Reclutamiento, selección y promoción en los Sistemas de ...

Reclutamiento, selección y promoción enlos Sistemas de Servicio Civil de los países

miembros de la Unión Europea y enalgunos países candidatos*

Francisco Cardona Peretó**

Recuento de características generales de losEstados miembros de la Unión Europea (UE)

Los procesos de selección establecidos en los sistemas de servicio civil de lospaíses miembros de la UE intentan combinar dos principios que, en algunoscasos, son requeridos por las constituciones de los mismos países. Uno de esosprincipios es el derecho de igualdad de ingreso al servicio civil por parte decualquier ciudadano calificado. Cada ciudadano tiene derecho a un empleopúblico, siempre y cuando cumpla los requisitos generales establecidos en laley, así como los requerimientos específicos establecidos en el anuncio de lavacante. El otro principio se refiere al interés de la administración pública porseleccionar a los mejores candidatos disponibles para el servicio civil (principiode mérito).

*La versión original del presente artículo se presentó como Recruitment in Civil ServiceSystems of EU Members and in Some Candidate Estatus, en el "Seminar on Civil ServiceRecruitment Procedures", Vilnius, 21-22, marzo 2006. La Revista Servicio Profesionalde Carrera agradece a Francisco Cardona y a la Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económico (OCDE) su amable autorización para publicar el presente textoen castellano, al tiempo que asume la responsabilidad sobre cualquier imprecisión ge-nerada al momento de la traducirlo del inglés.

— El autor es el Administrador principal del Programa SIGMA/OCDE.

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Servicio Profesional de Carrera

Algunos países se inclinan más hacia uno de estos principios que hacia elotro. Países más influidos por el concepto francés de administración pública(España, Portugal, Italia y, por supuesto, Francia) tienden a subrayar la impor-tancia del principio de equidad en el ingreso, mientras que otros países, comoHolanda o los países nórdicos, tienden a enfatizar la selección de los mejorescandidatos para cada puesto. Esta es una consecuencia de las característicasgenerales de los sistemas, ya sean de carrera o de empleo. Debe decirse, sinembargo, que ambos principios actualmente aparecen, en mayor o menor gra-do, en prácticamente todos los países de la UE. La cuestión tiene más que vercon qué principio predomina como característica fundamental del sistema.

Vale la pena recordar que los países con una larga historia de regímenespolíticos absolutistas o despóticos han tratado de contrarrestar lo anterior alsubrayar el principio de igual acceso basado en el mérito e implementado porregulaciones bastante formales. Esta reacción ha intentado convertirse en unmedio para erradicar prácticas pasadas de nepotismo, patronazgo político, asícomo venta del empleo en los puestos públicos.

En cualquier caso, los países miembros de la UE, con independencia de sussistemas de servicio civil de carrera o de empleo particulares, han desarrolladosistemas de selección que toman en cuenta ambos principios, y han desarrolladoprocedimientos que buscan tanto seleccionar a los mejores candidatos disponi-bles, como garantizar el derecho de igualdad de todos los ciudadanos. Estossistemas se conocen, hablando en términos generales, como sistemasmeritocráticos de selección basada en competencias abiertas.

Selección politizada y politización

Existen algunas excepciones a la regla de competencia abierta, como el caso deHolanda, en el que las vacantes comúnmente se ocupan por libre designacióndel jefe del departamento que corresponda. Sin embargo, la decisión del jefedel departamento, si bien tomada con libertad, no puede ser arbitraria, en lamedida en que se encuentra obligado a seleccionar al mejor candidato dispo-nible para el puesto. En el caso de Francia y Alemania, existen también regu-laciones específicas que permiten obviar la regla general de las competenciaspúblicas. Esta posibilidad también existe en Dinamarca (similar a la de Holan-da) sin necesidad de que existan regulaciones específicas, gracias al alto gradode flexibilidad de su legislación en materia de selección. El caso particular deBélgica es especialmente interesante: el Estatuto del Servicio Civil de 1937abrió la posibilidad de que el gobierno seleccionara individuos muy destacadossin tener que seguir el proceso de reclutamiento general basado en los concours.

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Francisco Cardona Peretó

En la práctica, esta autorización para el gobierno fue la grieta en la pared por lacual se realizó un reclutamiento masivo basado en afiliaciones políticas, enparticular para los puestos de mayor nivel jerárquico. Un excepción similar es elReino Unido, en donde la Corona puede nominar directamente a individuoscomo servidores de carrera sin ninguna intervención de la Comisión del Servi-cio Civil, o en Francia en donde se deja a discreción del gobierno en turno ladeterminación de la lista de los puestos de mayor nivel que pueden ser ocupa-dos discrecionalmente, si bien ésta es una prerrogativa sujeta a revisión delConseil d'État. De la misma forma, en Alemania, Italia, Portugal, España y otrospaíses existe la posibilidad de seleccionar directamente y sin concours a funcio-narios políticos. Ni en Francia, ni en Alemania, ni en España dichos funcionariospueden alcanzar el estatus de servidores de carrera permanentes. En términosprácticos, es una tradición que en países como Bélgica, Francia, Italia, Españay Portugal los ministros usualmente contraten discrecionalmente a un amplionúmero de colaboradores políticos o personales, mientras que en otros países,como Alemania y el Reino Unido, este número es más bien pequeño.

La filiación partidista, aun cuando no es secreta, usualmente no se hacepública, dado que guardar silencio acerca de las tendencias políticas es underecho individual protegido legal, e incluso constitucionalmente en algunospaíses y nadie puede ser obligado a comentar públicamente sus preferenciaspolíticas. Por ejemplo, cualquiera podría estar de acuerdo en que los procesosde reclutamiento y selección en Bélgica son bastante objetivos y meritocráticos,pero el desarrollo de la carrera es prácticamente impensable sin filiacionespartidistas. Esto es también verdad en Italia, España y Portugal. Reducir el pa-tronazgo político en materia de selección es difícil en cualquier parte. Los servi-cios civiles en Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Irlanda y Portugal tienen uninnegable grado de politización derivado de sus sistemas de partidos políticos(multipartidistas con un número limitado de posibles coaliciones gubernamenta-les). En Francia, Alemania, Austria, Grecia y España los servicios civiles sepolitizan por la polarización generada por la alternancia en el gobierno de ge-neralmente dos partidos políticos. En Italia lo anterior sucede a causa de lahegemonía de un solo partido por un largo periodo de tiempo. Sin embargo,otras fuentes de patronazgo, distintas a los partidos políticos, también son apa-rentes en algunos países (sindicatos de los servicios civiles, iglesias, etc.). Qui-zás los servicios civiles menos politizados en los Estados de la UE sean los delReino Unido, Suecia y Finlandia (en diferentes grados cada uno), los cualescuentan con profundas tradiciones nacionales de neutralidad política dentro desus administraciones profesionales. Sin embargo, en algunos de estos paísesrecientemente han aparecido ciertos casos de politización de la administración,ya que funcionarios de designación política (supuestamente nombrados para

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fungir como asesores políticos) han tratado de administrar el servicio civilprofesionalizado. En el Reino Unido en particular, la Office of the Civil ServiceCommissioners (OCSC) tuvo que responder el 30 de enero de 2006 a preguntasdel Comité Parlamentario de Administración Pública acerca de si los servidorespúblicos de carrera deberían o no volverse más "políticos", es decir, abiertamen-te comprometidos con el programa del gobierno en turno y, por lo tanto, si lospolíticos deberían tener o no una mayor influencia en el nombramiento de losservidores de carrera. La respuesta fue que la imparcialidad, un valor centraldel servicio civil, estaría en riesgo si el servicio civil se politizara y por lo tantolos ministros deberían quedar al margen de cualquier procedimiento de recluta-miento y selección. Al mismo tiempo, la OCSC subrayó la importancia de mante-ner una distinción entre el rol de asesores políticos y el de los servidores públi-cos de carrera. Los asesores políticos no deberían tener funciones o atribucio-nes ejecutivas o gerenciales. Los objetivos centrales, de acuerdo con la OCSC,deben seguir siendo la preservación de la integridad, honestidad, imparcialidady objetividad, valores centrales del servicio civil, y que para eso pudiera pasarlos nombramientos meritocráticos eran una condición indispensable.

Reclutamiento y selección de altos funcionarios(senior managers)

La mayoría de los Estados Miembros de la UE cuentan con altos funcionarios decarrera (senior managers) en la cúspide de sus administraciones, si bien bajodistintos nombres o títulos, con procesos de reclutamiento y selección específi-cos. En Francia los altos funcionarios se seleccionan de su Escuela Nacional deAdministración ENA (École Nationale d'Administration), mediante concursos paraentrar a la escuela y acceder a los puestos altos. Holanda, que introdujo unsistema de servicio civil ejecutivo (senior civil service) hace algunos años, se-lecciona a sus altos funcionarios utilizando esquemas similares a los emplea-dos en el sector privado (por ejemplo, sin exámenes, anunciando la vacante enlos periódicos, tomando en cuenta los CV de los candidatos, entrevistándolosen un panel o comité de selección, y así). Cualquiera que cumpla con los requi-sitos puede participar (ya sea interno o externo a la administración). En el ReinoUnido, los Secretarios Permanentes (Permanent Secretaries), sus adjuntos y lossubsecretarios y homólogos (niveles 1 al 5) provienen fundamentalmente delpropio servicio civil, aunque en tiempos recientes las vacantes de los niveles 1al 3 han sido anunciados para competencia externa, principalmente mediantelos esquemas llamados Administration Trainee y Higher Executive Officer, loscuales implican una valoración de los formatos de solicitud de ingreso y la apro-

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bación de un examen bastante duro. Los candidatos aprobados pasan por unaronda adicional de exámenes y entrevistas por parte del Civil Service SelectionBoard, el cual recomienda la selección al Final Selection Board, que todavíarealiza algunas entrevistas adicionales. También en el Reino Unido, hace algu-nos años se introdujo un programa llamado fast-stream. Dicho programa tieneque ver con el proceso de reclutamiento al servicio civil de recién graduados,con oportunidades de rápido entrenamiento y promoción. Los graduados songeneralistas y son reclutados centralmente por el Recruitment and AssessmentSelection Board, mediante exámenes, entrevistas y una revisión del Civil ServiceSelection Board. El servicio civil ejecutivo actualmente se nutre de este conjuntode generalistas. En España ciertos puestos, considerados como posicionesgerenciales senior, son ocupadas por los servidores públicos de carrera (algu-nos puestos pueden estar abiertos para aspirantes no pertenecientes al serviciocivil, que cumplan con las cualificaciones y experiencia requeridas), por mediode un proceso de selección basado en el anuncio público de la vacante y en ladecisión discrecional, si bien justificada, del ministro. Estos nombramientos sonsiempre temporales y el involucrado regresa después a su puesto anterior (o auno similar en el servicio civil).

Reclutamiento de empleados contractuales

En lo que toca a los empleados públicos que no son servidores públicos decarrera (empleados contractuales), la regla general parece ser que su selecciónse basa en una amplia libertad de decisión del gobierno en turno, el cual debegarantizar la transparencia y equidad del proceso de selección. Sin embargo,en un amplio número de países, como España e Italia, debido a los requisitosconstitucionales, cada empleado, ya sea seleccionado por el esquema de servi-cio civil o bajo las leyes laborales comunes, debe ser reclutado mediante com-petencia abierta y meritocrática.

Apelaciones

En la mayoría de los países miembros de la UE existe un sistema bastante com-plejo de apelaciones en contra de decisiones de selección, en la medida en quelos asuntos vinculados al derecho de igualdad de oportunidad para ocupar pues-tos públicos son vistos como uno de los ámbitos públicos más detallada y estric-tamente regulados por el principio la legalidad. De hecho, los resultados deestos asuntos constituyen una parte muy importante de los casos legales de lascortes administrativas en países como Francia, España e Italia. Por otra parte,las regulaciones europeas tienen un impacto en este tema en la medida en que

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el reclutamiento y la selección para muchos puestos del servicio civil de un paísmiembro de la UE deben estar abiertos a los ciudadanos de cualquier otro paísmiembro. La Corte Europea de Justicia obliga a que los miembros de la UEtengan sistemas de revisión judicial accesibles a todos los candidatos al servi-cio civil, brindando el derecho a estos de ser informados de los motivos de uneventual rechazo a su candidatura.

