Reforma del sistema de gobierno en el actual proceso constituyente. Reformas al Poder Ejecutivo

Zhaydee Alessandra Portocarrero

Abogada. Relatora de la Corte Primera

de lo Contencioso-administrativo. Colaboración Especial.

Resumen El tema de la reforma al sistema de gobierno, y en especial el de la reforma al Poder Ejecutivo, actualmente, tiene importancia significativa ante la revolución social, política e intelectual que Venezuela está experimentando. Venezuela, al igual que otros países latinoamericanos, viene desde hace varios años atravesando una profunda crisis, que se ha visto reflejada fundamentalmente, en la estabilidad política y en la gobernabilidad democrática. Hoy, es unánime el esfuerzo por encontrar soluciones a la crisis referida. El actual gobierno, es partidario de una inmediata reforma general del texto constitucional, la cual seria producto sólo de una Asamblea Constituyente, convocada legítimamente a través de un referéndum. Dicha reforma, en cuanto al Poder Ejecutivo, se puede ver orientada, en principio, por aquellos aspectos que la misma Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, ha considerado deben ser objeto de la misma, entre ellos: Controles extrapoderes e intrapoderes, sociales y políticos sobre el Ejecutivo; elevación del periodo constitucional, reelección presidencial, la introducción del ballotage en la elección presidencial, la creación del Primer Ministro, la reorganización ministerial y los mecanismos de suplir las faltas temporales del Presidente. Todos estos tópicos no excluyen la posibilidad de que se plantean y, efectivamente se realicen distintas reformas: Sólo es necesario hacer un estudio concienzudo de la viabilidad de tales reformas, para contribuir al logro del consenso que es tan necesario en los actuales momentos, y del Estado de Derecho que todos deseamos. Palabras Claves Poder Ejecutivo, Gobernabilidad, Asamblea Constituyente, Referéndum, Ballotage. GOVERNMENT SYSTEM REFORM IN THE PRESENT CONTITUENT PROCESS. EXECUTIVE POWER REFORM Abstract The theme about reforming the government system and especially the reform dealing with executive power has a significant importante. In the mist of this social political, intellectual revolution, Venezuela is experimenting. Venezuela, like other Latín American countries has many years going through a profound crisis whieh has been reflected on its political stability and democratic governability. Today, it is unanimous the effort to find solutions to the referred crisis. The present government agrees on a total reform of the constitution to be done by a constituent assembly, which will be legitimately convoked by a referendum. According to the executive power, this reform should deal with the aspects considered by the presidential commission,

amongothers: extra power control, political and social power control (regarding the executive), extension ofthe presidential period, presidential reeleccion, first minister figure, reorganization of the public office. All ¡hese topics do not exclude the possibility of doing different reforms. It is necesariy a conscious study about the viability of such reforms to contribuie with the accomplishment ofconsensus so needed in the present moment and the state of right we all wish. Key words Executive power, governability, referendum, and constituent assembly. Introducción El tema de las reformas al sistema de gobierno, en especial el de las reformas al Poder Ejecutivo, tiene importancia significativa ante la revolución social, política e intelectual que Venezuela está experimentando en los actuales momentos. Venezuela, como tantos otros países de América Latina, viene desde hace varios años atravesando una profunda crisis en su sistema de gobierno, que se ha visto reflejada fundamentalmente, en la estabilidad política, y en la gobernabilidad; entendida ésta, como la capacidad de respuesta de las instituciones gubernamentales ante las demandas y exigencias de los ciudadanos; los problemas de gobernabilidad se expresan igualmente en el sentimiento generalizado de la población de no sentirse representado por sus gobernantes y por tanto, en el retiro de apoyo a los partidos políticos, en la falta de obediencia por parte de la sociedad a las órdenes de las autoridades públicas, y en general, en todos los procesos o acontecimientos que han surgido en el sistema democrático. Hoy es unánime el esfuerzo por encontrar soluciones a la crisis referida y como es de conocimiento general, la solución por la que se ha orientado el actual gobierno, vale decir, el Presidente de la República, es por la reforma del texto constitucional, a través de la convocatoria de una Asamblea Constituyente, siendo ésta la ocasión propicia para introducir los cambios necesarios orientados a darle legitimidad real al Poder Ejecutivo, y superar así, la crisis que actualmente lo caracteriza. Son muchas las voces que se han oído a favor y en contra de tal reforma, pero lo cierto es que de verificarse las mismas, éstas deben producirse bajo el sistema Presidencialista, pues hay quienes, aun en la actualidad se inclinan por los sistemas parlamentarios, y como tal, pretenden su implantación en países de Latinoamérica. No se debe olvidar que nuestro régimen presidencial, no es de los puros, dado que comparte aspectos del régimen parlamentario que constitucionalmente han sido consagrados, como lo son, el Consejo de Ministros, el voto de censura remoción de los Ministros, la iniciativa de ley por parte del Ejecutivo, y el derecho de palabra de los Ministros; lo que indica que se pueden perfectamente introducir cambios de naturaleza parlamentaria sin que se vea afectada la naturaleza del régimen presidencialista existente. La Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE),desde el inicio de sus estudios, y en la actualidad han abocado al tema, y han planteado la conveniencia de introducir reformas puntuales en cuanto a la separación de la jefatura de Estado de la de Gobierno, las cuales actualmente recaen sobre el Presidente de la República, para ello, se inclinan por la creación de un Primer Ministro, igualmente plantean reformas al proceso de descentralización, a la reorganización de la Administración Central, al sistema de doble vuelta "ballotage " para la elección del Presidente de la República y, otras tantas que en su oportunidad referiremos. En sí

han propuesto reformas con la finalidad de convertir el Despacho Presidencial, en un órgano capaz de dar respuesta oportuna y acertada a las diversas demandas que el cargo amerita. El objetivo fundamental del presente trabajo no es otro, que el de dar a conocer las propuestas que actualmente se manejan para la reforma del Poder Ejecutivo, analizarlas y confrontarlas, con la regulación constitucional actual y con los textos constitucionales de otros países latinoamericanos, a fin de estudiar su viabilidad, pues no es mejor momento para ello que el actual. II. ASPECTOS PUNTUALES OBJETOS DE REFORMAS 1. Jefatura de Estado y Jefatura de Gobierno 1.1 Sobre quién recaen actualmente Bajo nuestro régimen presidencialista la jefatura de Estado y la de Gobierno recaen sobre una misma persona, el Presidente de la República. Así lo dispone el artículo 181 de la actual Constitución de la República, al señalar en su primer aparte que "El Presidente de la República es el Jefe del Estado y del Ejecutivo Nacional". Son distintas las funciones que le corresponde desempeñar al Presidente de la República por el ejercicio de ambas jefaturas, aun cuando tales funciones están previstas en una misma disposición constitucional (artículo 190). La jefatura de Estado atiende a un fin general, al logro de objetivos que le interesan a todas las ramas del Poder Público y a todos los niveles político-territoriales. Así mismo, corresponde a esta jefatura todo lo concerniente a la actuación o intervención internacional de la República, como Estado parte de la comunidad internacional. Por otra parte, la jefatura de gobierno está referida particularmente a la política a seguir para el buen funcionamiento de la Administración pública, entendida ésta en sentido orgánico. Igualmente se diferencian ambas jefaturas en que el Estado puede implementar acciones a largo plazo, en virtud de que sus metas pueden ser de tal naturaleza, pero la jefatura de gobierno se refiere a acciones concretas e inmediatas, pues sus metas son a corto plazo, que en muchas oportunidades dependerán de las soluciones que deban brindarse a problemas coyunturales. Un sector doctrinario bastante representativo se inclina por considerar que la acumulación de ambas jefaturas en el Presidente de la República ha ocasionado problemas de relevante importancia. Así nos refieren que se han generado contradicciones que impiden a menudo el ejercicio del rol de jefe de Estado, en efecto, si bien el Presidente como jefe de Estado debe ejercer un rol como símbolo de integración nacional, como jefe de Gobierno tiene que ejercer un rol de conductor y jefe político, donde por lo común representa a un sector de la vida nacional . A ello se suman, por ejemplo, el significativo incremento de la complejidad y cantidad de funciones en cada una de las señaladas jefaturas, lo cual hace imposible que el Presidente de la República logre atenderlas con eficacia y coherencia, produciéndose lo que se ha dado en llamar el "sobrecalentamiento" político de la Institución Presidencial, en virtud de que si el Presidente es atacado por su gestión de gobierno ello puede incidir en su jefatura de Estado y, por la excesiva concentración de potestades, puede llegar a convertirse en arbitrario. La doble condición del Presidente de la República como jefe de Estado y jefe de Gobierno, como vemos es una de las deficiencias constitucionales que se requiere corregir en el caso venezolano2, y en ello ha sido unánime la doctrina constitucionalista.

