). Por otra, la aprobación del Protocolo GIZC‐MED, que reviste espe‐cial interés para nosotros por su carácter vinculante.

El Protocolo GIZC‐MED define la GIZC como “un proceso dinámico de gestión y utilización sosteni‐ble de las zonas costeras, teniendo en cuenta simultáneamente la fragilidad de los ecosistemas y pai‐sajes costeros, la diversidad de las actividades y los usos, sus interacciones, la orientación marítima de determinados usos y determinadas actividades, así como sus repercusiones a la vez sobre la parte marina y la parte terrestre” (art. 2.f); e incluye en su ámbito tanto el espacio terrestre como el marí‐timo, este último mediante la referencia al mar “por el límite de la zona costera que será el límite exterior del mar territorial de las Partes” (art. 3.a). La Parte III del Protocolo regula los instrumentos de GIZC, entre ellos las “estrategias, planes y programas nacionales costeros” (art. 18); estos últimos en particular “pueden ser independientes o estar integrados en otros planes y programas, precisarán las orientaciones de la estrategia nacional y la pondrán en práctica a un nivel territorial adecuado, determinando, entre otras cosas y siempre que proceda, la capacidad de carga y las condiciones para la asignación y utilización de las partes marinas y terrestres respectivas de las zonas costeras” (apar‐tado 3º del art. 18). Naturalmente, la simple previsión de planes y programas no supone en sí misma nada novedoso; sin embargo, debe destacarse la referencia a las partes marinas y terrestres como objeto conjunto de la planificación y programación, máxime habida cuenta los objetivos concretos que el art. 5 asigna a la GIZC, a saber: “a) facilitar, por medio de una planificación racional de las acti‐vidades, el desarrollo sostenible de las zonas costeras, garantizando que se tengan en cuenta el me‐dio ambiente y los paisajes de forma conciliada con el desarrollo económico, social y cultural; b) pre‐servar las zonas costeras en beneficio de las generaciones presentes y futuras; c) garantizar la utiliza‐ción sostenible de los recursos naturales, en particular en lo que respecta al uso del agua; d) garanti‐zar la preservación de la integridad de los ecosistemas costeros así como de los paisajes costeros y de la geomorfología costera; e) prevenir y/o reducir los efectos de los riesgos naturales y en particular del cambio climático, que puedan ser debidas a actividades naturales o humanas; f) garantizar la co‐herencia entre las iniciativas públicas y privadas y entre todas las decisiones de las autoridades públi‐cas, a escala nacional, regional y local, que afectan a la utilización de la zona costera”.

De este modo, consideramos que el planteamiento GIZC que luce en el Protocolo GIZC‐MED, por la fuerza vinculante de éste, conduce de suyo a una comprensión de la OEM que abarque fórmulas integradas de planificación conjunta del espacio terrestre y del marítimo (de hecho, la UE ha lanzado un proceso de consulta conjunto sobre la planificación de espacios marítimos y la revisión de la Re‐comendación de 30 de mayo de 2002), al menos en las zonas costeras del Mediterráneo y en la ex‐tensión propia del Protocolo, que puede abarcar el espacio del mar territorial. 3. LA ORDENACIÓN DE LOS ESPACIOS MARÍTIMOS A PARTIR DE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO MARI‐NO

La OEM se define como “un proceso por el cual las autoridades públicas analizan y asignan la dis‐

tribución espacial y temporal de las actividades humanas en las zonas marinas con vistas a alcanzar objetivos ecológicos, económicos y sociales” [COM (2010) 771 final, p. 2, citada]. Se caracteriza como


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“un instrumento integrado y equilibrado, capaz de proporcionar estabilidad y previsibilidad a largo plazo, así como de gestionar la competencia por el espacio en zonas donde su uso es muy intensivo”

(ibídem p. 3). En particular, se considera que los instrumentos de planificación han de “armonizar, establecer prioridades y administrar el uso que se hace de los mares, los océanos y las zonas coste‐ras” [COM (2008) 395 final, p. 8, citada].

La OEM compete a los Estados, aunque su realización no resulta jurídicamente vinculante para los mismos. No obstante, viene específicamente apoyada por la DMM, a través de la cuál cobra carta de naturaleza en el ordenamiento comunitario la posibilidad de ordenar los espacios marítimos desde una perspectiva transversal, que es la que aporta el pilar medioambiental de la PMI, ordenación esta que presenta indudables complejidades, entre ellas la de su carácter pluridimensional y, en un Esta‐do compuesto como el nuestro, la de la titularidad de la competencia al efecto (NÚÑEZ LOZANO, 2010; ZAMORANO WISNES, 2010).

La DMM ha sido transpuesta en España mediante la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protec‐ción del medio marino (LPMM), que establece el régimen jurídico que rige la adopción de las medi‐das necesarias para lograr o mantener el buen estado ambiental del medio marino, a través de su planificación, conservación, protección y mejora (art. 1). La Ley se aplica a todas las aguas marinas, incluidos el lecho, el subsuelo y los recursos naturales, sometidas a soberanía o jurisdicción española (art. 2.2), con la importante salvedad de que no será de aplicación a las aguas costeras definidas en el artículo 16 bis TRLA, en relación con aquellos aspectos del estado ambiental del medio marino que ya estén regulados en el citado Texto Refundido o en sus desarrollos reglamentarios, debiéndose cumplir, en todo caso, los objetivos ambientales establecidos en virtud de la LPMM y en las estrate‐gias marinas que se aprueben en aplicación de la misma (art. 2.3). Por consiguiente, se establece co‐mo frontera de delimitación entre la aplicación del TRLA y la LPMM las aguas costeras, de la manera matizada que se acaba de exponer.

La LPMM avisa desde el pórtico de su articulado que “los instrumentos esenciales de planificación del medio marino son las estrategias marinas” y que sus objetivos específicos son los siguientes “a) Proteger y preservar el medio marino, incluyendo su biodiversidad, evitar su deterioro y recuperar los ecosistemas marinos en las zonas que se hayan visto afectados negativamente; b) Prevenir y re‐ducir los vertidos al medio marino, con miras a eliminar progresivamente la contaminación del medio marino, para velar por que no se produzcan impactos o riesgos graves para la biodiversidad marina, los ecosistemas marinos, la salud humana o los usos permitidos del mar; c) Garantizar que las activi‐dades y usos en el medio marino sean compatibles con la preservación de su biodiversidad” (art. 1.3). De este modo, la LPMM se presenta como una Ley eminentemente ambiental, como no podía ser de otra manera habida cuenta el carácter de la Directiva que transpone.

La Ley fía el logro o el mantenimiento del buen estado ambiental del medio marino a las Estrate‐gias, a las que seguidamente nos referiremos con mayor detenimiento. Con carácter previo conviene exponer someramente las claves de la ordenación que dispone la LPMM y que explican la funcionali‐dad de aquéllas.

La LPMM, en su función ordenadora de la protección del medio marino y en su función de direc‐ción de la acción administrativa al efecto, dispone directamente sobre la utilización del medio para, evocando la metodología clásica de distinción de usos del dominio público y también en su Título I, diferenciar entre: a) los usos compatibles con su naturaleza de bien de dominio público, de confor‐midad con lo establecido en el art. 31 de la Ley 22/1988, de Costas y con la preservación de su inte‐gridad, que son libres, públicos y gratuitos; b) el uso, la explotación y el aprovechamiento que pueda ser autorizado en virtud de la legislación sectorial aplicable.

Ha de notarse que los primeros usos citados se supeditan a las normas adicionales de protección del medio ambiente que puedan establecer las Comunidades Autónomas en su territorio, alusión ésta al territorio que debe entenderse en un sentido amplio, comprensivo del espacio terrestre y también del espacio marítimo, como no puede ser de otra manera en el marco de una Ley cuyo ámbito de aplicación comprende el lecho y el subsuelo de las aguas marinas y estas mismas a partir de la primera milla contada desde las líneas de base recta, con la matización antes expuesta en rela‐ción con el TRLA. Por otra parte, el resto de los usos, esto es, los que puedan ser autorizados en vir‐


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tud de la legislación sectorial aplicable, deben planificarse de acuerdo con la Estrategia de la Demar‐cación marina correspondiente o de manera que sean compatibles con ésta.

Estas primeras menciones e indicaciones que proporciona la LPMM nos sitúan ante los rasgos esenciales que caracterizan la planificación que aborda y que se plasma en las Estrategias Marinas: es una planificación de carácter ambiental que opera en negativo respecto de la ordenación de usos que pueda resultar con arreglo a la legislación sectorial económica. Sólo el uso común general, el que es compatible con la naturaleza del medio marino, resulta conforme, en principio y per se, con el ob‐jetivo genérico que traza la LPMM; de ahí que no se exija autorización y que únicamente se supedite a eventuales normas adicionales de protección. El resto de los usos, por el contrario, ha de planificar‐se –entendemos que desde la legislación sectorial y sin que la mención de la planificación tenga aquí de modo necesario el sentido clásico de ordenación espacial ‐ con arreglo a la correspondiente Estra‐tegia; quiere ello decir que se supedita la concreta realización de un uso o actividad a lo que resulte de la Estrategia o cuando menos a la compatibilidad con la misma, y no que la LPMM fuerce a una planificación en positivo, esto es, a una previsión anticipada de usos concretos localizados espacial‐mente, lo que por otra parte no se descarta, pues dependerá de lo que se disponga desde la ordena‐ción sectorial de actividades.

Los criterios de planificación en el medio marino son los que se recogen en el art.4 de la Ley, en tanto que los principios inspiradores en la determinación de medidas para cada Demarcación Marina son los que relaciona el art. 5. Unos y otros presentan una clara impronta ambiental y perfilan el carácter de la ordenación y planificación en que se centra la LPMM, corroborando su funcionalidad como definición en positivo de lo que la tutela ambiental demanda y, al mismo tiempo, su vincula‐ción en clave negativa como límite a las ordenaciones sectoriales. Desde esta perspectiva ha de con‐siderarse de modo singular la posibilidad de que el Gobierno apruebe directrices comunes a todas las Estrategias Marinas con el fin de garantizar la coherencia de sus objetivos en dos aspectos concretos que se mencionan en el art. 4, que son el de los aprovechamientos energéticos situados en el medio marino y el de la ordenación de las actividades que se llevan a cabo o pueden afectar al medio mari‐no, pues de otro modo podrían considerarse las directrices incursas en extralimitación competencial.

En este marco que acabamos de trazar, y con un claro paralelismo con los esquemas de la planifi‐cación hidrológica, se insertan las Estrategias, cuyo ámbito espacial –la Demarcación Marina‐ es cier‐tamente extenso (art. 6.2 LPMM). Se definen como “los instrumentos de planificación de cada de‐marcación marina y constituyen el marco general al que deberán ajustarse necesariamente las dife‐rentes políticas sectoriales y actuaciones administrativas con incidencia en el medio marino de acuerdo con lo establecido en la legislación sectorial correspondiente” (art. 7.1 LPMM). Son “públicas y vinculantes para las Administraciones Públicas y no crearán por sí solas derechos u obligaciones para los particulares o entidades, por lo que su aprobación o modificación no dará lugar a indemniza‐ción” (art. 7.2 LPMM). Como se aprecia, la Ley las concibe como instrumentos transversales que de‐finen los parámetros ambientales a los que han de adecuarse los usos del medio marino; guían la acción administrativa en el ramo y también la sectorial y predeterminan la compatibilidad de las acti‐vidades con incidencia en el medio marino –incluso podrían considerarse las que se realicen en el ámbito comprendido desde las aguas costeras hacia el interior, puesto la LPMM se refiere a políticas y actuaciones con incidencia en este medio y no sólo a las que tienen lugar en este medio‐ con el ob‐jetivo de mantener el buen estado ambiental.

De entre los elementos de las Estrategias destaca, a los efectos de este análisis, el Programa de Medidas, que son aquellas “necesarias para lograr o mantener un buen estado ambiental” (art. 13.1 LPMM). La tipología de medidas se relaciona en el Anexo V de la Ley, que recoge un listado hete‐rogéneo y dispar que refleja claramente el carácter transversal de la protección ambiental que en‐carnan las Estrategias, con elementos representativos de diferentes estrategias de regulación y de distintas técnicas de intervención y tutela que llegan incluso a yuxtaponerse [por ejemplo, las estra‐tegias y planes o instrumentos de conservación y restauración de hábitat marinos incluidos en el Catálogo Español de Hábitat en Peligro de Desaparición (item 10) pueden incluir incentivos económi‐cos (item 6), instrumentos de atenuación y reparación (item 7) o medidas de coordinación de la ges‐tión (item 4)]. Uno de los tipos de medidas recogidos es, precisamente, la “planificación espacial ma‐


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rina”, que en nuestra opinión debe interpretarse como una posibilidad de definición de usos admiti‐dos y usos prohibidos en orden al cumplimiento de los objetivos ambientales, en consonancia con la competencia ejercida, que es la medioambiental, y, también y fundamentalmente, en consonancia con el marco que traza para las estrategias el art. 3 LPMM.

La plasmación instrumental de tales medidas es igualmente heterogénea, pues pueden traducirse en “normas aplicables a las actividades con incidencia sobre el medio marino, directrices sobre los usos del medio marino, proyectos de actuación, restricciones geográficas o temporales de usos, me‐didas de control y reducción de la contaminación, entre otras”; así lo indica el art. 14.1 LPMM, que engloba todas estas posibilidades bajo el nombre genérico de “actuaciones que habrán de llevarse a cabo para la consecución de los objetivos ambientales”. Dejando ahora un lado el discutible acierto del precepto en lo que concierne al empleo de término “actuaciones” y, también, la escasa fortuna de la enumeración de las mismas (por ejemplo, las restricciones geográficas o temporales de usos vendrán impuestas en una norma), debe destacarse que los Programas de Medidas que regula la LPMM pueden contener elementos normativos vinculantes per se, siquiera sea para la Administra‐ciones Públicas y no para los particulares (puesto que las Estrategias en que se incluyen, como hemos visto, “no crearán por sí solas derechos u obligaciones para los particulares o entidades”). De este modo, la LPMM se asegura la observancia de las medidas que se aprueben con esta naturaleza por parte de los órganos titulares de las correspondientes competencias sectoriales, que son los que a la postre decidirán en concreto sobre las pretensiones de uso del espacio marino.

Como fácilmente se advierte, el carácter transversal de las Estrategias Marinas y, consecuente‐mente, de los Programas de Medidas, así como su afectación en términos de vinculación negativa a la ordenación y planificación sectorial (por ejemplo en cuanto a la determinación concreta de los usos que se permiten y de los usos que se prohíben), demanda una eficaz cooperación entre las Ad‐ministraciones y ramos con competencia sobre el medio marino; a este propósito sirven los arts. 13.3, 15, 16 y 22 LPMM, que por razones de espacio dejamos solo citados, como también dejamos meramente apuntado otro extremo de la LPMM que apunta a la consideración y tratamiento inte‐grado del medio marino desde la perspectiva de su gobernanza ambiental cual es la información y participación pública (art. 21).

De lo expuesto se desprende que las Estrategias y sus Programas de Medidas son instrumentos de planificación espacial marítima desde la perspectiva transversal que propicia el cumplimiento de los objetivos ambientales que se fijen; en este sentido, afectan a la ordenación sectorial de las activida‐des con incidencia en el medio marino porque predeterminan usos y actividades y condicionan su planificación, que como ya sabemos debe realizarse de acuerdo con la Estrategia de la Demarcación Marina correspondiente o de manera que sean compatibles con ésta.

4. CONCLUSIONES

El fundamento de las distintas políticas de la UE hoy día es el desarrollo sostenible, lo que plantea

la necesidad de asegurar el crecimiento económico del conjunto de la Unión, el bienestar social de su población y la protección del medio ambiente. En este contexto se inscriben la DMA, la DMM, así como la formulación por la Comisión Europea de la PMI.

Es un objetivo común en los textos normativos citados garantizar el buen estado ecológico de las aguas. Al amparo de la DMA se garantizan fundamentalmente los de las aguas continentales (super‐ficiales y subterráneas), las de transición y las costeras, responsabilizándose también del estado quí‐mico de las aguas territoriales. Al amparo de la DMM se garantizan los de las aguas marinas en los términos examinados. Ambas normas concurren en la protección de las aguas marinas, cada una con una esfera delimitada que viene dada mediante la incardinación de las aguas de transición y de las costeras en el ámbito de la DMA.

Tanto la DMM como la DMA ofrecen un mismo esquema de protección y, por consiguiente, los Programas de Medidas que regulan una y otra son idóneos para condicionar usos y actividades. Ob‐viamente, y al menos en el caso español, existen grandes diferencias entre las Estrategias y los PHC (una de las más relevantes es que los objetivos de éstos van más allá de la protección del medio


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hídrico) y lo cierto es que también las hay entre los respectivos Programas de Medidas (por ejemplo, la competencia es estatal en los del medio marino, en tanto que las medidas en el ámbito del TRLA pueden provenir de diferentes Administraciones).

Sin perjuicio de todo ello –que merece un análisis mayor del que aquí es posible‐ procede desta‐car que la DMM, posterior en el tiempo a la DMA, ha venido a completar la tarea iniciada por ésta, de manera que con ella se cierra, al menos espacialmente, el círculo de la protección de las aguas marinas, que ahora se nos ofrece en un cuadro más o menos acabado. Podría decirse, en este senti‐do, que la DMA representa un estadio anterior en la evolución de la protección del medio marino en su conjunto.

Ambas Directivas convergen para la OEM desde su funcionalidad ambiental, de manera que la po‐sibilidad de ordenar espacialmente las actividades que se desarrollan en el medio marítimo o que lo afectan es una realidad, y ello tanto si trata del espacio tierra como si se trata del espacio acuático. La OEM de finalidad ambiental y de carácter transversal, por tanto, se desenvuelve así a través de dos marcos jurídicos diferentes pero complementarios, atentos además a la clara interdependencia existente entre las aguas continentales y las marinas para la garantía del buen estado ecológico de los ecosistemas acuáticos.

A su vez, la GIZC como modelo de gobernanza es idónea para ampliar el ámbito material y la fun‐cionalidad de la OEM en su conjunto. Por una parte, el Protocolo GIZC‐MED, bien que en su ámbito geográfico limitado, ha evidenciado que la gestión de las zonas costeras debe alcanzar al mar territo‐rial, que se incluye en su esfera; en este contexto, la GIZC no se limita a la ordenación de los espacios litorales terrestres ni se detiene en las agua costeras Por otra parte, la inserción de la GIZC en la PMI como una herramienta transversal de la misma ‐en el momento actual de construcción todavía empí‐rica, en buena medida, de la segunda‐ puede propiciar una gestión a partir de sectores ya ordenados con la perspectiva integrada, en línea con los postulados de “gestión integrada de gestiones integra‐das” (NAVARRO ORTEGA, 2011, p. 388); dicho en otros términos, la PMI aporta a la GIZC una integra‐ción más completa desde la perspectiva sectorial de cuantos asuntos componen el eje marítimo (NÚÑEZ LOZANO, 2011), de manera que se supere la perspectiva estrictamente ambiental que hasta ahora la ha venido caracterizando.

BIBLIOGRAFIA

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Ordenamiento Ambiental y Capacidad de Gestión Ambiental,Instrumentos de apoyo a la Gobernanza Costera. Caso del HumedalCiénaga de Zapata, Cuba.

A. Alfonso1, P. Dipotet3, J. Mateo2 J. Jimenez3, J. Gonzales3, I. Villasuso1,M. Perera1 E. Rodríguez, A. Estevez11Unidad de Medio Ambiente. CITMA-Matanzas, Cuba,[email protected] Órgano del de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente de Ciénaga de zapata.CITMA-Matanzas, Cuba, [email protected] de Cibernética Matemática y Física, Ministerio de Ciencias,Tecnología y Medio Ambiente, Cuba, [email protected] clave: Política pública, Instituciones, cooperación y coordinación,gestión de conflictos.

IntroducciónEl Ordenamiento Ambiental es un ejercicio de Planificación Ambiental e Integraltendiente a armonizar los objetivos económicos y sociales, con las estructurasambientales naturales del territorio, para garantizar la estabilidad de los sistemasambientales (Mateo, 2008). En este ejercicio debe primar el intercambio y participaciónde todas las partes interesadas para lograr su legitimización y apoyo local, así comogarantizar su uso en el programa de ordenamiento territorial. Es un instrumento quedebe ser revisado cada cierto tiempo y que debe ser adaptable a las condiciones delcontexto ambiental y socioeconómico (Alfonso, 2011).En la propuesta de ordenamiento, se incluye la evaluación de la capacidad de gestiónambiental de las actividades económicas presentes en el territorio. Este aspecto en laactualidad es clave, pues de la capacidad de gestión que tengan las actividades queestán localizadas en el espacio a ordenar, dependerá la sostenibilidad de la actividadeconómica que se desarrolla en el área (Alfonso, 2011).Los humedales se encuentran entre las áreas más amenazadas en el mundo. Más dela mitad de los humedales en los Estados Unidos han sido drenados, rellenados omodificados de otra manera, lo que pone en peligro una gran variedad de flora y faunaque depende de los humedales para su supervivencia (Fretes et al. 1996, Mark W.Bowen & William C. Johnson & Stephen L. Egbert & Scott T. Klopfenstein, 2010).La desaparición y degradación de los humedales se debe a: presiones económicas, laactividad humana, la falta de coordinación de las intervenciones administrativas ylegislativas, y al desconocimiento de sus valores y funciones por parte de la opiniónpública y de las autoridades competentes. Las alteraciones introducidas en lossistemas acuáticos como consecuencia de las actividades antropogénicas, perjudicanseriamente la salud de los humedales y, como consecuencia, se reducen losbeneficios económicos y ambientales que de ellos se extraen (Manual de restauraciónde humedales mediterráneos, (Plan Medtwet 2007, Alfonso 2011).Para manejar estas tendencias, salvaguardando condiciones ambientales quepermitan sociedades y ambientes saludables en el largo plazo, es indispensable quelas sociedades modifiquen el actual patrón no sustentable de desarrollo y ganen, casopor caso, capacidad para gobernar los cambios en las zonas costeras. Esto implicaque los gobiernos, el mundo de los negocios y la sociedad civil, participen conresponsabilidad en la planeación, en la toma de decisiones y en la implementación delos usos de las zonas y ecosistemas costeros (Caille, Ochoa y Olsen, 2006)Antecedentes y definicionesEn el espectro de experiencias de implementación de acciones de gobernanza costerade la Provincia de Matanzas, se selecciona el Humedal Ciénaga de Zapata en el litoralsur, este ha sido categorizado Reserva de la Biosfera, Sitio Ramsar, CuencaHidrográfica de Interés Nacional, es el principal humedal del Caribe Insular y declarado

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área bajo Manejo Integrado Costero por el Ministerio de Ciencia, Tecnología y MedioAmbiente, desde finales del 2009.El fundamento teórico dirigido a analizar la sostenibilidad espacial y ambiental de unhumedal, se ha sustentado en la concepción del espacio geográfico, en articulacióncon los paisajes como expresión fisonómica y cultural, como base para entender laproblemática ambiental. El medio ambiente, visto como las relaciones entre lossistemas humanos con los sistemas naturales y sociales que forman su entorno, se haaprehendido, de tal manera, desde una perspectiva espacial. (Proyecto Caesar 2002,Alfonso 2011)El elemento de partida se ha sustentado en la interpretación de los paisajes comounidades geoecológicas, en los cuales se articulan la dimensión natural y la cultural.Partiendo de este, como espacio natural que es y modelado por las accioneshumanas, se considera como un fenómeno real objetivo. Sobre esa base, se handeterminado: el estado y la degradación geoecológica, sus potenciales (agrícola,hídrico, turístico, de hábitat, y de regulación natural), y la sostenibilidad posible, queconstituye la relación entre el potencial y su daño (dado por su estado y degradación).Esos cálculos, han permitido elaborar una propuesta de ordenamiento para el humedalCiénaga de Zapata, encaminado a construir un modelo de sostenibilidad en elhumedal. (Alfonso, 2011)El tema del Ordenamiento Ambiental, cobra cada vez más un significado relevante enlas necesidades cada vez más urgentes de concretar el pensamiento ambientalista eninstrumentos para la acción. Se trata de plasmar en ideas concretas la forma en quedeberían usarse, transformarse y re construirse los sistemas naturales y sociales,reflejando paradigmas y criterios que muchas veces solo han tenido un abaratarcrítico. El tema del Ordenamiento ha provenido de la planificación territorial, física oregional. Permeado en muchas ocasiones de sesgos tecnocráticos, ingenieriles oarquitectónicos, penetra en el paradigma ambiental, con el deseo de construirimágenes que sirvan a la realidad de incorporar lo ambiental al accionar practico.Como hacerlo, con que posiciones concretas, como operacionalizarlo, como plasmaren la realidad ideas a menudo abstractas, son reflexiones que han sido el hiloconductor, no solo de los debates, sino también de las críticas que ha experimentadoel paradigma ambientalista( Proyecto Caesar, 2002, Alfonso, 2011).En la propuesta de ordenamiento, se incluye como se ha mencionado la evaluación dela capacidad de gestión ambiental de las unidades de gestion presentes en el territorio,aspecto que no ha sido observado en la bibliografía consultada de la manera en quese plantea en esta ocasión y que no es solo la existencia de determinadosmecanismos de gestión, sino el desempeño ambiental de las organizaciones, pues eseste el que de verdad da fe de la capacidad o no de las organizaciones de podersolventar la problemática ambiental a la que se enfrente o a la que generen. En laactualidad es clave la capacidad de gestión que tengan las actividades que estánlocalizadas en el espacio a ordenar, pues de esta capacidad de gestión ambientaldependerá la sostenibilidad de la actividad económica que se desarrolla en el área.Puede incluso una actividad quedar muy bien ubicada de acuerdo al ordenamiento,que si no ejecuta las acciones de gestión ambiental que están establecidas, se tornamuy difícil lograr la sostenibilidad en el proceso productivo y resulta una presiónnegativa que altera el funcionamiento geoecológico del paisaje trayendo comoresultado la aparición de procesos deterioro ambiental. Además esta información esvaliosa, porque proporciona elementos que facilitan la implementación delordenamiento territorial aprobado y, al mismo tiempo, auxilia a las autoridades delterritorio en el conocimiento de las fortalezas que posee, y que ayudan a sostener elsistema, y de las amenazas y debilidades sobre las cuales hay que trabajar parareducirlas al mínimo. (Alfonso, 2011).La Planificación Ambiental, y las acciones de Gestión Ambiental a nivel macro sonorientadas por la Política Ambiental. Existen dos maneras de definir la GestiónAmbiental (Mateo, 2008):

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- Como la conducción, dirección, control y administración del uso de los sistemasambientales, a través de determinados instrumentos, reglamentos, normas,financiamiento y disposiciones institucionales y jurídicas. Es esta la acepciónque se acepta en el presente texto.

- Como un proceso de mediación de intereses y conflictos entre actores socialesque actúan sobre el medio físico natural y construido (Silva, 1995). En realidadesta acepción hace parte de la primera más general y abarcadora.

La Gestión Ambiental, tiene como objeto fundamental al medio ambiente, y enparticular a los sistemas ambientales naturales, focalizando sus acciones hacia elecosistema humano. La Gestión Ambiental es parte de la Gestión Territorial, con lacual deberá estar armónicamente articulada.La Gestión Territorial se define como la conducción, dirección, control yadministración del uso del territorio, a través de determinados instrumentos,reglamentos, normas, financiamiento y disposiciones institucionales y jurídicas. Eneste sentido, se define al territorio, como una porción del espacio geográfico, sobre elcual se ejerce, o se pretende ejercer el poder político siendo el resultado en undeterminado momento de la evolución histórica (Mateo, 2006))Son procesos de la Gestión Territorial (Mateo, 2006): Balance y equilibrio territorial: Entre los diversos espacios Aprovechamiento de las potencialidades: naturales, económicas, humanas,

socio - políticas Regulación y control del proceso de ocupación y apropiación: Usos

inadecuados de los espacios que conforman el territorio Articulación. Entre diferentes posibilidades de uso; de factores de conflicto,

tipos de recursos Mediación. De intereses entre actores, sectores y agentes en dependencia de

la estructura y configuración del poder.Se propone un diseño de una propuesta metodológica para el ordenamientoambiental del humedal. Dicha propuesta se basa en dos aspectos: la zonificaciónfuncional (que se sustenta en las funciones sociales y productivas) y la zonificaciónambiental (Caesar, 2002, Alfonso, 2011) (que se sustenta en las funcionesambientales que deberá cumplir cada unidad geoecológica, incorporando el tema de lacapacidad de gestión ambiental como elemento que ayuda a lograr la sostenibilidad delas actividades). Esta propuesta de planificación para el humedal, se distingue deotras ideas esbozadas por otros autores o instituciones, tanto por su concepción, comopor los fundamentos en que se ha basado. En cuanto a la concepción, lo que hasustentado la propuesta es la idea de incorporar la sustentabilidad ambiental a lasdiferentes unidades espaciales y la capacidad o no de las actividades económicas delograrla. En cuanto a los fundamentos, la propuesta se ha basado, en la distinción ypropiedades de las unidades geoecológicas (paisajes naturales y culturales), suspotenciales, la situación ambiental dada por el estado y la degradación geoecológica,las tendencias de cambios y transformación de cada una de ellas y la capacidad o node las actividades de poder gobernar los cambios de manera positiva. (Alfonso, 2011)Al constituir la Ciénaga de Zapata, una de las unidades geográficas más notable delterritorio cubano por su extensión, integridad y desarrollo de sus ecosistemas, fuedeclarada como Área Protegida de Recursos Manejados desde 1996. La alta fragilidadde sus ecosistemas y su importancia como sostén de múltiples actividadeseconómicas, implica que la planificación y el ordenamiento del desarrollo territorialgaranticen la conservación de sus recursos y la funcionalidad de sus ecosistemas.(Órgano de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente Ciénaga de Zapata, CITMA, 2008)Tomando en consideración los atributos mencionados, desde hace varios años se hanejecutado acciones en torno a la protección ambiental, con énfasis en la protección dela biodiversidad, los recursos marino costeros, etc., los cuales han tenido lacaracterística distintiva de la integración de los esfuerzos y que han aprovechando losantecedentes que han tenido lugar en el territorio sobre la base de los planes de

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manejo de las áreas protegidas y las acciones relacionadas con los proyectosimplementados en el territorio, que constituyen fortalezas, además de poseer unaJunta Coordinadora de la Reserva de la Biosfera, dirigida por el gobierno local, através de la cual se atienden de manera integral todos los aspectos de carácterambiental que en este territorio tienen lugar, aspectos que han posibilitado unarranque exitoso del proceso de gobernanza costera. Fue declarada área bajo manejointegrado costero en el 2009 y trabaja activamente en un programa de adaptación alcambio climático con participación comunitaria. No obstante lo anterior es necesario elproceso de gobernanza, debe apoyarse en el ordenamiento ambiental, comoherramienta que apoya la gestión de la sustentabilidad ambiental social y económicadel territorio.Materiales y métodosLa problemática de un área está compuesta por los conflictos, limitaciones,debilidades, amenazas, contradicciones, necesidades, etc., que pueden ser naturales,legales, económicas, administrativas o técnico – científicas; que inciden directa oindirectamente en el área a ordenar y su entorno (IGT, 2005)Para la determinación de la problemática ambiental del humedal, se han empleadodiferentes métodos, entre los que se destaca la revisión bibliográfica, la recopilaciónde información básica de gabinete y de campo, que incluye el intercambio conpobladores locales como fuente de conocimientos, la consultas y elaboración de basesde datos, el uso de imágenes de sensores remotos y de los Sistemas de InformaciónGeográficos, la consulta a organismos claves, a autoridades del territorio y los criteriosde expertos, así como un taller con los actores fundamentales del territorio, todo estocomo resultado de la etapa de diagnóstico(IGT, 2005, Alfonso, Dipotet 2007).Se consideraron dos tipos fundamentales de afectaciones: las provocadas porfenómenos naturales como los incendios de origen natural y los ciclones y lasproducidas directamente por la actividad humana (tanto las que produce el inadecuadomanejo de las actividades productivas como las ocasionadas directamente por lospobladores).Teniendo en cuenta estos elementos se determinó que entre las principales causas delas afectaciones ambientales detectadas en el territorio se encuentran:- La ocurrencia de incendios forestales y ciclones tropicales.- La presencia de especies invasoras de la flora y la fauna.- La fragmentación y deterioro de ecosistemas y su insuficiente restauración.- La enfermedad y muerte de manglares.- El inadecuado manejo hídrico del territorio.- Las afectaciones producto del vertimiento de residuales líquidos y sólidos.- El manejo forestal inadecuado.- El no cumplimiento de las leyes y regulaciones ambientales.- La caza, pesca y tala furtiva.- Insuficiencias en los programas para el manejo y control de especies exóticas

invasoras.- La pérdida de autoestima y sentimiento de pertenencia en los pobladores.Mas tarde y tomando en consideración los antecedentes y estudios anteriores (ÓrganoCITMA Ciénaga de Zapata, 2008), permitió identificar los dos principales problemas deesta importante área natural:• La modificación del régimen hídrico• La ausencia de una estrategia de desarrollo local sostenible.

La solución de los problemas identificados debe ser el punto de partida para lograr eldesarrollo sostenible de la Ciénaga de Zapata, sobre la base de sus potencialidades.Estas problemáticas afectan a zona costera, comprometen su integridad geoecológicay están relacionadas con una implementación deficiente ordenamiento ambiental, elcual puede ser mejorado evidentemente con resultados recientes de estudios queestán muy vinculados a los efectos de la variabilidad climática y los serviciosambientales que brindan los geoecosistemas y la capacidad de gestión de las

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organizaciones que son actores clave en este contexto socioeconómico ambiental(Alfonso, 2011).Fases del Ordenamiento Ambiental (tomado de Mateo, 2007, Alfonso, Dipotet,2005, Adaptado por Alfonso, 2011)Organización e Inventario

Tareas generales Preparatorias:- Contexto en que se desarrolla el Ordenamiento- Definición de los objetivos para el diseño del Ordenamiento- Diseño de la investigación- Delimitación del área de estudio Inventario de las condiciones naturales- Componentes naturales- Caracterización geoecológica- Distinción, clasificación y cartografía de las unidades ambientales naturales

(paisajes naturales) Inventario de las condiciones socio – económicas- Componentes socio – económicos y culturales- Caracterización socio – económico – cultural- Distinción, clasificación y cartografía de las unidades socio – ambientales

(paisajes culturales) Inventario general- Determinación de la oferta geoecológica- Determinación de la demanda geoecológica- Articulación entre las diversas categorías de unidades ambientales (naturales

y sociales)Fase de Análisis Análisis de las propiedades de las unidades naturales ambientales (paisajes

naturales):- Determinación de la estructura espacial, el funcionamiento, la dinámica y

evolución, los mecanismos de auto organización y autoregulación.(diversidad, fragilidad, estabilidad)

- Determinación de las regularidades y tendencias evolutivas de modificación ytransformación.(determinación del grado de presión antrópica)

- Determinación de la sustentabilidad geoecológica (ambiental) Análisis de las propiedades de las unidades socio – ambientales (paisajes

culturales)- Determinación de la estructura espacial, procesos, funciones, servicios

ambientales, dinámica, evolución e integridad- Identificación y evaluación de los impactos socio ambiental y de las

regularidades y tendencias evolutivas Análisis del uso de las unidades ambientales naturales:- Determinación de las condicionante políticos, económicos e históricos- Identificación de las formas, régimen y tendencias del uso- Análisis de la interrelación entre los atributos de las unidades ambientales

naturales y las unidades socio – ambientales- Análisis de la inclusión de la dimensión ambiental en el proceso de

asimilación socioeconómica.- Determinación de los problemas, limitaciones y carencias a los que está

condicionados el uso de las unidades ambientales naturales.Fase de Diagnóstico Diagnóstico geoecológico (de las unidades ambientales naturales)- Evaluación del potencial de recursos y servicios ambientales- Identificación de la problemática y la degradación ambiental- Determinación de los grados del estado ambiental

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- Análisis de peligro, riesgos y vulnerabilidad Diagnóstico del uso de las unidades ambientales naturales:- Evaluación de la utilización del uso de los paisajes: compatibilidad de uso o

relación uso / potencial- Análisis de la eficiencia del uso- Análisis de la relación calidad ambiental / calidad de vida- Identificación de los factores que limitan o potencian el uso del potencial:

institucionales, económicos, sociales. Diagnostico de las unidades de gestión- Existencia de un SGA o mecanismo institucional para los temas ambientales.- Capacidad de gestión y desempeño ambiental de la organización- Cumplimiento de la función de gestión de la unidad Diagnóstico integrado:- Balance de los potenciales y limitantes para la utilización- Determinación de las áreas críticas y compatibles- Elaboración y medición de los indicadores de sostenibilidad- Elaboración del estado general del territorio. Identificación de las tendencias

de evolución.Fase de Proyección Proyección del modelo territorial de ordenamiento:- Diseño de la zonificación funcional- Propuesta de regímenes e intensidad de uso- Elaboración de los principios de uso y gestión ambiental- Pronóstico, predicción y prospectiva en diferentes escenarios- Análisis tendencial y de previsión- Evaluación y selección de alternativas- Modelo territorial ambiental Estrategias de Gestión:- Elaboración de los principios de la Política Ambiental- Articulación de políticas sectoriales- Articulación con el Ordenamiento Territorial- Elaboración de los instrumentos, políticas, forma de regulación e intervención,

monitoreo y mecanismos de Gestión Ambiental- Determinación del balance ambiental de costos y beneficios.

Fase de Ejecución: Concertación y aprobación:- Consenso, ajuste y concertación con los actores sociales y agentes

económicos- Coordinación institucional para la discusión del plan- Aprobación legal para su instrumentación- Asignación presupuestaria Implementación del Plan:- Implementación de los mecanismos de retroalimentación, seguimiento,

evaluación y revisión periódica- Ajustes al proceso de planificación, en particular al Plan y al Programa de

Gestión- Diseño de medidas de corrección

Análisis de los resultadosMarco General del TrabajoEl objeto del mundo real sobre el cual se trabaja es un territorio con (dondepredominan los) humedales. El propósito de la investigación es validar la importanciadel ordenamiento ambiental y la capacidad de gestión ambiental en la gobernanzacostera del humedal Ciénaga de Zapata. Ese propósito se alcanza con el cumplimientode los objetivos siguientes:

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1. Perfeccionamiento del conocimiento sobre el objeto (es decir, de su estructura,funcionamiento, estado de conservación ambiental, situación socio-económica ycapacidad de gestión ambiental actual).

2. Perfeccionamiento del conocimiento sobre el ordenamiento ambiental y estado deconservación (precisión de información) sobre áreas con funciones de protección,regulación, conservación, producción, y otras.

3. Precisión de la información sobre valoración económica de atributos, funciones yrecursos en las áreas señaladas en el objetivo 2, y señalar (precisar) los posiblesusos de las respectivas áreas.

4. Precisión de la información y formalización del Sistema Productivo Asociado alhumedal.

5. Establecimiento del costo & beneficio de los posibles usos de las áreas delhumedal

Dentro de las etapas del proceso se encuentra Estudio detallado del humedal [3, 11, 12]

que es el marco específico del presente trabajo, cuyo propósito es obtener undiagnóstico socio-económico-ambiental fundamentado del humedal, y consta de lastareas siguientes:Análisis del humedal como Sistema [1.1]

Consiste en el estudio del paisaje y su dinámica, lo que nos proporciona visión global(sistémica) e información integrada.El concepto paisaje [5.1] se ha convertido en un instrumento objetivo que nos permiteapreciar la naturaleza tal cual es, “un mosaico de sistemas temporales, complejos yabiertos, que se ha formado justamente en la interfaz entre la naturaleza y la sociedad,por lo que su composición estructura y dinamismo reflejan la ínter - relación entre loscomponentes naturales (abióticos y bióticos) y entre los componentes culturales ysocioeconómicos”.Cada paisaje representa un grado de asimilación y de adecuación de la naturaleza porparte del hombre y puede ser considerado un “síndrome” que engloba diversasrelaciones y complejos procesos, que no sólo indican el estado actual del sistemacompleto, sino que permiten tener alguna idea de las tendencias evolutivas.Representa, también, una huella de la cultura humana, objetivizada en el espacio, apartir de fundamentos naturales y de necesidades y posibilidades histórico - sociales.El conocimiento del funcionamiento geoecológico de los paisajes, del origen de suscambios estacionales y de sus variaciones en el tiempo; posibilita fundamentar la tomade decisiones para la actividad económica y para la conservación de la biodiversidad(factores del desarrollo sostenible).El diseño de ese desarrollo sostenible debe emprenderse también como tarea de“optimización” de los paisajes, lo que implica organizar, no sólo su utilización racional,sino también su protección. Debe establecerse las cargas óptimas, la zonificaciónfuncional más adecuada, el régimen de explotación, y las medidas para elmejoramiento, restablecimiento y monitoreo ecológicos. La determinación de lospaisajes (y su dinámica) constituye una primera versión del estudio del humedal.El ordenamiento ambiental de humedales y la gobernaza costera deben basarse en laorganización estructuro-funcional de sus paisajes. Hay que buscar la mejor variante deuso y protección para cada unidad de paisaje, conjugando sus servicios ambientales,potencialidades y limitantes naturales, con las necesidades, estrategias y herenciashumanas. El diseño del desarrollo sostenible debe hacerse como tarea deoptimización de los paisajes, lo que implica organizar, no sólo su utilización racional,sino también su protección. Debe establecerse las cargas óptimas, la zonificaciónfuncional más adecuada, y el régimen de explotación; y, junto a ello, las medidas parael mejoramiento, restablecimiento y monitoreo ecológico. (Alfonso, Dipotet 2007)Análisis de la estructura del Humedal [3]

Consiste en identificación y descripción de componentes y relaciones (inter-componentes), propias o internas, y de las componentes del entorno inmediato

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relacionadas con las internas del humedal. Las salidas esperadas de esta tarea son:mapas de los paisajes del territorio y el análisis geoecológicos que se determinenLa terna S=(C, A, R) caracteriza las partes del sistema S, donde C es conjunto decomponentes, R es el conjunto de relaciones, A es conjunto de componentes delAmbiente que tiene relaciones con C. Según Ramsar, los conjuntos de componentesinternas del humedal son: geología (C1), geomorfología (C2), hidrología (C3); Vegetaciónhidrofítica (C4); Suelo hidromórfico (C5); Elementos del hábitat (C6) (clima,etc).Las relaciones entre dos, tres, o los cuatro conjuntos anteriores son importantes parael humedal. Si tenemos en cuenta que cada conjunto puede estar compuesto porvarios componentes (ejemplo, en hidrología, por lacustre, de río, agua salada, aguadulce, etc.), podremos tener idea del número de relaciones posibles, y de lo difícil decaracterizar cada zona o área del humedal. Por eso, aunque en algún momento elhumedal pueda parecer uniforme, en realidad, es un verdadero mosaico de áreasdiferentes y, precisamente, caracterizar ese mosaico es un aspecto importante delanálisis.Análisis del funcionamiento [3]

Un humedal se caracteriza esencialmente por su hidrología. El funcionamiento puedecaracterizarse muy bien con el análisis de los flujos (también biológicos) quetranscurren en el humedal. En particular, es información útil el conocimiento de lasáreas emisoras y colectoras (permanentes y estacionales) y las denominadas áreas detránsito. También resulta útil saber el estado de conservación de esas áreas. Delanálisis del funcionamiento puede inferirse el gran peligro que puede entrañar algunasconstrucciones, sobre todo viales. La principal salida aquí debe ser un mapa con lasáreas emisoras, colectoras y de tránsito (y con el estado de conservación de esasáreas).Análisis de la actividad antropogénica [12]

Consiste en el estudio de los procesos sociocultural, socio demográfico ysocioeconómico transcurrido en el humedal. Por ser éste un “organismo vivo” y conmemoria, parece evidente la necesidad de realizar un análisis retrospectivo de sudesarrollo, con el fin de mejorar nuestro conocimiento sobre las relaciones causales desu comportamiento en el tiempo. En otras palabras, tenemos que estudiar S*,inicialmente, en el intervalo de tiempo - < t < t0; donde t0 representa el momento enque se inicia el estudio y es un determinado número de períodos de tiempo conacontecimientos relevantes para el presente.La complejidad del objeto analizado es tal que, aunque se elimine grados de libertad yse proyecte el análisis histórico con respecto al trabajo (la producción en un altosentido, en este caso, en otro caso puede ser la cultura, el desarrollo científico) pararealizar nuestra labor, debemos dar tratamiento individual a los aspectos(acontecimientos, objetos, procesos e ideas) relevantes asociados al esquema delanálisis histórico, y tratamiento de fenómeno masivo (en el sentido estadístico demasa de datos) a aspectos y hechos comunes14. Para ello, se elaboran serieshistóricas (con información socioeconómica y sociodemográfica). La integralidad delanálisis se garantiza al tenerse en cuenta las condiciones para la producción, y parala formación y reproducción de la fuerza de trabajo.La parte social en t0 debe, por supuesto, ampliarse adecuadamente. El conocimientoadquirido sobre acontecimientos y obras sociales y culturales y, especialmente, elanálisis de las manifestaciones del pensamiento sociopolítico y sociocultural nosaclara nuestras ideas sobre el desempeño económico de la región, ya que laseparación en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos, etc. es artificial,porque en la realidad todo está unido, no existe solución de continuidad.Al final de esta etapa, se debe estar en condiciones de señalar el tipo y grado de lasrelaciones económicas de la región (con municipios vecinos, la Provincia, etc.). Sedebe también precisar (información que debió ser captada en el estudio del sistemafísico): el potencial de recursos naturales disponibles (suelo, vegetación, fauna, clima,hídricos, paisajes de interés estético y/o histórico) y su grado de utilización; las áreas

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protegidas y otras con cierto grado de fragilidad ecológica; el sistema de medidas deprotección del entorno.Diagnóstico de la situación ambiental y socioeconómica. Es una salida del estudiodel humedal. Con el análisis de la información captada, procesada y diseminada, sedebe establecer con claridad (listar) sus recursos y principales fortalezas, debilidades yriesgos. Se ha creado ya la adecuada base de conocimientos sobre el humedal y susrelaciones, que posibilite la identificación de problemas y oportunidades susceptibles(y convenientes) de ser enfrentados.Hay dos enfoques básicos1, en la toma de decisiones por la gerencia, que sonrelevantes para la definición de problemas y oportunidades: respuesta reactiva(reacción) y vigilancia de oportunidades. La reacción consiste en enfrentar losproblemas tan pronto surgen. Es tipo de enfoque de dirección por excepción que seemplea comúnmente. La vigilancia de oportunidades comprende la búsquedaininterrumpida de oportunidades beneficiosas para la organización. En lugar dequedarse pasiva, la dirección busca mejoramiento continuo de su gestión para lamejora continua de su desempeño ambiental. Esta postura es más agresiva y puedebrindar grandes beneficios.Análisis global de tendencias de desarrollo del humedal [9]. Consiste en simularque el humedal seguirá en el futuro inmediato (dos a cinco años) alguna tendencia. Seseleccionó las tendencias genética, potencial, y la balanceada.El estimado de variante genética consiste en evaluar la variante de desarrollo quesupone se siga la misma tendencia en: disponibilidad de recursos, eficienciaproductiva y condiciones naturales; que la mantenida actualmente por el humedal.Para todos los efectos prácticos, se considera que las posibles variantes de desarrolloa obtener son no-inferiores a la variante genética.El estimado de variante potencial, calcula la variante de ordenamiento y desarrollo conla suposición que no existan restricciones en la disponibilidad de recursos y que setrabaja con los índices de eficiencia máximos conocidos. Para todos los efectosprácticos, se considera que las posibles variantes a obtener son no superiores a lavariante potencial estimada.El estimado de variante balanceada, calcula la variante con la suposición de que lasrestricciones y disponibilidad de recursos se comporten de la forma más probable(según la información disponible).Se observa que, con este análisis, además de obtenerse los límites prácticos superiore inferior de desarrollo, se puede disponer del rango de variación entre las posiblesvariantes, los resultados prácticos obtenidos como resultado de la gestión ambientalterritorial, está acorde con las metas planificadas.Análisis de resultadosEl Municipio Ciénaga de Zapata. Es área muy importante para el archipiélago cubanoy la zona del Caribe. Constituye, por sí sola, una unidad ecológica con valoresimportantes que juegan papel significativo, no sólo al nivel de país, sino también en elcontexto regional. Establece relaciones, desde el punto de vista climático e hidrológico,con otras regiones ecológicas que son: áreas del norte de la provincia de Matanzas y,al este, con la provincia de Cienfuegos. Y relaciones biológicas, producto de lasbiocorrientes establecidas entre este humedal y regiones, tanto de centro ySudamérica, como de Norteamérica; por el flujo de aves migratorias, que usantemporalmente la Ciénaga.Paisaje (Sistema Físico S) Formado por el ObjetoUn aspecto característico del Objeto es su complejidad, como se muestra acontinuación.Sea S= {C, R, E}, C= conjunto de componentes de S. E= conjunto de componentesdel entorno (o ambiente) relacionadas con C. R= conjunto de relaciones entrecomponentes de C (internas) y entre éstas y E.

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Sea C= {F1, F2, F3, F4}, conjunto de componentes internas de S.Las Relaciones (R i) entre esas componentes internas se muestra en la

R

C

i=FF

1, F2, F3, F4, F1F2, F1F3, F1F4, F2F3, F2F4, F3F4, F1F2F3, F1F2F4, F1F3F4, F2F3F4, F1F2F3F4.

F1F2F3F4

F1F2F3 F1F2F4 F1F3F4 F2F3F4

F1F2 F1F3 F1F4 F2F3 F2F4 F3F4

F1 F2 F3 F4

Posible Simultaneidad de Funciones (y o Componentes) en S

Presencia de relaciones entre componentes de SSe muestra cuatro componentes dentro del paisaje prioritarios para el funcionamientodel humedal1. Suelos;2. Vegetación;3. Hidrología;4. Otros.Con el conjunto Ri de relaciones entre cuatro componentes, se puede generar unafamilia de 2

4-1=15 subconjuntos que, en este caso, se interpreta como 15 variantes de

caracterización, por relaciones de componentes, de S (ver Fig.)La figura (retículo) mostrada parece complicada, aún para el caso simple de cuatrocomponentes de S.En la práctica el número de puede ser superior a 50 y 2

50=?? es muy grande (pero

ocurre), falla, a pesar del esfuerzo realizado en cualquier estudio del Objeto, eltratamiento cuantitativo de las relaciones entre las componentes de S. Esacomplejidad es la causa de que sea tan difícil dibujar un retículo que simule el conjuntode relaciones (potencialmente) presentes en un paisaje real.Se ha establecido una cierta relación entre presencia de relaciones y paisajegeográfico, (con mayor importancia práctica que matemática) que demuestra lacomplejidad de S, la imposibilidad de su estudio mediante la utilización de métodosreduccionistas, la conveniencia de la aplicación del enfoque de sistema. En otraspalabras, resulta evidente la conveniencia de utilizar la amplia y útil experiencia de losgeógrafos en el tratamiento del paisaje (visto como sistema físico) para el estudio(caracterización y dinámica) de territorios. Esa caracterización y dinámica secomplementa y profundiza con los análisis estructural y funcional de S.La estructura funcional de S se caracteriza [1.1]por una disposición de las unidades enfajas horizontales que, en ocasiones, se subdividen en dirección E-W. En total sedistinguen ocho unidades de primer orden y 16 de segundo orden. El funcionamientogeoecológico está determinado (como sucede en los humedales) fundamentalmentepor el flujo hídrico-hidrogeoquímico (op. cit.), con predominio de los paisajestransicionales (marcada estacionalidad, colectores durante la seca y emisores durantela temporada de lluvia). El predominio de flujos superficiales difusos confiere al

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territorio una gran sensibilidad ambiental, en especial, ante obras hidrotécnicas o deotro tipo (como la construcción de viales), que impida la circulación de materia yenergía y, por tanto, el funcionamiento ecológico estable de los paisajes.El conocimiento del conjunto de relaciones funcionales de los paisajes permite unamejor comprensión de las particularidades de los ecosistemas que conforman laCiénaga de Zapata, de los mecanismos de formación, desarrollo y disipación de lasrelaciones paisajísticas (que desempeñan un papel esencial en la difusión territorial delos impactos, tanto naturales como antrópicos); es de gran importancia para laplanificación ecológica de las actividades forestal y ecoturística; es fundamental parala evaluación de impactos ambientales, al brindar elementos que posibilitan el usoracional de los recursos naturales de estos territorios frágiles y valiosos.Sobre la base del mapa de paisaje [5.1] se determinó ese conjunto de relaciones (apartir de la obtención de las unidades funcionales), conforme al papel quedesempeñan en el sistema de flujos o geocorrientes [14], como emisores, colectores,de tránsito, diseminadores, de barrera, y sus combinaciones.Componentes prioritarios para el funcionamiento del Humedal “Ciénaga deZapata”Según la definición de RAMSAR, las principales componentes (STRASSERT-86, [14.2])del sistema físico del humedal S son: Hidrología, Vegetación, Suelos, y elementos desu ambiente. Estudiaremos primero las componentes y después las relaciones entreellas, para el caso del territorio con humedales Ciénaga de Zapata.HidrologíaEl relieve fluvial es casi inexistente en todo el territorio. Todas las corrientesprovenientes del Norte desembocan en el borde septentrional de la Ciénaga. Sólo elrío Hatiguanico, con pocos kilómetros de longitud, atraviesa la ciénaga y evacua,superficialmente, parte de sus aguas para desembocar en la Ensenada de la Broa.Las peculiaridades en la circulación de esta cuenca se deben a que, a lasrelativamente simples condiciones de yacencia y circulación de este tipo de acuíferoscársicos abiertos al mar, se superpone la presencia, en el extremo sur de la cuenca,de una depresión estructural rellenada por depósitos carbonatados plioceno -pleistocénicos y sedimentos más jóvenes aluvio - deluviales, marinos y lacuno -palustres, sobre los que se desarrollan los pantanos de la Ciénaga de Zapata.Desde el punto de vista hidrodinámico, la cuenca es un holocarso, con espesorestimado de la carsificación de150-200m (Skwaletski e Iturralde,1970, también citadosen [5.2]), en la que coexisten varios niveles acuíferos y ocurren varios niveles de drenajesuperpuestos, definidos por diferencias litológicas, diferencias texturales dentro de laspropias calizas del Neógeno, comportamiento hidrodinámico, y por la amplitud yfrecuencia de los circuitos de descarga que, a veces, están interconectados porverdaderas “ventanas hidrogeológicas”. Por eso, se impone hablar de un complejo deacuíferos.La descarga de este sistema se produce, en su mayor parte, en el área de la Ciénagade Zapata y de ésta al mar, a través de dos líneas que concentran una gran parte delescurrimiento superficial y subterráneo “visible” de la cuenca: Bahía de Cochinos yEnsenada de la Broa. El resto, lo hace en forma de escurrimiento subterráneo directoal mar, que, aunque no ha sido evaluado hasta el presente, resulta evidente suocurrencia, dada la presencia de múltiples manantiales submarinos reportados a lolargo de la línea de costa, perfectamente visibles en fotos cósmicas espectrozonales.No se ha aclarado, si la Ciénaga actúa como colector de todo el escurrimiento de laCuenca de Zapata y limita la descarga directa al mar, o si existe algún sistema dedrenaje profundo por debajo de la depresión estructural, con descarga directa al mar.Es evidente, que la Ciénaga no actúa como barrera que limite la intrusión marina,aunque con relación al acuífero miocénico desarrollado en la vertiente norte, tieneefecto atenuador que se manifiesta claramente en los perfiles hidrogeoquímicos.Dentro del área de la Ciénaga, prácticamente todo el horizonte acuífero se encuentrabajo el nivel del mar, sin barrera geológica lo que, unido a los factores litoestructurales

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expuestos, ha dado lugar a la presencia generalizada de intrusión marina a una, uotra, profundidad, en toda el área.En general, los niveles de agua subterránea en la Ciénaga de Zapata fluctúan, desdela superficie del terreno en el período húmedo, hasta niveles variables, según la zona,al final del período seco.Flora y VegetaciónLa Península de Zapata se considera un distrito fitogeográfico por la individualidad desu flora y vegetación: su mayor relación florística está dada con la Península deGuanahacabibes y el sur de la Isla de la Juventud, dentro del archipiélago cubano yfuera de éste, con el sur de La Florida.El agua es el principal factor ecológico que condiciona las características de suscomplejos ecosistemas, en particular su flora y vegetación. Antes de este estudio sereportaban en el humedal Ciénaga de Zapata, 16 formaciones vegetales con algo másde 900 especies de plantas autóctonas, distribuidas en 110 familias; destacándose115 endemismos cubanos, de ellos 5 locales. Como resultado de este proyecto fuedescrita una nueva formación vegetal para este territorio (Matorral esclerófilo sobrecarso con diente perro, (Oviedo, 2004)). Viven además en este humedal alrededor de30 especies raras o en peligro de extinción.En la Ciénaga de Zapata se encuentran un total de 17 formaciones vegetales (E. DelRisco, 1978, 1993), y aportes inéditos de R. Oviedo (2004), que presentan variantesdebido a cambios en las condiciones ecológicas y a procesos de antropizaciónocasionados por talas selectivas, fuegos, cambios en el régimen hídrico, etc. Lasformaciones presentes son: vegetación de agua salada, vegetación de saladar,manglar, vegetación de agua dulce, herbazal de ciénaga, sabanas s.l., bosque deciénaga, bosque semicaducifolio con humedad fluctuante, bosque subperennifoliomesófilo, bosque semicaducifolio mesófilo, bosque caducifolio, bosque caducifolioesclerófilo subcostero, matorral xeromorfo costero, matorral sp, matorral esclerófilosobre carso con diente perro, complejo de vegetación de costa arenosa y complejo devegetación de costa rocosaSuelosLos suelos de la Ciénaga de Zapata son suelos orgánicos que, según Cabrera yGarcía, (1968), presentan un elevado porcentaje de materia orgánica, lo cual puedevariar entre un 20 y un 95%. Es bueno destacar que estos suelos en su mayoría notienen la importancia de los suelos minerales, por cuya razón han sido pocoestudiados y, además, presentan innumerables problemas de baja fertilidad, queexigen ser examinados antes de su empleo. Su uso intensivo en algunas partes delmundo, para determinadas cosechas, ha constituido un estímulo para que se le presteuna mayor atención a los trabajos experimentales y al estudio de los suelos orgánicos.En nuestro país la mayor área de estos suelos, se considera que está formando unenorme macizo en la Península de Zapata.Los suelos de la Ciénaga de Zapata presentan una distribución E-O, que secorresponde aproximadamente, con la orientación de la estructura geólogo -geomorfológica y las condiciones hidrólogo - hidrogeológicas que influyendirectamente, en la composición y tipo de nutrición hídrica y mineral del suelo.Según los trabajos de mapificación a escala 1:25 000, de carácter genético, realizadospor el Instituto de Suelos, perteneciente al Ministerio de la Agricultura (MINAGRI) y losresultados publicados en 1991, por el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos(INRH) de Colón, existen cuatro fajas bien diferenciadas entre sí: Ferralíticos rojos y ferralíticos amarillentos. Turbosos, turbosos - gleyzados y margosos - turbosos. Rendzinas negras y rojas. Cenagosos costeros y solonchak de mangle.