En algunos países existe también una diferencia entre reclutamiento internoy externo. El reclutamiento externo está abierto a cualquier persona que cumplacon los requisitos generales establecidos en la ley y en las bases publicadas dela vacante. El llamado reclutamiento interno usualmente está restringido a losservidores públicos que ya son de carrera, y se usa principalmente como una víade promoción, particularmente en los sistemas de carrera.

Los Sistemas de Carrera

El sistema de servicio civil que prevalece en un país está incluido en los conte-nidos de sus procedimientos de reclutamiento y selección. En los sistemas decarrera, los contenidos de estos procedimientos básicamente consisten en unexamen orientado a revisar los conocimientos de los candidatos, quienes debenposeer un grado universitario o credenciales académicas relevantes. Este cono-cimiento se refiere particularmente al campo del derecho público (constitucio-nal, administrativo, sistemas impositivos y presupuestales de un país). Estasmaterias son complementadas por tópicos específicos considerados importan-tes para las áreas específicas en las que se encuentran las vacantes por llenar(por ejemplo, leyes laborales y de seguridad social para inspectores laborales,regulaciones aduanales y de comercio internacional para inspectores de adua-nas, teoría de organizaciones y contabilidad para administradores).

Estos exámenes tienen lugar en el inicio de una carrera. Más adelante, en-tran en acción los mecanismos de movilidad y promoción, que permiten movi-mientos de puesto en puesto, constituyendo el itinerario de carrera particular decada servidor público. Los candidatos son ordenados de acuerdo con los resul-tados obtenidos en los exámenes, siendo ofrecidos los puestos vacantes a quie-nes fueron mejor evaluados.

En los sistemas de carrera, usualmente existe un período de prueba poste-rior a la selección. Durante este período, que dura entre varios meses y variosaños, dependiendo las regulaciones específicas de cada país, así como loscuerpos de funcionarios y las posiciones a ser cubiertas, los funcionarios dereciente incorporación deben participar en un conjunto de actividades de capa-

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citación, y pueden recibir al mismo tiempo apoyo de tutoría en su trabajo departe de un funcionario senior. Al final del período de prueba el servidor públicopuede ser separado del servicio civil, por desempeño insatisfactorio, o confir-mado como permanente en estatus de servidor público de carrera de por vida.

Como consecuencia de la convergencia progresiva entre sistemas de carre-ra y sistemas de empleo, y por la mutua adopción de elementos entre ambossistemas, están emergiendo diferentes combinaciones. Por ejemplo, en el casode una democracia reciente como España, uno puede convertirse en servidorpúblico de carrera o empleado público por medio de los exámenes clásicos delsistema de carrera (llamado oposición), o por la mera valoración de su CV,seguida por una entrevista con una comisión ad hoc (llamado concurso), aunqueeste procedimiento es considerado por ley como excepcional y sólo para usomuy restringido. Finalmente, existe una combinación de ambos (llamado con-curso-oposición). Dentro de estos procedimientos mixtos los exámenes tradicio-nales se realizan en una primera fase para obtener una puntuación. Sólo aque-llos que aprueban la primera fase de evaluación (oposición) son admitidos en lafase de concurso, en la que el CV se revisa a la luz de un conjunto de criteriosmeritocráticos preestablecidos descritos en el anuncio de la vacante. Estos cri-terios usualmente tienen que ver con la experiencia profesional del concursan-te, mientras que diplomas adicionales, credenciales académicas o de capacita-ción, si bien útiles para el desempeño de la posición a ocupar, no son conside-radas como esenciales. La puntuación final de todo el procedimiento es la sumade las calificaciones, usualmente tomando de forma distinta los pesos relativosde los exámenes y las valoraciones curriculares, con la mayor parte de la califi-cación asignada en función de los resultados obtenidos en la fase de oposición(exámenes). Los resultados de la fase de concurso en ocasiones son sólo utili-zados como medio para resolver los problemas derivados de resultados equiva-lentes entre candidatos. En cada caso los candidatos son evaluados por unacomisión independiente integrada por representantes de la institución adminis-trativa involucrada (ministerio o agencia), universidades, ministerio de adminis-tración pública y sindicatos del servicio civil. Las decisiones de estos comités,ya sea en materia procedimental o substantiva, pueden ser apeladas ante lascortes, lo cual a veces resulta en un proceso largo y complejo, pero que almismo tiempo ha permitido a las cortes desarrollar un vasto cuerpo de doctrinajurídica sobre el tema.

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El sistema de empleo

En los sistemas de empleo el énfasis se pone en la selección del mejor candida-to para el puesto vacante. Esto significa que, además de los antecedentes aca-démicos y de la educación adicional o actividades de capacitación en las quehayan participado los candidatos, el proceso de reclutamiento y selección tam-bién está orientado a analizar la experiencia personal, los logros profesionalesprevios, e incluso las características psicológicas de los candidatos, a fin degarantizar desde el principio un desempeño estándar aceptable en la posiciónlaboral. El proceso de selección es una combinación de exámenes, valoracióncurricular y entrevistas. La decisión final es tomada por un comité de selección,o puede ser delegada al jefe del departamento involucrado. También existe elderecho a revisar las decisiones del proceso de selección por la vía judicial, yasea en tribunales administrativos especializados o en los laborales. En los siste-mas de empleo existe también un periodo de prueba inicial, principalmente en-focado a evaluar la adaptación del nuevo funcionario a su puesto de trabajo.

Conclusión: la estructura básica de reclutamientoy selección en los Estados miembro de la UE

Todos los esquemas de reclutamiento y selección en los Estados miembros dela UE asumen que:

El sistema de reclutamiento y selección debe enfocarse a seleccionar almejor candidato que esté disponible para un puesto determinado delservicio civil.

El sistema legal del país reconoce el acceso al servicio civil o al empleopúblico basado en igualdad de oportunidades y méritos, sin importarraza, grupo étnico, género, vínculos familiares, creencias religiosas, oactitudes políticas.

Dadas las condiciones anteriores, la estructura del reclutamiento y la selec-ción está constituida por un conjunto de reglas que incorporan estos principiosy garantizan su implementación efectiva en la vida real. En este caso, los ele-mentos estructurales mínimos de un sistema de reclutamiento y selección acep-table, en congruencia con los estándares comúnmente seguidos en los Estadosmiembro de la UE serían los siguientes:

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Las reglas que gobiernan los procedimientos de reclutamiento y selecciónse basan en competencia abierta entre aquellos candidatos que cumplencon una serie de requisitos, los cuales son generalmente: ciudadanía,mayoría de edad, grado universitario o credenciales académicas,inexistencia de antecedentes criminales y condiciones físicas aptas parael trabajo a desempeñar.

Los candidatos pueden estar obligados a cumplir con ciertosrequerimientos específicos exigidos por el trabajo a desempeñar, entérminos de conocimientos y experiencia profesional. Para certificar esto,algún tipo de exámenes o valoración curricular son necesarios.La competencia debe ser anunciada y la vacante publicada a lo largo yancho del país, de la manera más amplia posible. Como regla, se utilizala gaceta o diario oficial. También se usan otros medios como son lapublicación electrónica y los periódicos.El anuncio de la vacante incluye todos los requisitos del procedimiento,en particular una lista de materias para los exámenes si es que hayalguno, fechas para entregar los formatos y documentos de aplicación, ycualquier otro requisito que pueda ser tomado en cuenta por la comisiónevaluadora (por ejemplo, la experiencia profesional, credencialesacadémicas adicionales, conocimiento certificado de otros idiomas,habilidades de computación específicas, etc.). Los candidatos debencontar con períodos razonables de tiempo, ya sea para entregar ladocumentación solicitada o para prepararse para los exámenes.

Posteriormente, una comisión independiente debe integrarse paraevaluar a los candidatos. Justicia, objetividad y legalidad deben ser losprincipios rectores de los trabajos de esta comisión. Cualquier miembrode la comisión que tenga amistad con los candidatos o que encuentreentre éstos a familiares debe abstenerse de participar en la comisión.Una distribución aleatoria de los reactivos del conjunto de las materiascontenidas en los exámenes es una regla para cualquier examen deopción múltiple.

Los candidatos tienen derecho a apelar la decisión de la comisión antelos tribunales en el marco de un período razonable. Si la decisión deltribunal difiere de la decisión de la comisión evaluadora, la primeraprevalece y debe ser atendida de inmediato.

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Descripción sintética de los procesos de reclutamiento/seleccióny promoción en cada uno de los ocho países convertidosen Estados miembros de la UE después de 2004, así comoen los tres países que son candidatos a integrarse a la UE

En muchos de los países que se integraron como Estados miembros a la UEdespués de 2004, así como en los países que son candidatos a integrarse, noexiste una base legal adecuada sobre la cual construir un servicio civil moder-no, políticamente imparcial y profesional. Esto deviene en altos niveles depolitización y patronazgo con consecuencias adversas para el profesionalismo,la certeza jurídica y la predecibilidad del proceso de toma de decisiones. En lospaíses en los que la base legal es más adecuada, la implementación es lenta yen algunos países es generalmente incompleta. Las clases políticas en la mayo-ría de los países no han aceptado por completo en la práctica, la necesidad decontar con un servicio civil profesional y autónomo. Actualmente existen algu-nos intentos por mejorar los procedimientos de reclutamiento/selección y pro-moción, los cuales no se basan, plenamente, en competencia abierta ymeritocrática. Cuando existen procedimientos de competencia, contienen mu-chas excepciones y carecen de consistencia en su aplicación. En otros casos,simplemente se les da la vuelta. Los sistemas meritocráticos parecieran funcio-nar más en la fase de reclutamiento y selección inicial que en la de promoción,la cual se realiza de forma más arbitraria por las fallas de la mayoría de lossistemas de evaluación del desempeño.

En la mayoría de los países que son miembros de la UE desde 2004 y en lospaíses candidatos, el resaltamiento y selección basado en los méritos por mediode mecanismos competitivos no era una obligación sino hasta tiempos recien-tes. Aún no es obligatorio en Bulgaria, Hungría y Eslovenia (excepto por ciertospuestos senior del servicio civil en los dos últimos países). Con ciertas variacio-nes, es obligatorio en todos los demás países. El problema es que, incluso si lalegislación establece un reclutamiento competitivo basado en el mérito, existenpocos países que poco o mucho cumplan con dichas obligaciones. Un fenómenointeresante es que entre más cumple un país con los requisitos de reclutamientoobjetivo basado en el mérito y la competencia, más es tangible el progreso en laprofesionalización del servicio civil y mayor la atracción que el servicio civilejerce sobre los jóvenes profesionistas.

Aparte de la capacitación, hacen falta incentivos no monetarios para impul-sar y sostener la motivación del personal. Esto refleja, inter alía, la ausenciacasi total de movilidad intra e interorganizacional, como medio para fortalecerlas habilidades y las opciones de carrera, y la falta de competencia en las

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promociones. En conjunto, la debilidad de los incentivos motivacionales, auna-da a la politización y patronazgo directivo que existen, generan una situaciónpoco conducente a atraer gente joven bien calificada y talentosa a unirse alservicio civil y a retenerla en el mediano y largo plazo.

Todo esto lleva a una situación general que inevitablemente milita en contrade la atracción y retención de personal de calidad y del desarrollo de altosestándares de profesionalismo, afectando así adversamente el desarrollo demediano y largo plazo de un servicio civil más profesional y de una administra-ción pública más confiable.

