REFORMA A LA LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

ANÁLISISDELAINICIATIVADEREFORMAHACENDARIA

REFORMAALALEYDELIMPUESTO

ALVALORAGREGADO

CoordinaciónEjecutivadeInvestigaciónDirecciónGeneraldeInvestigaciónEstratégica

ÁreadeDesarrolloEconómicoySustentabilidad

OCTUBRE2013

ÍNDICE

Reforma a la Ley del Impuesto al Valor Agregado

1. Contenido general de la iniciativa 1

2. Implicaciones 2

3. Referencias internacionales en materia de IVA 8

4. Consideraciones generales 9

Referencias bibliográficas 12

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InstitutoBelisarioDomínguezSenadodelaRepública


Área:DesarrolloEconómicoySustentabilidad

AnálisisdelaIniciativadeReformaHacendaria

Octubrede2013

ReformaalaLeydelImpuestoalValorAgregado

1. ContenidogeneraldelainiciativaEstablecerlatasade16%deIVAenlaenajenación(comprayventa)de:

• Gomasdemascar.• Alimentosprocesadosparamascotas.• Serviciosdehoteleríaprestadosaextranjeros.• Transportepúblicoterrestreforáneo.• Bienesqueseintroduzcanalpaísmedianteelrégimenaduaneroderecintofiscalizadoestratégico.• Bienes y servicios comerciadosen las regiones fronterizas1, homologando la tasadelimpuestoentodoelpaís.(Latasavigenteesde11%).

ModificacionesprevistaseneldictamendelaCámaradeDiputadosLos trabajosdedictaminación realizadospor laComisióndeHaciendade laCámaradeDiputados,hanpropiciadomodificacionesalainiciativadereformadelGobiernoFederal,entrelasquedestacalaeliminacióndelimpuestoenlossiguientescasos:

Oro,joyería,orfebrería,piezasartísticasuornamentalesylingotesconcontenidomínimode80%.

Serviciosdeenseñanza. Inmueblesdestinadosparacasa‐habitación. Arrendamientodecasahabitación. Créditoshipotecariosysusintereses. Espectáculospúblicos(setransfierea lasentidadesfederativas laposibilidadde

gravarlos,aexcepcióndelcine).

1Laregiónfronterizaseencuentraestablecidaenelartículo2delaLeydelIVA,talregiónseconformadelafranjafronterizade20kilómetrosparalelaalaslíneasdivisoriasinternacionalesdelnorteysurdelpaís,todoelterritoriodelosestadosdeBajaCalifornia,BajaCaliforniaSur,QuintanaRooypartedelestadodeSonora.

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2. Implicaciones

Justificaciónoficial

De acuerdo con el Gobierno Federal, en el diseño del IVA es necesario eliminartratamientos preferenciales y excepciones en el sistema tributario vigente, los cualessólo generan inequidades fiscales. Para lograr unamayor equidad, los contribuyentesdeben afrontar lamisma tasa de impuesto y pagar conforme a su nivel de consumo.Complementariamente, con la eliminación de las inequidades, la administración ycontrol de los contribuyentes se simplifica. En síntesis, se pretende expandir larecaudacióndelIVAconmayorequidadfiscalycontrolsobreloscontribuyentes.

LaevaluacióndelainiciativadereformarespectoalIVAdebeconsiderarlosprincipiosdeigualdadyjusticiaenlatributación,elimpactodirectoenlarecaudaciónyenlascondicionesdeconsumode los contribuyentes, los efectos sobre el nivel de precios y la posibilidad de establecer unsistematributarioquepermitalaredistribucióndelingreso.

a) Capacidadderecaudación.

Unadelasimplicacionesmásimportantesqueseesperatenereselincrementoenlarecaudaciónfiscal.LacapacidadderecaudacióndelEstadomexicanohasidohistóricamentebajaeinsuficiente,encomparaciónconotrospaísesyconsiderandolasnecesidadesdefinanciamientodelahaciendaylaspolíticaspúblicas.LarecaudaciónenMéxicoeradel10.3porcientodelPIB,en2010,talcomoseobservaen latabla1,cifraqueseubicamuypordebajode larecaudaciónqueseregistraendistintospaíses latinoamericanos,entre losquedestacaBrasilconel24.6porcientoyArgentinaconel29porciento.