En cuanto a las principales características de estos grupos de suelos, en primer lugarlos ferralíticos rojos y ferralíticos amarillentos, aparecen al norte cerca de la autopistanacional y al sur, por el límite de los suelos pantanosos turbosos, constituyen los más

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evolucionados y menos afectados por la hidromorfía; aunque hacia el sur, muestranevidencias de la influencia del manto, en la morfología del perfil. Entre ellos, losferralíticos rojos son los más productivos por su buen drenaje y profundidad efectiva,tienen gran adaptabilidad a la mayoría de los cultivos y sus factores limitantesprincipales son la rocosidad y la pedregosidad, así como la presencia de arcillas (1:1)y el poco contenido de materia orgánica, fósforo (P) y potasio (K) asimilables. Sinembargo, retienen poca humedad y permiten la rápida infiltración del agua.Los suelos ferralíticos amarillentos se desarrollan en zonas más bajas y la afectaciónpor hidromorfía se muestra en la coloración amarillenta del perfil y la reducciónquímica de arcillas de hierro, sin embargo, los índices químicos son similares al de losferralíticos rojos. En el subtipo gleyzoso, la profundidad efectiva es menor y en elsubtipo concrecionario existe más baja capacidad de cambio catiónico, es más plásticoy retiene más la humedad. La elevación capilar es media y predomina la caolinita (1:1).En la faja ocupada por pantanos, los suelos son turbosos, turboso - gleyzados ymargoso - turbosos, dentro de una amplia depresión tectónica, cuyo lecho estácubierto por calizas envueltas irregularmente por margas de fondo lacustre, fangos,arcillas fluviales y eluviales y turbo-sapropelias.Se evidenció que la formación de estos suelos turbosos ha sido a base de residuosorgánicos de vegetación herbácea y leñosa, en condiciones de anaerobiosis total oparcial, en consecuencia, la turba se diferencia en tres grupos: herbácea, herbácea -leñosa y leñosa y el grado de descomposición de la misma oscila entre el 30 % en lasherbáceas y el 50 % en las de origen leñoso. Presentan bajo contenido de P y K, yelevado nitrógeno (N) total, la porosidad oscila entre el 80 y 90 % y constituyen suelosde alta fertilidad potencial.En la parte occidental aparecen las rendzinas negras y en la oriental se combinan lasrendzinas rojas y la llamada piedra hueca. Las rendzinas presentan textura arcillosa ypoco espesor del horizonte efectivo (25 - 30 cm). Su reacción es neutral, (PH = 6,9 –7,6) y un 3,8 % de materia orgánica. Tienen bajo contenido de P y mediano de K. Elalto grado de rocosidad y la poca profundidad, son sus principales limitantes para eluso agrícola, aunque tienen una fertilidad natural alta. El alto contenido de calcio (Ca)influye negativamente en la asimilación de P y K. En la superficie de piedra hueca seproduce una acumulación de partículas minerales y orgánicas en las oquedades delterreno, lo que posibilita el desarrollo de plantas.El agrupamiento (Histosol), en la Nueva Versión de Clasificación Genética de losSuelos de Cuba: Instituto de Suelos,(1999), aparece clasificado teóricamente hasta elnivel taxonómico de género, sin embargo solo aparece representado espacialmenteen el mapa de suelos como agrupamiento, debido a lo difícil que resulta suidentificación en el terreno, si tenemos en cuenta las características excepcionales delos mismos, pues son suelos que la mayor parte del año permanecen inundados yen otros casos con un elevado contenido de humedad, limitando así el acceso a ellos.Según el criterio de Ortega, (1980) donde abunda el herbazal de ciénaga y la mayorextensión de mangle rojo, el suelo es generalmente del tipo “Histosol fíbrico” y dondeabundan los bosques semicaducifolios es del tipo “Histosol sáprico” (Mapa 4).Con el empleo de la imagen satélite se localizaron áreas con carso desnudo, lascuales estaban clasificadas como histosoles. También fueron localizadas algunaszonas de marga, ubicadas al sur sobre la franja costera ocupada por mangle rojo.Análisis del funcionamiento del humedal. Principales flujos en SLa diferenciación existente entre el bloque de la ciénaga occidental y el de la oriental,respecto al nivel de base, determina una tendencia al escurrimiento en dirección este-oeste. Esta tendencia no es predominante, sino que se complica por la diferenciaciónlatitudinal del territorio, que se caracteriza por la existencia de una llanura interiorelevada, de carso desnudo, que limita al norte con una depresión estructuro-cársico -palustre de grandes espesores de turba, con pantanos sobre acuíferos de agua dulcey, al sur, en ciénaga occidental, con una llanura marino-palustre. Esta estructura en

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fajas, da la componente norte-sur de los flujos, que se intensifican en el grabenCochino - Cárdenas.El sistema de geocorrientes, los flujos hidroquímicos, juega un papel determinante enla estructura funcional, y presenta alta diversidad de carácter espacial. Al ser laCiénaga un territorio cársico, se combinan los flujos subterráneos (cársicos lineales ode circulación vertical) y superficiales (a través de las turbas y dunas costeras) conotros flujos superficiales, en esencia de carácter difuso, en la superficie palustre, y enlos ecotonos que limitan las marinas y pantanos con superficies palustres, y en losecotonos que limitan las marinas y pantanos con superficies automórficas.La canalización hecha ha aumentado las posibilidades de escurrimiento linealconcentrado, que antes sólo se limitaba al río Hatiguanico. El escurrimiento laminar esmuy lento y tiene marcado carácter estacional, mientras que los flujos linealesconcentrados, en zonas cercanas a la costa, están influenciados por las mareas, y sonimportantes corredores de tránsito entre los sistemas mar- tierra.Los flujos biológicos más evidentes son los corredores migratorios de la avifauna,principalmente las especies acuáticas que se concentran, durante la temporadainvernal, en los ¨lagoones¨ costeros del Refugio de Fauna “La Salina” y en el planArrocero al noreste de la Ciénaga. Otras migraciones importantes se manifiestan en elciclo de vida de peces y crustáceos hacia la zona de reproducción. Numerosasespecies de la ictiofauna utilizan los ¨lagoones¨ costeros y las macrolagunas para eldesove y cría y, después, regresar al exterior de la plataforma. En cuanto acrustáceos, el cangrejo blanco (Cadiosoma guanhumí), se caracteriza por realizarmigraciones masivas hacia la zona costera para la reproducción, durante los meses demayo a junio, mientras que el cangrejo rojo (Geka reinus ruricala) lo hace en losmeses de febrero a abril.La estructura funcional del territorio S se caracteriza por una disposición de lasunidades funcionales en fajas horizontales que, en general, se subdividen en direccióneste-oeste. En total, se distinguieron ocho unidades de primer orden, como se muestraen la tabla siguiente.

Los flujos climáticos, limitados al régimen de vientos, se caracterizan por una zona deconvergencia entre las brisas de la costa norte, o por el viento predominante del este,noreste y la brisa de la costa sur. A veces, también converge una débil brisa generadapor la Ensenada de la Broa. Estas zonas de convergencia se trasladan o desaparecensegún la época del año. En invierno, el fuerte flujo del norte permite que se manifiesten

Estructura funcional y diagnostico ambiental de unidades funcionales en S

Estructura funcional de S Grado de modificación ecólogo - paisajística

Paisajes de circulación vertical – emisores Medio

Paisajes colectores - emisoresestacionales

Muy bajo

Paisajes colectores nodales, y emisoresen cuencas estructurales - cársico –palustres

Muy alto en ciénaga oriental; bajo en depresiónde ciénaga occidental; muy bajo en cuenca deHatiguanico

Paisajes colectoresPaisajes emisores – tránsitoPaisajes de tránsito

Muy bajoMuy alto ciénaga oriental; muy bajo ciénagaoccidental

Paisajes en barrera, colectores –emisores

Muy alto en ciénaga oriental y en zona norte deciénaga occidental; bajo en depresión deciénaga occidental; muy bajo en el ciénagaoccidental

Paisajes sumergidos colectores –emisores

Muy bajo

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los vientos locales, pero, a finales del invierno y principio del verano, los vientosfuertes del noreste no logran detener la brisa de la costa sur y la zona de convergenciaaparece claramente definida al norte de la llanura cársica central. Los vientos localesalcanzan su máxima expresión durante todo el verano hasta la llegada, nuevamente,de los frentes fríos, aparece, además, la zona de convergencia al este de la Ensenadade Broa [1.1] .La función protectora del humedal establece relaciones funcionales permanentes con:la Empresa Citrícola de Jaguey Grande, y con las empresas cañeras y agropecuariasde municipios vecinos. Se limita entonces el uso de los recursos naturales de laCiénaga que sirven de barrera protectora a territorios vecinos.La función purificadora y reguladora (de contaminantes y desechos) del humedalestablece relaciones funcionales permanentes con la Empresa Citrícola JagüeyGrande y con las empresas cañeras y de cultivos varios de territorios vecinos.Por interés nacional y/o provincial, en la ciénaga se produce madera, carbón, miel yotros productos que, también, tienen muy bajo valor agregado. Por interés nacional,internacional, y/o provincial, se establecen áreas protegidas con valor de labiodiversidad que podrían, eventualmente, ser explotadas de manera sostenible demanera más eficiente.Actividades Antropogénicas sobre la Ciénaga de ZapataDesarrollo SocioculturalEl desarrollo de Ciénaga comenzó desde mediados del siglo XIX. La primera actividadimportante en el territorio fue la industria azucarera, cuya expansión promovió la talade bosques para el cultivo de caña de azúcar. La explotación de la madera comenzódesde la guerra del 1895. Su principal destino era la producción de carbón. Desde1960, la Ciénaga de Zapata ha sido conservada por el Gobierno Revolucionario,dándole la categoría de parque nacional, Área Protegida de Recursos Manejadosdesde 1996 y Cuenca Hidrográfica de Interés Nacional, recursos . Se ha elaborado unplan de conservación de los valores naturales, y se ha mejorado las condiciones devida de comunidades asentadas en ese territorio. En la década de los 60, comenzaronlas transformaciones sociales y económicas. Se construyeron carreteras y caminos(para la comunicación entre asentamientos), escuelas, centros de salud, acueductos, yotros servicios a la población. Se inició el desarrollo de la actividad turística.Educación y conocimiento públicoEn los últimos años, en la Ciénaga se han desarrollado acciones educativas, con elobjetivo de incrementar el nivel de conocimiento sobre protección ambiental y usosostenible de los recursos naturales del Humedal. Estas acciones posibilitan laparticipación pública, a partir del conocimiento de los programas de desarrollo de laregión. La ciénaga posee un programa de educación ambiental, aprobado por elConsejo de Administración Municipal, que facilita a las comunidades locales elconocimiento de los valores naturales del humedal y su importancia, no sólo para elterritorio de la ciénaga, sino también, debido a sus funciones ecológicas, paraterritorios vecinos. Este programa está dirigido a todos los ciudadanos: niños, jóvenes,trabajadores, decisores, para que participen en la protección del medio ambiente y eldesarrollo sostenible del territorio. Instituciones de educación de la provincia, y deotros lugares del país, utilizan al territorio para el desarrollo de trabajos de campo ypara entrenamientos relacionados con el manejo de recursos y la educaciónambiental.Uso Publico/Uso Sostenible/RecreaciónEl humedal Ciénaga de Zapata posee muchas áreas, de gran fragilidad ecológica ynaturalidad, que poseen significativos valores económicos. Este territorio es atractivopara un sector turístico, por la gran riqueza que, en forma natural, se localiza en laregión. Muchos visitan el territorio para: observar aves, investigar, disfrutar de sitiosnaturales, bucear en los fondos marinos o en cavernas inundadas, tomar baños de soly playa, etc. No obstante todavía es insuficiente su asimilación.

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Todas las regulaciones ambientales establecidas en el territorio son de vitalimportancia y se justifican, no sólo por la importancia del humedal como sitio de grantrascendencia por los valores naturales que posee, sino también por su papel en elmantenimiento de las funciones del sistema ecológico de la provincia y de losterritorios vecinos.Investigaciones y EstudiosEn la Ciénaga, se han desarrollado proyectos e investigaciones dirigidas a incrementarel nivel de conocimientos sobre el humedal, facilitar la adecuada toma de decisionesen el manejo de sus recursos naturales y a contribuir a su desarrollo sostenible. Noobstante, el conocimiento adquirido no es suficiente, y es necesario acometer nuevasinvestigaciones dirigidas a precisar los limites de uso de los recursos naturales(permisibles ecológicamente), perfeccionar el conocimiento de la vulnerabilidad de lospaisajes ante los efectos del cambio climatico, desarrollo estrategias de desarrollolocal y diferentes opciones que tiendan a “optimizar” ese uso, en pro de un incrementoapreciable del desarrollo socioeconómico de la región y, por tanto, del nivel de vida delas comunidades locales.Procesos Sociodemógraficos en el Municipio “Cienaga de Zapata”En la Ciénaga de Zapata existen 18 asentamientos, con una población de 9070habitantes, de los cuales el 52.1 % son hombres y el 47.9 % son mujeres. En losúltimos dos años la mortalidad infantil y materna ha sido cero por cada mil nacidosvivos y la esperanza de vida al nacer de 76.4 años, con predominio de la poblaciónurbana, como muestran los datos de la Tabla 1:

Distribución de la población por sexo y zona de la Ciénaga de Zapata.

Población Total9070

DISTRIBUCIÓN POR ZONAURBANA RURALF M TOTAL F M TOTAL2828 3037 5865 1519 1686 320531.1% 33.5% 64.6% 16.7% 18.7% 35.4%

Fuente: Oficina Municipal de Estadística C. Zapata. 2006 - 2007.La población residente en el territorio mantuvo como característica general laestabilidad del número de habitantes durante toda la década del 1980 al 1990. En losúltimos años existe una tendencia al crecimiento poblacional. La población cenaguerase ha concentrado en los asentamientos de mayor accesibilidad y han desaparecidolos más dispersos (Tabla 2).Tabla 2: Asentamientos que se transforman en el período 1982 - 2006.

Asentamientos

Desaparecen

Cayo GrandeLa CriollaEl MaízManeaderoVínculo

Se concentranEl Peaje - ViraderoCocodrilo - La ForestalPlaya Girón -Polvorín

Fuentes: Instituto Cubano de Geodesia y Cartografía 1993. Estudio GeográficoIntegral Ciénaga de Zapata. ACC, 1993. Oficina Municipal de Estadística 2007.Los asentamientos más poblados son: Playa Larga (24.23 %), Playa Girón (22.8 %),Cayo Ramona (20.94 %) y Pálpite (10.25 %). En ellos, a su vez, están agrupadas latotalidad de las organizaciones y entidades políticas, sociales, económicas y culturalesdel municipio.

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Inmigrantes Emigrantes0

50

100

150

200

250

Valo

res A

bsol

utos

Flujo Migratorio Isla de la Juventud

Guantánamo

Stgo. Cuba

Granma

Holguín

Las Tunas

Camaguey

Ciego de Avila

Sancti Spíritus

Cienfuegos

V.Clara

Matanzas

C. Habana

P.Río

0-24; 36%

25-59; 53%

60 y más; 11%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%

%

Grup

os d

e ed

ades

Población por grupos de edades

Un análisis del movimiento migratorio del territorio muestra que el municipio secomporta como receptor de población, al tener un saldo migratorio favorable queinfluye en el crecimiento poblacional (Gráfica 1). En el año 2007 la tasa de saldomigratorio total fue de 6.7 por cada mil habitantes. A continuación se muestra unacaracterización del flujo migratorio por provincia.

Movimiento migratorio, Ciénaga de Zapata 2007. Fuente: ONE, 2007.El Censo de Población del 2002, ofrece otros datos que describen con mayor detalle lacomposición sociodemográfica de la población del municipio, como son la distribuciónpor edad, color de la piel y el nivel de instrucción:

Distribución de la población por rangos de edades. Fuente: ONE 2008.La estructura de edad de la población presenta las mismas características de laprovincia y del resto del país, siendo las cohortes de 25 a 59 años las predominantes ycon una ligera y casi imperceptible tendencia al envejecimiento de la población,aunque podemos señalar que este municipio según ONE 2008, constituye la novenapoblación más joven del país.Recursos Laborales y el EmpleoLa fuerza laboral del territorio asciende a 5416 empleados con predominio del sexomasculino y constituye el sector estatal con el 97 % la principal modalidad de empleo.

18

62

46

21 22

4 110

22

39

0

20

40

60

80

%

Obreros Servicios Adm Técnicos Dirigentes

Estructura de Ocupación según CategoríasOcupacionales

19932007

Las fuentes fundamentales de empleo resultan la actividad silvícola forestal (1604), laactividad turística (834) y la actividad pesquera (358). La distribución por categoríasocupacionales refleja una disminución de los obreros y un incremento de técnicos ydirigentes en su mayoría no residentes en la Ciénaga de Zapata (Gráfica 6).

Distribución de la Fuerza Laboral por Categoría Ocupacional en Ciénaga de Zapata.Fuentes: Estudio Geográfico Integral 1993. ONE 2007.Actividad SocioeconómicaLas principales actividades económicas que se desarrollan en el Municipio son:silvicultura, apicultura, pesca, industria local y el turismo.La Empresa Forestal Integral (EFI) Ciénaga de Zapata constituye la entidadresponsable de la explotación de los recursos forestales. Con un patrimonio de484126,6 hectáreas distribuidas en los municipios de Jagüey Grande, Unión de Reyes,Calimete y Ciénaga de Zapata; de las cuales solo el 26 % es bosque productor y elresto está destinado a la conservación, protección y otros usos. La EFI Ciénaga deZapata es considerada una de las mayores de su tipo en la isla. La producciónfundamental de la empresa es la madera aserrada, tanto por su peso económico comopor el interés nacional de esta producción. Otros surtidos importantes resultan la leñapara combustible, el carbón vegetal, el cuje para secar tabaco y las traviesas labradas.La actividad pesquera dispone en el territorio de dos establecimientos. La U.E.B.“René Ramos Latour”; dedicada a la pesca de escama con una flota de 17embarcaciones. Entre las más de 60 especies que se capturan se destacan la biajaiba,tiburón, raya y pargos. Por su parte la U.E.B. Cocodrilo se dedica a la reproducción yexplotación del cocodrilo cubano (Crocodylus rhombifer), la explotación comercial delcangrejo y la pesca dulceacuícola.El desarrollo turístico del territorio se sustenta en sus recursos naturales, valoreshistóricos y paisajísticos. La Empresa Turística Cubanacán Península de Zapatacuenta en la región con 3 instalaciones hoteleras (Villa Girón, Villa Playa Larga y VillaGuamá) y una red extrahotelera de apoyo a la actividad. Con una marcadaespecialización en el turismo de naturaleza, se destacan como productos el buceocontemplativo, la observación de aves, la pesca deportiva y los recorridos náuticosfluviales.La explotación apícola se encuentra estrechamente vinculada a la actividad silvícolaforestal. En la actualidad operan en la zona tres provincias: Matanzas, La Habana yCienfuegos y cerca de 13000 colmenas. Esta se realiza de forma trashumante dadoque las especies melíferas realizan sus floraciones entre los meses de enero y junio.Expertos estiman las potencialidades del territorio en alrededor de 25000 colmenas yla posibilidad de obtener mieles monoflorales debido a las extensas áreas cubiertaspor mangles.Diagnóstico de la situación actual de la Ciénaga de Zapata

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Algunas debilidades, amenazas y problemáticas identificadas para el humedal (IGT,2005; Órgano CITMA, 2008; UMA-CITMA, 2011)Las principales conclusiones del análisis del proceso socio-económico-ambientaltranscurrido en la Ciénaga de Zapata, se presentan en la tabla siguiente:Situación actual del municipio “Ciénaga de Zapata”

Fortalezas Debilidades1. Posee abundantes recursos

forestales, donde se incluye maderaspreciosas.

2. Posee abundantes recursosrelacionados con la pesca (cocodrilos,crustáceos, mariscos).

3. Posee muy alto potencial melífero.4. Posee recursos energéticos,

especialmente turba.5. Posee abundantes recursos hídricos.6. Posee diversidad, singularidad de

paisaje y alta biodiversidad.7. Posee áreas con alto endemismo y

condiciones ecológicas únicas en elpaís.

8. Posee áreas de alto valor histórico.9. Posee áreas de alto valor recreativo.10. Es corredor de aves migratorias.11.Posee condiciones naturales para el

turismo ecológico y el especializado.

1. Exporta productos con muy poco valoragregado (bolos, cujes, leña, carbón).

2. La pesca y sus derivados es rudimentariay con tecnología anticuada.

3. El potencial melífero se explota, sincompensación, por territorios contiguos.

4. Su extensión y aislamiento dificultan suprotección.

5. Débil infraestructura productiva, enparticular, viales.

6. Mantiene desventajoso procesomigratorio.

9. Tiene el menor nivel de escolaridad de laprovincia.7. Dificultad con restaurar algunas áreas

dañadas.8. Tiene nivel de productividad del

trabajo y de activos fijos per cápitamás bajo de la provincia.

9. Inadecuado cumplimiento de leyes yregulaciones ambientales.

10. Manejo forestal con tecnologíainadecuada en algunos sectores.

11. Mal manejo agrícola e hidrológico enla vertiente norte.

12. Manejo inadecuado de residualeslíquidos y sólidos.

13. Presencia de especies invasoras dela flora y la fauna.

14. Caza, pesca y tala furtivas.15. El beneficio de las actividades

económicas no se reviertedirectamente en las necesidades dedesarrollo del área.

16. Insuficiente conciencia ambiental enactores del territorio.

17. Proceso de desaparición deasentamientos poblacionales rurales.

18. Falta de autoestima y sentimiento depertenencia de los pobladores.

19. La legislación vigente no tiene encuenta las costumbres y tradicionesde las comunidades locales.

20. Insuficiente orientación de losproyectos internacionales hacia eldesarrollo local.

21. Baja capacidad de gestión ambientalen las organizaciones del territorio.

Amenazas1. Introducción de especies exóticas

20

2. Construcciones inadecuadas en la franja costera.3. Insuficiente comercialización del humedal como destino ecos turístico.4. En momentos excesiva carga en los puntos de buceo.

Análisis Global de Tendencias de DesarrolloEste ejercicio contribuirá a perfeccionar nuestro conocimiento sobre la situación actualdel humedal.Tendencia Genética.A pesar de tener el territorio excelente posición geográfica, abundantes recursosnaturales de alto valor, y de realizar funciones ambientales de regulación y protecciónde gran importancia para otros territorios, de continuar la tendencia de desarrolloactual en los aspectos ambiental y socioeconómico, se estima que se (mantendrá o)llegará a la situación siguiente:De mantenerse el limitado número de guardabosques y medios continuarán lasafectaciones sobre los recursos naturales (principalmente por pesca y caza furtivas) loque puede traer consecuencias ambientales y económicas imprevisibles, en unperíodo relativamente corto, en el frágil ecosistema de la Ciénaga.La capacidad de gestión ambiental de las organizaciones en la Ciénaga de Zapata esbaja en general, lo que hace que se retarde en unos casos y en otros no sé elalcancen los objetivos ambientales que tenga como meta el territorioSe espera que se detenga la explotación de madera. Mejorando las condiciones de lacobertura boscosa en el territorio.La ciénaga sufrió los efectos de dos grandes fenómenos meteorológicos (huracanes)consecutivos e incendios forestales de gran magnitud. Algunas áreas se recuperannormalmente. Otras presentan considerables retardos y necesitan de ayuda sostenidapara su recuperación, y poder, así, normalizar la situación ecológica de su contextoterritorial, y prevenir el surgimiento de situaciones ecológicas no esperadas nideseadas.La arquitectura (edificios y viviendas) de la ciénaga no tiene nada que ver con ricoentorno. Este es el elemento negativo del paisaje que más impresiona a los visitantes.La ciénaga presenta buen trabajo de educación ambiental, pero todavía los resultadosprácticos no alcanzan el nivel esperado.El alto proceso migratorio del municipio afecta la profundización del sentimiento depertenencia o arraigo de la población, y tiene su correspondiente efecto en laestabilidad y en la realización del desarrollo socio-económico-ambiental. Se importapersonal calificado, y emigra personal con baja calificación. Esta situación es vieja, loque demuestra que no se ha atacado en sus raíces, y se puede acentuar en el futuro,si no se toman medidas.El municipio mantiene índices de: productividad del trabajo, activos fijos e inversionesper cápita, nivel de escolaridad; menores que los demás municipios de la provincia, yque la media nacional. De mantenerse esa tendencia, continuará la emigración einestabilidad de la fuerza de trabajo.Ha crecido el turismo en el territorio, pero su desarrollo ulterior tiene que estar encompleta armonía con: las peculiaridades y fragilidad ecológicas del territorio, con eldesarrollo de la infraestructura, y con la superación y especialización del personal degerencia y de servicios. Debe mantenerse, y fortalecerse, los grupos de trabajomultidisciplinario que enfrentan esta problemática.La producción agropecuaria no satisface las necesidades del territorio. Debe“optimizarse” el uso de áreas disponibles para la producción agropecuaria delmunicipio, y disminuir con ello la actual dependencia, de otros territorios, para laobtención de productos agrícolas.Se dispone de información sobre funciones ambientales de las unidades ambientales,zonas con vulnerabilidad ante procesos de inundaciones por fuertes lluvias,penetraciones del mar, incendios forestales y rurales, los cuales permiten elperfeccionamiento del ordenamiento ambiental.Tendencia Potencial.

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Existe voluntad política y disposición, por parte de las autoridades, para superar lasdebilidades mencionadas, y para aprovechar al máximo las fortalezas del territorio. Noobstante, las dificultades económicas que enfrenta el país hacen más difícil laconsecución por las vías institucionales normales, de los recursos materiales yfinancieros (sobre todo inversiones) necesarios para resolver las carencias ydificultades mencionadas en el diagnóstico. Cualquier incremento sustancial de lacalidad de vida de la población, y de la aproximación consecuente al logro deldesarrollo sustentable dependerá, esencialmente, del diseño e implementación de unprograma de desarrollo local, sustentado e las potencialidades y restricciones delterritorio, la inteligencia y capacidad de cenagueros y, en particular, de la“optimización” del uso de los recursos disponibles y la búsqueda de nuevas fuentes definanciamiento para el logro de lo propuesto. De conseguirse los recursos necesarios yaplicarse las medidas recomendadas, podrían resolverse los problemas identificados yaprovechar las oportunidades conducentes a la sostenibilidad del territorio, donde losrecursos de la zona marino costera juegan un rol importante.ConclusionesEl trabajo cumplió los objetivos planteados. En Materiales y Métodos se presentó losaspectos metodológicos, procedimientos y técnicas para el ordenamiento ambiental dehumedales, el rol de la capacidad de gestión de las organizaciones en un proceso degobernanza costera y la elaboración de un diagnóstico socio-económico-ambiental deese territorio.En Análisis de Resultados, se aplicaron algunos de esos aspectos metodológicos,procedimientos y técnicas al estudio del territorio Ciénaga de Zapata. Los principalesresultados obtenidos entre otros fueron:1. Análisis espacial de las unidades de paisaje del territorio, funcionamiento y

servicios ambientales.2. Análisis de la capacidad de gestión ambiental a través la evaluación espacial de

las actividades presentes.3. Análisis de las unidades funcionales del humedal, y la evaluación de su estado

ambiental.4. Análisis de la migración y sus causas, y el balance de recursos laborales en la

Ciénaga.5. Diagnóstico de la situación socio-económica-ambiental en la Ciénaga.6. Análisis espacial de las vulnerabilidades naturales y antropogénicas del territorio

ante los efectos del cambio climático7. Propuesta de zonificación funcional del territorio sobre la base del ordenamiento

ambiental propuesto.8. Análisis del impacto de los resultados obtenidos para el desarrollo del proceso de

gobernanza costera.Los resultados obtenidos brindan la información que posibilita fortalecer el trabajo“Ordenamiento ambiental de un territorio con humedales. Su aplicación al casoCiénaga de Zapata”.

REFERENCIAS Y LITERATURA DE POSIBLE INTERES[1] Alfonso A., Dipotet p.-1995. Desarrollo Comunitario en la Ciénaga de Zapata.Regional Conference of Latin American and Caribbean Countries (IGU). Habana.

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ORDENAMIENTO TERRITORIAL COSTERO EN EL CARIBE COLOMBIANO. LAS DIRECTRICES DEL ESTADO EN LOS CASOS DE ESTUDIO DE COVEÑAS Y SAN

ANDRÉS.

E. Parra¹, A. Osorio², F. Avella³ y J. Vélez²

1. Facultad de Arquitectura, Universidad Pontificia Bolivariana Sede Montería, [email protected] 2. Universidad Nacional de Colombia Sedes Medellín y Caribe, [email protected] - [email protected] – [email protected] Resumen.

Las costas colombianas, igual que las de muchos países, son objeto de multiples presiones que han dejado como consecuencias el agotamiento de recursos naturales y conflictos entre diferentes actores. De las costas que posee el país sobre las cuencas Pacífico y Caribe, es esta última la que se encuentra bajo mayor presión, entre otras razones por los altos índices de crecimiento de población y explotaciones económicas por parte de locales y foráneos. Muchos de estos problemas podrían tener solución en un apropiado ordenamiento territorial –OT-. A pesar que Colombia cuenta con varios planes con incidencia en las zonas costeras las presiones y problemas siguen en aumento. Bajo consideraciones como las problemáticas por usos, los estudios preliminares sobre territorio en el Caribe colombiano y la definición del país como un “Estado de derecho” y de administración interescalar, se evaluó que es lo que está pasando con: 1) las políticas públicas estatales que dirigen el OT, 2) los planes que se formulan bajo estas políticas y 3) como ha resultado la asimilación de la propuesta interescalar en su escala última que es la municipal. La investigación tomo como muestra el proceso de ordenar el territorio en dos municipios costeros, uno continental y uno insular. Introducción.

Dentro del contexto internacional, en términos de población y economía, Colombia presenta varias particularidades en sus zonas costeras. Aun cuando es el único país suramericano que posee zonas costeras sobre dos cuencas oceánicas, la del Pacifico y la del Caribe cuyas líneas de costa suman 3.882km, y de que casi el 50% del área de territorio es marítimo; la población asentada en la costa del Caribe representa sólo el 12.5% del total del país y la del Pacífico el 1.6%. Con muy pocas excepciones, los municipios costeros colombianos poseen los más altos índices de NBI y los más bajos aportes al PIB (Alonso et al., 2003; CCO, 2007; DANE, 2006 y 2007).

La zona costera del Caribe colombiano, después de Bogotá la capital del país, registró el más alto índice de aumento de población en el Censo del DANE del 2005. La mayoría de municipios con bordes costeros tienen emplazadas sus cabeceras municipiales sobre la línea de costa dentro las cual se encuentran las más grandes ciudades de la región Caribe (Galvis, 2009); de hecho allí se localizan la cuarta y quinta ciudades colombianas más habitadas, Barranquilla y Cartagena (DANE, 2005). Esta condición ha llevado a una ocupación densa del espacio costero en algunos casos sobre bienes de uso público, incrementando la demanda de recursos naturales para atender los habitantes y la producción de residuos los cuales no siempre son manejados de manera adecuada llegando a poner en situación de riesgo bienes y vidas. Tanto en tierra como en las aguas dulces y saladas del Caribe colombiano la contaminación y sobredemanda de recursos naturales se encuentra en aumento (Steer et al., 1997; Suarez y Márquez, 2006 y Sánchez-Bonnet, 2006).

En cuanto a la concentración y desarrollo de ciertas actividades económicas la costa del Caribe colombiana comparte algunas situaciones con la mayoría de países que rodean la cuenca Caribe. Debido a la forma en que esta pequeña cuenca reúne tan alto número de países se presentan similitudes en sus bases físicas y sociales. De esta forma en casi todos los territorios que rodean esta cuenca se han presentado, en diferentes momentos

historicos, facilidades para el desarrollo de actividades como el turismo, la industria de maquilas y la explotación agrícola, entre otras (Pantojas, 2006).

En la costa Caribe colombiana se encuentran en aumento, las actividades económicas relacionadas con el turismo, los puertos, las industrias y la explotación de minerales (Galvis, 2009). En las zonas rurales la mayor superficie de territorio está destinada a la actividad pecuaria, 8’718.616 hectáreas, y en segundo lugar, y en considerable menor área, se encuentra la agrícola con 604.288 hectáreas (DANE, 2008). En numerosos casos el desarrollo de estas actividades, entre otras, ha generado conflictos diversos y deterioro de los recursos naturales a todo lo largo de la costa (Correa, 2006; Santos, 2008; Parra, 2009 y Figueroa, 2010).

Las problemáticas presentes en las zonas costeras del Caribe colombiano deberían estar encontrando soluciones en el OT pero con el panorama presente de aumento en frecuencia e intensidad de los problemas, surgen inquietudes acerca de la forma en que se está realizando la labor de ordenar el territorio. A este interrogante se le suma el llamado de atención que hacen algunos autores (Avella 2006 y Suárez y Marques, 2006), acerca de la ausencia de estudios específicos sobre OT en las costas del país y sobre las directrices estatales que guían este proceso en Colombia. Situación que continúa a la fecha.

Un referente ideal de territorio y una forma de abordar estudios sobre el territorio la contempla Santos (2000), para este autor territorio es la unidad conformada por fenómenos naturales y sociales, condicionados por la tecnología y el tiempo. Por medio de la técnologia la sociedad transforma la la naturaleza. Particularmente relevante para esta investigación fue la concepción del papel de la norma dentro del territorio, la cual como componente del territorio es la encargada de regular las relaciones entre fenómenos naturales y sociales. Adicionalmente es importante su consideración de que el objeto de estudio no debe ser sólo un espacio natural o intervenido como un receptáculo vacío, sino el territorio usado (Santos, 1999).

Para este caso entenderemos los fenómenos naturales como la base natural y los sociales como la base social. Aquí nos referiremos a la Constitución Política Colombiana 1991 como directriz de primer orden y a directrices de segundo un grupo en donde se reúnen leyes, decretos y políticas, de diferentes jerarquías entre ellas y todas de menor jerarquía que la Constitución. Dentro de las directrices los planes son un caso límite, como explicaremos más adelante.

El enfoque se basó en las líneas de análisis y pensamiento crítico, bajo una metodología que planteaba el dialogo y confrontación entre: las fuentes documentales, compuestas por directrices políticas y planes como la teoría y los problemas identificados en trabajo de campo mediante observación directa y entrevistas semi-estructuradas como la práctica. Planteando una forma de acercamiento entre teoría y práctica. Las directrices que orientan el Ordenamiento Territorial costero en Colombia.

Debido que en Colombia la función de ordenar el territorio recae en el Estado y como “Estado de derecho” (Constitución Política de Colombia, 1991) se rige por normas; se hace necesario tomar el asunto del OT desde su reglamentación y no sólo en la implementación de planes. Ordenar el territorio es un proceso que se inicia con las directrices, dentro de las cuales los planes, como directrices también, son el límite entre la teoría de las directrices y las prácticas de una base social en particular que usa el territorio-recurso natural.

El planteamiento de una administración interescalar en relación con el OT se requiere claridad acerca de: competencias y roles de los actores administrativos “quien” hace el OT; función y definición del término osea “que” hace el OT, y jurisdicción ó espacio–en “donde” se hace el OT. La directriz de primer orden colombiana determinó este tipo de administración al referirse a Colombia como una “reública unitaria” y “descentralizada”, términos contradictorios son vistos por Trujillo (2007) como “una sola jerarquia constitucional que se proyecta sobre la organización general del Estado, pero con la coexistencia de centros diversos institucionalmente organizados para el impulso y ejercicio de la administración pública”, sobre el tema la directriz de primer orden estaba facultada para determinar como sería esta forma de administración, pero usando un recurso posible para

las constituciones determinó que estos asuntos los resolvería una Ley Organica de OT –LOOT-. Tras 20 años de espera por esta LOOT, finalmete se aprobó la Ley 1454 de 2011, la cual creo aun mas entes relacionados con el OT en diferentes escalas administrativas, sin llegar a tomar desiciones pertinentes al OT en el proceso interescalar, así se siguen postergando las aclaraciones necesarias.

Al abordar las directrices es necesario considerar las definiciones que estás tienen de términos básicos como territorio, zona costera y OT relacionadas con el “quien”, “donde” y “que”.

Territorio es un concepto variable acorde a quien, directriz, entidad o particular, use el término. Los Estados para ser reconocidos como tal requieren de: normas, legitimidad del poder político público y un territorio sobre el cual ejercer soberanía. La directriz de primer orden se refiere al territorio como ese espacio sobre el cual el Estado colombiano ejerce soberanía. Por otra parte se encontró que ese mismo espacio al ser objeto de uso es denominado recurso. De esta forma la directriz de primer orden deja claro que territorio es un término político y al referirse a recurso está hablando de la misma realidad material espacial pero usada. Aun así las directrices de segundo orden usan tanto territorio como recurso al referirse al mismo espacio objeto de ordenamiento, es decir el “donde”. Igualmente amparados en un término u otro se facultan diferentes actores, el “quien”, para intervenir sobre el uso del territorio-recurso.

Sobre la definición espacial de las zonas costeras, y relacionado con el “donde”, estas son fronteras y una parte del territorio sobre el cual el Estado colombiano ejerce soberanía (Constitución Política de Colombia 1991, Art. 337 y 101) pero sin determinarlas con límites concretos. En una de las directrices de segundo orden las zonas costeras hacen parte exclusivamente de su área de jurisdicción; en las otras dos no se hace alusión especifica a la posibildad de incluir o excluir las zonas costeras como objeto de intervención. Ante la falta de claridad se encontró que en algunos casos las zonas costeras hacen parte de diferentes divisiones políticas, de esta forma una zona costera llega a hacer parte al tiempo de: departamentos, municipios, territorios indígenas, entre otras.

Sobre que es el OT, la directriz de primer orden no hizo claridad, así como tampoco determinó si este proceso se realizaría bajo algún plan, en que escala político administrativa, ni quien debería hacerlo. Pero en directrices de segundo orden se encontró que básicamente es una actividad que interviene sobre un espacio con una realidad física material que es el territorio, llamado en algúnas recurso natural suelo y/o agua, con el fin de planificar los usos y el desarrollo económico de una manera sostenible en un determinado lapso de tiempo (Ley 99 de 1993; Ley 388 de 1997; Decreto 1729 de 2002 y Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los espacios Oceánicos, Costeros e Insulares de Colombia –PNAOCI-). Para referirse al espacio objeto de OT las directrices de segundo orden se apropian de manera exclusiva de uno de los términos: territorio o recurso para un mismo espacio costero, osea el “donde”.

Al abordar el tema en conjunto de las directrices y los planes, verificamos que las costas colombianas, al igual que las de muchos otros países (Cicin-Sain y Knetch, 1998 y Barragán, 2003), son objeto de convergencia de múltiples reglamentaciones, entidades y planes.

Rodríguez y Espinoza (2002) identificaron que en Latinoamérica y el Caribe, incluyendo Colombia, se denomina bajo el nombre de “plan”: planes, programas y proyectos. Esta diversidad de planes incluyen temas como: la inversión de recursos económicos, medidas de prevención y mitigación de desastres, la protección de algunas áreas, la regulación de usos, desarrollo económico y actividades como construcción, ocupación del territorio-recurso, etc. Después de la revisión de las directrices que en Colombia tienen como fin un plan con alguna incidencia en las zonas costeras se seleccionaron –con sus respectivos planes- las que realmente cumplen con la función de ordenar el territorio: Ley 388 de 1997 que orienta los Planes de Ordenamiento Territorial –POT-; la PNAOCI formulada en el año 2000 que rige los Planes de Manejo Integrado de Zonas Costeras –PMIZC- y el Decreto 1729 de 2002 bajo el cual se realizan los Planes de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas –POMCH-. Estas directrices de segundo orden y sus planes están facultados

para intervenir en el OT mediante los usos apropiados del territorio dentro de sus respectivas jurisdicción y acorde con el enfoque, principio y objetivo que encausan cada plan -PNAOCI de 2000 p:14; Decreto 1729 de 2002, Art. 4 y Ley 388 de 1997, Art. 5-.

Los orígenes de estas tres directrices seleccionadas obedecen a la adecuación de directrices de segundo orden después de la reforma que se presentó en el país a razón de la promulgación de la Constitución Política de Colombia 1991. Estas tres directrices y sus respectivos planes se inscriben en dos bloques. Por un lado la Ley 388 de 1997 tuvo su origen en el entonces Ministerio de Desarrollo Económico (Pinto, 2008) y surgió en reemplazo de la Ley 9 de 1989 conocida como “ley de reforma urbana”, a pesar de que en la Ley 388 se incorporan los suelos rurales como clasificación del suelo y contempla el desarrollo integral dentro de su jurisdicción, tanto esta como su antecesora evidencian una fuerte inclinación a concentrarse en suelos urbanos. La Ley 388 de 1997 pretendía reforzar la autonomía de las entidades territoriales –ET- según lo estableció la directriz de primer orden en 1991, de esta forma su jurisdicción está concentrada en los municipios colombianos.

De otro lado El Decreto 1729 de 2002 y la PNAOCI de 2000 fueron originadas en el entonces Ministerio de Medio Ambiente , hoy Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. Estas dos directrices se encuentran amparadas en la Ley 99 de 1993 que fue la encargada de unificar los temas ambientales de acuerdo con la directriz de primer orden.

Un antecedente normativo de la PNAOCI sigue vigente en Colombia pues el Decreto 2324 de 1984 no ha sido derogado, en este Decreto se establecía que la Dirección General Marítima –DIMAR- sería las encargada de atender una larga lista de temas en las zonas costeras dentro de estos algunos relacionados con el OT pero no contempla que estas responsabilidades deban ser materializadas en algún plan ni la metodología por medio de la cual se tomarían las medidas concernientes al OT. Este Decreto determinó la forma en que se establecería la jurisdicción de la DIMAR. Pero con la creación de la Ley 99 de 1993 se impulsa la labor del INVEMAR como parte del Sistema Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente. Es esta última institución la encargada de la formulación de la PNAOCI en el 2000 de igual forma ha liderado la formulación de los PMIZC. La jurisdicción de un PMIZC se determina por el mismo plan de acuerdo a unas orientaciones contenidas en la PNAOCI.

Los POMCH tienen su origen en la década del 50 con planes de reforestación de cuencas. Posteriormente el Decreto 2811 de 1974 entra a hablar de planes de ordenación y manejo de las cuencas en Colombia involucrando temas ambientales y económicos, estos planes también tenían incidencia en los usos de las cuencas. A raíz de los temas concernientes al orden administrativo colombiano y en respuesta a la Constitución de 1991 el Decreto 1729 de 2002 se formula para reglamentar los temas de cuencas tratados en el Decreto 2811 de 1974 y la Ley 99 de 1993. La jurisdicción de cada plan se determina en su proceso de formulación.

Ni la Ley 388 de 1997, ni el Decreto 1729 de 2002 se ocupa de manera especial de las zonas costeras al momento de intervenir municipios y cuencas respectivamente. Las consideraciones específicas que demanda una zona costera están incluidas en la PNAOCI del 2000.

Dentro de las directrices seleccionadas se buscaron objetivos, principios, enfoques, que se relacionaron con el “que”; competencias de formulación de planes, vinculadas con el “quien” y jurisdicciones, que son el “donde”. Si bien en sus objetivos todas estas directrices destacan que con sus planes pueden intervenir en los usos de suelo y/o agua, empiezan desde aquí a dibujarse contrastes en los temas de principios y enfoques que se relacionan con el origen de cada directriz. Mientras la Ley 388 de 1997 tiene como enfoque el desarrollo económico y social del territorio y se concentra en uso del suelo, la PNAOCI y el Decreto 1729 de 2002 habla de conservación del recurso agua en las cuencas y de biodiversidad y ecosistemas en las zonas costeras y pueden incidir en los usos de suelo y agua. De igual forma los principios de cada directriz refuerzan la ya visible diferencia en un tratamiento orientado hacia el desarrollo económico y otro hacia la conservación. Para el caso de la Ley 388 de 1997 esta debe, entre otras funciones, atender temas relacionados

con la autonomía económica de los municipios preocupación que no hace parte de la PNAOCI de 2000, ni del Decreto 1729 de 2002.

Las entidades encargadas de formular los planes, el “quien”, de los POT y de los POMCH son, respectivamente, las ET –municipios, distritos y entidades territoriales indigenas- y las Corporaciones Autonomas Regionales –CAR- las cuales cuentan con reconocimiento constitucional y además están respaldadas en directrices de segundo orden. Acerca de los PMIZC no se hace detalle sobre entidad responsable de su formulación ni sobre su obligatoriedad.

En relación con el “donde” las jurisdicciones se sobreponen sobre los municipios que son quienes finalmente deben acoger en sus POT los POMCH y los PMIZC.

Los Planes y la asimilación de problemas identificados en las zonas costeras.

Para la realización de este aparte se dejo a un lado el estudio teórico de la investigación para pasar a la práctica del territorio, es decir a su uso. Para este efecto se pasó a la selección de casos en el Caribe donde se hubieran planteado los tres planes para principios del año 2008.

Aunque sin especificidad metodológica ni normativa referida a las costas, las formas más ampliamente difundidas de OT en el país se han presentado bajo POT y POMCH. Por un lado los POT son de obligatoria formulación por parte de las ET colombianos, pues para estos el no contar con un POT aprobado, es una limitante para acceder a recursos de la Estado y a los dineros que se generan por licencias de construcción y permisos de uso. Para la fecha ya señalada, contaban con POT 1077 de los 1099 municipios que tiene el país, y en menor escala los POMCH cubrían el 18.7% del área total del territorio continental del país. En este momento se encontraron dos casos de PMIZ en diferentes fases de desarrollo en el Caribe colombiano, que correspondían a la Unidad Ambiental Costera –UAC- Estuarina del Sinú y el Golfo de Morrosquillo y la UAC Caribe Insular que corresponde al Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. En las regiones que cubrían estos planes se encontraron con POT actualizado y POMCH los municipios de Coveñas y San Andrés Isla, municipios continental e insular respectivamente.

En los dos casos de estudio seleccionados los respectivos POMCH y los PMIZC cubrían toda el área de los municipios.

Una vez seleccionados los casos se procedió a realizar el trabajo de campo en cada uno de los municipios. Durante el trabajo de campo se consiguieron planes y documentos para cada caso de estudio, documentos que harían parte de una revisión en la que se relacionaría los problemas identificados en campo con soluciones incluidas en los planes.

Coveñas, el municipio continental seleccionado, se localiza en el departamento de Sucre. Fue creado como municipio en el 2002 después de separarse del hoy municipio vecino de Santiago de Tolú fundación española del año de 1535. La población reportada en el último censo realizado en Colombia en 2005 por el DANE arrojó un total de habitantes de 11.331, de los cuales se encuentran en la cabecera municipal 3.121 y el resto se ubica en suelos rurales. Los NBI del municipio son de 56.20%, con altos niveles en la cabecera -71.12%- y en los suelos rurales -50.50%-. Según el Instituto Agustín Codazzi Tiene una extensión de 5.626 hectáreas. Los principales actividades económicas del municipio son el turismo y la ganadería y sus principales ingresos los percibía gracias a las regalías que ingresaban al municipio a causa del transporte, almacenamiento y embarque de petróleo crudo, pero a la fecha la inversión de las regalías en el país se encuentra en proceso de cambios sustanciales (Zambrano y Bernard, 1993 y DANE, 2005)

Dentro del municipio, como en otras zonas del Caribe continental colombiano, se presenta una intrincada red de arroyos que desembocan directamente en el mar o conforman redes de ciénagas o lagunas costeras antes de llegar al mar. Las lagunas costeras se ubican detrás de las playas y son en su mayoría de forma alargada y paralelas a la línea de costa. También paralelas a esta última se encuentran barras de arena que se interrumpen en la Ciénaga de mayor tamaño del municipio: La Caimanera, la cual ocupa un área aproximada a la mitad de la extensión del municipio, esta se encuentra comunicada directamente con el mar y sometida a sus regímenes mareales. Las aguas superficiales con

que cuenta el municipio hacen parte de una importante reserva de aguas subterráneas. La temperatura media anual es de 27° C con variaciones entre inviernos y veranos de 5° C. Los niveles máximos de lluvias en periodo seco con de 50mm/mes y en periodos de alta pluviosidad son de 270mm/mes. Los vientos en el periodo seco proceden de los sectores noroeste y noreste y son muy variables en el periodo húmedo. Las mareas son de tipo semidiurno. La amplitud de marea es inferior a 0.4mts. Hasta esta zona llega influencia de la contracorriente de Panamá (Diagnostico PBOT, 2003 e INVEMAR et al., 2002). En la actualidad cuenta con algunas zonas de manglar que consisten en relictos en algunos de los caños, y en mayor concentración en la laguna de Isla Gallinazo y en la ciénaga de La Caimanera. Se han adelantado instalaciones en el mar con el fin de recuperar los arrecifes de coral en parte para tratar de devolver los peces que en algún momento fueron un importante recurso dentro de la población.

El municipio de San Andrés Isla -SAI-hace parte del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina reconocido por la UNESCO como reserva de la biosfera en el 2000. Después del descubrimiento de América la Isla fue dominada por ingleses y españoles hasta quedar finalmente en manos de estos últimos. Uno de los eventos que generó drásticos cambios en el número de habitantes de la Isla fue la declaración de puerto libre en 1953, situación que originó migraciones desde el continente colombiano. La población total registrada en el censo de 2005 fue de 65.627 habitantes, de los cuales se emplazaban en la cabecera municipal 48.804. En la actualidad la migración a la Isla se encuentra reglamentada. Los NBI municipales son de 42.45%, siendo más altos los de la cabecera con un 52.05% frente al 15.02% del resto del municipio. La Isla tiene una extensión de 2.700 hectáreas en su territorio emergido. La principal actividad económica de la Isla es el turismo, seguido por lejos de la comercial. Aun cuando la pesca es importante sólo un pequeño grupo de pobladores depende económicamente de esta actividad, de la dedicación exclusiva a la actividad agraria no provienen los ingresos económicos de ningún habitante (Vollmer, 2000; Zambrano, 2000; DANE, 2005 y POT 2003 - 2020).

La Isla tiene forma alargada posee en sentido norte sur un relieve central con una altura máxima de 85 msnm, allí se conforma la cuenca de El Cove que se constituye en la recarga del principal acuífero de la Isla y se presentan algunas pequeñas lagunas. En invierno descienden desde este relieve aguas superficiales que conforman caños llamadas Gullys. La Isla posee costas acantiladas en el costado occidental y en el oriental y en la punta norte una mezcla acantilados y playas arenosas y lodosas. En el costado oriental se encuentran los manglares de la Isla. Presenta arrecifes de corales paralelos a la línea de costa. La temperatura promedio anual es de 27.4° C y varía 1° C al año. La precipitación promedio en los meses lluviosos es de 150mm/mes y en los secos es de 50mm/mes. Predominan los vientos alisios del este-norte y del este-noreste. Se presentan tormentas esporádicas durante la segunda mitad del año. Las mareas son mixtas -semiduirnas y diurnas- con amplitud máxima de entre 30 y 60 cms dependiendo del lugar. (IGAC citado en Guerrero, 2004; CORALINA et al., 2000 y POT 2003 - 2020).

Los problemas identificados en cada caso de estudio se encuentran afectando ecosistemas de la base natural y grupos específicos de la base social. Aunque problemas como la erosión o los procesos de las dunas hacen parte de fenómenos naturales la situación se agrava con la intervención de la base social.

Una vez identificados los problemas relacionados con el OT y despues de una primera lectura, se realizó una segunda revisión de los planes con el fín de identificar la forma en que los planes estaban asumiendo los problemas. Como resultado se obtuvieron las Tablas 1 y 2 para cada caso de estudio.

Tabla 1. Problemas y Planes Municipio de Coveñas

Problema Identificado Asumido

Difícil acceso a borde costero POT y PMIZC


Segundas residencias en las zonas de mayor potencial turístico POT

Valores de las propiedades en el borde costero

Incremento en alturas de edificaciones en borde costero

Zonas construidas entre manglares y mar PMIZC

Áreas con cubiertas en las playas

Usos inadecuados en cuencas de arroyos POT

Pantallas y barrido de las dunas de las playas

Proliferación de obras de protección de costas sin estudios previos

PMIZC PMIZC

Erosión de playas PMIZC PMIZC

Aguas lluvias sin adecuados sistemas de recolección

Deficiencia en la cobertura de alcantarillado POT y

POMCH

En Coveñas no estaba funcionando de manera coordinada la relación entre los planes,

las determinaciones del PMIZC no llegaron a hacer parte del POT, en parte debido a la escala de la cartografía y el POMCH no tomó medidas relacionadas con los usos ni del suelo ni del agua, se planteó como un plan de manejo.

Estos planes contaban con una buena información de la base natural y algo menor, pero no mala, de la social. En su gran mayoría los problemas que se identificaron en campo no fueron asumidos en los planes. Algunos de los problemas de la Tabla 1, no fueron siquiera identificados por los planes.

Tabla 2. Problemas y Planes Municipio de San Andrés Isla


Difícil acceso a borde costero POT POT

“Privatizaciones” en zonas marítimas POT POT

Construcciones entre vía perimetral y el mar

Pisos duros sobre suelos arenosos

Construcciones dentro del mar POT

Erosión PMIZC

Valores de las propiedades


Localización y tratamiento de cementerios POT POT

Deficiencia en la cobertura de alcantarillado POT POT

Desarrollo inapropiado de ganadería de porcinos y vacunos PMIZC vacuno

Puerto cercano a manglares de mayor importancia POT y PMIZC

Aguas lluvias sin adecuados sistemas de recolección POT

Disposición de Basuras POT POT parcialmente

Señalizaciones confusas para los usuarios de playas y mar PMIZC En otro plan parcialmente

En el caso de San Andrés Isla se encontró que la relación entre los planes obtuvo

mejores resultados, al POT llegaron a converger la mayoría de determinaciones frente a zonificación y usos determinados en los PMIZC y en en la fecha de conclusión de la investigación se adelantaba en la adopción del POMCH. Es importante aclara que tanto el departamento como el municipio en este caso cuentan con facultades especiales de autonomía otorgadas desde la directriz de primer orden.

De igual forma estos planes denotaron un mayor conocimientode la realidad de la Isla en particular de la base social, aunque no siempre con las respectivas adecuadas medidas para solucionar los problemas.

Aún así, la mayoría de los problemas que se identificaron en el trabajo de campo (Tabla 2) no fueron asumidos en su mayoría por los planes, esto a pesar que muchos si fueron identificados en los respectivos diagnosticos.

Conclusiones.

Acerca del planteamiento interescalar para ordenar el territorio en las zonas costeras, pude verse que no existen las bases claras sobre las cuales se establece el funcionamiento coordinado de los centros diversos institucionales, de esta forma sigue siendo controvercial tanto la interescalaridad como la autonomía de las ET cuando tantos actores intervienen sobre las desiciones de usos. Hay facultados varios actores “quien”, con diferentes enfoques y principios sobre el “que” debe ser el ordenamientos y sobrepuestos en el mismo espacio ó “donde”, y todos facultados por diferentes escalas de jerarquía normativa.

Los planes reflejan lo que determinan las directrices y en estos se dejan de considerar ó el sostenimiento y autonomía de las ET ó la sostenibilidad del territorio-recurso.

Adicionalmente los problemas no se están asumiendo en su totalidad en los planes, en ocasiones por el desconocimiento de estos o por la falta de determinaciones claras en relación a los usos de suelo y/o agua en las zonas costeras. Siendo mejor el resultado de los planes en San Andrés, en general no se llega a ver de manera tangible en los planes una base natural objeto de uso por una base social, aveces las soluciones se quedan cortas frente al conocimiento de la forma en que se usa el territorio-recurso, lo que hace que las propuestas lleguen a tener pocas posibilidades de cumplirse.

La ordenación del territorio de manera interescalar, que debería tener como fín la autonomía de los municipios no esta resultando viable en Colombia. Tanto por la multiplicidad y divergencia de actores, enfoque, principios, competencias y jurisdicciones como por una incorrecta asunción de los problemas especificos de zonas partículares como las zonas costeras en este caso.

Frente a la inadecuación de las directrices para atender áreas particulares del territorio o por su carencia de fuerza de ley, la respuesta que se presenta es la formulación constante de reglamentaciones. Llegando a una de saturación normativa, situación que denota un debilitamiento e inefectividad político-administrativa de los Estados (De Julios-Campuzano, 2007). Bibliografía Alonso, D., Sierra-Correa P., Arias-Isaza, F. y M. Fontalvo. 2003. “Conceptos y Guía Metodológica para el Manejo Integrado de Zonas Costeras en Colombia, manual 1: preparación, caracterización y diagnóstico”. Avella, F. 2006. “Geografía del Caribe Colombiano: estado del arte” en Respirando el Caribe, Memorias del II Encuentro de Investigadores sobre el Caribe Colombiano VOL. 2. Editor Fernando Espinosa. Estrategias Educativas Ltda. Bogotá.

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4.34. PLAN DE ORDENACIÓN DEL LITORAL DE GALICIA

M. Borobio1, M. García2, Fco. Castillo3

1Profesor Asociado Universidad de A Coruña. Director General de Sostenibilidad y Paisaje, Xunta de Galicia, San 2Lázaro, s/n 15781 Santiago de Compostela, A Coruña, [email protected] 3Arquitecto, LandLab, laboratorio de paisajes, C/San Marcos 37, 1º, 28004 Madrid, [email protected] Doctor Geógrafo, Jefe de servicio de paisaje de la 1. Dirección General de Sostenibilidad y Paisaje, Xunta de Galicia, San Lázaro, s/n 15781 Santiago de Compostela, A Coruña. [email protected] Palabras clave: gestión integrada, ordenación del territorio, gobernanza, sostenibilidad, paisaje. RESUMEN

ORDENACIÓN DEL TERRITORIO. El Plan de Ordenación del Litoral de Galicia (POL) es un instrumento de planificación integral del litoral gallego recogido tanto en la ley 10/1995, de 23 de noviembre, de ordenación del territorio de Galicia, cuyo objeto es “establecer los criterios, principios y normas generales para la ordenación urbanística de la zona litoral basada en criterios de perdurabilidad y sostenibilidad, así como la normativa necesaria para garantizar la conservación, protección y puesta en valor de las zonas costeras”.

METODOLOGÍA. Para la consecución de este objetivo el POL realiza un profundo análisis y conocimiento del litoral gallego. Un litoral con multitud de entrantes y salientes, escarpados y llanos, variadas texturas que forman en su conjunto geoformas con propiedades fractales, se extienden por el territorio costero estructurando y condicionando distintos modelos de ocupación. Precisamente esta diversidad y complejidad de la costa de Galicia que la hace diferente y única es lo que le confiere identidad al POL. Así, y frente a otras normativas homogéneas que cuando se trasladan a la naturaleza no encuentran su acomodo, el POL presenta una aproximación sistémica y un modelo relacional. No se trata sólo de delimitar una serie de elementos sino de poner el acento en sus interconexiones. Así el POL establece una estructura compuesta por distintos elementos que se superponen y complementan para poder recoger las particularidades de cada ámbito, configurando de esta forma un plan universal en sus principios pero hecho a la medida de Galicia.