1.2 Conservación del Sistema Presidencialista Si bien coincidimos con el sector mayoritario, en que es necesario introducir cambios en el texto constitucional a fin de superar los inconvenientes que se han presentado a nivel del sistema de gobierno, consideramos que estos deben verificarse bajo el régimen presidencialista, que actualmente tenemos, es decir, aun cuando se incluyan cambios radicales, los mismos deben hacerse en continuidad con el régimen existente. Por tradición histórica Venezuela ha asumido el presidencialismo como el sistema de gobierno, aun cuando nunca lo ha adoptado de forma pura, pues si bien fue tomado del original modelo norteamericano de Estados Unidos, se adaptó a la realidad latinoamericana, con las particularidades que hoy conocemos. Hay quienes a lo largo de varios años, en la discusión de la necesaria reforma que debe experimentar el sistema de gobierno venezolano, se han pronunciado por el cambio del sistema presidencialista al sistema parlamentario, y ello por considerar que la vasta mayoría de democracias estables en el mundo actual la constituyen regímenes parlamentarios, en los cuales el Poder Ejecutivo es designado por una mayoría legislativa y depende de ella para su supervivencia. Entre los defensores de este sistema se encuentra Juan J. Linz, Profesor de Ciencia Política y Social en la Universidad de Yale. Aquellos quienes se pronuncian a favor de la implantación del sistema parlamentario en América Latina, por el éxito que ha tenido en otros países como Holanda y Francia, se olvidan de variables como la región y la cultura, las cuales determinan situaciones de heterogeneidad estructural en lo económico y lo social, repercusiones de la forma de integración económica en el sistema mundial y otras. El éxito del sistema parlamentario en América Latina no se puede esperar cuando se ha partido de la consideración de tipos ideales que lo sostienen, y que nada tienen que ver con las variables referidas. Por esta razón coincidimos con Sartori, que es citado por Dieter Nohlen en su ensayo "Sistemas de gobierno. Perspectivas conceptuales y comparativas", cuando afirma que "comparar el presidencialismo en América Latina parece algo muy desequilibrado, pues se trata de comparar algo que efectivamente existe-en el pasado y en el presente- con algo que no existe (en el pasado sólo en forma efimera), que permanece en un terreno de posibilidades y un ámbito puramente especulativo" 3 . En consecuencia, creemos que los sistemas de gobierno deben ser evaluados a partir de sus situaciones históricas concretas, y en América Latina el Parlamentarismo es casi desconocido, pues en las pocas ocasiones en que se ha pretendido reemplazar el presidencialismo por un régimen parlamentario, la experiencia ha fracasado, y prueba de ello, han sido Chile y Brasil. Sin embargo, estamos seguros de que en la actualidad, las posiciones favorables a la aplicación de un sistema parlamentario en países de América Latina son minoritarias, y particularmente en Venezuela pareciera que tal discusión ha cesado, dado que como oímos a diario los cambios políticos que se desean imponer están siendo estudiados bajo el régimen presidencialista. Consideramos que aun cuando los cambios introducidos sean tomados del sistema parlamentario, en nada se verá afectada la naturaleza de nuestro presidencialismo, pues como dijimos, éste no es un presidencialismo puro, sino propio y producto de nuestra realidad histórica; en todo caso lo que se busca es rediseñar las instituciones públicas a fin de alcanzar la gobernabilidad, que debe caracterizar todo sistema de gobierno.

1.3 Posible separación. Propuestas actuales El Presidente de la República venezolano, a diferencia de lo que ocurre en los gobiernos parlamentarios, es un mandatario que gobierna, nombra y remueve los ministros del Ejecutivo así como todos los funcionarios cuya designación no esté atribuida a otra autoridad, convoca al Congreso a sesiones extraordinarias, negocia los empréstitos, dirige las relaciones internacionales, suspende las garantías constitucionales, administra la Hacienda Pública Nacional, suspende en virtud de derecho de veto la promulgación de las leyes, dirige mensajes al Congreso cada vez que lo considere necesario, dispone de la fuerza pública, ejerce éstas y muchas otras atribuciones consignadas en la Constitución y en las leyes. Como vemos son numerosas las atribuciones del Presidente como Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, las cuales ocasionan los inconvenientes que antes referíamos, y determinan la falta de tiempo y de oportunidad para ejercerlas efectivamente. Ante esta situación la Comisión Presidencial para la Reforma del estado (COPRE) realizó en el año 1990 la propuesta de separar las jefaturas de Estado y de Gobierno, en dos autoridades distintas, incluyendo la figura del Primer Ministro, la cual si bien en esa oportunidad no contó con mucho apoyo, hoy ha alcanzado un número importante de partidarios. Para algunos el Primer Ministro vendría a ser definitivamente el Jefe de Gobierno y el Presidente de la República el Jefe de Estado, para otros como el jurista Ricardo Combellas, la figura del Primer Ministro debe ser considerado y tratado constitucionalmente como un "colaborador privilegiado del Presidente", pero sin violentar la jefatura de gobierno que éste debe conservar. Como colaborador privilegiado señala que, el Primer Ministro debe coadyuvar en las vastas y complejas tareas gubernamentales, como: proponer el nombramiento de los Ministros al Presidente, quien los designa; coordinar los gabinetes sectoriales, e incluso presidir el Consejo de Ministros ; suplir las faltas temporales del Presidente ; y ejercer la administración general, no el gobierno del país ; pudiendo ser mayores sus atribuciones, si así lo delega el Presidente. 4Lo cierto es que aun cuando no hay acuerdo en cada una de las atribuciones específicas del Primer Ministro, sí lo hay en considerar a éste como un mecanismo que facilite la labor gubernativa del Presidente de la República, dado que en el fortalecimiento de la tendencia personalista del Presidente de la República, y el acentuamiento de la ineficiencia gubernamental y administrativa, en virtud de su configuración individualista, generan una errada concepción de gerencia.5Hay quienes señalan que la creación del Primer Ministro convertiría el actual sistema Presidencialista en uno Semi-presidencial, tipo francés, definido así por Duverger, en el que se mantiene el Presidente electo popularmente como jefe de Estado; y se crea la figura de un Primer Ministro como jefe de Gobierno, sometido al control del acuerdo de las mayorías congresionales. Considero al respecto que no debemos caer una vez más en ese empeño que tenemos los venezolanos de encuadrar nuestras instituciones en un modelo preexistente en otro país, lo importante es que se mantenga el sistema presidencialista y que en él se incluyan reformas que contribuyan a su óptimo funcionamiento, y no la denominación del sistema de gobierno a partir de la reforma constitucional, pues en todo caso aun no conocemos si de ser aprobada esta propuesta, se aprueben exactamente los mecanismos de control por parte del Congreso, que es propio de los sistemas parlamentarios y que otras naciones han implantado al crear dicha figura. En el punto referido a los controles extrapoderes se dará a conocer las propuestas en cuanto al voto de censura del Primer Ministro y ello contribuirá al análisis de ese sistema semipresidencial, por las características que lo definen.

