Universitas Humanística

ISSN: 0120-4807

revistascientificasjaveriana@gmail.com

Pontificia Universidad Javeriana

Colombia

Castillo Ospina, Olga Lucía

Las estrategias para la reducción de la pobreza (ERP)" del Banco Mundial y del FMI

Universitas Humanística, núm. 57, 2004, pp. 13-25

Pontificia Universidad Javeriana

Bogotá, Colombia

Available in: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=79105702

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¿Cooperación o intervencióN?

�LAS ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓNDE LA POBREZA (ERP)�

DEL BANCO MUNDIAL Y DEL FMI1

Olga Lucía Castillo Ospina2

1 Este articulo está basado en uno de los capítulos de mi tesis de doctorado, presentada en el 2002 y titulada �Non-Governmental Organisations andthe External Debt Relief Process � The Heavily Poor Countries Initiative,� que se espera, próximamente sea publicada en español.

2 Profesora Asociada e investigadora de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Universidad Javeriana. Cualquier comentario puede serdirigido a: olga.castillo@javeriana.edu.co

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PALABRAS CLAVE

Pobreza , Estrategias de Reducción de la Pobreza.

RESUMEN

La reducción de la pobreza, ha sido durante largo tiempouno de los objetivos promovidos por la banca internacionalde desarrollo. El Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional (FMI) han propuesto un nuevo programadenominado las Estrategias para Reducción de la Pobreza(ERP) cuyo primer paso y principal mecanismo para serimplementado es desarrollar los �Documentos deEstrategias de Reducción de la Pobreza (DERP)�, sobrelos cuales este artículo presenta un análisis crítico.

El análisis de los requerimientos y alcances tanto delesquema de las ERP, como de los DERP lleva aconsiderarlos como otros mecanismos de fuerteintervención en la política interna de los llamados paísesen vías de desarrollo, cuya implementación por demás,no deja ver posibilidades de éxito en su objetivo principalde reducir la pobreza.

KEY WORDS

Poverty , Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs).

ABSTRACT

Poverty reduction, during long time has been one ofthe main objectives promoted by internationaldevelopment agencies. The World Bank and theInternational Monetary Fund (IMF) have recentlyproposed a new program namely the Poverty ReductionStrategies; the first and main step to carry on thisprogram is to design and write the �Poverty ReductionStrategy Papers� (PRSPs).

This article presents a critical analysis on this programand its main mechanism to be implemented.

In taking into account requirements and the scope of thisprogram this analysis points out that PRSPs couldbecome a strong interference mechanism in the internalpolicy of Third World countries. Additionally anexamination of its design shows an unlikely success inits objective to reduce poverty.

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Introducción

La reducción de la pobreza, ha sidodurante largo tiempo uno de losobjetivos promovidos por la bancainternacional de desarrollo. Además,actualmente este tema ha tomado aúnmás fuerza, al resurgir nuevamentecomo uno de los puntos fundamentalesdel marco de trabajo de las agencias dedesarrollo y de cooperacióninternacional, ya sean estas europeas onorteamericanas.

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Bajo este marco de trabajo y en su luchacontra la pobreza, el Banco Mundial y elFondo Monetario Internacional (FMI)han propuesto un nuevo programadenominado las Estrategias paraReducción de la Pobreza (ERP); elprimer paso y principal mecanismo paraimplementar este programa son lasdirectrices consignadas en los�Documentos de Estrategias deReducción de la Pobreza (DERP)�,sobre los cuales este artículo presenta unanálisis crítico. El análisis de losrequerimientos y alcances del esquemade las ERP, lleva a considerar dichoprograma como un mecanismo de fuerteintervención en la política interna de losllamados países en vías de desarrollo,cuya implementación por demás, nodeja ver posibilidades de éxito en suobjetivo principal de reducir la pobreza.

Este artículo ofrece primeramente, unabreve descripción del contexto en el quese presenta el programa de lasEstrategias para la Reducción de laPobreza, así como de sus principios.Luego, se describe en qué consiste elmecanismo más importante para laejecución de este programa, es decir, losllamados �Documentos de Estrategias deReducción de la Pobreza� y también los

conceptos en los cuales dicha ejecuciónestá basada. Finalmente, un análisiscrítico, tanto del programa ERP como delos DERP, permite concluir que esteprograma, no sólo presenta grandesvacíos en su objetivo de reducir lapobreza, sino que además viene aconvertirse un uno más de las formas deintervención económica del BancoMundial y del Fondo MonetarioInternacional en los países en vías dedesarrollo.

El programa de ‘lasestrategias para reducciónde la pobreza (ERP)’

Sorprendentemente, una de las críticasmás frecuentes a diversos programas decooperación internacional yfinanciación bilateral y multilateral, quese están implementando desde hacemucho tiempo, ha sido su insistentedesarticulación con el tema de lapobreza de los países receptores. Y estehecho resulta sorprendente, porque elsentido común sugiere que los paísesreceptores de asistencia y financiacióninternacional, lo son, precisamenteporque sus deterioradas condicionessociales y económicas, así lo requieren.

económicas de estos países, �productoentre muchas otras variables de un bajoPIB� en otras etapas del proceso de suasistencia financiera. Es así, que estasagencias de desarrollo y financiacióninternacional, no toman en cuentaimportantes condiciones sociales,políticas y económicas, ni al momentode establecer los requisitos para que lospaíses pobres reciban dicha asistencia, nitampoco con respecto a las condicionesque les exigen para que den cuenta deluso de dicha financiación o para exigirla devolución de los préstamos recibidos.

Estas críticas que se han hecho desde losmismos gobiernos receptores y desde lasorganizaciones no gubernamentales conactividades en países pobres, entre otras,parecieron en un momento serfinalmente reconocidas por las agenciasde desarrollo internacional.