PAISAJE. Además de los objetivos y de los contenidos que le son propios, y de conformidad con la Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia, el POL integra plenamente la protección, gestión y ordenación del paisaje, en la ordenación territorial mediante las unidades de paisaje identificadas. El paisaje es en el POL, una herramienta de aproximación multiescalar, desde las grandes áreas paisajísticas de las 7 costas identificadas, hasta las unidades paisajísticas clasificadas, que nos han permitido concluir en un análisis que, desde el punto de vista fisiográfico, nos acerca a la escala del ser humano, abriendo así un nuevo canal de diálogo con la sociedad, y nos permiten recoger los usos y elementos para la valoración con un elevado nivel de detalle. De esta forma, esta “información” se convierte en “formación” y, por lo tanto, en un elemento de reflexión y motivación de cara a la valoración paisajística y la planificación territorial no solo desde el punto de vista cuantitativo sino cualitativo.

PARTICIPACIÓN. Se ha seguido una tramitación que ha integrado desde su origen la participación de la sociedad gracias a la diversificación de medios (web, facebook, parlamento, sugerencias, alegaciones, oficina técnica, etc) en los que se ha podido consultar no solo el instrumento sino documentación relacionada, cartografía y archivos de interés (para garantizar un acceso universal mediante estándares internacionales como ficheros geográficos SHP, geovisores web, PDFs, KMZ de GoogleEarth, etc.)

GOBERNANZA. Fruto de la metodología seguida, el POL se convierte en el marco de las políticas públicas de escala local o supramunicipal con incidencia en el territorio, con el objetivo de realizar un uso más coherente y sostenible del espacio litoral y facilitar de este modo, la mejora de la calidad de vida de sus poblaciones y visitantes. El POL pretende conseguir una protección y ordenación del paisaje litoral


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mediante una gestión dinámica. Se trata de una nueva cultura del territorio que se actualiza cada día. Es un plan de gobernanza del litoral.

1. INTRODUCCIÓN

Durante la última década, Galicia ha tomado conciencia de que el crecimiento sin modelo

territorial experimentado ha originado en algunos tramos del litoral de la Comunidad autónoma procesos de urbanización intensa, unos sistemas urbanos ineficientes así como una serie de impactos y perturbaciones que afectan, no sólo a la calidad que tenemos del paisaje litoral, sino al sistema costero en su conjunto: red hídrica, hábitats y biodiversidad, pérdida de suelo, contaminación, etc. En este contexto se iniciaron hace ahora 4 años, los trabajos del Plan de ordenación del litoral de Galicia (POL). Este instrumento de planificación del litoral nació con el objetivo de transcender la planificación local, cambiando la mirada a la escala territorial como mecanismo de gestión de las zonas costeras de la Comunidad Autónoma avanzando así el proceso de gobernanza activa del litoral, implicando a los distintos agentes del territorio, administraciones, grupos políticos y a la ciudadanía en general.

Uno de los rasgos de identidad del litoral de Galicia es el diverso conjunto de paisajes que se suceden a lo largo de sus 2.555 km de costa. Este es uno de los motivos por los que el paisaje, desde el enfoque holístico e integrador previsto en la ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia, constituyó una eficaz herramienta de análisis y de proyecto en el POL, abriendo la vía para un nuevo modelo de gestión dinámica del territorio en el marco de las actuales políticas de gestión de las zonas costeras y ordenación del litoral del Espacio Atlántico.

2. METODOLOGÍA

La metodología diseñada en el POL se articula sobre el principio de que el paisaje constituye una

eficaz herramienta con la que adquirir un conocimiento profundo del territorio y sus dinámicas. Su estudio ha servido de base para la definición del ámbito de estudio, de los tipos de costas, sectores y unidades, así como para el reconocimiento del modelo de organización, los valores y procesos a los que se encuentra sometido el litoral.

2.1. La definición del ámbito de estudio

El primer reto en la elaboración del Plan de Ordenación del Litoral ha sido la definición del ámbito

de estudio, entendiéndolo como un sistema y no como un espacio condicionado por distancias más o menos convenidas al mar. Para trazar los límites de un ámbito tan complejo se ha recurrido a una aproximación multiescalar, desde la visión de conjunto hasta la lectura de la costa a escala de detalle (de las comarcas costeras a las unidades de paisaje). La pretensión era fundamentar la delimitación en los procesos ecológicos y culturales ligados propiamente al litoral, en aquellos espacios visibles desde sus orillas. Una delimitación comprensible a la escala humana. Las primeras cuencas de drenaje que vierten directamente al litoral nos permitieron esa aproximación al territorio que buscábamos, en concordancia con las cuencas visuales desde el perímetro costero que fueron calculadas. De este modo se delimitó un ámbito de estudio basado en el análisis de dichas cuencas vertientes, constituidas por formaciones geomorfológicas y vegetales afectadas directamente por las dinámicas y procesos litorales; así como por un modelo de asentamiento humano claramente determinado por la cercanía de la costa. Este territorio, objeto de estudio, se ajustó posteriormente para definir, finalmente, el Ámbito de Gestión del Plan, que alcanza una superficie de 215.359 hectáreas.


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2.2 La escala El POL definió las escalas de trabajo a la que se iban a analizar los diferentes espacios por debajo

del 1:10.000. Este nivel de detalle permitió acometer el estudio desde un planteamiento ecogeográfico (Tricart, y Kilian, 1982), centrado en unidades de paisaje. Entre las razones que llevaron a esta decisión están el reconocimiento de que la diversidad del litoral de Galicia es muy elevada a todos los niveles: morfológico, litológico o de ocupación del suelo. Se entendió, también, que el paisaje, como entidad visual y perceptible sólo se podía estudiar a escalas de detalle. Se observó que este método permitía conocer en profundidad todos los elementos que interactúan en el territorio y, de este modo, analizar sus dinámicas y trasformaciones.

Imagen 1. Ámbito de gestión –color gris claro, y ámbito de estudio –gris oscuro‐ del Plan de

Ordenación del Litoral

2.3. Las 7 costas. La escala territorial Desde una perspectiva general, que relacionó el poblamiento y el modelo de aprovechamiento

espacial en función de su soporte físico, se diferenciaron grandes áreas paisajísticas, caracterizadas por la frecuencia o repetición de unos determinados patrones fisiográficos y de modelos de asentamiento humano. Éstas grandes áreas se individualizaron a partir de elementos singulares de las geoformas del paisaje costero, fundamentalmente, cabos o salientes. Tales elementos, que a la escala temporal humana, se nos presentan como invariantes estructurales del paisaje, fundamentaron sin fisuras esta primera gran división. El resultado fue la diferenciación de siete comarcas: Mariña lucense, Rías Altas, Golfo Ártabro, Arco Bergantiñán, Costa da Morte, Rias Baixas, Costa Sur.

En un segundo nivel, se establecieron las variantes generales geográficas dentro de cada una de las 7 comarcas, debido a que éstas presentaban sectores internos con un grado de coherencia y homogeneidad paisajística mayor. Así, se identificaron 34 sectores paisajísticos, una suerte de espacios subcomarcales que permitieron ir configurando áreas paisajísticas a escalas intermedias de análisis.

Un análisis paisajístico más profundo permitió alcanzar unidades territoriales menores, con grados de homogeneidad elevados y comprensibles a la escala del ciudadano que vive cotidianamente en un escenario que aprehende a través de la memoria y la mirada. Estas unidades fisiográficas de máximo detalle son las denominadas en el POL, unidades de paisaje. Se han identificado 428 unidades de paisaje litorales y 214 unidades de paisaje prelitorales. Estas unidades


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están compuestas por elementos o conjuntos de elementos que las definen y diferencian y han sido la herramienta base para el análisis y la reflexión.

3. LA CARACTERIZACIÓN DEL TERRITORIO. LA CARTOGRAFÍA DE USOS Y ELEMENTOS PARA LA VALORACIÓN

Para poder llevar a cabo la caracterización y la ordenación detallada del Ámbito de Gestión

definido, se elaboró una nueva cartografía específica, basada en un exhaustivo trabajo de análisis. Una hornada de mapas que permitió leer el territorio de forma diferente, haciendo aflorar relaciones hasta ahora desconocidas. Este esfuerzo nos llevó a plantearnos la posibilidad de proponer un modelo basado en la lógica relacional, diferente al convencional zoning, que tuviera como base complementaria esta cartografía de usos y elementos para la valoración elaborada y que pudiera actualizarse con estudios más novedosos y precisos. Se abría el camino hacia lo que hemos denominado como “la gestión dinámica del litoral”.

3.1. Relación de usos y elementos cartografiados

Se inventariaron y caracterizaron todos los hábitats asociados a los sistemas intermareales

(llanuras y marismas) y todo el universo de geoformas reconocidas, identificando los tramos más expuestos a los procesos de erosión costera y que en el Plan conforman el denominado “ámbito de dinámica costera”. Se acometió el estudio de la distribución espacial de la biota presente en el ámbito, en especial de las formas vegetales agrupadas en diversos tipos. Y, con el mismo rigor, se plasmaron todos aquellos elementos de génesis antrópica, entre los que destacan los usos del sistema agroforestal que, no en vano, representan dos terceras partes del territorio. Utilizando como fuentes de información principales el Inventario del Patrimonio Cultural y Arqueológico en los Ayuntamientos Costeros de Galicia, el Inventario del Patrimonio Marítimo da Costa Galega de 2009, además de los catálogos de Planeamiento Urbanístico de los municipios incluidos en el Ámbito de Gestión del Plan, se cartografiaron y georreferenciaron 7815 elementos patrimoniales dentro del ámbito de Gestión, y un total de 10069 dentro del ámbito de estudio Además hay que añadir los más de 750 puntos de observación, fruto del trabajo de análisis.

Tabla 1. Usos cartografiados

DINÁMICA SISTEMA

PREDOMINANTETIPO

LEYENDA CARTOGRAFÍA DE USOS

Natural

Intermareal1a Llanuras intermareales

1b Marismas

Geoformas

2a Playas

2b Dunas

2c Lagunas y humedales costeros

3 Acantilados

Biota (vegetación)

4a Vegetation costera (*)

4b Bosques autóctonos

4c Bosques de ribera

4d Bosques mixtos


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DINÁMICA SISTEMA

PREDOMINANTETIPO

LEYENDA CARTOGRAFÍA DE USOS

4e Bosques de recolonización

5aOtras formaciones de carácter

húmedo

5b Matorral

Antrópica

Agroforestal

6a Cultivos y prados

6b Cultivos frutícolas y de vivero

6c Viñedos

6d Cultivos baijo plástico

6e Forestal de repoblación

Cultural 7 Otras formaciones arbóreas

Artificial8a Otras masas de agua

8b Cantera

Urbanizado 9 Artificial

(*) tapiz vegetal asociado a los acantilados

3.1.1. Construcciones y asentamientos Uno de los análisis más novedosos acometidos en este Plan fue la tipificación de los distintos tipos

de asentamientos, en función de su relación con el modelo de organización del territorio pasado y presente. En Galicia los principales asentamientos urbanos y la mayor parte de las actividades económicas se localizan junto a la costa, muchas de las cuales se pueden considerar estratégicas para la economía gallega: pesca, puertos o turismo, entre otras. El resultado es, sin duda, el de una gran concentración demográfica que, unida a los modelos de desarrollo urbano experimentados en las últimas décadas, configuran amplios tramos de costa como un largo y casi ininterrumpido asentamiento lineal. Para comprender el modelo de ocupación actual se ha procedido a la caracterización de los asentamientos en distintos grupos en función de su origen, estructura, calidad urbana y cohesión social:

3.1.2. Asentamiento de carácter fundacional y Núcleos de Identidad del Litoral

Recoge aquellos núcleos que, de carácter urbano o rural, tengan un origen o fundación antigua, o

aquellos cuya trama responde a esa formación y evolución progresiva en el tiempo y el espacio. Dentro de este grupo, se identificaron los Núcleos de Identidad del Litoral, como aquellos asentamientos tradicionales, cuya localización estratégica en el borde costero y su vinculación con el mar les confiere una singularidad que les hace merecedores de un tratamiento específico.

3.1.3. Desarrollo periférico

Recoge los crecimientos contiguos a los núcleos anteriores fruto de su evolución.


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3.1.4. Asentamiento funcional Recoge núcleos que responden a implantaciones en el territorio más recientes que las de carácter

tradicional y que sin embargo, por su naturaleza (áreas productivas, empresariales, educativas y de servicios) o por los lazos de relación entre las edificaciones, su morfotipología, así como las dotaciones y servicios con los que cuentan se han configurado como asentamientos integrantes del modelo de organización de territorio.

3.1.5. Agregado urbano

Recoge los continuos urbanos difusos que se desarrollan a lo largo de la costa casi sin inte‐

rrupción. Son áreas carentes de estructuras definidas, en la que los núcleos fundacionales y las áreas vacantes aparecen como los principales elementos de identidad y oportunidad.

3.1.6. Nueva agrupación

Recoge conjuntos de edificaciones que responden a modernas implantaciones en el territorio

diferentes de las de carácter tradicional y que, sin embargo, por su morfotipología, los servicios y equipamientos de los que cuentan, y su intensidad y relación entre las edificaciones no constituyen un núcleo de población atendiendo a criterios de sostenibilidad.

3.1.7. Ámbitos de recualificación

Reconocidas básicamente como nuevas agrupaciones, son aquellas áreas de carácter residencial,

productivo, de servicios o análogas, desvinculadas de los núcleos fundacionales, disconformes con el modelo territorial propuesto en el Plan. Esta disconformidad responde, en la mayoría de los casos a su ubicación en espacios de valor y a su carácter aislado. Son fruto del proceso de ocupación de las áreas costeras que ha experimentado no sólo Galicia sino toda la costa europea en las últimas décadas.

3.1.8. Elementos perceptivos. Los Espacios de Interés Paisajístico

En la caracterización de las unidades de paisaje se ha prestado especial atención a las cuestiones

perceptivas. A partir de este análisis se han identificado en la cartografía los denominados “Espacios de Interés Paisajístico”, lugares costeros sobresalientes por su excepcionalidad o singularidad física, por sus caracteres geomorfológicos o por su incidencia en el imaginario colectivo del litoral de Galicia. También se han considerado los elementos más representativos desde el punto de vista de la energía del relieve y de la exposición visual, así como los puntos de observación más representativos de cada una de las unidades de paisaje, y por extensión de toda la costa.

El análisis de estos elementos ha servido de base para desgranar las dinámicas contemporáneas de cambio en los usos del suelo y su relación con los principales valores del territorio. Esto nos permitió ir más allá de las miradas basadas, sólo en el reconocimiento de valores estrictamente naturales, entendiendo que la gestión del territorio no consiste solo en la protección, sino que necesita de una ordenación y planificación multiescalar, si quiere alcanzar los objetivos de un desarrollo, basado en criterios de sostenibilidad y perdurabilidad.


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Imagen 2. Detalle de la ficha de la unidad de paisaje de Costa de Tal (Muros, A Coruña)

4. DISCUSIÓN

La degradación del litoral tiene como principal actor el urbanismo sin límites, lo cual ocasiona un

grave problema de pérdida de valor de un territorio y un paisaje fuertemente apreciados por la población, de un irremplazable recurso patrimonial, económico y ambiental. A menudo estos procesos afectan a los elementos y dinámicas litorales, a los suelos, el mar y los recursos hídricos. En todo el mundo parece entenderse cada vez con más claridad que el territorio, es un sistema tanto económico, como natural y cultural; que el suelo es un recurso escaso y no renovable; y que el paisaje es un derecho y un recurso económico y patrimonial de primer orden. Este es el motivo por el cual Europa y en especial las regiones del Espacio Atlántico han puesto en marcha mecanismos efectivos de protección, ordenación y gestión de su territorio litoral más allá que lo establecido en los programas de GIZC para el mar y su límite próximo. No se trata de instrumentos excluyentes sino complementarios, como lo son la tierra y el mar.

Gestionar la ocupación del suelo en clave de sostenibilidad es un requisito estratégico para racionalizar los procesos ambientales, económicos y sociales derivados de la litoralización del urbanismo. Si bien es verdad que los primeros instrumentos de ordenación del litoral europeos avanzaron el camino hacia a la protección, hoy en día sabemos que la protección del litoral pasa por la gestión de este territorio y de sus dinámicas. Hemos pasado por lo tanto de la protección de áreas sensibles y valiosas de la costa como único criterio, a la necesaria planificación de un territorio, el litoral, más amplio, como mecanismo para la preservación de sus valores en armonía con un desarrollo sostenible.

En un contexto de cambio climático como el actual es necesario profundizar en el conocimiento de las formas y procesos litorales para avanzar en una gestión coherente que reduzca los riesgos para la población y permita desarrollar estos entornos históricos y naturales.

El Plan de Ordenación del Litoral, a partir de un conocimiento profundo del territorio, definió un modelo de ordenación que pretende alcanzar los siguientes objetivos: Identificar y caracterizar las distintas áreas y elementos dentro del ámbito de gestión, establecer las relaciones entre ellos y determinar los criterios, principios y normas generales para la gestión (entendida como protección y ordenación) de cada uno de estos elementos.


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4.1. La estructura relacional del modelo

La lógica de la estructura del modelo propuesto es ante todo, relacional y tridimensional y no,

como estamos acostumbrados, únicamente de naturaleza zonal. No se trataba sólo de delimitar una serie de elementos, sino de tener en cuenta sus interconexiones, sus sinergias. Por ello, los diferentes elementos del modelo conforman una estructura en la que se superponen y complementan, para poder recoger toda la riqueza y particularidades de cada ámbito, configurando de esta forma un plan hecho a la medida del litoral de Galicia. Dicha estructura se articula sobre los siguientes elementos:

1.‐ Áreas del Plan de Ordenación del Litoral en las que se divide la totalidad del territorio del ámbito de aplicación del Plan de Ordenación del Litoral, compuesto por:

Tabla 2. Elementos del modelo territorial

Áreas continuas Protección Ambiental Protección IntermarealProtección Costera

Mejora ambiental y paisajística

Ordenación LitoralÁreas discontinuas Corredores

Espacios de InterésRed de Espacios Naturales

de Galicia Asentamientos Asentamiento de carácter

fundacional Núcleos de identidad del

Litoral

Desarrollo periférico Asentamiento funcional

Agregado urbanoNueva agrupación Ámbitos de recualificación

Sistemas Generales Territoriales

De este modo, el modelo previsto por el POL, se configura a partir de la identificación de los

elementos citados y las complejas relaciones entre ellos determinadas en la normativa y gestionadas de forma dinámica.

4.1.1. Áreas continuas

Constituidas por las áreas de Protección Ambiental, Mejora Ambiental y Paisajística y Ordenación,

las cuales consiguen un tratamiento homogéneo y coherente del ámbito de gestión. El área de Protección Ambiental, que puede ser intermareal o costera, busca garantizar la conservación de aquellos valores naturales singulares presentes en el territorio costero y que constituyen la zona de mayor fragilidad. La segunda de las áreas, la de mejora ambiental y paisajística, recoge el territorio entre el área costera y los primeros ejes o espacios que articulan el modelo de organización tradicional, comprendiendo el paisaje litoral más próximo a la costa. Es el espacio sometido a las mayores transformaciones en las últimas décadas y precisamente por ello la vocación de esta categoría es permanecer libre de edificación conformando de este modo lo que podríamos denominar el paisaje litoral. Por otro lado el área de ordenación recoge las planicies costeras y de transición situadas tras el frente litoral en las que, en la mayoría de las ocasiones, podemos


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encontrar asentamientos ligados visual y/o funcionalmente a los paisajes litorales. Además en esta zona hemos englobado las áreas ya urbanizadas en contacto con el mar.

Imagen 3. Mapa de la serie cartográfica de Modelo territorial

4.1.2. Áreas discontinuas

Sobre estas áreas de protección continua se superponen las áreas discontinuas compuestas por

los corredores y los espacios de interés (Espacios de interés paisajístico, de interés geomorfológico, de taxones) y los Espacios naturales protegidos de Galicia. Éstas suponen una regulación que, por un lado preserva la funcionalidad de los sistemas naturales al dotarlos de conectividad, y por otro pone en valor espacios singulares e identitarios de las zonas costeras. 4.1.3. Los corredores ecológicos. La importancia de la conectividad

En esta categoría de corredores ecológicos, dentro de las áreas discontinuas del modelo se

encuentran recogidos, entre otros, los cursos de agua y su vegetación de ribera, así como los espacios adyacentes necesarios para el buen funcionamiento de los hábitats de especial valor ecológico que los conforman, actuando como garante de la conectividad entre las áreas costeras y los espacios interiores de valor ambiental.

Los objetivos que se persiguieron con este análisis de conectividad fueron los de dar continuidad relacional al resto de Áreas de Protección recogidas, contribuyendo a una mayor funcionalidad y diversidad de los ecosistemas y paisajes, minimizando la fragmentación provocada por otros usos. De la misma forma su función es la de preservar la biodiversidad de los ecosistemas presentes en estos ámbitos y la de mejora de la imagen urbana o rural. Son por lo tanto, un instrumento de proyecto del territorio, que toma como base la conectividad y que permite dotar de legibilidad a los paisajes litorales, sometidos a intensos procesos de urbanización.

Puesto que el POL es un documento a escala y alcance territorial estos “corredores ecológicos” están representados como un área no definitiva, es decir, las líneas que los delimitan cubren un


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ámbito que el planeamiento urbanístico deberá delimitar y motivar de forma más precisa. Para esta delimitación se deberá tener presente la función ecológica, con elemento de conectividad y de reserva de suelo que suponen estos ámbitos, además de potenciar su uso como elementos capaces de dotar al territorio de mayor legibilidad. Esta cuestión última cobra aún más fuerza como herramienta para la planificación en los entornos con procesos de ocupación difusa y en el agregado urbano. 4.2. La interpretación del modelo

El Plan se interpreta y ejecuta a través de la superposición de las capas de información (áreas

continuas + áreas discontinuas), de tal manera que de la lectura del documento se puede, por acumulación y relación de las determinaciones que afectan a cada uno de los elementos, tener una imagen fiel de la globalidad de valores que confluyen en el mismo, sin por ello perder la posibilidad de identificar sus elementos y dinámicas. En esta misma clave interpretativa del modelo, y en relación a la caracterización de los asentamientos, se establecen los criterios para su desarrollo evitando procesos de ocupación dispersos.

El POL, se acompaña además de una normativa de conservación, protección y puesta en valor de las zonas costeras. Ésta regula los usos compatibles, autorizables e incompatibles en cada una de las áreas continuas y discontinuas del POL.

El Plan contiene una serie de determinaciones que necesitan de la adaptación progresiva de los planeamientos municipales en el ámbito del litoral, para que el Modelo territorial previsto se convierta en una realidad. 4.2.1. Ámbitos de recualificación y agregado urbano

Los ámbitos reconocidos como nuevas agrupaciones y agregados urbanos se corresponden con

uno de los procesos de ocupación más cuestionado y debatido de las últimas décadas en toda Europa. Llama poderosamente la atención el alto porcentaje de ocupación de las nuevas agrupaciones, dentro de la Red de Espacios Naturales protegidos, sobre todo si las comparamos con las de carácter fundacional. En esta reflexión reside parte de la estrategia que define el Modelo Territorial del POL. Así el POL reconoce ambos procesos y recoge como ámbitos de recualificación a aquellas implantaciones de carácter residencial, productivo, de servicios o análogas, desvinculadas de los núcleos fundacionales, disconformes con el modelo territorial propuesto en el Plan. Para ellos el POL propone la mejora de sus condiciones de equipamiento, calidad ambiental e integración paisajística, impidiendo que se continúe creciendo desde ellos.

También se recoge el agregado urbano como los continuos urbanos difusos que se desarrollan a lo largo de la costa casi sin interrupción. Son áreas carentes de estructuras definidas, en la que los núcleos fundacionales y las áreas vacantes aparecen como los principales elementos de identidad y oportunidad. Dado su grado de ocupación el POL no incide en estos ámbitos pero sí que reconoce la necesidad de establecer modelos de crecimiento basados en la recuperación de los escasos elementos de valor, no tanto por su funcionalidad ecológica, en muchos casos impedida ya, sino por ser elementos capaces de dotar de estructura y legibilidad a este territorio. La compacidad, la dotación o la búsqueda de elementos de cohesión social son otras de las claves de crecimiento de de estos ámbitos. 5. CONCLUSIONES

Las trasformaciones producidas en el litoral aunque tengan una escala local colaboran siempre con otras de carácter global. Tan sólo es posible dirigir procesos como los descritos con anterioridad mediante la implantación de una política conjunta multiescalar. Para ello es necesario trascender de la escala local para encontrar en la regional el ámbito de análisis y proyecto adecuado. La concepción desde estas escalas posibilita la articulación a su vez con otras mayores, como son las nacionales y


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transnacionales en el ámbito europeo, marcos de referencia generales. Es por lo tanto necesaria una planificación en cascada.

El Modelo de ordenación propuesto en el Plan de Ordenación del Litoral incide en una nueva organización territorial basada en criterios de sostenibilidad y calidad del pasaje mediante una gestión dinámica. Es un modelo de gestión y ordenación del litoral de carácter propio, dinámico e innovador.

El Plan ofrece una documentación integrada de cara a la valoración territorial, ambiental y paisajística y se convierte en el marco de las políticas públicas de escala local o supramunicipal con incidencia en el litoral. Esto permite objetivar la toma de decisiones y las acciones a desarrollar para así realizar un uso más coherente y sostenible del espacio litoral y colaborar una gestión integral y dinámica de las zonas costeras. AGRADECIMIENTOS

Han sido muchos los participantes en la elaboración del Plan y todos han puesto lo mejor de sí, en

lo personal y en lo profesional, para que éste viera la luz. A todos ellos hay que agradecerles que el POL de Galicia sea hoy una realidad. Y entre todos ellos, merecen una mención especial Dolores Méndez Torres, Encarnación Nieto Zas, Augusto Pérez Alberti, Juan López Bedoya, Gonzalo Méndez Martínez, José D. Turrado Sánchez, Manuel López Carballal, Santiago Carreño Morales, Álvaro Moital Davila.

BIBLIOGRAFIA

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4.35. PLAN DE ORDENACIÓN Y GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS DE VENEZUELA

A. Castillo, A. Pino, M. García, F. Pérez, M.T. Abogado, S. García,

M. Grilli, J. Reid, P. Méndez, J. Araujo, J. Duarte y J. Marín Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, Dirección General de Planificación y Ordenación Ambiental, Dirección Técnica de las Zonas Costeras, Centro Simón Bolívar, Torre Sur, piso 10, El Silencio, Caracas, 1012, Venezuela, [email protected] Palabras Claves: Ordenación del Territorio, Gestión Integrada, Zonas Costeras, Venezuela RESUMEN

En el año 2001, se publicó el Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras¡Error! Marcador no definido.. Este instrumento legal promovió la creación de la Dirección Técnica de las Zonas Costeras (DTZC) adscrita al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente (MINAMB). La DTZC tiene dentro de sus competencias: 1) definir, en función de las políticas y estrategias del MINAMB, las directrices para el proceso de Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC) y 2) coordinar y ejecutar actividades vinculadas a la planificación y ordenación de este espacio.

El Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras establece la elaboración del Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (POGIZC), con el objetivo de fijar el marco de referencia espacial y temporal que garantice su conservación, uso y aprovechamiento sustentable. Este proceso, se inició en el año 2004, mediante una estrategia de trabajo interinstitucional y multidisciplinaria, con activa participación de la comunidad, que conllevó a la conformación de un (1) Comité de Trabajo Central y catorce (14) Comités de Trabajo Estadal de las Zonas Costeras. Estos comités están conformados por los diferentes órganos públicos y privados así como las comunidades organizadas vinculadas a la GIZC. (Castillo et al, 2011).

Durante el período 2004 ‐ 2007 se delimitó la Zona Costera de cada Estado. De la misma manera se identificaron, documentaron y jerarquizaron los problemas e impactos ambientales y los factores críticos de éxito y riesgo para la gestión. Se diseñaron indicadores y los respectivos programas de gestión, además de proponer lineamientos para la ordenación y uso del espacio costero.

Como resultado, se obtuvo que la Zona Costera Venezolana representa el 10% del territorio nacional, con una extensión geográfica de 143.587 Km2, de los cuales 85.080 Km2 representan al espacio acuático y 58.507 Km2 están asociados al espacio terrestre, en el cual se concentra el 18% de la población nacional. Igualmente se determinó que la línea de costa se extiende 6.068 Km. Posteriormente, el espacio costero fue delimitado en función de sus características socioeconómicas y ambientales, resultando esto en la determinación de 88 Unidades Costeras (UC), 60 vinculadas al espacio terrestre y 28 al acuático. Se definieron diez (10) problemas y 19 impactos ambientales asociados a este espacio y se crearon diez (10) programas de gestión y nueve (9) políticas nacionales dirigidas a la conservación y desarrollo sustentable de las Zonas Costeras, las cuales originaron tres (3) directrices y siete (7) lineamientos para regular la intensidad de uso en las UC.

La elaboración del POGIZC se emprendió bajo la premisa de ser un instrumento técnico ‐ jurídico compatible con los procesos de planificación territorial a escala nacional y estadal. Fue desarrollado con base a una estrategia nacional diseñada a través de una visión local y estadal con la inclusión de las comunidades y de los intereses indígenas. El proceso de GIZC se estableció en menos de diez (10) años, colocando a Venezuela a la vanguardia en esta área, en comparación con otros países de la región. “Zonas Costeras, un Espacio con Identidad Propia”.


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1. INTRODUCCIÓN El espacio geográfico venezolano, tiene una superficie terrestre de 916.445 Km2 y más de

500.000 Km2 de superficie acuática, incluyendo el Mar Territorial, la Zona Contigua y la proyección de la Zona Económica Exclusiva (MINAMB, 2008). Dentro de esta superficie se encuentra una gran diversidad de paisajes y recursos escénicos naturales. Destaca el paisaje costero con 6.068 Km. de longitud, que comprende playas, islas, islotes, lagunas, bahías y marismas de gran valor escénico, que constituyen el principal atractivo turístico ‐ recreacional del país, y sirven de soporte a un sistema económico nacional, regional y local de aprovechamiento sustentable de otros recursos, como los pesqueros (Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras, 2001).

Los 6.068 Km. lineales de costas se encuentran distribuidos en dos fachadas de características diferentes: la fachada Caribeña, de 2.467 Km. y la fachada Atlántica de 1.417 Km. además de los 770 Km. del espacio del Lago de Maracaibo. Igualmente, posee más de 311 islas, islotes y cayos que conforman la fachada Insular y pertenecen de manera integral al espacio geográfico venezolano. La fachada Insular abarca unos 1.413 Km. de costa. Las islas de Margarita, Coche y Cubagua integran el Estado Nueva Esparta, mientras que los demás territorios insulares constituyen las Dependencias Federales.

La zona costera de Venezuela, asciende a 143.587 Km2 (58.507 Km2 de espacios terrestres y 85.080 Km2 de espacios acuáticos), y representan en conjunto el 10% del territorio nacional. En esta zona viven 4.227.451 hab. (18% del total de la población a nivel nacional), con una densidad de población de 72 hab. /Km2, valor que triplica el promedio nacional (RBV ‐ MINAMB, 2010a).

También, existen áreas de especial valor ecológico y paisajístico como las lagunas costeras, los corales, las playas arenosas, las praderas de fanerógamas marinas, los acantilados, los manglares, las puntas, cabos, ensenadas, entre otros, muchas de ellas conservadas o preservadas mediante las 95 Áreas Protegidas (Áreas Bajo Régimen de Administración Especial ‐ ABRAE) asociadas a las zonas costeras, con una superficie superior a las tres millones de hectáreas.

A nivel socioeconómico y cultural las zonas costeras integran parcialmente 14 Estados, 91 Municipios, 270 parroquias y totalmente las 311 Dependencias Federales. Asimismo, se encuentran 21 ciudades con más 30 mil habitantes y se emplazan comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos Wuayu y Añu hacia la Península de La Guajira en el Estado Zulia, Kariñas hacia el Estado Sucre y, Guaraos hacia el sistema deltaíco del Orinoco en los Estados Sucre, Monagas y Delta Amacuro.

En el área Sur del Lago de Maracaibo y en el delta del Orinoco se presentan tierras de alta y media preservación agrícola. La producción pesquera (recursos hidrobiológicos), continental y marina, alcanza más de 220.000 TN/anuales, siendo los principales rubros las sardinas, atún, crustáceos y moluscos, apoyados en 348 asentamientos pesqueros, 5.239 buques pesqueros menores, 4.639 de media altura e industrial, y unos 26.009 pescadores (RBV ‐ MINAMB, 2010a).

La explotación de minerales no metálicos se asocia a las arenas, gravas, granzón, arcilla, caliza, piedra picada, yeso y sal, además de la producción, actual y futura, de hidrocarburos (petróleo y gas natural) tanto en el espacio terrestre como en el acuático (lacustre y marino), Las Penínsulas de La Guajira, Paraguaná, Macanao y Araya, y las Islas de Coche y La Tortuga poseen condiciones para desarrollar proyectos de fuentes energéticas no convencionales o complementarias, en particular la solar y la eólica. Adicionalmente en la zona costera se ubican unas 440 Industrias (6,51% del total nacional). Las zonas costeras representan el principal atractivo de la industria turística nacional, soportado con la declaratoria de 16 Áreas Protegidas bajo la categoría de Zonas de Interés Turístico.

A nivel de equipamiento, presentan 17 presas o embalses, tres embalses en construcción y 28 proyectos o estudios para abastecimiento de agua potable; 62 infraestructuras de sistemas de tratamiento y 48 proyectos o estudios para tratamiento; 51 sitios de disposición desechos sólidos (12 rellenos sanitarios y 39 vertederos); 1.287 establecimientos hospitalarios (274 establecimientos especializados y 541 consultorios populares); 6.806 establecimientos educativos (desde preescolar hasta diversificado); 230 puertos con diversas finalidades, siendo La Guaira, Puerto Cabello, Puerto La Cruz, Sucre (Carúpano y Cumaná), Punto Fijo y Maracaibo, los principales; además presenta


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aproximadamente 4.200 Km. de vialidad distribuidos entre 19 Troncales que conecta a las zonas costeras con el país; y 21 aeropuertos que cubren rutas nacionales e internacionales.

Adicionalmente, la zona costera venezolana forma parte integral de la política de seguridad de la Nación, especialmente en los aspectos vinculados a la evolución del Derecho del Mar, el cual tuvo como consecuencia una ampliación considerable de la extensión de las áreas marítimas bajo soberanía y jurisdicción nacional, en particular en lo que se refiere a la Zona Económica Exclusiva de 200 Mn y a la plataforma continental, para lo cual las Dependencias Federales juegan un papel clave.

Desde los años 1970 Venezuela se convirtió en un país con fronteras marítimas con trece (13) países. De éstas, sólo cinco (05) han sido delimitadas. No obstante, con el número de tratados celebrados se cubren 2.120 Km. del espacio marítimo nacional, es decir, más de dos tercios del total de las fronteras marítimas de Venezuela (SANDOVAL, 2007).

El proceso de aprovechamiento de estos elementos y recursos han tenido repercusiones negativas en el orden ambiental, hecho que ha obligado a la búsqueda de mecanismos que regulen las actividades en el marco de un nuevo orden nacional e internacional, lo cual ha estimulado cambios sustanciales en el enfoque del desarrollo de Venezuela (MÉNDEZ, 2005). Tales cambios se concretan en nuevas estrategias basadas en la apertura externa e interna; el desarrollo del capital social mediante el enfoque del desarrollo endógeno sustentable; el desarrollo de la competitividad y de la gobernabilidad, sobre la base del territorio o regiones organizadas; entre otros.

Visto los aspectos señalados, se buscó que la Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (OGIZC) de Venezuela, plasmada mediante un plan nacional, constituya un instrumento técnico moderno dirigido a la conservación, regulación y protección de los espacios y recursos que lo conforman, mediante el diseño de acciones que garanticen una adecuada gestión del área con la participación de los organismos y entes públicos, las comunidades organizadas, así como las instituciones privadas, a fin de conciliar las necesidades de los participantes en el proceso de desarrollo, con las políticas nacionales en materia económica y ambiental, ratificando la visión de las zonas costeras como “un espacio con identidad propia” (RBV ‐ MINAMB, 2010a; ABOGADO Y MÉNDEZ, 2003).

Este proceso iniciado en el año 2001, al aprobarse el Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras, se ha consolidado en menos de diez años, lo cual coloca a Venezuela al frente, en comparación a otros países de la región suramericana, quienes poseen legislación sobre la materia desde hace más de dos décadas.

2. MATERIALES Y MÉTODOS

El proceso de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (OGIZC) de Venezuela se

elaboró mediante distintos trabajos realizados a nivel estadal. A partir de éstos se recopiló, procesó y analizó la información necesaria para el desarrollo del Plan de Ordenación y Gestión Integrada de la Zonas Costeras (POGIZC) de Venezuela. La metodología para la elaboración del POGIZC constó de cuatro fases (Figura 1).

Figura 1. Fases metodológicas del POGIZC de Venezuela


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La Fase I. Preparatoria, se fundamentó en la promulgación del Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras (2001), el cual: “…tiene por objeto establecer las disposiciones que regirán la administración, uso y manejo de las Zonas Costeras, a objeto de su conservación y aprovechamiento sustentable, como parte integrante del espacio geográfico venezolano” (Artículo 1), además de señalar que “La administración, uso y manejo de las zonas costeras se desarrollará a través de un proceso dinámico de gestión integrada...” (Artículos: 5), buscando iniciar en el país un proceso novedoso de integración interinstitucional, con la participación de todos los niveles de gobierno, sectores público y privado y las comunidades que hacen vida en la zona costera de Venezuela.

Se responsabiliza al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente (MINAMB) mediante la la Dirección Técnica de las Zonas Costeras ‐ DTZC, adscrita a la Dirección General de Planificación y Ordenación Ambiental y ésta a su vez al Despacho del Viceministro de Ordenación y Administración Ambiental, para llevar a cabo el proceso de gestión y ordenación integrada de las zonas costeras y la elaboración y ejecución del POGIZC de Venezuela como herramienta para la conservación y desarrollo sustentable de este espacio.

La Dirección Técnica de las Zonas Costeras está estructurada a su vez por un Comité de Trabajo Central y 14 Comités de Trabajo Estadales de las Zonas Costeras. Estos comités representan los principales mecanismo para cumplir con las exigencias establecidas en el Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras mediante un proceso interinstitucional consensuado.

Las estrategias para cumplir con el proceso de OGIZC venezolanas y la elaboración y ejecución del POGIZC de Venezuela fueron las siguientes: 1. El Convenio Integral de Cooperación Venezuela ‐ Cuba (Capacitación y Asistencia Técnica) y la 2. Conformación y participación de los 14 Comités de Trabajo de las Zonas Costeras a nivel Estadal (CTZCE) y uno Central (CTCZC), lo cual incluye la participación de las comunidades en las áreas piloto o localidades costeras.

El CTCZC reúne a los órganos y entes públicos del nivel central, cuya función principal es asesorar, controlar, evaluar y revisar el POGIZC. La conformación de los 14 CTZCNE, permitió la participación de los actores que hacen vida en la zona costera venezolana, liderizado por la Dirección Estadal Ambiental de cada estado costero, mediante la creación de un espacio de trabajo interinstitucional y multidisciplinario conformado por representantes de la comunidad, centros de estudio e investigación, ONG´s, sectores público y privado, alcaldías y gobernaciones, teniendo como funciones principales cooperar en la elaboración instrumentación, control y supervisión de los mecanismos de coordinación interinstitucionales para el desarrollo de la OGIZC, captación de información y supervisar la ejecución del POGIZC, entre otras (MINAMB, 2008). Esto permitió la participación activa de la comunidad en las áreas pilotos o localidades costeras seleccionadas para aplicar el proceso de OGIZC a nivel local.

La Fase II. Formulación de Bases a Escala Estadal y PNCDSZC (Políticas Nacionales de Conservación y Desarrollo Sustentable de las Zonas Costeras) se basó en la realización de una serie de talleres en los 14 Estados costeros, donde se elaboraron: los Planes de OGIZC de cada estado, la Capacitación Técnica, los Lineamientos de Ordenación de la Zona Costera de cada Estado y los Planes de OGIZC de las Áreas Piloto seleccionadas en cada Estado. Estos trabajos compilados en más de 50 documentos, constituyen el punto de partida de un conjunto de acciones para garantizar una adecuada gestión de la zona costera. Por otra parte, ha permitido aumentar los conocimientos teórico ‐ prácticos empleados para el desarrollo del POGIZC de Venezuela.

Sumado a lo anterior, se tiene que el Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras (2001) establece en su Artículo 23 que “En las zonas costeras, al Poder Público Nacional le compete: Formular las políticas de conservación y desarrollo sustentable...”.

El proceso de OGIZC se inicio en Venezuela en el año 2004 con los Comités de Trabajo de las Zonas Costeras de los Estados Miranda, Sucre y Falcón ‐ Yaracuy, en el 2005 con Nueva Esparta, Vargas y Mérida ‐ Trujillo ‐ Zulia y en el 2006 con Anzoátegui, Aragua, Carabobo y Monagas ‐ Delta Amacuro. Los planes de OGIZC están conformados por un conjunto de etapas complejas, que involucran factores ambientales, sociales, institucionales y financieros. Para la elaboración de los documentos se llevó la siguiente secuencia: Elaboración de la línea base ambiental, la delimitación de las poligonales de la zona costera y del área de interacción del Estado, la determinación de los


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factores críticos en el proceso de gestión, la descripción de la problemática ambiental identificación y evaluación de impactos asociados a los problemas ambientales, la selección del área piloto para el proceso de OGIZC a nivel local, identificación de los principales actores e intereses, esbozo del modelo de indicadores ambientales y una propuesta de programas para la implementación de la OGIZC del Estado.

Seguidamente se obtuvo la línea base ambiental definitiva de cada Estado, la identificación de los vacíos de conocimientos y de los asuntos claves seleccionados para su gestión mediante la investigación científica, la identificación de los factores críticos claves mediante el análisis estructural para la implementación y desarrollo de la OGIZC, la preparación del modelo de indicadores ambientales (fuerzas socioeconómicas o naturales ‐ problemas ambientales ‐ indicadores de presión ‐ impactos ambientales asociados ‐ indicadores de estado ‐ efectos globales sobre el territorio ‐ indicadores de respuesta) y la propuesta de los programas de gestión, las acciones para los proyectos ambientales y la estructura institucional bajo las cuales será implementado el proceso de OGIZC.

Simultáneamente, se realizó la capacitación técnica de los 14 CTZCE, durante los años 2005 y 2006 con la intención de suministrar información técnica conceptual sobre el manejo y gestión integrada de zonas costeras, para que los participantes pudieran abordar en sus respectivos estados los instrumentos de planificación y aplicarlos, y así facilitar el trabajo en los talleres de asistencia técnica.

En el año 2006, se elaboraron los Lineamientos para la Ordenación de la Zona Costera de los 14 Estados, de estos lineamientos se obtuvo: la expresión espacial de los impactos identificados previamente en los documentos de OGIZC; la diferenciación espacial del grado de intervención humana, a partir de los niveles de conflicto que generan las actividades socioeconómicas; la sectorización o zonificación de la zona costera, a partir de la identificación de unidades funcionales, teniendo en cuenta los tipos de uso y manejo predominantes; la identificación y delimitación de las zonas bajo riesgo de ocurrencia de desastres; y la redacción de los Lineamientos para la Ordenación Ambiental a partir de las unidades funcionales definidas.

Posteriormente se elaboraron entre los años 2005 al 2008 los Planes de OGIZC de las Áreas Piloto para cada estado, donde se aplicó la metodología señalada a un área seleccionada. En la actualidad continúa el proceso de selección de áreas a criterio de los CTZCE, sin embargo, las mismas reciben ahora el nombre de Localidades Costeras, y es sobre estas que recae la ordenación OGIZC a nivel local.

En atención a los resultados obtenidos a nivel estadal se articularon los contenidos de los documentos para la OGIZC, considerando los problemas ambientales identificados, lo que permitió la construcción del documento de Políticas Nacionales de Conservación y Desarrollo Sustentable de las Zonas Costeras (PNCDSZC) desde los niveles regionales y locales de gestión hasta llegar al nivel nacional. De esta forma, la construcción de la propuesta se convirtió en un ejercicio de confrontación de los problemas actuales de las zonas costeras y sus opciones de solución, con los lineamientos, directrices y acciones contenidas en el Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras.

En un sentido amplio, las PNCDSZC incluyen desde los principios rectores que le dan su nombre: la conservación ambiental y el desarrollo sustentable, los problemas de las zonas costeras del país, la gestión integrada de las zonas costeras, como estrategia general, sus lineamientos y directrices y, finalmente, los objetivos y las acciones o medidas concretas que se proponen para abordar esos problemas. Estos dos últimos, objetivos y acciones, han sido entendidos comúnmente como la política en su sentido más estricto.

La Fase III. Diseño del Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (POGIZC), se inició con la revisión sistemática de los documentos técnicos derivados de los talleres de OGIZC de los 14 Estados costeros, a fin de llevar la información a un contexto nacional. Este trabajo fue realizado por un grupo multidisciplinario conformado principalmente por el personal técnico de la Dirección Técnica de las Zona Costeras, y apoyado con los distintos mecanismos de coordinación y política de incentivos utilizados dentro de la administración Pública para generar beneficios mutuos.

La conformación de las bases del POGIZC implico: la revisión la delimitación de la zona costera de cada estado, la formulación del marco referencial (jurídico y de políticas públicas); la Caracterización y Diagnóstico a Nivel Nacional (Situación Actual que incluyó aspectos del espacio físico biótico (clima,


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geología, geomorfología, hidrografía, aspectos de suelos, vegetación y fauna, características oceanográficas, zonificación ambiental); del espacio socioeconómico y cultural (dinámica de procesos de ocupación del territorio, estructura geográfica de la población en la zonas costeras, vivienda, población indígena, ocupación del espacio, bases económicas, áreas bajó régimen de administración especial (ABRAE) y otras categorías de protección, guardería ambiental y seguridad y defensa en las zonas costeras, zonificación funcional); Identificación y evaluación de Problemas Ambientales; Impacto Ambientales Generados por los Problemas y la formulación específica del POGIZC de Venezuela (imagen objetiva, zonificación de las zonas costeras, diseño de programas de gestión, y de los mecanismos de instrumentación, ejecución y control).

La Fase IV. Mecanismos de Instrumentación, Ejecución y Control será implementado después de ser aprobado el POGIZC de Venezuela. El mismo estará acompañado mediante el Sistema de Información y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (SIGIZC), actualmente en fase de prueba.

Visto que el POGIZC se concibe como un instrumento clave, una vez formulado requiere la Instrumentación a fin de crear mecanismos de participación, promoción y motivación hacia el logro de sus fines, lo cual generará disposición y confianza sobre las propuestas, bajo un clima de discusión que permita la concertación de las partes para la aprobación del documento.

La Instrumentación de los Planes de Ordenación del Territorio se inicia con los procesos de discusión y aprobación, e incluye: participación técnico ‐ política ‐ comunidad, búsqueda de consenso, desagregación y jerarquización de problemas, objetivos estrategias, instituciones y actores involucrados.

La labor de Instrumentación de un plan, por lo general, se inicia con el proceso de Consulta Pública. Una vez llevado a cabo el consenso, y finalizado el proceso de consulta pública, el cual incluye la incorporación de las observaciones pertinentes al caso, el POGIZC debe ser presentado ante el Consejo de Ministros y el Presidente de la República para su aprobación. La aprobación comprende: la revisión legal por parte de las distintas instancias involucradas en el proceso y, la promulgación y publicación en la Gaceta Oficial de la República.

Una vez finalizados estos pasos, se procede de forma literal a la instrumentación del POGIZC, llevado a cabo mediante los Programas de Gestión, en los cuales se especifican las actividades que se ejecutarán, además, se prevén los plazos de ejecución, metas, responsables y actores involucrados. En el momento en que se pone en marcha el POGIZC se da inicio a la ejecución del instrumento, siendo prioritario el establecimiento de medidas o mecanismos de control y evaluación de los resultados previstos y desarrollado mediante un módulo específico de evaluación del plan dentro del Sistema de Información y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (SIGIZC).

3. RESULTADOS

El resultado, hasta la fecha, de la Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (OGIZC),

se ha plasmado mediante el Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (POGIZC) de Venezuela, el cual tiene como objetivo establecer el marco de referencia espacial y temporal que garantice la conservación, el uso y aprovechamiento sustentable de las zonas costeras y permita la elevación de la calidad de vida de sus pobladores, contribuyendo con las bases para la construcción de la Patria Socialista.

Dada la naturaleza del instrumento de planificación espacial y la estructura jurídica que debe poseer como Decreto Presidencial, el mismo se desarrolló mediante cinco títulos (RBV ‐ MINAMB, 2010b). El Título I. Disposiciones Generales que se compone de cuatro capítulos. En el Capítulo I plantea los objetivos generales y específicos del plan, sus principios y las definiciones establecidas a efectos del Decreto. El Capítulo II expresa el horizonte de planificación y las escalas de trabajo y representación del plan. El Capítulo III, precisa las Políticas Nacionales de Conservación y Desarrollo Sustentable de las Zonas Costeras, su correlación con los principales problemas ambientales identificados, y las imágenes objetivos del plan. El Capítulo IV define el ámbito espacial de aplicación del Decreto, por medio de la delimitación de las zonas costeras de Venezuela.


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El Título II. De la Ordenación de las Zonas Costeras, posee cinco capítulos. El Capítulo I, establece las Unidades Costeras como principal espacio para la ordenación y gestión integrada (88 Unidades Costeras de las cuales 60 son terrestres y 28 acuáticas), y las localidades costeras como representación espacial de mayor detalle y concreción de éste proceso (65 localidades costeras prioritarias). El Capítulo II identifica los 16 usos vinculados a la ocupación del espacio costero. El Capítulo III hace referencia a las Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (Áreas Protegidas), concepto, objeto, áreas existentes en las zonas costeras, así como las propuestas de ampliación y creación de nuevas áreas. El Capítulo IV establece la asignación de usos, los problemas e impactos ambientales, amenazas y vulnerabilidad en las Unidades Costeras. El Capítulo V especifica las reglas derivadas de las Políticas Nacionales de Conservación y Desarrollo Sustentable de las Zonas Costeras en materia de ordenación, definidas como Directrices, y Lineamientos, así como la forma de ponerlas en práctica. El Capítulo V se divide a su vez en tres Secciones que corresponden a las Directrices de Conservación, Aprovechamiento Sustentable y, Prevención y Restauración.

El Título III. De la Gestión Integrada de las Zonas Costeras, está conformado por ocho capítulos. El Capítulo I puntualiza los mecanismos de coordinación, el papel de los Comités, la participación comunitaria y el sistema de gestión integrada. En el Capítulo II se identifican los programas para la gestión integrada de las zonas costeras, como mecanismos de acción para la ejecución del plan (10 Programas, 27 Subprogramas y 138 Actividades). El Capítulo III corresponde al Dominio Público y comprende dos Secciones, la primera vinculada al carácter de los bienes de Dominio Público, y la segunda acerca de la gestión integrada del Dominio Público en las zonas costeras. El Capítulo IV, de las directrices generales para la ordenación de la zona contigua al Dominio Público, pretende orientar las acciones en materia de planificación territorial respecto a las intervenciones en este espacio. El Capítulo V, sobre la permanencia y resguardo de los pueblos y comunidades indígenas, se compone de dos Secciones, la primera referente a la educación ambiental y participación de los pueblos y comunidades indígenas, y la segunda acerca de la demarcación y ordenación de las tierras de los pueblos y comunidades indígenas. El Capítulo VI, sobre la guardería ambiental y la seguridad y defensa, define la guardería ambiental y sus funciones, y la seguridad y defensa, haciendo un llamado particular a la atención de las fronteras. El Capítulo VII explica el proceso de implementación del plan, concebido como un proceso dinámico, flexible y continuo. El Capítulo VIII, indica las bases para el financiamiento del plan, tanto en sus programas, subprogramas y proyectos de gestión como en la participación; además de las fuentes potenciales de financiamiento y convenios interinstitucionales necesarios para impulsar la ordenación y gestión integrada del área.

El Título IV. De la Evaluación de la Gestión y del Plan, hace referencia al proceso de revisión y modificación del instrumento, considerando para ello, la evaluación anual de la gestión y cada tres años del plan, además de definir los criterios para realizar las mismas. Finalmente el Título V. Disposiciones Transitorias y Finales hace referencia a aquellos mandatos dirigidos a dar cumplimiento al Decreto.

4. ANÁLISIS

Las zonas costeras venezolanas se han visualizado y delimitado bajo el concepto de área costera,

que integra a las aguas costeras, la zona intermareal, la costa y las tierras costeras (Secretaria de la Convención de Ramsar, 2007; PNUMA, 1996). Este territorio es gestionado bajo la visión de ser “un espacio con identidad propia”, razón por la cual el Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras (2001) estableció como premisa de trabajo la gestión integrada, entendida como un proceso dinámico cuyo propósito es el de fortalecer la capacidad institucional, la optimización de la planificación y coordinación de competencias concurrentes entre los órganos del Poder Público, con la activa participación de la comunidad organizada, a fin de lograr la mayor eficiencia en el ejercicio de las responsabilidades que cada uno tiene encomendadas para la conservación y desarrollo sustentable de dicho espacio (Articulo 5 del Decreto con Fuerza de Ley de Zonas Costeras).

Esta concepción incluye tres componentes: ordenación, gestión y lo integral. La “ordenación” se vincula directamente con la política pública desarrollada mediante la Ley Orgánica para la


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Ordenación del Territorio (1983), es decir, la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales, y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral. La “gestión”, se refiere a todo el proceso que abarca un ciclo, desde la toma de información, la planificación, la toma de decisiones, el seguimiento y la ejecución. Al respecto, la palabra “planificación” debe entenderse en su sentido más amplio de desarrollo estratégico de políticas y no simplemente como planificación de los usos de la tierra u otro tipo de planificación sectorial. Por último, la palabra “integrada” se refiere tanto a la integración de objetivos como a la integración de los numerosos instrumentos necesarios para conseguirlos. Designa la integración de todas las políticas, sectores e instancias administrativas pertinentes. Implica la integración de los componentes terrestre y marino del territorio. La gestión de zonas costeras es una gestión integrada en el tiempo y en el espacio y es intrínsecamente pluridisciplinaria (Comisión Europea, 1999).

En el proceso de OGIZC de Venezuela se recurrió a la participación y cooperación de todas las partes interesadas y afectadas, a las que se ha puesto en conocimiento de la información debida, para evaluar los objetivos de la sociedad en cada zona costera concreta y en un momento dado, a fin de realizar las actuaciones oportunas para conseguir esos objetivos.

La visión integrada de trabajo entre el gobierno, ciencia y comunidad realizado por 14 Comités de Trabajo (uno en cada estado costero, e integrado en total por aproximadamente 250 personas) permite disponer de un enfoque común para evaluar la capacidad de gestión, lo cual es imprescindible para la articulación entre lo teórico y lo práctico, en el esfuerzo de solucionar los problemas ambientales.

5. DISCUSIÓN

El proceso de OGIZC en Venezuela es parte de la respuesta o estrategia diseñada y asumida a nivel

internacional y por el Estado Venezolano para prevenir, manejar y atenuar los efectos negativos sobre los elementos y recursos costeros. Además, busca salvaguardar el futuro de su patrimonio natural y cultural, y garantizar su conservación, aprovechamiento y disfrute para las actuales y futuras generaciones, mediante el establecimiento de directrices y lineamientos para la administración y manejo de los recursos naturales, culturales e inclusive los humanos (Secretaria de la Convención de Ramsar, 2007).

La importancia de este proceso en Venezuela se vincula con la visualización integral de la dimensión territorial y ambiental dentro del proceso de desarrollo, donde la primera, está referida al reconocimiento de la realidad geográfica del territorio costero, al sentido de pertenencia y territorialidad, a los procesos de uso y ocupación del territorio, al vínculo que debe existir entre el Estado y la sociedad en la toma de decisiones, a la expresión espacial de las políticas, y a la apropiación y construcción territorial. Mientras que la segunda, es una nueva interpretación del aprovechamiento de los recursos naturales, concebidos como el capital natural, del cual depende el desarrollo de la sociedad actual y futura (BARRAGÁN, 2003; CASTILLO, 2008).

Asimismo, constituye una de las fórmulas más eficientes para administrar los ecosistemas costeros, con una clara vinculación con el ambiente. Su objetivo principal, es proteger a los recursos naturales existentes en estas áreas, mediante el aprovechamiento óptimo de los mismos; siendo su éxito dependiente del trabajo coordinado entre los actores involucrados, pues, fue un proceso que envolvió a las comunidades, el gobierno, a la ciencia y a todas las instituciones relacionadas con en el desarrollo de las zonas costeras.

Además de lo señalado, se tiene que el OGIZC en Venezuela vinculó su importancia de manera directa a los denominados objetivos superiores de la ordenación del territorio, los cuales se señalan a continuación (CASTILLO, 2008): (1) Interés público, visto que parte de una acción del Estado que planifica, regula y promueve, pero que fundamentalmente está dirigida a orientar y normar la actividad de los particulares y del propio Estado en función de lograr los objetivos nacionales, regionales o locales, y que se requieren para alcanzar el bien común y por tal, una mejor calidad


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ambiental y de vida. (2) Proceso concebido a largo plazo, pero su gestión se debe realizar en el corto plazo. Visto que busca influir en procesos que presentan una gran inercia positiva ó que son susceptibles de cambios, generalmente en un largo período. Tal es el caso, de las tendencias de crecimiento y localización de los asentamientos humanos, el desarrollo de sistemas de transporte, el aprovechamiento integral de los recursos naturales, entre otras. (3) Las generaciones futuras deben recibir un legado patrimonial para su propio desarrollo y bienestar. El logro del bienestar colectivo de una generación no puede concebirse ni alcanzarse, sin tomar las previsiones para garantizar el derecho que tienen las generaciones futuras de acceder a su propio desarrollo, para lo cual el patrimonio natural debe legarse en las mejores condiciones. Éste principio exige que los recursos naturales no puedan someterse a procesos de deterioro, destrucción, despilfarro y agotamiento, sino que deben utilizarse sabia y sustentablemente.

Visto lo anterior y las propuestas hechas por Sorensen (1993), se tiene que el proceso de OGIZC en Venezuela se vincula con los siguientes atributos: (1) Proceso dinámico que perdura a lo largo del tiempo, por lo que implica cambio, revisión, adaptación e incluso error. (2) Acuerdo de autoridad para establecer políticas, planes, programas y actividades relativas a la toma de decisiones sobre los recursos costeros. (3) Uso de múltiples estrategias de manejo para racionalizar y sistematizar las decisiones sobre asignación de recursos, es decir, planes de OGIZC, estudios de impacto ambiental y sociocultural, reglamentos, permisos, entre otros. (4) Estrategias de manejo basadas en un enfoque de interconexión entre los sistemas y los subsistemas costeros y marinos, que incluyen las unidades geomorfológicas, las cuencas hidrográficas costeras, los sistemas de circulación de los cuerpos de agua costeros (lagunas, estuarios), el movimiento de los sedimentos a lo largo de las costas, las poblaciones de especies que se capturan por su valor comercial o recreativo, los sistemas de abastecimiento de agua potable, de tratamiento de aguas servidas, de carreteras, entre otras. (5) Espacio geográfico limitado que puede extenderse desde el mar territorial o aguas costeras (ambiente marino) hasta determinado límite terrestre interno (ambiente terrestre mínimo de 500 m de ancho) que incluye la línea de costa, el área intermareal (área de transición) y tierras costeras.