2. Crisis de gobierno y mecanismos constitucionales Hemos estimado conveniente incluir este subtítulo dentro de los aspectos objeto de reformas, en virtud de que consideramos que es necesario, aun cuando todos la estamos experimentando, analizar la crisis que se ha dado en nuestro sistema político, pues es esta crisis la que ha motivado la revolución a la que nos referíamos en la introducción, y la que ha originado largos procesos de discusión sobre los mecanismos viables existentes o por crear para combatirla, siendo uno de ellos el cambio institucional y la reforma general de nuestra Constitución. Para tratar y conocer los aspectos fundamentales de la crisis referida, hemos considerado indispensable guiarnos por el trabajo escrito hace ya algunos años, bajo el segundo mandato del ciudadano Carlos Andrés Pérez como Presidente de la República, por Angel E. Alvarez Díaz, titulado "Análisis de la naturaleza de la crisis actual y viabilidad política de la Asamblea Constituyente", pues el mismo sigue plenamente vigente, al referir la situación que hoy en el año 1999 vivimos todos los venezolanos. Angel Alvarez nos refiere en dicho ensayo, tres posiciones plenamente definidas respecto a la crisis política. La primera señalada como la más conservadora, la cual sostiene que la situación es consecuencia de desajustes en el modo de interacción política fuera y dentro de grupos fundamentales de la acción política nacional: las fuerzas armadas, las masas, los partidos y el gobierno. Ante tales desequilibrios, la respuesta del sistema debería ser revisar, restablecer y crear nuevos mecanismos políticos, socio-económicos y comunicacionales, para el logro del consenso. Otra visión más crítica de la situación actual ha sido sostenida por quienes piensan que la gravedad de la crisis es tal que afecta los cimientos más profundos del régimen, por lo que antes que pactos políticos y compensaciones transitorias, se hace necesario un cambio profundo en el orden político y, principalmente, en el orden constitucional que abarca ajustes en los tres poderes. Y por último, la tercera, más radical y extrema, sostenida por líderes políticos como Rafael Caldera, Luis Herrera Campins y el destacado Arturo Uslar Pietri, la cual por considerar la profundidad de la crisis, se pronunció a favor de la renuncia del Presidente de la República, Carlos Andrés Pérez, y el acortamiento del mandato de todos los representantes popularmente elegidos, así como de los miembros de la Corte Suprema. Como vemos la crisis aun continúa y la posición que en esta oportunidad ha adoptado el gobierno es la segunda posición descrita, a través de la convocatoria de una Asamblea Constituyente. En sus líneas Alvarez también nos refiere que hay diversas interpretaciones sobre el origen y la naturaleza de la crisis actual. Hay quienes han señalado que es una consecuencia natural de la aplicación del plan de ajustes macro- económico, el cual sería impracticable dentro de un sistema democrático. Otra perspectiva distinta ha señalado que la crisis no es de naturaleza económica, principalmente, sino más bien política, pues el Ministro de CORDIPLAN de entonces, declaró que la crisis no era económica, por cuanto las medidas de ajuste habían comenzado a dar sus frutos positivos. Otro sector indicó que de lo que se trataba era de una profunda crisis de valores que explicaba la falta de credibilidad en los dirigentes y la desorientación espiritual del pueblo. Tales visiones son perfectamente sostenibles en la actualidad, pues como dijimos la crisis aun continúa. Angel Alvarez, ante las posiciones descrita concluye que se trata de una crisis de hegemonía política, que implica una crisis de representación, de obediencia y de consenso, de la dirigencia política nacional la cual tiene su origen en el sistema de clientelas en el que los partidos, y los gobiernos anteriores, han basado su liderazgo. Compartimos plenamente lo afirmado por el autor,

y más aun, cuando lo estamos viviendo en la actualidad con la diferencia de que se ya se le están buscando soluciones radicales a la misma. 2.1 Tipos de crisis 2.1.1 Crisis en el apoyo o de representación Este aspecto se refiere a la marcada reducción del respaldo popular a instituciones claves del sistema, los partidos y, en menor grado, el gobierno. Dicha reducción se interpreta como una crisis de representación de la élite política nacional; como un rechazo de los representados a sus representantes. La imagen de los partidos políticos como observamos ha decaído de forma progresiva y acelerada, y ello, por actuaciones como las vistas el pasado diciembre, donde se notó un interés particular de los dirigentes de los partidos, que alguna vez fueron importantes para la Nación, en alcanzar el poder.-Pienso que el circo electoral que vivimos en las pasadas elecciones, fue objeto de rechazo generalizado, y constituyó la razón más poderosa para que este rechazo llegara a su máximo nivel. Igual rechazo experimentan instituciones como el Congreso y los Jueces de la República. Hoy, por primera vez, pareciera que el rechazo al gobierno no es tan marcado como hacia otras instituciones del poder, aun cuando ante la expectativa de cambio no se sabe que puede pasar, dado que de ser un fracaso, el rechazo sería inimaginable en virtud de la popu-laridad con la que cuenta el actual jefe de Estado, Hugo Chávez Frías. 2.1.2 Crisis de obediencia Esta atiende a que en los últimos años se ha requerido de un importante incremento en el uso de la fuerza o de la amenaza de su uso para lograr la obediencia de la ciudadanía a las autoridades. Aun cuando en el actual gobierno no se han experimentado numerosas o importantes manifestaciones que hayan implicado el uso de la fuerza pública, sólo hasta el año pasado eran seguidas las manifestaciones, huelgas, paros, amenazas de conflictos de los trabajadores de los diversos sectores, así como acciones delictivas y manifestaciones públicas violentas, sin importar las amenazas de castigo que por ley se les podían imponer a sus actores. 2.1.3 Crisis de consenso Esta obedece a la falta de consenso en torno a los objetivos generales del sistema político, en la formación de las decisiones públicas que caracterizó los primeros años de la actual democracia. El deterioro de las organizaciones políticas y de las instituciones públicas ha contribuido a la falta de consenso, y ha motivado la inestabilidad, la violencia consuetudinaria y el conflicto abierto social que hemos vivido en los últimos años. 2.2 Soluciones 2.2.1 Democratización de los Partidos Políticos Resulta evidente que los partidos políticos actualmente son manejados por la "cúpula" de sus militantes, es decir, la toma de decisiones internas, su manejo y administración no es producto