Argentina Brasil Chile México Perú Uruguay

*Año2012Fuente:ComisiónEconómicaparaAméricaLatinayElCaribe(CEPALSTAT).

Tabla1.ClasificacióndeimpuestosenpaísesdeAméricaLatina,2010.

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LosingresostributariosindirectosenMéxico,entrelosqueseubicaelIVA,sondelosmásbajosenel escenario internacional, pues apenas alcanzan el 4.2 por ciento del PIB, mientras que en lamayoría de países latinoamericanos esta cifra esmás del doble. Aún considerando los ingresospetroleros, larecaudacióntotaldelsectorpúblicoenMéxicoesmuylimitada,yaqueasciendea18porcientodelPIB,cifraquesemantienepordebajodeladedistintospaíseslatinoamericanosydelpromediodelaOCDE,dondeserecaudael33porcientodelPIB.Como se observa en el gráfico 1, a nivel internacional, los impuestos que aportan la mayorcantidadderecursosalahaciendadelosestados,másdel60porciento,son:losimpuestosalosingresos(ISRenMéxico)ylosimpuestosalacompradebienesyservicios(IVA,IEPSenMéxico).Deacuerdocondistintosestudios(Hernández,2003;Salinas,2012;SHCP,2013),losimpuestosalconsumo son regresivos, lo cual significa que extraen proporcionalmente mayores recursos aquienmenos ingresos tiene;en tanto, los impuestosal ingresosonprogresivos,puesquienmásganapagaproporcionalmentemásimpuestos.

Engeneral,enlospaísesdelaOCDEsesostienenesquemastributariosdiversificados,estoes, larecaudación no se concentra en un tipo de impuesto; tanto el impuesto al ingreso como elimpuesto al consumodebienes sonbuenas fuentesde ingreso. EnEstadosUnidos, el esquematributarioseconcentra,enmayormedida,enlosimpuestosalingreso,mientrasqueenMéxicolamayorfuentedeingresossonlosimpuestosalconsumo.

28%21%

38% 43%33%

47%

53%

44%

51%

18%33%

24%

17%

29%

7%

26%28% 17%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

México Brasil Chile EstadosUnidos

OCDE Canadá

%delingresototal.

Gráfico1.Composicióndelosingresostributarios,2011

Otrosimpuestos

Impuestosalapropiedad

Contribucionesalaseguridadsocial

Impuestosabienesyservicios

Impuestosalingreso

Fuente:OECD,RevenueStatisticsDatabase;RevenueStatisticsinLatinAmerica.

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Losesquemas tributariosdiversificadosde lasnacionesdesarrolladas tienenciertosesgoa favorde impuestos progresivos (impuestos al ingreso), en tanto, las naciones menos desarrolladas,comolaslatinoamericanas,losimpuestosregresivos(impuestosalconsumodebienesyservicios)prevalecen como principal fuente de recursos. Esta condición hace más regresivo al sistematributario mexicano en comparación con otras economías y genera efectos directos sobre ladesigualdadsocialdelpaís.Lapreferenciapor laaplicaciónde los impuestosalconsumodebienesyserviciosradicaenqueson sencillos de monitorear y recaudar. En este caso, los contribuyentes tienen incentivos adeclararsusimpuestos,yaqueconellologranacreditarlospagosyexigirladevoluciónparcialdelimpuesto pagado. Si el contribuyente acredita el pago del impuesto como parte del gasto deproducciónporsuactividadeconómica,seobtienendeduccionesquereducenlacargafiscaldelasempresas. Con estos impuestos, los contribuyentes son fiscalizadores de otros contribuyentes,facilitandolasupervisióndelrecaudador.Sinembargo, el abusoen los incentivospara ladeducción fiscal terminapor lesionar al sistematributario. Si el consumodebienesnoes empleadoenel procesoproductivo, tanto compradorcomo vendedor tienen incentivos a no declarar la transacción. En esta situación, existen clarosincentivosaevadiryeludirelpagodeimpuestos,locual,paraminimizareldañoalaHaciendaserequieremonitoreoadministrativoeinstrumentosefectivosdecastigo(Palacios2013).ConlainiciativadereformasepretendeeliminaralgunosprivilegiosyexencionesenlaleydelIVAeISR,quepermitiránalGobiernoFederalrecaudar1.4porcientoadicionalesdelPIB.Losmontospueden verse en la tabla 2. Con la eliminación del IETU la recaudación cae en 114 miles demillonesdepesos.Esacaídasecubreconlimitacionesalasdeducciones,eliminacióndeprivilegiosfiscales,aumentodeimpuestosapersonasfísicasyaumentosenlatasadelIVA.