Adicionalmente, se propusieron un conjunto de Principios, basados en la propuesta de Clark (1992), por los cuales se regirá el Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras (POGIZC) de Venezuela: (1) Las zonas costeras constituyen un sistema único de recursos limitados que requiere enfoques especiales de planificación. (2) El agua es la mayor fuerza integradora de los sistemas vinculados a las zonas costeras. (3) Los límites para la ordenación y gestión integrada de las zonas costeras deben depender de los aspectos a tratar y ser adaptables a las realidades de cada espacio geográfico. (4) Resulta fundamental que los usos de la tierra y del mar se planifiquen y se ordenen en forma combinada a fin de impulsar su conservación y uso sustentable. (5) La conservación de los recursos de propiedad común representan uno de los puntos principales de la gestión integrada de las zonas costeras. (6) La línea de costa es un punto central en los programas para la gestión integrada de las zonas costeras. (7) El uso múltiple de los espacios y recursos localizados en las zonas costeras resulta apropiado para la mayor parte de los sistemas costeros. (8) Debe respetarse el uso y manejo tradicional de los recursos costeros. (9) La prevención de los daños debido a riesgos socionaturales y tecnológicos, y la conservación de los recursos naturales deben combinarse en el Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras de Venezuela. (10) La participación plurisectorial es esencial para el uso sustentable de los recursos costeros, razón por la cual, los actores gubernamentales a nivel nacional, estadal y local, así como organizaciones no gubernamentales, instituciones de investigación y educativas, consejos comunales y comunidad en general, deben participar en el proceso de planificación, ordenación y gestión integrada de las zonas costeras. (11) El planteamiento de un desarrollo sincrónico y sustentable con la naturaleza resulta especialmente apropiado para las zonas costeras. (12) Los planes y programas vinculados a la ordenación y gestión integrada de las zonas costeras deben recurrir a formas especiales de ejecución, evaluación y participación social.


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6. CONCLUSIÓN El proceso de Ordenación y Gestión de las Zonas Costeras de Venezuela, visualizado como “un

espacio, con identidad propia”, ha permitido formular las bases técnico ‐ legales del Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras de Venezuela, con lo cual se busca contribuir con el desarrollo sustentable de este espacio geográfico, en concordancia con las realidades ecológicas y los principales criterios y objetivos estratégicos del desarrollo económico y social de la Nación. En tal sentido, se logró establecer las bases conceptuales, metodológicas y referenciales del proceso de ordenación y gestión integrada de las zonas costeras de Venezuela; Definir el ámbito de acción contentivo del Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras, basado en las propuestas realizadas en cada uno de los estados costeros de Venezuela; Fortalecer los procesos de participación activa de los organismos vinculados y competentes, y de la comunidad organizada; Conciliar las bases técnicas formuladas por los 14 Comités de Trabajo de las Zonas Costeras a nivel Estadal y el Comité de Trabajo Central de las Zonas Costeras; Consolidar la visualización de la realidad ambiental y socioterritorial de las zonas costeras con lo cual se pudo caracterizar elementos relevantes, precisar restricciones, evaluar recursos y potencialidades e inferir tendencias; Identificar la problemática ambiental actual de las zonas costeras y su vinculación con actores claves; Plasmar las propuestas e iniciativas formuladas mediante los procesos de ordenación y gestión integrada a nivel estadal; Definir el escenario futuro como marco de referencia para orientar el proceso de desarrollo sustentable de las zonas costeras de Venezuela; Proponer las unidades costeras, usos, y condiciones de desarrollo, acordes con las características potenciales y actuales del territorio costero; Diseñar el grupo de Programas de Gestión Integrada de las Zonas Costeras que contribuirán de forma directa a la regulación de la ocupación territorial, el aprovechamiento de los recursos naturales, la recuperación de áreas degradadas, al conocimiento del área, entre otros, enmarcadas dentro de un proceso de participación y corresponsabilidad ambiental; y por último se logró redactar el anteproyecto de Decreto contentivo del Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras de Venezuela.

AGRADECIMIENTOS

Agradecemos los valiosos aportes realizados por cada uno de los técnicos y especialistas

venezolanos y cubanos en la elaboración del Plan de Ordenación y Gestión Integrada de las Zonas Costeras de Venezuela y los aportes financieros otorgados mediante el Convenio Integral de Cooperación Venezuela ‐ Cuba.

BIBLIOGRAFÍA

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4.36. PLANIFICACIÓN DE ECOSISTEMAS ESTRATÉGICOS COMO APORTE AL MANEJO INTEGRADO DE ZONAS COSTERAS COLOMBIANAS

M. Hernández‐ Ortiz, A. López, P. Sierra‐Correa

Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras INVEMAR, Apartado aéreo 1106, Santa Marta, Colombia, [email protected], [email protected] , [email protected]

Palabras clave: Ecosistemas, estratégicos, marino‐costeros, manejo, Colombia, manglares.

RESUMEN

Las zonas marinas y costeras de Colombia a lo largo de sus dos litorales poseen ecosistemas de importancia, entre ellos se encuentran los arrecifes coralinos, ecosistemas de manglar, sistemas de playas y acantilados, estuarios, deltas y lagunas costeras, lechos de pastos marinos y los fondos blandos sedimentarios; estas áreas son el hogar de comunidades que hacen uso de los bienes y servicios que brindan estos ecosistemas, y algunas de las actividades que allí se realizan no son compatibles con la sostenibilidad del ecosistema. Bajo este contexto el Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC) en Colombia bajo un enfoque ecosistémico promueve la gestión integrada para la conservación y uso sostenible de estos ecosistemas.

Específicamente los manglares han sido objeto de aprovechamiento ancestral por parte de las comunidades y se ha convertido en una necesidad, la generación de acciones de manejo que propendan por su conservación y uso sostenible. Estas acciones están enmarcadas en el “Programa Nacional Ambiental para la conservación y el uso sostenible de los manglares de Colombia” (MMA, 2002) donde se señala que su conservación y ordenamiento es una prioridad para el país.

A partir de allí se han realizado trabajos de zonificación de las áreas de manglar y sus áreas de influencia directa; específicamente los trabajos realizados para los departamentos del Cauca (Pacífico colombiano), La Guajira (Caribe colombiano) y el Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina (Caribe Insular colombiano), pudieron identificar problemáticas relacionadas con el uso inadecuado del recurso, la pérdida de cobertura del manglar causada por rellenos y vertimientos de aguas residuales, poca presencia de las autoridades ambientales, entre otras. A pesar de los diferentes escenarios (Pacífico, Caribe y zona insular), el diagnóstico mostró que la problemática es similar, pues el manejo inadecuado de los recursos y la contaminación son la principal fuente de deterioro del ecosistema.

Posteriormente se pudieron determinar criterios de zonificación relativos a la importancia ecológica, importancia social, económica y cultural del ecosistema la demanda social, y el nivel de intervención del recurso. Se obtuvo la zonificación de las áreas de manglar de acuerdo a tres categorías de manejo como son: preservación, recuperación y uso sostenible; y se propusieron lineamientos de manejo que están de acuerdo con el concepto de desarrollo sostenible y que garantizan la existencia de este ecosistema para el futuro.

Se debe tener en cuenta que para que estas acciones de manejo y planificación garanticen la existencia en el tiempo de los ecosistemas, se deben compatibilizarse con las demás herramientas de planificación territorial que existen en el territorio colombiano bajo las premisas del MIZC, reconociendo la integración que existe entre la naturaleza y comunidad y garantizando la participación de todos los sectores involucrados en la toma de decisiones.


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1. INTRODUCCIÓN

El desarrollo de actividades en torno a la planificación de las zonas marinas y costeras en Colombia se ha venido fortaleciendo en especial para los ecosistemas estratégicos (manglares, corales, pastos marinos, playas y acantilados, y fondos blandos), con la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo Sostenible de los Espacios Oceánicos y las Zonas Costeras de Colombia ‐ PNAOCI (2000) promovida por el hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible ‐ MADS, se abrió un camino para incluir dentro las políticas de ordenamiento territorial, las zonas marinas y costeras bajo la premisa del Manejo Integrado de Zonas Costeras (MIZC).

Específicamente para los ecosistemas de manglar se cuenta con un antecedente previo, que bajo la resolución 1602 de diciembre de 1995 se convirtió en la primera norma nacional específicamente relacionada con los ecosistemas de manglar, donde se establecían medidas para garantizar la sostenibilidad de los manglares en Colombia.

Según la experiencia (Sierra‐Correa et al., 2009, Rodríguez et al., 2009, López et al., 2009b) de los estudios realizados en las zonas de manglar estos ecosistemas por sus características particulares y la variedad de bienes y servicios que brindan, están siendo objeto de mucha presión que los ha llevado a su degradación y destrucción. La problemática general que afecta a los manglares en Colombia y en general a nivel global, se da principalmente por el crecimiento de la población y la necesidad de obtener mayores beneficios a corto plazo, que hizo que los manglares sean aprovechados sin tener en cuenta su dinámica natural, o que sean reemplazados por cultivos que son más rentables (Lugo, 2002). Bajo esta situación, la falta de control y presencia institucional han provocado la pérdida de extensiones importantes de estos ecosistemas. Es importante resaltar que tradicionalmente los ecosistemas de manglar han desempeñado un importante papel para las poblaciones rurales costeras del Caribe y Pacifico colombiano, y estos pobladores se constituyen en un aspecto esencial de la importancia sociocultural de estos ecosistemas.

El presente trabajo presenta algunas de las experiencias en zonificación de manglares en la costa Caribe y Pacífico de Colombia, haciendo énfasis en el análisis de su problemática y contempla los componentes metodológicos que se consideraron para la realización de la propuesta de zonificación. El desarrollo metodológico que se adelantó está acorde con los requerimientos establecidos en la normatividad colombiana, bajo las resoluciones del entonces Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial ‐MADVT‐ (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible) No. 0924 de 1997, 233 de 1999, 0694 de 2000 y 0721 de 2002, en las cuales se establece la necesidad de llevar a cabo por parte de las autoridades ambientales regionales (Corporaciones Autónomas Regionales) con injerencia en las zonas costeras del país, los estudios tendientes a la zonificación de las áreas de manglar en Colombia y la definición de los lineamientos para su manejo.

Como resultado de este trabajo se aplicaron criterios de zonificación relacionados con la importancia ecológica, social, económica y cultural del ecosistema, la demanda social, y el nivel de intervención del ecosistema, y fue la base para hacer la zonificación de las áreas de manglar de acuerdo a las categorías de manejo definidas por la normatividad nacional: zonas de preservación, recuperación y uso sostenible. Estos procesos se convierten en instrumentos de planificación fundamentales para incorporar los ecosistemas marino‐costeros en los procesos de planificación territorial.

2. METODOLOGÍA Las áreas de manglar que fueron objeto de estudio están localizadas en las dos costas

colombianas, en el Pacífico el departamento del Cauca, en el Caribe el departamento de la Guajira y el Caribe Insular con el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina ver Figura 1.


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Figura 1. Ubicación del área de estudio

El desarrollo metodológico para la zonificación de los manglares de los tres departamentos, buscó

la integración de diferentes aspectos, tanto biofísicos como socioeconómicos, así como de gestión, relacionados con la presencia de áreas protegidas y la existencia de territorios de propiedad colectiva; se consideró además la oferta de los recursos naturales, basada en las características del medio natural y procurando armonizar la importancia de conservar áreas con fines de protección y a su vez contar con espacios que garanticen la producción sostenible de las comunidades directamente involucradas (Gil‐Torres et al., 2009; Rojas et al., 2010).

Se realizaron diferentes trabajos en campo para hacer la caracterización de los ecosistemas que combinados con las herramientas de sensoramiento remoto y sistemas de información geográfica a una escala de 1:25.000 dio como resultado una propuesta de zonificación.

Los resultados de la caracterización fueron analizados para poder identificar el estado de conservación del manglar, para esto se identificaron sus fuentes de alteración. El proceso de zonificación se realizó con base en los resultados de la caracterización y diagnóstico, para lo cual se dividió el territorio en zonas teniendo en cuenta que aspectos como la oferta ambiental, la importancia ecológica, social, económica y cultural del ecosistema la demanda social, y el nivel de intervención del recurso.

Posteriormente se realizaron procesos de participación comunitaria, pues es una proceso conjunto entre el equipo técnico y los actores locales presentes en las zonas de manglar. La


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vinculación de los actores locales busca desarrollar un proceso de planificación participativa que represente las necesidades, y aspiraciones de la sociedad en conjunto para avanzar hacia el desarrollo sostenible (Gulh et al., 1998; Kay y Alder, 2005).

En los usos considerados para cada zona se contempló los diversos grados de intervención, desde aquellos con alta restricción orientados a la preservación, hasta los que permiten mayores niveles de intervención bajo un punto de vista de uso sostenible, y también las áreas que por características deben ser incluidas como zonas de recuperación.

3. RESULTADOS Y DISCUSIÓN Los manglares de los departamentos de La Guajira, Cauca, y el Archipiélago de San Andrés,

Providencia y Santa Catalina que fueron caracterizados durante este trabajo aunque difieren en extensión, composición y estructura, brindan servicios ambientales innumerables para las comunidades que se asientan cerca a ellos.

Se ordenó un total de 21.263 ha así: el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Caribe Insular colombiano) cubren una extensión de 209,76 ha, de los cuales 150,01 ha se encuentran en la Isla de San Andrés y 59,75 ha en Providencia y Santa Catalina (López et al., 2009a); para el departamento de La Guajira (Caribe colombiano) se encontraron 2396,95 ha (Gil‐Torres et al., 2009); para el departamento del Cauca (Pacífico colombiano) se caracterizaron 18.691 ha (López et al., 2009b, Sierra‐Correa et al., 2009, Rodríguez et al., 2009). Este ecosistema está representado por cinco especies de mangle: mangle rojo (Rhizophora mangle), mangle blanco (Laguncularia racemosa), mangle botón (Conocarpus erectus), mangle negro (Avicennia germinans) en el Caribe y mangle rojo (Rhizophora mangle), mangle blanco (Laguncularia racemosa), nato (Mora oleífera) para el Pacífico.

Los manglares se han degradado y muestran una innegable pérdida de su calidad ambiental debido a distintas razones; según Gil‐Torres et al., (2009), para el Caribe continental e insular las problemáticas son muy similares, y es crítica, pues prácticamente todas las áreas han sido y están siendo intervenidas, dando como resultado diferentes grados de alteración, que van desde la presencia de basuras, el pastoreo del ganado caprino y ovino, pasando por la tala selectiva, hasta la destrucción total de los ecosistemas, que en muchos lugares es irreversible. La mayoría de las intervenciones están relacionadas con acciones humanas directas como la tala o relleno de las áreas de manglar o por las acciones “indirectas”, como el desarrollo de obras de infraestructura con deficientes estudios de impacto, o el mismo desarrollo socio‐económico mal planificado; el resultado final es el mismo, el cual se sintetiza como el cambio de la vocación natural de los ecosistemas que conduce a la pérdida de hábitat y de biodiversidad. Para el Pacífico colombiano la problemática en las áreas de manglar está estrechamente relacionada con el aprovechamiento de los recursos (recursos madereros, hidrobiológicos, fauna asociada, etc).

A continuación en la Tabla 1 se presenta una síntesis de la problemática identificada para las áreas de manglar referidas en este trabajo.


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Tabla 1. Problemática identificada para las áreas de manglar de los departamentos de La Guajira y San Andrés, Providencia y Santa Catalina en el Caribe colombiano; y Cauca en el Pacífico colombiano

Zona Problemática

Caribe

Insular (Archipiélago de

San

And

rés, Provide

ncia y San

ta

Catalina) (Lóp

ez et a

l., 2009a)

• Erosión costera • Vertimiento de aguas residuales • Prácticas inadecuadas de porcicultura. • Manejo inadecuado de residuos sólidos • Sedimentación • Rellenos en áreas de manglar • Conflictos de propiedad • Problemas sanitarios (infestación por termitas) • Alteración por vientos fuertes • Especies introducidas • Limitación de crecimiento • Quemas

Caribe

Con

tine

ntal

(La Gua

jira) (G

il‐To

rres et a

l .,

2009),

• Alteración natural del régimen hídrico• Defoliación mecánica de mangle para alimentación de ovinos y caprinos • Tala de varas y raíces para uso doméstico • Escaso lavado al interior • Disposición de residuos sólidos • Déficit hídrico y sedimentación • Alteración natural del régimen hídrico

Pacifico continen

tal (Cauca) Sierra‐Co

rrea et a

l., 2009, Rod

ríguez et al., 2009, Lóp

ez et a

l., 2009b

.

• Falta de coordinación interinstitucional y deficiente capacidad instalada y de gestión de las instituciones con funciones ambientales.

• Falta de control por parte de las instituciones con funciones ambientales. • Falta de planificación del desarrollo municipal a mediano y largo plazo (puede afectar a áreas de manglar).

• Desconocimiento de las potencialidades y limitaciones del ecosistema de manglar. • Desconocimiento y falta de divulgación a las comunidades de la normatividad ambiental, aplicable para el manejo de los manglares por parte de las instituciones con funciones ambientales.

• Ampliación de la frontera agrícola y ganadera en firmes en áreas de influencia de manglar. • Inmigración de foráneos que tienen otra visión de uso del suelo • Comercialización ilegal de los recursos • Falta de canales de comercialización de los recursos hidrobiológicos a nivel regional, nacional e internacional, que cumplan con los requisitos normativos para esta actividad y que favorezcan a las comunidades tradicionalmente asentadas en el área.

• Pérdida de hábitats para las especies de fauna asociadas al manglar. • Pérdida de la riqueza y diversidad de especies de fauna asociadas al manglar. • Pérdida de la cobertura de manglar. • Contaminación; gasolina, taninos, mercurio, residuos sólidos. • Perdida de saberes ancestrales, valores tradicionales (cambio de mentalidad sobre usos del suelo). • Aceleración del proceso de erosión costera (oleaje, mareas) por la tala del mangle. • Vulnerabilidad del área (de las poblaciones humanas y de los manglares) ante amenazas naturales: sismos, inundaciones por mareas y ascenso en el nivel del mar.

• Presencia de actores al margen de la ley‐ • Tala de grandes extensiones de manglar con fines de comercialización • Técnicas de pesca inadecuadas. • Alta presión de aprovechamiento sobre los recursos hidrobiológicos y fauna asociada al manglar • Aprovechamiento de varas de manglar por debajo de los diámetros mínimos permisibles. • Falta de planificación y ordenamiento del aprovechamiento de los recursos naturales del ecosistema de manglar, articulada a la reglamentación interna del territorio.

• Aceleración de los procesos de erosión costera (oleaje y mareas) por la tala de mangle. • Sedimentación de las bocanas y manglares por falta de ordenación y manejo de las cuencas de los ríos

• Falta de infraestructura de saneamiento básico. • Falta de fortalecimiento de la estructura funcional de los Consejos Comunitarios.


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El análisis de la problemática permitió tener una visión integral de la situación actual del ecosistema y los principales tensores sobre los que hay que ejecutar acciones prioritarias, la zonificación dio las bases técnicas necesarias para la formulación de lineamientos de manejo tendientes a la conservación, protección y uso sostenible de los recursos naturales, en la medida que permitió identificar el estado actual del recurso, su uso potencial y las prácticas de manejo recomendadas (Alonso et al., 2003).

De acuerdo con lo expuesto, este trabajo propuso la asignación de categorías de acuerdo con lo establecido por el MADS, definiéndolas a partir de criterios relacionados con el estado actual de la vegetación y de intervención, la demanda de uso, accesibilidad de los recursos, riqueza de especies, utilización de recursos, presencia de especies de interés o poblaciones de interés especial, presencia de especies o condiciones de sitio sobresalientes, demanda de uso de los recursos (“especiales” o forestales), oferta ambiental o disponibilidad de recursos, capacidad de resiliencia de los recursos. Estos criterios fueron definidos a partir de la información existente y para cada caso (La Guajira, Cauca, Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina) cambiaron de acuerdo a las condiciones de cada sitio.

Figura 2. Relación de las áreas de manglar

8.705 ha

3495 ha

6491 ha

152,55 ha18,94 ha 3,27 ha

915,96 ha1480,99 ha

Pres

erva

ción

Recu

pera

ción

Uso

Sost

enib

le

Pres

erva

ción

Recu

pera

ción

Uso

Sost

enib

le

Pres

erva

ción

Recu

pera

ción

Cauca Archipiélado de San Andrés, Providencia y Santa Catalina

La Guajira

Fuente: López et al., 2009a, Gil‐Torres et al., 2009, Sierra‐Correa et al., 2009, Rodríguez et al., 2009, López et al., 2009b

En total se zonificaron 21.263 ha de manglar. Para las categorías de manejo se distribuyo así, 9.774 ha están dentro de la categoría de preservación, 4.995 ha en la categoría de Recuperación y 6494 ha de manglar en las áreas de Uso sostenible.

La razón por la cual casi un 30% de las áreas de manglar en el Pacífico colombiano (departamento del Cauca) están en la categoría de uso sostenible, es que las dinámicas sociales están relacionadas con el uso directo de los bienes del manglar (recursos hidrobiológicos, aprovechamiento del manglar, transporte, etc.,).

Como se observa en la Figura 2, en el departamento de La Guajira no se incluyeron áreas bajo la categoría de Uso sostenible, pues por su estado de conservación y extensión los usos a este ecosistema se restringen. Aunque se recomienda que algunas de las áreas que se recuperen después puedan ser recategorizadas como áreas de uso sostenible o preservación.

Para el Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina las áreas de manglar como áreas de preservación (152.55 ha), son la mayoría dada la fragilidad que presenta este ecosistema en el departamento.


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4. CONCLUSIONES Es claro que el deterioro de las áreas de manglar ha sido un común denominador durante las

últimas décadas, problema que se ve reflejado en toda la región Caribe y Pacífica colombiana. Los principales factores de disturbio que alteran los manglares están relacionados con la disminución de las coberturas boscosas y la estructura de suelos, la sobreexplotación de recurso y la poca presencia de las autoridades ambientales en las áreas de manglar.

En las áreas propuestas de preservación, se deberá prohibir totalmente el aprovechamiento de mangle, así como de otros recursos bióticos y abióticos de uso masivo y comercial. En estas zonas es posible que se puedan realizar algunas actividades productivas relacionadas con actividades contemplativas, científicas, educativas y el aprovechamiento menor de recursos hidrobiológicos, sujetas a control.

En las áreas de recuperación se deberán realizar acciones que permitan incrementar la cobertura del bosque, mejorar sus condiciones estructurales y restablecer su dinámica y funciones ambientales, como el restablecimiento de flujos hídricos y la revegetalización. No será posible el aprovechamiento del arbolado, por lo tanto la veda deberá ser total; sin embargo, una vez se recuperan podrán ser reclasificadas, como de uso sostenible o de preservación, previos estudios de factibilidad y viabilidad ecológica.

Inicialmente se deberán contemplar, solo las actividades de recuperación, en donde la educación y la capacitación tendrán un lugar insustituible como principio básico, del uso sostenible de los productos del manglar, se deberán considerar tres aspectos: (1) la conservación integral y funcional de los componentes del manglar; (2) la productividad del ecosistema en términos de los bienes o productos; y (3) las necesidades de la comunidad, también en términos de los bienes o productos. El uso sostenible consiste en conciliar, integrar y equilibrar estos aspectos junto con la real oferta ambiental de los ecosistemas (Gil‐Torres & Ulloa‐Delgado, 2001).

La educación ambiental de las comunidades que tradicionalmente hacen uso del manglar, es una de las acciones necesarias para el manejo sostenible del ecosistema. BIBLIOGRAFÍA

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4.37. PLANOS DE ORDENAMENTO DE ORLA COSTEIRA DA ÁREA TERRITORIAL DA ADMINISTRAÇÃO DA REGIÃO HIDROGRÁFICA DO TEJO, IP

G. Santos 1, H. Calado 2

1 Arquitecta Paisagista, DRHL, ARH do Tejo, I.P., Rua Braamcamp, n.º7, 1250‐048 Lisboa,

[email protected] 2 Geógrafa, CIBIO – Açores, Universidade dos Açores, 9500 Ponta Delgada, [email protected] Palavras – Chave: Ordenamento da Orla Costeira, Avaliação de Planos, Aspectos positivos, Constrangimentos. RESUMO

A área da ARH do Tejo, IP (ARH Tejo), inclui uma frente costeira com 261 km de extensão e abrange quatro POOC em vigor. A estes compete estabelecer regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e um regime de gestão compatível com a utilização sustentável da orla costeira.

Durante a sua implementação identificaram‐se questões que merecem alterações e correcções. Foi entretanto adquirido um conhecimento aprofundado de várias temáticas e elaboraram‐se novos Instrumentos de Gestão Territorial com regras por vezes mais conservativas e restritivas. Foi efectuada uma avaliação destes POOC e analisados os desafios que se colocam à elaboração de um POOC único de 2ª geração para a área de jurisdição da ARH Tejo, que aborde o território de forma integrada.

Os POOC: facultaram maior conhecimento e uma abordagem transversal das questões específicas da orla costeira; introduziram regras para os usos e actividades a desenvolver; inverteram tendências de ocupação indevida; permitiram salvaguardar áreas de risco; procederam a acções de valorização e requalificação; e sensibilização da população. Revelaram contudo: elevada rigidez; excessiva dependência dos planos municipais de ordenamento do território; falta de harmonização entre planos com diferentes tipologias de abordagem e grau de maturidade; por vezes desadequação de propostas face à situação existente.

Os desafios da elaboração do novo POOC incidem na definição de um modelo de planeamento dinâmico e flexível, transparente e participado, suportado em ferramentas de apoio à decisão e à gestão partilhada a construir mediante parcerias e modelos de organização em rede, sobre os quais se pretende reflectir. 1.INTRODUÇÃO E ENQUADRAMENTO

A Administração da Região Hidrográfica do Tejo, I.P., (ARH Tejo) é um organismo do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, criado a 1 de Outubro de 2008, ao qual competem atribuições de gestão das águas e dos valores e sistemas naturais com ela conexos, no âmbito do respectivo planeamento, licenciamento e fiscalização na sua circunscrição territorial de actuação, correspondente à Região Hidrográfica do rio Tejo e às Ribeiras do Oeste, esta última por protocolo de delegação da ARH do Centro, I.P. (Fig.1).

A ARH Tejo, apresenta uma área de intervenção que se estende por 261 km de costa (dos quais 202Km correspondem à bacia das Ribeiras do Oeste e 59 km à Região Hidrográfica do Tejo), incluindo 131 zonas balneares, caracterizada por elevada dinâmica e mutabilidade física associada às forças naturais actuantes nesta faixa de transição terra/mar. Associada á elevada diversidade e valor paisagístico e biofísico, ocorrem reconhecidos valores naturais, habitats e espécies classificadas que conduziram à classificação de Áreas Protegidas e Sítios da Rede Natura 2000, a par de uma muito elevada atractividade para a apropriação humana para o desenvolvimento de diferentes formas de


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uso e ocupação, permanentes ou sazonais, nas quais se inclui o usufruto para recreio e lazer, sendo muito significativa a pressão exercida sobre esta faixa do território costeiro na proximidade de Lisboa.

Figura 1. Área de intervenção dos POOC e área de jurisdição da ARH do Tejo, I.P.

Compete à ARH Tejo a elaboração dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira (POOC) da sua

área de jurisdição. A orla costeira (Figura 2) é entendida como a faixa de território onde o mar coadjuvado pela acção eólica, exerce directamente a sua acção e que se estende, a partir da margem das águas do mar (que integra o Domínio Público Marítimo) até 500m, para o lado de terra, correspondendo a uma faixa terrestre de protecção e uma faixa marítima de protecção que tem como limite máximo a batimétrica dos 30m.

Figura 2. Orla Costeira, (Adaptado de INAG s.d)


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Os POOC surgem no edifício jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, pela primeira vez em

1993, na sequência da transição das competências de gestão do Domínio Público Marítimo nas áreas sem interesse portuário para o ministério tutelar do Ambiente.

Estes Planos surgem num contexto em que se tornava urgente estabelecer regras para disciplinar o uso e ocupação da faixa do domínio público marítimo designadamente para a implantação de infra‐estruturas e equipamentos de apoio, para a utilização das praias e para a restante orla costeira. Foi então criada a figura dos Planos de Ordenamento da Orla Costeira, entendidos como instrumentos supletivos com objectivos de interesse nacional, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e o regime de gestão compatível com a utilização sustentável do território.

Estes Planos apresentavam como objectivos: • Ordenar os diferentes usos e actividades específicas da orla costeira; • Classificar as praias e regulamentar o uso balnear; • Valorizar e qualificar as praias consideradas estratégicas por motivos ambientais e turísticos; • Enquadrar o desenvolvimento de actividades específicas da orla costeira; • Assegurar a conservação da natureza. Estes Planos articulam duas escalas: a do ordenamento à escala 1:25.000; e a da implementação

/gestão dos usos das praias balneares à escala 1:2.000 (consistindo na figura de Planos de Praia onde são enunciadas orientações para o desenvolvimento dos projectos de execução). As disposições dos Planos de Praia vinculam as entidades privadas no que se refere às ocupações por equipamentos de restauração e bebidas e instalações de Apoio à Praia, as quais, na faixa do Domínio Público Marítimo, carecem de um título de utilização privativa emitido pela ARH.

A área de circunscrição territorial da ARH Tejo integra 4 POOC actualmente em vigor, correspondendo a 13 municípios:

• POOC Ovar – Marinha Grande (parcialmente abrangido pela ARH do Tejo, e publicado em Outubro de 2000)

• POOC Alcobaça – Mafra (abrangido na totalidade pela ARH do Tejo, e publicado em Janeiro de 2002)

• POOC Sintra ‐ Sado (parcialmente abrangido pela ARH Tejo, e publicado em Junho de 2003) • POOC Cidadela – Forte de S. Julião da Barra (abrangido na totalidade pela ARH Tejo, e

publicado em Outubro de 1998) Decorreram 12 anos sobre a data de publicação do POOC mais antigo e mais de seis anos sobre a

data de publicação do mais recente (troço de costa Sintra – Sado), sendo que os trabalhos da respectiva elaboração remontam a meados e finais dos anos noventa.

No decurso da implementação das orientações e das acções emanadas nos vários POOC foram sendo identificadas questões que mereceriam um novo enquadramento e forma de abordagem, resultante quer de alguma desadequação de propostas face à situação existente mas também face ao conhecimento entretanto adquirido nestas matérias que justificariam hoje uma abordagem integrada destas áreas com vista ao correcto ordenamento da orla costeira e à respectiva gestão integrada.

Também o contexto actual é hoje significativamente diferente daquele que teve por base a elaboração dos POOC de 1ª geração:

• A publicação da Lei da Água (que transpõe para o direito interno a Directiva Quadro da Água) em 2005 introduz uma alteração do paradigma de abordagem dos Planos de Ordenamento que têm por objectivo principal a protecção e valorização dos recursos hídricos, nos quais os POOC se vêem a incluir, reconhecendo‐se o papel fundamental dos sistemas fluviais e das suas bacias hidrográficas. É dado maior enforque à gestão holística das águas, zonas húmidas e ecossistemas aquáticos e terrestres associados, devendo ser acauteladas as ligações e as interdependências dos sistemas hídricos, nas suas diferentes componentes, inseridas no contexto das respectivas bacias hidrográficas, com as águas estuarinas e costeiras, e com as respectivas relações de troca de fluxos, biológicos, de matéria e de energia. As bacias


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hidrográficas desempenham um papel relevante como fontes ou sumidouros para os trechos costeiros em geral (1). Deverão ser ainda acautelados os efeitos das formas de ocupação da bacia hidrográfica, sobre esta faixa de território, de transição entre a terra e o mar;

• A alteração ao Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (2007)define que aos POOC compete estabelecer regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e o regime de gestão compatível com a utilização sustentável do território, possuindo natureza supletiva e prevalecente em relação aos planos de iniciativa municipal, sendo que apenas a estes últimos competirá estabelecer regimes de uso do solo.

• A criação as Administrações de Região Hidrográfica com competências específicas na protecção e valorização das águas e dos valores e sistemas naturais com ela conexos;

• A publicação a Estratégia Nacional para a Gestão Integrada da Zona Costeira (Setembro 2009) consagra o desenvolvimento da zona costeira enquadrado em valores como a identidade, a sustentabilidade, o ordenamento e a segurança, aos quais se deve subordinar o aproveitamento competitivo dos potenciais marinhos e marítimos, tanto naturais como culturais;

• A elaboração de novos Instrumentos de Gestão Territorial (Planos Regionais de Ordenamento do Território e Planos de Ordenamento de Áreas Protegidas) com regras por vezes mais conservativas e restritivas, para a mesma faixa do território;

• A publicação, entre outros, da Estratégia Nacional para o Mar, o Plano de Ordenamento do Estuário do Tejo (em elaboração), o Plano de Ordenamento do Espaço Marítimo (em discussão Pública);

• As instituições técnicas e científicas adquiriram entretanto um conhecimento aprofundado em matérias relevantes para o ordenamento e gestão da orla costeira, de que se destacam a informação relativa, nomeadamente, à evolução morfodinâmica dos sistemas costeiros, bem como a identificação, representação cartográfica e tipificação de formas de actuação face ao inerente risco para pessoas e bens, e a ponderação dos efeitos das alterações climáticas na alteração da linha de costa;

• O conhecimento resultante da experiência conjunta dos vários parceiros na implementação dos POOC em vigor que permitem evidenciar aspectos a potenciar e aspectos a corrigir.

• A actual tendência de um maior exercício de cidadania, a par de uma maior consciencialização e sensibilização ambiental do cidadão e de uma maior exigência junto da Administração Central e Local por melhores padrões de qualidade, e pelo respeito da causa pública.

Entendeu assim a ARH Tejo, existir um contexto favorável à revisão do ordenamento da orla costeira abrangida pela sua área de jurisdição, através da elaboração de um novo POOC, que abranja a totalidade da sua área territorial, permitindo enquadrar este território de uma forma global e facilitadora da gestão integrada da zona costeira. Como contributos prévios ao processo de revisão do ordenamento da orla costeira da ARH Tejo, foram promovidas as seguintes iniciativas:

• “Estratégia para Protecção e Valorização do Litoral – Região Hidrográfica do Tejo e Ribeiras do Oeste” (PUBLICAÇÃO DA ARH DO TEJO I.P., JUNHO 2009);

• Documento de Estratégia para cada um dos 13 municípios da orla costeira, com identificação das diferentes acções a implementar, respectiva prioritização, e identificação da entidade responsável pela sua promoção;

• Celebrou‐se um conjunto de protocolos com municípios da orla costeira para a delegação de competências do licenciamento e da fiscalização das utilizações do domínio público referentes a apoios de praia e equipamentos, na sequência da elaboração das Estratégias anteriormente mencionadas, prosseguindo objectivos de implementação de uma gestão integrada dos recursos hídricos, baseada na cooperação com as diferentes entidades intervenientes nestes domínios, bem como no princípio da subsidiariedade;


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• Lançar o “Desenvolvimento e implementação de um Sistema de Monitorização do Litoral da ARH do Tejo, I.P.”;

• Cartografia da demarcação da linha limite do leito e da margem das águas do mar, tendo por base metodologia e critérios técnicos entretanto desenvolvidos, ferramenta essencial para a gestão do Domínio Público Marítimo sob sua jurisdição;

Como trabalhos prévios à elaboração de um novo POOC, de “2ª geração”, correspondendo à revisão dos POOC actualmente em vigor a ARH do Tejo I.P. efectuou:

• A realização de sessões de debate com o meio técnico e científico e com o conjunto dos municípios para partilha de um balanço e reflexões sobre a primeira geração de POOC e dos desafios que se colocam ao processo de revisão do ordenamento da orla costeira;

• Promoveu a realização da “Avaliação dos POOC da área de jurisdição da ARH do Tejo, I.P.: definição de objectivos e conteúdos para a sua revisão” com vista a avaliar da adequação e concretização da disciplina consagrada em cada um daqueles Instrumentos de Gestão do Território, respectivas metodologias, forma, conteúdos adoptados em cada um e grau de implementação de cada um deles.

É do resultado desta avaliação dos POOC em vigor para a área de jurisdição da ARH do Tejo que a presente comunicação se irá ocupar. 2. ASPECTOS POSITIVOS DOS POOC DE “ 1ª GERAÇÃO”

Na elaboração dos POOC em vigor, o território foi dividido em troços costeiros com alguma homogeneidade, correspondendo, no entanto, os limites que separam os diferentes POOC, a limites administrativos de concelhos ou de Áreas Protegidas, constituindo trechos que, na altura da publicação da legislação referida, estavam sob a jurisdição do Instituto da Conservação da Natureza e do Instituto da Água.

Como aspecto positivo, saliente se o facto de os POOC constituírem os primeiros planos específicos para as questões do litoral, com uma abordagem supra municipal e transversal do território e de cariz multidisciplinar, visando acautelar a salvaguarda de sistemas biofísicos sensíveis como sejam as dunas, as arribas, e lagunas costeiras, e os valores e sistemas naturais específicos da orla costeira, identificando potencialidades e vulnerabilidades e definindo regras claras de uso e ocupação de forma a conciliar a procura e a oferta com a capacidade de carga dos sistemas naturais. Os POOC permitiram a identificação de pontos críticos e a contenção da expansão urbana em áreas fortemente pressionadas e sensíveis do território costeiro ou mesmo a inversão, nalguns casos, de tendências de ocupação indevida na orla costeira numa abordagem integrada e norteada por princípios orientadores consagrados na legislação comunitária e nacional.

Estes instrumentos permitiram aumentar o conhecimento técnico e científico relativo à situação existente nestes troços da orla costeira e a sistematização e divulgação dessa informação. Vieram também consolidar o reconhecimento de Domínio Hídrico como bem público, devendo ser consagrado o livre acesso e a sua fruição pública. Paralelamente estabeleceram modelos de cooperação inter‐institucional apoiada em protocolos de cooperação tendo por base uma programação de intervenções de ordenamento, de gestão de risco, de reabilitação de áreas degradadas e requalificação de áreas de uso balnear, na concretização de objectivos comuns. Na sequência da publicação dos POOC e com vista à respectiva implementação das acções previstas naqueles planos, foram também criadas Agências e Empresas Municipais, com competências e áreas de actuação específicas.

Os POOC de “1ª geração” tiveram um enfoque muito especial nas zonas balneares cujos usos privativos para a implantação de infra‐estruturas e equipamentos de apoio, para a utilização das praias urgia ordenar e requalificar, tendo por conseguinte investido visivelmente na elaboração de Planos de Praia. Assiste‐se actualmente a um conjunto de intervenções de requalificação das zonas balneares tendo por base o desenvolvimento de um conjunto de projectos de execução decorrentes das orientações emanadas nos Planos de Praia, consistindo numa abordagem integrada do espaço


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nas suas múltiplas valências e funcionalidades, que vieram imprimir uma imagem mais cuidada e melhores condições de fruição das zonas balneares.

As praias balneares foram sendo dotadas de novos equipamentos e apoios de Praia, que proporcionam melhores serviços e possuem melhores condições de integração no meio em que se inserem, quer do ponto de vista da sua arquitectura e tipologia de construção quer ainda das soluções construtivas adoptadas. Também os acessos e estacionamentos foram sendo requalificados e dimensionados em função da capacidade de carga estimada para as praias e em função da capacidade do meio envolvente, bem como de objectivos de salvaguarda de sistemas naturais sensíveis. Assim, foi também promovido um conjunto de intervenções de recuperação de sistemas naturais degradados, designadamente a recuperação de sistemas dunares.

A orla costeira da ARH Tejo apresenta características a que se associa risco significativo para pessoas e bens. Esta questão assume‐se como estruturante na definição de opções de uso e ocupação do território. Desta forma, identifica se como prioritário a permanente monitorização da evolução dos sistemas costeiros e do risco associado à sua utilização, assim como a implementação de medidas em função dos resultados da monitorização e estudos desenvolvidos. Os POOC elaborados permitiram identificar faixas de risco e protecção associadas a troços costeiros de arriba ou a troços arenosos, e a sua cartografia, ou nalguns casos a identificação do modo de determinação dessas áreas, bem como os troços costeiros de maior risco que obrigam a uma monitorização mais próxima e a acções com vista à minimização do risco. Assegura‐se assim a garantia de condições de segurança no uso e ocupação do território, designadamente no que respeita às áreas urbanas em faixa de risco ou ao uso balnear. Promoveu‐se também um conjunto de acções de demolição de edificado com vista à reposição da legalidade.

As ocupações preconizadas na orla costeira, designadamente as constantes em Planos de Praia, quer se trate de implantação de equipamentos e apoios de praia, de infra‐estruturas de acesso, quer ainda do zonamento do areal com vista à ocupação para uso balnear, foram sendo levadas a cabo após análises integradas dos espaços. Estas, atenderam às questões de instabilidade de arribas ou de risco de galgamento oceânico em troços de costa arenosos, permitindo desta forma acautelar ocupações com risco para pessoas e bens.

É ainda de salientar uma alteração das mentalidades em geral, que é notória, com uma maior sensibilização da sociedade e aumento da sua exigência, assistindo‐se a um aumento do exercício da cidadania.

Por motivos diversos quer de enquadramento institucional quer do momento em que tiveram lugar a publicação dos diferentes POOC e das equipas técnicas disponíveis para a sua implementação quer ao nível da Administração Central quer da Administração Local, o grau de implementação das acções preconizadas em cada um deles foi diverso. Verifica‐se um maior grau de implementação no concelho de Cascais, sobretudo no troço costeiro abrangido pelo POOC Cidadela ‐ S. Julião da Barra, publicado em 1998, troço este eminentemente urbano e com dinâmicas de apropriação de território muito próprias que podem ser consideradas como associadas a usos privativos do Domínio Público Marítimo não exclusivamente dependentes do uso balnear. Verifica‐se também, de forma geral, que nos casos em que as parcerias entre a Administração Central e a Local se efectivaram com forte empenho das Câmaras Municipais, ou existiu maior dinamismo associado às respectivas equipas técnicas, o grau de implementação das acções previstas nos Planos de Praia dos POOC foi mais elevado.


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Figura 3. Plano de Praia da Lagoa de Albufeira ‐ POOC Sintra‐Sado

Em conclusão pode dizer‐se que de algum modo os POOC de “1ª geração” permitiram uma

aproximação à Visão formulada para a Estratégia Nacional de Gestão Integrada da Zona Costeira, no sentido de promover (2):

• Uma zona costeira com identidade própria, apostando nos seus recursos e nos valores únicos naturais e culturais;

• Uma zona costeira segura e pública, conjugando a utilização e fruição pública e a ocupação humana com a gestão preventiva de riscos;

• Uma zona costeira sustentável, baseada numa gestão que privilegie as opções naturalizadas e adaptativas, salvaguardando os seus recursos e valores naturais, patrimoniais e paisagísticos;

• Uma zona costeira bem ordenada, adequando os usos e ocupações às capacidades de carga e de resiliência dos sistemas naturais;

• Uma zona costeira competitiva, como espaço produtivo, gerador de riqueza e de emprego, centrado na valorização económica dos potenciais marinhos e marítimos, naturais e culturais.

Figura 4. Praia da Calada – Antes

Figura 5. Praia da Calada ‐ Depois


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Figura 6. Praia da Légua ‐ Antes

Figura 7. Praia da Légua ‐ Depois

3. CONSTRANGIMENTOS IDENTIFICADOS NA IMPLEMENTAÇÃO DOS POOC DE “1ª GERAÇÃO”

Na sequência da decisão de proceder á avaliação da implementação dos POOC na sua área de intervenção, a ARH Tejo, promoveu dois tipos de iniciativas: Sessões de debate com a comunidade Técnico – Cientifica; a aquisição de uma prestação de serviços para a “ Avaliação dos POOC da Área de Jurisdição da ARH Tejo IP – Definição de Objectivos e conteúdos para a sua revisão”(3) Com a sistematização de informação constante nas comunicações apresentadas na Sessão de Debate sobre os POOC organizada pela ARH Tejo, I.P. é possível identificar alguns dos constrangimentos na implementação dos POOC de” 1ª Geração”:

São Documentos estáveis mas rígidos; • A jurisdição de várias entidades sobre a orla costeira dificulta a agilização dos processos; • Falta de compatibilização entre IGT (POOC e PDM); • Situações de desconformidades entre perímetros urbanos, classes de espaços e servidões; • Elaboração das UOPG encontra‐se associada e dependente de estudos específicos e de outros

projectos; • O sobredimensionamento das UOPG dificulta a sua implementação; • A construção de Apoios de Praia, em alguns casos, encontra‐se dependente da implementação

dos Planos de Praia; • A dimensão dos Planos de Praia, em alguns casos dificulta a sua implementação • Alguns Planos de Praia apresentam deficiências ao nível da localização e tipologia de apoios de

praia


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3.1 Conteúdos da Avaliação

No que se refere á a aquisição de uma prestação de serviços para a “ Avaliação dos POOC da Área de Jurisdição da ARH Tejo IP – Definição de Objectivos e conteúdos para a sua revisão” importa apresentar resumidamente a sua estrutura e resultados principais. Assim, a 1ª Fase desta avaliação teve por objectivo a definição do enquadramento e a sistematização estratégica e operativa dos POOC, no sentido de definir o quadro de referência de objectivos, para elaboração e para implementação dos mesmos. Esta fase contou com 2 etapas metodológicas de realização: Etapa 1 – Visão e Enquadramento Estratégico: Análise de visão e enquadramento estratégico sobre o litoral constante nos documentos nacionais e comunitários de referência. Estes Documentos evidenciam:

• Uma relação forte com os POOC em pelo menos 3 das 4 áreas temáticas consideradas – o PNPOT, o PROT‐AML, o PROT‐OVT, a lei da Água, o Plano de Acção para o Litoral, a ENGIZC, o PSRN2000, o PBH do Tejo e o PBH das Ribeiras do Oeste.

• Uma relação média com os POOC em pelo menos 3 das 4 temáticas consideradas – a ENCNB, o PNA, o PENT, o PROF‐AML, o PROF Oeste e o PROF CL.

• Uma relação predominantemente fraca com estes – a ENDS, o PNAC e o PANCD Etapa 2 – Objectivos Concretos na Elaboração e Aplicação dos POOC: Análise de enquadramento

legal e jurisdicional sobre zona litoral e normativas directamente aplicáveis à elaboração técnica, implementação no terreno e complementaridade com outros instrumentos de Gestão Territorial (particularmente PEOT e PMOT) e Servidões (em particular REN, RAN e domínio Hídrico. Estes Documentos evidenciam:

• Uma relação forte com os POOC em pelo menos 3 das 4 áreas temática consideradas – o POPNSC, o POPPAAFCC, o POPNA, o PDM CALDAS DA RAINHA, o PDM DE TORRES VEDRAS e o PDM CASCAIS

• Uma relação média com os POOC em pelo menos 3 das 4 áreas temáticas consideradas – o PDM MARINHA GRANDE, o PDM ÓBIDOS, o PDM LOURINHÃ, o PDM ALMADA, o PDM SESIMBRA.

• Uma relação predominantemente fraca com os POOC – o PDM PENICHE, o PDM MAFRA, o PDM SINTRA e o PDM SETÚBAL

A 2ª Fase da Avaliação contou com 2 etapas metodológicas de realização e interessa aqui referir os resultados da Etapa 3:

Etapa 3 – Metodologias, Forma, Conteúdo e Implementação: Comparação metodológica da forma de elaboração dos POOC em vigor, na área de jurisdição da ARH Tejo; Comparação entre a forma e conteúdo de elementos fundamentais dos POOC em vigor, na área de jurisdição da ARH Tejo; Avaliação dos objectivos atingidos no conjunto destes POOC e cada um deles por si; Avaliação dos objectivos por atingir no conjunto destes POOC e cada um deles por si; Comparação entre o preconizado em termos de ordenamento do litoral, acções concretas a desenvolver e o efectivamente realizado, desde a entrada em vigor dos POOC até à presente data.

Desta etapa deve salientar se, ao nível das metodologias utilizadas, que os POOC Cidadela de Cascais – Forte de S. Julião da Barra e POOC Sintra ‐ Sado, apresentam uma abordagem metodológica de elaboração similar, existindo contudo algumas excepções. O POOC Alcobaça – Mafra apresenta uma abordagem metodológica diferenciada e complexa face às restantes, quer ao nível dos métodos de trabalho e de interpretação do território, quer ao nível do tratamento dado às faixas de risco e ao dimensionamento da Capacidade de Utilização das Praias.

Já no que respeita á Forma e Conteúdo, ao nível do Regulamento, apresentam‐se estruturas semelhantes entre os 4 POOC mas com conteúdos bastante diferentes em alguns casos (ex: classes de espaço); no que se refere ás Plantas de Síntese existem diferentes abordagens (ex: diferenças na análise das zonas de fronteira); Nas Plantas de Condicionantes, são visíveis as diferentes realidades das áreas de intervenção dos POOC em análise, tendo como consequência uma grande diversidade de servidões administrativas e restrições de utilidade pública; REN, RAN e Sinalização Marítima são as únicas condicionantes presentes em todos os POOC.


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Já no que toca á Implementação, verifica‐se que o concelho de Cascais é aquele com média mais elevada de implementação das acções previstas nas UOPG (70% ‐ no POOC Cidadela de Cascais – Forte S. Julião da Barra e 75% no POOC Sintra – Sado), contrastando com os concelhos de Alcobaça, Nazaré e Óbidos, nos quais a média da implementação das acções prevista nas UOPG é 0%.

No que diz respeito à implementação das acções previstas nos Planos de Praia por POOC, verifica‐se:

• POOC Ovar‐ Marinha Grande – 18% • POOC Alcobaça – 37% • POOC Sintra – Sado – 37.8% • POOC Cidadela de Cascais – Forte S. Julião da Barra – 90.7%

3.2 Conclusões Gerais da Avaliação

Em termos gerais a avaliação produzida permitiu identificar as linhas orientadoras da referência para a elaboração de novos POOC e aumento de operacionalidade na implementação dos mesmos. Sendo o enquadramento legislativo de referência semelhante para os 4 POOC, este factor não introduz diferenças significativas na avaliação dos mesmos. No entanto existe um tratamento diferenciado no que respeita alguns elementos como seja a inclusão das lagoas costeiras (o POOC Sintra – Sado inclui a lagoa de Albufeira e o POOC Alcobaça – Mafra não inclui a lagoa de Óbidos) Tal como outros IGT dessa geração os POOC apresentam erros materiais dos planos e da desarticulação entre planta de condicionantes e planta de síntese. A justificação pode residir na utilização de cartografia desactualizada e/ou incorrectamente geo – referenciada, mas esta não pode constituir a justificação para outras fragilidades encontradas como sejam:

• Ausência de ordenamento da faixa marítima; • Edificações presentes no terreno que não foram consideradas como zonas edificadas; • Necessidade de uma delimitação mais rigorosa de faixas de risco; • Dependência excessiva da realização de plantas e projectos de estudos específicos nas UOPG,

não realizados por incapacidade financeira ou técnica; • Necessidade de revisão da dimensão, limites e objectivos das UOPG. • As áreas concessionadas são por vezes reduzidas, com problemas de vigilância e socorro; • Necessidade de revisão da rigidez dos planos de praia; • Existência de problemas no dimensionamento, tipologia e localização de apoios de praia; • Pouca capacidade de gestão e adaptação dos POOC a novos usos da faixa litoral; • Demasiada rigidez regulamentar das linhas de condicionantes e ordenamento dificulta a

adaptação à realidade; • Pouca disponibilidade das entidades licenciadoras para aceitar adaptação de limites das linhas

de condicionantes e ordenamento a escalas superiores às usadas nas plantas dos POOC; • Recorrente falta de financiamento para as acções a implementar.

4. O FUTURO DOS POOC NA ÁREA DE JURISDIÇÃO DA ARH TEJO I.P. Pela análise apresentada da “ Avaliação dos POOC da Área de Jurisdição da ARH Tejo IP – Definição de Objectivos e conteúdos para a sua revisão”podemos validar a noção de que estes instrumentos são considerados como importantes pelos diversos níveis da Administração e são entendidos como de indispensável consulta em todos os temas de âmbito territorial ocorrentes na sua área de intervenção. Há mesmo a visão, por parte de alguns agentes, devido à sua escala de 1:25.000, como os “PDM para o litoral”.

Sendo os PEOT, hierarquicamente superiores aos PMOT, esta superioridade faz com que os PDM, por vezes, se abstenham de ordenar o seu território litoral na área de jurisdição do POOC, aguardando pela aprovação dos mesmos, com vista à posterior inclusão de normas e delimitações,


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nos PDM respectivos. A lógica do ordenamento territorial municipal é assim secundarizada em função de uma lógica territorial contínua, por unidades costeiras.

Talvez esta necessidade de “diálogo operativo” dos IGT seja uma das indicações mais importantes a reter na elaboração dos POOC de “2ª Geração”. A participação efectiva das Autarquias, articulando com os restantes IGT, as opções dos mesmos para a orla costeira; o aprofundamento da celebração de acordos entre os dois níveis da Administração, baseados no reconhecimento recíproco das vantagens das operações integradas e ao nível territorial mais próximo da actuação; a operacionalização de mecanismos de alerta das disfunções territoriais resultantes da dinâmica territorial, etc., são componentes fundamentais de uma mudança de paradigma necessária na Gestão Integrada da Orla Costeira.

Outros pontos que foram identificados nesta avaliação, permitem inferir a necessidade de alterações ao nível da regulamentação dos POOC, nomeadamente nas suas Normas Técnicas de Referencia ou até mesmo no respeitante a de áreas tradicionalmente excluídas do âmbito dos POOC( Ex. áreas sob administração portuária). Contudo, a reformulação mais sentida como necessária é a estruturação em um único documento legal de todo o edifício jurídico. Também a nível territorial esta integração deve ser considerada, visto que a partição em quatro trechos de costa da área de intervenção litoral sobre jurisdição da ARH Tejo I.P., trouxe desvantagens reconhecidas. Assim um caminho a explorar será a proposta de um único instrumento que proceda á integração e Revisão dos quatro POOC agora em vigor.

Ainda enquadrado nas questões de um novo suporte regulamentar importa prever mecanismos que permitam minimizar a pratica generalizada de deferimento das intervenções através da utilização da figura de UOPG sem regras orientadoras. A integração de mecanismos de adaptação mais eficazes/flexíveis face à dinâmica ambiental, territorial e social da zona litoral, constitui outro ponto importante neste novo suporte.

É assim indispensável conciliar a elaboração da dimensão territorial do POOC com a lógica de estratégia integrada de gestão do litoral enquanto zona com características específicas. A consideração dos avanços de conhecimento e a e integração do melhor conhecimento técnico e cientifico disponível permitirá equacionar metodologias inovadoras e dotadas de senso criativo na superação dos obstáculos e constrangimentos identificados. BIBLIOGRAFIA • Barata, A., 2009, Planos de Ordenamento da Orla Costeira da ARH do Tejo, I.P Retrospectiva e Contributos, in Tágides Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira‐ Saberes e Reflexões, editado por ARH do Tejo I.P., Lisboa, 125‐131. • ENGIZC ‐ Estratégia Nacional de Gestão Integrada da Zona Costeira, Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2009


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4.38. POSIBLES ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MARES Y COSTAS DE MÉXICO

Isaac Azuz Adeath1 y Patricia Muñoz Sevilla2

1 Centro de Enseñanza Técnica y Superior (CETYS‐Universidad), Km 1 Camino Microondas Trinidad S/N, Ensenada, B.C., México. E‐mail: [email protected] 2 Centro Interdisciplinario de Investigaciones y Estudios sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CIIEMAD‐IPN), Calle 30 de Junio de 1520 s/n, México, D.F., E‐mail: [email protected]

Palabras Clave: Política Pública, Mares y Costas, Gestión Integral, México. RESUMEN La Política Nacional de Mares y Costas de México es el principal documento de política pública encaminado a la gestión integral de las regiones marinas y costeras mexicanas. La elaboración de dicha política duró 3 años y estuvo a cargo de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Sustentable de Mares y Costas (CIMIARES), la cual quedó constituida por 10 Secretarías de Estado Federales. Actualmente dicho instrumento se encuentra en proceso de consulta pública a nivel nacional, antes de proceder a ser oficializado. El objetivo principal de esta comunicación es presentar ante la comunidad iberoamericana el contenido general de dicha política y proponer algunas estrategias para su implementación en el ámbito local, focalizando el análisis en las limitaciones y oportunidades que ofrece un instrumento para la gestión integral de mares y costas de carácter federal. 1.INTRODUCCIÓN 1.1 Características de la zona marina y costera mexicana México se ubica de manera estratégica en la región de América del Norte, entre los dos océanos más extensos del planeta, el Atlántico al Este y el Pacífico al Oeste. Posee dos mares semicerrados: el Golfo de California o Mar de Cortés, en la vertiente del Pacífico, totalmente mexicano, con una extensión de 250,000 Km2 y el Golfo de México, con una superficie de 1,550,000 Km2, compartido con Estados Unidos de América y Cuba. El Sureste mexicano es bañado por las aguas del Mar Caribe. El territorio insular del país es muy extenso y de suma importancia ecológica y estratégica. Si bien no se conoce de manera oficial el número de las islas, islotes y cayos, algunos autores hablan de más de 900 exclusivamente en el Golfo de California (Lara‐Lara et al., 2008), la mayoría de ellas deshabitadas y por lo mismo, en un excelente estado de conservación. La superficie de la zona económica exclusiva del país (2,715,013 Km2), incluida la del mar territorial (231,813 Km2), es más extensa que la superficie continental de México (1,959,248 Km2) y se estima una superficie insular de 5,127 Km2 (INEGI, 2009). Como en muchas partes del mundo, en México, las porciones insulares han permitido extender la zona económica exclusiva de la nación.


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Figura 1. Zona económica exclusiva de México (Negro) y de sus países vecinos (Adaptado de: Flanders Marine Institute. VLIZ (2008) Maritime Boundaries Geodatabase)

De las 32 entidades federativas que conforman la República Mexicana, 17 tienen acceso al mar y representan en conjunto el 56% del territorio nacional. La longitud de costa total del país, sin contar la correspondiente a las islas es de 11,122 Km. En el litoral de Pacífico y Mar de Cortés se tienen 7,828 Km y 3,294 Km en el Golfo de México y Mar Caribe. El estado que mayor longitud de costa posee es Baja California Sur con 2,131 Km y existen cuatro estados costeros que superan los 1,000 Km de línea de costa. México presenta la mayoría de los medios ambientes costeros mundiales (con excepción de los fiordos). De acuerdo con Ortíz‐Pérez y de la Lanza (2006), existen aproximadamente 10,000 Km2 de deltas; 15,000 Km2 de bahías; 13,000 Km2 de lagunas costeras y 3,800 Km2 de sistemas lagunares estuarinos. También están presentes ecosistemas marinos como: arrecifes coralinos (el segundo sistema arrecifal más grande del mundo), zonas de surgencia, sistemas hidrotermales, trincheras marinas y ecosistemas bentónicos de aguas profundas.