En las siguientes páginas se presenta una breve evaluación descriptiva delos sistemas de reclutamiento/selección y promoción en ocho países que sonmiembros de la UE desde 2004 y en tres países candidatos. Los hechos hacenreferencia hasta finales del año 2003, pues se basan en las evaluaciones de losservicios civiles de 2003 hechas por SIGMA para el Reporte de MonitoreoComprehensivo de la Comunidad Europea y los Reportes de Progreso de eseaño. El caso de Turquía se refiere a los desarrollos hasta el 2005. Los desarro-llos posteriores no se incluyen aquí.

Bulgaria

Los requisitos generales para ingresar al servicio civil están establecidos en elartículo 7 de la Ley del Servicio Civil. Cualquiera que cumpla con estos requisi-tos puede ser nombrado servidor público de carrera. Las regulaciones específi-cas de cada institución (estatutos o reglas internas sobre procedimientos) pue-den establecer requisitos adicionales, como puede ser experiencia dentro ofuera de la administración pública o grados académicos específicos. El uso demecanismos de competencia no es obligatorio, sino opcional. Si la autoridadresponsable de hacer el nombramiento decide utilizar esquemas de competen-cia para la selección, entonces debe seguir ciertos principios básicos estableci-dos por ley. También se tiene contemplado un periodo de prueba para todofuncionario de nuevo ingreso. Un nombramiento como aprendiz pagado es algoposible para obtener capacitación teórica y práctica en la administración, poruna duración que determina el director de la oficina.

Aunque la competencia no es obligatoria, algunos titulares de las institucio-nes la utilizan para los procesos de selección en puestos base de la estructura.Los mecanismos de competencia raramente se han usado para seleccionar ser-vidores públicos de nivel senior. En noviembre de 2001 el Parlamento reformóel artículo 7 de la Ley del Servicio Civil, el cual establecía que los candidatos aocupar puestos de nivel gerencial debían contar con un grado universitario.

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Este requisito ya no tiene vigencia. Al mismo tiempo, el artículo 14 de la Ley dela Administración Pública fue reformada para establecer que los requisitos bási-cos para ocupar un puesto administrativo están centrados en contar con ungrado educativo mínimo y general, así como experiencia en el área específicadel puesto.

Un nuevo artículo 19a fue agregado a la Ley de la Administración Pública ennoviembre de 2001, junto con una enmienda al artículo 14 de la misma ley. Elartículo 19 permite la destitución discrecional de ciertos altos funcionarios y desus adjuntos por parte de la autoridad que los designa. Entre estos funcionariosse encuentran los titulares de las agencias estatales, los miembros de comisio-nes estatales, directores ejecutivos de agencias ejecutivas, y los titulares decualquier institución del Estado « que funcione en relación con la implementacióndel poder ejecutivo » . Estos puestos incluyen una gran variedad de responsabi-lidades. Algunas de ellos son claramente políticos y basados en la confianza decualquier mayoría gobernante, pero algunos otros son de carácter claramenteprofesional y deberían estar protegidos legalmente, sin ambigüedad, ante laposibilidad del despido injustificado. El gobierno 2001-2005 expandió la nociónde las designaciones políticas para tener una mayor libertad y remover ciertascapas de servidores públicos de nivel gerencial.

Los artículos 36, 37 y 73-76 de la Ley del Servicio Civil regula el esquema depromoción. Después de acumular cierta experiencia oficial, un servidor públicode carrera puede ser promovido a un rango o puesto más alto. El tiempo deduración en el servicio necesario para calificar para la promoción (de tres acinco años) puede ser disminuido si el servidor público de carrera mejora suscualificaciones profesionales. La existencia de una vacante es un prerrequisitopara una promoción. Como regla general, un proceso de competencia es obliga-torio cuando servidores públicos de carrera del mismo rango buscan un mismopuesto vacante (artículo 76-2). Los supervisores pueden decidir promover a unservidor público si el interesado cumple con los requisitos educacionales y derango. Dado que los esquemas de promoción no son muy transparentes en tér-minos de procedimientos y resultados, los servidores públicos de carrera de-penden en buena medida de los líderes políticos y de los funcionarios seniorpara obtener una promoción.

República Checa

Bajo el esquema actual, la selección y las promociones están reguladas por elCódigo Laboral de 1965, el cual no incluye condiciones especiales para losservidores públicos distintas a aquéllas que aplican a cualquier empleado en el

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país. Los ministerios y otras instituciones tienen amplios poderes discrecionalespara seleccionar y promover. Los criterios de selección se basan en las descrip-ciones de puesto. La competencia abierta no es obligatoria y no se usa conregularidad, pero algunas instituciones publican los anuncios de vacantes enlos periódicos comerciales y utilizan algún tipo de reclutamiento competitivomediante el cual se prepara una pequeña lista de candidatos, quienes son en-trevistados por una comisión compuesta por integrantes (usualmente entre tresy cinco) de la institución reclutadora. La comisión postula a uno o varios candi-datos al ministro, quien no tiene que aceptar necesariamente la propuesta. Miem-bros del Parlamento también son invitados usualmente a ser parte de las comi-siones reclutadoras, en particular para la selección de aquéllos puestos que seconsideran políticamente sensibles.

La experiencia adquirida fuera de la administración pública puede ser toma-da en cuenta al seleccionar nuevos funcionarios si ésta resulta relevante entérminos de la descripción del puesto. Las calificaciones requeridas para unpuesto deben ser comprobadas mediante la documentación correspondiente. Elperíodo de prueba puede durar por un máximo de 3 meses, si bien esto está adiscreción del titular de la institución que otorga el nombramiento, y al final serealiza una especie de « evaluación del servicio » . No existe la posibilidad deapelar los resultados del proceso de selección, con excepción de posibles dis-criminaciones. En este caso, desde el 1 de enero de 2001, pueden intervenir lostribunales administrativos y los del fuero común. Las prácticas actuales de se-lección no garantizan que ésta se realice con base en el mérito y por medio decompetencia abierta. Como en el caso de la selección, actualmente no existenreglas fijas para las promociones, las cuales se realizan de manera discrecionalpor los supervisores, con el riesgo de que se cometan actos de arbitrariedad opatronazgo.

Bajo el nuevo esquema programado para entrar en vigor en 2004 (y mástarde pospuesto para 2005 y de nuevo para 2007), cuando la nueva Ley delServicio Civil (Ley 218/2002) entre en vigor, todos los procesos de selecciónserán regulados conjuntamente por las regulaciones de servicio emitidas por elDirector General del Servicio Civil. Mientras que los nombramientos políticossólo serán permitidos para puestos de nivel senior, la discrecionalidad permiti-da en la selección y promoción puede incentivar las lealtades políticas. Estasituación, sumada a la falta de restricciones que los empleados públicos enfren-tan si desean involucrarse en actividades partidarias, podrían poner en riesgo laindependencia profesional.

La Ley 218/2002 busca reducir la politización e incrementar el profesionalismoen la administración del Estado, y la Ley 312/2002 busca lo mismo en los go-biernos locales y regionales. En cuanto toca a la administración del Estado, elnuevo sistema de selección propuesto tiene fallas, si bien en principio podría

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ayudar a mejorar la situación actual si llega a implementarse. La selección sebasará en el Plan de Personal (artículos 14-16), el cual es un plan de recluta-miento y selección preparado anualmente por el Directorado General del Servi-cio Civil junto con el Ministerio de Finanzas y autorizado por el gobierno, endonde se identifican las vacantes que existen en las diferentes esferas del ser-vicio y sus instituciones. En lo que corresponde al proceso de selección, la leydistingue dos fases: la preparación para el servicio público y la relación delservicio civil per se.

Preparación para el servicio

Está gobernada por la ley laboral y dura 12 meses. El tiempo de duración puedeser reducido o aumentado en acuerdo con el interesado. La selección para la"preparación en el servicio" se realiza mediante competencia pública anunciadapor la autoridad del servicio pertinente. El anuncio de la competencia tiene queser publicado. Los requisitos generales son ciudadanía, mayoría de edad, notener antecedentes criminales, etc. Posteriormente se establece un comité deselección integrado por tres servidores públicos de carrera. No se permiten ob-servadores externos. La competencia consiste de una entrevista con el comitéde selección. La entrevista puede ser sustituida o complementada por un exa-men si el Director General del Servicio Civil así lo decide. Los candidatos sonenlistados en orden de prelación. Sólo aquéllos que han obtenido los resulta-dos más altos pueden entrar al proceso de "preparación para el servicio" y con-vertirse en candidatos para el servicio civil (pero sólo para la "esfera"involucrada). Durante la "preparación para el servicio" el interesado le reportaal supervisor designado. La preparación para el servicio consiste en "desempe-ñar funciones". Si bien no se contempla una capacitación específica, el candida-to debe "concentrarse en dominar las bases del desempeño en el servicio en laesfera de servicio relevante" (artículo 22-1). De hecho, la preparación de loscandidatos para el servicio civil sí incluye capacitación. Al final del periodohay un examen oral y escrito ("examen del oficial"), antes de que un comitéexaminador de cinco miembros (tres servidores públicos de carrera de la esfe-ra de servicio relevante y dos expertos externos), además de una evaluaciónpor el supervisor. Si el candidato falla en el examen, puede repetirlo una vezmás. Para este examen no se contemplan orden ni calificaciones, y el candi-dato ya sea que "aprueba" o "no aprueba". Al final del periodo de "preparaciónpara el servicio" el interesado se convierte en servidor público de carrera o esdestituido a causa del término del contrato laboral. La ley no contempla la revi-sión judicial del nombramiento.

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La relación con el servicio civil

Es normalmente por un periodo de tiempo ilimitado. La titularidad en el puestose garantiza hasta cierto punto. Sólo en casos en que existan puestos vacantesen el "Plan de Personal" anual un servidor público de carrera puede ser nomi-nado para llenar la posición. El artículo 30 de la nueva ley 218/2002 permite aun funcionario, que está dirigiendo un proceso de selección, la posibilidad derechazar a un candidato al servicio civil si considera que existe un riesgo de queeste individuo no cumpla con los principios democráticos del orden constitucio-nal de la República Checa o de que no desempeñe el servicio adecuadamente.Esta cláusula abre la puerta a la arbitrariedad.

El orden para llenar las vacantes porcompetencia en tres rondas (artículo 31)

Los participantes en la primera ronda incluyen: aquéllos funcionarios que regre-san al servicio y que ocupaban puestos similares (salario y grado); aquéllosdentro del servicio en puestos inferiores a la vacante (promoción vertical internacon competencia); y aquéllos que vienen de la "preparación para el servicio".Los participantes en la segunda ronda son servidores públicos de carrera deotros departamentos dentro de la misma "esfera de servicio" o servidores públi-cos de carrera de otras "esferas de servicio". En la tercera ronda cualquier quehaya pasado los exámenes para el servicio público puede participar. Este es-quema es demasiado cerrado y protector de quienes ya son servidores públicosde carrera y podría afectar seriamente la renovación de la administración checa.Un mayor margen de competencia abierta quizás podría ayudar a esa renova-ción, siempre y cuando el ingreso al sistema esté regulado adecuadamente.

En general, si el sistema de reclutamiento y selección se implementa con-cienzudamente en la práctica, entonces podría garantizar la competencia basa-da en el mérito. En este sentido el nuevo esquema está en lo general alineadocon los estándares de los países miembros de la UE, si bien los siguientespuntos deberían ser regulados: la necesidad de ordenar las cali f icación o méri-tos de los candidatos al servicio civil; la ausencia de una revisión judicial en losprocedimientos de reclutamiento; la arbitrariedad posible en el rechazo de can-didatos con base en el incumplimiento futuro de los principios democráticosestablecidos en la constitución o en un desempeño futuro inadecuado.