Es así, que en 1999, el Banco Mundial yel FMI lanzaron su nuevo esquema�Estrategias de Reducción de la Pobreza(ERP)� para proveer asistenciafinanciera con concesiones a: a)aquellos países categorizados como�pobres� en términos de sus bajosingresos y b) a países con acceso a loscréditos de la Asociación Internacionalpara el Desarrollo (InternationalDevelopment Association, IDA).

En relación con la clasificación de paísespobres en términos de ingresos, el BancoMundial expresa que �Cuando se estimapobreza en el mundo, se debe usar lamisma definición de línea de pobreza,que además deber ser expresada en unaunidad común para todos los países. Porlo tanto, para propósitos de cálculos ycomparaciones globales, el BancoMundial usa una línea de pobrezaestablecida en US$ 1 y US$ 2 por día conParidad de Poder Adquisitivo de1993.�(Banco Mundial, 2002a: 1 -Traducción de la autora)

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3 Véase IRELA (2000) La Política Europea deDesarrollo hacia América Latina � 11 Sep.www.irela.org y World Bank (2002c) ASourcebook for Poverty Reduction StrategyPapers

Para propósitos de cálculos ycomparaciones globales, el BancoMundial usa una línea de pobrezaestablecida en US$ 1 y US$ 2 pordía con Paridad de PoderAdquisitivo de 1993.

Estas críticas de desarticulación de lapobreza hacen énfasis en el hecho deque las grandes agencias de desarrollo,como el Banco Mundial, tienen encuenta parámetros como, por ejemplo, elbajo Producto Interno Bruto (PIB) o elbajo ingreso per cápita para categorizara los países receptores y definirlos como�pobres�. No tienen en cuenta, encambio, las evidentemente deterioradascondiciones sociales, políticas y

4 Banco Mundial (2002ª) Para hacercomparaciones entre los precios de diversosbienes y servicios de diferentes países en

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Por otra parte, los �países IDA� son lo quetienen acceso a uno de los componentesde préstamo concesional del BancoMundial. IDA provee préstamos a largoplazo con cero intereses a los países envías de desarrollo más pobres.Actualmente 81 países son elegibles pararecibir este tipo de préstamos. El objetivodel componente IDA es apoyar losprogramas para reducir la pobreza ypara mejorar las condiciones de vida delos habitantes de estos países. IDAsolamente prestará fondos a aquellospaíses que tengan un ingreso brutoanual per cápita menor a US$ 875 parael año fiscal 2003 y que no puedancumplir con los requerimientosfinancieros usuales para recibir lospréstamos del Banco Mundial. Parapoder acceder a estos préstamos, enalgunos casos (como el de India oBolivia) no se tiene en cuenta solamentesu nivel de ingreso sino también el�buen crédito� que el país hayamantenido con el Banco Mundial.

Para ilustrar la magnitud del problemade la pobreza en el mundo actual, bastecon decir, que se ha estimado que en1998, 1.2 billones [miles de millones] depersonas en el mundo tenían un nivelde consumo por debajo de US$1 por día,es decir, 23 % de la población de lospaíses en vías de desarrollo y 2.8 billones(es decir 56.3% más) vivían con menosde US$2 por día.� (Ibid). En términos dela población de los países que debenusar los préstamos de IDA, estosrepresentan el 53% del total de lapoblación de todos los países en vías dedesarrollo.

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Aunque, ni los requerimientos para sercategorizado como país pobre, ni lousados para ser elegible como país IDA,ambos priorizando los ingresos del paísreceptor, dejan ver una nuevaaproximación en la perspectiva depobreza que tiene el Banco Mundial, losprincipios de las ERP si dieron indiciospara ser más optimistas en este sentido.

El objetivo general del esquema de lasERP es �� ayudar a los países pobres ya todos aquellos organismos interesadosen el desarrollo de estos países, parafortalecer el impacto de sus esfuerzoscomunes para reducir la pobreza.�(Banco Mundial, 2001:4 � Traducciónde la autora)

Los cinco principios en los cuales estánbasadas las ERP y que constatan sucoherencia con el Marco de DesarrolloIntegral

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son:

· Que éstas sean diseñadas por cadapaís, para que se logre laparticipación de una amplia base dela sociedad civil y del sector privadoen todas las etapas de este proceso;

diferentes años se han desarrollado factoresde conversión, como el de Paridad de PoderAdquisitivo. Sin embargo, aun usando estosfactores de conversión se presentan variasdistorsiones que se deben tener en cuenta enel momento de interpretar los datos.

5 Según la clasificación del Banco Mundial,presentada en Global Development Finance(2002), de los ingresos de los 213 países quehay en el mundo, 160 (es decir el 76%) sonpaíses que no alcanzan la categoría de

�Ingreso Alto�. Todos estos países son losclasificados como �Países en Vías deDesarrollo�, cuando se tiene en cuenta tantosu ingreso (medio o bajo) así como tambiénla magnitud de su deuda externa.

6 En inglés se denomina ComprehensiveDevelopment Framework (CDF) �Esta es unaperspectiva holística del desarrollo por la cuallos países pueden conseguir una reducción dela pobreza más efectiva. Se enfatiza lainterdependencia de todos los elementos deldesarrollo �sociales, estructurales, humanos,de gobernabilidad, ambientales, económicos yfinancieros. Está basada en cuatro principiosinterrelacionados: en una perspectivaholística y de largo plazo; en el sentido deapropiación del país en cuestión; en lacapacidad de decisión del país, encoordinación con sus colaboradores; y en elenfoque, principalmente, sobre resultadosconcretos.� (World Bank, 2002b:1 � Mitraducción)

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• Que sean integrales para quereconozcan la naturalezamultidimensional de la pobreza y ala vez el enfoque de accionesnecesarias para reducirlaefectivamente;

• Que estén enfocadas en resultadosconcretos que beneficien a lospobres;

• Que se enfoquen en la participacióncoordinada de todas las institucionesparticipantes, como son lasorganizaciones no gubernamentalesy las agencias bilaterales ymultilaterales de desarrollo, entreotras; y

• Que estén basadas en unaperspectiva de largo plazo

El principal mecanismo deimplementación de las ERP son losDocumentos de Estrategias deReducción de la Pobreza (DERP), quese convierten en el medio indispensablepara que un país reciba cooperaciónexterna para mitigar la pobreza, asícomo para acceder al programa actualde alivio de la Deuda Externa,denominado Programa para PaísesPobres Muy Endeudados (PPME).