Los humedales constituyen uno de los ecosistemas más importantes y frágiles de la zona costera; entre ellos, los manglares ocupan un lugar privilegiado por la riqueza natural que encierran, por el sustento que ofrecen a las pesquerías ribereñas, como un recurso forestal básico para las comunidades locales y por los servicios ambientales que proveen. De acuerdo con la Comisión Nacional para la Conservación y Uso de la Biodiversidad, México posee un total de 665,657 hectáreas de manglar (CONABIO, 2008).

De especial importancia son las playas mexicanas, las cuales por sus características morfológicas, sedimentarias y su amplia extensión, resultan uno de los recursos naturales más importantes del país y son reconocidas internacionalmente por su belleza. A la fecha, no existe una cuantificación exacta y oficial de la extensión de las playas arenosas en el territorio.

Desde el punto de vista político‐administrativo, la zona costera mexicana está constituida por 263 municipios, 156 de los cuales tienen acceso directo al mar y para los restantes se considera que la influencia marina es alta o media (PANDSOC‐SEMARNAT, 2006). Cuando menos 12 secretarías de estado federales tienen atribuciones explícitas o directas sobre los mares y costas mexicanos y existen alrededor de 38 leyes federales o generales que norman diferentes aspectos en dichas regiones. Adicionalmente se deben considerar las leyes de los estados costeros y los reglamentos


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municipales. Por la complejidad legal y administrativa inherente, hasta el momento no existe ninguna ley específica para la zona costera mexicana.

Figura 2. Estados (gris claro) y municipios (negro) que conforman la zona costera mexicana

Fuente: Adaptado de Seingier et al., 2011.

Respecto al comportamiento demográfico de los 17 estados costeros del país, en el 2010 se

registró una población de 51.9 millones de habitantes, de los cuales, 18.3 millones vivían en los 156 municipios con frente de mar. Considerando la definición extendida de la zona costera mexicana (263 municipios), se estima una población total de 23.1 millones de habitantes (INEGI, 2010). Para el periodo 2005‐2010, tres estados costeros presentaron tasas de crecimiento superiores al 3%, de ellos, Baja California tuvo la mayor tasa a nivel nacional con un valor medido de aproximadamente el 5%. Resulta significativa la migración interna interestatal e intermunicipal, sobre todo en los estados con desarrollos turísticos de importancia (AZUZ Y RIVERA, 2009).

Desde el punto de vista económico, los estados costeros han contribuido históricamente con el 36% del producto interno bruto (PIB). En la vertiente del Pacífico y Golfo de California, los estados que más contribuyen al PIB se dedican a actividades relacionadas con la industria manufacturera, el comercio y los servicios, mientras que en la vertiente del Golfo de México y Mar Caribe, la actividad minera, asociada a la extracción de hidrocarburos y la turística resultan las más relevantes.

En ambos litorales, la actividad portuaria representa un importante motor de desarrollo local. Se ha observado que en aquellos municipios donde existen puertos, los niveles de marginación (CONAPO, 2005) son bajos o muy bajos.

Una de las actividades económicas que tradicionalmente se ha desarrollado en las zonas marinas y costeras del país, y que en el caso de muchas comunidades costeras, representa una de las pocas opciones de trabajo, alimentación y sustento, ha sido la pesca. Si bien la contribución de la actividad pesquera al PIB es marginal, su importancia social es relevante. El volumen de captura a nivel nacional se ha mantenido alrededor de los 1.4 millones de toneladas durante los últimos años. Desafortunadamente, la mayoría de los recursos pesqueros se encuentras sobreexplotado. En el litoral del Pacífico, solamente el 9% de las unidades de manejo pesquero tienen potencial de desarrollo, mientras que para el litoral del Golfo de México, el 94% de las especies se encuentran en niveles máximos de explotación o en deterioro (13%).


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La acuacultura y maricultura de especies de alto valor comercial, representan un incentivo atractivo para los pescadores. Existen grandes espacios en la zona noroeste de México (Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa), dedicados al cultivo de camarón, abulón, bivalvos y ranchos atuneros que generan productos con alto valor agregado; en el Golfo de México, el pulpo presenta un importante potencial de desarrollo.

La Tabla I, muestra la relevancia de los estados del Mar de Cortés en la producción pesquera total de México en el 2010 y el importante valor económico que representa la acuacultura para la región.

Tabla I. Producción pesquera de los estados del Golfo de California o Mar de Cortés

Total Acuacultura % Acuacultura Total Acuacultura % AcuaculturaBaja California 102,914 3,617 3.5 $832 $182 21.9

Baja California Sur 166,460 3,804 2.3 $1,298 $200 15.4Sonora 251,589 47,932 19.1 $3,569 $1,639 45.9Sinaloa 497,641 50,311 10.1 $3,403 $1,928 56.7

Total Mar de Cortés 1,018,603 105,664 10.4 $9,102 $3,948 43.4Total Nacional 1,473,378 259,574 17.6 $16,907 $6,322 37.4% Mar de Cortés respecto al total

nacional69.1 40.7 53.8 62.5

VOLUMEN DESEMBARCADO (TON) VALOR (MILLONES DE PESOS)Estado

PRODUCCIÓN PESQUERA EN TONELADAS Y VALOR DE LA PRODUCCIÓN EN MILLONES DE PESOS MEXICANOSPARA LOS ESTADOS DEL MAR DE CORTÉS

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Anuario Estadístico de Pesca (CONAPESCA, 2010).

2. LA COMISIÓN INTERSECRETARIAL PARA EL MANEJO SUSTENTABLE DE MARES Y COSTAS

Históricamente, la gestión de la zona costera mexicana se ha visto limitada por la diversidad de instancias de gobierno que tienen injerencia sobre esta región, por la falta de articulación entre los diferentes programas de gobierno, por la multiplicidad de actores y sectores en la zona, por las atribuciones de los diferentes órdenes de gobierno (Federal, Estatal y Municipal), por la disparidad de capacidades en los distintos niveles y poderes de gobierno (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) , por la carencia (hasta fechas recientes) de programas de ordenamientos específicos (e.g. marinos y costeros), por la falta de planes integrales de manejo costero y por la inexistencia de marcos de referencia generales como leyes o políticas nacionales específicas para atender la región.

Ante este complejo escenario, el presidente de la República Mexicana, instruyó en el año 2008 la creación de una comisión intersecretarial, a nivel federal, denominada “Comisión Intersecretarial para el Manejo Sustentable de Mares y Costas” (CIMARES). Dicha comisión de alto nivel, quedó constituida por los titulares de las secretarías de: Gobernación; Relaciones Exteriores; Marina; Desarrollo Social; Energía; Economía; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Turismo y Medio Ambiente y Recursos Naturales.

Esta comisión, es la instancia de la administración pública federal encargada de “dotar a México de una Política Nacional en materia de mares y costas, de fortalecer la gobernabilidad en estas regiones, de impulsar la competitividad económica de los sectores productivos al asegurar la sustentabilidad ambiental y de promover un sistema de decisiones y acciones de los diferentes órdenes de gobierno, cimentado en un ejercicio continuo de planeación participativa, en la que el gobierno, la sociedad civil y los agentes económicos y de interés, contribuyan a alcanzar un desarrollo sustentable en estas regiones” (DOF, 13 junio 2008).

Con base en un amplio diagnóstico integral, la CIMARES inició sus trabajos conformando una serie de comisiones técnicas y grupos de trabajo que atendieran temas específicos e identificaran los programas en curso de las diferentes secretarías, que tuvieran o que pudieran tener impacto en las regiones marinas y costeras del país.


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Posteriormente se iniciaron los trabajos para la construcción de la política nacional, teniendo en cuenta una serie de principios rectores, los cuales se enumeran y definen a continuación:

1. Visión Integral. Una política que involucra tanto al gobierno como a la sociedad, que utiliza los conocimientos científicos y tecnológicos de diferentes áreas de conocimiento, que contempla intereses tanto públicos como privados, que considera diferenciaciones territoriales tanto ambientales como administrativas y que vincula las dimensiones: social, ambiental y económica.

2. Coordinación intra e interinstitucional. Una política que articula las acciones y programas institucionales, tanto verticalmente (intrainstitucional) como horizontalmente (interinstitucional), con base en un marco estratégico general, evitando la duplicidad de funciones y la superposición de atribuciones de manera efectiva y eficiente.

3. Adaptativa. Una política dinámica, capaz de cambiar y ajustarse continuamente con base en la evaluación y el seguimiento del desempeño de las acciones y los programas que la integran.

4. Transparente y Participativa. Una política abierta, con base en información oportuna y precisa, que se difunde e involucra ampliamente entre los sectores de la sociedad, que permite la rendición de cuentas y que facilita y promueve la participación y la consulta pública en la toma de decisiones.

5. Sustentada en la mejor información disponible y promotora de la generación e integración de información y datos. Una política basada en evidencia e información generada sistemáticamente, con rigor científico que permita generar escenarios, validar condiciones y dar certidumbre a la toma de decisiones.

Bajo estos supuestos, la CIMARES construyó durante dos años el documento base de la Política Nacional de Mares y Costas de México. Dicho documento fue sometido a una amplia consulta pública para integrar los comentarios, aportaciones y visiones de los diferentes sectores interesados en las zonas marinas y costeras, durante el año 2011. Actualmente dicho documento se encuentra en el proceso conducente a su decreto oficial. 3. LA POLÍTICA NACIONAL DE MARES Y COSTAS DE MÉXICO (PNMCM)

La Política Nacional de Mares y Costas de México (PNMCM), tiene como antecedente diversos instrumentos de gestión pública enfocados a estas regiones; de manera particular se deben destacar: la Política Ambiental para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas (PANDSOC‐SEMARNAT, 2006), la Estrategia Nacional de Cambio Climático (2007) y la Estrategia Nacional para el Ordenamiento Ecológico del Territorio en Mares y Costas (SEMARNAT, 2007).

De la PNMCM, se desprenden tres estrategias específicas: una enfocada al desarrollo económico de las zonas costeras, otra que atiende los ecosistemas de manglar y finalmente la relacionada con la conservación de la biodiversidad costera y marina.


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Figura 3. Instrumentos de gestión pública que apoyan y/o que se derivan de la Política Nacional de Mares y Costas de México

Durante el año 2011, la PNMCM fue sometida a un amplio proceso de consulta pública entre todos los sectores de interés y se espera su pronto decreto oficial como política de estado. Las tres estrategias que se derivan de ella se encuentran en proceso de construcción (2) o de consulta pública (1).

Desde el punto de vista de la estructura interna de la PNMCM, la misma está definida alrededor de tres grandes apartados: Diagnóstico y Tendencias, Objetivos Generales y Estrategia de Estado, en la cual se presentan los ejes rectores, las líneas de acción y los instrumentos de gestión tanto existentes como en proceso de construcción (ver figura 4).


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Figura 4. Estructura interna de la Política Nacional de Mares y Costas de México.

Este documento se centra en los apartados que tiene que ver con los objetivos generales y con las estrategias de implementación. La revisión de la sección de diagnóstico y tendencias la puede hacer el lector consultando el documento en línea [www.semarnat.gob.mx]. A continuación se enlistan los 3 objetivos generales de la política y las 18 estrategias generales asociadas:

Objetivo General 1: Contribuir a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las poblaciones costeras, por medio del aprovechamiento sustentable de los recursos que ofrecen las zonas marinas y costeras, y procurando una distribución más equitativa de la riqueza que en ellas se genera.

Estrategia 1.1. Gestionar el establecimiento de esquemas de pago por servicios ambientales derivados de la conservación e inducción de los espacios y paisajes marinos y costeros. Estrategia 1.2. Evaluación integral de la infraestructura sanitaria y disposición de residuos. Estrategia 1.3. Revalorización del uso social de los espacios costeros y marinos. Estrategia 1.4.: Prevención del Riesgo. Estrategia 1.5.: Elaboración o conclusión de los “Programas Estatales de Cambio Climático”. Estrategia 1.6: Reubicación de infraestructura y asentamientos humanos fuera de zonas de riesgo. Estrategia 1.7: Mejorar la gobernanza de las zonas marinas y costeras.

Objetivo General 2: Fortalecer las economías locales, mejorar la competitividad regional y contribuir a la nacional, incentivando las actividades económicas y productivas que muestren una actitud responsable con el medio ambiente marino y costero.

Estrategia 2.1. Promover el desarrollo de programas Integrales para la planeación e instalación de infraestructura. Estrategia 2.2. Mejorar la eficiencia administrativa y simplificar los trámites asociados a la gestión de las actividades económicas en las zonas costeras. Estrategia 2.3. Definir y promover los esquemas de “Certificación Sustentable”.


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Estrategia 2.4. Diseñar un instrumento de planeación, que establezca los ejes rectores y acciones para unificar la actuación oficial en materia de promoción, fomento y desarrollo económico en los estados y municipios costeros. Estrategia 2.5. Impulsar el desarrollo científico y tecnológico para apoyar la toma de decisiones en la gestión marina y costera.

Objetivo General 3: Asegurar que la estructura y función de los ecosistemas marino‐costeros no sufran alteraciones irreversibles y en su caso se recupere su resiliencia ecológica, así como que se mantengan, induzcan o incrementen los bienes y servicios que prestan y su calidad paisajística.

Estrategia 3.1: Elaborar el “Inventario Nacional Costero” Estrategia 3.2 Formular, decretar y vigilar el cumplimiento de los programas de Ordenamiento Ecológico del Territorio y su complementariedad con los Ordenamientos Territoriales procedentes. Estrategia 3.3: Establecer “zonas terrestres de amortiguamiento” en toda la franja litoral. Estrategia 3.4. Medición y monitoreo de variables y procesos oceanográficos. Estrategia 3.5. Diseñar instrumentos de planeación, que establezcan los ejes rectores y las acciones para la preservación de los principales elementos naturales que permiten la riqueza de los ecosistemas marinos y costeros y su aprovechamiento sustentable. Estrategia 3.6. Protección de las regiones especialmente sensibles.

4. PROPUESTA DE ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL DE MARES Y COSTAS DE MÉXICO

Además de la coordinación política y los recursos económicos necesarios para su instrumentación, la PNMCM requiere para su correcta implementación, una serie de acciones de carácter estratégico que implican: acciones políticas (AP), participación pública (PP), trabajo técnico (TT), investigación científica (IC) y adecuaciones fiscales (AF). Dichas acciones se deben establecer en diferentes ámbitos gubernamentales, desde el nivel federal hasta el local, pasando por el estatal. En opinión de los autores de este escrito, para que la PNMCM tenga el éxito esperado es necesario seguir la ruta estratégica que se propone a continuación (ver Tabla II):

a) Concluir los trabajos relacionados con la definición, decreto y aseguramiento del cumplimiento de los Ordenamientos Ecológicos del Territorio (Estrategia 3.2) e iniciar de manera urgente la elaboración del “Inventario Nacional Costero” (Estrategia 3.1) y los programas de monitoreo y medición de variables y procesos oceanográficos (Estrategia 3.4). De esta manera se sabrá: qué existe en la zona costera, en qué estado se encuentra y qué se puede hacer en las regiones marinas y costeras del país.

b) De manera paralela, las diferentes secretarías de estado involucradas en la CIMARES deberán iniciar los trabajos de diagnóstico y diseño de instrumentos de planeación (Estrategias 1.2, 1.4, 2.1 y 2.4).

c) En forma articulada por la CIMARES, se deberán concluir o iniciar el desarrollo de los trabajos técnicos relacionados con las estrategias: 1.1, 1.5, 2.3, 3.5 y 3.6.

d) Existen en la PNMCM una serie de elementos políticamente sensibles o complejos que deben ser abordados con sumo cuidado, pero que requieren acciones inmediatas, entre ellos los definidos en las estrategias: 1.6, 2.2 y 3.3.

e) Finalmente las estrategias 1.3, 1.7 y 2.5, pueden conseguirse a partir de las sinergias que se establezcan al desarrollar los puntos anteriores y con la participación decidida del gobierno (federal, estatal y municipal), las instancias de investigación y educación del país, los principales actores y sectores involucrados en el desarrollo de las zonas costeras y marinas y fundamentalmente la participación de la sociedad en su conjunto de manera ordenada, informada y transparente.


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Tabla2. Actividades necesarias para llevar a cabo las estrategias establecidas en la PNMCM, los niveles de gobierno involucrados, las escalas temporales de desarrollo y las necesidades e

implicaciones de su implementación. AP=Acción Política, PP=Participación Pública, TT=Trabajo Técnico, IC=Investigación Científica y AF=Adecuaciones Fiscales

Actividad Estrategia Federal Estatal Local 0‐3 años 0‐6 años > 6 años AP PP TT IC AF

Nivel de Gobierno o Espacio Administrativo de Actuación

Escala Temporal de Desarrollo o Implementación

Necesidades e Implicaciones de su Desarrollo o Implementación

DIAGNÓSTICO 1.2 X X X X X X

3.1 X X X X X X XDIAGNÓSTICO

CREACIÓN

1.1 X X X X X X X X X1.5 X X X X X X2.3 X X X X X X3.3 X X X X X X X X X3.5 X X X X X

CREACIÓN

PROM

OCIÓN

1.3 X X X X X X

2.1 X X X X X X X X X

PREVENCIÓ

N

PROM

OCIÓN


3.6 X X X X X XPREVENCIÓ

N

ACCIÓN

1.6 X X X X X X X X X2.2 X X X X X X X X2.5 X X X X X X X3.4 X X X X X X X X

ACCIÓN

ARTICULACIÓN



3.2 X X X X X X X XARTICULACIÓN

5. CONCLUSIONES

Finalmente México cuenta con una política de estado definida exclusivamente para las zonas costeras y marinas del país, que articula los esfuerzos sectoriales de diferentes secretarías de estado del ámbito federal, pero que permea hasta el nivel local, fomentando el federalismo.

La PNMCM ha sido creada con la mejor información científica disponible, articulando diferentes instrumentos preexistentes o bien, construyendo algunos específicos para conseguir sus objetivos generales.

En la PNMCM se definen estrategias específicas de amplia cobertura territorial y se establecen las líneas de acción y los instrumentos de gestión necesarios para llevarlas a cabo, siempre y cuando existan los recursos económicos suficientes y la voluntad política necesaria para articular esfuerzos. En este documento se han evaluado los alcances de estas estrategias y se han propuesto líneas estratégicas de acción.

Los autores de este documento consideramos urgente la elaboración del “Inventario Nacional Costero”, con una escala de definición adecuada para la toma de decisiones a nivel municipal y que se establezcan las “zonas terrestres de amortiguamiento” para las actividades que se realizan en la zona costera, lo cual pudiera ser uno de los elementos más críticos y complejos para la correcta instrumentación de esta política. Queda abierta la pregunta: bajo este esquema de política pública ¿será necesaria una ley de costas? Y en caso afirmativo ¿qué debería de normar?


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4.39. PROCESSO DE SELECÇÃO DE UMA ÁREA MARINHA / COSTEIRA PROTEGIDA NA REGIÃO NORTE DE PORTUGAL

Catita 1, E.; Martins 1, F.; Antunes 2, C.

1 CESAM, Departamento de Ambiente e Ordenamento da Universidade de Aveiro – Campus universitário de Santiago, 3810‐193, Aveiro, Portugal. E‐mail: [email protected]; [email protected] 2 Aquamuseu do Rio Minho – Parque do Castelinho, 4920‐290 Vila Nova de Cerveira, Portugal. E‐mail: [email protected] Palavras‐Chave: Área Marinha/Costeira Protegida, critérios de selecção, objectivos de selecção. RESUMO

Em Portugal, a zona costeira possui valores biológicos, geológicos e paisagísticos excepcionais. A enorme biodiversidade do litoral português é também notória

O Homem tem, ao longo dos séculos mantido uma relação ambivalente e paradoxal com o mar, ora o enaltece reconhecendo nele a fonte de diversas maravilhas e também de subsistência, ora faz sucessivos atentados à vida marinha e à sua própria sobrevivência.

A zona costeira do norte de Portugal tem sido uma das menos poupadas relativamente à preservação do ambiente, o forte desenvolvimento urbanístico, industrial e agrícola, do litoral tem sido anárquico e desajustado. A humanização e degradação da paisagem litoral, associada à perda de recursos e à acumulação de poluentes que ameaçam a saúde e a diversidade natural, quase não deixam espaço para a existência de habitats naturais.

As Áreas Marinhas/Costeiras Protegidas (AMCP) são áreas especiais do oceano e zonas costeiras dedicadas a um uso não destrutivo e menos intenso, nas quais as comunidades marinhas e ecossistemas naturais permanecem intactos e florescentes, e a perturbação pelo homem é minimizada.

Esta comunicação tem por base um longo trabalho de investigação no litoral norte de Portugal que resultou num processo de identificação e selecção de locais com maior potencial para a implementação de uma Área Marinha/Costeira Protegida nesta.

No processo de selecção desenvolvido consideraram‐se locais detentores de um potencial multiobjectivos, ou seja que valessem por um conjunto de motivos de protecção ambiental e conservação da natureza e não apenas por um ou dois motivos significativos para a protecção da natureza como é mais comum na maioria dos processos de selecção de Áreas Protegidas.

Nesse trabalho definiram‐se os objectivos a alcançar numa AMCP, bem como os critérios de selecção para essa mesma Área. Consideraram‐se assim, oito Áreas com maior potencial para selecção de uma AMCP. Seguidamente desenvolveram‐se e aplicaram‐se três diferentes processos de selecção (Matriz de critérios, Matriz de critérios versus objectivos e análise “Délfica”). Como resultado deste processo de selecção a área envolvente à Ínsua de Caminha (Moledo / norte de Vila Praia de Âncora) foi seleccionada como área de maior potencial para definição de AMCP a que se seguiram as áreas Gelfa/Afife e Carreço/Montedor/norte de Viana do Castelo, ambas com potencial para implementar AMCP numa perspectiva de criação de uma rede regional de Áreas Marinhas Protegidas na região norte de Portugal. 1. INTRODUÇÃO

Em Portugal continental tem‐se verificado nas últimas décadas uma intensa ocupação humana do litoral e consequente crescimento dos aglomerados urbanos, normalmente localizados junto à foz da quase totalidade dos principais rios. O aumento desses agregados populacionais e suas acções têm


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ignorado a verdadeira natureza dos espaços litorais, degradando‐os e destruindo inclusivamente, de forma irreversível, muitos dos ecossistemas costeiros e estuarinos.

Em 1991 cerca de 75% da população de Portugal Continental vivia nos Concelhos litorais, onde é gerado 85% do PIB (Bettencourt, 1997).

Algumas das actividades que mais têm contribuído para a degradação sucessiva do meio marinho e das zonas costeiras são (Vicente, 1995):

• A descarga de poluentes de origem terrestre e marinha; • A pesca intensiva, muitas vezes com artes de pesca não selectivas; • A colheita intensiva e constante de organismos sedentários de distribuição restrita e dos seus habitats;

• A captura indiscriminada de moluscos e crustáceos; • A implementação desregrada de obras que alteram a topografia da costa; • A apanha de algas; • Formas de indústria turística totalmente desordenadas e anárquicas; • A crescente pressão humana exercida sobre as comunidades bióticas do litoral rochoso.

Apesar da existência de um conjunto de figuras legais de protecção às áreas costeiras (Plano de Ordenamento da Orla Costeira, Domínio Público Marítimo, Reserva Ecológica Nacional; Planos Directores Municipais, Matas Nacionais, Rede Natura 2000, etc.) bem como outros diplomas legais aplicáveis, Convenções Ramsar e de Berna, Directiva 79/409/EEC, entre outros, tem‐se verificado que a aplicação das respectivas medidas tem sido desigual e, frequentemente feita de forma deficiente, devido, entre outros, ao desinteresse, falta de meios de actuação e fiscalização ou conflito de competências das entidades responsáveis. Sendo que o número de organismos que intervêm na gestão do litoral é muito elevado, actuando os mesmos, na maioria dos casos, de forma descoordenada, frequentemente contraditória e sem grandes preocupações de natureza ambiental (Ramalho, 1997).

Prevendo‐se que, a manter‐se tal situação, o estado de degradação que o litoral norte de Portugal atingirá, será de tal forma que se poderá considerar irrecuperável à escala humana.

A protecção de corredores de migração ou locais de alimentação, refúgio e repouso ou nidificação de espécies, é também um factor a ter em consideração.

Reservas Marinhas são áreas do mar territorial e das zonas costeiras geridas para fins científicos e para preservar o habitat marinho no seu estado natural. As Reservas Marinhas oferecem oportunidades para o lazer e estudo. Toda a vida marinha é protegida da poluição, pesca e outras formas de exploração, permitindo aos peixes, moluscos, algas e outras espécies marinhas, o seu florescimento e, às áreas degradadas, a sua recuperação.

A definição de Áreas Marinhas/Costeiras Protegidas (AMCP) foi elaborada pela União Internacional para a Conservação da Natureza (IUCN), sugerindo a variedade de recursos que estas áreas podem proteger (IUCN, 1988): “Qualquer área intertidal ou subtidal que, conjuntamente com a água, flora, fauna, história e características culturais, foi reservada pela lei para proteger parcial ou totalmente o ambiente marinho”.

Como estratégia de gestão é geralmente aceite que as Áreas Marinhas Protegidas (AMP) são importantes para a preservação da diversidade biológica marinha através desse meio como protecção e manutenção de espécies em perigo de extinção e populações viáveis de espécies nativas; preservação de habitats importantes, comunidades, áreas de reprodução e crescimento; segurança contra o colapso dos stocks de peixe; monitorização de alterações a longo termo e impactes de actividades humanas (Ticco, 1995).

A estratégia que deverá ser seguida a curto prazo em Portugal (continental) é a criação de uma rede de Áreas Marinhas/Costeiras Protegidas, representativas da costa na sua totalidade (habitats, comunidades, geomorfologia e formas paisagísticas/estéticas).


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Em Portugal continental as áreas de protecção costeira/marinha encontram‐se maioritariamente a sul das ilhas Berlengas (Reserva Natural da Berlenga – Dec. Lei nº 264/81 de 3 de Setembro; Parque Natural da Arrábida/Parque Marinho Professor Luiz Saldanha – Dec. Lei nº 19/93 de 23 de Janeiro de Dec. Regulamenta nº 23/98 de 14 de Outubro; Zona de Protecção Especial da costa do sudoeste Alentejano – Dec. Lei nº 384 –B/99 de 22 de Julho).

Também nos arquipélagos dos Açores e da Madeira existem actualmente várias AMPs. Apenas na costa norte deste país é que se verifica um deficit de AMPs. No entanto existe uma

forte pressão humana sobre a zona litoral contribuindo significativamente para a degradação dos ecossistemas e para a redução dos recursos vivos e não vivos.

A degradação ambiental do litoral norte revela‐se não só na humanização e artificialização da paisagem, mas também a nível da redução e quase eliminação dos recursos vivos marinhos, como resultado de uma sobreexploração especialmente das espécies migradoras como a enguia, o salmão, a lampreia e o sável das zonas estuarinas.

Por tudo o que foi referido, é imperioso e urgente, seleccionar os locais que se encontram ainda a salvo desses impactes e influências e, tomar as medidas necessárias que levem à sua protecção contra todas essas ameaças.

E é precisamente por se considerar que o litoral norte de Portugal se encontra ainda muito desprotegido do ponto de vista ambiental (sendo que já muito degradado), que se procurou com este trabalho, fazer algo que conduza à protecção dos poucos locais de elevado valor natural, ambiental e paisagístico que ainda resistem a essa ameaça constante de degradação.

A implementação de figuras de protecção ambiental mais restritivas como as AMCPs, com objectivos bem definidos, sustentados através de planos de ordenamento e gestão, permite assim contrariar a degradação ambiental que ocorre nas zonas costeiras do norte de Portugal.

Este artigo tem por base um longo trabalho de investigação no litoral norte de Portugal que resultou num processo de identificação e de locais com maior potencial para a implementação de uma Área Marinha/Costeira Protegida neste.

No processo de selecção desenvolvido consideraram‐se para a região norte de Portugal, locais detentores de um potencial multiobjectivos, ou seja que valessem por um conjunto de motivos de protecção ambiental e conservação da natureza e não apenas por um ou dois motivos significativos para a protecção da natureza como é mais comum na maioria dos processos de selecção de Áreas Protegidas. 2. PROCESSO DE SELECÇÃO

Os objectivos da AMCP, vão servir de base para conduzir o processo de selecção do local e sua delimitação inicial.

As AMCP devem ser projectadas para atingirem o maior número possível de objectivos de conservação (Salm & Clark, 2000).

Os objectivos do programa da Área Marinha Protegida fornecem os fundamentos do processo de selecção (Salm & Clark, 2000).

Os objectivos a alcançar numa AMCP, considerados neste trabalho no processo de selecção, são os seguintes: 1) Científicos (Investigação científica, áreas de monitorização e de referência); 2) Económicos (Promover o ecoturismo e reduzir o impacte do turismo e lazer, promover o uso sustentável e melhoramento do recurso (ex. recolonizar áreas exploradas)); 3) Culturais (Protecção das características culturais especificas, Educação/ sensibilização ambiental); 4) Éticos (Preservação das espécies e diversidade genética, proteger espécies em perigo/importantes, protecção e melhoramento da qualidade do meio ambiente, protecção contra a incerteza, conservar/proteger as biogeocenoses/habitats, conservar os valores estéticos/paisagísticos).

Os critérios de selecção podem constituir o conjunto de condições ou características, de acordo com os quais, os locais detentores do potencial multiobjectivos (candidatos a futuras áreas


1843

protegidas) são avaliados. As listas de critérios estabelecem os atributos que um determinado local deve possuir para ser considerado como área de protecção.

Os critérios são geralmente compatíveis através das diferentes categorias de objectivos e são considerados em combinação, quando se trata de seleccionar um determinado local ou área (Brody, 1998).

Os critérios reflectem os objectivos que foram estabelecidos na política ambiental. Se os objectivos mudarem, então os critérios devem também mudar (NILSSON, 1998).

Neste trabalho adoptou‐se um conjunto de critérios para a selecção de Áreas Marinhas Protegidas, baseados em: IUCN (1981); Kelleher & Kenchington (1992); Jones (1994); Salm & Price (1995); NRC (2001). Propõem‐se assim 25 critérios específicos agrupados em 5 categorias (Critérios Ecológicos, Sociais, Económicos, Regionais e Pragmáticos) (Quadro 1).

Quadro 1. Critérios de selecção

Neste trabalho desenvolveram‐se e aplicaram‐se três diferentes processos de selecção: 1) Grelha ou matriz de avaliação segundo os critérios; 2) Grelha ou matriz de avaliação de critérios versus objectivos; 3) Análise “Délfica” através (análise qualitativa por critérios para as diferentes áreas candidatas) O número total de áreas marinhas/costeiras a considerar na concepção da matriz não deverá

ultrapassar as nove (IUCN, 1994) e deverá atribuir‐se um valor igual para cada parâmetro ou critério de comparação/avaliação.

Escolheram‐se vários locais da “zona litoral norte”, compreendidos entre a foz do Rio Minho e a zona a Norte do Cabo Mondego, de acordo com os pré‐requisitos que as identificam como locais detentores de um potencial multiobjectivos (figura 1).

Estes locais detentores de um maior potencial e por tal, candidatos no processo de selecção de uma AMCP, foram ao longo deste estudo utilizados na aplicação dos critérios de selecção para escolha final da AMCP, utilizando para tal, os diferentes processos de selecção atrás referidos.

Pelos motivos atrás referidos apenas se considerou neste estudo a costa litoral de Portugal que se estende para norte da Figueira da Foz. A Área Marinha Protegida mais a norte de Portugal é constituída pelas ilhas Berlengas e águas envolventes ao largo de Peniche. Existem, no entanto, a norte desta, duas zonas do litoral com estatuto de protecção: a Reserva Natural das dunas de S.


1844

Jacinto e o Parque Litoral Norte (PLN). No PLN, em especial, é constituído por uma grande extensão costeira abrangendo, entre outras, a zona de recifes marinhos conhecida por “Cavalos de Fão”, com um enorme valor biológico e geomorfológico.

A hipótese de alargar esta última área protegida até à foz do rio Minho, transformando‐se numa enorme área protegida, parece‐nos um projecto que, a efectuar‐se, irá certamente tornar desprotegida toda uma extensa área que mereceria melhor protecção, já que a existência no seu seio, de inúmeras zonas fragmentadas e de grandes choques conflituais de interesses diversos (portuários, turísticos, comerciais, industriais e da pesca) seriam motivo para que o estatuto de protecção a conceber, se tornasse permeável à prevaricação e incumprimento das medidas de protecção e revalorização ambiental.

A Área da Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto, pelo facto de não contemplar zonas rochosas intertidais e supralitorais, não satisfaz os pré‐requisitos considerados neste estudo para os diferentes locais detentores de um potencial multiobjectivos, a considerar no processo de selecção de uma AMCP. Podendo numa outra perspectiva mais abrangente vir a enquadrar uma rede de AMP no litoral norte do país.

O PLN foi utilizado como padrão de comparação ou referencial de análise comparativa dos sistemas de avaliação dos outros locais ou áreas candidatas que entram no processo de selecção.

Foram assim consideradas as seguintes áreas (fig. 1): Área 1 – Moledo/norte de Vila Praia de Âncora; Área 2 – Gelfa/Afife; Área 3 – Carreço/Montedor/norte de Viana do Castelo; Área 4 – Aguçadora/A‐Ver‐O‐Mar; Área 5 – Mindelo/Vila Chã; Área 6 – Angeiras(Agudela; Área 7 – Foz do rio Douro/lavadores/Valadares; Área 8 ‐ Aguda/Granja; Área 9 – Parque Litoral Norte (PLN).


1845

Figura 1. Áreas candidatas no processo de selecção

Os pré‐requisitos que as definem como áreas detentoras de um potencial multiobjectivos são os seguintes:

1) Serem áreas com um certo grau de Naturalidade e pouco humanizadas; 2) Serem áreas de importância a nível biótico; 3) Possuírem características geomorfologicas marcantes e variadas (rochosas e arenosas); 4) Constituírem áreas com importantes comunidades intertidais e subtidais; 5) Serem áreas das quais existe algum conhecimento dos povoamentos bentónicos; 6) Constituírem áreas com elevado valor paisagístico; 7) Constituírem áreas com grande potencial para investigação científica e educação; 8) Serem áreas de conciliação de interesses.

2.1. Grelha ou matriz de critérios

A grelha de avaliação é preenchida com base em informação quantitativa ou em juízos periciais, classificando‐se o contributo da área em análise, relativamente a cada critério. A matriz usada, adaptada da “U.S. National Marine Sanctuary” (Brody, 1998) comporta a seguinte escala de classificação para cada critério: Baixo valor – L⇒ 1;Valor moderado ‐ M⇒ 2; Valor elevado – H ⇒ 3; Valor desconhecido ⇒ X

A utilização da matriz de avaliação proposta (Quadro 1.1), permite formar um juízo sobre o perfil de cada área proposta relativamente à satisfação dos critérios considerados. Assim, por exemplo,

Áreas: 1 - Moledo/Norte de Vila Praia de Ancora

2 - Gelfa/Afife

3 - Carreço/Montedor/Norte de Viana do Castelo

9 – Parque Litoral Norte

4 - Aguçadora/A-Ver-O-Mar

5 - Mindelo/Vila-Cha

6 - Angeiras/Agudela

7 – Foz do rio Douro/Lavadores/ Valadares

8 - Aguda/Granja


1846

uma área proposta pode ser excelente de um ponto de vista estritamente ambiental, mas pouco convincente no que diz respeito aos benefícios económicos que proporciona.

Para cada uma das diferentes áreas (área 1 a área 9) procedeu‐se de igual modo, tendo‐se obtido 9 matrizes.

Quadro 1.1. Matriz de critérios

2.2. Grelha ou matriz de critérios versus objectivos

Na matriz que a seguir se apresenta como exemplo (Quadro 1.2), faz‐se uma adaptação do Método COMPARE (Criteria and Objectives for Marine Protected Area Evaluation) de (Hockey e Branch, 1997), aos objectivos e aos critérios estabelecidos ao longo deste trabalho.


1847

Quadro 1.2. Matriz critérios versus objectivos

2.3. Análise “Délfica”

O chamado “Método Délfico” ou “que, utilizando os critérios propostos anteriormente nos métodos anteriores, faz uma análise das áreas em questão em função dos critérios de selecção e estabelece comparações de carácter qualitativo entre as diferentes áreas da zona litoral norte considerada.

Nota: Para este método não se considerou o Parque Litoral Norte.


1848

2.4. Resultados e conclusão

Figuras 2 e 3. Resultados das matrizes de critérios e matrizes de critérios versus objectivos

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Áreas

Perc

enta

gem

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Cri

téri

os T

otal

0

10

20

30

40

50

60

70

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Áreas

Objectivos versus Critérios (%) para cada Area

Da análise dos resultados da Matriz de Critérios assim como dos resultados da aplicação das Matrizes de Critérios versus Objectivos e ainda pela apreciação geral e global dos critérios utilizando o chamado “método Délfico”, a conclusão final aponta para a selecção da área 1 (Moledo/Norte de Vila Praia de Âncora) como detentora de maior potencial para implementação de uma AMCP, seguindo‐se‐lhe a área 9 (PLN), usada como padrão. As áreas 2 (Gelfa/Afife) e 3 (Carreço/Montedor/Norte de Viana do Castelo), constituem áreas potenciais para integrar, no futuro, uma rede de AMCP no Norte de Portugal.

A razão de não se considerar uma área protegida de maior dimensão que englobasse as áreas 1, 2 e 3, deve‐se ao facto de se considerar que, a existir, seria uma Área fragmentada pela povoação e porto de Vila Praia de Âncora, susceptível de provocar grandes conflitos de interesses e sendo de difícil vigilância, tornando assim a sua gestão muito complicada e quase impraticável.

A hipótese da rede de Áreas Marinhas Protegidas englobando também as áreas 2 e 3 deverá esperar pelos resultados dos efeitos da implementação da Área Marinha/Costeira Protegida seleccionada e, se os resultados de gestão forem positivos, poder‐se‐á então avançar para a concretização da rede de AMCPs.

BIBLIOGRAFIA • Bettencourt, P., 1997, Notas para uma estratégia de gestão da orla costeira. In: Colectânea de ideias sobre a zona costeira de Portugal. Eurocoast/Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto (Portugal), pp. 265‐283. • Brody, S., 1998, Report # 2, Evaluating the Role of Site Selection Criteria for Marine Protected Areas in the Gulf of Maine. Gulf of Maine Council on the Marine Environment, Augusta, ME. • Hockey, P. A. & Branch, G. M., 1997, Criteria, objectives and methodology for evaluating marine protected areas in South Africa. South African Journal of Marine Science 18, pp. 369‐383. • IUCN, 1981, Principles, Criteria and Guidelines for the Selection, Establishing, and Management of Mediterranean Marine Coastal Protected Areas. Gland, Switzerland: IUCN. • IUCN, 1988, General Assembly Resolutions 17.38.


1849

• IUCN, 1994, Guidelines for Protected Area Management Categories. IUCN, Cambridge, UK and Gland, Switzerland, 261 pp. • Jones P., 1994, A review and analysis of the objectives of Marine Nature Reserves. Ocean & Coastal Management 24, pp. 149‐178. • Kelleher, G. & Kenchington, R., 1992, Guidelines for Establishing Marine Protected Areas. A Marine Conservation and Development Report. IUCN, Gland, Switzerland. VII, + 79 pp. • Nilsson, P., 1998, Criteria for the selection of Marine Protected Areas. An analysis. Report 4834. Swedish Environmental Protection Agency, Stockholm, Sweden, 54 pp. • NRC (National Research Council), Commission on Geosciences, Environment, and Resources, 2001, Marine Protected Areas. Tools for Sustaining Ocean Ecosystems. National Academy Press, Washington, D.C. • Ramalho, M., 1997, Contribuição para uma Política de Salvaguarda da Faixa Costeira Portuguesa”. In: Colectânea de Ideias Sobre a Zona de Portugal, Associação “Euro‐Coast‐Portugal”, Porto, pp. 239‐245. • Salm, R. V. & Clark, J. R. (with E. Siirila), 2000, Marine and Coastal Protected Areas: A guide for planners and managers. The World conservation Union (IUCN). Washington DC. XXI, + 371 pp. • Salm, R. & Price A., 1995, Selection of Marine Protected Areas. pp. 15‐31 in Gubbay, (ed.), Marine Protected Areas: Principles and Techniques for Management. Chapman and Hall, London. • Ticco, Paul C., 1995, The use of Marine Protected Areas to preserve and enhance marine biological diversity: a case study approach”. Coastal Management volume 23, pp. 309‐314. • Vicente, L., 1995, Áreas Protegidas e Conservação da Natureza na Orla Costeira Portuguesa. Revista o Biólogo – Boletim da Associação Portuguesa de Biólogos, nº 33, pp. 4‐10.

I Congreso Iberoamericano de Gestión Integrada de Áreas Litorales - 2012

1850

4.40. PROGRAMA DE GESTIÓN SOSTENIBLE DEL MEDIO MARINO: INVENTARIO Y SEGUIMIENTO DE LA BIODIVERSIDAD LITORAL Y MARINA EN ANDALUCIA

S. Vivas1 y E. Fernandez2

1Dirección General de Gestión del Medio Natural, Consejería de Medio Ambiente, Junta de Andalucía. Avda. Manuel Siurot 50, 41071‐Sevilla 2Agencia de Medio Ambiente y Agua, Consejería de Medio Ambiente. Avda. Johann Gütemberg nº1‐Isla de la Cartuja, 41092‐Sevilla

Palabras clave: Biodiversidad, litoral, medio marino, seguimiento, inventario, desarrollo sostenible, bienestar social y económico

RESUMEN

La gestión integrada del litoral y medio marino debe tener como objetivo fundamental “proteger

los ecosistemas naturales, incrementando el bienestar social y económico de las regiones costeras, desarrollando su potencial”. En este marco, resulta fundamental que la administración disponga de un programa que garantice el levantamiento de una información dinámica y actualizada de la presencia y del estado de conservación de los ecosistemas y especies más frágiles a lo largo de todo el territorio, y de las principales actividades que los amenazan. Esta información es clave a la hora de diseñar una gestión y aprovechamiento sostenible de los recursos y actividades, una gestión que asegure el mantenimiento de los procesos naturales, respectando la capacidad de carga de los ecosistemas.

Desde 2004, la Dirección General de Gestión del Medio Natural de la Consejería de Medio Ambiente dispone de un Programa básico de seguimiento de la biodiversidad a lo largo de toda la costa andaluza, que se ha ido complementando con diversas iniciativas también impulsadas por dicha Dirección General. Dicho Programa después de estos 6 años ha levantado: más de 2.500 citas de las 87 especies de invertebrados marinos recogidas en el Libro rojo de los invertebrados de Andalucía; ha cartografiado cientos de hectáreas de praderas de las 4 especies de fanerógamas presentes en el litoral andaluz; ha realizado más de 1000 avistamientos de cetáceos; o, por ejemplo, ha registrado más de 4.000 registros de aves marinas sólo en 2010. En total el inventario de biodiversidad registra datos de más de 900 especies en las costas y el medio marino andaluz.

La puesta a disposición de esta información para otras administraciones/partes interesadas, resulta también un objetivo básico del Programa. En este sentido y, cada vez con mayor frecuencia, se están activando iniciativas de coordinación con entidades y administración para compatibilizar el desarrollo de diferentes actividades y uso de los recursos a lo largo de la costa, siempre en torno a proyectos ligados con la conservación de la naturaleza.

Finalmente, se presentará la iniciativa del Proyecto LIFE Posidonia. análisis socioeconómico y social de las aguas en las que habitan las praderas de posidonia y el coste que entraña su degradación. Este trabajo supone una importante iniciativa desarrollada por la Administración que liga el bienestar social y económico con la conservación de la biodiversidad, punto clave en la gestión integral. 1. PROGRAMA DE GESTIÓN SOSTENIBLE DEL MEDIO MARINO ANDALUZ

El Programa de Gestión Sostenible del medio marino Andaluz se inicia desde la Dirección General

de Gestión del Medio Natural de la Consejería de Medio Ambiente en el año 2004. Nace con el objetivo de abordar, de forma coordinada, las actividades encaminadas a la conservación y desarrollo sostenible del litoral y fondos marinos de Andalucia. En la actualidad en el marco de dicho Programa


1851

se desarrollan una gran variedad de trabajos, algunos de los cuales se detallan en el siguiente esquema.

La presente comunicación tiene como principal objetivo exponer los resultados obtenidos por el Programa en relación con el levantamiento de información sobre la presencia de especies marinas y el inventario de ecosistemas a lo largo de todo el territorio andaluz: el Inventario Andaluz de Hábitats y Especies Marinos. Toda la información es producto de un programa de trabajo regional, que se planifica anualmente de forma coordinada en las 5 provincias costeras andaluzas.

Finalmente se expondrán de forma breve una iniciativa reciente para la gestión integral del litoral y medio marino en Andalucia: Proyecto LIFE POSIDONIA.

1. INVENTARIO ANDALUZ DE HABITATS Y ESPECIES MARINAS- IAHEM

Listado de la biodiversidad marina: flora y fauna marina invertebrada y vertebrada

INVERTEBRADOS

• 9 Especies amenazadas

• Seguimiento mejores poblaciones

• Análisis presiones e impactos

VERTEBRADOS

• Censos regionales de cetáceos y

aves marinas

• Seguimiento epidemiológico:

cetáceos


PRADERAS FANERÓGAMAS

• Cartografía y estudio de praderas

de las 4 especies de fanerógamas

marinas presentes en Andalucía


2. SEGUIMIENTO ESPECIES Y BIOCENOSIS

3. RECUPERACIÓN Y CRÍA EN CAUTIVIDAD DE ESPECIES MARINAS

• Recuperación de especies de cetáceos y tortugas marinas varadas en el litoral andaluz. Equipo de Emergencias

frente a varamientos de cetáceos y tortugas en el litoral andaluz.

• Cría de especies en cautividad. Cría de tortuga boba para la “Recuperación de zonas de nidificación de tortuga

boba en el Parque Natural de Cabo de Gata –Nija”

4. DIVULGACIÓN Y PARTICIPACIÓN SOCIAL

• Voluntariado del litoral: Atención frente a varamientos de cetáceos y tortugas marinas o seguimiento de fauna amenazada (invertebrados)

• Voluntariado marino (buceo voluntario): Seguimiento de praderas de Posidonia oceanica

• Diseño de propuestas para la conservación de los hábitats marinos y de las poblaciones de especies amenazadas

PROGRAMA DE APOYO A LA GESTIÓN SOSTENIBLE DEL MEDIO MARINO (2004-2009)

CENTROS DE GESTIÓN DEL MEDIO MARINO ANDALUZ

PROGRAMA DE EDUCACIÓN AMBIENTAL: OFERTA DE VISITAS A LOS CENTROS A TRAVÉS DEL PROGRAMA ALDEA


1852

2. EL INVENTARIO ANDALUZ DE HABITATS Y ESPECIES MARINAS ‐ IAHEM 2.1. Metodología de los trabajos de levantamiento de información y seguimiento

Cada año, en dicho inventario se integra información de un amplio espectro de la biodiversidad marina (a nivel específico y/o de ecosistema). Ha sido, por tanto, necesario a lo largo de estos años diversificar las rutinas de trabajo del equipo técnico de forma que se realicen esfuerzos equilibrados en los diferentes ambientes objeto de trabajo, consolidando en paralelo las diferentes metodologías de trabajo necesarias en función de la tipología del dato buscado: el grupo biológico y/o la escala requerida. Los esfuerzos de muestreo en función de las técnicas empleadas desde 2004 hasta la actualidad se resumen en el siguiente cuadro de síntesis:

TÉCNICA DE TRABAJO ESFUERZOS TOTALES

Inmersiones en apena y botella 1.800

Kms recorridos desde embarcación 46.539

Kms recorridos desde avioneta 13.074

Actuaciones realizadas para la atención a varamientos 1.330

Diferentes métodos de trabajo para el levantamiento de información del Inventario

Inmersiones con botella: inventario y seguimiento de invertebrados, fanerógamas y bicenosis; Seguimiento de

arrecifes artificiales.

Censos desde embarcación: cetáceos y aves marinas

Censos desde avioneta: cetáceos Inspecciones litorales: varamientos de cetáceos, inventarios y seguimiento de invertebrados, arribazones de medusas.


1853

2.2. Resultados de los trabajos de levantamiento de información y seguimiento El desarrollo de los trabajos antes descritos permite disponer en la actualidad de una primera

aproximación a la biodiversidad marina y del litoral andaluz aunque el estado del conocimiento sobre la diversidad biológica de las costas andaluzas sigue presentando importantes lagunas principalmente por dos razones: 1. los datos recopilados hasta el momento se centran especialmente en determinados grupos taxonómicos: invertebrados bentónicos, fanerógamas, mamíferos, aves y reptiles, por lo que, por ejemplo, un grupo tan numeroso como el de las algas marinas se mantiene como asignatura pendiente que deberá ser afrontada en el futuro; 2. los mayores esfuerzos para el inventario y seguimiento de hábitats y biocenosis, se concentran en los pisos supralitoral hasta el infralitoral (aunque se han realizado inmersiones hasta los – 30 m).

En cualquier caso, los esfuerzos realizados ya ofrecen a la Administración información determinante relativa al estado de conservación de las especies marinas amenazadas y de los ecosistemas más vulnerables de la costa andaluza. El inventario contabiliza más de 6.000 citas de un total de aproximadamente 910 especies marinas diferentes y más de 3.000 citas de aproximadamente 150 biocenosis diferentes. La información asociada a algunas de estas especies no es idéntica, ya que desde 2006, se realizan esfuerzos extra en el seguimiento de 7 especies de invertebrados marinas del catálogo y 4 del Libro rojo de invertebrados de Andalucía, de las 4 especies de fanerógamas presentes en Andalucía, de 16 especies de cetáceos y de las 9 especies de aves incluidas en la Directiva Aves.

Los datos recabados en estos seguimientos se refieren a: la distribución de la especie (área y patrones de distribución), el tamaño de sus poblaciones (abundancia o biomasa) y el estado de conservación de las mismas (estructura demográfica). En el caso de los cetáceos se realizan también diagnósticos de la situación sanitaria de las especie (causas de muerte de animales varados muertos en las costas y tratamiento y recuperación de los animales que aparecen varados vivos). Toda esta última información recopilada, alimenta y mantiene la “Base de datos Internacional de Varamientos de Cetáceos en el Mediterráneo (MEDACES)”.

A continuación se ofrecen algunos datos de interés del IAHEM:

2.2.1. Registros del IAHEM En la siguiente tabla se detalla el número total de registros que se pueden consultar en el

Inventario, agrupados por grandes grupos biológicos (para las especies).

GRUPO BIOLÓGICO/BIOCENOSIS NÚMERO DE REGISTROS

Invertebrados (89 especies del Libro rojo) 6574

Fanerógamas (4 especies) 1811

Cetáceos (11 especies) 2878

Aves marinas (7 especies) 1937

Exóticas (12 especies) 486

Biocenosis (aprox. 150) 3173

En los siguientes mapas, se ofrece una visión del reparto de estos esfuerzos sobre el territorio.

Concretamente el número de registros acumulados de invertebrados incluidos en el Libro rojo de los Invertebrados de Andalucía (mapa 1); o todos los registros de fanerógamas incluidos en el inventario (mapa 2). En relación con estos dos grupos, los esfuerzos se han realizado de manera muy equilibrada a lo largo de toda la costa andaluza fuera y dentro de Espacio Natural Protegido: el 40 % de las citas corresponden a registros fuera de Espacio Natural Protegido (incluidos los LICs) y el resto el 60 % en parte de la costa incluida dentro de alguna figura de protección.


1854

REGISTROS EN

RENPA REGISTROS FUERA DE RENPA

INVERTEBRADOS 3755 (57 %) 2816 (43%)

FANERÓGAMAS 1309 (62 %) 502 (38 %)

Total invertebrados + fanerógamas

5064 (60 %) 3318 (40 %)

Mapa 1. Número de registros de invertebrados amenazados en el IAHEM (acumulados por cuadrícula)

.

Mapa 2. Registros de fanerógamas en el IAHEM

Posidonia oceanica Otras fanerógamas: Cymodocea nodosa, Zostera noltii y Z. marina


1855

A partir de todos los registros acumulados de cetáceos, es posible construir sobre una malla de

cuadrículas 10 x 10 km., los mapas de riqueza (mapa 3) y rareza específica (mapa 4) de cetáceos en la costa andaluza. Mientras el primero representa propiamente el número de especies observado en cada cuadrícula, el segundo destaca aquellas cuadrículas en las que aparecen un mayor número de especies raras, entendiendo por éstas aquellas que ocupan un menor número de cuadrículas en los mapas de riqueza.

2.2.2. El seguimiento de especies de invertebrados y biocenosis amenazadas En la actualidad se dispone de un mapa muy completo con la distribución actualizada de las 11

especies de invertebrados: la lapa ferrugínea Patella ferruginea; el coral anaranjado Astroides calycularis, la nacra Pinna nobilis, el vermétido Dendropoma petraeum, la caracola Charonia lampas, el erizo marino Centrostephanus longispinus, la estrella de capitán pequeña Asterina pancerii, Paramuricea clavata, Ellisella paraplexauroides, Pholas dactylus y Barnea candida; y, de las 4 especies de fanerógamas presentes en Andalucia, Posidonia oceánica, Cymodocea nodosa, Zostera noltii y Z. marina. Aunque cada año se registran nuevas localizaciones de estas especies, estos casos son ya aislados, y se considera casi completa la fase de localización del área de distribución de estas especies en Andalucía.

Respecto a los datos referidos al tamaño y estado de conservación de sus poblaciones, por el contrario, aún queda mucho trabajo por realizar. En la actualidad, este seguimiento se realiza en una selección de las mejores poblaciones localizadas de cada especie en Andalucía (en total 49 localizaciones), y los resultados son diversos dependiendo de la complejidad que presenta dicho seguimiento, en función de los hábitos de estas especies. Así para especies como Patella ferruginea o Dendropoma petreum, con una distribución principalmente mesolitoral y una alta especificidad de hábitat, se realiza seguimiento en casi la totalidad de localizaciones de estas especies en Andalucía, disponiendo de datos demográficos muy fiables y de una visión muy detallada del estado de conservación de cada especie en Andalucía; sin embargo, para especies como Centrostephanus longispinus o Paramuricea clavata con una distribución principalmente en el infralitoral y circalitoral y con una menor especificidad de habitat, se dispone de información más sesgada y referida al seguimiento de las mejores poblaciones conocidas.

2.2.3. El caso de Patella ferruginea

En mayo de 2008 fue aprobada la Estrategia de Conservación Nacional de la especie que establece la realización de un seguimiento de la población cada cuatro años, a partir de 2010. En 2010 se realizó siguiendo dichas recomendaciones el censo regional de la especie en la Comunidad

Mapa 3. Riqueza y rareza acumulada de cetáceos en la costa andaluza: datos del IAHEM

Mapa 3: Valores de riqueza específica para cada cuadrícula del área de estudio.

Mapa 4: Valores de rareza para cada cuadrícula del área de estudio.


1856

Autónoma empleando dos tipos de metodología: los “Controles de crecimiento” en “Estaciones” y los “Censos exhaustivos” en “Tramos” de costa. En los “Controles de crecimiento” se marcan ejemplares para realizar un seguimiento en detalle del crecimiento en distintas localidades durante los próximos años; mientras que en los “Censos exhaustivos” se lleva a cabo una inspección detallada de una franja de litoral en la que se cuenta y miden todos los ejemplares detectados, incluyendo juveniles. Los primeros se realizarán cada año y para los segundos está prevista una periodicidad de 3 años. De los datos de este primer censo regional se estima una población en Andalucía de 1.800 ejemplares, un número superior al registrado en años anteriores. Sin embargo, teniendo en cuenta la gran extensión de la costa con presencia de la especie (unos 450 km) y, la gran dispersión de los ejemplares a lo largo de la misma, no se puede garantizar la conservación de la especie en la Andalucía. La lapa ferruginosa es un gasterópodo hermafrodita, que madura aproximadamente a los 30 mm a macho y cuando alcanza aproximadamente los 60 mm el mismo individuo cambia a hembra, Este cambio de sexo de los individuos con la edad y la talla es un factor que determina la conservación de la especie. El marisqueo practicado de forma ilegal sobre la especie, y que afecta principalmente a los grandes ejemplares (hembras), compromete de forma determinante la viabilidad de la especie por pérdida de huevos y eficacia reproductora. En las siguientes gráficas se observa claramente el sesgo de la población hacia tallas más pequeñas en aquellas localidades más expuestas o accesibles al público en general (el Saladillo, Bahía de Algeciras), frente a la dominancia de tallas mayores en localidades poco expuestas o poco accesibles al público (Isla de Alborán).

Estructura de tallas de Patella ferruginea en la Isla de Alborán (zona sin presión humana)

05

1015202530354045

%

Size (mm)

2006 (Nº ej=130)

05

1015202530354045

%

Size (mm)

2007 (Nº ej=361)

05

1015202530354045

%

Size (mm)

2010 (Nº ej=130)

Estructura de tallas de Patella ferruginea en el Saladillo (Bahía de Algeciras) (zona con presión humana)

05

10152025303540

%

Size (mm)

2008 (Nº ej=20)

05

10152025303540

%

Size (mm)

2009 (Nº ej=98)

05

10152025303540

%

Size (mm)

2010 (Nº ej=108)

2.2.4. La cartografía de praderas de Posidonia

Una vez completado el mapa de distribución de las 4 especies presentes en Andalucía, los trabajos se centran en la cartografía de detalle y en la evaluación del estado de conservación de algunas de las praderas que se consideran de mayor interés para la conservación de la biodiversidad: aquellas que no han sido nunca cartografiadas o aquellas sobre las que se han detectado mayores riesgos de conservación. En la siguiente tabla se detalla el total de hectáreas cartografiadas por especie hasta el momento y en el mapa 5 se ofrece una de las cartografías de detalle realizada en el levante Almeriense.


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ESPECIE HECTÁREAS

CARTOGRAFIADAS

Posidonia oceánica 799

Cymodocea nodosa 117,10

Zostera noltii 392.99

Zostera marina 0.02

3. EL USO DE LA HERRAMIENTA DEL IAHEM EN LA GESTIÓN INTEGRADA DEL LITORAL Y MEDIO MARINO ANDALUZ: LA ESTRATEGIA ANDALUZA DE GESTIÓN INTEGRADA DE LA BIODIVERSIDAD

La Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía ha puesto en marcha en el año 2010, año Internacional de la Biodiversidad, el proceso de elaboración de la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de la Biodiversidad. El objetivo de esta iniciativa es configurar una hoja de ruta que garantice la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica en Andalucía, a partir de aspectos claves como la coordinación intersectorial, la cooperación interterritorial, la implicación de la ciudadanía, la participación y la corresponsabilidad de actores sociales. Desde el punto de vista operativo, uno de los principales retos de la Estrategia es favorecer el reconocimiento del valor de la biodiversidad andaluza: por un lado asociado al valor intrínseco de la diversidad biológica, que forma parte esencial del patrimonio natural y cultural de Andalucía; y por otro vinculado a su dimensión humana, social y económica, es decir, a la importancia de su función, como capital natural, en la generación de bienes y servicios que participan activamente en el bienestar de la sociedad.