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Estonia

El reclutamiento y selección de altos funcionarios de carrera está basado en elmérito, pero no completamente en procedimientos competitivos. Para la seleccióndel resto de los servidores públicos, la competencia meritocrática no es obligato-ria. Además, existen muchas instituciones que no están obligadas a usar la com-petencia abierta para sus procesos de reclutamiento de personal. Éstas incluyen ala Oficina del Presidente, la Cancillería del Parlamento, la Oficina del CancillerLegal, la Suprema Corte y la Oficina de Auditoría del Estado.

El reclutamiento de los altos funcionarios se ha enfrentado en una formapositiva, aunque aún hay algunas mejoras que pueden hacerse. Los siguientesson considerados altos funcionarios: directores de oficinas, secretarios genera-les adjuntos en un ministerio, director general en una junta de inspección, se-cretario de condado. La Cancillería del Estado centraliza el reclutamiento deestos oficiales y ha establecido un procedimiento que garantiza que los mismosestándares sean aplicados, como son la difusión pública de las vacantes y ciertaestandarización de las condiciones de acceso y de las examinaciones de ingre-so, así como de las evaluaciones de los candidatos por un comité central dereclutamiento. El comité, que es permanente, tiene ocho miembros y está com-puesto de representantes de los ministerios y del sector privado, y es encabeza-do por el Director de la Cancillería del Estado. Esta iniciativa representa uno delos pocos ejemplos en donde una de las instituciones involucradas en la gestióndel sistema de servicio civil ha asumido un papel activo de coordinación entrelos ministerios. El anuncio de una vacante es publicada en la Gaceta Oficial y enlos periódicos comerciales, e incluye los términos de referencia y una descrip-ción del puesto preparado por la institución en la que la vacante está ubicada.Sin embargo, aún existe demasiada discreción para los ministros y los directo-res de agencias para reclutar altos funcionarios, en tanto que el comité de selec-ción no ordena a los candidatos según los resultados que hayan obtenido, sinotan sólo con una calificación de "apto" o "no apto". Esta práctica mina la nociónde competencia y abre la puerta a ciertas críticas sobre la politización del altoservicio civil.

En lo que toca a la selección de servidores públicos de nivel medio o inferior,no es obligatorio un proceso de reclutamiento meritocrático, aunque muchasinstituciones usan algún tipo de esquema de reclutamiento basado en anunciospúblicos. En este caso se siguen los procedimientos establecidos por cada ins-titución reclutadora, en los cuales usualmente se establece un comité expertocon la participación de representantes sindicales. El establecimiento de perio-dos de prueba depende de la decisión discrecional del director de la institución.

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No existen reglas claras para la promoción y la evaluación del desempeño,mientras que la capacitación no tiene un papel significativo en la promoción. Lapromoción depende sobre todo del juicio discrecional de los mandos superioresy directivos de la institución, aunque los mandos superiores tienden a ver lasregulaciones actuales sobre promociones como muy rígidas todavía. Existenoportunidades limitadas para avanzar en la carrera, dado el relativamente pe-queño tamaño del servicio civil y el limitado número de categorías (tres catego-rías básicas de puestos) dentro del mismo. Como resultado, pareciera que laspromociones adquieren dos formas: ascenso dentro de la categoría existentepor la recomendación de los superiores, y promoción para llenar una vacante enuna categoría superior. En lo que toca a la primera, el superior pareciera tenerdiscrecionalidad considerable. Los criterios usados varían entre instituciones,aunque principalmente se basan en el desempeño pasado, en las habilidadesde comunicación y liderazgo, compromiso y cualificaciones. La capacitación noes obligatoria para los ascensos. La evaluación del desempeño sólo se vinculadébilmente con las decisiones sobre las promociones. La promoción a un pues-to de mayor rango como regla general se basa en una competencia abierta, peroen la práctica esto no es el caso actualmente en las instituciones. A pesar deestas fallas, la calidad del personal ha aumentado en cierta forma durante losaños pasados y el servicio civil se ha vuelto más atractivo, aunque aún existenproblemas para atraer suficientes candidatos a los puestos del servicio civil,quizás por el pequeño tamaño del mercado laboral en Estonia.

Hungría

El estatus de servicio civil es legalmente considerado como una «relación con-tractual especial » entre el Estado o gobierno local y el servidor público, aunqueel estatus de servidor público de carrera se otorga por nombramiento, no porcontrato. La ley establece los requisitos generales para entrar al servicio civil(ciudadanía húngara, registro criminal limpio, nivel de educación, salud ade-cuada, entre otros). El reclutamiento se regula de manera distinta, dependiendode la posición a ocupar.

Directores de Departamento

Para reclutar directores de departamento es obligatorio por ley recurrir a compe-tencias abiertas públicamente anunciadas, seguidas de un examen de ingreso,pero esto no es obligatorio. Los procedimientos de reclutamiento se establecenpor cada ministerio. El anuncio usualmente se publica en periódicos comercia-

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les. Un comité de selección (usualmente de tres miembros) puede formarse adiscreción de la autoridad reclutadora para examinar CVs y aplicaciones. Unaprueba de aptitud psicológica también puede ser requerida. Aunque los comitésclasifican a los candidatos por sus puntajes, el ministro decide sobre el recluta-miento a su discreción, sin tener que dar razones de decisiones distintas a lapropuesta del comité. No se hacen arreglos específicos para que los candidatosno ganadores apelen la decisión, pues se afirma que esto eliminaría la protec-ción de los datos personales de los candidatos. Una razón adicional es que lascortes de arbitraje laboral sólo pueden revisar disputas entre empleados yempleadores, y un candidato no es un empleado, pues la relación de empleo nose ha establecido todavía. Bajo este esquema de reclutamiento de directores dedepartamento, los principios de acceso equitativo al servicio civil y de competen-cia basada en el mérito no se garantizan completamente, pues cada ministeriodetermina sus propios procedimientos de reclutamiento, y la revisión indepen-diente de decisiones relacionadas con el reclutamiento es muy difícil.

Los demás servidores públicos

Para el resto del servicio civil no es obligatoria la competencia abierta, perocualquiera que cumpla con los requisitos generales establecidos en el artículo 7puede aplicar usualmente mediánte invitación "por la autoridad seleccionadora(el ministerio pertinente o consejo local de auto-gobierno). En la práctica, elanuncio público de vacantes se usó hasta 2001 para reclutar en la mayoría delos casos, pero no era una obligación para la autoridad reclutadora. Con losrecientes incrementos salariales, el servicio civil se ha vuelto más atractivo.Como consecuencia, los ministerios ya no hacen anuncios públicos para reclu-tar, pero recurren a invitaciones personales a posibles candidatos o al acervode aplicaciones no solicitadas que reciben regularmente (por ejemplo, el Minis-terio de Educación reporta recibir alrededor de 30 de estas aplicaciones pormes, y el Ministerio de Salud, 10 por día). En varios ministerios, los funcionariosreportan que tienden a recurrir, primero, a sus conocidos, y sólo si esto no tieneéxito publican un anuncio en los periódicos. Alternativamente, recurren a insti-tuciones educativas, básicamente universidades, para encontrar “invitados».Sólo se revisan los requisitos generales para entrar al servicio civil (nacionali-dad húngara, registro de Seguridad del Estado, etc.) y credenciales académicas(único requisito académico para entrar al servicio civil). Este personal se reclutapor secretarios administrativos de Estado o por directores de departamento. Engeneral, los candidatos que no ganan pueden apelar en contra de las decisio-nes de reclutamiento sólo en casos extraordinarios. El sistema de reclutamiento

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y selección para posiciones básicas en el servicio civil, como se describe arriba,no garantiza principios esenciales del servicio civil como los que practican Esta-dos miembros de la UE, a saber, acceso equitativo y competencia basada en elmérito. Bajo estas condiciones, la calidad del personal y el profesionalismo deservicio civil húngaro puede ponerse en duda. El sistema de reclutamiento hún-garo es muy vulnerable a cualquier tipo de decisiones de reclutamiento política-mente sesgadas y a nombramientos clientelares.

Un periodo de prueba es posible, a discreción de la autoridad que hace elnombramiento, por un máximo de seis meses. Un periodo de prueba no es legal-mente posible cuando el reclutamiento se ha llevado a cabo por competenciaabierta, por ejemplo, para directores de departamento.

Hay muchas excepciones, pero la regla general es que aquellos nombradospara posiciones distintas a las de directores de departamento "entran a la nómi-na" en el nivel salarial más bajo. Sólo después de que han seguido un año deentrenamiento y aprobado un examen básico de administración pública, podráncomenzar su carrera en el servicio civil en la categoría básica de drafter (paraaquellos con educación universitaria) o clerk (para aquellos con educación se-cundaria), aunque para estos la fecha límite para hacer el examen es dos añosdespués de su nombramiento. Si el aprendiz (también llamado "servidor civiljunior") no aprueba el examen, se termina la relación con el servicio civil. ElComité Nacional de Examinación de la Administración Pública (0KV por sussiglas húngaro) administra estos exámenes, y el Instituto de Administración Pú-blica ofrece el entrenamiento preparatorio pertinente. En 2001, reformas a laLey del Servicio Público introdujeron un Examen de Especialista obligatorio(con numerosas excepciones) para quienes busquen ascender y tengan un títu-lo universitario en Derecho. Para ascender a posiciones gerenciales, el Examende Especialista ha sido obligatorio desde 1995. Este esquema de examinaciónbásica de administración pública de alguna manera compensa la ausencia deuna competencia y examinación de entrada apropiadas, pero no es suficientepara garantizar los principios de mérito y acceso igual en el reclutamiento deservidores públicos húngaros.

Hay muchas formas de ascenso y varias regulaciones diferentes, y ello enparte depende de la duración del servicio. Las reformas de 2001 introdujeronuna nueva estructura a la carrera profesional del servidor público. En el sistemaprevio, la promoción era automática cada tres años. Bajo el nuevo sistema, elascenso puede ser más rápido al principio de la carrera (con el objetivo deatraer a personal más joven). También es posible ser promovido durante losúltimos años de servicio antes del retiro, aplicando multiplicadores salarialessin ascender necesariamente en la escalera jerárquica. Esto no era posible enel sistema anterior. El nuevo esquema de ascenso sigue un sistema consciente-mente diseñado, aunque complicado, de ascensos salariales.

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Puede decirse que actualmente hay dos tipos de promociones. Por un lado,la forma más comúnmente usada consiste en promociones salariales sin cam-biar de posición, pero cambiando de título. Este tipo de promoción se sujeta aalgunos requisitos generales determinados en la legislación: pasar el examende administración pública en el Instituto de Administración Pública, una dura-ción requerida en el servicio, y buen desempeño. Para ascender hay dos comi-tés establecidos en cada ministerio, uno que establece los criterios de promo-ción y otro que administra el examen interno pertinente. En este caso, las pro-puestas del comité son vinculantes para la autoridad decisoria. Los sindicatospueden participar en el proceso de evaluación de los candidatos, y usualmentelo hacen. Recurrir a la Corte de Arbitraje Laboral es posible en procesos depromoción. El resultado usual de esta forma de promoción es que el servidorpúblico interesado continúa haciendo el mismo trabajo, pero ostenta un títulolaboral más alto y gana un sueldo mayor. El segundo tipo de promoción consisteen escalar la escalera jerárquica organizacional, pero actualmente hay restric-ción en el número de mandos superiores y, consecuentemente, esta forma deascenso se usa rara vez. En este segundo tipo de promoción, los candidatosinternos para posiciones gerenciales tienen que competir con concursantes ex-ternos. Junto con estos dos tipos de promoción, hay un tercero, que consiste enascender por propuesta del mando superior pertinente, en principio como resul-tado de un ejercicio de evaluación del desempeño. No obstante, esta forma deascenso se percibe como altamente subjetiva y poco formalizada. Aunque losesquemas de promoción son generalmente más respetuosos de los principiosde igualdad y mérito que los procesos de reclutamiento, todavía hay margenpara una mejor regulación que simplifique y haga más predecible el esquemade promoción.