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Acontinuación, se ofrece una brevedescripción del mecanismo deimplementación de las ERP.

La implementacion delprograma ERP a través delos documentos deestrategias de lucha contrala pobreza (DERP)

Los DERP son un conjunto dedocumentos que deberán ��describirlas políticas macroeconómicas,estructurales y sociales del país, losprogramas para promover el crecimientoy reducir la pobreza, así como las

necesidades financieras externasasociadas a estos objetivos.� (BancoMundial, 2001: 3 � Traducción de laautora)

El Banco Mundial recalca que unosDERP bien diseñados deberán enfocarseen los siguientes cuatro puntos:

· Escasez de oportunidades· Escasez de capacidades· Bajo nivel de seguridad y alta

vulnerabilidad· Empoderamiento (Banco Mundial,

2002c: 2)

Al igual que los principios de las ERP,previamente mencionados, los DERPpresentan una perspectiva queexplícitamente remite a avances teóricoscontemporáneos sobre el fenómeno de lapobreza, caracterizados por el uso devariables más cualitativas y que buscanadoptar una aproximación más integral,tal como se analizará adelante. Asímismo, la presentación del programapara las ERP y de los DERP, se enfocanen conceptos tales como el de�participación �escasez deoportunidades�, �escasez de capacidades�,�vulnerabilidad� y �empoderamiento�.

Como parte de la etapa de diseño de losDERP y según los lineamientosestablecidos por el Banco Mundial y elFMI, estos deben incluir:

a) Un relato sobre el procesoparticipativo que fue usado para llegara su formulación final, en el que sedescribirán el formato, la frecuencia y elsitio donde fueron realizadas lasconsultas. También se resumirán losprincipales puntos discutidos por losparticipantes. Además se describirá elimpacto que el proceso de consulta tuvoen el diseño de los DERP y se analizaráel papel que la sociedad civil tendrá enlos procesos futuros de implementación yde monitoreo.

b) Un diagnóstico integral de lapobreza: Los DERP deberían comenzarpor describir cuántos son, quiénes son ydónde viven los pobres, usando la

7 La iniciativa para los PPME se denomina eninglés, the Heavily Indebted Poor CountriesInitiative (The HIPC Initiative)

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información existente. Con base en estadescripción, en los DERP se podríananalizar las restricciones institucionalesrelacionadas con aspectosmacroeconómicos, sociales yestructurales que estén obstaculizandoun crecimiento y reducción de lapobreza más rápidos.

c) Una presentación clara de lasprioridades en términos de políticasmacroeconómicas, estructurales ysociales y sus costos para reducir lapobreza. Para entender mejor la pobrezay sus causas, los DERP establecerán laspolíticas macroeconómicas, estructuralesy sociales que deberán conformar unaestrategia integral, para alcanzarresultados concretos en reducción de lapobreza. Es importante que esta políticaeste priorizada y presupuestada tantocomo sea posible de tal manera que notermine convirtiéndose en una �lista dedeseos�.

d) Una presentación de los objetivosdeseados, así como de los indicadoresde éxito correspondientes y de lossistemas de monitoreo y evaluacióndel progreso obtenido: Los DERPdefinirán metas a mediano y largo plazopara obtener resultados concretos(monetarios y no monetarios),estableciendo indicadores de progreso yun conjunto anual de objetivos. Losindicadores y objetivos deben ser acordescon una evaluación apropiada de lapobreza, así como con la capacidadinstitucional para monitorear sureducción. Es necesario que estostambién sean consistentes con laspolíticas escogidas como parte de laestrategia. Finalmente, los DERPdeberán contar con sistemas deevaluación y monitoreo a nivelnacional, que deberían incluirmecanismos participativos, cuando ellosea posible. (Banco Mundial, 2003a: 1 �Traducción de la autora)

Sin embargo, después de una primeraetapa de diseño de los DERP se hizoclaro que, muchos países que losrequerían indispensablemente paraacceder a recursos financieros, bien

como préstamos o bien como otrasformas de cooperación financiera, nopodrían cumplir todos estos lineamientosesperados por el Banco Mundial y elFMI. De tal manera que fue propuesta laposibilidad de unos DERP Provisionales(DERP-P), con un plazo de un añopara la presentación de los documentosfinales. Si el país necesitara más de unaño para la presentación de sus DERPfinales, deberá escribir un documentoexplicando las razones de su demora einformando el progreso que ha habidohasta el momento.

la aprobación de los provisionales,explícitamente aprobados por lasdirectivas del Banco Mundial y el FMIson condición para:

· que los �países pobres muyendeudados�,

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completen el primerpaso para ser considerados comoposibles beneficiarios del programaPPME para alivio de la deudaexterna;

· obtener la aprobación de acuerdoscon aquellos países que quieranacceder a otro de los programasrelacionados con la pobreza, elprograma para facilitar elCrecimiento y la Reducción de laPobreza (PRGF � Poverty ReductionGrowth Facility) del FMI

· obtener revisiones y nuevascondiciones sobre acuerdos previos,ya realizados dentro del PRGF;

· que los países que cumplan con losrequerimientos para ser consideradosun país IDA, puedan acceder adichos recursos para préstamo ocooperación concesional del BancoMundial;

· y son usados para hacerle elseguimiento al uso de los recursosobtenidos de otro programa delBanco Mundial, el llamado,�Estrategia para la Asistencia� a lospaíses miembros del Banco (CountryAssistance Strategy � CAS).