La estrategia Andaluza de Gestión Integrada de la Biodiversidad se estructura a partir del desarrollo de 8 Objetivos Generales, los cuales comprenden un total de 38 Líneas Estratégicas. Estas

Mapa 5. Cartografía de fanerógamas en el Levante Almeriense


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38 Líneas Estratégicas se organizan a su vez en distintos Objetivos Específicos, cuya consecución se pretende alcanzar mediante el desarrollo de acciones específicas y directrices concretas.

El Objetivo general 4: CONSOLIDAR UN MODELO DE GESTIÓN INTEGRADA DE LA BIODIVERSIDAD A TRAVÉS DE LA COORDINACIÓN INTERADMINISTRATIVA Y EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES ESTRATÉGICAS, incluye la Línea estratégica 4.5. : Promover la sostenibilidad de la biodiversidad a través de la gestión integral del Medio Marino y Litoral. En la tabla 1, se detallan los objetivos específicos que la Estrategia plantea en esta materia, así como las acciones necesarias para alcanzarlos.

La implementación del Programa de Medidas prevé asimismo el cumplimiento de los objetivos y líneas de acción planteadas a través del desarrollo de 50 programas, la mayor parte de los cuales, casi un 70%, ya se encuentran operativos. La presente comunicación se centra en exponer los resultados del Inventario Andaluz de hábitats y especies marinas, como parte de los objetivos de trabajo de uno de estos programas operativos: EL PROGRAMA DE GESTIÓN SOSTENIBLE DEL MEDIO MARINO.

¿En qué medida estos resultados permitirán alcanzar los objetivos generales de conseguir un modelo de gestión integrada de la Biodiversidad Andaluza, y especialmente de la Biodiversidad litoral y marina?

Especialmente esta información, está resultando clave para la implementación de diversos instrumentos básicos para la gestión integral del litoral y medio marino contemplados en la Estrategia Andaluza de Gestión Integral de la Biodiversidad y que se encuentran en la actualidad en desarrollo por parte de la Consejería de Medio Ambiente (CMA) y por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM), destacamos:

INSTRUMENTO‐ NORMATIVA QUE LO SUSTENTA

Administración competente

Aportación del IAEHM

INVENTARIO ESPAÑOL DE PATRIMONIO NATURAL DE LA BIODIVERSIDAD. Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

MARM

• + de 16.000 citas compatibles con el formato del Inventario Español de Patrimonio Natural de la Biodiversidad; participación en la elaboración de listas patrón de especies y hábitats marinos de España.

DIRECTIVA DE LA ESTRATEGIA MARINA 2008/56/CE. Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino.

MARM

• Información básica para la redacción de las estrategias marinas de la Demarcación marina sudatlántica y de la Demarcación marina del Estrecho y Alborán. En la actualidad dicha redacción se encuentra en la fase de la evaluación inicial del estado ambiental de las aguas.

DIRECTIVA MARCO DE AGUA 2000/60/CE Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social que incluye, en su artículo 129 , la modificación del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio)

MARM‐ CMA • Datos para el seguimiento operativo de las masas de aguas de

transición: seguimiento de fanerógamas en estaciones fijas de muestreo

PLANES DE RECUPERACIÓN DE ESPECIES MARINAS Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad; y, Ley 8/2003, de 28 de octubre, de la flora y la fauna silvestres

MARM‐ CMA • Información exhaustiva sobre el estado de conservación de los

especies incluidas en el Catálogo Español y Andaluz de Especies Amenazadas

RED ANDALUZA DE OBSERVATORIOS DE CAMBIO GLOBAL OBSERVATORIO DEL ESTRECHO) Plan Andaluz de Adaptación al Cambio Climático.

CMA

• Información sobre arribazones de medusas a lo largo de la costa andaluza: Segundo Eje del Programa de Seguimiento de Cambio Global del Estrecho (Proliferaciones de medusas en el litoral

mediterráneo de Andalucia)

PLANES DE AUTOPROTECCIÓN FRENTE A VERTIDOS DE HIDROCARBUROS EN LA COSTA ANDALUZA Plan de Emergencia ante el riesgo de contaminación del litoral en Andalucía (PECLA)

CMA • Información básica para la elaboración de los Mapas de Sensibilidad

Ambiental en el ámbito de las Áreas Marinas Protegidas de Andalucia.

4. LIFE POSIDONIA


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En septiembre de 2010 la Comisión Europea aprobó el proyecto Life+ para la «conservación de las

praderas de Posidonia oceanica en el litoral andaluz». La Consejería de Medio Ambiente es el Socio Coordinador de este Proyecto, en el que además participan un total de 7 socios beneficiarios (Consejería de Agricultura y Pesca; Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza; Agencia de Gestión Agraria y Pesquera de Andalucia; Agencia de medio Ambiente y Agua; Conservación, Información y Estudio de los Cetáceos; Federación Andaluza de Cofradías de Pescadores; y, Federación Andaluza de Asociaciones Pesqueras) y un socio cofinanciador (CEPSA). En total, la Comisión financia 2. 474.902 de euros del total del Proyecto que asciende a 3.562.125 euros.

Este proyecto LIFE ha comenzado en enero de 2011, y tiene como objetivo general asegurar la conservación a largo plazo de las praderas marinas andaluzas, aplicando medidas de protección directas e implicando en dichas tareas a los diferentes sectores sociales andaluces que influyen en la gestión activa de estos ecosistemas.

Destacamos entre todas las acciones incluidas en este proyecto, la acción C1. Análisis del coste socioeconómico que entraña la degradación de las praderas de Posidonia oceánica (con AGAPA como socio responsable). Esta constituye una de las primeras iniciativas que desarrolla la Administración Ambiental en Andalucia, para dar a conocer (identificar y cuantificar) el papel que cumple en la sociedad la conservación de un ecosistema marino. Dicha acción tiene como objetivos concretos:

- Realizar un análisis comparativo de la productividad pesquera de las zonas con pradera y sin pradera en la costa andaluza.

- Valorar económicamente la repercusión económica de la repercusión social de las praderas de P. oceancia en municipios influenciados por su presencia.

- Estimar la repercusión económica que supone su degradación en las zonas de presencia , mediante el análisis del coste que supone cada año para la sociedad su degradación: menor productividad pesquera, regeneración de playas, empobrecimiento de la oferta turística, etc.

La ejecución de dicha acción finaliza en junio de 2013. Para más información del proyecto se puede consultar la página web: www.lifeposidoniandalucia.es

.

I Congreso Iberoamericano de Gestón Integrada de Áreas Litorales 2012

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4.41. RED DE DATOS DEL PACÍFICO SUR PARA EL APOYO A LA GESTIÓN INTEGRADA DEL ÁREA COSTERA “SPINCAM”

C. Morales‐Caselles, J. Barbière

Integrated Coastal Area Management, Ocean Science Section, Intergovernmental Oceanographic Commission IOC‐UNESCO. [email protected], [email protected] Palabras clave: Gestión Integrada del Área Costera, Sudeste Pacífico, Indicadores, Atlas, Desarrollo de Capacidades RESUMEN

El proyecto SPINCAM, tiene como fin establecer un marco de indicadores para evaluar y dar seguimiento a los procesos de manejo costero integrado en los países del Pacífico Sudeste (Chile, Colombia, Ecuador, Panamá y Perú), enfocándose en las condiciones ambientales, socio‐económicas y de gobernanza, dentro del contexto de desarrollo sostenible y manejo integrado del área costera. Para alcanzar estos objetivos se está desarrollando una metodología armonizada para establecer conjuntos de indicadores nacionales y llegar a un acuerdo entre los cinco países para diseñar un conjunto básico de indicadores comunes de la región. Los cinco indicadores regionales seleccionados son: Áreas Marinas y Costeras Protegidas, Dinámica Poblacional, Herramientas de ordenación y Gestión marina‐costera en manejo integrado de la zona costera, Calidad de las Aguas y Biodiversidad. Adicionalmente, el proyecto apunta a construir sistemas de información a nivel nacional y regional que apoyen el desarrollo de indicadores, su representación espacial, y la difusión de los recursos de gestión costera integrada así como formación y experiencias, incluyendo los formatos de comunicación y estrategia. Se está prestando especial atención en cómo comunicar la información basada en indicadores a una amplia audiencia, conformada por técnicos y distintos actores costeros. Esto se está diseñando a través de la elaboración de hojas informativas y las tarjetas de puntuación en cada indicador, además de desarrollar de un Informe del Estado de Costa y Atlas Costeros a nivel nacional y regional. La implementación de esta iniciativa única dará soporte al desarrollo y sostenibilidad del manejo costero integrado en la región. 1. QUÉ ES SPINCAM El proyecto comenzó en 2008‐2009 y actualmente se encuentra al final de la primera fase. El

desarrollo de esta iniciativa pretende dar apoyo a la implementación y a la sostenibilidad de la gestión integrada en el área costera en la región del Sudeste Pacífico dentro del marco del Plan de Ordenamiento Ambiental de las Zonas Costeras y Marinas de la Comisión Permanente del Pacífico Sudeste CPPS, 1989. Los objetivos principales del proyecto son los siguientes:

• Apoyar la implementación y la eficacia de ICAM mejorando capacidad, conocimiento y comunicación a nivel nacional y regional.

• Mejorar la divulgación de datos y de información sobre el estado y manejo de los recursos costeros hacia todas las partes interesadas.

Los objetivos específicos del proyecto son los siguientes: • Establecimiento de un marco indicador nacional enfocado en el estado del medio ambiente,

condiciones socio‐económicas y eficacia en la gestión de la zona costera. • Establecimiento de sistemas de información a nivel nacional y regional que apoye el

desarrollo de indicadores, su representación espacial y la divulgación de los recursos y experiencias de la gestión integrada del área costera.


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2. QUIÉNES FORMAN SPINCAM El Gobierno de Flandes (Bélgica) financia el proyecto a través de los fondos en fideicomiso

UNESCO/Flandes para el apoyo a las actividades de la UNESCO en el campo de la Ciencia. La coordinación principal de SPINCAM se realiza por la Comisión Oceanográfica

Intergubernamental (COI) de la UNESCO que fue creada en 1960 para promover la cooperación internacional y coordinar programas de investigación, desarrollo sostenible, protección del medioambiente marino, creación de capacidad para la mejorar de la gestión y la toma de decisiones. La COI ayuda a países en desarrollo a fortalecer sus instituciones para obtener la autosuficiencia en sostenibilidad en el campo de las ciencias marinas. Los objetivos del Programa Gestión Integrada del Área Costera (ICAM) de la COI son abordar los problemas de las zonas costeras a través de actividades de carácter más cooperativo, coordinado e interdisciplinario, y garantizar una buena coordinación entre los actuales esfuerzos de la Comisión en relación con la zona costera. Este programa también tiene como objetivo proporcionar un mecanismo para promover la interacción entre programas de la COI relacionados con ICAM y los de otras organizaciones internacionales, entre los científicos marinos y especialistas en ciencias sociales, así como entre científicos y administradores de zonas costeras y los responsables políticos. El IODE, para el intercambio internacional de datos oceanográficos, fue establecido en 1961 para

mejorar la investigación marina, la explotación y el desarrollo, facilitando el intercambio de datos oceanográficos e información entre los Estados miembros participantes y para satisfacer las necesidades de los usuarios en lo referente a datos y productos de información. ODINCARSA se estableció principalmente como un mecanismo para evaluar el estado actual y potencial de desarrollo de centros nacionales de datos y crear los medios para fortalecer la capacidad mutua en América del Sur y el Caribe. Asimismo, trató de desarrollar una red de cooperación para la gestión y el intercambio de datos oceanográficos e información dentro de estas regiones. ODINCARSA es una red que está integrada por 19 Estados Miembros de la COI: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Brasil, Colombia, Chile, Cuba, Dominica, Ecuador, Haití, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Santa Lucía, Trinidad y Tobago y Venezuela. La Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS) es el Organismo Regional Marítimo Apropiado

para la coordinación de las políticas marítimas de sus Estados Miembros: Chile, Colombia, Ecuador y Perú. La Secretaría General es al mismo tiempo la Secretaría Ejecutiva del Plan de Acción para el Pacífico Sudeste, Plan que vincula además en su estructura temática, jurídica, institucional y financiera a la República de Panamá. El Plan de Acción del Pacífico Sudeste tiene como marco legal general el Convenio para la Protección del Medio Marino y las Zonas Costeras del Pacífico Sudeste, también llamado "Convenio de Lima" de 1981, que obliga a las Altas Partes Contratantes a esforzarse, ya sea individualmente o por medio de la cooperación bilateral o multilateral, en adoptar las medidas apropiadas para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino y las zonas costeras del Pacífico Sudeste y para asegurar una adecuada gestión ambiental de los recursos naturales. Los países del Pacífico Sudeste donde se está implementado el proyecto SPINCAM son Chile,

Colombia, Ecuador, Panamá y Perú (Tabla 1). Tabla 1. Países socios de SPINCAM, Punto focal nacional, Punto focal técnico nacional y Centro

Nacional de Datos Oceanográficos por país.

Países Punto Focal Nacional (PFN) Punto Focal Técnico Nacional (PFTN)

Centro Nacional de Datos Oceanográficos (NODC)

Chile Ministerio de Defensa Nacional. Subsecretaría para las Fuerzas Armadas

Comisión Nacional del Uso del Borde Costero SHOA


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Colombia

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT ‐ Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras INVEMAR

Dirección General Marítima ‐ Centro Control Contaminación del Pacífico DIMAR‐CCCP

Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas del Pacífico – CCCP

Ecuador Ministerio del Ambiente. Subsecretaría de Gestión Marino Costera. SGMC

Dirección de Normativas y Proyectos Marinos Costeros de la SGMC

INOCAR

Panamá Autoridad de Recursos Acuáticos. ARAP

Dirección General de ordenación y manejo integral de la ARAP

Instituto de Geociencias de la Universidad de Panamá.

Perú Instituto del Mar del Perú. IMARPE

Unidad de monitoreo y gestión marino costera del IMARPE

DHN

Figura 1. Organigrama del Proyecto SPINCAM


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3. CÓMO FUNCIONA SPINCAM

Las actividades que se están realizando en el marco del Proyecto SPINCAM se organizan en torno a cuatro paquetes de trabajo (WP), con el fin de facilitar su aplicación y coordinación:

WP 1. Gestión y coordinación del proyecto WP 2. Gestión de datos e información WP 3. Desarrollo del marco nacional de indicadores WP 4. Indicadores Regionales ICAM, Comunicación, Capacitación y Diseminación.

Desde comienzos del proyecto se habilitó una página web (www.spincamnet.org) bilingüe, en inglés y en español donde se puede acceder a documentos, informes de reuniones, noticias, etc. Asimismo y a modo de espacio de trabajo se puso en marcha la Oficina Virtual del proyecto SPINCAM, lugar para comunicar e intercambiar información entre los miembros de SPINCAM.

4. RESULTADOS ESPERADOS DE SPINCAM

El proyecto SPINCAM pretende crear la capacidad técnica y gerencial para el desarrollo de reportes basados en indicadores (Informe sobre estado de la costa para los tomadores de decisiones y la sociedad civil) incluyendo sus representaciones espaciales, dentro del marco de los programas ICAM existentes tanto a nivel nacional como regional.

Los indicadores medioambientales, socioeconómicos y de gobernanza calculados en el contexto del proyecto piloto SPINCAM se dirigen no sólo a científicos y técnicos, sino a un amplio público, incluyendo distintos interesados. Esto se está llevando a cabo mediante la producción de fichas sobre cada indicador y un Informe del Estado de la Costa por cada país con formatos comunes y comparables que estarán disponibles online. Este material permitirá a los tomadores de decisiones analizar los indicadores ICAM calculados e identificar tendencias relativas a asuntos claves de la costa. Las fichas finales y el Informe del Estado de la Costa se presentarán en una Conferencia Nacional en cada país donde participen técnicos y tomadores de decisiones.

Especialistas de cada país se encuentran diseñando, produciendo, y promoviendo material educativo y de difusión en temas relacionados con ICAM. Con ese mismo objetivo, se pretenden realizar talleres nacionales para presentar el marco ICAM a los interesados. Se están desarrollando Atlas online a nivel nacional y regional permitiendo y manuales de formación, se han preparad formadores para formar a usuarios relacionados con los sistemas de información regional ICAM. Esto también pretende alentar a los profesionales y las partes interesadas a contribuir al sistema alimentándolo con datos e información, ayudando a consolidar el sistema en la región. 5. AVANCES Y LOGROS DE SPINCAM

En junio 2008 tuvo lugar la reunión inicial del proyecto SPINCAM (1ª reunión del Comité Directivo) en Guayaquil mientras que en septiembre del mismo año se realizó un taller regional preparatorio en Lima sobre experiencias en Indicadores.

A lo largo del proyecto se han realizado talleres nacionales con el fin de definir los marcos nacionales de indicadores ICAM en el contexto del proyecto SPINCAM. En estos talleres las instituciones nacionales se comprometieron a establecer metodologías para el desarrollo de cada indicador. Como base para el trabajo se ha empleado el manual sobre indicadores de la COI, que fue traducido al español en el contexto del proyecto y se encuentra disponible en la página web del proyecto (www.spincamnet.org).

El 1er Taller Regional Técnico de SPINCAM tuvo lugar en octubre 2009 en Lima (Perú) con el fin de evaluar un set regional de indicadores. Acorde con el Plan de Ordenamiento Ambiental de las zonas costeras y marinas de CPPS 1989. Los criterios para la elección de indicadores fueron los siguientes: • Enfoque hacia una metodología definida común y seamos capaces de llevar a cabo • Posibilidad de seguir calculando a lo largo del tiempo • Indicadores interrelacionados


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• Mejor pocos indicadores bien definidos que muchos a medias

Tabla 2. Indicadores regionales y país responsable de compilar cada uno de ellos, tal y como se acordó durante el taller.

Áreas costeras‐marinas protegidas Ecuador

Dinámica de la Población Panamá

Instrumentos de planificación y ordenamiento marino‐costero para gestión integrada de zonas costeras

Chile

Calidad del agua Colombia

Biodiversidad Perú

La 2ª reunión del Comité Directivo de SPINCAM tuvo lugar en octubre 2009 tras el 1er Taller

Regional Técnico de SPINCAM. Teniendo en cuenta los resultados del taller regional, se llevó a cabo una actualización de las actividades, calendario y presupuesto de los paquetes de trabajo. Se definieron nuevas actividades para el WP2 (Manejo de Datos e Información) y se adaptó el calendario en función de las posibilidades de cada país. Se planearon cursos de formación así como nuevos talleres regionales.

Del 13 al 24 Septiembre 2010 tuvieron lugar unos cursos de formación en tratamiento de datos en la sede de IODE, Oostende (Bélgica) donde participaron delegados de cada país SPINCAM.

La 3ª reunión del Comité Directivo de SPINCAM se realizó en Santa Marta, Colombia en noviembre 2010. Durante esta reunión se llevó a cabo una profunda revisión de los logros, retos y actividades pendientes del proyecto. Se llevó a cabo una planificación de las actividades del 2011 incluyendo distintos talleres de formación.

Así pues, en enero del 2011 se realizó el curso‐taller regional sobre manejo de estándares para la normalización de conjuntos de datos y documentación de metadatos. Este curso de capacitación tuvo lugar en Santa Marta, Colombia y los expertos aprendieron la forma de aplicar la herramienta Geonetwork en el contexto SPINCAM.

El taller SPINCAM regional para adoptar una estructura normalizada de metadatos se llevó a cabo en la ciudad de Guayaquil en la primera semana de marzo de 2011. Los participantes fueron los expertos nacionales, el coordinador de ODINCARSA, experto en atlas de ICAN, representantes de la COI y la CPPS. Los objetivos de la reunión fueron: 1) selección de la estructura de metadatos unificado basado en el perfil de metadatos de los indicadores regionales de acuerdo a las normas y 2) la selección de los datos correspondientes conjuntos para desarrollar el Atlas Regional.

Tras este taller se realizó un curso sobre servidores de mapas y visores cartográficos para desarrollo de atlas en Lima (Perú) en mayo de 2011 y fue impartido por un especialista de la Universidad de Sevilla. La experiencia fue un éxito y los técnicos fueron capaces de empezar a trabajar con el indicador regional de áreas marinas‐costeras protegidas.

En agosto‐septiembre 2011 tuvo lugar la Reunión regional sobre prototipo de atlas y repositorios, con el fin de iniciar el lanzamiento del Atlas Regional. El atlas se encontrará próximamente disponible en el sitio web del proyecto (www.spincamnet.org). 6. LECCIONES APRENDIDAS EN SPINCAM

SPINCAM está contribuyendo de manera muy notable a los objetivos propuestos en el proyecto para dar apoyo a la implementación y la eficacia de la gestión costera integrada a nivel nacional y regional así como a la mejora de la divulgación de datos e información hacia todas las partes interesadas. Pero es cierto que no está siendo fácil. Durante las oportunidades que tuvimos en las reuniones para hablar y debatir sobre los avances de las actividades, pudimos identificar cuestiones


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básicas que a priori se tomaron por supuestas y que de cierto modo han constituido retos para los países socios y los coordinadores. Estos desafíos nos han hecho aprender mucho.

Muchas dificultades se dieron a nivel nacional. Para empezar la carencia de un red nacional establecida en manejo y gestión de datos. Al comenzar el proyecto no existía una clara colaboración entre las instituciones nacionales participantes en SPINCAM y se demoró mucho por parte de algún país el establecer el Centro Nacional de Datos Oceanográficos (CNDO), herramienta básica en el proyecto. Algunos gestores de datos que participaron en algunos cursos de formación no formaban parte del CNDO, lo cual mostró cierta descoordinación y se trató de solucionar en la 3ª reunión del Comité Directivo con el fin de reforzar la relación entre CNDO, coordinador nacional IODE y los expertos del Punto Focal Nacional Técnico.

La ejecución del proyecto se retrasó a petición de los Puntos Focales Nacionales, ya que no fueron capaces de incorporar el proyecto SPINCAM dentro de su planificación institucional para el año 2009. Se solicitó un mayor nivel de compromiso por parte de los puntos focales nacionales para incorporar el plan acordado, que no siempre se adapta a sus necesidades y las capacidades institucionales.

A pesar de los ajustes de plan de trabajo y calendario realizados en octubre de 2009, se identificaron algunos problemas al intentar ejecutar las actividades WP2, entre ellas se identificó como crítica la necesidad de reforzar las redes nacionales de datos y gestores de información en apoyo a SPINCAM. Durante el 3er Comité Directivo se identificó la necesidad de formar expertos en la herramienta de GeoNetwork y el desarrollo del Atlas, así que se programaron cursos de capacitación y se incluyeron en el plan de trabajo.

También se dieron cuestiones políticas y administrativas que afectaron el curso del proyecto SPINCAM. Los cambios políticos en algunos de los países supusieron cambios de responsables en los puntos focales nacionales y retrasos temporales del proceso. Para uno de los países las nuevas leyes administrativas han creado dificultades en la recepción de los fondos asignados. Para el caso de Chile, el evento del tsunami de 2010 afectó de manera contundente la ejecución de las actividades nacionales. Como resultado de todas estas modificaciones, la línea de tiempo del proyecto SPINCAM fue revisada y se planificaron talleres y cursos de formación de acuerdo a las necesidades identificadas para cada uno de los países participantes. Todos estos problemas revelan cierta debilidad institucional en algunos países en materia de gestión integrada de zonas costeras; cuestiones que el proyecto SPINCAM pretende mejorar promoviendo la coordinación, el apoyo al fortalecimiento de las capacidades y la mejora de la toma de decisiones.

Tras las dificultades observadas se identificó como prioritario: • Identificar a las personas adecuadas que participan en los talleres desde un punto de vista

técnico así como general; • La importancia de reforzar las redes institucionales nacionales; • La necesidad de tener en cuenta cuestiones de política interna y administrativa en la

planificación de las actividades; • Cada uno de los cinco países presenta avances desiguales en el proyecto lo que obliga a ser

flexible en el desarrollo de las actividades procurando la mayor efectividad posible; • la importancia de fortalecer la relación y comunicación entre los PFNT, NODC y los

coordinadores de IODE. 7. PRÓXIMOS PASOS DE SPINCAM

Se planea publicar los primeros indicadores pilotos en la página web del proyecto así como su representación en el Atlas Regional. Los próximos pasos se diregen a finalizar las actividades nacionales y regionales pendientes en lo referente al cálculo y representación de indicadores. También se pretende realizar conferencias políticas y técnicas y difusión a nivel nacional de SPINCAM en el marco de la gestión costera. A nivel regional se planea realizar un simposio para exponer los resultados del proyecto. Además hay interés por parte de los países y coordinadores en presentar


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una propuesta al Gobierno de Flandes en base a las lecciones aprendidas y como continuación de la labor desempañada hasta ahora, SPINCAM II. AGRADECIMIENTOS

El trabajo de muchas personas hacen realidad SPINCAM. Gracias al Gobierno de Flandes, en especial a Rudy Herman, gracias a Ann‐Katrien Lescrauwaet por su apoyo en los indicadores. Gracias a la Comisión Permanente del Pacífico Sudeste en la ejecución del proyecto: Magaly Valencia, Fernando Félix, Héctor Soldi Soldi, Mario Palacios, Héctor Huerta, Giovanni Tapia, Verónica Ávila. Gracias a SPINCAM‐Chile: Carlos de la Maza Urrutia, Mario Andina Medina, Rodrigo Guijón, Gustavo Labbé, Pedro Valderrama, Carolina Calvete, Dante Gutierrez Besa, Camelia Parada, Cynthia Andrea Pizarro Retamales, Claudia Andrea Muñoz Flández, Beatriz Farias Hernández; SPINCAM‐Colombia: Paula Cristina Sierra‐Correa, Francisco Armando Arias Isaza, Bertha Cruz, Oscar Manrique Betancourt, Andrea Ramírez, Claudia Victoria González, Pilar Lozano‐Rivera, Milton Puentes, Efrain Rodríguez, Leonardo José Arias Aleman, Julián Pizarro; SPINCAM‐Ecuador: Nelson Zambrano López,Christian Xavier Rosero Barzol, Luis Arriaga, María Gabriela Pacheco Sosa, Gustavo Iturralde, Othoniel Palacios, Daniel David Cadena Estrella, Eduardo Esteban Elías Méndez, María Auxiliadora Merizalde, Zoila Rocío Bowe, Gustavo Raul Panchi Salazar, Sayra Johanna Vosmediano Naranjo; SPINCAM‐Panamá: Rozio del R. Ramírez Santamaría, Elías López Otero, Marco Antonio Pittí González, Alexis Peña, José Simmonds, Marcia Pérez, Aquiles Cárdenas; SPINCAM‐Perú: Guadalupe Sánchez, Rita Orozco Moreyra, Piero Villegas Apaza, Dora Marín, Carolina Loayza, Myriam Tamayo Infantes, Cinthya Elizabeth Bello Chirinos, Renso Esquivel. Muchas gracias a los expertos que fueron de España a los talleres en Latinoamérica: Juan Pedro Pérez Alcántara y Alejandro Iglesias. Gracias al coordinador de ODINCARSA Ariel Troisi por su valioso apoyo y contribución a los avances del proyecto. Gracias a los compañeros de IODE Peter Pissierssens y Aditya Kakodkar. Gracias a los compañeros que están o estuvieron en la COI especialmente a Stefano Belfiore, Nuria Fernández y Rodrigo Choueri. Y gracias también a todos no mencionados aquellos que han hecho posible SPINCAM. REFERENCIAS Toda la documentación se encuentra disponible en la página web del proyecto www.spincamnet.org • Documento del proyecto (COI, 2007) • Manual para la medición del progreso y de los efectos directos del manejo integrado de costas y océanos (COI, 2006) • Informe Reunión Kick‐off (2008) • Informe Taller sobre experiencias en indicadores (2008) • Informe 1er Taller Técnico Regional SPINCAM (2009) • Informe 2ª Reunión Comité Directivo SPINCAM (2009) • Informe 3ª Reunión Comité Directivo SPINCAM (2010) • Informe Curso Geonetwork (2011) • Informe Taller Metadata (2011) • Informe Curso visores cartográficos (2011) • Informe Taller Prototipo Atlas (2011) • Proyecto SAIL: www.vliz.be/projects/SAIL/ • Proyecto DEDUCE: www.deduce.eu/ • IBERMAR: www.gestioncostera.es/ibermar/ • Proceso Regular de las Naciones Unidas: www.unga‐regular‐process.org/ • ICAN: http://ican.science.oregonstate.edu/ • REDIAM: www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/rediam


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4.42. UN CAMINO PARA LA ESTABILIZACIÓN DEL BALANCE SEDIMENTARIO EN LA RESERVA NATURAL ESPECIAL DE LAS DUNAS DE MASPALOMAS

M. Á. Peña

Consejería de Medio Ambiente. Cabildo de Gran Canaria. Calle Prof. Agustín Millares Carló s/n; 1º, 35003, Las Palmas de Gran Canaria, España. [email protected] Palabras clave: Resolución de conflictos, Erosión sedimentaria, Dunas de Maspalomas. RESUMEN EL LUGAR

La Reserva Natural Especial de las Dunas de Maspalomas ocupa el extremo meridional de la isla de Gran Canaria (islas Canarias, España). Sus 403,9 hectáreas acogen un importante campo dunar, con cuatro kilómetros de playas arenosas, una laguna costera y una formación de palmeras canarias. En el límite norte de esta Reserva Natural se desarrolla una urbanización turística con unas cien mil camas alojativas y justo al sur, la playa que los turistas vienen a visitar durante los doce meses del año. En consecuencia, tiene una significada relevancia como espacio natural pero también como fuente de empleo y riqueza.

EL PROBLEMA Desde hace unos años la disminución de la cantidad de arena se manifiesta de manera notable en

la playa de Maspalomas, depreciando el recurso natural base del sistema dunar pero también, poniendo en riesgo miles de empleos.

El Cabildo de Gran Canaria, como responsable de la gestión ambiental de la Reserva Natural, se movilizó para estudiar las causas del problema, al tiempo que creaba vías de participación a diversos agentes sociales mediante la creación de una Junta Rectora. Durante varios años también se ha informado de los avances y dificultades de la gestión de sus recursos, no sólo por los medios de comunicación, sino también por la página web de la Reserva Natural (http://portal.grancanaria.com/portal/home.dunas).

LA SOLUCIÓN Definido el origen del problema mediante la contratación de numerosas asistencias técnicas, y

utilizando la metodología del marco lógico, se ha procedido a proponer diversas soluciones. Durante el proceso se ha detectado entre las Administraciones Públicas y los empresarios una escasez de medios materiales propios de la crisis económica que nos asola, por lo cual se ha estimado que el camino más adecuado para implementar los recursos necesarios para paliar los daños al medio natural y, subsecuentemente al empleo y la economía, es el Consorcio para la Rehabilitación Urbanística de San Agustín, Playa del Inglés y Maspalomas (http://www.consorciomaspalomasgc.com/). Este órgano está formado por el propio Consorcio, el Cabildo de Gran Canaria, el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, el Gobierno de Canarias (Consejería de Turismo) y la Administración General del Estado a través del Instituto de Turismo de España (TURESPAÑA) del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

Mediante el Consorcio se ha procedido a la encomienda de elaboración de 6 proyectos. En la actualidad están redactados e iniciando su andadura administrativa, conducentes a obtener las autorizaciones y licencias que permitan su ejecución material y poder evaluar, en última instancia, la eficacia y eficiencia en la solución de los problemas abordados.

Es necesario poner de relieve que durante la redacción de los proyectos los técnicos del órgano de gestión de la Reserva Natural hemos tenido la oportunidad de participar en el proceso mediante la aportación de ideas, sugerencias y recomendaciones, aquilatadas en numerosos estudios científicos y técnicos y en su experiencia de treinta años en la planificación y gestión del espacio protegido.


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La erosión sedimentaria se ha revelado como una importante fuente de problemas en el litoral y, muy especialmente, en las playas con acentuado uso turístico. La presente comunicación pretende dar algunas pinceladas sobre el proceso que hemos seguido para diagnosticar la situación, buscar las posibles soluciones al problema e implementar los proyectos adecuados para enmendarla o proceder a la aminoración de sus efectos.

1. EL LUGAR

La Reserva Natural Especial de las Dunas de Maspalomas está situada en el extremo meridional

de la isla de Gran Canaria (islas Canarias ‐ España). Mientras que al norte y oeste se desarrolla una importante zona urbana que da cobijo a unas 100.000 camas turísticas, al sur y al este se desarrollan las playas de arenas organógenas de El Inglés y Maspalomas, que alcanzan los 5 km de longitud. Constituyen el atractivo por el cual los turistas se desplazan desde Europa (http://portal.grancanaria.com/portal/home.dunas ). Por lo tanto, además de su relevancia natural, tiene una marcada proyección social y económica, tanto como generador de empleo como de riqueza.

La Reserva Natural de las Dunas de Maspalomas tiene un Plan Director por el que se ordena jurídicamente todos los usos y actividades que se pretenden realizar en este Espacio Natural Protegido, tanto ambiental como urbanísticamente. Así mismo tiene la consideración de Área de Sensibilidad Ecológica y de Zona de Especial Conservación de la Red Natura 2000.

La práctica totalidad de su suelo es de titularidad pública.

2. EL DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN Desde los años ochenta se ha venido advirtiendo la progresiva pérdida de arena en el sistema

sedimentario de la Reserva Natural y sus playas colindantes (Martínez et al., 1986), pero no fue hasta principios del presente siglo cuando se encendió la luz de alarma (Hernández, 2002; Medina, et. al., 2007 ), especialmente porque afectaba al recurso turístico de forma notoria y porque la opinión pública se sensibilizó con el tema.

Dada la relevancia del asunto, la Consejería de Medio Ambiente del Cabildo de Gran Canaria emprendió varias iniciativas orientadas a la caracterización del problema y a la obtención de “segundas opiniones” que permitieran, con diferentes metodologías y personas, tener un diagnóstico del déficit sedimentario en el campo dunar.

Previamente se hicieron algunas consideraciones, las dos más importante de las cuales eran estudiar el sistema dunar completo, dado que se entendía que funcionaba como una unidad, tanto la parte emergida como la sumergida y mantener una línea de colaboración con los estamentos científicos y de comunicación con la población local. Se comenzó la andadura con un análisis de la situación utilizando la metodología del marco lógico. Tras numerosas modificaciones, el árbol de problemas quedó como se detalla en la figura 1.

A continuación se procedió a hacer una profunda revisión bibliográfica para determinar a) qué información teníamos y con qué nivel de precisión y b) qué déficit de datos era necesario subsanar y con qué nivel de precisión. Se convino que era conveniente mejorar el estado del conocimiento de los siguientes parámetros, al tiempo que se consignaba su nivel de precisión y la metodología con que habían sido obtenidos.

• Cuántos hm3 de arena teníamos en el sistema dunar, no sólo en la Reserva Natural. • Cuál era la variación anual del volumen de arena. • A qué velocidad se movía la arena y por donde. • Cómo influía la vegetación en las dunas móviles y viceversa. • Cómo era el proceso de erosión‐acreción en las playas en relación a las variaciones del

clima marítimo. • Cómo era la batimetría próxima al sistema dunar.


1869

• Dónde y cuánta arena había en el sistema de dunas sumergidas. • Cómo se movía la arena en el sistema sumergido.

Figura 1. Árbol de problemas

Paradójicamente y a pesar de los numerosos estudios que se habían hecho en Las Dunas, estos datos no se conocían con el suficiente nivel de detalle como para tomar decisiones operativas sobre el territorio que permitiera la remediación de la situación. En consecuencia, el Cabildo procedió a la contratación de diversas asistencias técnicas, entre las que caben destacar las reseñadas en la tabla

1.

Pérdida de arena en las playas de El Inglés

y Maspalomas

Se ha agotado el banco de arena

Alteración de las praderas de

fanerógamas marinas

La arena sale a más velocidad de la que

entra

Mayor frecuencia e intensidad de las

tormentas de suroeste

La trayectoria de la arena se modifica

Los vientos son perturbados por los

gandes edificios

La arena no es retenida por los

balancones dañados

El movimiento de la arena es alterado por

lo quioscos y las hamacas de la playa

Las formas dunares cambian por el

tránsito fuera de senderos


1870

Tabla 1. Algunos estudios contratados por el Cabildo de Gran Canaria

También se dio apoyo y colaboración a las investigaciones de otros organismos como el Ministerio

de Medio Ambiente, la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria o al Instituto de Hidráulica Ambiental de la Universidad de Santander.

Conforme se han ido incorporando los resultados de los estudios al cuerpo de conocimientos ( Fontán et al., 2011; Medina et al., op.cit.), nuestra visión del problema ha ido evolucionando y, a día de hoy, se puede modelizar como se indica en la figura 2. Queda por definir algunos aspectos como la velocidad a que se mueve la arena en el subsistema sumergido, completar las mediciones de la la evolución a largo plazo de la erosión de las playas o determinar el comportamiento de los captadores de arena actualmente instalados.

Figura 2. Metros cúbicos de arena en movimiento a) en situación habitual y b) con grandes

temporales de suroeste

A la izquierda se presenta el modelo de funcionamiento que reina durante la mayor parte del año,

con vientos del nordeste. A la derecha se presenta una situación con fuertes temporales procedentes del suroeste que movilizan una enorme cantidad de arena hasta la punta de La Bajeta, lugar por

Entidad Estudio Año Gesplan Fondo documental 2005Geodata Vuelo a baja altura 2005Univ. Cat. Valencia Estudio geofísico del volumen de sedimentos y su entrada‐

salida al sistema 2005

Univ. LPGC Relación entre la dinámica dunar y vegetación 2005Gesplan y Vivero Jocama

Estudio de la comunidad de balancones (Traganum moquinii) y repoblación

2005

Geodata Variación del MDT en 2007 Gesplan Restauración de la comunidad de balancones e instalación

captadores de arena 2009

Concejalía de Playas ‐ Urbaser

Reutilización de fanerógamas marinas. Análisis de factibilidad 2009

Univ. Cat. Valencia y Kv Consultores

Análisis de la evolución de la futura línea de costa y seguimiento topografía de playas

2008

ESGEMAR Topografía submarina y potencia de sus sedimentos 2010Univ. Cat. Valencia Procesos dinámicos La Charca, zona sumergida y erosión de

playas 2011

Los títulos de los estudios no coinciden necesariamente con las asistencias técnicas contratadas, al objeto de orientar al lector sobre la naturaleza de los objetivos propuestos.


1871

donde se pierde unos 77.100 m3/año, merced a una fuerte pendiente que tiene el relieve submarino (localmente denominado veril). Figura 3. Una vez que la arena se desplaza por esta rampa, alcanza profundidades que imposibilita su reincorporación al ecosistema y se pierde en la cuenca oceánica.

Figura 3. Relieve submarino y perfil en la punta de La Bajeta

Estas tormentas del sudoeste se producen cada vez con mayor frecuencia e intensidad, de tal

manera que no da tiempo a que el nivel de la arena se recupere en la playa de Maspalomas y en el ecosistema en general (figura 4). Esta es la principal causa del déficit sedimentario, primeramente en las playas y secundariamente en la Reserva Natural.

Figura 4. Balance sedimentario acumulado (izqda.) y tendencia del balance sedimentario tras las

tormentas de suroeste (dcha.)

3. LA PROPUESTA DE SOLUCIONES

De este análisis han surgido diversas propuestas de intervención sobre el territorio que

sucintamente se relacionan en el árbol de soluciones de la figura 5. Para ello será necesario cierta cantidad de recursos en forma de personal, proyectos y fondos.

Desde hace algún tiempo la Consejería de Medio Ambiente ha emprendido diferentes acciones, como las ya expresadas en la tabla 1 sobre la recuperación de la población de balancones. En otros casos la ficha financiera exige una acción concertada de varias Administraciones Públicas y entonces se orientan a través del Consorcio Urbanístico para la Rehabilitación de las Zonas Turísticas de San Agustín, Playa del Inglés y Maspalomas (en adelante el Consorcio). Este órgano esta constituido por representantes del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, la Comunidad Autónoma de Canarias, el Cabildo de Gran Canaria y el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana. Tiene naturaleza jurídica propia y su finalidad es llevar a cabo el conjunto de actuaciones con incidencia territorial y urbanística incluidas en el Plan para la rehabilitación de las zonas turísticas que le da nombre ( http://www.consorciomaspalomasgc.com/).


1872

Figura 5. Árbol de soluciones

Como acción estrella al motivo de nuestra comunicación figura la “Intervención piloto y

monitorización del balance sedimentario de Las Dunas y playas de Maspalomas y El Inglés”. Su finalidad no es otra que hacer un ensayo para determinar cómo va a responder el sistema ante la extracción de arena de la punta de La Bajeta y su traslado hasta las playas de El Inglés y Maspalomas, tratando por lo tanto a) evitar que se pierda más arena del conjunto y b) reutilizar la arena para recomponer artificialmente el ciclo natural de la arena. Si esta experiencia tiene resultados positivos y no existen contraindicaciones ambientales significativas, se podría abordar la “Recuperación del balance sedimentario natural de las Dunas y Playas de Maspalomas”, que alcanza un presupuesto de casi tres millones de euros.

Otros proyectos que el Consorcio pretende abordar en este entorno y que tienen relación con la erosión sedimentaria son un “Proyecto de Sistema Integral de observación Ambiental de la RNE”, que permitirá hacer un seguimiento del estado de conservación del sedimento, un “Proyecto de Sendero peatonal sobre el campo dunar de Maspalomas” que contribuirá a ordenar el uso público en el Espacio Protegido o dos protocolos de respuesta ante contingencias que aseguren la funcionalidad de las playas tras episodios extremos (tormentas del sudoeste) y la biodiversidad de La Charca de Maspalomas tras las arroyadas del barranco. El conjunto de las actuaciones asciende a un total de cuatro millones de euros.

Se detiene la pérdida de arena en las playas

de El Inglés y Maspalomas

Se fija mejor el banco de arena

La recuperación de las praderas de

fanerógamas marinas es propiciada

El rechazo de las depuradoras llega al

litoral adecuadamente tratados

La salmuera de las desalinizadoras es difundida en el mar

Cesa la pérdida neta de arena que entra

La arena de la punta de La Bajeta es

reutilizada antes de que se pierda

La dinámica eólica es recuperada

Las edificaciones de pantalla eólica han

sido corregidas

La población de balancones se

recupera

Los quioscos y hamacas de playa son

redispuestos

Los senderos en el sistema dunar son

instalados y usados


1873

Figura 4. En línea discontinua posible de remediación

4. OPORTUNIDADES

A pesar de lo realizado y de lo que está en vías de ejecutarse, queda mucho margen para mejorar. En primer lugar, creemos que es necesario agilizar los canales de comunicación y participación pública. En este sentido pensamos que la Junta Rectora de la Reserva Natural (como órgano de colaboración y participación social), debe jugar un papel más relevante. También los medios de comunicación deben ser mejor utilizados, incluyendo la página web del Consorcio y de la Reserva Natural.

Otro aspecto a potenciar es la vigilancia ambiental. Cualquier acción es baladí si va seguida de un acto vandálico. El ordenamiento jurídico, que establece la reglas mínimas de juego por el que todos debemos medirnos, debe ser puesto en activo hasta sus últimas consecuencias.

Finalmente, será necesario prospectar nuevas posibilidades en el medio marino, tales como la recuperación activa de las praderas de fanerógamas submarinas, o la disposición de elementos que neutralicen la energía de las tormentas sin alterar el resto del ecosistema. 5. CONCLUSIONES

1. La presión social y la presencia continua de noticias en los medios de comunicación han sido

determinantes a la hora de que las Administraciones Públicas se decidieran a abordar el problema.

2. Tanto el diagnóstico del problema como la adopción de soluciones han estado inspiradas en el mejor de los conocimientos científicos disponibles.

3. El diagnóstico se ha extendido a lo largo de una década, algo inaceptable para un problema que se ha revelado como crucial, repetitivo e irreversible a medio plazo.

4. La coordinación de esfuerzos ha sido crucial y los órganos de gestión de los espacios protegidos tienen un papel relevante en este sentido, al menos en aquellos donde se hace gestión integral del territorio y dispone de los recursos necesarios.

5. La erosión sedimentaria en Maspalomas es un fenómeno natural, en tanto en cuanto está provocada por las tormentas. Sus consecuencias negativas se reflejan en los recursos turísticos más que en los procesos naturales, que son dinámicos.

6. Dada la limitación de medios económicos, la implementación de soluciones deben ser mancomunadas a través de órganos consorciados.

7. La divulgación de los métodos y los resultados obtenidos mejorará no sólo la adopción de soluciones en otras latitudes sino que enriquecerá al proyecto del que parte.


1874

BIBLIOGRAFIA

• Hernández, L., 2002, Análisis de la evolución del sistema de dunas de Maspalomas, Gran Canaria, Islas Canarias (1960‐2000). Tesis Doctoral. Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, 408 pp. • Martínez, J., Casas, D., Pelegrí, J. L., Sangrá, P. y Martínez, A., 1986, Las Dunas de Maspalomas: Geología e impacto del entorno, Excmo. Cabildo Insular de Gran Canaria y Universidad Politécnica de Las Palmas, Las Palmas de Gran Canaria, 151 pp. • Medina, R., Camus, P., Requejo, S., Luque, A., Hernández, L., Alonso, I., Hernández, A., Sánchez, I., Martín, J. A., Hernández, H., Sentís, M., Bustos, R., 2007, Estudio integral de la playa y dunas de Maspalomas (Gran Canaria). Informe no publicado. 698 pp. • Fontán, A., Alcántara‐Carrió, J., Barranco, A., Rey, J., Pacheco, A., Montoya, I., Rey, J., Peña, M. A., 2011, Análisis morfológico integrado de las dunas, playas y plataforma submarina (Maspalomas, Gran Canaria), Actas de las VI J. Geomorf. Litoral, Tarragona. 4 pp.


1875

4.43. VALORACIÓN ECOLÓGICA Y PROPUESTA DE ZONIFICACION EN EL LITORAL DE LA REGIÓN DE MURCIA MEDIANTE EL USO DE HERRAMIENTAS DE

ANÁLISIS PAISAJÍSTICO

F. Giménez‐Casalduero1 , F. Gomariz‐Castillo1, J.J. Zubcoff1, J.C. Rodríguez‐Guerra1 Departamento de Ciencias del Mar y Biología Aplicada. Universidad de Alicante. Campus de San Vicente del Raspeig. Ap. 99 E‐03080. Alicante, España, [email protected] Palabras clave: Valoración ecológica, análisis del paisaje, Indicadores, modelos ecológicos conceptuales, laguna costera, gestión integrada. RESUMEN

Existe una necesidad de buscar herramientas que apliquen de forma efectiva los principios y criterios que permitan un enfoque sostenible en la planificación y gestión de los ecosistemas marinos. La dimensión espacio‐temporal de la sostenibilidad implica procesos y relaciones a distintas escalas. La valoración ecológica permite identificar las zonas con mayor importancia ecológica aplicando criterios de valoración al componente espacial. Mientras que la aplicación de métricas paisajísticas en la planificación ambiental terrestre ha sido empleada en multitud de estudios y validada por innumerables investigadores, son pocos los trabajos centrados en medio marino. El principal objeto de este estudio es realizar una realizar valoración y evaluación ambiental mediante métricas de ecología del paisaje para la cuantificación de aspectos estructurales con el fin de conseguir evaluaciones objetivas y fiables.

Las propuestas de zonificación se plantean como un proceso multi‐escalar y jerárquico, donde se definen en principio una serie de células de gestión, las cuales se caracterizan por presentar un cierto grado de uniformidad funcional y están formadas por unidades ecosistémicas heterogéneas. Se analizan los principales criterios básicos de evaluación ambiental aplicables a escala paisajística (diversidad como medida de heterogeneidad, rareza en sus diferentes escalas, representatividad, tamaño, etc), y los diferentes índices y métricas que permiten su cuantificación. En las diferentes zonas analizadas, se aplican elementos de análisis del paisaje, aplicándolos a diferentes tipos de comunidades, cartografiadas como unidades paisajísticas o manchas. El análisis se ha llevado a cabo mediante la aplicación Patch Analyst v.4 para el software ArcGIS 9.2. Partiendo de la información disponible sobre cartografía bionómica de la región de Murcia, en una franja comprendida desde la línea de costa hasta los 50 m de profundidad. Los resultados nos identifican las zonas de mayor valoración ecológica y mejor estado de conservación con un alto potencial para su conservación.

1. INTRODUCCIÓN La valoración ecológica puede definirse como una herramienta que permite identificar los

elementos débiles o sensibles en el ecosistema y nos ayuda a priorizar acciones para fortalecer a dichos elementos, de tal forma que podamos ir mejorando la salud general del ecosistema. Este concepto aplicado al territorio puede considerarse una priorización espacial de los valores ecológicos en un escenario donde deben coexistir el medio natural y el ser humano, que con su intervención influye sobre dicho contexto. Desde este punto de vista, la valoración ecológica permite identificar las zonas con mayor importancia ecológica.


1876

Las herramientas de valoración pueden ayudar a conocer el estado actual de los recursos naturales y establecer un uso específico en función del área espacial evaluada. Un ejemplo de la definición de este tipo de técnicas se pueden ver en documentos técnicos como el desarrollado por la Secretaría de la Convención de Ramsar (2010) de directrices para la evaluación ecológica rápida de la biodiversidad en zonas costeras, marinas y de aguas continentales. En este contexto, los patrones del paisaje vienen definidos por diversas causas, como la variabilidad en las condiciones abióticas, las interacciones bióticas que generan patrones espaciales homogéneos y los asentamientos y usos del territorio humanos (Turner et al. 2001).

Por otra parte, el análisis e interpretación del paisaje suele abordarse teniendo en cuenta las

diferentes escalas de interpretación. Para la zona de estudio, las escalas en las cuales se puede abordar la interpretación son:

• Escala regional: descripción de las unidades fisiográficas, visión aérea del espacio. • Escala geográfica: heterogeneidad a escala de cientos de metros, determinada

fundamentalmente por la geomorfología, el tipo de sustrato y los hábitats. • Escala ecosistémica: heterogeneidad a escala de decenas de metros. Determinada por la

topografía, la profundidad, la presencia o ausencia de luz y las comunidades. • Escala de comunidad: heterogeneidad a escala de metros, determinada por las relaciones inter e

intraespecíficas. En este sentido, la heterogeneidad puede definirse como un conjunto más o menos fragmentado de elementos, un mosaico heterogéneo cuyas componentes son la diversidad de elementos paisajísticos (manchas) y la complejidad de sus relaciones espaciales (a partir de Forman, 1995). Para el presente trabajo se abordan las escalas geográfica y ecosistémica basada en el análisis de

hábitats y comunidades marinas, mediante la aplicación de una evaluación multicriterio, definidos como un mundo de conceptos, aproximaciones, modelos y métodos, para auxiliar a los centros decisores a describir, avaluar, ordenar, jerarquizar, seleccionar o rechazar objetos, sobre la base de una evaluación de acuerdo a varios criterios, que pueden representar objetivos, metas, valores de referencia, niveles de aspiración o utilidad (Barredo, 1996). Estos modelos se basan en la elección de una serie de criterios, basados en variables y parámetros y que define objetivos concretos, por medio de una serie de reglas de decisión, funciones y la evaluación de su conjunto.

En la actualidad, la tendencia es la integración de métodos para la planificación y gestión de los

espacios a partir de valoraciones y zonificaciones espaciales. Como consecuencia de ello, en las legislaciones vigentes ya se incluyen o se mencionan métodos y técnicas diversas y la necesidad de el uso y gestión de información de índole espacial. En este sentido los Sistemas de Información Geográfica, definidos como un sistema de hardware, software y procedimientos diseñados para soportar la captura, gestión, manipulación, análisis, modelado y visualización de datos espacialmente‐referenciados para resolver problemas complejos de planeamiento y gestión (Cowen, 1989) y cuya aportación principal respecto al resto de Sistemas de Información es su dependencia de la referencia espacial y también su organización y su capacidad de realizar análisis geográfico (Obermeyer Y Pinto, 1994) surgen como herramienta de apoyo para este tipo de trabajos, debido entre otras a las siguientes ventajas: i) Almacenamiento, gestión y extracción de la información; ii) Acceso a la información; iii) Análisis a partir de metodologías con fuerte componente espacial como las métricas del paisaje; iv) Adquisición de nuevos datos y actualización de los ya existentes; v) Posibilidad de implementar herramientas de planificación y gestión espacial como apoyo a la toma de decisiones

Como ejemplo, podemos citar la Estrategia Marina 2008/56/CE (UE, 2008) que establece un

marco de acción comunitaria para la política de medio marino, como medio para fomentar el uso


1877

sostenible y conservación los ecosistemas marinos, estuarios y zonas costeras. Esta norma establece como parte de los trabajos para la elaboración de dichas estrategias una evaluación inicial del estado medioambiental actual, obligando a establecer métodos de evaluación concretos. De igual forma, la obligación que conlleva el Programa de Seguimiento hace necesario establecer una serie de metodologías para identificación y valoración de sectores territoriales bien definidos y las listas indicativas de características, presiones e impactos sugieren que gran parte del trabajo a desempeñar se centre en las características de los hábitats, su definición espacial, el uso de cartografía de apoyo (batimetrías, etc.) e incluye explícitamente la necesidad de la adquisición de información y el uso de métodos de acceso concretos (como estándares OGC, etc.).

2. MATERIAL Y MÉTODOS

2.1. localización y emplazamiento Las zonas seleccionadas identificadas a una escala geográfica, e identificadas como unidades

homogéneas a partir de criterios geomorfológicos y funcionales, abarcan un 20% de la superficie marina del litoral de la Región de Murcia inventariada con datos de biocenosis (Fig. 1):

2.1.1. Laguna costera del Mar Menor y su zona de influencia, con casi 13550 ha. Laguna costera poco

profunda a la que desemboca la Cuenca del Mar Menor, de intenso uso urbano y agrícola que incide notablemente por sus aportes hídricos en su estado de conservación, a lo que se debe unir el uso antrópico intensivo derivado del turismo. Esta laguna, delimitada del Mar Mediterráneo por una barra de arena superpuesta a un sustrato de litología diversa, está protegida diversas figuras de protección como LIC, ZEPA, ZEPIM, ZEC, RAMSAR o figuras de protección de espacios como ENP.

2.1.2. Bajos e Isla de las Hormigas y Cabo de Palos, con poco más de 983 ha. Relieve submarino de gran diversidad biológica y buen estado de conservación que comienza en el Cabo de Palos (municipio de Cartagena) y se desarrolla hasta llegar a los bajos e islas de las Hormigas, zona protegida con la figura de Reserva Marina de Cabo de Palos e Islas Hormigas a la que se le asocia las biocenosis alrededor del Cabo de Palos y parte del LIC Franja Litoral Sumergida de la Región de Murcia.

2.1.3. Unidad geográfica de Cabo Tiñoso y su área de influencia, desde Isla Plana en el municipio de Cartagena, hasta la Isla de la Torrosa en Cartagena, coincidiendo con la propuesta de Reserva Pesquera. Con cerca de 1960 ha. se trata de una zona de acceso bastante limitado característica del litoral sur de la Región de Murcia, con una plataforma poco desarrollada y abrupta hasta llegar a los cañones sumergidos y de gran diversidad biológica y buen estado de conservación. En la actualidad se encuentra protegida en parte por el LIC Franja Litoral Sumergida de la Región de Murcia.

El rango de profundidades, de gran importancia para acometer estudios relacionados con hábitats y análisis del paisaje en medio marino, en los que hay que considerar la tercera dimensión (columna de agua) como parte de la conectividad entre los hábitats abarca desde los 0 metros correspondientes a la línea de costa hasta los ‐50m, excepto para la zona geográfica C, que aunque se basa en el límite de los 50 m., se localiza conforme a la delimitación del LIC.

2.1.4. Información de partida Para el desarrollo de los trabajos se ha partido de la cartografía bionómica del litoral sumergido

de la Región de Murcia a escala 1:25.000 en el ámbito de los LIC marinos, desarrollada a partir de los estudios para la caracterización (Cavín et al., 1998; Calvín et al., 1999) y los trabajos posteriores de actualización para Red Natura 2000 y su inventario de Hábitats (CARM, 2004; CARM, 2008).


1878

Para en análisis de los datos a escala de Hábitat, se ha reclasificado previamente la información de biocenosis de los polígonos inventariados. Este aspecto es de gran importancia, debido a que en el medio marino el inventario en muchas ocasiones no es lo suficientemente preciso, por lo que es recomendable aplicar la metodología en zonas con una inventariación homogénea.

2.1.5. Criterios de valoración a escala de ecosistema Los criterios seleccionados para la valoración ecológica han sido cuatro, basados algunos de ellos

en la superficie del hábitat presente. Este método tiene como inconveniente la necesidad de disponer de coberturas para los hábitats inventariados, sobre todo si para un polígono espacial se presenta más de un hábitat. No obstante, puede servir como aproximación la superficie total de los polígonos, aunque en la mayoría de los casos se sobredimensionará el resultado.

Para la valoración respecto a datos referentes a la Región Biogeográfica y otros datos se han utilizado los datos de la Red Eionet y los datos disponibles en el MARM y la documentación sobre interpretación de Hábitats (European Comission, 2007).

Los criterios empleados pueden ser genéricos si afectan al hábitat en su conjunto o específicos si se construyen a partir de datos de la Unidad Geográfica para algunos hábitats concretos, siendo empleados para el análisis de alguno de ellos de especial interés, entre los que se pueden mencionar nº de especies identificadas y catalogadas, nº de biocenosis catalogadas por el Convenio de Barcelona, etc. No obstante, este tipo de criterios requieren de una mayor de cantidad de datos, por lo que su uso resulta ser de gran importancia, en muchos casos no pueden llegar a aplicarse.

Los criterios seleccionados han sido los listados a continuación: Criterio 1‐ Presencia de hábitats de Interés Comunitario: Criterio general mediante el cual se ha asignado valor 3 a polígonos en los que se presente al menos un hábitat de interés comunitario considerado prioritario, 2 si no es de interés pero no prioritario y 1 para polígonos sin catalogar como Hábitat de interés. Criterio 2‐ Grado de rareza: Parámetro de ponderación establecido por el Ministerio de Medio Ambiente y las Comunidades Autónomas del criterio de prioridad, basado en la superficie que ocupa cada tipo de hábitat del Anexo I de la Directiva Hábitat (UE, 1992) en la Región Biogeográfica Mediterránea y su peso relativo en la Unidad Geográfica analizada. Éste se ha subdividido en dos subcriterios: • Subcriterio 2a.‐ Criterio genérico que mide el grado de rareza respecto a la Región Biogeográfica

Mediterránea del Estado Español (Tab. 1). En este caso, el problema es que para algunos Hábitats no se ha podido determinar, como ocurre con el 1170

• Subcriterio 2b.‐ Criterio específico que mide el grado de rareza respecto a la Unidad Geográfica, relacionando superficie de cada Hábitat con la superficie inventariada y clasificando a partir del punto de inflexión detectados en el gráfico de distribución acumulada de superficies

Criterio 3‐ Valoración de la importancia relativa a cada tipo de hábitat respecto a la Región de Murcia: Criterio evaluado siguiendo la misma metodología que el criterio 2b, pero utilizando en esta ocasión el total de superficie inventariada del hábitat en el medio marino de la R. de Murcia. Criterio 4‐ Estado de conservación de los hábitats: El estado de conservación será tanto mejor cuanto más se aproxime a lo que consideramos una representación ideal del estado de conservación favorable de ese hábitat. Para determinar dicho estado se han utilizado los siguientes subcriterios para cada hábitat, analizándose para asignarle valor a proyectos y documentos específicos a cada zona y para la Región de Murcia (Baraza et al., 2005; CARM, 2008). • Subcriterio 4a.‐ Grado de conservación de la estructura, comparando la estructura de un tipo de

hábitat presente en un lugar con los datos del manual de interpretación y estableciéndose un sistema de categorización atendiendo al mejor dictamen pericial.