Tabla2.Efectosrecaudatorios Milesdemillonesde

pesosde2014%PIBen2014

DesapareceIETU ‐114.5 ‐0.74ISRpersonasfísicas 58.6 0.33ISRpersonasmorales 131.0 0.74IVA 54.0 0.31Saldoporreformasenimpuestosalconsumoeingreso

129.1 0.64

ReformasaIEPS 95.5 0.54Derechos 15.1 0.09Saldototal 239.7 1.36Fuente:ProyectodeDecretodePresupuestodeEgresosdelaFederaciónparaelEjercicioFiscal2014,PresidenciadelaRepública.

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b) Efectossobreladistribucióndelingreso.

Endiversos estudios (Chávez, 2013; SHCP, 2012; Esquivel, 2013), se ha advertidoque el actualsistemadeprivilegiosestablecidosenlaLeydelIVAesregresivo.Elconsumodebienesyservicioscomerciablesexentosocontasacero,generabeneficiosdistintosentre loshogaresconmayorymenorniveldeingreso.Existenprivilegiosfiscalesasociadosalconsumodebienesyserviciosqueno son predominantes en la demanda de los hogares de bajos ingresos (oro, servicios deenseñanza,adquisiciónderesidencias,entreotros).

Enel gráfico2, seobservaque los tratamientospreferencialesenel cobrodel IVA fungenen lapráctica como un subsidio a los contribuyentes, pues es un cobro impositivo no efectuado. Talsubsidiobeneficiaenmayormedidaalosindividuosenlosdecilesdemayoringreso.Porejemplo,unindividuoeneldecildemayorniveldeingresosnopaga,orecibeunsubsidioindirecto,de6milpesosanuales;en tanto,un individuoubicadoeneldecil conmenornivelde ingresos recibeunsubsidioinferiora400pesosanuales.ElloevidenciaqueelrégimenactualdelIVAfavorecemásaquienmásriquezatiene.

Laaplicacióndeuna tasadiferenciadadel IVAen la región fronterizaesunadeficienciamásdeldiseñoactualdelimpuesto.LaLeyestableceunatasapreferencialdelIVAdel11porcientoenlasáreasubicadasa20kilómetrosdeloslímitesfronterizos,asícomolosestadosdeBajaCalifornia,Baja California Sur, Quintana Roo y parte de Sonora. Esta tasa preferencial acentúa los efectos

Gráfico2.Subsidiosgeneralizadospordecildelapobación,2008(pesosanuales porpersona)

Fuente.Chávez(2013)

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regresivosdel impuesto,yaque indirectamenteelEstadotransfiererecursosaregionesdealtosingresosquerecaudanmenosporconceptodeestegravamen.

Asimismo, en los estados de la frontera se tiene una población ocupada que percibe mayoresingresosqueenelrestodelosestados.Enlosgráfico3y4sepuedeobservarqueenlosestadosdelafrontera,elporcentajedepersonasocupadasconingresossuperioresa5salariosmínimos,entre2005y2010,esmayoral14porciento;paraestadosdelinteriordelpaísylosestadosconbajos ingresos (Chiapas,Guerrero,Michoacán,Oaxaca y Puebla) el porcentaje deocupados coningresossuperioresa5salariosmínimosesde9y5porciento.En2010,elporcentajepromediodeocupadosconingresosinferioresa3salariosmínimos,enlosestadosconbajosingresos,enlosestadosdelinteriorylosdelafrontera,asciendena63,43y32porciento,respectivamente.