del consenso de todos sus militantes, tanto de la base como de sus altos dirigentes, ello ha provocado lo que conocemos, entre otros fenómenos, como clientelismo, donde lo que interesa es quien o quienes financian la campaña de determinado candidato, que según los intereses de la cúpula debe ser Presidente de la República. Se ha abandonado todas aquellas doctrinas que motivaron la creación de los partidos, que en sus inicios profesaron. De allí, viene el sentimiento generalizado de los representados de no sentirse representados. La solución a esta situación es la consagración de un régimen legal definitivo y general que determine la participación de sus militantes, que establezca los mecanismos de financiamiento para los partidos políticos y que establezca mecanismos de control para evitar la desviación de fondos públicos hacia el financiamiento de campañas electorales; que acabe de una vez por todas con la inestabilidad que se experimenta cada vez que hay elecciones, pues como hemos vistos la Ley Orgánica del Sufragio, es reformada en cada oportunidad en que se aproximan las mismas, para favorecer así los intereses de algunos particulares. Toda la irregularidad referida se solventa si en la reforma que se pretende hacer al texto constitucional, se incluye o se amplía el actual artículo 114, señalando el interés público que tiene la función de los partidos políticos, por la cual están obligados a garantizar los principios democráticos en su constitución, organización, funcionamiento e igualdad ante la ley. Se debe remitir a regulación de la ley, el financiamiento, el límite de gastos en campañas electorales, la licitud de las contribuciones económicas que puedan recibir y los mecanismos de control que aseguren la pulcritud en el manejo de los mismos. Se le debe imponer el establecimiento de programas de capacitación a sus militantes y de extensión al pueblo en general. Así mismo, se debe establecer que ni los dirigentes ni la organización política como tal realice contratos con fines lucrativos con entidades gubernamentales ni beneficiarios de concesiones sobre bienes o servicios estatales. (véase al respecto Informe aprobado por el Senado en primera discusión 03/09/92). Un ejemplo que sirve de orientación para acatar tal propuesta es el que encontramos en la Constitución de la República de Colombia, en su Título IV, en los tres Capítulos que los comprende, donde se consagra las formas de participación democrática, lo concerniente a los partidos y demás movimientos políticos, así como lo atinente al Estatuto de oposición. 2.2.2 Reorganización de las Instituciones Públicas Es necesaria la reorganización de las Instituciones Públicas en el sentido de eliminar la burocracia innecesaria, que impide que el ciudadano común obtenga respuesta a sus necesidades. La creación de numerosos cargos dentro de la Administración Pública ha determinado que quienes los ejercen confundan sus funciones, podemos encontrar dentro de un mismo organismo con funcionarios que realizan lo mismo, y la cantidad de trabajo no amerita el número de funcionarios existentes. Así mismo es necesario despartidizar las instituciones públicas, en el sentido de que quienes ocupen los cargos no lo hagan por ser del mismo partido del jefe, sino que sea por razones de mérito y capacidad para el mismo. También es necesario crear mecanismos eficientes de supervisión del trabajo desempeñado e idear procesos que procuren la efectividad de la función desempeñada por la institución pública, que persigan en todo momento la transparencia en la gestión realizada. Deben implementarse sistemas de información que le permitan al ciudadano obtener un amplio conocimiento del proceso y de las posibilidades de acceso a los distintos servicios administrativos, que en fin faciliten la participación del ciudadano en su gestión. De esta manera, la población recobrará la confianza a las instituciones públicas y

se someterá de manera pacífica y por libre convicción a aquellos procesos que comprueben su efectividad, sin que sea necesaria la amenaza de la fuerza pública. 2.2.3 Consenso En los actuales momentos es urgente un consenso entre la sociedad y el gobierno para la adopción de las decisiones que tienen que ser definitivas para superar la crisis reinante. Es necesaria la apertura de la Presidencia hacia una participación más activa de la sociedad en la formulación de las políticas públicas. Ello, implica que la Presidencia deba asumir un rol de liderazgo real sobre ésta, que supere los posibles intereses sectoriales discondartes, sirviendo de árbitro ante las confrontaciones. Es razonable que la Presidencia mantenga una actitud equidistante de los centros de interés e imponga mecanismos de negociación y consenso que permitan una base social y política a las medidas económicas y sociales por una parte y, por otra, que mantengan un equilibrio entre la racionalidad política y la técnica. 6El consenso a que nos hemos referido, es el que actualmente el Presidente de la República pretende lograr con la convocatoria a la Asamblea Constituyente y posterior redacción del nuevo texto constitucional, trata de alcanzar el consenso de la Nación en relación a los objetivos generales y en cuanto a las reglas normativas para lograrlos. Sabemos que la crisis de apoyo a las instituciones del sistema político (partidos y gobierno) no se supera simplemente con una reforma del texto constitucional, pero dada la profundidad y extensión de la crisis, la Asamblea Constituyente es la mejor opción para hacer posibles los cambios en el liderazgo nacional y para que la población recupere la confianza en las reformas políticas que, con celeridad y radicalidad, deben impulsarse en el sistema. Otra forma de alcanzar el consenso es a través de la figura del referéndum, como mecanismo para conocer la opinión de la población sobre la gestión del Ejecutivo, al mismo tiempo que representa un control social sobre el mismo. Este debe ser considerado en la oportunidad que se examinen las reformas viables para lograr el nuevo sistema político, las cuales serán introducidas en el nuevo texto constitucional. 3. Controles sociales y políticos sobre el ejecutivo Nuestra Constitución actual no prevé mecanismos de control social ni políticos, es decir, por parte de la ciudadanía sobre la gestión del Ejecutivo Nacional, lo cual pareciera presentar a éste como un poder omnipotente. Ante tal carencia, entre las propuestas que se han realizado desde el año 1992 y que hoy se mantienen, para corregir dicha situación están las que a continuación referiremos. 3.1 Sometimiento de decisiones transcendentes del Ejecutivo a referéndum aprobatorio Se propone someter las decisiones de especial trascendencia del Ejecutivo Nacional siempre que sea por iniciativa de un número no menor del 5% de los electores de cada entidad federal en por lo menos la mitad más una de ellas, por acuerdo de la mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras en sesión conjunta, o por iniciativa del presidente de la República, en Consejo de Ministros. (véase Informe aprobado por el Senado en primera discusión 03/09/92).

3.2 Referéndum revocatorio sobre la gestión del Presidente Una de las propuestas que fue planteada en el Informe de la Comisión Bicameral del 20 de marzo de 1992, fue la de implantar el referéndum revocatorio sobre la gestión, entre otros, del Presidente de la República a solicitud de un número no menor del quince por ciento de los electores inscritos en el Registro Electoral Nacional lo solicitara. Como consecuencia, si más del cincuenta por ciento de los inscritos hubiere votado negativamente, se considerará revocado el mandato y se procederá de inmediato a cubrir las faltas absolutas conforme a lo dispuesto en la Constitución y las leyes. La limitación al presente se refiere a que durante cada período no podrá hacerse más de una solicitud de revocación del mandato. 3.3 Prohibición absoluta de reelección del Presidente Otro mecanismo de control pero de orden netamente político, podría ser considerado la propuesta de prohibición absoluta de reelección del Presidente, determinada por la circunstancia de que quien haya ejercido la Presidencia de la República por un período constitucional o por más de la mitad no podrá ser elegido presidente nuevamente. De esta manera se delimita el tiempo por el cual durará la gestión del Presidente. 4. Controles intrapoderes y extrapoderes 4.1 Intrapoderes La Constitución de la República establece la colegiación y el refrendo, los cuales se comportan como medios de control intrapoder. El primero se refiere al ejercicio por parte del Presidente en Consejo de Ministros. La segunda atiende a que algunas atribuciones del Presidente tienen que tener la validación del Ministro o Ministros respectivos, que no es más que la firma aprobatoria de los mismos (artículo 190, último aparte). Respecto a estos mecanismos de control existentes debemos señalar, que los mismos no han funcionado como se esperaba, como seguros contra el autoritarismo presidencial, y ello, por cuanto la designación de cada uno de los ministros depende de la sola voluntad del Presidente, lo que los hace dependientes de éste. Ante tal fracaso, en las propuestas realizadas se han considerado tres formas de control. 4.1.1 Presidente nombra y remueve libremente al Primer Ministro Este sería un buen mecanismo de control, pues el Primer Ministro como jefe de gobierno tendría a cargo la responsabilidad de supervisar la gestión de los demás Ministros, y por tanto, pondría empeño en verificar que la misma se realiza con regularidad, de incumplir sus funciones el Primer Ministro tendría que ser removido del cargo, y pudiese que ello, implicara la reestructuración de todo el gabinete ministerial, consecuencia por supuesto que tendría que ser evitada. En este sentido se le podría exigir responsabilidad real a todos los Ministros, la cual con el régimen actual pocas veces se verifica.