De hecho, para enero del 2003, 25 paíseshabían presentado sus DERP definitivoso provisionales a las directivas del BancoMundial y del FMI.

Análisis crítico

A primera vista, tanto la definición de losprincipios de las ERP, así como el uso de

Se ha estimado que en 1998, 1.2billones [miles de millones] depersonas en el mundo tenían unnivel de consumo por debajo deUS$ 1 por día.

Una vez que los DERP, provisionales odefinitivos, estén preparados ��esnecesario que éstos sean amplia yexplícitamente avalados por lasDirectivas del Banco Mundial y delFondo Monetario Internacional (�)esto significa que los DERP estarán enlas agendas de alrededor 70 países debajos ingresos en los próximos dosaños y en un futuro inmediato en lasagendas de aquellos otros países quedeseen acceder a fondos paracooperación financiera y al programade alivio de la deuda externa.�(Banco Mundial, 2001: 2 � Traducciónde la autora)

El personal de evaluaciones del Banco ydel Fondo (Joint Staff Assessment - JSA)revisará la validez de los DERP(provisionales o definitivos), para asistira las directivas de estas instituciones almomento de juzgar, si los documentosen cuestión proveen una base adecuadapara proceder a la asignación de fondosde cooperación o de alivio de la deuda.

Actualmente los DERP (provisionales odefinitivos) o el informe de progresoanual, en caso de que no se presente laversión definitiva pasado un año desde

8 En la iniciativa para Países Pobres MuyEndeudados (PPME) que se inició en 1996con la participación de 38 países, tomanparte actualmente 43 países.

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conceptos teóricos integralesfundamentando los DERP, dieron laimpresión de que el Banco Mundial y elFMI estaban acogiendo una perspectivade pobreza multidimensional, dejandode lado su enfoque tradicional basadoprincipalmente en el PIB o en el ingresoper capita de los países y queadicionalmente enfatizaban elcrecimiento económico.

consumo, a ser un concepto que demanera integral complementa dichasvariables cuantitativas con el análisis dela presencia o ausencia de otrascualidades, no fácilmente medibles.

Los conceptos utilizados en ladescripción previa del programa ERP,así como de los principales pasos parasu ejecución, que se hace a través delos DERP, remitiría a primera vista ysin duda a estas últimas percepcionesdel fenómeno de la pobreza, másintegrales y multidimensionales. Sinembargo un análisis detallado de lasdefiniciones y expectativas, más alládel uso de conceptos de avanzada enel discurso sobre el fenómeno de lapobreza, deja ver seriasinconsistencias.

1.1 Amplia Participación dela Sociedad Civil

En primera instancia y en relación conlos principios de las ERP, una de susprimeras exigencias es �la participaciónde amplia base de la sociedad civil�.Según el Banco Mundial, se espera quelos interesados y beneficiariosinfluencien y controlen, no solo ladecisión de las políticas a ejecutar comoparte del proceso de reducción de lapobreza, sino también la decisión sobrecuáles son las áreas prioritarias, asícomo la destinación de los recursos aejecutar.

Como interesados y beneficiarios, seconsideran a representantes de larama ejecutiva del gobierno, delparlamento y de otras estructurasrepresentativas del sector oficial, delsector privado, de las agencias decooperación externas relacionadas conel tema, de la sociedad civilorganizada, de los �grupos de lapoblación pobre y vulnerable�y del público en general, quienes através del diálogo entiendan y lleguena un acuerdo sobre la naturalezade la pobreza y el camino parareducirla.

Sin embargo, parece que la retórica deldiscurso participativo del BancoMundial y del Fondo Monetario, noconcuerda con la práctica. Se haafirmado que estas instituciones �nosólo el Banco Mundial, sino otrasagencias de desarrollo, nacionales einternacionales� más que estarpreocupadas acerca de los procesos deempoderamiento de las comunidadesinvolucradas, han estado interesadasen la participación de la gente comoun medio para buscar a través de ellos,la legitimación de procesos o dedecisiones ya tomadas. Para ilustraresta afirmación, se presenta una devarias referencias que al respecto seencuentran en la bibliografía actual.Un consultor que evaluaba la políticaforestal de un proyecto del BancoMundial en Tailandia escribe:

�Los procesos de consulta, nosolamente tienden a serdecepcionantes, sino que incluso,cuando se llevan a cabo lareuniones planeadas con lascomunidades, la voz de esta genteparece no ser escuchada. Lascomunidades parecieran convertirseen una presencia fantasmal dentrode los procesos de planificación�visible y escuchada solamentecuando su participación lleva a lacredibilidad y legitimidad dedecisiones que ya se habíantomado� (�) este tipo de actitud ypráctica no es una aberraciónindividual, sino que hace parte de lacultura del Banco Mundial.�(Hildyard et. al., 2001: 59 � Traducción de la autora)

En el marco específico de la ejecuciónde los DERP, no sólo es preocupante elhecho de que las prácticasparticipativas se estén usando como unmecanismo de legitimización popularde resoluciones previamente definidas,sino también por el obstáculo prácticoque los requerimientos en torno adicha participación significan para unpaís pobre, tal como se analiza enseguida.

Sin embargo la perspectiva con la que elBanco Mundial, el FMI y las diferentesagencias de desarrollo internacional queapoyan este programa, han definidoestos conceptos, muestran que enrealidad estas instituciones mantienensu estrecha visión economicista en tornoal concepto de pobreza, como se analizaa continuación.