Letonia

Los procedimientos de reclutamiento y selección, regulados en la Ley de Servi-cio Civil Estatal, garantizan competencia abierta basada en el mérito como unavía para entrar al servicio civil estatal letón. El reclutamiento es responsabilidadde cada ministro e institución, y puede ser revisado por la Administración delServicio Civil. Los anuncios de competencia para todas las vacantes se publi-can en la Gaceta Oficial y usualmente también en un periódico comercial deamplia circulación en el país. En la práctica, sin embargo, el proceso de compe-tencia no siempre garantiza transparencia, y los resultados difícilmente puedendesafiarse ante cuerpos de supervisión externa, aunque el recurso a una Cortees posible de acuerdo a la ley. Un comité de selección de tres o cuatro miembros

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—de los cuales, usualmente, todos son personal de carácter interno— se esta-blece en una base ad hoc para evaluar a los candidatos. Los procesos de reclu-tamiento consisten, primero, en examinar los currículum vitae, seguido de unaentrevista y un examen escrito (no obligatorio). Los puntajes dados por los comi-tés de selección no son públicos por ser considerados datos personales protegi-dos por legislación. Un candidato tiene acceso sólo a su expediente, por petición.Ya sea el secretario de Estado, para el caso de '<servidores públicos ordinarios»,o el ministro/ primer ministro, para servidores públicos de mayor nivel, puedendesviarse de la propuesta dada por el comité de selección sin tener que ofrecerexplicación alguna. El sistema de reclutamiento es, por lo tanto, más bien opa-co. Una apelación en contra de una decisión de reclutamiento puede hacerseprimero a la Administración del Servicio Civil (aunque tiene un efecto limitado),y después a la Corte de Arbitraje Laboral. Se han registrado pocas apelacionesen contra de decisiones de reclutamiento, probablemente por la opacidad delsistema, un hecho que impide crear una base sólida para la demanda. El de-mandante al servicio civil está virtualmente indefenso en semejante situación.

Para aquellos reclutados por primera vez, un periodo de prueba de seis me-ses es obligatorio. Durante este periodo, debe hacerse un entrenamiento espe-cífico inicial en la Escuela de Administración Pública, al final del cual se evalúaa cada persona. De acuerdo con esta evaluación, el candidato puede recibir elestatus de servidor público de carrera o puede ser destituido por la Administra-ción del Servicio Civil.

Las reformas de 2002 a la ley del servicio civil reforzaron las posibilidadesde promoción sin competencia. El artículo anterior 8-4 permitía el ascenso inter-no como una alternativa al reclutamiento competitivo. Este artículo se reformó yahora establece que «la competencia abierta para posiciones vacantes en elservicio civil no es obligatoria en los casos que establece este ley». En combi-nación con el artículo 37, también reformado, es ahora más fácil (artículo 37-1)nombrar a un servidor público a cualquier posición sin competir, mediante as-censo discrecional, por un periodo fijo o indeterminado. Los servidores públicospueden ser degradados en rango de la misma manera. Siguiendo este procedi-miento, los secretarios de Estado y los directores de instituciones son nominadossin competencia y removidos a discreción del ministro. Antes de las reformas,eran nominados por la Administración del Servicio Civil mediante competenciainterna, y podían ser removidos por razones disciplinarias solamente. El riesgode politización de los altos niveles del servicio civil, que ya existía, ha aumenta-do con estas reformas.

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Lituania

La Ley de Servicio Público de 1999 estableció un sistema de reclutamientobasado en el mérito y competencia abierta en el cual se garantizaban la legali-dad, la transparencia y el derecho a una oportunidad equitativa. Cada institu-ción tenía control de su proceso de reclutamiento y nombraba a los candidatosganadores. Comisiones dentro de cada institución lidiaban con el proceso dereclutamiento. Estas comisiones se componían de servidores públicos de carre-ra y expertos, aunque ocasionalmente también participaban funcionarios denombramiento político (secretarios de ministerio o secretarios de Estado). Loscandidatos se evaluaban por un examen escrito. Un procedimiento de apelaciónadministrativa ante cortes administrativas en contra de decisiones de nombra-miento era, y todavía es, posible.

Servidores públicos de carrera, de acuerdo con el Acta de Servicio Públicode 1999, tenían que someterse a un periodo probatorio y de entrenamiento dehasta dos años, al término del cual una evaluación de desempeño debía llevar-se a cabo. Esta evaluación podía llevar ya fuese a un nombramiento como servi-dor público de carrera o al despido del servicio civil. Durante el periodo proba-torio, el servidor público era monitoreado por un servidor público seniory se lepagaba 70% de su salario estipulado. Esta condición desapareció en las refor-mas de 2002 al Acta de Servicio Público, lo que puede disminuir la calidad delesquema de reclutamiento.

Las condiciones de reclutamiento representan la parte del Acta de ServicioPúblico de 1999 que más resueltamente se implementó. Esto es ampliamentereconocido por haber contribuido a aumentar el profesionalismo y reducir lapolitización en el servicio civil, aunque prácticas de patronazgo todavía apare-cen en ocasiones en la gestión del servicio civil, particularmente a nivel degobierno local. Sin embargo, como los salarios son relativamente bajos, sucedecon frecuencia que jóvenes graduados pasen dos años o poco más en pruebasy entrenamiento en el servicio civil, y luego dejen la administración para incor-porarse al sector privado, donde los salarios son más competitivos.

Las reformas a la ley, que entraron en vigor el 1 de julio de 2002, introduje-ron cambios positivos significativos en los procesos de reclutamiento existen-tes. Los candidatos compiten por puestos en el servicio público al someterse aun examen y una entrevista.

Un procedimiento de reclutamiento estándar se estableció después de lasreformas de 2002 a la Ley del Servicio Público que, con pequeñas variaciones,se aplica en todos los reclutamientos para el servicio civil. Cada vacante seanuncia en la Gaceta Oficial y en internet cada lunes y viernes. Los anuncios en

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ocasiones también se publican en periódicos comerciales. Después de la fechade vencimiento para las aplicaciones, muchas instituciones desarrollan una re-unión con todos los concursantes para explicar y discutir el contenido de lospuestos de trabajo, los deberes, la remuneración, etc. Algunos candidatos usual-mente se retiran de la competencia después de esta reunión. En una fechaestablecida se hace el primer examen, que consiste en una entrevista con lacomisión de reclutamiento. La entrevista se hace en cada institución de unamanera descentralizada. El primer examen se califica de 1 a 10. En una fechapreestablecida se hace el segundo examen, esta vez de forma escrita y central-mente administrado por el Departamento de Servicio Civil bajo el Ministerio deInterior. El examen escrito consiste en cien preguntas de opción múltiple elegi-das al azar por computadora de una base de datos de mil preguntas, que serenuevan regularmente. Los exámenes escritos se publican a la 1 p.m., y loscandidatos los pueden bajar del sistema y resolver. Los resultados se publicana las 3 p.m. del mismo día en Internet. El examen escrito también se califica de1 a 10. Los candidatos necesitan obtener un puntaje mayor a 5 en cualquiera delos exámenes para ser considerados para la vacante. El puntaje final se hace dela suma de los puntajes de cada examen, y los candidatos se ordenan por cali-ficación. Los exámenes orales son públicos, y los escritos son públicamenteemitidos por Internet.

Las comisiones de reclutamiento y selección se componen de cinco a sietemiembros: un representante del departamento de personal de la institución querecluta; el jefe de la división en que se localiza la vacante; dos representantesadicionales de la institución que recluta; servidores públicos expertos en la es-pecialidad principal del puesto de trabajo; expertos externos en las misma ma-teria; y representantes de sindicatos (si los hay). La identidad de los miembrosde la comisión se publica en el día del primer examen. Todos los documentosdados por un candidato están abiertos para él. Hay posibilidades de apelar enprimera instancia ante el Departamento de Servicio Civil bajo el Ministerio delInterior y después ante la corte administrativa. Candidatos que son buenos peroque no obtuvieron un puntaje suficiente para ser reclutados se guardan en losarchivos y son invitados personalmente para aplicar cuando se anuncia unanueva vacante.

Aunque este procedimiento modificado se ha usado sólo por un año hastaahora, sus efectos ya se pueden apreciar. Se está aceptando ampliamente y seconsidera creíble y legítimo por el público y por los candidatos que han partici-pado en reclutamientos bajo el nuevo sistema. En promedio, alrededor de 40candidatos aplican regularmente cuando se anuncia una vacante. Para refinarlos procesos de reclutamiento, se han contemplado algunas mejorías: 1) esta-blecer comisiones totalmente independientes que remplacen los arreglos ac-

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tuales de la comisión de reclutamiento; y 2) mejorar las descripciones de trabajoque actualmente se usan.

Los mismos procedimientos se aplican para reclutar servidores públicos co-munes y mandos medios y superiores, incluyendo secretarios generales en mi-nisterios. Los mandos medios y superiores se reclutan mediante «competenciabasada en confianza política o personal » (artículo 13). A pesar de los términosengañosos de la ley, los mandos medios y superiores se evalúan en forma escri-ta y oral. La única variación es que un candidato gerencial prepara un programade actividades para la institución y es evaluado con base en ese programa enuna entrevista. De hecho, sólo pocos mandos medios y superiores son reclutadoscon base en la confianza política o personal, como son los gobernadores decondado, administradores de municipalidades y sus respectivos delegados.

Tras las reformas de 2002, la necesidad de competir ya no es obligatoria, sinembargo, si para reclutar servidores públicos temporalmente. Estas reformaspretendían simplificar el procedimiento de selección, pero pueden tener el efec-to adverso de disminuir la garantía de reclutamiento objetivo basado en el méri-to cuando se trata de reclutamiento temporal. A pesar de esto, las condicionesde reclutamiento de servidores públicos en funciones son, de hecho, bastanteestrictas, y sólo permiten ocupar el puesto de un servidor público temporalmen-te ausente por el periodo de su ausencia, que no puede ser de más de tres años.

Promociones y transferencias horizontales son posibles y no es obligatoriocompetir para ascender, aunque el desempeño individual de los interesadosdebe sujetarse a una certificación de calificación. Una comisión de evaluaciónse establece en cada institución para llevar a cabo una evaluación del desem-peño y para proveer propuestas al jefe de la institución, que son vinculantes enalgunos casos. Los criterios y procedimientos por los cuales se otorgan certifi-cados a los servidores públicos se han desarrollado por regulaciones guberna-mentales. Sin embargo, los criterios no son claros ni libres de subjetivismos, y elprocedimiento parece muy largo y complejo. En regulaciones gubernamentalessólo hay cuatro tópicos de discusión, no hay criterios reales, y la discrecióngerencial es considerable todavía al asignar categorías de calificación. Es undefecto de la legislación actual que el ascenso se decida casi completamentepor medios de evaluación de desempeño, aun habiendo dos fases para llevarsea cabo el ejercicio de evaluación de desempeño, uno ante el superior inmediatoy el otro ante una comisión interna de evaluación. Un procedimiento de compe-tencia más objetivo sería necesario para garantizar mejor la justicia y transpa-rencia del sistema.

No obstante, el ascenso mediante competencia también es posible y es usa-do cuando se ocupan posiciones más altas. En este caso, los candidatos inter-nos deben competir con los externos mediante un procedimiento de recluta-

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miento. Estos procedimientos de ascenso son, en realidad, procedimientos deselección abiertos para servidores públicos y candidatos externos, en los que lacompetencia en el mismo pie de igualdad para todos es obligatoria.

Polonia

Hay varios sistemas de reclutamiento, dependiendo de la categoría de emplea-do público bajo consideración. Empleados bajo el Acta de Empleados de Ofici-nas Estatales del 6 de septiembre de 1982 no están sujetos a ninguna regula-ción en el reclutamiento. Lo mismo es cierto para empleados de auto-gobiernosbajo el Acta del 6 de abril de 1990, aunque condiciones específicas puedenestar contenidas en algunos estatutos de unidades de gobiernos locales.