Gráfico3.Porcentajedepoblaciónocupadaconingresossuperioresa5salariosmínimos,2005a2010

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2005 2006 2007 2008 2009 2010


Estadosconbajosingresos(Chiapas,Guerrro,Michiacán,OaxacayPuebla)

Restodelpaís

EstadosFronterizos(BajaCalifornia,BajaCaliforniaSur,QuintanaRooySonora)

Fuente.Elaboraciónconbaseendatos delaENOE,variosaños.

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Gráfico4.porcentajedepoblaciónocupadaconingresosinferioresa3salariosmínimos,20015a2010


Restodelpaís



Estados con bajos ingresos (Chiapas, Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Puebla

Gráfico4.Porcentajedepoblaciónocupadaconingresosinferioresa3salariosmínimos,2005a2010

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Gráfico4.porcentajedepoblaciónocupadaconingresosinferioresa3salariosmínimos,20015a2010


Restodelpaís



Estados con bajos ingresos (Chiapas, Guerrero, Michoacán, Oaxaca y Puebla

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Lasdesigualdadesentreestadosnosóloradicanenladistribuciónsalarial.Talcomoseobservaenel siguientemapa, losestados fronterizos,quepaganuna tasadel11porcientodel IVA, tienenunamejorposiciónrelativaenelÍndicedeDesarrolloHumano(IDH)ymenosdeunatercerapartedepoblaciónviveencondicionesdepobreza.Entanto,enestadosconmásdel60porcientodelapoblaciónencondicionesdepobreza(Chiapas,GuerreroyOaxaca)yunapeorposiciónrelativaenelIDH,loscontribuyentesdebenafrontarunatasade16porcientodeIVA.Estosdatosconfirmanque la tasa preferencial en zonas fronteriza es un subsidio implícito que representa unatransferencia de recursos a estados con mejores niveles de ingreso, que genera una mayordesigualdadeconómicaysocialenelpaís.

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Segúnalgunosestudios (Trejo2013;UPAN;2012;COLMEX,2011yCIDE,2004), la tasaenzonasfronterizasincentivaalosgrandescontribuyentesaregistrarenellassudomiciliaciónfiscal,parareducirelpagodelIVAuobtenerunsaldoafavorparaobtenerdevolución.Laprácticadealgunoscontribuyentes es realizar su actividad productiva en algún estado del interior del país y almomentodefacturarsusventas,elregistroseanotadentrodelazonafronteriza.Estaprácticaesunaformadeelusiónyseestimaqueen2002,elestadodejóderecaudarel0.12porcientodelPIBporlaaplicacióndelatasadiferenciadaenzonafronteriza(CIDE,2004).

DecontinuarlosprivilegiosfiscalesvigentesenlaLeydelIVA,losefectosregresivoscontinuarán.Estos efectos son comparables con el subsidio a las gasolinas, donde los contribuyentespropietariosyusuariosdemedios impulsadosconestosderivadosdelpetróleo,son losmayoresbeneficiadosdelapolítica.

3. ReferenciasinternacionalesenmateriadelIVAPara enriquecer el debate en torno la reforma del Ley del IVA es importante considerar laexperiencia de otros países. Los casos de Chile y España ofrecen elementos que ayudan areferenciarmejorloscambiosquesediscutenactualmente.EnChile,latasageneraldelIVAsefijaen19porciento,aunquepermiteciertasexencionescomo:venta de vehículos motorizados usados, bienes de exportación, bienes de importación (áreasestratégicas) y arrendamiento de inmuebles. Otras exenciones se otorgan a radiodifusoras,agenciasdenoticias,serviciosdesalud(prestadosporinstitucionesdelestado),entreotros.Bajoesteesquema,larecaudacióndelIVAenChileascendióa7.9porcientodelPIBen2011,unacantidadelevada,pues,enpromedio,larecaudaciónenlospaísesdelaOCDEesdelordendel11porciento.CabemencionarqueenChilelacompradealimentosymedicinasestángravadosconlatasageneraldelIVAynoexistentarifasespecialespararegionesespecíficas,comoloqueocurreenlaszonasfronterizasdeMéxico.Entrelassimilitudesdelasdosnacionessetienequeexistentratamientosespecialesaserviciosdeenseñanzayenlaexportacióneimportación.La recaudación fiscal en España, pormedio de este impuesto, es del 5.3 por ciento del PIB, en2011.LalegislacióndelIVAestableceunatasageneralde21porcientoy,al igualqueenChileyMéxico,existenbienesyserviciosexentos.EntrelosactosexentosdelpagodelIVAsemencionan:donaciones, agua, gas,energíaeléctrica, serviciosdehospitalización,medicamentos consumidosdurantelahospitalización,serviciosmédicos,serviciosdeenseñanza,arrendamientohabitacional,exportacioneseimportacionesenáreasestratégicas.