1. El Fenómeno de laPobreza en la Actualidad

Ciertamente, la percepción conceptualcontemporánea sobre el fenómeno de lapobreza ha cambiado notoriamentedurante las últimas décadas. Enparticular, la academia ha mostradointeresantes desarrollos en torno alconcepto de pobreza, que pueden sercaracterizados en general, por tratar deinvolucrar articuladamente una serie devariables que, si bien decisivas, antes noeran tenidas en cuenta. Los principalesavances en torno al entendimiento delfenómeno de la pobreza, se puedenresumir como la transición entre unconcepto basado principalmente enapreciaciones de carácter cuantitativo,como el PIB, el ingreso e indicadores de

Después de una primera etapa dediseño de los DERP se hizo claroque, muchos países que losrequerían indispensablementepara acceder a recursosfinancieros, no podrían cumplirtodos estos lineamientos esperadospor el Banco Mundial y el FMI.

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1.2 Capacidad de los paísespobres para que supoblación participeampliamente

Para que �amplia base de la sociedadcivil� esté en capacidad de participar enlos DERP, es necesario que cuente conlos medios para hacerlo, medios quedenominaremos capacidad participativa.La capacidad participativa se refiere alconjunto de instituciones, actividades ymecanismos que le permiten a la genteempezar o continuar tomando parte enun proceso. Sobre esta capacidadparticipativa también han sidopresentadas diversas percepciones: unade ellas, enfatiza los componentestécnicos necesarios para la participación.Entre estos, se cuenta informaciónestadística confiable, entrenamientopara acceder y analizar dichainformación, equipos, etc. Unaaproximación mucho más integralanaliza la capacidad participativa entérminos, de la capacitación y de lasfacilidades para la organización dequienes participan.

�Hay, por lo tanto, una apremiantenecesidad por que se incremente lacapacidad participativa dentro de lasociedad civil así como su habilidad

para comprometerse con las políticasa nivel nacional; esta puede lograrse,por ejemplo, a través de lacapacitación en economía [y en otroscampos] o en la propuesta de unmarco legal que les permita a lasONGs y a las organizaciones de lasociedad civil funcionar másfácilmente.� (Green and Battcock,2001:32- Traducción de la autora)

Hay otras aproximaciones que enfatizanen la distinción que existe entre eldesarrollo de la capacidad participativa yel fortalecimiento de esta. Gurstein yAngeles (1999) señalan que la etapa deldesarrollo de la capacidad participativarequiere, en muchos casos, de latransformación tanto de estructuras einstituciones del nivel medio, como dealgunos de sus sistemas defuncionamiento; el fortalecimiento de lacapacidad participativa requiere,además, de fuerte apoyo a los proyectosdel nivel micro.

Estos aportes al entendimiento de en quéconsiste la capacidad participativa, dejaver que esta es un habilidad queencierra cambios y ajustes de múltiplesdimensiones, no sólo coyunturales sinoestructurales, lo que implica tiempo yacciones de largo plazo, para que enverdad dicha capacidad participativa se

logre. Otro de los requisitos del BancoMundial, que implica el factor tiempo, esla apropiación que de estos programas,se da por parte de la sociedad civil.

1.3 Apropiación del Procesode Diseño de los DERP porparte de la Población Pobre

Otra expectativa que el Banco Mundial yel FMI tienen con el desarrollo de losDERP es que a través de la participaciónde una base amplia de la sociedad civil,se de, paralelamente, un sentido deapropiación de estos sectores de lapoblación sobre los programas para elalivio de la pobreza.

Sin embargo, para que se logre unsentido genuino de apropiación, esnecesario que a su vez los procesos departicipación en la propuesta, diseño ytoma de decisiones sobre las diversaspolíticas asociadas al alivio de lapobreza, por parte de los sectores de lapoblación más directamente afectados,sean genuinos.

Como ya se mencionó, los procesos departicipación comprometidos y veracesrequieren primero que algunosobstáculos coyunturales y estructuralessean solucionados. Es así que en la

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medida en que se les proporcione a losparticipantes acceso a educación,información, equipos, infraestructura, segenerará a su vez motivación y sentidode apropiación, y por ende, secomprometerán también posterioresprocesos de monitoreo y evaluaciónsobre el uso de los recursos y losresultados de las políticas decididas. Perotambién resulta claro que sin lavoluntad política y sin un períodorazonable de tiempo, no se conseguirá eldesarrollo de ninguno de estos procesosy es precisamente porque el obtenerparticipación es un proceso y no unevento. Sin embargo, el diseño delprograma de las ERP espera que lospaíses pobres identifiquen, analicen yprioricen, en un año, sus necesidadespara mitigar la pobreza y ajusten suspolíticas nacionales para tal fin y sóloentonces podrán acceder a fondos decooperación.

1.4 Otros aspectos de laNaturalezaMultidimensional de laPobreza

Con respecto a otro de los principios delas ERP, y esta vez me refiero alreconocimiento de �la naturalezamultidimensional de la pobreza�,

nuevamente el discurso se vesobrepasado en mucho por la práctica.

Las maneras de aproximarse alfenómeno de la pobreza incorporan unamplio rango de ideas, que presentan enuno de sus extremos una perspectiva queenfatiza la �medicion científica�,mientras en el otro se halla una posicióncon connotaciones �morales ycategóricas� sobre este fenómeno(Pinker, 1999). Tal como lo señala esteautor, la primera aproximación estárepresentada por definiciones y métodos,que puedan ser medidos con un buennivel de precisión; la tendencia moral,en cambio, está representada por elejercicio de juicios normativos. Mientrasla posición de �medicion científica� sebasa en información numérica y por lotanto supuestamente en una forma másprecisa y objetiva para medir variosfactores que componen el fenómeno dela pobreza, la posición �moral� enfatizaen factores no fácilmente medibles, talescomo exclusión, ética y justicia, entreotros.