4.1.2 Primer Ministro controla la actividad de los demás Ministros El Primer Ministro como superior jerarca de los demás Ministros controla la actividad de ellos, propondría su nombramiento y lo refrendaría, al igual que su remoción, recibiría sus cuentas y ejercería sobre estos cualquier atribución que el Presidente le delegue. Así habría cierta independencia de los Ministros respecto al Presidente y ello, permitiría adoptar una posición contraria a la adoptada por el Presidente en Consejo de Ministros. 4.1.3 Primer Ministro refrenda actos del Presidente Aun cuando el Primer Ministro sea designado por el Presidente de la República, no ocurriría la misma situación que actualmente ocurre con los demás Ministros, pues estaría en juego su responsabilidad como jefe de gobierno, en virtud del voto de censura que le podría imponer el Congreso de la República. De esta forma el Primer Ministro al refrendar una decisión del residente tendría sumo cuidado, pudiendo no estar de acuerdo con ello y no proceder a dar su refrendo. No existiría norma que lo obligara a ello. 4.2 Extrapoderes Congreso de la República sobre el Ejecutivo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Constitución de la República, el Congreso ejerce el control sobre el Ejecutivo Nacional. Han sido muchos los esfuerzos del Congreso por someter a la figura presidencial y a sus Ministros a diversos controles, para contrarestar el autoritarismo del Ejecutivo. Los mecanismos utilizados han obedecido a las atribuciones del Congreso o de algunas de sus Cámaras, para ejercer los controles previos y posteriores a la gestión administrativa del Ejecutivo. Igualmente ha implementado controles de carácter investigativo a funcionarios públicos e interpelarlos y hecho uso del voto de censura para los Ministros. Debemos advertir que los mecanismos de control referidos han sido en la práctica un fracaso, ello, por una parte, porque en muchos casos, corno hemos visto en anteriores gobiernos, el Presidente elegido tiene mayoría partidista en el Congreso, y por razones de lealtad y disciplina del partido no se ejerce un efectivo control, en el caso contrario, cuando tiene minoría los controles suelen ser de forma extrema. Otra razón que justifica la deficiencia del control por parte del Congreso es la que nos refiere el jurista Julio C. Fernández Toro, en su ensayo "La Reforma Constitucional del Presidencialismo", al señalarnos que éste viene produciéndose porque, en la práctica, el Ejecutivo Nacional cuenta con mayores recursos económicos, políticos y organizacionales que el Congreso, el cual no cuenta con los recursos suficientes ni con la necesaria infraestructura que le posibilite cumplir con su cometido, resultando de esta manera que de un régimen presidencialista parlamentarizado o con sujeción parlamentaria, se ha llegado a un régimen presidencialista que interfiere al Congreso y, prueba de ello, es el hecho de que la mayoría de las iniciativas legislativas corresponden al Ejecutivo y no al propio Congreso. Dada la deficiencia en los medios de control que ejerce el Congreso sobre el Ejecutivo, se ha propuesto:

Autorizar al Presidente para dictar medidas extraordinarias, pudiendo el Congreso modificar o derogar las mismas. La propuesta consiste en que el Presidente continuaría ejerciendo la atribución de dictar medidas extraordinarias en materia económica o financiera cuando así lo requiera el interés público y sea autorizado para ello, pero con la particularidad de que el Congreso podrá en cualquier momento modificar o derogar las medidas dictadas por el Presidente en ejercicio de esta atribución. (véase Informe aprobado por el Senado en primera discusión del 03/09/92).

Otra propuesta es la de establecer el voto de censura para el Primer Ministro, por las tres quintas partes de los presentes en sesión conjunta de las Cámaras, lo cual acarrearía la separación del cargo y la reorganización del gabinete.

Hay quienes son partidarios de que por razones de orden político práctico, no se instaure el denominado voto parlamentario de confianza para la constitución del gabinete de gobierno, por cuanto ello implicaría que el Ejecutivo debe presentar al Legislativo, para su consideración y aprobación, el nombre del candidato a Primer Ministro, así como la lista de candidatos a ocupar los cargos de Ministros del gabinete, pues de lo contrario no podría existir el gabinete como tal.

Como contraparte a la posible remoción del gabinete por parte del Congreso, se propone que se establezca al Poder Ejecutivo una potestad de disolver el Congreso con el fin de convocar a elecciones para que sea la ciudadanía el gran arbitro en la controversia entre el Ejecutivo y el parlamento. Esta alternativa si bien puede ocasionar inestabilidad política sería una solución para mejorarla crisis política del sistema. En todo caso lo importante es destacar que al instaurarse el voto de censura para el Primer Ministro que acarrea a su vez la reorganización del gabinete, y la potestad del Presidente de disolver el Congreso y llamar a elecciones anticipadas, tendrá que existir una relación distinta a la que hoy vemos entre el Parlamento y el Ejecutivo, pues deberá atender a la búsqueda de consensos, a través del diálogo y los acuerdos políticos razonables que promuevan la gober-nabilidad. 5. Elevación del periodo constitucional 5.1 Propuestas actuales A este respecto han existido dos propuestas, la primera de ellas sería aumentar el período presidencial a 6 años, con una elección intermedia cada 3 años, con la idea de que los Diputados al Congreso tuvieran un período también de tres años como los Gobernadores, miembros de las Asambleas Legislativas y de los Concejos Municipales. Asimismo, aumentar a 6 años el período de los Senadores. La Segunda, es que se reduzca el período constitucional a 4 años, permitiendo una reelección inmediata. 5.2 Posiciones doctrinarias Juristas como Angel E. Alvarez han considerado que la propuesta de alargar el período presidencial a 6 años, busca garantizar la continuidad administrativa y la estabilidad de las políticas orientadas a mediano u largo plazo, sin embargo, considera que tal alargamiento pudiera ocasionar que un mal gobierno se mantuviera en el poder, sin cambio de rumbo en sus políticas, por un período demasiado extenso, por lo cual considera más acertado el garantizar la posibilidad de reelección del gobierno por dos o más períodos breves de 4 años, por ejemplo.