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En España coexisten con la tasa general del IVA, dos tasas preferenciales, que se denominanreducidas,de10y4porciento.Latasapreferencialde10porcientoseasignaalasadquisicionesdebienesintracomunitarias,transportedeviajeros,espectáculosdeportivos,ejecucióndeobras,entreotros.Latasapreferencialde4porcientoseestableceaunalistadealimentos(pan,harinas,leche,quesos,huevos,verduras,frutas),libros,discos,medicamentosparausohumano,entrelosmássobresalientes.Lamayoríadelaseconomíaseuropeastienenunesquemaenelqueseestablecenalmenosdostiposdeimpuesto,unIVAgeneralizadoyunoreducido,loquepermiteestablecerunadiferenciaentre bienes y servicios estratégicos o cuyo consumo tieneun efecto importante en el nivel deingresos de los hogares menos favorecidos. Las tasas del IVA general pueden alcanzar cifrassuperioresal25porcientoenpaísesescandinavosylastasasreducidasoscilanentreel4y14porciento.4. ConsideracionesgeneralesLa iniciativa de reforma que presenta el Poder Ejecutivo en materia de IVA, intenta corregiralgunasdeficienciasdelesquemaactualdeesteimpuesto,alproponerlareducciónenelconjuntodededucciones,eliminarexencionesyhomologarlastasas.Sinembargo,elalcancerecaudatoriode la propuesta puede ser limitado y persisten anomalías asociadas tanto al diseño como a lainstrumentacióndelamedidafiscal.Las ventajas de fiscalización y recaudación del IVA contrastan con su naturaleza regresiva. Losesfuerzos por mejorar los criterios para elevar la recaudación a través de este impuesto sonloables;sinembargo, losefectosregresivosdel IVAdebensercompensadoscon laaplicacióndeinstrumentos en la política de gasto público, y las anomalías derivadas por el abuso de lasexencionesdebenseratenuadas,también,conmejorasenelsistemadeadministracióntributaria.Enparticular, laarquitecturadel IVAenMéxico,comoyasehamostrado,terminaporconstituirunsistemadesubsidios implícitosgeneralizadosquefavorece lascondicioneseconómicasde losgruposdepoblaciónquemásingresostienen.LosajustespropuestosporlaCámaradeDiputadosnomejoran,entodosloscasos,laestructuradelIVA.Establecercomoexcepcióndel impuestoalosservicioseducativos,esunejemplodelasanomalías que se deben corregir para que la exención de impuestos no se consolide como unmecanismodeelusiónfiscalquebeneficiaalosestratossocioeconómicosmásaltos.No se debe olvidar que el diseño e instrumentación de un buen sistema de tributación estásustentado en los principios de igualdad, equidad y justicia, entre otros, por lo que lasmodificacionesalaarquitecturaactualdelosimpuestosindirectosdebenprocurarestosprincipiosy considerar las condiciones de pago de los contribuyentes y la solidaridad que subyace en elsistemahacendario.

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Porello,serecomiendaconsiderarlossiguientesaspectosespecíficos.1. La principal fuente de ingresos de la Hacienda Pública actual, se encuentra limitada por el

númeroytipoderegímenesespeciales, loquereduce lacapacidadrecaudatoriadelsistemade tributación. Para mejorar la recaudación del IVA debe haber una eliminación mayor deprivilegios fiscales y mantener sólo aquellas exenciones que permitan a los contribuyentesmás vulnerables sostener un nivel de vida digno. Convendría establecer una la lista deexencionesfiscalespuntualysinambigüedades,comolacestabásicadealimentosprotegidaenEspaña.