Para empleados del servicio civil bajo el Acta de Servicio Civil de 1998, losdos procedimientos de reclutamiento son los siguientes (artículo 5): 1) apertura-las vacantes son anunciadas públicamente en el tablón de anuncios y en elBoletín del Servicio Civil (artículo 22); y 2) competitividad- un director generalde una oficina determinada selecciona al mejor candidato para un puesto (artí-culo 21). El interesado aplica para someterse al procedimiento de evaluación y,por decisión del director general de la institución en la que se localiza la vacan-te, le es dado un contrato de empleo de una duración limitada de tres años.Durante este periodo, el contratado debe desempeñar un « servicio preparato-rio » para adquirir el conocimiento teórico y las habilidades prácticas requeridaspara el puesto de trabajo. Este periodo preparatorio dura seis meses y debeconcluirse dentro de los primeros 18 meses después de ser contratado. El servi-cio preparatorio se sigue de un examen y, si es evaluado positivamente, al can-didato se le da un contrato laboral de duración ilimitada. Los graduados de laEscuela Nacional de Administración Pública están exentos de este servicio pre-paratorio. El director general puede acortar el periodo de servicio preparatoriosi el candidato demuestra el conocimiento y experiencia equivalentes a los da-dos por el esquema del servicio preparatorio.

Para los servidores públicos bajo el Acta de Servicio Civil de 1998, se esta-blecen varios requisitos generales en el artículo 28. El reclutamiento como ser-vidor público representa un ascenso para aquellos que ya son miembros de loscuerpos de servicio civil. Los candidatos para el estatus de servidor públicodeben haber tenido el estatus de empleado del servicio civil por al menos dosaños, haber completado el servicio preparatorio (o haberlo exentado legalmen-te), haber obtenido un título universitario de alto nivel y haber demostrado eldominio de un idioma extranjero. El reclutamiento empieza con la publicaciónde una vacante en el Boletín del Servicio Civil, seguido por un procedimiento de

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evaluación detallado en el Decreto del Primer Ministro del 28 de septiembre de1999, y de un examen por una comisión de evaluación de cinco miembros, de-signados por el Jefe del Servicio Civil. Los candidatos que obtienen los puntajesmás altos son nombrados servidores públicos bajo ley administrativa, medianteun acta administrativa expedida por el Jefe del Servicio Civil. El Primer Ministro,en un Decreto del 29 de octubre de 1999, determinó las posiciones que estaríanabiertas a los servidores públicos. En mayo de 2003, los servidores públicosnombrados sólo eran 1,111 en número.

El director general de cada institución administra el proceso de reclutamien-to para el cuerpo del servicio civil (empleados del servicio público y servidorespúblicos de carrera). El Jefe del Servicio Civil supervisa el cumplimiento de laley, pero no puede anular un nombramiento, aunque puede interponer sancio-nes disciplinarias al director general si el reclutamiento (o ascenso) no estuvoapegado a derecho. El Jefe del Servicio Civil tiene una función consultiva en elproceso de reclutamiento, pero no tiene el poder para imponer estándares co-munes a lo largo de la Administración. Esto es debido al hecho de que sólo haydos condiciones para el reclutamiento y la selección: deben ser abiertos y com-petitivos. Si estas estipulaciones se cumplen formalmente, el Jefe del ServicioCivil no puede argumentar contra el proceso de reclutamiento en bases legales.La elaboración de un manual de reclutamiento común se consideró por la Admi-nistración, pero después se abandonó. El manual finalmente se adoptó a finalesde 2002, pero es una colección de buenas prácticas que no son legalmentevinculantes.

El proceso de reclutamiento no se documenta en detalle, lo que hace difícilseguir los pasos que toma la institución reclutadora. Las peticiones de informa-ción del Jefe del Servicio Civil son ignoradas muy seguido por parte de lasinstituciones, particularmente cuando hay fuertes sospechas de sesgo políticoen un procedimiento de reclutamiento dado. El Jefe del Servicio Civil ha pro-puesto reformas legales que introducirían obligaciones de información más es-trictas. En conclusión, el Jefe del Servicio Civil no tiene suficientes medios lega-les para imponer estándares de reclutamiento comunes en los cuerpos del ser-vicio civil, y no tiene poderes legales para monitorear propiamente el procesode reclutamiento, a pesar del hecho de que el Consejo del Servicio Civil super-visa el proceso de selección. Además, el proceso de reclutamiento no puededesafiarse ante la corte, ya que la elección de un candidato no se considera unadecisión administrativa.

El reclutamiento para posiciones senior en el servicio civil, bajo el Acta delServicio Civil de 1998, es considerado legalmente como ascenso dentro delservicio civil, con excepción de los casos citados en el artículo 144a de la leydescritos arriba (contrato, sin competencia, bajo ley laboral por un máximo de

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seis meses) o en el caso de "mandos en ocupación temporal" (actualmente alre-dedor de 700). El Tribunal Constitucional (12 de diciembre de 2002) declaróinconstitucional el artículo 144 por ir en contra del principio de acceso equitativoa cargo público.

Los puestos del servicio civil senior (artículo 41) incluyen: director general,auditor general interno, director de departamento y sus delegados in oficinasvoivodship. En total, el 1 de abril de 2003, había 1,515 puestos de servidorpúblico senioren la Administración estatal. Una parte de ellos estaban vacan-tes. Los candidatos para estas posiciones deben tener estatus de servidor públi-co. Bajo las regulaciones, el Jefe del Servicio Civil administra directamente elproceso de reclutamiento y selección, y el Primer Ministro expide los nombra-mientos de servidores públicos senior. Un panel de seis profesionales (profeso-res universitarios, expertos en recursos humanos y servidores públicos) evalúaa los candidatos. El procedimiento inicia al acordarse la descripción del trabajocon la institución pertinente (lo que no siempre es fácil), seguido de la publica-ción de la vacante en el Boletín del Servicio Civil. El Departamento de Recluta-miento y Selección de la Oficina del Servicio Civil prepara una lista de candida-tos. Este departamento actúa como secretariado del panel de expertos. El panelrevisa la lista, y los candidatos seleccionados presentan un examen escrito entres partes, que evalúa conocimiento, aptitud psicológica y resolución prácticade problemas. Una entrevista estructurada con el panel es el siguiente paso. Elcandidato que obtiene el mejor resultado recibe una propuesta, pero el ministrocorrespondiente puede rechazar el mejor calificado sin tener que dar una razón.Los candidatos rechazados pueden apelar al Jefe del Servicio Civil en contra dela decisión del panel, y después ante la corte administrativa, pero la corte sólopuede revisar los aspectos procedimentales formales, no el contenido de ladecisión. El proceso de selección solía tomar entre seis y doce meses. El refuer-zo del Departamento de Reclutamiento de la Oficina de Servicio Civil y la aplica-ción de mejores procedimientos estandarizados han acelerado el proceso, queactualmente dura alrededor de tres meses.

La mayoría de los actuales servidores públicos senior, no obstante, no sonservidores públicos. Han sido reclutados como "mandos en ocupación tempo-ral", sin selección competitiva, usando la cláusula de "necesidades urgentes".La regla general sobre competencia obligatoria se debilitó por la introduccióndel artículo 144 del Acta de Servicio Civil en 2002 (ver arriba). Si los servidorespúblicos de carrera no ganan la competencia de selección correspondiente,miembros de otros cuerpos del servicio civil, por ejemplo, los empleados delservicio, pueden ser nombrados si cumplen con los requisitos de calificación yexperiencia establecidos en el Decreto del Primer Ministro del 3 de noviembrede 1999. De acuerdo con la información en la Oficina del Servicio Civil, el 1 de

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abril de 2003 había exactamente 705 «ocupaciones temporales» nombradas sinproceso competitivo y 304 mandos nombrados (100 de ellos en 2003) de acuer-do con el procedimiento legalmente establecido. Las restantes posicionesgerenciales estaban vacantes.

El Acta del Servicio Civil permite la movilidad horizontal dentro y entre minis-terios e instituciones de la administración estatal, y las vacantes se publican enel Boletín del Servicio Civil. Las transferencias también pueden ser obligatorias,impuestas sobre un servidor público bajo ciertas condiciones si es justificado enel mejor interés del servicio. Sin embargo, en general, la movilidad horizontal nose practica y tampoco se fomenta.

Dado el hecho de que los procedimientos competitivos de reclutamiento yselección son obligatorios sólo para un número relativamente limitado de posi-ciones, los varios esquemas de reclutamiento y selección, vistos como un todo,no garantizan el profesionalismo del servicio civil y no reducen suficientementelos riesgos de patronazgo y politización. Esto no sólo es cierto para el auto-gobierno local y voivodships, sino también para la administración estatal cen-tral. En una encuesta hecha por la Oficina del Servicio Civil en agosto de 2001sobre la opinión pública en torno al servicio civil, era aparente que "laconfiabilidad del reclutamiento suscitaba preocupación por la tendencia a em-plear amigos o familiares en las estructuras de la administración pública". Tam-bién se evidenció en la encuesta que "la selección y la elección cuidadosa delpersonal se limitara a estructuras gerenciales y a aquellos que administran loscuerpos del servicio civil".

En gobiernos subnacionales, la frecuencia de nombramientos políticamentesesgados se considera un problema por muchos observadores y autoridades, in-cluyendo la Oficina del Servicio Civil. Es en estas administraciones, desde ladescentralización de 1999, que se han hecho muchos actos de autoridad pública,como inspecciones educativas y ambientales, otorgamiento de permisos de cons-trucción, etc. Algunos funcionarios de alto nivel sienten que estas administracio-nes deben "sustraerse del actual sistema de despojos políticos" y patronazgo.

El reclutamiento competitivo basado en el mérito no está garantizado paralos servidores públicos de los ministerios. Los estándares varían de un ministe-rio a otro, y la Oficina del Servicio Civil carece del poder legal para reparar lasbrechas de la legislación. Sólo la selección (ascenso) a posiciones senior estáen la ley claramente asentada en competencia transparente y mérito, pero inclu-so este marco legal no garantiza la selección meritocrática. La mayoría de losactuales mandos fue reclutada como "mandos en ocupación temporal", tomandoventaja de los vacíos existentes en el marco legal actual. Desde el 1 de julio de2004, sólo los servidores públicos tienen autorización para aplicar como candi-datos para esas posiciones, pero la mayoría de los que ya están en esas posi-

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ciones fueron reclutados mediante esquemas no claramente basados en mérito,y actualmente están pasando por un proceso de «validación». La excepción,quizá, son los graduados de la Escuela Nacional de Administración Pública.Tienen entrada directa al cuerpo del servicio civil, y aunque este grupo enfrentórestricciones para entrar en 2002, su nombramiento prosiguió normalmente en2003. Este marco se considera por muchos como contradictorio al principio deacceso equitativo a la administración, y está siendo criticado en algunos secto-res mientras se le alaba en otros.

Rumania

En el Estatuto de Servicio Civil de 1999 se impuso la competencia como formade entrada al servicio civil y se estableció la necesidad de presentar un examen.Los nuevos aspirantes entrarían como servidores públicos a prueba (llamados"debutante" en el Estatuto). Al finalizar el periodo de prueba, que duraría entre 6y 12 meses dependiendo de la categoría del servidor público de carrera, el"debutante" obtendría el estatus de servidor público permanente. En una Deci-sión Gubernamental de octubre de 2001, se establecieron regulaciones especí-ficas para llevar a cabo los procedimientos de reclutamiento y selección. Estasregulaciones, sin embargo, no se utilizaron en la mayoría de las designaciones.En otra Directiva Gubernamental, también de octubre de 2001, se regulaba elperiodo de prueba y la forma de evaluación de aquellos a prueba. Cada institu-ción reclutaba a su propio personal. La Agencia Nacional para el Servicio Civil(ANSC) era incapaz de imponer estándares comunes de reclutamiento o degarantizar la transparencia y competitividad en el proceso de reclutamiento, apesar de las disposiciones asentadas en las Decisiones Gubernamentales arri-ba mencionadas. La ANOS fue ignorada de forma sistemática en los procesosde reclutamiento.