Orlando Tovar ha sostenido que los cinco años del período presidencial, es un plazo demasiado breve para realizar una gestión de envergadura y una elección de cuatro años permitiría al gobernado juzgar a su gobierno, prorrogándolo o cambiándolo de acuerdo a su buena o mala actuación, en lo cual coincido. Es mayor el sector doctrinario que se pronuncia a favor de la reelección presidencial, y en atención a ello por el acortamiento del período a 4 años, pues, consideran que de esta forma se haría más responsable el gobierno, pues éste se verá motivado a prestar una eficiente gestión para ser elegido, y estará sometido a las reacciones de los votantes, ya que de haber realizado un mal gobierno no podrá aspirar a la reelección. Así se establecería una especie de "castigo" o "sanción" por su mal gobierno. 5.3 Tratamiento en otras Constituciones Latinoamericanas La Constitución de la República Federal del Brasil, dispone en su artículo 82 que "el mandato del Presidente de la República es de cuatro años, prohibiéndose la reelección para el período subsecuente", como vemos los períodos presidenciales son breves y prevé la prohibición de reelección sólo por el período siguiente. La Constitución de la República de Chile, en su artículo 25, consagra que "el Presidente de la República durará en el ejercicio de sus funciones por el término de seis años y no podrá ser reelegido para el período siguiente". En este caso el período constitucional es mayor, aun cuando fue reducido de ocho a seis años, y se insiste en la prohibición de reelección inmediata. La Constitución de la República de Ecuador, al igual que Brasil establece un período presidencial de cuatro años y la prohibición inmediata de reelección. Las Constituciones del Salvador y de Bolívia establecen al igual que Venezuela un período constitucional de cinco años. En la mayoría de los países latinoamericanos los períodos presidenciales son de cuatro años, con alguna limitante para la reelección del Presidente. 6. Reelección presidencial En la tradición constitucional venezolana, el principio de la no reelección ha tenido siempre grandes defensores. En la Constitución actual se establece (artículo 185): "Quien haya ejercido la Presidencia de la República por un período constitucional o por más de la mitad del mismo, no puede ser nuevamente Presidente de la República ni desempeñar dicho cargo dentro de los 10 años siguientes a la terminación de sus mandato". Dicha redacción fue producto de grandes discusiones. En el seno de la Comisión Redactora dos corrientes se manifestaron: los partidarios de establecer la no reelección en forma absoluta, a la manera del Constituyente Mexicano, y los partidarios de la no reelección por un período; el Partido Demócrata Cristiano propuso como fórmula de entendimiento la no reelección durante 10 años, la cual fue aceptada. La razón para que no se permitiera la reelección inmediata del Presidente era de carácter histórica, pues nuestra tradición social y política se caracterizaba por un secular personalismo y nepotismo autocrático, por lo cual era necesario impedir que el Presidente se eternizara en el poder. Hoy nuevamente se discute ante la reforma inminente de nuestro texto constitucional, permitir o no la reelección presidencial.

6.1 Posibilidad de reelección. Posiciones doctrinarias Angel E. Alvarez es partidario de la urgente reforma del artículo 185 de la Constitución, para permitir la reelección inmediata del Presidente, pues considera que ello haría responsable al gobierno, dado que considera que "sólo puede hablarse de gobierno responsable si las decisiones del gobierno están condicionadas por la expectativa gubernamental frente a las reacciones de los votantes. Si constitucionalmente el gobierno no puede aspirar a la reelección, entonces no hay modo de que el pueblo le exija responsabilidad" 7. Así, si en Venezuela es imposible la reelección inmediata del Presidente, nos señala, el mismo gobierno no está obligado a responder ante los electores. Ante la imposibilidad de reelección dicho autor nos refiere que se ha logrado un efecto indeseable adicional, nos advierte que en virtud de que el Presidente no puede ser reelecto ni controlado significativamente por su partido, este último, que sí puede y habitualmente quiere ser reelecto, tiende a comportarse como un partido de oposición, lo cual crea tensiones y divisiones en el seno del partido de gobierno, lo cual afecta el desempeño gubernamental y la credibilidad de los partidos. Por ello propone el establecimiento de la reelección inmediata junto a la reducción del lapso de gobierno de cinco a cuatro años. Por su parte Ricardo Combellas no niega la posibilidad de que se estudie la pertinencia de esta fórmula, sin embargo, alerta que hay que sopesar nuestras diferencias, pues Estados Unidos que adoptó la reelección inmediata y por una sola vez, para un período de cuatro años, y que es la que se busca imitar, comporta un buen funcionamiento del principio de división de poderes, lo cual permite un efectivo control entre ellos, al igual que el sistema judicial ejerce una tutela efectiva en la protección de los derechos fundamentales, por lo que la Corte Suprema de Justicia goza de un inmenso prestigio en la resolución de los conflictos de poderes, como celosa guardián de la Constitución. Aun cuando no le convence la inclusión de tal propuesta, está dispuesto a participar en la discusión su conveniencia, dejando claro que la modificación del texto constitucional no se puede hacer para favorecer al Presidente en funciones. Si bien es cierto que el principio de no reelección tiene un sano elemento moralizador y de control a las posibilidades hegemónicas, en la práctica impide al pueblo pronunciarse sobre la conducta del Presidente, ya que en el caso de que el Presidente pudiese ser candidato para una nueva elección, el pueblo actuaría con carácter de juez político de la actividad desarrollada durante su gestión. En todo caso, si la elección se produce dentro de los cánones democráticos estrictos, la no reelección tiene un sentido limitativo e injusto para quien haya ejercido la Presidencia. 6.2 Prohibición absoluta Como señalamos aun son muchos los partidarios de la prohibición absoluta de reelección, en atención a las razones expuestas. Dicha propuesta se manejó a nivel del Informe final aprobado por la Cámara de Diputados el 28 de julio de 1992 y en el Informe aprobado por el Senado en primera discusión el 3 de septiembre de 1992. Para Ramón Escovar Salom, ex Fiscal General de la República, no cabe duda de que la prohibición de la reelección continúa siendo una necesidad política en América Latina y, ello,

porque la causa de la mayoría de los conflictos políticos en Hispanoamérica, después de la Independencia, se debieron a la intención o pretensión de permanecer en el Poder 8. Para otros es conveniente eliminar en términos absolutos la reelección presidencial, por temor a que la posibilidad de la misma sea incluida en el texto constitucional para facilitar la continuidad de Hugo Chávez en el poder, pues este en una oportunidad declaró que veía con buenos ojos la posibilidad de introducir en una nueva Constitución la reelección inmediata por un sólo período. La prohibición absoluta de reelección, como referencia comparativa, la encontramos consagradas en algunas de las Constituciones latinoamericanas, entre ellas en la de la República de Guatemala, en su artículo 187, y en la de la República de Honduras, en su artículo 239. Son válidas ambas posiciones, a favor y en contra de la reelección, sin embargo, considero que en la actualidad no nos podemos cerrar a observar una realidad del pasado, debemos estar al tanto de nuestra realidad actual, y en función de ello, darle las mejores soluciones a los problemas que nos afectan, y que exigen efectivamente un cambio de actitud de los gobiernos que hasta ahora hemos tenido. 7. El ballotage en la elección presidencial 7.1 En qué consiste El ballotage, como mecanismo de elección presidencial es conocido también como mecanismo de segunda vuelta, y consiste en que se realiza una primera elección en la que participan diversos candidatos que hayan sido postulados por distintos partidos políticos, y sólo aquellos candidatos que hayan obtenido un número mayor de votos pero que no hayan alcanzado una mayoría calificada en esa primera elección, podrán ir a una segunda, la cual tiene como finalidad legitimar la condición del nuevo Presidente, de aquel que haya obtenido el mayor número de votos. 7.2 Su regulación en otros ordenamientos latinoamericanos El ballotage o mecanismo de segunda vuelta está previsto en muchas de las Constituciones latinoamericanas, tal es el caso de países como Ecuador, Perú, El Salvador, Guatemala, Haití, Brasil, Chile, Paraguay, Colombia, Argentina y Bolivia. En su regulación se diferencian sólo en la mayoría calificada que deben alcanzar los candidatos en la primera elección, de la cual depende que se pase a la segunda, dejando claro en aquellos casos en que solo un candidato en la primera elección fue el que alcanzó esta mayoría, sería este el nuevo Presidente. A título de ejemplo, está el caso de Colombia, que en su articulo 190, establece que será electo Presidente quien haya obtenido la mitad más uno de los votos totales de los ciudadanos, y si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se celebrará una nueva elección, en la que participarán los dos candidatos que hubieren obtenido las más altas votaciones, y será declarado Presidente quien obtenga mayor número de votos. 7.3 Ventajas y Desventajas Con la instauración del ballotage como mecanismo de elección, en la ronda preliminar se le muestra a los partidos extremistas los límites de sus fuerzas, lo cual les permite a los dos principales candidatos considerar qué alianzas hacer para obtener el triunfo. Ello reduce el grado