Tradicionalmente el Banco Mundial seha aproximado al fenómeno de lapobreza desde una perspectiva�medible científicamente� queprioriza el componente del PIB en susdiferentes acepciones; esto es PIBnacional, PIB per cápita o PIB en

términos de las líneas de pobrezadefinidas. Aunque esta perspectivatambién ha tenido en cuenta otrosindicadores, como los niveles deconsumo en relación con una línea depobreza predeterminada, no sedetienen en análisis sobre ladistribución del crecimiento odisminución de este PIBentre la población de un paísdeterminado.

Pero es justamente la reciente presenciade conceptos propios de la perspectiva�categorica/moral�, en el discurso en elque el Banco Mundial enfoca los DERP,lo que pareciera remitir a las propuestasteóricas que desde hace ya varios años,reconocidos estudiosos del tema de lapobreza como Amartya Sen y RobertChambers, Paulo Freire y Oscar Lewisentre otros, han hecho en torno a lacompresión de algunos de estosconceptos. Algunas propuestas teóricassobre estos conceptos, se describenbrevemente a continuación:

a) El concepto de �Capacidad�Amartya Sen (1981) propone entender�capacidades� como un término diferenteal de la posesión de bienes; como�capacidades básicas� se refiere a las quele abren a la gente la posibilidad de serparte activa de la sociedad en todas susdimensiones. Una explicación sencilla

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de este concepto muestra que, porejemplo, una bicicleta es un bien queprovee la capacidad de la movilidad.Basado en esta diferenciación, Senargumenta que el estándar de vidadebería estar dado por las capacidadesde las personas para acceder a los bienesy servicios, más que a la posesión deellos. Sen argumenta, entonces, que loque caracteriza la extrema pobreza es elno tener el derecho de acceder a losdiferentes recursos, bienes y servicios auncuando ellos existan.

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b) El concepto de �Vulnerabilidad�En el caso del concepto de�vulnerabilidad�, Chambers (1999), porejemplo, enfoca su análisis en el escasomargen de maniobra que tienen laspoblaciones pobres para enfrentarsituaciones adversas sorpresivas, lo cualimplica siempre un posible riesgo. Bajoesta aproximación se afirma que lassituaciones de contingencia másfrecuentes que llevan a la pérdidairreversible de bienes o derechos,dejando vulnerables a poblaciones ensituación de pobreza, son de cinco tipos.Entre estos tipos se incluyen los desastresintempestivos, la incapacidad física, elgasto que resulta improductivo,imposiciones de algunosconvencionalismos sociales y laexplotación en general.

Dercon (2001) también ha trabajadobienestar o pobreza como el resultadodel riesgo y de la vulnerabilidad queimplican procesos de decisionescomplicadas que los individuos o las

familias deben hacer y que involucransus bienes e ingresos �estos muy escasos,en el caso de sectores pobres. Lavulnerabilidad es una situación ex anteque �está determinada por las opcionesdisponibles con que cuentan las familiaso individuos en su diario vivir, por losriesgos que dichas opciones les implicany por la habilidad y capacidad quetengan para manejar dichos riesgos.�(Dercon, 2001:3 � Traducción de laautora)

de dicha producción debe entonces,generar o fortalecer las interrelaciones delas comunidades productivas conorganizaciones o mecanismos deproducción que lleven el producto abuen fin y al productor a acceder anuevos recursos. Así mismo debe existirpor parte del productor el derechoautónomo sobre la administración y latoma de decisiones relacionadas condichos recursos.

Sin embargo, tal como lo señala Ulloa(2002) y tal como también se resalta conrelación a los procesos participativos,resulta una falacia el que la capacidadde asumir poder, pueda ser cedidamecánicamente por agentes externos.En este sentido, se afirma que �Losprocesos participativos (�) intentandesafiar las evidentes relaciones de poderexistentes en la sociedad, reconociendoel control que ciertos individuos ogrupos tienen sobre otros.� (Kothari,2001:142 � Traducción de la autora)Sin embargo, el mismo acto decategorizar a alguien como�participante� o como no-empoderado,implica que �un superior� si tiene elpoder de categorizar a �un inferior�. Estosucede porque los �intentos paradesafiar� las relaciones de poder se hacena través de perspectivas y mecanismosgenerados desde las mismas relacionesde poder que se quieren desafiar.

d) El concepto de �Seguridad�El concepto actual de la seguridad tieneun enfoque multidimensional, que hasuperado las concepciones originales delperíodo de la guerra fría, cuando serestringía predominantemente a ladimensión militar, privilegiando aspectoscomo el desarme en pos de un clima dedistensión.

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El concepto de �seguridad�, como partedel marco teórico de pobreza ��va más

9 Los escritos de Sen sobre el tema de lapobreza son ampliamente reconocidos y entrelo más importantes se pueden mencionar,Poverty and Famines: An Essay onEntitlemente and Deprivation (1984), en elque se señala claramente la dimensiónpolíticas de las hambrunas; �InequalityReexamined� (1992) donde desarrollaampliamente el concepto de desigualdad,traducido como �Nuevo Examen de laDesigualdad�, publicado en español en el año2000. También están �Desarrollo comoLibertad� y �Choice, Welfare andMeasurement�.

El diseño del programa de lasERP espera que los países pobresidentifiquen, analicen y prioricen,en un año, sus necesidades paramitigar la pobreza y ajusten suspolíticas nacionales para tal fin ysólo entonces podrán acceder afondos de cooperación.

c) El concepto de �Empoderamiento�En la misma línea, el concepto de�Empoderamiento� se hallaestrechamente relacionado con el devulnerabilidad. �Un [proceso de]empoderamiento, propicia laasociatividad progresiva (�) y fortalecela capacidad de negociación de lossectores vulnerables, o desposeídos en elsentido político, ante los otros actores deldesarrollo�� (Ulloa, 2002:11) Sinembargo no es solo en términos políticoso en de la relación vulnerabilidad-empoderamiento que este últimoconcepto ha sido analizado.