La nueva legislación sobre servicio civil, enmendada por la Ley 161/2003,estipula en los artículos 49-52 una mejor y más sistemática regulación para elreclutamiento al servicio civil. Los artículos 18 y posteriores establecen las con-diciones para el reclutamiento a posiciones directivas. De acuerdo con la nuevalegislación, todas las posiciones de servicio civil deben ser ocupadas por mediode mecanismos de competencia basados en mérito y evaluados por una comi-sión de selección. La nueva legislación también establece los principios en quese debe basar el reclutamiento: competencia abierta; transparencia; méritos pro-fesionales y aptitudes; y acceso equitativo a puestos públicos para todos losciudadanos rumanos que cumplan con los requisitos legalmente establecidos.Ciertas condiciones procedimentales también se establecen en la legislación

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primaria, como la forma de publicitar las vacantes (en la Gaceta Oficial), dejan-do a la legislación secundaria una regulación más detallada del procedimientopara cumplir con los principios generales de la ley. La ANOS debe aprobar lostérminos de referencia para el reclutamiento y selección a puestos del serviciopúblico de administración general, y debe dar su opinión en lo concerniente apuestos de administración especializada. En ambos casos la ANOS debemonitorear el proceso de selección. Todos los reclutamientos deben llevarse acabo en concordancia con el plan anual de personal (Artículo 22), preparadopor la ANOS y aprobado por el gobierno, que indica las posiciones vacantes quedeben ser llenadas por medio del reclutamiento y la promoción.

A pesar de estar basada en los mismos principios de reclutamiento y selec-ción, la Ley 161/2003 proporciona modalidades diferentes atendiendo a la cate-goría del puesto del servicio civil que debe ser ocupada (servidores públicos dealto rango, mandos medios, o servidores públicos de carrera ordinarios). Laautoridad encargada de designar también depende de la categoría del puesto ysi éste se encuentra en la administración general o especial.

Para promover la renovación dentro del servicio civil, se estableció en la Ley161/2003 una nueva modalidad de entrada al servicio civil, por medio de pro-gramas de entrenamiento específico en particular para mandos medios (nom-brado « vía rápida para jóvenes profesionistas»). Este tipo de programas se es-tablece en forma conjunta por la ANCS y el Instituto Nacional de Administración(INA). También se ha emitido legislación secundaria a este respecto, y el INA yla ANCS han identificado, en colaboración con los ministerios e institucionesrelevantes, aproximadamente 100 puestos que deben ser cubiertos con esteprocedimiento especial en 2003. Este procedimiento de reclutamiento debe com-pletarse hacia septiembre de este año. Los programas de entrenamiento especí-fico a los que se ha hecho referencia anteriormente consistirán de dos años deentrenamiento, uno en un estado miembro de la UE, y el otro año en Rumania.

En la nueva legislación (artículos 50 y 51) se instituye una nueva regulaciónconcerniente al periodo de prueba (ahora referido como « prácticas profesiona-les » ), y se establecen objetivos más claros y condiciones para el periodo deprácticas profesionales, que debe incorporar dimensiones de entrenamiento yprueba de habilidades. La duración máxima de las prácticas se establece en 12meses para funcionarios públicos de primera clase, ocho para aquellos en se-gunda clase, y seis meses para quienes estén clasificados en la tercera clase. Eltiempo empleado como participante en un programa de entrenamiento designa-do es considerado parte del periodo de prácticas profesionales. Al término delas prácticas profesionales, el titular puede ser nombrado funcionario públicopermanente o rechazado del servicio civil si fue valorado negativamente.

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El artículo 51-1 del Estatuto del Servicio Civil de 1999 permitió a quieneshabían sido nombrados para puestos políticos ("posiciones de dignidad públi-ca") participar en la competencia para entrar al servicio civil al tomar en cuentala experiencia adquirida en el puesto público. Este privilegio no estaba justifica-do y contradecía el principio constitucional de igualdad ante la ley, así como losprincipios establecidos en el artículo 4 b) y c) del mismo Estatuto del ServicioCivil. Este privilegio fue abrogado por la Ley 161/2003.

El artículo 63 de la Ley de 1999 reconocía el derecho del servidor público decarrera a ser promovido de nivel, clase y categoría si él o ella cumplían conciertos requisitos académicos y un periodo establecido de servicio, siempre quehubiese un puesto vacante. En todos los casos, para colocarse en la lista depromociones, los servidores públicos debían ser calificados como "bueno" o"excepcional" en un ejercicio de evaluación de desempeño. Los mandos teníanpoder discrecional en estos ejercicios, a pesar de que en una Decisión Guber-namental de octubre de 2001 se proponían procedimientos complicados y pocoprácticos para el ejercicio de evaluación de desempeño. No se requería la com-petencia para el ascenso, excepto en las llamadas posiciones de liderazgo (ar-tículo 68). La promoción a estas posiciones (por ejemplo Secretario General delGobierno, directores generales, directores de departamento y de área) debíadarse por medio de competencia. Sin embargo, en la práctica este método erapoco utilizado. Esto ocurría también en las evaluaciones de desempeño. Laregulación no tomaba en cuenta que para llevar a cabo una evaluación de des-empeño es necesario tener capacidad directiva muy desarrollada. Estas capaci-dades eran escasas en la administración pública rumana, y continúan siéndolo.Así, las promociones dependían casi por completo del criterio discrecional deldirectivo. Estas circunstancias complicaron la puesta en práctica de estas condi-ciones de la Ley de 1999.

La nueva legislación define de forma más clara las reglas sobre promoción(artículos 53-58) y reduce la discreción gerencia!. Establece que la promoción aposiciones más altas debe llevarse a cabo por competencia o examen. Los ser-vidores públicos que cumplen con ciertas condiciones de antigüedad o tiempode servicio (dos años para los principiantes, o cuatro años acumulados en cual-quier posición o posiciones dentro del servicio civil) pueden participar en estosprocedimientos de promoción, y se les califica positivamente en el ejercicioanual de valoración de desempeño. Para promover a posiciones directivas, losrequerimientos de la legislación son más estrictos en lo que concierne al tiempode servicio (cinco años en una posición de mando medio). El hecho de que losservidores públicos puedan competir en procedimientos creados para el ascen-so a posiciones que requieran mayor nivel de educación si han obtenido acredi-tación académica mientras se encuentran en el servicio civil es un incentivo

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para que mejoren su educación. La legislación gubernamental secundaria regu-lará con más detalle los procedimientos de ascenso de acuerdo con las condi-ciones establecidas en la legislación primaria.

Eslovaquia

En el pasado, las promociones eran utilizadas como medio para garantizar au-mentos salariales, sin que hubiese un cambio real en la posición o las tareasasignadas, y ni la selección ni la promoción se basaban claramente en el mérito.Bajo la nueva Ley del Servicio Civil, el reclutamiento y la promoción debenbasarse en la competencia abierta y en los resultados de un proceso de selec-ción. Las designaciones directas sin competencia sólo son posibles para losoficiales superiores en una posición política y algunos otros oficiales superiores(por ejemplo, ministros, un secretario de estado por ministerio, y embajadores).Las vacantes deben ser publicitadas en la Gaceta del Servicio Civil y en periódi-cos comerciales. Todas las posiciones en el servicio civil están abiertas a candi-datos externos, mientras cumplan con los requisitos establecidos para ocupar laposición. La experiencia profesional adquirida fuera del servicio civil puede sertomada en cuenta. El Presidente de la Oficina del Servicio Civil (OSC) debeestablecer todas las comisiones de selección. Estas comisiones deben estarformadas por cinco miembros; al menos tres de los cuales deben provenir delsector del servicio civil correspondiente. La comisión seleccionadora evalúa alos candidatos con base en sus habilidades, conocimiento profesional, así comootros factores relevantes a la posición vacante, como la aptitud psicológica.

Para crear un servicio civil profesional, la Ley del Servicio Civil (2002) esta-blece un proceso de revisión para todos los servidores públicos existentes, enun periodo de transición que duraría hasta el 31 de marzo de 2004. El procesoes pesado hasta cierto punto, y requiere un compromiso sustancial de la OSC,que se encuentra abrumada por estos procedimientos. La enmienda, en 2001,del artículo 15-15 de la ley permite al Presidente de la OSC delegar la ejecuciónde esta tarea a los ministerios e instituciones relevantes, como se explicó ante-riormente. Los procedimientos de revisión y reclutamiento, si son bien aplica-dos, pueden ser los mejores medios posibles para reducir la politización queexiste en el servicio civil y eliminar los nombramientos basados en relacionespersonales o políticas. Las provisiones transitorias establecieron un procedi-miento por el cual quienes ocupaban una posición en el servicio civil debíanpasar por el procedimiento legal de reclutamiento. Si contaban con los requisi-tos para la posición, serían nominados para el servicio civil interino (de prueba),y pasarían cinco días de entrenamiento obligatorio, seguidos de un examen

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ante una comisión de reclutamiento. Sólo es posible el "despido libre" de servi-dores públicos durante este periodo de transición por medio de reestructura-ción. La mayor parte de los ministerios e instituciones están llevando a cabo unareorganización para deshacerse de ciertos servidores públicos antes del finaldel periodo de transición en marzo de 2004. Al mismo tiempo, están presionan-do por enmiendas a la ley que hagan la contratación y el despido de servidorespúblicos menos constreñido por imperativos legales.

Posterior al periodo de prueba, todos los candidatos deben pasar por unexamen de aptitud. Para esto se crearon comisiones calificadoras, y por mediode la Regulación de Cargos del Servicio Civil no. 3/2003 del 15 de marzo de2003 se aprobaron ciertos procedimientos de reclutamiento. La comisión califi-cadora se establece en la Oficina Suprema de Servicio (típicamente en el minis-terio), para todas las oficinas de servicio que se encuentren dentro de su juris-dicción. El examen debe tomarse dentro de los dos años siguientes a la entradaen vigor de la ley, y si el candidato es aprobado será nominado como servidorpúblico permanente. La nominación para el servicio civil permanente se en-cuentra dentro de la competencia del Presidente de la OSC. Los procedimientosde reclutamiento se han aplicado bajo el nuevo sistema legal (para mayo de2003, aproximadamente 1,600 empleados ya habían sido evaluados y nominadoscomo servidores públicos permanentes en 374 oficinas a nivel de gobierno cen-tral y en los distritos). Se han identificado algunas cuestiones disfuncionales yhan llevado a la OSC a proponer ciertas reformas a la Ley del Servicio Civil, queafectarían el reclutamiento en su Primer Reporte Anual (abril 2002-abril 2003)entregado al gobierno.

El reclutamiento llevado a cabo durante el primer año bajo la nueva ley hatenido el siguiente patrón: anuncios en los periódicos comerciales, posterior-mente un examen escrito para corroborar el conocimiento técnico profesional delos candidatos, entrevista por un comité de reclutamiento (cinco miembros) y enciertos casos, un test de actitud psicológica, llevado a cabo con software decomputación standard. Se informa a todos los candidatos sobre los "criterios deéxito" antes de tomar el examen. La comisión de reclutamiento sólo puede plan-tear ciertas preguntas estandarizadas a los candidatos La comisión de recluta-miento hace una lista de candidatos por orden de calificación, y el ministerioque recluta hace los nombramientos. El ministro no puede alejarse de la opiniónde la comisión reclutadora. Finalmente la OSC—que también provee de servi-cios de secretariado a las comisiones de reclutamiento— otorga el estatus deservidor civil de carrera a los candidatos mejor calificados. Las quejas sobre elprocedimiento de reclutamiento pueden enviarse a la Oficina del Servicio Civil,sin embargo el recurso de apelación sólo es posible ante la corte (en la práctica,hasta ahora no se ha presentado ninguna apelación). El procedimiento de reclu-

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tamiento y selección tiene una duración de entre tres semanas y dos meses. Sinembargo, el proceso de reclutamiento y selección se ha visto obstaculizado porla falta de experiencia en los ministerios que están encargados de llevar a caboel reclutamiento.