de incertidumbre y promueve decisiones más racionales de parte tanto de los votantes como de los candidatos. El ballotage puede contribuir a contrarrestar el hecho de que algunas mayorías magras (en definitiva, minorías frente al rechazo de la mayoría del electorado) conspiren contra la gobernabilidad, dada la fragmentación del piso político de la actual democracia, en virtud del fracaso del bipartidismo que reinó hasta hace pocos años. Entre las desventajas de este sistema, Angel E. Alvarez nos advierte que encontramos que en el contexto de un sistema multipartidista, el Presidente ganador puede quedar condicionado por los intereses de pequeños grupos minoritarios que, pese a ser cuantitativamente poco significativos, pueden resultar políticamente sobre representados en el gobierno debido a su importancia para el triunfo electoral. Otro problema sería que como resultado de la segunda vuelta puede ser electo el candidato de la segunda minoría, es decir, no aquel que obtuvo mayor número de votos en la primera oportunidad sino el segundo. Por último, está que la cultura política preexistente puede favorecer la multiplicación de candidatos y partidos que irían a la primera vuelta, sólo con el fin de hacerse de un capital electoral que les permitiese negociar con los candidatos de las primeras minorías. Lo cierto es que aun cuando el sistema de segunda vuelta pueda tener sus inconvenientes, el pasado 6 de diciembre experimentamos tal fenómeno de forma fáctica, pues no está contemplado en ninguna normativa, se verificó lo que se busca con este mecanismo. Vimos alianzas y pudimos observar como se construyó el piso político del actual Presidente, lo cual le da plena legitimidad en el poder que hoy sustenta. Por ello, se debe pensar en la inclusión de este mecanismo en la nueva reforma. 8. Primer Ministro 8.1 Creación, naturaleza, carácter La Comisión para la Reforma del Estado (COPRE) propuso la separación de las jefaturas de Estado y de Gobierno, que hoy residen en el Presidente, con la inclusión de la figura del Primer Ministro, sobre quien recaería las atribuciones del jefe de Gobierno. La creación de un Primer Ministro no es otra cosa que introducir en el sistema de gobierno venezolano una figura de alta gerencia en la Administración del Estado, esencialmente orientada a fortalecer la capacidad de gestión del Presidente de la República descargándolo de obligaciones de carácter administrativo. Es una estructura administrativa intermedia entre el Presidente y los Ministros, y un órgano de mayor apoyo al Primer Mandatario en su gestión de dirección de la Administración Pública Nacional, que asumiría la carga que en ese momento tiene el Presidente sobre asuntos cotidianos y ordinarios de la coordinación administrativa.9 Para algunos el Primer Ministro tiene que ser un colaborador privilegiado del Presidente, pero sin violentar la jefatura de gobierno que éste tiene, y para otros resulta evidente que el Primer Ministro debe ser el Jefe de Gobierno y el Presidente el jefe de Estado, teniéndose presente que quien designa al Primer Ministro es el Presidente. La figura del primer Ministro es propia del sistema parlamentario, pero ello no obsta que pueda ser introducida en nuestro ordenamiento, pues en nada afecta la naturaleza del sistema presidencialista que tenemos, aun cuando hay quienes piensan que es una limitación al régimen o

que en alguna forma lo desnaturaliza. Somos testigos de que nuestro sistema actual contiene figuras propias del régimen parlamentario y, ello en nada ha afectado el mismo. Julio César Fernández Toro, en su ensayo "La Reforma Constitucional del Presidencialismo", nos apunta como razones políticas más significativas para la creación del Primer Ministro, las que obedecen a la necesidad de: a) redimensionar la misión del Presidente de la República; b) consolidar la responsabilidad del Presidente en las políticas de Estado; c) reforzar los resortes de conducción política del Presidente; d) fortalecer la Presidencia equilibrando los Poderes del Estado, y e) coadyuvar en la modificación de la cultura presidencialista. (véase el presente en Constituyente. Aportes al debate, editado por la COPRE). 8.2 Requisitos para ejercer el cargo Los requisitos para ejercer el cargo serían los mismos que para ser Ministro del Gabinete, es decir, ser venezolano por nacimiento, mayor de treinta años y de estado seglar. Lo que lo diferencia de los demás Ministros, en principio, es el voto de plena confianza que tiene el Presidente en la persona que designa en ese cargo. 8.3 Atribuciones específicas y delegadas El Primer Ministro pudiera tener atribuciones específicas consagradas en el texto constitucional, o se podría prever que sea el Presidente quien se las delegue, pero en definitiva las que ejercería serían las de gobierno. Así pudiera nombrar y remover los Ministros, reglamentar leyes, administrar la Hacienda Pública Nacional, negociar empréstitos nacionales; decretar créditos adicionales al presupuesto, celebrar contratos de interés nacional, nombrar al Procurador General de la República y a los jefes de las misiones diplomáticas, nombrar y remover a los gobernadores del Distrito Federal y de los Territorios Federales; nombrar y remover funcionarios y empleados nacionales, decretar en caso de urgencia la creación y dotación de nuevos servicios públicos o la modificación o supresión de los existentes. El Primer Ministro podría presidir el Consejo de Ministros, si así se lo delegara el Presidente, ello contribuiría a que las decisiones emanadas de allí tuvieran plena ejecución, pues no tendrían que esperar por el tiempo disponible del Presidente para asistir a los mismos. También podría encargarse de los Gabinetes Sectoriales y recibir las cuentas administrativas de los demás Ministros. 8.4 Limitaciones en sus funciones El límite de las funciones del Primer Ministro estaría en las disposiciones constitucionales, pues sólo podría hacer lo que le está atribuido por norma constitucional, atendiendo al principio de legalidad que define la competencia de las autoridades públicas, sin embargo, pudiera ejercer aquellas funciones que el Presidente, basado en la misma norma, le delegue. Otra limitación es precisamente el control que ejerce el Congreso sobre sus funciones, a través del voto de censura referido y que dependerá del ejercicio efectivo de sus funciones.

8.5 Viabilidad de su creación La inclusión del Primer Ministro en nuestro sistema de gobierno se convertiría en una solución para obtener la gobernabilidad anhelada, permitiría el recobro de la confianza en las instituciones públicas, pues la responsabilidad que lo caracterizaría así lo justificaría, dado que de no ser efectiva su gestión podría ser sometido a un voto de censura por el Congreso, lo cual a su vez implicaría la remoción de su cargo y la del Gabinete. La creación del Primer Ministro sólo sería un aspecto más de aquellos ya existentes de carácter parlamentario, por lo tanto, no alteraría la naturaleza presidencial de nuestro sistema, muy por el contrario, contribuiría al mejoramiento de lo que se ha denominado el sistema de contrapesos entre los Poderes Públicos y de control político, administrativo y jurisdiccional, hoy inexistente, sobre la actuación de las jefaturas de Estado y de Gobierno. Puede llevar a la subsiguiente delimitación competencial sobre la Rama Ejecutiva. El Presidente se concentraría en las atribuciones que como jefe de Estado le corresponden, pudiendo asumir tareas de orden estratégico, y reorientar su tiempo en función de cumplir las metas sociales tendientes al desarrollo del Estado. El Primer Ministro como encargado de la gestión administrativa, podría contribuir a otorgarle una mayor autonomía al Gabinete de Ministros, dado que éste podría presidirlo y el Presidente no tendría que involucrarse directamente, y con otras tantas atribuciones descargaría al Presidente de competencias, que hoy por falta de tiempo cumple ineficientemente. 9. Consejo de Ministros y organización ministerial 9.1 Reorganización del Consejo de Ministros La propuesta en este sentido consiste en que al incluir la figura del Primer Ministro, el Consejo de Ministros podría reunirse sin la presencia del Presidente, pues él como superior jerárquico política y administrativamente podría asistir en su nombre, lo cual provocaría que las decisiones sean efectivamente ejecutadas por los Ministros. Estos a su vez estarían bajo la supervisión del Primer Ministro y a él le rendirían cuentas. Además sería él quien los nombraría y removería del cargo de ministros del gabinete. 9.2 Reducción Ministerial Otra propuesta es modificar la disposición constitucional que ordena la previsión en ley del número y organización de los ministerios, lo que parece constituir un control innecesario por parte del Congreso, generando una inflexibilidad estructural y una rigidez organizativa dula Administración Central que impide su adaptación a los cambios que el ambiente le exige y que la experiencia muestra como necesarios. 10 En este sentido se propone sustituir el control orgánico de los Ministerios por el político de su gestión, permitiéndole al Ejecutivo que organice y reorganice los Ministerios con mayor discresionalidad. 9.3 Creación de un Coordinador Ministerial Con ocasión de los pasados comicios electorales, se oyeron propuestas sobre la creación de un Coordinador Ministerial. Salas Romer nos habló de este Coordinador en su proyecto de gobierno,