Enfatizando la dimensión cultural, seafirma que los procesos deempoderamiento, bien sea que se den encomunidades, organizaciones opersonas individuales, generan re-conocimiento de la propia imagenpropiciando la auto-estima. En términoseconómicos �y en el caso de lascomunidades campesinas� se puedegenerar empoderamiento a través delestímulo de la producción local quetenga en cuenta sus propias prácticas ycondiciones productivas. El incremento

10 Aunque tal como se ha percibido desde losacontecimientos del 11 de septiembre, esposible que el concepto de seguridad llegue arestringirse nuevamente, esta vez enfatizandouna dimensión anti-terrorista.

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allá del concepto tradicional de laprotección física ante un conflicto. [Y]para alcanzar un entorno de estabilidadduradera, debemos atacar la raíz delconflicto �la pobreza, la disparidadeconómica, la exclusión y la injusticiasocial�, expresó la ministra decooperación internacional del Canadá.(Minna, 2000:1) Por lo tanto, elconcepto de �seguridad� es otro elementoque, en su acepción más integral,comprende prioridades como el acceso ala educación básica y los servicios desalud, la protección de la niñez, lapromoción de los derechos humanos, laerradicación de enfermedades y laprotección del medio ambiente, muy enla línea de la propuesta de Amartya Sen.

2. La Percepción del BancoMundial y del F.M.I.

A pesar de que las definiciones del BancoMundial hacen uso de los mismosconceptos, estos nada tienen que ver conlas propuestas teóricas mencionadas,sino que por el contrario, permaneceninsistentemente atadas a la visión mástradicionalmente económica delfenómeno de la pobreza.

• �Escasez de oportunidades� se refierea los bajos niveles en la relaciónconsumo/ingreso y es un conceptoque siempre aparece relacionado conel ingreso nacional bruto per capitay por lo tanto con la línea nacionalde pobreza del país receptor;

• �Escasez de capacidades� se definiósolamente como poca o ningunamejora en los indicadores de salud yeducación, entre grupo socio-económicos;

• �El bajo de nivel de seguridad� estárelacionado solo con la exposición alos riesgos de carácter económico; y

• El concepto de �empoderamiento�considera exclusivamente lacapacidad de acceso que deberíantener las poblaciones pobres a lasinstituciones del Estado para lograr

el re-direccionamiento de sus fondoseconómicos hacia ellos. (BancoMundial, 2002c: 2)

de la intervención prioritaria sobre lospobres, son mecanismos cruciales parala evaluación regular de las políticas, losprogramas y su ejecución. (BancoMundial, 2003b:2- Traducción de laautora)

Estas definiciones no sólo muestran quela perspectiva conceptual del BancoMundial en torno a la pobreza,permanece más cercana a su tradicionalénfasis en el crecimiento económico envez de a concepciones mas integrales,sino que muestran también susinnegables lazos con los principalesfundamentos del modelo neo-liberal.

3. ¿Alguna relación entrelos DERP y las Medidas deAjuste Estructural?

Claramente se expresa como parte de losrequerimientos de unos DERP biendiseñados, el adoptar como parte de laspolíticas macroeconómicas yestructurales del país, la liberalizaciónde apertura de los mercados, pilarfundamental del llamado modeloneoliberal.

La semejanza que, en algunos puntosespecíficos, hay entre los requerimientosque de los países pobres hacen los DERPy las medidas de Ajuste Estructural, enlas que se basa el, mal llamado, modelode desarrollo neoliberal es evidente, talcomo lo muestran análisis de la ONGbritánica World Development Movement(WDM, 2001). Los DERP:

• Tal como el modelo neo-liberal,están basados en el mismo esquemade decisiones desde arriba

• Muestran la misma falta total dereconocimiento del costo delcrecimiento económico, por ejemplo,en términos de reducción debienestar social de la población ytambién de reducción de capitalsocial, entre muchos otros

• No parten de un análisis causal de lapobreza que lleve de manera lógica a

Los siguientes elementos definidos como�claves de una efectiva reducción de lapobreza� tal como fueron presentadospor el Banco Mundial y el FMI,confirman esta crítica a las ERP y a losDERP por ser una perspectivaestrechamente economicista, lejos deuna visión más integral del fenómeno dela pobreza.

�Un entendimiento integral de lapobreza y sus elementosdeterminantes que deberánidentificar quienes son los pobres, enque están basados sus ingresospersonales y cuales son sus niveles deconsumo en relación con su línea depobreza especifica;

Deben ser claramente propuestas,acciones públicas que tengan el másalto impacto en contra de la pobreza yque lleven a un mas rápido crecimientoeconómico �incluyendo estabilidadmacroeconómica, la mayorliberalización y apertura de los mercadosy un ambiente de predecible estabilidadpara las actividades del sector privado;

Transparencia. El proceso paraestablecer el presupuesto, políticasprioritarias y los procesos de supervisiónque lleven a alcanzar las metas dereducción de la pobreza, deberán estarbasadas en procesos transparentes dedialogo público y de transparencia en lainformación; y

Una serie de indicadores que seanestablecidos y monitoreados a travésde procesos participativos. Laidentificación y la medición de las metasalcanzadas y la evaluación del impacto

El mismo acto de categorizar aalguien como �participante� ocomo no-empoderado, implicaque �un superior� si tiene el poderde categorizar a �un inferior�.

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una selección de las medidasmacroeconómicas mas apropiadaspara cada país, sino que por elcontrario, dichas medidasmacroeconómicas deben ajustarse alas expectativas de crecimientoeconómico del Banco Mundial y delFMI

• No dimensionan suficientemente lasconsecuencias de las políticasmacroeconómicas adoptadas entérminos de la pobreza, hecho quepuede ser una de las causas para quela brecha entre países ricos y pobressea cada vez más amplia

• Están diseñados para cumplir yevaluar metas que han sidoexplícitamente intervenidas por lasInstituciones FinancierasInternacionales (IFIs) einsuficientemente apropiadas einfluenciadas por los resultados de laparticipación pública.