2. La homologación al 16 por ciento de la tasa del IVA en todo el territorio nacional es unamedidacorrecta,yaqueeliminalaposibilidaddeeludirlasobligacionesfiscalesatravésdelasprácticasdedomiciliaciónfiscalenlaszonaspreferenciales,queactualmenteejercendistintasempresasquetienensuactividadproductivaenotraszonasdelpaís.Estasprácticassonunaevidenciadequelatasapreferencialporregionesrepresentaunincentivoperversoquedañaa laHaciendaPública. Losmotivosque sustentaron ladiferenciaciónde la tasahanperdidovigencia y actualmente prevalecen condiciones de desigualdad del ingreso que son másapremiantes,comoparamantenerprivilegiosdeestetipo.

3. Asimismo,lahomologacióndelatasadelIVAimpactasobrefamiliasyempresasderegiones

quetienenunniveldeingresomedioaltoyqueestánencondicionesdeafrontarlosefectosdelajusteenelimpuesto,loqueigualaríasuestatusfrentealasfamiliasyempresasdelrestode las regionesque actualmentepaganel 16por ciento. Esta tasa se aplica en estados conbajos ingresos como Guerrero, Oaxaca, Chiapas y Puebla, cuyos niveles de pobreza ymarginaciónsonelevados,loquehacealatasapreferencialdelafronteramásinjusta.Encasodenohomologar latasasepreservaríauntratodesigualalgravarconunmenor impuestoafamilias y empresasde ingresosqueno sonbajos, loquegeneraefectosnegativos sobre ladesigualdadregionaldelingreso.

4. Ladiferenciaciónde lastasas impositivasse justificaporsusefectosredistributivosentre los

estratos socioeconómicos, para generar beneficios fiscales a los grupos poblacionales demenores recursos. La teoría económica no considera a la ubicación geográfica como unacondición de las personas, que deba ser atendida de forma preferencial por el sistematributario y en la experiencia internacional no se registra un caso de excepción fiscal, alinteriordeunpaís,porhabitarenunaregiónenespecífico;porloquelaubicacióngeográficade las familias y empresas en la frontera no es un motivo sustentable para pagar menosimpuestos al consumo. Mantener una tasa preferencial regional supone agregar unacaracterísticaqueafectaaladesigualdad,aunimpuestodenaturalezayadeporsíregresiva.Sehacemásregresivounimpuestoregresivo.

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5. LaarquitecturadelIVAenMéxicodebeconsiderarlaintroduccióndeunatasareducidasobre

bienesyserviciosquenosongravadospor la tasageneral,quepodríaubicarseenunrangodel4al7porciento.Esta tasareducidapermitiríaalGobiernoFederalaplicarel impuestoabienesyservicioscuyafiscalidadescontroversialosuconsumoyproducciónsonestratégicos,porejemploalimentos,educación,vivienda,etc.,loqueelevaríalarecaudaciónyreduciríaelbeneficio que obtienen los grupos sociales de altos ingresos. Por supuesto, la aplicación deuna tasadeestanaturalezaexigiría la instrumentacióndeunapolíticadegasto,a travésdetransferencias o subsidios directos, que debiera compensar el efecto sobre los grupos demenoresingresos.

6. Tantolosserviciosdeenseñanzacomoelarrendamientodecasahabitaciónpuedengravarse

bajo un esquema diferenciado de tasas y exenciones limitadas que sólo beneficien a loshogares demenores recursos. Por ejemplo, es posible gravar la enajenación de casas, peroexentandodelimpuestoalacompraviviendasdeprimeraresidenciaconpreciosmodestosoviviendasdeinteréssocial.La intensióndebesergravar lasoperacionesinmobiliariasdealtovalor,protegiendo laadquisicióny rentadebienes inmueblesquedemandan las familiasdemenoresingresos.

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