el cual se encargaría de coordinar la actividad de todos los Ministerios. Esta proposición, considero pierde vigencia con la de crear el Primer Ministro, dado que éste asumiría ese rol atener a su cargo la gestión administrativa del Estado. 10. Suplencias temporales del Presidente 10.1 ¿A quién corresponde cubrirlas con la reforma? Las faltas temporales del Presidente de la República ante la nueva reforma le correspondería suplirlas al Primer Ministro y sólo en su defecto, la persona llamada a suplir las faltas absolutas, es decir al Presidente del Congreso de la República. Tal propuesta tiene sentido, dado que como se ha dicho el Primer Ministro sería un superior jerárquico de los demás ministros, una figura intermedia entre el Presidente y el gabinete, por tanto es lógico que le corresponda suplir tales faltas. 10.2 Comparación con el sistema actual En la actual Constitución le corresponde suplir las faltas temporales al Ministro que designe el Presidente de la República, que en la práctica siempre es el de Interiores, o en su defecto, al que le corresponde suplir las faltas absolutas, el Presidente del Congreso, lo cual casi nunca ocurre. 10.3 Ventajas que proporciona la reforma Considero que la ventaja estaría en que al encargarse el Primer Ministro de la Presidencia, durante las faltas temporales de su titular, se estaría encargando la persona más idónea, dada la experiencia que tendría como jefe de gobierno, que en alguna forma son funciones que le corresponderían al Presidente. Otra ventaja sería que de esta forma no se interrumpe la labor del Ministro que tenga a bien designar el Presidente, habría continuidad en la gestión ministerial y de esta manera no se vería afectada la gobernabilidad. Consideraciones finales Todos estamos conscientes de que necesitamos cambios significativos en nuestro actual sistema de gobierno, la mayoría coincide en que la vía para ello es la convocatoria a una Asamblea Constituyente que tenga como fin la redacción de un nuevo texto constitucional, aun cuando no haya un acuerdo unánime en cuáles deben ser los cambios específicos que se deben implantar, sin embargo, ello, considero no es mayor problema si realmente se logra un consenso de los distintos sectores, para tal fin. En cuanto al sistema de gobierno, y en especial al Poder Ejecutivo, son importantes las propuestas que se han formulado, éstas realmente serían, de aprobarse, significativas para lograr el cambio que queremos. A través del presente trabajo , hemos visto en qué consisten y bajo que condiciones se darían, hemos examinado las distintas posiciones respecto a las mismas y las hemos comparado con aquellos sistemas de otros gobiernos que ya, las contemplan. Estimo necesario que la ciudadanía conozca todas las particularidades de las reformas que aquí se han reflejado para poder participar de alguna manera en el debate que hoy existe, a través de los mecanismos que el gobierno diseñe.

En mi opinión los cambios que se proponen son viables con la reforma general que se pretende, aunque merecen observación especial, la atinente al referéndum revocatorio de la gestión del Presidente, pues considero que esta no debe ser acogida dado que en lugar de representar un aporte a la gobernabilidad, representará un obstáculo en la gestión del Presidente, pues todos sabemos que a veces el descontento de la población por la adopción de ciertas medidas, bien sea económicas o no, más los medios de comunicación pueden convertirse en medios de presión, que de forma nada pertinente pueden afectar dicha labor a su antojo, sin que eso sea necesario. Si bien con esta propuesta se querido buscar el consenso y el control político, ello se puede lograr con la implantación de efectivos controles formales intrapoderes y extrapoderes, de los ya referidos y con la reelección presidencial, en la cual habrá consenso sobre la gestión del Presidente, al valorar si la misma fue buena o mala, y si merece la reelección. De todas maneras estimamos la pertinencia, como otro medio de consenso, la instauración del referéndum aprobatorio y el abrogatorio. Otra observación merece la proposición atinente a que el Congreso pudiera modificar o derogar las medidas extraordinarias en materia económica y financiera que el Ejecutivo pueda dictar, pues si bien se le ha autorizado en términos exactos, me pregunto por qué el Congreso tiene que intervenir en el ejercicio que la ley le otorga y que el mismo le autoriza. No me parece que ese ya no sería un simple control político, sino una injerencia directa en la gestión del Presidente, por ello no comparto su inclusión en el nuevo texto constitucional. Por lo que respecta a las demás propuestas soy partidaria de su inclusión, pues ello, como tantas veces lo señalamos, no alteraría la naturaleza presidencial de nuestro sistema de gobierno, y comparto las argumentaciones de quienes las han propuesto y actualmente, las sustentan. Bibliografía ALVAREZ DIAZ, Angel E. Análisis de la naturaleza de la crisis actual y viabilidad política de la Asamblea Constituyente. En: Asamblea Constituyente: salida democrática a la crisis política. Folletos para la discusión. COPRE. Caracas. 1992. ALVAREZ DIAZ, Angel E. Forma de Elección y Fortalecimiento Institucional Presidencial Venezolana: La Reelección Sucesiva y el Mecanismo de Segunda Vuelta. En: CONSTITUYENTE. Aportes al debate. COPRE. Caracas 1998. AYALA CORRO, Carlos M. Reformas al sistema de gobierno. En: Una Constitución para el Ciudadano". COPRE. Caracas 1994. COMBELLAS, Ricardo.¿Qué es la Constituyente? Editorial Panapo. Caracas 1998. ESCARRÁ M, Hermann. Democracia. Reforma constitucional y Asamblea Constituyente. Editorial Biblioteca Jurídica. Caracas 1995. FERNANDEZ T., Julio César y otros. Los desafios de la Institución Presidencial en Venezuela. En: página web.w.w.El Observador. Com. FERNANDEZ T. Julio César. La Reforma Constitucional del Presidencialismo. En: CONSTITUYENTE. Aportes al debate. COPRE. Caracas, 1998. LINZ, Juan. Los Peligros del presidencialismo. En: Reformas al Presidencialismo en América Latina: ¿Presidencialismo vs. Parlamentarismo?. Ediciones Conjuntas. Comisión Andina de Juristas. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1993. NOHLEN, Dieter. Sistemas de Gobierno. Perspectivas conceptuales y comparativas. En: Reformas al Presidencialismo en América Latina: ¿Presidencialismo vs. Parlamentarismo?. Ediciones Conjuntas. Comisión Andina de Juristas. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1993.

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