• Subcriterio 4b.‐ Grado de conservación de las funciones, como la capacidad y probabilidad del tipo de hábitat en el lugar para mantener su estructura en el futuro, considerando, influencias negativas y los esfuerzos de conservación razonablemente realizables.


1879

• Subcriterio 4c.‐ Posibilidad de restauración, evaluando la viabilidad de restauración del tipo de hábitat considerando el conocimiento completo de su estructura y funciones y planes y normas de gestión necesarios para mantener o aumentar la superficie y estado de conservación considerando su coste‐eficacia desde el punto de vista de la conservación, grado de amenaza y escasez del tipo de hábitat.

2.1.6. Criterios específicos

Criterio específico 1‐ Nº de biocenosis prioritarias del Convenio de Barcelona: Se aplica este criterio específico entre todos los posibles debido a la disponibilidad de datos, a partir de la asignación del nº de biocenosis prioritarias inventariadas para los hábitats presentes, diferenciados espacialmente y reescalados a los valores máximos del criterio.

Como resultado de los criterios anteriores, se ha asignado a cada hábitat dentro de cada Unidad Geográfica un valor final, función de los valores asignados a los diferentes hábitats. Para su implementación espacial, debido al problema comentado anteriormente de la falta de coberturas, etc. se puede proceder mediante el uso para los polígonos de inventariación bien utilizando el valor máximo de hábitat o promediando el valor como una primera aproximación al valor final. En este caso se ha optado por el primer procedimiento.

2.1.7. Criterios de valoración a escala de ecosistema: Métricas del paisaje para medir la estructura del paisaje

Para este apartado se ha utilizado la extensión desarrollada por denominada Patch Analyst

(Rempel et al., 2008) e implementada en el SIG ArcGis 9.x, herramienta que calcula las principales métricas del paisaje a partir de manchas espaciales. Como paisaje a analizar se ha partido de las Unidades Geográficas y se han escogido como clases a analizar las biocenosis cartografiadas.Para seleccionar las métricas a utilizar de entre todas las calculadas se ha analizado la posible colinealidad existente entre dichas métricas mediante la construcción de la matrices de correlaciones de Pearson entre variables.

Las métricas seleccionadas, desarrolladas en McGarigan y Marks (1994), han sido las desarrolladas a continuación:

2.1.8. Métricas a nivel de paisaje

• Nº de parches para la Unidad Geográfica (NP) • Índices de diversidad de Shannon SDI (Eq. 1) que será más próximo a 0 cuanto mayor

menor sean las clases y equidad y el de equitatividad de Shannon SEI (Eq. 2) con valores entre 0 y 1, aumentando conforme todas las clases se encuentren en la misma proporción

[1] ∑=

⋅=m

iii PPSDI

1)ln( [2] mPPSEI

m

iii ln)ln(

1∑=

⋅=

Donde:

=iP Proporción de paisaje ocupado por la clase i

=m Nº de clases totales

2.1.9. Métricas a nivel de clase de biocenosis

• Nº de parches (NP) en la clase y superficie de la clase (CA) • Dimensión fractal media (MPFE) como medición de la complejidad de forma,

aproximándose a 1 cuanto menor sea la complejidad de formas y a 2 a mayor complejidad [3] ijij aPMPFE ln)25.0ln(2=

Donde:


1880

=ijP Perímetro del parche j en la clase i

ija Superficie del parche j en la clase i

• Nº de parches (NP) en la clase y superficie de la clase (CA) • Tamaño medio de los parches (MPS) como • Perímetro medio para cada parche MPI (Eq. ) MPE = TE / NumP • Índice medio de forma (MSI) como métrica de forma (Eq. )

3. RESULTADOS

Se definen los distintos tipos de hábitats presentes en cada una de las zonas geográficas y en

función de su superficie relativa se identifica el grado de rareza de dicho hábitat (Tabla 2). En la laguna costera del Mar Menor y zona de influencia (A) hay tres tipos de hábitats, de los cuales solo uno es prioritario (1150*), que por otra parte ocupa una cobertura del 92,75 % de la laguna según la Revisión del Inventario Nacional de Tipos de Hábitats (2004).Este hábitat incluye las asociaciones 115012 (Zosteretum noltii Harmsen 1936, lagunas y albuferas) y la asociación 115035 (Ruppietum spiralis Harmsen Iversen 1936). Se considera con la máxima valoración según el criterio 1 (c1) (Tabla 3)

Admás se han identificado en las tres zonas geográficas los hábitats de la Directiva 1110 (Bancos

de arena cubiertos permanentemente por agua marina, poco profunda) y 1170 (Arrecifes). El primero incluye la asociación 111021 (Cymodoceetum nodosae Br‐Bl 1952)4. Por su parte el hábitat arrecifes (1170) no fue cartografiado en el Inventario Nacional de Hábitat del Estado Español, aunque en la última revisión ha sido incorporado (Tabla 2). Ambos hábitats se consideran con una valoración de “2” (Tabla 3)

Laspraderas de Posidonia oceánica, presente en las zonas geográficas B y C constituyen el hábitat

de interés comunitario prioritario de la Directiva 1120* (Praderas de Posidonia, Posidonion oceanicae). Este hábitat presenta la asociación Posidonietum oceanicae (112011) y es considerado en el criterio 1 (c1) con la máxima valoración (3) (Tabla 3).

El sustrato rocoso incluye los hábitats de la DH 1170 (Arrecifes), y 8330 (Cuevas sumergidas o parcialmente sumergidas), hábitats no cartografiados en el Inventario Nacional de Hábitats del Estado Español. En la actualidad, existe un gran desconocimiento sobre el tipo de hábitat 8330, aunque se sabe de la existencia de algunas cuevas en la Franja de la Reserva Marina de Cabo de Palos y en el litoral rocoso del Cabo Tiñoso (Tabla 2 y 3).

Según el criterio de rareza en función de la región biogeográfica española (c2b), el hábitat 1170 (Arrecifes) ocupa una pequeña superficie en comparación con el resto de hábitats, carácter que es general para todo el medio marino Mediterráneo, este hábitat no ha sido valorado por el Ministerio de Medio Ambiente y las Comunidades Autónomas, pero a partir de la información que se dispone, se podría considerar como MUY RARO, mientras que los hábitats 1150* (laguna costera) y 1110 (bancos de arena cubiertos permanentemente por agua marina, poco profunda) son considerados RAROS por su importancia relativa a la Región Biogeográfica Mediterránea del Estado Español (Tabla 2).

En cuanto al grado de rareza en función a la unidad geográfica (criterio c2b), se obtiene que los habitats 1120 y 1110 varían en su valor de grado de rareza en función de la zona geográfica. Por último el hábitat de mayor rareza (valor 3) está representado por el 1170 en UG A, y el 110 en la UG B.


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Al aplicar el criterio de la importancia relativa a cada tipo de hábitat respecto a la Región de Murcia, destaca la importancia del hábitat 1150*, ya que el 100 % está incluido en la unidad geográfica A, por lo que presenta una valoración de 3 (Tabla 2,3).

La laguna costera ha sufrido alteraciones importantes en alguno de los factores básicos que determinan su estructura (caída de la salinidad, alteración del hidrodinamismo y dinámica sedimentaria, eutrofización), por lo que el grado de conservación de la estructura se considera MEDIANA O PARCIALMENTE DEGRADADA. Mientras que la capacidad de la laguna para mantener o recuperar su estructura en el futuro se ha considerado BUENA, debido a los esfuerzos de conservación que se están realizando. En cuanto a la posibilidad de restauración se considera DIFÍCIL, debido al grado de conservación actual de su estructura, el tamaño del hábitat, la confluencia de intereses y actividades y el hecho de que nos encontramos frente a un elemento sumidero de muchos residuos procedentes de áreas externas al propio ámbito (Tabla 3).

La estructura general de las praderas de Posidonia oceánica (1120) de las zonas geográficas, presentan una estructura bastante uniforme y una cobertura vegetal continua, aunque se pueden diferenciar zonas atendiendo a la heterogeneidad asociada a la profundidad, grado de exposición del oleaje, naturaleza del sustrato o posible influencia de impacto antrópico. En general, su estructura se considera entre BIEN CONSERVADA y EXCELENTE. La capacidad de las praderas para mantener su estructura en el futuro tiene una perspectiva EXCELENTE. Y la posibilidad de restauración se considera DIFÍCIL, debido a la baja tasa de crecimiento de la pradera (1 centímetro al año), por lo que la recuperación de la parte degradada es inviable a corto plazo Teniendo en cuenta los tres subcriterios se concluye que la conservación del hábitat praderas de Posidonia oceanica es EXCELENTE.

Con respecto al sustrato rocoso mediterráneo coincide en toda su extensión con el hábitat 1170 (arrecifes), en las zonas geográficas presenta de manera general un grado de conservación de la estructura EXCELENTE. La capacidad del sustrato rocoso para mantener o recuperar su estructura en el futuro se ha considerado BUENA, debido a los esfuerzos de conservación que se están realizando desde el ámbito de la Reserva Marina de interés pesquero. La posibilidad de restauración se considera FACIL para el fotófilo, POSIBLE CON UN ESFUERZO MEDIO para el esciáfilo y cuevas y DIFICIL O IMPOSIBLE para el coralígeno. Teniendo en cuenta los tres subcriterios se concluye que la conservación del hábitat sustrato rocoso es EXCELENTE.

Los bancos de arena mediterráneos (1110), según el Catálogo Nacional de Hábitats, la Región de Murcia presenta un estado de conservación Excelente (A) para este hábitat. El análisis para la franja mediterránea indica que presenta de manera general un grado de conservación de la estructura EXCELENTE. La capacidad de los bancos de arena para mantener o recuperar su estructura en el futuro se ha considerado BUENO. Y la posibilidad de restauración se considera FACIL. Teniendo en cuenta los tres subcriterios se concluye que la conservación del hábitat bancos de arena es EXCELENTE.

En la tabla 4 se resumen estos índices que caracterizan a las Unidades, donde se puede observar cómo la laguna del Mar Menor es la Unidad Geográfica de mayor diversidad y equidad entre clases, siendo curiosamente la de Cabo Tiñoso la de menor equidad aunque el nº de polígonos sea mayor que en el caso de Islas Hormigas, relacionado con el tamaño promedio de éstos parches.

Posteriormente a escala de hábitat los resultados de los distintos índices paisajísticos son los que indican en la Tabla 5

Tras la aplicación de los criterios se concluye que la Laguna costera, junto con las praderas de Posidonia oceánica, presenta según los criterios definidos un valor de medio, mientras que los bajos e islas de Las hormigas tienen un valor alto (Fig 2).

4. CONCLUSIONES Aunque la metodología empleada ha resultado ser de gran utilidad al aplicarse como una

herramienta de fácil uso y desarrollo en la práctica, esta clase de técnicas requieren de una mayor cantidad de información inventariada para las unidades de inventariación, tales como coberturas a


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nivel de hábitats o información que facilite la implementación de criterios de valoración específicos (desarrollo estructural de biocenosis, número de especies y su catalogación, etc.)

Aun así, resulta ser una herramienta que permite aproximar de forma espacial una valoración ecológica como parte de una valoración ambiental y de gestión de uso y recursos en espacios, con objeto de planificar y gestionar éstos a partir de diferentes figuras, y como ayuda a la toma de decisiones por parte de los diferentes agentes implicados.

Desde este punto de vista, se facilita la zonificación en función de las diferentes valoraciones obtenidas al tiempo que se propone una sectorización coherente a diferentes escalas de trabajo, desde las Unidades Geográficas, que sirven como células homogéneas a partir de las cuales aplicar diferentes criterios a escalas ecosistémicas e inferior de comunidad.

En este sentido, y como ayuda en la valoración, con la ventaja de poder analizar estructuras y estados mediante una primera aproximación del comportamiento espacial sin necesidad de disponer de más datos que el de la propia unidad de inventariación, es factible el uso de métodos de análisis de la estructura del paisaje.

5. REFERENCIAS

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Tabla 4.Resumen de los resultados de las diferentes métricas utilizadas para caracterizar las Unidades Geográficas.NP: Número de parches; SDI: Índice de diversidad de Shannon; SEI: Índice de equitatividad de Shannon. Tabla 5.Resumen de métricas utilizadas para caracterizar las clases (biocenosis). En negrita aparecen los valores mínimos del índice en cada U.G. y los valores máximos. CA: Superficie de clase; NP: Número de parches; MPS: Tamaño medio de los parches; MPI: Perímetro medio para cada parche; MSI: Índice medio de forma; MPFD: Dimensión fractal media. Figura 1. Localización de las zonas de estudio. Figura 2. Valoración ecológica espacial..

Tabla 1 Valor Rareza Sup.(ha)3 MUY RAROS < 7.500 Ha2 RAROS 7.500‐100.00 Ha1 NO RAROS > 100.000 Ha

Tabla 2:

Zona geográfica

Cod. Hab.

Hábitat Prior. Rar. Sup. (ha)

Sup.Z.G. invent. (ha)

C

1110 Bancos de arena cubiertos permanentemente por agua marina, poco profunda

No R 94.78

983.411120 Praderas de Posidonia (Posidonion oceanicae) Si NR 111.64

1170 Arrecifes No SD (MR?)

172.85

8330 Cuevas marinas sumergidas y semi‐sumergidas No MR 98.81

B


No R 324.02

1958.40 1120 Praderas de Posidonia (Posidonion oceanicae) Si NR 424.72

1170 Arrecifes No SD 152.80

8330 Cuevas marinas sumergidas y semi‐sumergidas No MR 98.99

A


No R 13531.29

13548.77 1150 Lagunas costeras Si R 13548.77

1170 Arrecifes No SD 22.55 Total Zonas Geográficas

16490.57

Total carto. Inventariada

59545.10

Tabla 3

Zona geográfica Cod.Hab. c1 c2 c3 c4 e1

a b

Bajos e islotes de las Hormigas y Cabo de Palos

1110 2 2 3 1 3 1

1120 3 1 2 1 3 2

1170 2 1 1 2 2 3 8330 2 3 2 3 3 1

Cabo Tiñoso y zona de influencia

1110 2 2 2 1 3 2 1120 3 1 1 2 3 1

1170 2 1 2 2 2 3

8330 2 3 3 3 2 1 Laguna costera del Mar 1110 2 2 1 2 3 2


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Menor y zona de influencia 1150 3 3 1 3 1 3

1170 2 1 3 1 2 1 Tabla 4

Unidad geográfica NP SDI SEI

Bajos e islotes de las Hormigas y Cabo Palos 91.00 1.18 0.45

Cabo Tiñoso y zona de influencia 147.00 0.59 0.21

Laguna costera del Mar Menor y zona de influencia 227.00 1.73 0.61 Tabla 5

Unidad Geográfica

Clase CA NP MPS MPI MSI MPFD

B

1 2313 2 1156.51 237.66 3.08 1.74 4 13058 36 362.71 210.49 2.87 1.95 5 22113 3 7370.98 716.27 2.93 1.66 6 367016 12 30584.66 1122.20 1.84 1.37 7 712945 1 712944.87 8115.03 2.71 1.34 11 568757 7 81250.96 1910.28 2.13 1.38 12 52318 2 26158.90 1191.74 2.06 1.39 13 29119 2 14559.67 909.88 2.02 1.38 16 13143 5 2628.59 317.95 1.82 1.47 17 920986 10 92098.62 1218.50 1.61 1.38 23 372308 6 62051.34 1474.23 1.74 1.36 25 2034 1 2033.85 207.61 1.30 1.40 28 6733186 1 6733185.95 27209.66 2.96 1.30

34 24765 3 8255.07 463.81 1.52 1.41

C

1 16588 20 829.38 400.76 4.81 1.89 2 810 1 810.22 814.84 8.08 2.00 3 1284 2 641.88 646.26 7.14 2.00 4 71877 27 2662.09 1626.97 8.18 1.93 5 72967 9 8107.44 565.15 2.11 1.50 6 1048624 14 74901.73 3579.00 3.51 1.46 11 80331 8 10041.35 1037.67 2.80 1.56 16 235498 8 29437.28 1115.04 1.74 1.35 17 2375668 25 95026.71 1564.30 1.72 1.37 19 3465023 1 3465023.41 10118.09 1.53 1.22 22 56869 2 28434.68 891.93 1.58 1.35 23 4187395 16 261712.21 3186.07 2.10 1.38 24 45023 4 11255.74 538.74 1.55 1.40 26 14813 1 14812.95 456.15 1.06 1.28 28 7118349 1 7118348.79 40968.75 4.33 1.35 34 521217 6 86869.57 1754.19 1.98 1.38 37 271621 2 135810.33 1670.59 1.61 1.32

A

5 149495 75 1993.27 429.35 2.86 1.64 9 50713 12 4226.12 403.76 1.83 1.48 16 10417 2 5208.32 772.33 3.55 1.61 17 1244120 24 51838.33 1307.01 1.95 1.40 20 969890 12 80824.21 1521.75 1.80 1.45 21 18781200 45 417360.00 3057.57 2.06 1.38 22 82645 5 16529.03 748.81 2.08 1.45


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29 1472 3 490.58 126.51 1.66 1.56 30 4812 1 4812.26 302.18 1.23 1.35 31 68257 1 68257.30 1607.60 1.74 1.33 32 1320 1 1319.97 242.57 1.88 1.53 33 466221 8 58277.61 1169.08 1.83 1.41 34 1302849 22 59220.41 991.42 1.74 1.41 35 17530 2 8765.06 406.44 1.37 1.37 37 112323213 1 112323213.38 128100.55 3.41 1.27 38 13518 13 1039.82 321.61 2.92 1.72

Fig 1

Fig 2


1886

4.45. LAS ESTRATEGIAS MARINAS COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN PARA MANTENER EL BUEN ESTADO MEDIOAMBIENTAL

DEL MEDIO MARINO

M. A. Torres López

Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Granada. Plaza de la Universidad s/n 18071. E‐mail: [email protected] Palabras clave: gestión del litoral, medio marino, buen estado medioambiental, estrategia marina, régimen sancionador, responsabilidad. RESUMEN

El objeto de esta ponencia consiste en exponer, describir y debatir acerca del instrumento

principal de planificación que la Ley de Protección del Medio Marino regula con el fin de lograr y mantener el buen estado ambiental del medio marino, esto es, las estrategias marinas. Se estructura en tres partes cuyo contenido esencial se plantea a continuación. Como punto de partida se destaca en el primer apartado introductorio, la evolución que ha tenido el derecho reconocido en el artículo 45 de la Constitución Española a disfrutar de un medio ambiente adecuado, hasta el punto de transformarse, por desarrollo legislativo, en un verdadero derecho subjetivo. Toda esta evolución se enmarca en el contexto comunitario, en el que se inserta nuestro Estado. De ahí la necesidad de exponer la normativa comunitaria de la que se deriva la vigente regulación en materia de protección del medio marino.

En el segundo apartado, se hace referencia: en primer lugar, a la gestión del litoral‐gestión de zonas costeras en la Gestión Integrada de Zonas Costeras (GIZC), señalando que se trata de una tarea muy compleja, en tanto en cuanto se trata de un ámbito interdisciplinar en el que intervienen las diferentes Administraciones Públicas, cada una con sus respectivos títulos competenciales. En segundo lugar, se hace referencia al desarrollo de una política de gestión integrada costera en Europa, destacando entre los instrumentos de la política marítima integrada la ordenación de los espacios. La Directiva marco sobre la estrategia marina pretende confirmar que los problemas derivados de la gestión de zonas costeras no son propios de cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea, sino que tales problemas tienen una dimensión comunitaria y las soluciones no pueden derivar de forma aislada de cada Estado. En este sentido, ordena a los Estados miembro que elaboren para cada región o subregión afectada una estrategia marina, con arreglo a un plan de acción que determina

En el apartado tercero se analiza la Estrategia Marina como instrumento esencial de planificación en la regulación establecida en la Ley de Protección del Medio Marino, que transpone la Directiva Marco. Se trata de un instrumento de planificación de las diversas actividades realizadas en el medio marino, consistente en la elaboración de una serie de tareas consecutivas, a realizar para cada una de las demarcaciones marinas y con la finalidad de evitar que la presión conjunta de todas las actividades que se llevan a cabo en el medio marino no altere el buen estado ambiental del mismo. Una de las cuestiones de mayor importancia en este análisis es la discusión acerca de la naturaleza jurídica de la Estrategia Marina y su valor o no normativo.

1. INTRODUCCIÓN

Además, El derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, recogido en nuestra

Constitución en el artículo 45, se ha ido transformando, por desarrollo legislativo, en un verdadero derecho subjetivo, y se ha gestado una política ambiental cada vez más consistente


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y concretada en ámbitos específicos (espacios naturales, residuos, ….), que, se caracteriza por su transversalidad, lo que obliga a introducir regulaciones ambientales o cláusulas de tipo ambiental en todos los sectores de regulación: contratos, patrimonio, telecomunicaciones, energía, aguas, ... En este sentido, el derecho a un medio ambiente adecuado es susceptible de tutela judicial y su contenido concreto es el que determine el legislador; su ejercicio frente a los poderes públicos les exige una acción u omisión, de la que puede derivarse su responsabilidad.

La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional insiste en que la falta de competencia no es óbice para que las Administraciones Públicas actúen en defensa de este derecho y cumplan con el objetivo constitucional, esto es, la protección del medio ambiente es un deber finalista que se proyecta sobre cualquier decisión pública, lo que para algunos se traduce en el principio de “in dubio pro natura”; un principio de precaución y prevención a favor de los recursos naturales. Esto es, en caso de duda, debe operarse a favor de la prevención o de la precaución, deben adoptarse las medidas que tiendan a evitar o impedir la degradación del medio ambiente.

En el ámbito de la Unión Europea, uno de los objetivos del Tratado de la Unión Europea es el establecimiento de un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente (artículo 3). Entre los objetivos de la UE se encuentra la protección y gestión de las aguas: los usos del agua, polución marina, aguas interiores, vertido de sustancias; y, con carácter específico, también lo es el medio marino. En relación con éste, y con la pretensión de lograr una política marina integrada, se aprueba la Directiva 2008/56/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de junio de 2008 por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva marco sobre la estrategia marina). Los diversos intereses económicos que se proyectan sobre el mar y la costa, amén de los objetivos ambientales, hacen necesario el desarrollo de una política integrada: navegación, turismo, extracción de recursos energéticos, pesca, acuicultura, etc. El objetivo prioritario de esta Directiva, conforme a lo dispuesto en su artículo 1.1, es el de lograr o mantener un “buen estado medioambiental del medio marino a más tardar en el año 2020”, para lo cual los Estados miembro deben de adoptar las medidas adecuadas, debiendo de elaborar y aplicar diversas estrategias marinas con dos fines prioritarios: Uno el de proteger y preservar el medio marino, evitar su deterioro o, en la medida de lo posible, recuperar los ecosistemas marinos en las zonas que se hayan visto afectados negativamente. El otro el de prevenir y reducir los vertidos al medio marino, con miras a eliminar progresivamente la contaminación, para velar por que no se produzcan impactos o riesgos graves para la biodiversidad marina, los ecosistemas marinos, la salud humana o los usos legítimos del mar.

2. LAS ESTRATEGIAS MARINAS COMO INSTRUMENTO DE PLANIFICACIÓN 2.1. La gestión del litoral‐gestión de zonas costeras en la Gestión Integrada de Zonas Costeras (GIZC)

Una de las mayores dificultades de la gestión del litoral deriva del proceso de gestión

integrada de las zonas costeras (GIZC) en nuestro Estado, al tratarse de un ámbito territorial sobre el que se proyectan diversos títulos de intervención administrativa que habilitan la competencia de las distintas Administraciones Públicas de nuestro país. Pero, además, se advierte la propia complejidad del concepto de “litoral”, si bien, puede definirse como “la franja en la que interaccionan, tanto desde un punto de vista físico y biológico, como social y económico, la tierra y el mar. El resultado de esta interacción es una zona con características singulares, tanto en el lado terrestre como en el marino” (Torres López, 2010).

Por otra parte, la gestión integrada de las zonas costeras es tarea compleja por la intervención de las diferentes Administraciones Públicas. Por lo que debe analizarse cuáles son los aspectos jurídicos que pueden incluirse en un ámbito tan interdisciplinar como es el de la


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GIZC, teniendo en cuenta las disciplinas jurídicas más cercanas o que de manera más directa pueden influir en una adecuada GIZC, lo que exige el conocimiento detallado de los textos normativos dictados a su amparo. En este sentido, la horizontalidad de la GIZC hace que sean muchas las áreas o ámbitos jurídicos con incidencia en la misma, y las regulaciones específicas de esos ámbitos influyen de modo decisivo en la gestión de las zonas costeras y, por ende, en el proceso de cambio climático, pues todas ellas han de tener presente esta última problemática. Con carácter más concreto, podemos destacar la Ordenación del Territorio y el Derecho ambiental como las dos disciplinas que mejor se han acercado a la GIZC.

Aunque podemos afirmar que, quizás, sea la Ordenación del Territorio la herramienta técnica que mejor se adecua en cuanto a su metodología y objetivos a la GIZC, adolece, sin embargo, de un trascendental inconveniente, pues únicamente se proyecta sobre el espacio terrestre olvidando el medio marino que necesariamente se ha de tener en cuenta en la GIZC. Por otra parte, aunque la legislación ambiental arbitra técnicas e instrumentos interesantes e imprescindibles para una coherente GIZC, sin embargo también aparece con un déficit, al no integrar aspectos esenciales de la misma como es la ordenación física y vinculante del espacio –mar y tierra‐, algo que sí contempla la ordenación del territorio y el urbanismo.

Aún cabe hacer otra precisión más y es que son muchos los instrumentos, los documentos, las declaraciones existentes que, al menos indirectamente, también influyen o pueden tener alguna incidencia en la Gestión Integrada de Zonas Costeras. Este que podríamos denominar soft law ambiental y territorial va a resultar muy importante de cara al futuro, ya que supone el establecimiento de principios y criterios que reflejan la voluntad de la Administración de la que proceden y que, sin duda alguna, constituirán las bases sobre las que posteriormente se asentarán las normas jurídicas que regularán este sector, y que ya sí son directamente vinculantes.

2.2. El desarrollo de una política de gestión integrada costera en Europa

La Comisión Europea plantea cuáles son las actuaciones que realizará para promocionar la

GIZC, sobre todo a través de instrumentos y programas comunitarios, en su “Comunicación sobre la Gestión Integrada de las Zonas Costeras: una Estrategia para Europa” (COM/00/547 de 17 de septiembre de 2000). El procedimiento a seguir por cada Estado para su desarrollo lo establecen el Parlamento Europeo y el Consejo en su “Recomendación de 30 de mayo de 2002 sobre la aplicación de la gestión integrada de zonas costeras en Europa” (2002/413/CE).

Entre los instrumentos de la política marítima integrada se destaca la ordenación de los espacios, dada la importancia de los usos marítimos. En este sentido, la Recomendación comunitaria gira en torno a tres aspectos cruciales: 1. El planteamiento estratégico, que deben adoptar los Estados miembros para la gestión

de sus zonas costeras, basado en la protección del medio ambiente costero y la gestión sostenible de los recursos naturales de los componentes tanto marinos como terrestres de las zonas costeras; así como, en una mejor coordinación de las actuaciones de todas las autoridades participantes, tanto en el mar como en tierra, en la gestión de la interacción mar‐tierra.

2. Los principios de una gestión integrada de las zonas costeras, en los que deben basarse las estrategias nacionales y las medidas basadas en tales estrategias, tales como, el principio de cautela y las necesidades de las generaciones actuales y futuras; una sólida base científica relativa a la evolución de las zonas costeras; el respeto a la capacidad de carga de los ecosistemas; o también, la responsabilidad compartida, que exige la participación de todas las partes interesadas (interlocutores económicos y sociales, organizaciones representativas de los residentes de las zonas costeras, las organizaciones no gubernamentales y el sector empresarial), así como la coordinación entre las diversas instancias administrativas competentes a escala nacional, regional y local.


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3. Las estrategias nacionales que deben desarrollar los Estados miembros, previa elaboración de los inventarios nacionales en los que determinen los principales agentes, las normas y las instituciones que influyen en la gestión de sus zonas costeras.

En definitiva, se trata de asumir que los problemas derivados de la gestión de zonas costeras no son propios de cada uno de los Estados miembros de la Unión Europea, sino que tales problemas tienen una dimensión comunitaria y las soluciones no pueden derivar de forma aislada de cada Estado (Menéndez Rexach, 2010).

La Directiva marco 2008 ordena a los Estados miembros que elaboren para cada región o subregión marina afectada, una estrategia aplicable a sus aguas marinas conforme a un plan de acción diseñado del siguiente modo: 1. Cuando se trate de regiones o subregiones marinas compartidas entre dos o más

Estados, éstos deben cooperar en la adopción de las medidas necesarias para la consecución de los objetivos de la Directiva, y en particular los distintos elementos de las estrategias marinas han de ser coherentes y estar coordinados en toda la región o subregión marina de que se trate, con el esfuerzo de adoptar un enfoque común. Ello conforme a un calendario de actuaciones, en virtud del cual: a) la evaluación inicial del estado medioambiental actual de las aguas afectadas y del impacto medioambiental de las actividades humanas en dichas aguas, así como la definición del buen estado medioambiental de las mismas, debe concluir a más tardar el 15 de julio de 2012; como también en la misma fecha deben determinarse los objetivos medioambientales e indicadores asociados; y en lo que respecta a la elaboración y aplicación de un programa de seguimiento para la evaluación permanente y la actualización periódica de los objetivos, el plazo es hasta el 15 de julio de 2014. b) los programas de medidas destinados a alcanzar o a mantener un buen estado medioambiental, han de estar disponibles a más tardar en el año 2015 e iniciarse a más tardar en el año 2016.

2. Cuando se trate de Estados miembros con fronteras en una misma región o subregión marina regulada por la Directiva, en la cual el estado del mar sea crítico hasta el punto de la necesidad de adoptar medidas urgentes, deben elaborar un plan de acción como el anterior descrito, si bien adelantando la ejecución de los programas de medidas.

La Directiva marco exige que cada Estado miembro elabore para sus aguas marinas una estrategia marina referida específicamente a sus aguas, pero que a su vez refleje la perspectiva global de la región o subregión marina en que se inscriba.

En primer lugar, la evaluación inicial de las aguas marinas, incluyendo tres tipos de análisis, que en todo caso, han de tener en cuenta los elementos relacionados con las aguas costeras, las aguas de transición y las aguas territoriales comprendidas en las disposiciones comunitarias correspondientes: Un análisis de los rasgos y características esenciales y del estado ambiental actual de las aguas; un análisis de los principales impactos y presiones, incluidas las actividades humanas que influyen en el estado ambiental de esas aguas; y un tercer análisis económico y social de la utilización de estas aguas y del coste que supone el deterioro del medio marino.

Tras la evaluación inicial, los Estados miembros han de elaborar y aplicar programas de seguimiento coordinados con el fin de evaluar permanentemente el estado ambiental de sus aguas marinas. Cada Estado miembro elaborará programas de medidas para aplicar en cada región o subregión marina afectada con el objetivo de preservar el buen estado ambiental de las mismas teniendo en cuenta: 1.‐ las disposiciones comunitarias específicas relativas a la política de aguas; el tratamiento de aguas residuales urbanas; la gestión de calidad de las aguas de baño; y toda la legislación comunitaria sobre normas de calidad ambiental en el ámbito de la política de aguas, o en virtud de acuerdos internacionales. 2.‐ el desarrollo sostenible y el impacto social y económico de dichas medidas; 3.‐ la rentabilidad de las medidas y su viabilidad técnica.

En estos programas de medidas se incluirán también medidas de protección especial con el fin de contribuir a la constitución de redes coherentes y representativas de zonas marinas protegidas que cubran adecuadamente la protección de los ecosistemas que las componen


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(zonas especiales de conservación de acuerdo con la Directiva sobre hábitats o la Directiva sobre aves, por ejemplo).

La Directiva, prevé supuestos de excepción en los que un Estado miembro no pueda cumplir con los objetivos ambientales o el buen estado ambiental en sus aguas marinas con las medidas que haya adoptado o dentro del plazo establecido. Ello por una serie de motivos, entre otros, causas de fuerza mayor; por una acción u omisión de la que no sea responsable el Estado miembro en cuestión; por causas naturales. Estas circunstancias no constituyen un obstáculo para seguir persistiendo en el logro de los objetivos de buen estado ambiental, debiendo en tales casos adoptar medidas ad hoc para evitar nuevos deterioros del estado de las aguas marinas afectadas, y mitigar los impactos ambientales.

3. LA LEY DEL MEDIO MARINO: LAS ESTRATEGIAS MARINAS 3.1. La Estrategia Marina como instrumento esencial de planificación

La Directiva 2008/56/CE ha sido incorporada a nuestro Ordenamiento Jurídico a través de

la Ley de Protección del Medio Marino. Esta Ley es de aplicación, teniendo en cuenta la Directiva 2000/60/CE, Marco del Agua, al mar territorial, a la zona económica exclusiva en el Atlántico y Cantábrico, a la zona de protección pesquera del Mediterráneo y a la plataforma continental, incluida la plataforma continental ampliada que España pueda obtener en aplicación del procedimiento previsto en el artículo 76 de la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. En el caso de las aguas costeras, esta Ley sólo se aplica en los aspectos de la protección o la planificación del medio marino que no se hayan contemplado los planes hidrológicos de Cuenca, así en lo relativo a la protección de especies amenazadas marinas, el control de los vertidos desde buques o aeronaves, o la declaración de áreas marinas protegidas. La propia LPMM alude a la existencia en nuestro Derecho de una serie de disposiciones de carácter sectorial fundamentalmente, y derivadas de los convenios internacionales de protección del medio marino, acentuando la carencia de un marco normativo completo, que pudiera garantizar la articulación de las actividades humanas en el mar de manera que no se comprometiera la conservación de las características naturales de los ecosistemas marinos, de acuerdo con el enfoque ecosistémico (López Ramón, 2009). A ello pretende dar respuesta la LPMM, erigiéndose en el marco general para la planificación del medio marino, con el objetivo de lograr su buen estado ambiental.

La herramienta para ello es llevar a cabo una planificación coherente de las actividades que se practican en el medio marino y el instrumento esencial para esta planificación lo constituye las estrategias marinas, debiendo elaborarse una estrategia para cada una de las demarcaciones marinas establecidas y todas las políticas sectoriales que se desarrollen y puedan afectar al medio marino han de ser compatibles con los objetivos establecidos en las estrategias marinas.

La LPMM pretende incluir todas las previsiones que respecto de las estrategias marinas se adoptan en la Directiva comunitaria. Garantiza la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de las estrategias marinas, en lo que afecte a sus competencias, en el seguimiento de su aplicación, mediante la creación de los Comités de seguimiento de las estrategias marinas para cada una de las demarcaciones marinas, que estarán integrados por representantes de las Administraciones estatal y autonómica con competencias en la ejecución de la estrategia correspondiente.

La elaboración de las estrategias marinas parte de la previa determinación de las regiones, subregiones y demarcaciones marinas. A estos efectos, el medio marino español se divide en dos regiones marinas y las correspondientes subregiones: a) Región del Atlántico Nororiental, que incluye dos subregiones:

• Subregión del Golfo de Vizcaya y las costas Ibéricas. • Subregión Atlántico macaronésica de Canarias.


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b) Región del Mar Mediterráneo. Estas regiones y subregiones marinas se subdividen, a su vez, en cinco demarcaciones

marinas, que constituyen el ámbito espacial sobre el cual se va a desarrollar cada estrategia marina: a) Demarcación marina noratlántica. Es el medio marino en el que España ejerce soberanía

o jurisdicción comprendido entre el límite de las aguas jurisdiccionales entre España y Francia en el Golfo de Vizcaya y el límite septentrional de las aguas jurisdiccionales entre España y Portugal.

b) Demarcación marina sudatlántica. Es el medio marino en el que España ejerce soberanía o jurisdicción comprendido entre el límite de las aguas jurisdiccionales entre España y Portugal en el golfo de Cádiz y el meridiano que pasa por el cabo de Espartel.

c) Demarcación marina del Estrecho y Alborán. Es el medio marino en el que España ejerce soberanía o jurisdicción comprendido entre el meridiano que pasa por el cabo de Espartel y una línea imaginaria con orientación 128° respecto al meridiano que pasa por el cabo de Gata, y medio marino en el que España ejerce soberanía o jurisdicción en el ámbito de Ceuta, Melilla, las islas Chafarinas, el islote Perejil, Peñones de Vélez de la Gomera y Alhucemas y la isla de Alborán.

d) Demarcación marina levantino‐balear. Es el medio marino en el que España ejerce soberanía o jurisdicción comprendido entre una línea imaginaria con orientación 128° respecto al meridiano que pasa por el cabo de Gata, y el límite de las aguas jurisdiccionales entre España y Francia en el Golfo de León.

e) Demarcación marina canaria. Es el medio marino en el que España ejerce soberanía o jurisdicción en torno a las islas Canarias.

3.2. Necesidad de integración de las aguas continentales y marinas. La necesidad de integración de las aguas continentales y marinas en la ordenación, gestión

y planificación del ciclo hidrológico deriva de la nueva política ambiental comunitaria, que se basa en la gestión conforme a la naturaleza propia de los ecosistemas y la Directiva Marco del Agua introdujo como novedad esta incorporación de las aguas costeras y aguas de transición en esa gestión unitaria e integrada del ciclo hidrológico (Sanz Larruga, 2010). La transposición de esta Directiva se produce en nuestro Derecho a través del artículo 129 de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, por la que se reforma la Ley de Aguas, indicando expresamente que la demarcación hidrográfica constituye el ámbito espacial en el que se aplican las normas de protección contenidas en el Texto Refundido, pero ello sin perjuicio del régimen específico de protección del medio marino establecido por el Estado, y en concreto, la vigente Ley de Protección del Medio Marino, cuyo ámbito de aplicación se extiende, en el caso de las aguas costeras, a los aspectos de la protección o la planificación del medio marino no contemplados en los planes hidrológicos de Cuenca, y en lo relativo a la protección de especies amenazadas marinas, el control de los vertidos desde buques o aeronaves, o la declaración de áreas marinas protegidas.

Desde esta perspectiva, en cuanto a la competencia autonómica en materia de aguas, la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto determina que el criterio del territorio no es el único aplicable en esta materia, es necesaria una específica coordinación entre las Administraciones Públicas interesadas en la gestión de un mismo espacio sobre el que se proyectan distintos títulos competenciales. Se considera prioritario el principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica como criterio de delimitación territorial al que se refiere la Ley de Aguas. En concreto, la STC 227/1988, determinaba que la expresión “aguas que discurren por más de una Comunidad Autónoma” es un concepto constitucional cuyo significado debe desentrañarse atendiendo a criterios lógicos, técnicos y de experiencia. Y desde el punto de vista de la lógica administrativa no parece lo más razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en


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atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma, pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de una Comunidad Autónoma condicionan las posibilidades de utilización de los caudales del los mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesen el de otras Comunidades Autónomas o surten a los cursos fluviales intercomunitarios. Además, este es un condicionamiento que se produce, tanto aguas arriba en perjuicio de los territorios por los que una corriente desemboca en el mar, como aguas abajo, en posible perjuicio de los territorios donde nace o por donde transcurre. De modo que, el criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión permite una administración equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención a todos los intereses afectados. La interpretación sistemática del artículo 149.1.22ª CE y el artículo 45.2 CE, que reclama una utilización racional de los recursos naturales, lleva a la aplicación de una gestión homogénea que no implique una compartimentación del régimen jurídico y administración de las aguas de cada curso fluvial.

Más recientemente, la STC 30/2011, de 16 de marzo, expresa que las aguas continentales superficiales, así como las corrientes de agua subterráneas renovables, en la medida que confluyen en la red de cauces naturales de una cuenca hidrográfica, pertenecen a dicha cuenca y se integran todas ellas, a través de la misma, en el ciclo hidrológico. De manera que, el concepto de cuenca hidrográfica ha de añadirse al de demarcación hidrográfica, esto es, la zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas. Afirma esta sentencia que sólo desde la posición supracomunitaria privativa del legislador estatal puede proveerse un criterio capaz de ordenar en Derecho la disciplina normativa de una realidad física también supracomunitaria.

Esta misma consideración cabe hacer en relación con la política de protección del medio marino a través de la Estrategia Marina.

3.3. Contenido de la Estrategia Marina.

Se trata de un instrumento de planificación de las diversas actividades realizadas en el

medio marino, consistente en la elaboración de una serie de tareas consecutivas, a realizar para cada una de las demarcaciones marinas y con la finalidad de evitar que la presión conjunta de todas las actividades que se llevan a cabo en el medio marino no altere el buen estado ambiental del mismo. Estas tareas se insertan en el procedimiento de elaboración de las estrategias marinas, descrito en la LPMM, que se ajusta al esquema diseñado por la Directiva Marco. Así, tras una fase de preparación, que incluye la evaluación inicial, sigue una segunda fase de elaboración y aprobación de las Estrategias marinas; previendo en ambas el ejercicio del derecho a la información y participación de acuerdo con la Ley 27/2006, de 18 de julio, así como la creación de organismos de coordinación y el reforzamiento de la cooperación internacional con países limítrofes (Sanz Larruga, 2010).

En concreto estas son las tareas a realizar: 1.‐ La evaluación inicial del estado del medio marino incluye las características naturales, las presiones e impactos y un análisis económico y social de la utilización del medio marino y de los costes de su deterioro. En el anexo I LPMM se recoge una lista meramente indicativa; 2.‐ La determinación del buen estado ambiental, que debe basarse en los once descriptores a los que se refiere el anexo II LPMM; 3.‐ Los objetivos ambientales deben establecerse siguiendo como parámetro la lista indicativa de características recogida en el anexo III LPMM. 4.‐ El programa de seguimiento debe establecerse conforme con las orientaciones descritas en el anexo IV, basadas fundamentalmente en dos actividades: información y prevención. Así, de un lado, es necesario proporcionar la información suficiente que permita evaluar el estado ambiental, qué queda por cubrir, cuáles han sido los avances; qué indicadores son los adecuados para los objetivos ambientales, qué agentes químicos están presentes en las especies destinadas al consumo humano de las zonas de pesca, etc.; siendo necesario también, la agrupación de la información para cada una de las demarcaciones


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marinas. De otro lado, deben preverse actividades que determinen la causa del cambio, y posibles medidas correctoras a adoptar, en su caso, y restablecer el buen estado ambiental. 5.‐ El programa de medidas, que incluye tipos de medidas, entre otros, relativos a medidas de gestión que influyan en la intensidad autorizada de una actividad humana o en el nivel de perturbación autorizado de un elemento del ecosistema; medidas de coordinación de la gestión o medidas de mejora de la trazabilidad de la contaminación marina.

3.4. Procedimiento de elaboración de las Estrategias Marinas y calendario de aplicación

El procedimiento se integra de las siguientes actuaciones y trámites: 1. 1.‐ Las actuaciones preparatorias: Éstas incluyen la evaluación inicial, la definición del

buen estado ambiental, la definición de objetivos y los programas de seguimiento. 2. 2.‐ Elaboración y aprobación de las estrategias marinas. 3. 3.‐ Calendario para la elaboración y aplicación de las estrategias marinas. La LPMM determina un calendario de elaboración y aplicación de las Estrategias marinas

acorde con lo dispuesto en la Directiva Marco. En la línea argumentada por el Tribunal Constitucional en materia de aguas, cuando de la

protección del medio marino se trata, ésta se proyecta sobre un ámbito espacial en el que confluyen competencias de diversas Administraciones Públicas, basadas en distintos títulos competenciales, ya sea la ordenación territorial, el planeamiento urbanístico, el dominio público marítimo‐terrestre, y la Administración estatal se erige en la responsable de la elaboración de el instrumento de planificación esencial para la protección del medio marino, entendido como un espacio en el que confluyen o pueden confluir variadas actividades susceptibles de producir el deterioro ambiental en el mismo; actividades que no se tienen que desarrollar necesariamente en el medio marino, como la pesca fluvial, de competencia autonómica, sino otras como la ordenación territorial o el planeamiento urbanístico de los municipios costeros, de competencia local.

3.5. Naturaleza jurídica y objetivos de las estrategias marinas

Cuando el legislador establece un sistema de gestión de los usos del espacio que pueden

influir en el deterioro ambiental de una zona, cuando el objetivo prioritario es el de preservar el medio ambiente dentro del desarrollo sostenible, la protección de este bien jurídico exige unas técnicas de regulación y de gestión que sean adecuadas y eficaces. Es el momento de preguntarse, respecto de las Estrategias Marinas, cuál es su naturaleza jurídica, y cuáles son sus objetivos.

La técnica de la planificación permite la protección del medio marino a través de la identificación por parte de los poderes públicos de los objetivos a conseguir y de la determinación de los medios para conseguirlos: “establecer un programa de acción en el que se integren y coordinen todas las actuaciones” (Lozano Cutanda, 2008). En el ámbito comunitario, la política ambiental se basa fundamentalmente en la técnica planificadora, instrumentos utilizados en la consecución del desarrollo sostenible, como ya se reflejara en el Quinto Programa de Política y Actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (1992‐1999) (Piñar Mañas, 2002), en el que se consideró que la planificación sectorial y espacial es uno de los instrumentos principales para conseguir el desarrollo sostenible.

Uno de los aspectos de mayor interés y necesidad de análisis jurídico es el de la naturaleza jurídica de las estrategias marinas, que define la LPMM como los “instrumentos de planificación” de cada demarcación marina y constituyen el marco general al que deben ajustarse las políticas sectoriales y actuaciones administrativas con incidencia en el medio marino. Expresamente, se afirma el carácter público y su carácter vinculante únicamente para las Administraciones Públicas, no generando en ningún caso derechos u obligaciones para los particulares o entidades, por lo que su aprobación o modificación no da lugar a indemnización


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alguna. Su carácter vinculante para las Administraciones Públicas exige que éstas adopten las medidas y actuaciones pertinentes, normativas o no, con el fin de procurar la efectividad de las mismas. Sin embargo, nada se dice respecto de la naturaleza jurídica de estos instrumentos de planificación. Tan sólo se expresa cuál es el contenido de las estrategias marinas, esto es, deben incluir la evaluación del estado ambiental de las aguas, la determinación del buen estado medioambiental, la fijación de los objetivos medioambientales a conseguir, un programa de medidas para alcanzar dichos objetivos y un programa de seguimiento.

Con carácter general, la naturaleza jurídica de la técnica de la planificación puede ser variada y puede entenderse de dos maneras. De un lado, como meras directrices políticas, que no tienen un valor vinculante, que sólo definen unos objetivos que sirven para orientar la actividad normativa o legislativa futura de los poderes públicos; de otro lado, otorgándole un verdadero valor normativo y, como consecuencia, fuerza vinculante. En la actualidad, “la técnica planificadora constituye un elemento esencial e insustituible para lograr una protección integral y eficaz del medio ambiente” y existen variados instrumentos de planeamiento, estatales o autonómicos, cuyo objeto es la protección de los distintos medios o recursos ambientales o también, la reducción y control de los agentes contaminantes (Lozano Cutanda, 2008).

Dada la importancia y la necesaria protección del medio ambiente, en sus distintos ámbitos, y en concreto, del medio marino, el valor que a las estrategias marinas debiera concederse, en cuanto a la naturaleza jurídica del instrumento en sí, no podría ser otro más que el carácter normativo de las mismas. Ello, además, vendría sustentado por el propio carácter vinculante que legalmente se les atribuye para las Administraciones Públicas, sin que su aprobación genere indemnización alguna para particulares o empresas.

Si bien, hemos de hacer alguna consideración, derivada del propio proceso de elaboración de las estrategias marinas. Pues, tras la evaluación inicial, se fijan unos objetivos que, en principio, pueden ser los adecuados, pero también pueden no serlo, una vez se ponga en marcha el programa de seguimiento, y el programa de medidas. Esto quiere decir, que dependiendo de los resultados que se vayan obteniendo podrán variar los objetivos y el programa de medidas, que si en un primer momento era vinculante, deja de serlo después, para ser sustituido por otro, con igual fuerza vinculante. La pregunta que cabe formular consiste en determinar si la fuerza vinculante es la que determina el carácter normativo de las estrategias marinas o no. O tan sólo implica que las Administraciones están sujetas a sus propios planes, lo que por otra parte, está dentro de la lógica jurídica y del propio régimen de funcionamiento de las Administraciones Públicas. Además, siempre podría justificarse un cambio en los objetivos ambientales a conseguir, en las características a tener en cuenta para determinar el buen estado ambiental del medio marino, dentro de un área determinada, dado que la lista es meramente indicativa, etc.

Sin embargo, lo cierto es que una vez elaborada la Estrategia Marina para una determinada demarcación marina de las establecidas en la Ley, ese instrumento de planificación es vinculante en el sentido de que, como ya dijera el Tribunal Constitucional en relación con los espacios naturales protegidos, la planificación ecológica prevalece siempre sobre la urbanística o de ordenación del territorio, constituyendo “un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial y física” (Lozano Cutanda, 2008). Además. (STS 19 de noviembre 2010), existe la limitación de la potestad de planeamiento por la legislación medioambiental, que se traduce en la prevalencia de la planificación de espacios naturales sobre la planificación territorial y urbanística.

Si aplicamos esta doctrina al ámbito que nos ocupa diríamos que una vez aprobada una Estrategia Marina, la planificación en ella determinada debe prevalecer sobre cualquier otro instrumento de ordenación territorial, lo que afecta, desde luego, a las competencias que en la materia corresponden a la Comunidad Autónoma y a los Ayuntamientos. En este sentido es como debe entenderse la fuerza vinculante de las Estrategias Marinas y su prevalencia respecto de otros instrumentos de ordenación territorial.


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La técnica de la planificación no es en sí, desde luego, novedosa, teniendo en cuenta que su uso ya se establecía en otras regulaciones sectoriales, ni tampoco es novedoso el carácter vinculante que se le otorga a las Estrategias Marinas; como hemos indicado, la legislación sobre la ordenación de recursos naturales aún es más firme al declarar expresamente que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales no sólo son obligatorios y ejecutivos, sino que, además, sus disposiciones constituyen un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, los cuales si resultan contradictorios con aquéllos deberán de adaptarse a los mismos (Esteve Pardo, 2005). Ello, si bien, es una consecuencia del carácter vinculante del Plan en cuestión.

No obstante, cuando se trata de la protección del medio ambiente, y de ámbitos en los que se entremezclan diversas competencias de las Administraciones territoriales, cuanto más clara y directa sea la normativa, menos margen de interpretación ha lugar y la protección será más eficaz, apelando no sólo al sometimiento de lo determinado en los planes vinculantes, sino también a las fórmulas de coordinación y cooperación interadministrativas.

El otorgamiento de carácter normativo a la Estrategia Marina depende de una serie de factores que son las características propias de una norma. Ello significa que no es suficiente con la fuerza vinculante que se les reconoce, porque lo es sólo para las Administraciones Públicas, sin que la aprobación de las mismas genere derechos u obligaciones para los particulares o entidades y sin que de su modificación pueda derivarse indemnización alguna. En tal caso, si una Administración Pública incumple lo determinado en una Estrategia Marina, ¿puede un particular o entidad interesado exigir su cumplimiento? ¿Puede un particular o entidad cuya actividad se vea afectada o limitada por lo establecido en la Estrategia Marina, impugnar ésta? ¿Tiene el derecho de reclamar?

Por otra parte, el carácter normativo de un instrumento de planificación, implica que su impugnación directa lo es ante los órganos de la Jurisdicción Contencioso‐administrativa o, bien, procedería la impugnación indirecta a través de los actos de aplicación, pero como sólo vincula a las Administraciones Públicas en el sentido de ejecutar las competencias propias de cada una de ellas en el marco de lo establecido en la Estrategia Marina, no hay actos de aplicación que pudieran llevar a plantear un recurso indirecto.

Las normas por definición tienen vigencia indefinida. ¿Tienen la Estrategia Marina vigencia indefinida? Y, en tal caso, ¿agota sus efectos a medida que se va ejecutando o logrando su aplicación? En el caso de los planes urbanísticos no es así, su vigencia indefinida viene determinada por Ley, y el Plan sigue prevaleciendo y regulando situaciones urbanísticas, aún en el caso de que éstas estén consolidadas. Cierto es que el Plan de urbanismo es una norma con características muy singulares y cuya naturaleza normativa debe explicarse manejando con flexibilidad las fuentes tradicionales (Muñoz Machado, 2007).

En mi opinión, en los términos en los que define la LPMM las Estrategias Marinas, no puede afirmarse que tengan puro carácter normativo, aún con las peculiaridades que definen el plan de urbanismo del que se predica su carácter de norma.

Por otra parte, el planeamiento urbanístico es fruto de una competencia discrecional de la Administración. Discrecionalidad que, desde mi punto de vista, no existe en los instrumentos de planificación como técnica de protección del medio ambiente. Ello porque la ordenación y gestión de las actividades, cuyo fin es la consecución del objetivo del buen estado ambiental del medio marino, dependerá, absolutamente, de los análisis basados en características técnicas, biológicas, etc., Además, el buen estado ambiental marino es, en todo caso, un concepto jurídico indeterminado, nunca puede estar o, al menos, debemos evitar que dependa de la discrecionalidad administrativa, que, en un momento dado, pretenda primar ciertas actividades económicas que se desarrollan en el medio marino, a costa de establecer un concepto de buen estado ambiental que no es el adecuado, aunque pudiera parecerlo.

Esta última consideración nos lleva a plantear otro importante aspecto de la regulación de las Estrategias Marinas y que se refiere a los posibles incumplimientos del responsable público


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de la elaboración de la Estrategia Marina y del responsable público de su ejecución, lo que implica la apertura del régimen de responsabilidad por el incumplimiento.

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4.46. LA PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO DESDE LA PERSPECTIVA DE LA ACTIVIDAD PESQUERA MARÍTIMA Y LA ACUICULTURA. APORTACIONES DE LA LEY 41/2010, DE 29 DE DICIEMBRE, DE PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO

J. Conde Antequera

Departamento de Derecho Administrativo, Universidad de Granada, Pz de la Universidad, s/n, 18071, [email protected]

Palabras clave: acuicultura, pesca marítima, medio marino, sostenibilidad.

RESUMEN

La protección del medio marino y del litoral ha de abordarse desde una perspectiva integrada, no

sólo en cuanto a aspectos competenciales o territoriales se refiere sino también regulando las materias o sectores que presentan interrelaciones o dependen de la calidad de dicho medio.

Con esta comunicación pretendemos resaltar, por un lado, la necesaria compatibilización entre las actividades de pesca marítima y acuicultura y otros usos del medio marino que inciden sobre la calidad de este medio y, por ende, conllevan impacto sobre los recursos pesqueros y, por otro, la repercusión que tales actividades, imprescindibles para el aporte de recursos alimentarios a la población, tienen también sobre la calidad del medio marino y la biodiversidad. El objetivo de ello es plantear la utilidad y virtualidad de las instituciones jurídicas que aporta la legislación sectorial en materia de pesca marítima y acuicultura para la protección del medio marino y, paralelamente, observar cómo la legislación específica sobre protección del medio marino incide significativamente sobre dichas actividades, concluyendo que no se trata de normativas independientes o incomunicadas sino profundamente imbricadas.

La planificación y las estrategias que abordamos en este estudio no pueden entenderse desde perspectivas aisladas, sino que han de integrarse o coordinarse para ser medidas efectivas en cuanto al objetivo común que es la calidad del medio y la sostenibilidad de sus usos que se desarrollan sobre éste.

Los principios de precaución, sostenibilidad y responsabilidad han de incorporarse necesariamente, por lo tanto, a la regulación de las actividades con incidencia en el medio marino y, concretamente, a la actividad de pesca y acuicultura.

1. LA PESCA Y LA ACUICULTURA COMO ACTIVIDADES INCIDENTES SOBRE EL MEDIO MARINO 1.1 La interrelación entre los recursos marinos vivos y las actividades desarrolladas en el mar: la necesidad de compatibilización de usos.

Hemos de entender los recursos pesqueros como recursos marinos vivos susceptibles del

aprovechamiento al que hace alusión tanto el artículo 2 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (LPME) como el concepto de especies de fauna y flora marinas a que se refiere el artículo 2 de la Ley 23/1984, de 25 de junio, de Cultivos Marinos (LCM). Estos recursos marinos vivos (pesqueros o cultivables en instalaciones de acuicultura), como recursos de carácter ambiental por estar integrados en el medio marino, cumplen por lo tanto una función ecológica porque interactúan con el medio en el que se encuentran. Pero asimismo constituyen un importante bien de utilidad para el hombre al servir como fuente alimentaria de gran importancia. Y tal es la importancia de esta utilidad de los recursos marinos como producto de alimentación que incluso la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de Protección del Medio Marino (LPMM) incluye entre los principios inspiradores en la determinación de medidas de protección para cada demarcación marina (art.


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5.1.g)) la necesidad de consideración de la normativa sectorial vinculada al logro de la seguridad de suministro (entiéndase, genéricamente, de pescado para alimentación).

Ciertamente, ambas funcionalidades de los recursos pesqueros (la ecológica y la alimentaria) pueden ser compatibles por tratarse de recursos vivos renovables, pero, para ello, es de capital importancia, como se indica en la exposición de motivos de la LPME, “asegurar que el aprovechamiento de los mismos se realice bajo cánones que aseguren la sostenibilidad de la actividad, como único medio para lograr un aprovechamiento óptimo y duradero”.

Por lo tanto, la adecuada protección del medio marino y de los recursos naturales vivos que forman parte del mismo ha de abordarse (y así entendemos que lo hace la LPMM) desde dos perspectivas: una, desde la necesidad de garantizar que las actividades desarrolladas en el mar o en la costa puedan compatibilizarse con la protección y las exigencias del uso racional de estos recursos, tanto desde postulados puramente ambientalistas, por el hecho de tratarse de recursos ambientales, como desde un punto de vista más antropocéntrico, por tratarse de recursos destinados a la alimentación humana; y otra, la de garantizar que las propias actividades de explotación de estos recursos con esa finalidad alimenticia o finalidades complementarias no comprometan la sostenibilidad del ecosistema marino de modo que éste, a su vez, pueda seguir proporcionando esa utilidad alimenticia así como manteniendo su funcionalidad ambiental.

En general, todos los usos y actividades desarrolladas en la costa y en el medio marino (vertidos residuales, recreo o turismo, instalaciones de producción o explotación energética, instalación de infraestructuras comerciales, navegación, etc.) tienen influencia sobre los recursos naturales pesqueros y, por lo tanto, pueden afectar asimismo a la actividad pesquera y a los cultivos marinos. Es preciso, pues, tratar de compatibilizar el ejercicio de estas actividades o usos del medio marino con su preservación y, además, con la garantía del mantenimiento de la actividad pesquera y de la acuicultura como otras actividades lícitas de interés social. Para ello se han regulado diferentes formas de intervención administrativa sobre dichas actividades que parten de los postulados del principio de prevención como principio informador de esta normativa.