Desafortunadamente, las expectativasque alguna vez se tuvieron en el modeloneoliberal, como una posibilidad dedesarrollo y crecimiento para todos, handemostrado ya durante más de dosdécadas, su falta de éxito y resultados.Seguidamente se presentan algunascifras que así lo comprueban.

4. Algunas cifras sobre elModelo Neo-liberal yPobreza

El debate sobre las consecuenciaspositivas y negativas de laimplementación de los preceptos delmodelo neoliberal en relación con lapobreza continúan. Algunos estudiosseñalan sus efectos positivos en, porejemplo, algunos países asiáticos,mientras que otros señalan como estospaíses consiguieron tasas de crecimientoimportantes, justamente por no seguirlas medidas neoliberales.

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También son muchos los estudios queseñalan la relación que parece existirentre el incremento continuo de lapobreza y las principales prácticas delmodelo neoliberal. Algunos de estosestudios, como el de Martínez (1997),indican que �Primero, debe ser señaladoque al mismo tiempo que laglobalización del modelo neoliberal seha expandido, la economía mundial ha

11 Ver, por ejemplo, Kiely, R. (1998) NeoLiberalism Revised? A Critical Account ofWorld Bank Concepts of Good Governanceand Market Friendly Intervention, en Capital

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crecido más lentamente.Consecuentemente, el crecimientoeconómico, y una tajada más grande delpastel, prometida por la ideologíaneoliberal, están en la práctica,reduciéndose. Mientras que entre 1950 y1973, la producción mundial creció encasi un cinco por ciento, entre 1974 y1980, bajó a un 3.5 por ciento; entre1981 y 1989 la tasa de crecimientovolvió a bajar a 3.3 y más recientemente,entre 1990 y 1996, la tasa de crecimientofue extremadamente baja, alcanzandosólo 1.4 por ciento.� (Martínez, 1997:2� Traducción de la autora)

Sin embargo, las cifras negativas quepresenta este mismo autor, cuando serelacionan las décadas de laimplementación del modelo neoliberal yel crecimiento de la pobreza, no serefieren sólo a los índices de producciónmundial. También se refieren alcrecimiento del desempleo, puesto quede 2.8 billones de la poblacióneconómicamente activa, 1.14 billones(41%) están desempleados osubempleados. Otros datos muestran queactualmente 300 millones de personas,dependen para sobrevivir del sectorinformal, sin prestaciones sociales, niningún resguardo en caso deenfermedad o de cualquier otraeventualidad. Y esta no es una

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característica que se limita solamente alos países en vías de desarrollo. En elmundo altamente industrializado, unade cada diez personas, del sectoreconómicamente activo, estádesempleada, mientras se fortalece elesquema del así llamado �crecimiento,sin trabajo�.

Dadas las altas cifras del desempleoadulto, 80 millones de niños en elmundo se ven forzados a trabajar, y enalgunos países el porcentaje de ellosalcanza el 25% de la fuerza laboralactiva de estos países y esto solo enbúsqueda de la subsistencia de susfamilias.

En África, la mitad de la población viveen extrema pobreza y en Europa y en losEstado Unidos, alrededor del 15 porciento de sus habitantes viven bajo lalínea de extrema pobreza. En ciudadescomo Nueva York, alrededor de uncuarto de millón de personas duermenen refugios del Estado, mientras enLondres, el número de personasregistradas como sin vivienda alcanzalas 400.000.

Conclusiones

Por lo tanto, no solo las definiciones delos principios de las ERP, sino tambiénlos conceptos usados en los DERP paraestablecer su implementación, hacenparte de una retórica vacía que se queda

sin fundamento ante las condicionesreales en que los países pobres hacenparte de este nuevo programa deasistencia financiera.

En este sentido, son tres los principalespuntos críticos que se le pueden señalara este programa y a los DERP:

El primero, es que aunque el discursopareciera estar fundamentado enconcepciones de pobreza integrales ymultidimensionales, el análisis sobre losindicadores de monitoreo y lasexpectativas de lo logros que se buscanobtener, dan cuenta de una graninconsistencia existente entre el discursoformal y la práctica. Algunos de los, tanalardeados, componentes cualitativos depobreza, como vulnerabilidad,seguridad, empoderamiento ycapacidades, entre otros, quedanreducidos a los tradicionales indicadoresde PIB, línea de pobreza, capacidad deconsumo y otras variables de carácterexclusivamente económico que nocontemplan una complementación convariables adicionales relacionadas conpobreza.

Adicionalmente, el programa de las ERPy su mecanismo de ejecución los DERP,pareciera estar promoviendo prácticasbenéficas, como la participación de lasociedad civil para generar el sentido deapropiación de dichos programas. Estasprácticas se dan por descontado enpaíses industrializados y de ingresos

medios; sin embargo, es un serio errorde diseño plantearlos como requisitopara los países pobres, pues estos vienena convertirse en un grave obstáculo paraacceder a los recursos financieros quetanto y con tanta urgencia se requieren.

Finalmente, programas como las ERP ymecanismos de ejecución con losrequerimientos de los DERP, terminansiendo mecanismos de fuerteintervención en las políticas internas delos países pobres, quienes debido a lanecesidad de participar de las redes decooperación y asistencia financierainternacional, no pueden eludir dichaintervención. El aval del FMI y delBanco Mundial y además las metas ylogros sobre los cuales se deben diseñar,implementar y evaluar este tipo deprogramas, llevan a que los países debandireccionar sus políticas económicas ysociales en el mismo sentido, es decir,hacia economías de libre mercado,competitivas a nivel mundial y en dondepriman los intereses de la iniciativaprivada. Por lo tanto, el programa de lasERP terminará siendo uno más de losmecanismos, por el cual los paísespobres, serán exigidos de implementarlos principales preceptos del modeloneoliberal.