Eslovenia

La Ley sobre Trabajadores en Órganos Estatales, en vigor hasta junio de 2003,requería anuncios públicos de las vacantes. Generalmente, el anuncio se publi-caba en periódicos comerciales. Una enmienda a la Ley sobre TrabajadoresEstatales en 1997 y un decreto gubernamental de 1998 regularon los procedi-mientos de entrada al servicio civil por anuncios públicos y sentaron las basespara la selección de candidatos: entrevista por una comisión, revisiones prelimi-nares y exámenes. Dependiendo del ministerio, se pedía a los candidatos pasarun examen escrito, a partir de cuyos resultados se producía una lista, no publi-cada. Una comisión de tres (el director de recursos humanos, secretario de Es-tado y secretario general) hacían las propuestas de reclutamiento al ministro,quien decidía por medio de un decreto en el que, por lo general, se establecíantambién sus razones. El gobierno tomaba la decisión en el nombramiento dealtos funcionarios, pero los ministros y quienes estaban al frente de las institu-ciones administrativas tenían esta autoridad en otros casos. Las apelacionesante la Corte del Trabajo eran posibles si los requerimientos formales para elreclutamiento no se cumplían. Aquellos que conferían puestos sin seleccióncompetitiva no eran penalizados. Las entradas laterales eran posibles, pero laregulación y las mismas prácticas fomentaban que se llenaran las posicionespor medio de transferencias o ascensos internos.

Un periodo de prueba de hasta seis meses era obligatorio para los nuevoscandidatos a posiciones que requerían un título universitario. La aprobación deeste periodo era una condición para la titularidad permanente. La capacitaciónespecífica era obligatoria durante el periodo de prueba legalmente requerido.Las regulaciones sobre transferencias también permitían seguimiento temporal.No había estándares comunes para el reclutamiento aplicables a toda la admi-nistración.

La nueva Ley de Servidores Públicos, en vigor a partir de junio de 2003,provee de una mejor base legal para el reclutamiento y promoción en lo que serefiere a oficiales (servidores públicos de carrera). La competencia pública parasu contratación será obligatoria legalmente, y el Consejo del Servicio Civil, dereciente creación, impondrá estándares comunes, nombrará comités de recluta-miento y supervisará los procedimientos. Será directamente responsable del

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reclutamiento de puestos directivos (director general, secretario general, jefesejecutivos de las agencias). La nueva regulación sobre competencia estableceque el reclutamiento puede estar basado en el CV del candidato, así como enexámenes escritos y entrevistas. En instituciones con un número suficiente deservidores públicos, la cabeza de la institución puede formar un comité de reclu-tamiento, o puede decidir llevar a cabo la competencia personalmente. De lamisma forma, la Ley propone un examen profesional en administración públicaque sería obligatorio en algunos casos, pero no en todos. La Academia Adminis-trativa, que depende del Ministerio del Interior, administraría estos exámenes.En el caso de no-oficiales, la Ley del Trabajo aplicaría, y la competencia nosería obligatoria.

A pesar de que la nueva legislación mejorará la situación actual en lo queconcierne al reclutamiento, no resuelve totalmente los problemas (por ejemplo,la selección competitiva para cada puesto no será obligatoria), y contradiceprevisiones constitucionales. En la nueva ley, efectivamente, la competenciapública es obligatoria legalmente sólo para oficiales. El reclutamiento para losno-oficiales se hará de acuerdo con las leyes de trabajo y los acuerdos colecti-vos, es decir, sin competencia. Si, de acuerdo con el artículo 122 de la Constitu-ción, todos los puestos en la administración pública deben ser llenados pormedio de un proceso de selección, hacer la competencia pública opcional en elcaso de los no-oficiales contradice esta provisión constitucional. Al mismo tiem-po, la nueva ley otorga a quienes están a cargo de la institución demasiadospoderes discrecionales para formar comités de reclutamiento. Estas provisionesvan en contra de la transparencia del procedimiento de reclutamiento y en con-tra del acceso equitativo a puestos del servicio público. Sin embargo, la nuevapetición legal de reclutamiento transparente y la introducción de mecanismosde enmienda judicial pueden reducir los efectos negativos de estos poderesdiscrecionales. Es demasiado pronto para calificar estas medidas. A partir dejunio de 2003 y hasta la próxima elección política general, los actuales directo-res generales y secretarios generales serán "funcionarios en ocupación tempo-ral". Posteriormente tendrán derecho a ser reasignados por un periodo de cincoaños, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Nueva Ley de Ser-vidores Públicos.

En este momento, las promociones están basadas en la duración del servi-cio. Consiste en un aumento salarial automático cada tres años, además de una"acumulación de puntos" por acudir a actividades de capacitación. Oficialmente,existe la clasificación de puestos, pero el sistema no es transparente y está muydistorsionado. El nuevo sistema separará puestos y grados, y los ascensos sebasarán casi exclusivamente en una evaluación de desempeño. No se prevé lacompetencia para lograr ascensos, pero los servidores públicos (oficiales) se-

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rán promovidos por decisiones gubernamentales, mientras que la promociónpara quienes no están en esta categoría será por decisión ministerial.

Turquía

Todo ciudadano turco tiene el derecho de entrar al servicio público, y no setomarán en cuenta para la selección criterios distintos a las cualificaciones parael puesto en cuestión (artículo 70 de la Constitución). El reclutamiento para elservicio civil debe llevarse a cabo por medio de competencia basada en el mé-rito, aunque hay excepciones, como es el caso de los embajadores, abogadosestatales, personal técnico de la salud pública, etc. Los artículos 48 a 50 de laLey 657 establecieron los requisitos generales y específicos necesarios paraentrar al servicio público. El procedimiento actual de reclutamiento y ascensofue presentado en 1999; el Decreto Gubernamental 24744 del 3 de mayo de2002 creó un centro único de reclutamiento y estableció un proceso de recluta-miento para el conjunto de la administración central. Anterior a este decreto,cada ministerio e institución reclutaba a su propio personal de forma separada,lo que era fuente de clientelismo.

El centro de reclutamiento central, llamado el Centro de Selección y Coloca-ción Estudiantil (OSYM en el acrónimo turco), está adjunto al Consejo Autónomode Educación Superior y trabaja en estrecha cooperación con la Presidencia dePersonal Estatal (Oficina del Primer Ministro). El centro organiza —generalmen-te dos veces al año— un examen general para la entrada al servicio civil, cono-cido como el Examen de Selección al Servicio Civil (KPSS). Hay dos tipos deexámenes: el examen A para expertos (se requiere un título universitario), y elexamen B para agentes públicos de bajo nivel (para éste se requiere un diplomade educación secundaria). En lo que respecta a este último grupo, estos servi-dores civiles son reclutados sin pasar por más exámenes, sólo con base en suspuntajes en el examen general, y dependiendo de las vacantes disponibles.

Usualmente quienes han pasado el examen del OSYM para posiciones deexperiencia (grupo A como se indicó anteriormente), deben tomar otro exameno pasar por más procedimientos de selección organizados por las unidadesadministrativas individuales dentro de los ministerios e instituciones. Estosprocedimientos son obligatorios si el candidato desea elegir un ministerio oinstitución específica. En el nivel ministerial se deben seguir dos pasos: elprimero es un examen y el segundo una entrevista. Comúnmente este procedi-miento es llevado a cabo por una comisión de reclutamiento separada paracada posición abierta; ésta se compone de al menos cinco miembros que ge-

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neralmente son funcionarios de l ministerio. Este procedimiento interno —y con-cretamente la entrevista— no garantiza objetividad o estándares equitativos decalidad en el proceso de reclutamiento, y es vulnerable a prácticas clientelares.Esta falta de objetividad es aún más pronunciada por el hecho de que la entre-vista tiene más peso que cualquier otro factor en la calificación total de loscandidatos al servicio público. El resultado de todos estos procedimientos dereclutamiento se reportan a la Presidencia de Personal Estatal. Los procedi-mientos tienen la reputación de estar repletos de clientelismo, a pesar de queesto es visto por los partidarios del gobierno actual como un legado históricomás que un problema de aparición reciente. Los ministros compiten para atraercandidatos básicamente ofreciendo mejores salarios de lo que otros ministeriospueden ofrecer. Esta situación crea problemas, que serán examinados poste-riormente en este reporte.

Una vez que el procedimiento de selección se ha completado, los candidatosdeben pasar por un periodo de prueba, que incluye entrenamiento especializa-do en el área relevante para el ministerio o institución. Una vez que los candida-tos han terminado el periodo de prueba, pueden ser designados definitivamenteo rechazados como servidores públicos por la autoridad competente. Las auto-ridades competentes para la designación definitiva en la administración centralse especifican en la Ley 2451 del 23 de abril de 1981, y en otras leyes en el casode las municipalidades u otras instituciones. Estas autoridades pueden ser sub-secretarios, directores generales, jefes, o el consejo de ministros como un cuer-po colegiado.

Este procedimiento de reclutamiento es la forma usual de reclutamiento deservidores públicos en los ministerios e instituciones centralizadas del estado,provincias y municipalidades.

La Ley 657 también prevé que se debe reservar una cuota de 3% de lasposiciones públicas para el reclutamiento de personas con discapacidades. Losindividuos que padezcan de cualquier impedimento que los inhabilite y deseenentrar al servicio público deben tener éxito en las competencias relevantes or-ganizadas con este propósito por las diferentes instituciones. También es posi-ble volver a emplear sin necesidad de concurso a quienes hayan renunciado alservicio civil no más de dos veces, de haber vacantes disponibles. Decisionessobre este tipo de re-empleo son discrecionales, tomadas por las instituciones yestablecimientos que reciben este tipo de solicitud. El personal retirado tambiénpuede volver a emplearse bajo ciertas condiciones legales.

A pesar de algunas críticas justificadas, el reclutamiento de entrada inicial alservicio civil, posterior a las reformas de 2002, parece estar basado principal-mente en mérito. Sin embargo, la objetividad e imparcialidad de los procedi-

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mientos actuales necesitarían reforzarse para realmente liberar al sistema declientelismos. Todas las decisiones sobre reclutamiento y promoción son sus-ceptibles de revisiones judiciales por parte de cortes administrativas y, de he-cho la mayoría de los casos que se presentan ante estas cortes se refieren acuestiones de servicio civil.

Promoción

Existe una distinción básica pero bastante marcada en el sistema turco entrepromoción y ascenso. La promoción es automática y depende exclusivamentede la duración del servicio (promoción en grado cada tres años —en caso deexistir vacantes en grados más altos— y en escalón cada año). Éste sólo puedeser suspendido por un año como resultado de una evaluación de desempeñonegativa en el año anterior.

El ascenso es entendido como un movimiento hacia un título de trabajojerárquicamente más alto. A partir de 1999, el entrenamiento en el servicio, asícomo los exámenes completados con éxito se requieren para ascender. El exa-men es administrado por el ÓSYM, al igual que para el reclutamiento. Sin em-bargo, varias fuentes independientes son escépticas sobre la objetividad delesquema de ascensos, debido a que la selección para el ascenso (ser nomina-do como candidato) se percibe como dependiente de las decisiones discrecio-nales de los directivos y políticos. Desde un punto de vista legal, el ascenso anivel de jefe de departamento, sin embargo, está basado exclusivamente en elmérito. Únicamente los ascensos a puestos más altos están sujetos formalmentea decisiones políticas.

Traducción realizada por: Natalia Rivera, Raúl Beltrán y Mauricio Dussauge

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Reclutamiento, selección y promoción en los Sistemas de ...

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