En este sentido resulta de gran importancia una planificación y ordenación de tales usos y de sus niveles de compatibilidad que incluya la protección de los recursos marinos como aspecto prioritario, tanto desde el punto de vista de la ordenación territorial y el urbanismo en las zonas costeras como desde otras perspectivas espaciales más específicas del medio marino, aspecto que ha sido asimismo abordado por la nueva LPMM, que fundamenta la planificación en el medio marino, entre otros, en esa compatibilidad de los usos y actividades humanas que tengan incidencia sobre este medio con la actividad pesquera. De este modo, el art. 4.1.f) de la LPMM dispone el objetivo de minimización de la contaminación del medio marino procedente de las actividades humanas que puedan provocar efectos nocivos sobre los recursos vivos y ecosistemas marinos –incluida la pérdida de biodiversidad‐ que perjudiquen otros usos permitidos, especialmente la pesca. Y asimismo, desde la otra perspectiva comentada, la LPMM también considera la actividad pesquera y la de cultivo marino entre las actividades que han de tenerse en cuenta para la planificación de los usos del medio marino. Así lo deducimos de la redacción del artículo 1.c), en el que se incluye entre los objetivos específicos de las estrategias marinas el de “garantizar que las actividades y usos en el medio marino sean compatibles con la preservación de su biodiversidad”; y del artículo 4.1.h), según el cual se promueve la necesidad de compatibilizar las políticas sectoriales que se lleven a cabo o puedan afectar al medio marino (entre las que hemos de entender incluidas también la pesca y la acuicultura) con los objetivos de las estrategias marinas.

Pero además, tanto la pesca como la acuicultura tienen en común la posibilidad de ocasionar un determinado impacto ambiental sobre el medio marino y sus recursos, si partimos del carácter ecosistémico del medio marino. Las nuevas técnicas de explotación y la modernización de las flotas, que incorporan ahora la posibilidad de congelación, posibilitan una explotación de los recursos marinos más intensiva, hasta el punto de considerar de sentido común que dichos recursos no son inagotables. La principal causa de impacto, pues, de la actividad pesquera, sería la sobreexplotación que diera lugar a la puesta en peligro de la biodiversidad marina y a la extinción de especies. Sin embargo, no debemos olvidar que, además de la sobreexplotación de los recursos pesqueros, la


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actividad pesquera conlleva también otras formas de impacto causado, por ejemplo, por los residuos y vertidos generados por el desarrollo de esta actividad. El impacto ambiental de la pesca ha sido considerado también en la nueva LPMM que, en su Anexo I, cuadro 2, incluye esta actividad entre las causas de impacto o daño físico. Concretamente considera el impacto producido por “abrasión” (por ejemplo, impacto en el lecho marino debido a pesca) y “extracción selectiva” (por ejemplo, explotación en el lecho marino y en el subsuelo de recursos vivos…). Por otro lado, el auge experimentado en la actualidad por la acuicultura1, que se ha convertido en uno de los sectores productivos con mayores expectativas de crecimiento y desarrollo, plantea también la necesidad de valorar el impacto ambiental sobre el medio marino de este tipo de explotación. De hecho, también se considera en el Anexo I, cuadro 2 de la LPMM como causa de presión e impacto sobre el medio marino la acumulación de nutrientes y materias orgánicas a consecuencia de la acuicultura. Ello se debe a los problemas generados por el exceso de material alimentario en piscifactorías, o de antibióticos o medicinas que se echan a los peces para engordarlos y evitar que se mueran.

La nueva LPMM es consciente de la incidencia ambiental de estas actividades. Ya en el preámbulo dice que “el medio marino es objeto de numerosas actividades humanas, y está sujeto a importantes presiones e impactos”, entre los que cita, en primer lugar, la pesca, que puede ser causa de sobreexplotación de recursos marinos vivos o de eliminación o alteración de poblaciones de especies marinas.

1.2 La utilidad de la normativa sobre pesca y acuicultura para la protección del medio marino

La Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (LPME), es la ley estatal que regula

la pesca marítima en las aguas exteriores. Su objeto es, por lo tanto, la regulación de la pesca marítima y el establecimiento de la normativa básica de ordenación del sector pesquero. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en el TRLA respecto de las disposiciones de protección aplicables a cada Demarcación Hidrográfica en la que se encuentren incluidas las aguas de transición y aguas costeras en las que se puedan ejercer estas actividades. Esta Ley parte de la idea de compatibilizar la regulación de la actividad pesquera, consistente en la explotación de recursos vivos renovables, como subsector económico de gran importancia en el conjunto de la economía nacional, con la conservación y protección de dichos recursos, de tal forma que se asegure la sostenibilidad de tal actividad desde el punto de vista económico y ambiental. Y esta idea de compatibilidad tiene a su vez una base medioambiental y biológica pues, como dice en su exposición de motivos, no es posible desde un punto de vista biológico pretender la gestión de unas poblaciones de peces sin tener en cuenta las demás. De conformidad con esta idea, la Ley establece como el primero de sus fines el de “velar por la explotación equilibrada y responsable de los recursos pesqueros, favoreciendo su desarrollo sostenible y adoptar las medidas precisas para proteger, conservar y regenerar dichos recursos y sus ecosistemas”. Por lo tanto, es en la LPME donde encontraremos las primeras medidas de conservación de los recursos pesqueros, siempre informadas por el principio de responsabilidad, traducido en este ámbito al concepto de “pesca responsable”.

Entre las medidas que establece la LPME destaca el establecimiento y delimitación de áreas o zonas de protección pesqueras idóneas tanto para su protección como para la regeneración de las especies pesqueras, por las especiales características del medio marino en el que se delimitan, en las que se imponen obligaciones o restricciones de usos. En estas zonas, el ejercicio de la pesca podrá estar prohibido o limitado a determinadas artes, conforme a la normativa específica establecida en la declaración de Reserva Marina (artículo 14), Zona de Acondicionamiento Marino (artículo 15) o Zona de Repoblación Marina (artículo 16). Además, la LPMM dispone la inclusión en la “Red de Áreas Marinas Protegidas” de las zonas protegidas al amparo de la legislación autonómica pesquera en los supuestos del artículo 36.1 Ley 42/2007, de 13 de diciembre. Las medidas de conservación que

1 Véase el concepto de acuicultura que ofrece TEIJERO LILLO, Acuicultura Marina: Régimen jurídico y Ordenación Ambiental, Universidad de Cádiz‐ Iustel, Madrid, 2009 pág. 75.


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pueden establecerse en estas áreas, lógicamente, tendrán repercusión sobre la actividad pesquera marítima.

Para el logro de esos objetivos de protección del medio marino se considera imprescindible, además, el control público de dicha actividad extractiva y la adopción de unas medidas tendentes a la protección y conservación de estos recursos, de tal modo que se supedita el ejercicio de la actividad pesquera a la obtención de los correspondientes permisos o licencias e, incluso, en determinados casos a la obtención de un permiso especial.

En cuanto a las medidas de conservación de los recursos pesqueros, la LPME regula el acceso a los recursos pesqueros (artículo 6), la limitación del esfuerzo de pesca (artículos 7 y 8: limitación del número de buques en función de la incidencia de sus características en el esfuerzo de la pesca del conjunto de la flota en una pesquería, limitación del tiempo de la actividad pesquera o el cierre de la pesquería), la limitación del volumen de capturas respecto de determinadas especies o grupos, por caladeros o zonas, periodos de tiempo, modalidades de pesca u otros criterios (artículo 9), la prohibición de utilizar artes de pesca no autorizadas (artículo 10), el establecimiento de estándares que suponen la prohibición de captura por debajo de tallas o pesos mínimos definidos (artículo 11 y Reglamento 3094/86, 7 octubre), o el establecimiento de zonas o periodos de veda en los que se limite o prohíba el ejercicio de las actividades pesqueras o la captura de determinadas especies (artículo 12). Y regula también las artes, aparejos, útiles o instrumentos de pesca, el establecimiento de la talla o peso de las especies, la declaración de zonas de veda “o cualquier otra medida que la conservación, protección y regeneración de los recursos pesqueros exija para determinadas especies, pesquerías o caladeros”.

Y además, dispone una serie de medidas tendentes no ya sólo a la conservación de los recursos pesqueros sino también a su protección y regeneración como el requerimiento de informe previo del Ministerio para la realización de repoblaciones en las aguas interiores sobre la incidencia de estas repoblaciones en los recursos pesqueros de las aguas exteriores (artículo 17.2) y de informe del IEO y del Ministerio de Medio Ambiente para las repoblaciones en aguas exteriores, sobre la incidencia de estas repoblaciones en los recursos pesqueros de las aguas interiores. (artículo 17.1), el requerimiento de autorización del Ministerio, previo informe autonómico, para la extracción de flora marina en aguas exteriores (artículo 19), el requerimiento de informe del Ministerio y autonómico sobre la afección a la protección y conservación de los recursos marinos vivos para la autorización de obras, instalaciones o actividades que se pretendan realizar e instalar en aguas exteriores (artículo 20), o la sujeción a autorización administrativa, previo informe preceptivo del Ministerio y autonómico sobre la incidencia respecto a los recursos marinos vivos, para toda clase de vertidos en aguas exteriores (artículo 21).

Por otro lado, se dispone la aplicación a la pesca marítima de recreo, como actividad pesquera cuya incidencia sobre el medio marino y los recursos pesqueros también se valora, de las medidas de conservación y protección de los recursos establecidas en la Ley para la pesca profesional y se establecen medidas específicas para el ejercicio de la pesca recreativa en aguas exteriores (artículos 36 y 37), como su condicionamiento por razón de la protección y conservación de los recursos pesqueros a la disposición de un permiso de actividad expedido por el ministerio, el establecimiento de vedas temporales o zonales, la prohibición de métodos, artes o instrumentos de pesca, la determinación de tiempos máximos de pesca, la fijación del volumen máximo de capturas por persona, barco, día y especie o grupos de especies, el establecimiento de distancias mínimas respecto de los barcos de pesca profesional, la obtención de autorización específica, complementaria de la licencia, para la captura de determinadas especies, la obligación de realizar declaración de desembarco o la obligación de informar al Ministerio sobre las capturas efectuadas por zona y periodo de tiempo.

Este conjunto de medidas se completa en la LPME, por otro lado, con la inclusión en el cuadro de infracciones merecedoras de la correspondiente sanción del incumplimiento de estas obligaciones o la realización de conductas prohibidas, entre otras, el ejercicio o realización de actividades de pesca sin disponer de la correspondiente autorización (Título V). En este sentido, además, regula las actuaciones administrativas de inspección para la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones y la


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sanción de las infracciones en este ámbito, para lo cual dispone un cuerpo de Inspectores de Pesca Marítima, a los que atribuye la calidad de agentes de la autoridad, tanto en la mar como en tierra con ocasión del desembarque, descarga y depósito de las capturas y las artes de pesca, y regula la función inspectora en materia de pesca marítima en aguas exteriores, estableciendo la obligación de colaboración con los inspectores de pesca marítima en aguas exteriores (artículo 38).

Finalmente, junto a estas medidas, además, la Ley promueve el impulso de la investigación a fin de compatibilizar la explotación sostenible de los recursos con el respeto al medio ambiente marino incluyendo la conservación de la biodiversidad. Entre los objetivos de esta investigación que se ha de fomentar la LPME especifica “la evaluación del impacto generado en los ecosistemas marinos por la actividad pesquera y demás actividades humanas” y “el desarrollo de la acuicultura”.

Por su parte, la Ley 23/1984, de 25 de junio, de Cultivos Marinos (LCM) es la norma estatal que regula la utilización del dominio público por las instalaciones destinadas a la acuicultura, sin perjuicio de las regulaciones que realicen las diferentes Comunidades Autónomas en ejercicio de las competencias que asuman conforme a lo dispuesto en el artículo 148.1.11º de la Constitución Española. Téngase en cuenta, además, que la acuicultura se ha venido desarrollando en las zonas litorales o aguas marinas interiores (rías, bahías) o en marismas y aguas de transición, todas ellas integradas en el concepto de dominio público marítimo estatal2, por lo que la LPMM sería aplicable sólo de forma subsidiaria o complementaria, en el sentido ya indicado anteriormente. Sin embargo, como observa TEIJEIRO esta actividad se está extendiendo también a las aguas marítimas exteriores, con la consecuencia de que la determinación de la naturaleza jurídica de estos espacios tendrá efectos sobre el régimen jurídico de la actividad acuícola3. Y todo ello, siempre sin perjuicio de las normas adicionales de protección que regula la legislación autonómica. La LCM procura evitar alteraciones del equilibrio ecológico que pueda producir la introducción de especies foráneas con la exigencia de un informe previo favorable del Instituto Español Oceanográfico (artículo 22) y también sujeta a informe favorable del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación la importación de especies de cualquier talla y ciclo vital con destino a cultivos o simple inmersión. Sin embargo, el principal instrumento de protección ambiental que dispone es la sujeción a concesión o autorización de la instalación, explotación y funcionamiento de cualquier establecimiento de cultivos de fauna y flora marinas (artículo 3), por parte de organismo competente de puertos y costas, cuando requieran obras fijas dentro del mar. Asimismo, el artículo 9 sujeta a autorización del Organismo competente en materia de pesca la modificación de la vegetación natural de los establecimientos de cultivos que, además, precisará informe favorable de los organismos competentes en materia de Defensa, Seguridad de la Navegación y Puertos y Costas, al igual que la modificación de calados, desviación de cursos naturales de las aguas y canales de navegación en zona de dominio público.

Desde otro punto de vista, el artículo 23 LCM obliga a las actividades o industrias que viertan o evacuen aguas o residuos al mar en zonas declaradas de interés para cultivos marinos a que adopten sistemas adecuados para que no le ocasionen contaminación o enturbamiento de las aguas perjudiciales a las especies marinas

Finalmente, el artículo 26 establece la posibilidad de las Comunidades Autónomas de declarar zonas de interés para cultivos marinos, en las que puede preverse un régimen de control más estricto.

LAS APORTACIONES DE LA LEY 41/2010, DE 29 DE DICIEMBRE, DE PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO, EN RELACIÓN CON LAS ACTIVIDADES DE PESCA MARÍTIMA Y ACUICULTURA.

La Ley 41/2010 (LPMM), que traspone a nuestro ordenamiento la Directiva 2008/56/CE, de 17 de

junio de 2008, por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio

2 El artículo 1 de la Ley de Cultivos Marinos ha delimitado el ámbito espacial para la acuicultura al referirse a “la zona marítimo‐terrestre, rías, estuarios, lagunas y albuferas en comunicación permanente o temporal con el mar, mar territorial, y zona económica exclusiva, tanto en bienes de dominio público como de propiedad privada”. 3 TEIJERO LILLO, op. cit., pág. 52 y 53.


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marino (Directiva Marco sobre la estrategia marina), pretende ofrecer un marco general regulatorio para una planificación del medio marino capaz de lograr su buen estado ambiental4.

Sin perjuicio de la aplicabilidad supletoria de la LPMM respecto a las medidas de protección previstas en el Texto Refundido de la Ley de Aguas para cada demarcación hidrográfica (artículo 16 TRLA), es preciso mencionar que la LPMM, advierte ab initio de que no pretende modificar ni derogar la normativa específica de aplicación en el mar, como la normativa sobre pesca marítima o sobre cultivos marinos. Más bien su objetivo es reforzar la aplicación de esta normativa sectorial para garantizar su articulación coherente y coordinada bajo el objetivo último de garantizar el buen estado ambiental del medio marino y que éste no se vea comprometido por las actividades humanas realizadas en el mar, por lo que, en principio, no debe haber conflicto entre la aplicación de las medidas de protección ambiental que regula y las previstas en la normativa específica sobre pesca y acuicultura. De este modo, es la propia LPMM la que hace una remisión a la legislación de pesca en materia de recursos marinos vivos (Disposición Adicional primera) que será, por lo tanto, directamente aplicable respecto a la protección y gestión de estos recursos y la ordenación del sector pesquero.

En cuanto a las medidas concretas de protección reguladas por la LPMM, con incidencia sobre la protección de los recursos pesqueros, éstas vienen determinadas, en parte y principalmente, por las “Estrategias marinas” como instrumentos de planificación en cada demarcación marina. Las estrategias marinas consisten, según el Preámbulo de la LPMM, en la elaboración de una serie de tareas consecutivas que se deben realizar para cada una de las demarcaciones marinas, que empiezan con la evaluación inicial del estado del medio marino, en la que se tendrá en cuenta el impacto de las actividades humanas (incluidas pesca y acuicultura) en el medio marino de cada demarcación, y mediante la cual se valora el impacto ambiental que las diferentes actividades llevadas a cabo pueden tener en el medio marino de cada demarcación marina (artículo 8.1 LPMM).

Las Estrategias marinas reguladas por la LPMM adquieren así gran importancia en relación con la protección del medio marino pues constituyen el marco general al que deberán ajustarse necesariamente las políticas de pesca y las diferentes políticas sectoriales con incidencia (artículo 7.1), pues definen objetivos ambientales respecto al estado del medio marino en cada demarcación marina así como de las presiones y los impactos sobre dicho medio y establecen un programa de medidas para alcanzar dichos objetivos que pueden dar lugar a adopción de otras medidas en relación con la pesca y la acuicultura. Estas estrategias Marinas se presentan en la LPMM, por lo tanto, como los instrumentos esenciales para llevar a cabo una planificación coherente de las actividades que se realizan sobre el medio marino que pueden contribuir a alterar su buen estado ambiental, entre las que se encuentran tanto aquellas actividades que puedan incidir sobre el buen estado y conservación de los recursos pesqueros, como elementos del ecosistema marino, como las propias actividades de pesca y acuicultura en cuanto que, como hemos visto, pueden tener incidencia directa o indirecta sobre el estado ambiental del medio acuático.

Los objetivos concretos que fijan estas Estrategias Marinas son de indudable interés para la actividad de pesca y acuicultura, sobre todo teniendo en cuenta que entre estos objetivos se encuentran el mantenimiento de la biodiversidad (artículo 3.a)) y de un estado del medio marino que asegure su productividad y sostenibilidad. Sin duda, la determinación de objetivos medioambientales es una medida que está llamada a tener importante repercusión respecto al marco en el que se han de desenvolver estas estrategias marinas y que configurará el derecho o no a obtener las oportunas autorizaciones de pesca o para la instalación de cultivos marinos.

Y en el programa de medidas elaborado para cada demarcación se incluyen las medidas necesarias para lograr o mantener un buen estado ambiental en cada demarcación marina. Más concretamente, entre esas medidas pueden definirse normas aplicables a la actividad pesquera,

4 Esta Ley es de carácter básico y se fundamenta en la competencia del Estado para dictar legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23 CE), sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer en sus territorios normas adicionales de protección del medio ambiente (DF 1ª). Téngase en cuenta también en este ámbito el carácter complementario y valor supletorio de la Ley de costas y su reglamento.


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como actividad con incidencia sobre el medio marino, directrices o proyectos de actuación o restricciones temporales de tales usos (artículo 14.1), además de incluir medidas específicas para la protección de especies y tipos de hábitats (artículo 14.3). Entre los tipos de medidas de estos programas, el Anexo V LPMM incluye el control de las entradas y el control de salidas que influyan perturbando el ecosistema, además de incentivos económicos que inciten a los usuarios de los ecosistemas marinos a adoptar un comportamiento que contribuya a la consecución del objetivo de buen estado ambiental. Además, en el programa de seguimiento se incluye el seguimiento de información sobre los agentes químicos presentes en las especies destinadas al consumo humano de las zonas de pesca (Anexo IV, punto 5).

Otro instrumento especialmente creado por la LPMM con fines protectores que tendrá importante incidencia sobre el desarrollo de las actividades pesqueras y de acuicultura es la creación de la figura de “Áreas Marinas Protegidas” y de la “Red de Áreas Marinas Protegidas de España y conservación de especies y hábitat marinos” (artículo 24), si bien parece que esta Red únicamente está destinada a englobar bajo un mismo estandarte al que aplicar los objetivos a que se refiere el artículo 25 (todos ellos de interés singular en el ámbito de la pesca y la acuicultura) una serie de espacios protegidos ya delimitados conforme a otras normas preexistentes de carácter ambiental: las zonas de la Red Natura 2000, Reservas Marinas de la LPME, los espacios naturales protegidos a los que se refiere el art. 29 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (artículo 26), así como las zonas protegidas que delimiten las Comunidades Autónomas al amparo de la legislación pesquera autonómica. Específicamente merece la pena destacar en este caso la imposición que hace la LPMM de la obligación para las Comunidades Autónomas de acreditar la adopción de medidas de conservación y protección que afecten a la pesca marítima en las aguas interiores de las Áreas Marinas Protegidas cuya declaración y gestión sea competencia autonómica, debiendo justificar, si no se han adoptado dichas medidas, las razones por las que no se ha hecho (artículo 27.3).

Por otro lado, la LPMM incide también en el control administrativo de las actividades mediante la autorización administrativa como medida de protección del medio marino y de los recursos vivos que en él se encuentran y de la biodiversidad. Así, con carácter general, establece que, para cualquier acceso a los recursos pesqueros, es necesario contar con una licencia o autorización especial del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino y, en determinados casos, la inclusión en un censo. Remite de este modo a la legislación sectorial específica (léase normativa sobre la pesca) respecto a la autorización de usos especiales o privativos de los recursos marinos, entendidos como bienes de dominio público (artículo 3.2 LPMM), si bien incorpora al régimen tradicional de concesión de estas autorizaciones algunos requisitos adicionales, de indudable interés en esta materia: • A la necesidad de autorización ya prevista en la legislación sectorial pesquera y de costas para

el uso especial de los recursos marinos ahora se añade un nuevo requisito que constituye una de las principales aportaciones, a nuestro juicio, que hace la LPMM en este sentido: que se planifique de acuerdo con la estrategia de la demarcación marina correspondiente o de manera que sean compatibles con ésta (artículo 3.2 LPMM); es decir, que dichas autorizaciones se otorguen para uso, explotación o aprovechamiento que haya sido planificado de acuerdo con la estrategia de la demarcación marina correspondiente o de manera que sean compatibles con esta (artículo 3.2, in fine); de tal modo que la autorización queda supeditada, en cierto modo, a su compatibilidad con la planificación de los usos que se haga en cada demarcación marina. De este modo este nuevo instrumento previsto en la LPMM (la Estrategia Marina) determina la oportunidad o no de la autorización administrativa prevista ya con anterioridad a su entrada en vigor.

• Asimismo el artículo 3.3 determina que para la autorización de cualquier actividad que requiera la ejecución de obras o instalaciones en las aguas marinas, entre las que podríamos incluir las piscifactorías o instalaciones destinadas al cultivo de especies marinas (acuicultura), será preceptivo informe favorable del Ministerio de Medio ambiente y Medio Rural y Marino respecto de la compatibilidad de la actividad de la actividad o vertido con la estrategia marina correspondiente.


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• También sujeta a autorización estatal cualquier actividad relacionada con especies marinas incluidas en el Catálogo Español de Especies Amenazadas o en los anexos de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la biodiversidad. En estos casos se requerirá también informe previo de la comunidad autónoma afectada (no vinculante, pues no dice que haya de ser favorable) en el caso de que la solicitud se refiera a autorización de actividades que se vayan a realizar en espacios naturales declarados por las Comunidades Autónomas (artículo 3.4).

Finalmente, otra medida directa de protección que afecta a la calidad y conservación de los recursos pesqueros prevista por la LPMM, consciente de la importancia de esta forma de contaminación marina y de puesta en peligro de la biodiversidad marina derivada de la actividad pesquera, es la prohibición de vertidos en el medio marino de desechos u otras materias, si bien permite el vertido de desechos de pescado o materias resultantes de las operaciones de elaboración del pescado (artículo 32.3.b). Además, también supedita la concesión de las autorizaciones de vertido a un informe previo favorable del Ministerio de Medio Ambiente, Rural y Marino que determine su compatibilidad con la estrategia marina correspondiente (artículo 32.6).

CONCLUSIÓN: LA NECESARIA INCORPORACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE PRECAUCIÓN, SOSTENIBILIDAD Y RESPONSABILIDAD A LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD PESQUERA Y LA ACUICULTURA PARA LA EFECTIVA PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO.

El principio de utilización sostenible de los recursos vivos marinos ha de constituirse en la base de

las políticas de ordenación de la pesca y de la acuicultura y de la regulación de las actividades desarrolladas en el medio marino que puedan tener una incidencia sobre estos recursos. Concretamente en el ámbito de la pesca, este principio encuentra su principal manifestación en el concepto de “`pesca responsable”5, que se constituye en límite al derecho a pescar6, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 6.1 del Código de Conducta para la Pesca Responsable. Precisamente, al respecto, la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar ya incidió en la necesidad de que los Estados incorporen las medidas de protección y conservación de los recursos marinos vivos derivadas de este concepto de pesca responsable a sus ordenamientos internos7.

Destacamos la importancia que adquiere este concepto, al menos desde un punto de vista programático (más que efectivo), en la Ley de Protección del Medio Marino, al que se refiere el apartado 2 de su artículo 1 como el objetivo primordial del régimen jurídico que implementa8. La LPMM regula aspectos que necesariamente han de incidir sobre estos sectores, tanto por las consecuencias de la incorporación de los principios generales del Derecho Ambiental que articula como por la previsión y desarrollo de concretas medidas de protección. En la LPMM podemos ver así plasmados los principios generales del Derecho Ambiental, que adquieren una dimensión específica en relación con la actividad pesquera y que esta Ley pretende configurar como ejes fundamentadores de la articulación de las medidas de protección del medio marino que contiene y de las previstas en la normativa sectorial de incidencia.

En este sentido, el principio de sostenibilidad aparece enunciado directamente o plasmado indirectamente en diversos preceptos, como el artículo 1.2, en el que expresa como objeto de la Ley el de asegurar un “uso sostenible de los recursos del medio marino que tenga en consideración el

5 Concepto elaborado por el Comité de Pesca de la FAO (COFI), en 1991 (Roma). 6 Téngase en cuenta que la Convención de 1982 (artículo 116) propugnaba el principio de libertad de pesca en alta mar (a partir de las 200 millas de las costas de los Estados ribereños). 7 Antes, la Declaración de Cancún de 1992, hizo referencia, en su Considerando sexto, a la “necesidad vital de que la pesca continúe y se desarrolle dentro de un sistema integral y equilibrado”; y en su Considerando séptimo expresa que “este concepto abarca la utilización sostenible de los recursos pesqueros de manera armónica con el medio ambiente; el uso de prácticas de captura y acuicultura que no dañen los ecosistemas, los recursos o su calidad y la incorporación del valor añadido a estos productos mediante un procedimiento que satisfaga las normas sanitarias requeridas”. 8 Dispone el artículo 1.2 de la LPMM que “en su calidad de bien de dominio público, se asegurará un uso sostenible de los recursos del medio marino que tenga en consideración el interés general”.


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interés general”; y en el apartado 3.c) de dicho artículo, en el que se concreta, como objetivo específico de las Estrategias Marinas, que configura como el principal instrumento dispuesto para el logro de esa sostenibilidad, el de “garantizar que las actividades y usos en el medio marino sean compatibles con la preservación de su biodiversidad”. También en el artículo 4.1.c), al expresar los criterios de planificación del medio marino, se incluye como fundamental el de que “se propiciará el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios marinos por las actuales y futuras generaciones” y, en el apartado b), se adopta también como criterio de planificación el de no comprometer “la capacidad de los ecosistemas marinos de responder a los cambios inducidos por la actividad humana”. Asimismo es un principio inspirador en la determinación de medidas para cada demarcación marina (artículo 5.1.c) y también aparece en la definición del buen estado ambiental de las aguas marinas que hace el artículo 9.1, pues incluye en este concepto de buen estado del medio marino el requisito de que mantenga su potencial de usos, actividades y recursos por parte de las generaciones actuales y futuras. Además, en el Anexo II, punto 3, también aparece reflejado indirectamente el principio de sostenibilidad, pues se considera un descriptor cualitativo para determinar el buen estado ambiental el que las poblaciones de todas las especies marinas explotadas comercialmente se encuentren dentro de los límites biológicos seguros. El marco normativo pretende así garantizar una utilización del mar compatible con la conservación de los ecosistemas marinos, lo que conlleva la consecuencia de que las actividades humanas que se desarrollan en el mar o que lo afectan han de llevarse a cabo de forma sostenible desde la perspectiva del concepto ecológico (enfoque ecosistémico).

También el principio de prevención y/o de precaución o cautela encuentran reflejo en la LPMM en relación con la actividad pesquera y la acuicultura, tanto enunciado directamente como principio inspirador en la determinación de medidas para cada demarcación marina (artículo 5.1.a)), como de forma indirecta al incluir también entre los objetivos específicos de las Estrategias Marinas el de prevenir impactos o riesgos graves para la biodiversidad marina, los ecosistemas marinos, la salud humana o los usos permitidos del mar (incluida la pesca y acuicultura marina) mediante el control y reducción de los vertidos al medio marino y la eliminación progresiva de la contaminación (artículo 1.3.b)).

En cuanto al Principio de responsabilidad y, más concretamente, su manifestación en el principio “quien contamina paga”, se expresa también directamente en el artículo 5.1.g). La LPMM asume el régimen de responsabilidad por daños ambientales de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (D.A. tercera). Asimismo, el principio de restauración se incorpora también directamente en el artículo 5.1.e), en cuanto considera la corrección de los daños ambientales en la fuente misma como principio inspirador en la determinación de medidas para cada demarcación marina e, indirectamente, en el artículo 1.3, al indicar que uno de los objetivos específicos de las estrategias marinas es “recuperar los ecosistemas marinos en las zonas que se hayan visto afectados negativamente”. De tal modo, las medidas previstas en el apartado 7 del Anexo V LPMM incluyen la adopción de instrumentos de reparación que orienten las actividades humanas hacia una restauración de los elementos dañados de los ecosistemas marinos.

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4.47. APLICACIÓN DE HERRAMIENTAS DE SOPORTE DECISIONAL PARA LA CONSERVACIÓN DE HUMEDALES COSTEROS EN CONTEXTOS

INTERCULTURALES DE LA ARAUCANÍA, CHILE: UNA APROXIMACIÓN METODOLÓGICA

Fernando Peña Cortés1, Daniel Rozas1, Gonzalo Rebolledo1, Daniel Quilaqueo2 & Segundo

Quintriqueo2. 1 Laboratorio de Planificación Territorial, Núcleo de Investigación en Estudios Ambientales, Facultad de Recursos Naturales, Universidad Católica de Temuco, Chile. E‐mail: [email protected] 2 Facultad de Educación, Universidad Católica de Temuco, Chile. Palabras clave: soporte decisional, conservación, humedales costeros, interculturalidad. RESUMEN

Los sistemas de soporte decisional (DSS) nacen producto de la complejidad e incertidumbre a la que muchas veces se debe enfrentar un proceso de toma de decisiones. En este contexto, un concepto con un reciente desarrollo a partir del marco que sustenta los DSS, es el de sistemas de soporte espacial para la toma de decisiones (SDSS), el cual basa su creciente popularidad y aplicación en los avances geotecnológicos. El objetivo del SDSS es proporcionar un marco de integración en sistemas complejos, considerando las capacidades analíticas de la modelación espacial, los sistemas de gestión de bases de datos, aplicaciones de visualización gráfica del territorio y el criterio experto; aspectos que pueden ser satisfactoriamente implementados en un Sistemas de Información Geográfica (SIG). En este marco de interacciones complejas entre múltiples componentes espaciales se destacan los sistemas de humedales en ambientes costeros, territorios caracterizados por la fragilidad y vulnerabilidad que presentan producto de ser un espacio de interface entre la atmósfera, litósfera e hidrósfera. Los humedales cumplen múltiples funciones y su imprescindible rol ecosistémico ha sido extensamente documentado, motivo por el cual son posicionados como uno de los ecosistemas más relevantes del planeta. Sin embargo, a pesar de su gran valor, también destacan por ser uno de los ecosistemas más degradados y amenazados a nivel mundial. El objetivo de este trabajo en el marco del proyecto FONDECYT 1110798 y del Núcleo Milenio ICM‐ NS100045, es proponer una metodología de soporte espacial, orientada a la identificación de prioridades de conservación entre los sistemas de humedales presentes en el borde costero de La Araucanía considerando su contexto intercultural. Este territorio se conforma principalmente por pueblos originarios, los cuales conservan saberes ancestrales de su cultura lo que constituye una identidad particular y relevante en términos de su interculturalidad. Esto implica desarrollar un trabajo diferencial que permita un tratamiento e identificación de los actores y su rol en un proceso paulatino en el tiempo con el fin de comprender su cosmovisión principalmente a lo que concierne los espacios naturales que los rodean y forman parte de sus prácticas culturales cotidianas. La aproximación metodológica se basa en 5 principales etapas. La primera consistente en identificar unidades homogéneas que constituyan un sistema de humedal dentro del área de estudio. Posteriormente, se definen los niveles de protección que se pretende asignar a los sistemas de humedales según su aptitud para la conservación. En una tercera etapa, se evalúa mediante análisis multicriterio la aptitud de los sistemas de humedal en cada uno de los niveles de protección definidos, considerando el valor cultural como un criterio relevante. Como cuarto paso se propone un modelo integrado donde los sistemas de humedal se incorporan a un nivel de protección basados en un procedimiento de asignación multiobjetivo. Finalmente, se realiza un análisis de sensibilidad para evaluar la calidad del modelo de priorización. Los resultados permiten definir de forma clara y bajo un enfoque integrado cuales son las mejores opciones de protección y conservación de los sistemas de humedales costeros de La Araucanía.


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1. INTRODUCCIÓN 1.1 Sistemas de soporte para la toma de decisiones espaciales

Los sistemas de soporte decisional (DSS) nacen producto de la complejidad e incertidumbre a la

que muchas veces se debe enfrentar un proceso de toma de decisiones (Matthies et al. 2007; Schmolke et al. 2010). Por más de 50 años economistas, psicólogos, cientistas políticos, informáticos e investigadores en una amplia gama de campos han centrado esfuerzos desde sus diversas perspectivas para lograr comprender el comportamiento y los desafíos metodológicos que significan implementar modelos de apoyo decisional (Power & Sharda, 2007; Askira Gelman, 2010), sin embargo, es solo en los últimos años donde se han tenido avances significativos en la visualización del problema. En términos generales los modelos más comúnmente usados en DSS incluyen procesos jerárquicos analíticos, matrices y árboles de decisión, modelos multiatributos y multicriterio, modelos predictivos y de simulación de escenarios, optimización, entre muchos otros (Lam et al. 2004; Gomes da Silva et al.2006; Leifler, 2008; Geneletti & van Duren, 2008; Borges et al. 2010; Ma et al. 2010).

En este contexto, un concepto que se ha comenzado a desarrollar recientemente a partir del marco que sustenta los DSS, es el de sistemas de soporte para la toma de decisiones espaciales (SDSS), el cual basa su creciente popularidad y aplicación en los avances tecnológicos actuales que permiten manejar gran cantidad de datos facilitando enormemente las tareas de modelación y análisis. Los SDSS a diferencia de los DSS apoyan los procesos de toma de decisiones donde el componente espacial juega un rol clave (Uran & Janssen, 2003) como lo es en el caso de la planificación y gestión del territorio. Aquí, una mirada sustentable a largo plazo requiere que las políticas y acciones de manejo de uso del suelo ofrezcan una maximización de los beneficios en el ámbito socioeconómico pero también, y con un gran énfasis, en lo ambiental.

Lo anterior hace necesario proveer una base de conocimientos orientados a generar un nivel de discusiones que sea efectivo y eficaz para una toma de decisiones informada, en donde un elemento indispensable es la integración de todas las dimensiones territoriales (Le et al. 2010). En este sentido, el objetivo del SDSS será proporcionar este marco de integración, considerando las capacidades analíticas de la modelación espacial, los sistemas de gestión de bases de datos, aplicaciones de visualización gráfica del territorio y el criterio experto. Con esto se logra incorporar diversas perspectivas de análisis y soluciones para generar un proceso más transparente y participativo entre las partes interesadas (Geneletti, 2004; Geneletti, 2005; Matthies et al. 2007; Skider, 2009).

Lo anterior puede ser satisfactoriamente implementado desde el punto de vista de las tecnologías de la geoinformación, en particular de los Sistemas de Información Geográfica (SIG) (Denzer, 2005). Un SIG se define como una herramienta para el manejo digital de información geográfica y sus bases de datos asociadas, pudiendo ser visto como un sistema de soporte que integra datos espacialmente referenciados en un problema decisional (Gómez & Barredo, 2005; Tiba et al. 2010).

En este marco de interacciones complejas entre múltiples componentes espaciales se destacan los sistemas de humedales en ambientes costeros, territorios caracterizados por la fragilidad y vulnerabilidad que presentan producto de ser un espacio de interface entre la atmósfera, litósfera e hidrósfera, en la cual existen condiciones dinámicas de equilibrio (Belisario et al. 2010). Por otra parte, este dinamismo también está dado por la creciente presión antrópica a la que son sometidos estos sectores, lo que ha generado significativos procesos de degradación ambiental (Tolvanen & Kalliola, 2008; Masalu, 2008) y en muchas ocasiones también socio cultural.

1.2 Ecosistemas de alta relevancia ambiental

Los humedales son sistemas complejos cuyas múltiples funciones y su imprescindible rol

ecosistémico ha sido extensamente documentado, motivo por el cual son posicionados como uno de los ecosistemas más relevantes del planeta, destacándose su función en el control de inundaciones, control de la erosión, retención de sedimentos y nutrientes, reserva de biodiversidad, además de ser


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zonas de transición entre ambientes terrestres y acuáticos, otorgando gran variedad de hábitat y refugio (Costanza et al. 1997; Chabrerie et al. 2001; Amezaga et al. 2002; Peña‐Cortés et al. 2006a; Maconachie et al, 2009; Copeland et al 2010 ; Jogo & Hassan 2010). A estos servicios también se suma el soporte que brinda a actividades humanas como recreación, caza, pesca, observación de vida silvestre, fuente de plantas medicinales para culturas ancestrales y potenciales beneficios económicos en comunidades rurales, entre muchos otros (Costanza et al. 1997; EPA, 2001; Hauenstein et al. 2002; Herath, 2004, Tuan et al. 2009). Sin embargo, a pesar de su gran valor, los humedales también destacan por ser muy frágiles y sensibles a los impactos causados por la actividad antrópica, siendo en la actualidad uno de los ecosistemas más degradados y amenazados a nivel mundial (Janssen et al. 2005, Jogo & Hassan 2010). 1.3 Interculturalidad en espacios costeros del sur de Chile: el caso de La Araucanía

En Chile, el borde costero de La Araucanía se caracteriza por presentar una configuración actual

dada por significativos fenómenos naturales como es el caso del terremoto y maremoto de 1960 y el reciente en febrero de 2010, sin embargo, los patrones de evolución territorial preponderantes están dados por los cambios históricos provocados por el hombre en el uso del suelo. Desde la habilitación de terrenos agrícolas, posteriormente para la ganadería y más recientemente para plantaciones forestales (Peña Cortés et al. 2009). Esto ha generado un deterioro constante y creciente en los sistemas naturales y en particular en los de humedal, producto de la fuerte presión de uso que hay sobre reducidos espacios y al mal manejo en gran parte de los casos. A lo anterior se suman los efectos de la ejecución de proyectos de drenaje orientados a extender los espacios agrícolas o de forestación, muchas veces a costa de una disminución de terrenos húmedos, existiendo incluso programas regionales con subsidio estatal para cumplir dicho objetivo (Peña Cortés et al. 2009).

Respecto a las características culturales del territorio, la región de La Araucanía se caracteriza por la alta presencia de etnia mapuche en todo su territorio, representando cerca del 23,4% de la población total regional y constituyéndose como la de mayor concentración de pueblos indígenas a nivel país (Llancapán y Huenchuleo, 2006). En este sentido, la zona costera destaca por la significativa concentración de mapuches alcanzando el 90% de sus habitantes perteneciendo en su mayoría a la identidad territorial mapuche‐lafkenche (Peña‐Cortés et al. 2006). Es por esto que el Gobierno de Chile reconoce este espacio costero como un territorio habitado ancestralmente y de forma continua por la etnia mapuche, motivo por el cual el año 1997 parte de la comuna de Puerto Saavedra y Teodoro Schmidt es declarada Área de Desarrollo Indígena, conocida como ADI‐Budi (Bello et al. 2005). Por otra parte, también se suma el significado simbólico que revisten estos espacios en términos culturales siendo de especial relevancia los humedales por sus implicancias medicinales, espirituales y ceremoniales, ejemplos de estos son los conocidos como “menokos” y “pitrantos” (Durán et al. 1997).

Por otra parte, si bien existen mecanismos que pretenden constituirse en una base para la conservación de ecosistemas relevantes como lo expuesto en la Estrategia Regional de Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad elaborado por CONAMA (2002), en la que se reconocen como sistemas prioritarios en el sector costero los humedales ribereños del Lago Budi, los humedales costeros de Moncul, y los humedales y bosques pantanosos de Queule (Peña‐Cortés et al. 2011), este cuerpo no es normativo y su aceptación solo depende de la voluntad de la administración pública y partes interesadas locales. En este sentido, lograr un consenso en un territorio con multiplicidad de usos y usuarios, además de las particulares cosmovisiones dadas por el gran número de comunidades indígenas presentes en el área, dificulta las iniciativas de conservación natural. Es por esto que se requiere de una aproximación que incorpore la evaluación del ecosistema de interés, desde un punto de vista económico, social y ambiental, considerando satisfacer las demandas de estos múltiples usuarios y generalmente con intereses conflictivos (Geneletti & van Duren, 2008). Lo anterior enfocados siempre bajo el fin superior de optimizar las posibilidades de conservación y protección de los recursos naturales.


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El objetivo de este trabajo es proponer una metodología de soporte espacial, orientada a la identificación de prioridades de conservación entre los sistemas de humedales presentes en el borde costero de La Araucanía. Esta investigación no pretende constituirse en un esquema definitivo, sino más bien, ser parte de los insumos para un modelo más complejo y detallado de zonificación, basado en un sistema de priorización que nos permita clasificar los humedales según la relevancia de sus propiedades ecológicas, culturales y económicas. El diseño de un modelo más elaborado pretende ser realizado en conjunto con los diferentes niveles de actores presentes en el área de estudio. 2. METODOLOGIA 2.1 Área de estudio

El área de estudio corresponde al borde costero de La Araucanía, situado entre los 38º 30' y los

39º 30' de Latitud Sur y los 72º 45' y los 73º 30' de Longitud Oeste (Figura 1). Abarca parte de cuatro comunas de la Región, las que de norte a sur son: Carahue, Puerto Saavedra, Teodoro Schmidt y Toltén. Posee una superficie de 216.900 hectáreas distribuidas entre cuatro principales cuencas costeras: cuenca río Moncul (44.747 ha), Budi (48.494 ha), Chelle (9.267 ha) y Queule (69.144 ha).

El territorio se emplaza sobre cordones montañosos, plataformas de erosión marina y bastas áreas de planicies fluviomarinas, caracterizadas por la abundante presencia de diversos tipos de humedales (Peña‐Cortés et al. 2006a, b). El clima según Di Castri y Hajek (1976) es predominantemente oceánico de influencia mediterránea y con un promedio anual de precipitaciones entre los 1200 mm a 1600 mm.

Figura 1. Area de estudio.


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2.2 Propuesta metodológica Método

El proceso de priorización se basa en 5 principales etapas. La primera consiste en identificar unidades homogéneas que constituyan un sistema de humedal dentro del área de estudio. Posteriormente es necesario definir los niveles de protección que se pretende asignar a los sistemas de humedales según su aptitud para la conservación. En una tercera etapa, se evalúa mediante análisis multicriterio la aptitud de los sistemas de humedal en cada uno de los niveles de protección definidos (Tabla 1). Como cuarto paso se elabora un modelo integrado donde los sistemas de humedal son incorporados a un nivel de protección basados en un procedimiento de asignación multiobjetivo. Finalmente se realiza un análisis de sensibilidad para evaluar la calidad del modelo de priorización. Identificación de unidades homogéneas

En función de definir unidades de manejo que sean fácilmente reconocibles en el territorio y que además presenten una significancia ecológica considerando criterios de estructura y funcionalidad, se procedió a identificar unidades homogéneas considerando lo planteado por Moreno‐mateos & Comin (2010) y el conocimiento del área de estudio. Finalmente fueron seleccionados niveles de subcuencas para el análisis. Definición de los niveles de protección

Los niveles de protección fueron definidos considerando lo dispuesto en la Ley 18.362 sobre el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado y utilizando como referencia los criterios establecidos en la Estrategia Regional de Conservación y Uso Sustentable de la Biodiversidad elaborada por CONAMA (2002), quiénes plantean las consideraciones científicas, ecológicas y socioeconómicas para establecer prioridades de conservación. Sin embargo, estos criterios fueron sujetos a modificaciones realizadas por el grupo de expertos geógrafos, biólogos y ecólogos que elaboró este trabajo, en función de adecuarlo a nuestro objeto de interés e incorporar adicionalmente criterios de preservación que el trabajo de CONAMA no considera. Finalmente fueron definidos tres niveles jerárquicos de protección para ser asignados a los sistemas de humedal en el área de estudio, los cuales deben ser mapeados para generar una zonificación de cada uno de los niveles propuestos

La tabla 1 presenta los niveles de protección definidos y las restricciones de uso propuestas en función de una futura implementación.

Tabla 1. Niveles de protección y restricciones de uso de los humedales según su aptitud para la

conservación.

Niveles de protección

Restricciones de uso propuestas

Preservación (Nivel 1)

Humedales que debido a sus características ecológicas relevantes son destinados a criterios estrictos de preservación, lo que restringe la intervención humana a un nivel mínimo (Ley 18.362).

Conservación (Nivel 2)

Humedales con características ecológicas relevantes, aunque en un menor grado que el Nivel 1. Son destinados principalmente a la conservación según lo define la Ley 18.362, aunque también a mantener el patrimonio histórico y cultural presente. Se pueden realizar actividades tradicionales y de bajo impacto ambiental en el marco de un enfoque de uso sustentable.

Humedales de bajo valor ecológico que pueden ser utilizados por actividades transformadoras (Ej: agrícola, forestal u otras) definidas


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Transformación (Nivel 3)

como de mediano impacto según las entidades ambientales responsables.

Evaluación multicriterio de la aptitud de los sistemas de humedal para cada nivel de protección.

Para cada uno de los sistemas de humedal, es necesario realizar un proceso de evaluación multicriterio con el objetivo de generar un índice de idoneidad basado en un conjunto de variables y factores que permitan definir la aptitud de estos sistemas en función de sus características intrínsecas y extrínsecas para así asignarlos al correspondiente nivel de protección. El enfoque de evaluación considera la técnica de solución compromiso, la cual contempla objetivos conflictivos y de jerarquías desconocidas (Gómez & Barredo, 2006).

La asignación de los pesos para cada criterio debe ser consensuada mediante un panel de expertos constituido por investigadores de las ciencias geográficas, biológicas y ecológicas, además de los actores políticos y usuarios del sistema territorial estudiado, siendo todo lo anterior complementado con una exhaustiva revisión de apoyo bibliográfico. En este caso solo se trabajo con el grupo de expertos dado el enfoque centrado en el desarrollo de métodos de esta investigación. Para la formalización y validación de la consistencia de estas ponderaciones, se considera la metodología propuesta por Saaty (1980) utilizando una matriz de comparación por pares.

Una vez generadas las distintas capas temáticas y para hacerlas comparables entre sí, es necesario un proceso de normalización entre valores desde cero a uno. Lo anterior se puede llevar a cabo mediante diversas formas siendo propuesto el método de máxima estandarización, cuya ventaja es que mantiene la proporción entre los valores originales y el estandarizado (Malczewiski, 1999). Finalmente, para la integración de las variables estandarizadas se plantea el método de sumatoria lineal ponderada por ser de fácil implementación y de intuitiva interpretación (Gómez & Barredo, 2006).

El análisis en términos geoespaciales se debe realizar mediante capas raster con un tamaño de pixel que dependerá de la información base y que en este caso es de 50 metros dada la escala de la mayor parte de los datos de entrada. El proceso de generación de las bases de datos espaciales es posible realizar con software como ArcGis, Idrisi u otro que permita el trabajo con sistemas de información geográfica.

Para el borde costero de La Araucanía, las variables consideradas incluyen información espacial respecto a componentes del medio biofísico, socio económico y cultural; considerando aspectos relacionados a los hábitat y especies, la geomorfología y procesos dinámicos asociados, la importancia cultural que revisten los distintos humedales y su percepción estético paisajística, su utilidad e importancia económica en el territorio y las diversas actividades e infraestructura asociada.

En el caso del Nivel 1 de protección se consideraron variables estrictamente relacionadas con los componentes biofísicos que condicionan una máxima viabilidad ecológica para optimizar el objetivo de conservación de los humedales. Los componentes considerados fueron a nivel de contexto geomorfológico, hábitat y especies. Para el caso de la geomorfología fue considerado el origen de las unidades ya sea estructural o tectónico, climático, cuya importancia fue definida en orden decreciente desde fluvial, lacustre, fluviomarino, aluvial y pluvial. Finalmente se consideró un origen mixto en el caso que se presenten las dos situaciones anteriores. Esta variable también incorporó aspectos relacionados a su dinámica, considerando principalmente el nivel de alteración de las subcuencas basado en la metodología modificada de Peña et al. (2006a) la que considera un análisis integrado entre la estabilidad y fragilidad de cuencas. La Primera definida por criterios como el uso de suelo, presión de uso y degradación, mientras que la fragilidad establecida por criterios morfológicos, morfométricos e hidrológicos. En el caso del hábitat se evaluó la heterogeneidad del mosaico paisajístico considerando medidas de diversidad (SDI) y equitatividad (SEI) de Shannon, según lo descrito por Peña et al.(2006b); la singularidad del tipo de humedal, basado en su representatividad respecto al sistema en el que se encuentra y el nivel de naturalidad. Finalmente, el criterio de especies se abordó teniendo en cuenta los factores categorías de conservación, aplicada al grupo de las aves y flora, asignando una mayor importancia desde las especies con amenaza crítica hasta las de menor preocupación o sin datos (UICN, 2010). También fue considerado el nivel de


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endemismo dentro del sistema de humedal, indicadores biológicos de calidad del medio acuático, definidos mediante el índice biótico de familias (IBF). La evaluación asignó una aptitud mayor a la más alta calidad de agua descendiendo hasta la menor calidad. Finalmente fue considerada la diversidad de especies de flora del sistema de humedal a través del índice de Shannon.

La figura 2 presenta un esquema con los componentes considerados en la EMC para el caso de preservación.

Figura 2. Criterios considerados en en Nivel 1 de Preservación. En el nivel 2 de protección se planteó el criterio de importancia cultural el cual consideró la

presencia de pueblos originarios como factor binario de presencia o ausencia, los sitios de valor cultural, con un valor de importancia que disminuye en función de la distancia a dicho sitio, y un estudio elaborado en el marco del proyecto FONDECYT 1030861 sobre percepción del humedal por parte de los habitantes tanto indígenas como no indígenas emplazados en el área de estudio. Por otra parte, también se consideró la dimensión estético perceptual como criterio de evaluación, siendo consideradas las características del paisaje según lo descrito por Bureau of Land Management (BLM, 1980), las especies de avifauna con valor turístico basado en la propuesta de Muñoz‐Pedreros & Quintana (2010) y la calidad del agua a la que se otorgó una valoración que tiene su mayor importancia cuando esta es una clase excepcional, disminuyendo gradualmente hasta la clase 3 de calidad regular, lo anterior según lo dispuesto en la Norma chilena N° 1333.

En la figura 3 se presenta un esquema con los componentes considerados en la EMC para el caso de conservación.

Figura 3. Criterios considerados en en Nivel 2 de Conservación.

Respecto al nivel 3, este contempló las variables relacionadas con la utilidad e importancia económica del territorio, en particular las referidas a la capacidad de uso del suelo definida en siete clases según CIREN (2002) las que presentan el potencial, las restricciones y limitaciones para diversas actividades productivas, especialmente silvoagropecuarias. También fue considerado el uso actual de suelo obtenido a partir del Catastro de Recursos Vegetacionales de Chile (CONAF – CONAMA – BIRF, 1999). Por otra parte, también fueron evaluadas las actividades turísticas tanto en lo que se refiere a los atractivos naturales o culturales, cantidad de ellos y la presencia de


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equipamiento destinado a estos fines. Como última variable, se incorporó la infraestructura y el equipamiento productivo.

En la figura 4 presenta un esquema simplificado con los componentes considerados en la EMC para el caso de transformación.

Figura 4. Criterios considerados en en Nivel 3 de Transformación.

Asignación Multiobjetivo de los niveles de protección y análisis de sensibilidad. Una vez elaboradas las capas con cada uno de los niveles de protección, pertenecientes para

estos efectos a cada objetivo del análisis, es necesario considerar la competencia que puede existir entre 2 o más objetivos por sectores específicos del territorio en donde eventualmente todos pueden presentar una alta adecuación, generando conflictos en la asignación de usos. En este contexto, se propone la utilización de un enfoque conocido como solución compromiso, el cual según lo planteado por Gómez & Barredo (2006) se utiliza en evaluaciones donde existen objetivos conflictivos y de jerarquías generalmente desconocidas. La técnica a utilizar se denomina MOLA (Muti‐Objective Land Allocation) y ha sido creada precisamente para llevar a cabo una solución compromiso en problemas multiobjetivos. Para llevar a cabo este procedimiento es necesario contar con las capas espaciales de cada objetivo, sus pesos relativos y la cantidad de superficie que se requiere para asignar a cada nivel de protección. Posteriormente el algoritmo MOLA reclasifica iterativamente cada capa de objetivos sometiendo las zonas de conflicto a una regla de decisión basada en la distancia mínima al punto ideal. Respecto a lo anterior, el software Idrisi cuenta con módulos que facilitan en gran parte estas tareas.

Finalmente, es necesario realizar un análisis de sensibilidad para corroborar la estabilidad del modelo en función de la alteración de ciertos parámetros como podría ser el método de integración de variables en la generación de las capas espaciales de cada objetivo o los pesos relativos asignados a cada una.

CONSIDERACIONES FINALES

En este trabajo se propone una metodología de análisis territorial que integra los diversos usos

del territorio, centrando el foco de interés en la conservación de ecosistemas de alta relevancia como es el caso de los humedales. En este sentido, se presenta una aproximación que facilitaría la participación por parte de los distintos centros decisores incorporando sus intereses de forma consensuada y transparente en el proceso de evaluación. También se releva la importancia de la componente cultural dada la significativa presencia de la identidad territorial Mapuche‐Lafkenche, asignando una mayor valoración a su presencia o a elementos simbólicos. Por otra parte, al incorporar como objetivos de análisis los distintos niveles de protección que define la Ley 18.362, se plantea un enfoque innovador en cuanto a modelación espacial en el contexto nacional.

Del punto de vista operativo, se presenta un proceso altamente complejo de análisis decisional en contexto espacial el que, sin embargo, es descompuesto en subunidades fácilmente tratables las que pueden ser analizadas y discutidas para su posterior integración. Finalmente, cabe destacar que mediante el análisis de sensibilidad se puede evaluar el efecto de los indicadores seleccionados. De


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esta forma los centros decisores pueden tener una visión completa sobre la influencia de estos en los resultados y decidir si se requiere información con más detalle o definitivamente modificar el indicador.

Como resultado se espera contar con una zonificación que señale los niveles de aptitud de las subcuencas estudiadas para cada uno de los objetivos evaluados, en base a la cual se espera elaborar una zonificación final con la integración de los objetivos, la solución de los conflictos espaciales entre estos y la evaluación de la sensibilidad de cada modelo.

Si bien esta propuesta se plantea desde un enfoque eminentemente científico técnico, el objetivo final es su aplicabilidad considerando todos los actores presentes en un territorio. BIBLIOGRAFÍA • Amezaga, J., L., Santamaría, A., Green, 2002, Biotic wetland connectivity—supporting a new approach for wetland policy. Acta Oecologica, 23, 213–222. • Andrade, B., F., Arenas, M., Lagos, 2010, Incorporación de criterios de fragilidad ambiental y riesgo en la planificación territorial de la costa de Chile central. Revista de Geografía Norte Grande, 45, 5‐20. • BLM (U.S.D.I Bureau of Land Management), 1980, Visual simulation techniques. Division of Recreation and Cultural Resources, Washington D.C. • Bello, A., C., Serrano, G., Tassara, J., Fernández, E., Luengo, C., Valderrama, 2005, Evaluación sobre las prácticas de gestión y capacidades en las áreas de desarrollo indígena – ADI. Programa orígenes. • Borges, P., R., Fragoso, J., García‐Gonzalo, J., Borges, S., Marques, M., Lucas, 2010, Assessing impacts of Common Agricultural Policy changes on regional land use patterns with a decision support system An application in Southern Portugal. Forest Policy and Economics 12: 111–120. • Centro de Información de Recursos Naturales CIREN, 2002, estudio agrológico de la región de La Araucanía, Chile, 360p. • Chabrerie, O., I., Poudevigne, F., Bureau, M., Vinceslas‐Akpa, S., Nebbache, M., Aubert, A., Bourcier, D., Allard, 2001, Biodiversity and Ecosystem Functions in Wetlands: A Case Study in the Estuary of the Seine River, France. Estuaries, 24, 1088–1096. • CONAF‐CONAMA‐BIRF, 1999, Catastro y evaluación de recursos vegetacionales nativos de Chile. Informe regional IX Región, Proyecto CONAF, CONAMA, BIRF, Santiago, Chile, 90 p. • Comisión Nacional del Medio Ambiente CONAMA, 2002, estrategia regional de conservación y uso sustentable de la biodiversidad, Gobierno de Chile. • Copeland, H., S., Tessman, E., Girvetz, L., Roberts, C., Enquist, A., Orabona, S., Patla, J., Kiesecker, 2010, A geospatial assessment on the distribution, condition, and vulnerability of Wyoming’s wetlands. Ecological Indicators, 10, 869–879. • Costanza, R., R., D’arge, R., De Groot, S., Farber, M., Grasso, B., Hannon, K., Limburg, S., Naeem, R., O’Neill, J., Paruelo, R., Raskin, P., Sutton, M., Van den Belt, 1997, The value of the world’s ecosystemservices and natural capital, Nature, 387, 253‐260. • Denzer, R., 2005, Generic integration of environmental decision support systems – state‐of‐the‐art. Environmental Modelling & Software, 20, 1217–1223. • Di Castri, F., E., Hujek, 1976, Bioclimatología de Chile. Pontificia Universidad Católica de Chile, Santiago. 128 pp. • Durán, T., J., Quidel, E., Hauenstein, 1997, conocimientos y vivencias de dos familias Wenteche sobre medicina mapuche. Temuco, Chile. Centro de Estudios Socio‐Culturales, Universidad Católica de Temuco y Ediciones LOM. • EPA, 2001, Functions and values of wetlands, Office of Water, Office of Wetlands, Oceans and Watersheds. United States. • Geneletti, D., 2004, Using spatial indicators and value functions to assess ecosystem fragmentation caused by linear infrastructures. International Journal of Applied Earth Observation and Geoinformation, 5, 1–15.


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