Reforma Electoral 2

V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000

Reforma electoral, definiciones institucionales y comportamientos políticos : el caso de México

Yolanda Meyenberg Leycegui1

La emisión del voto es un acto que en la mayoría de los países significa el refrendo de la ciudadanía hacia una forma de régimen democrático. En este acto la que la elección de los representantes es el mecanismo aceptado para la organización de los asuntos públicos y para dar legitimidad a las decisiones. En México el significado del voto ha cobrado, además, una dimensión política fuertemente asociada con una reforma institucional 2que ha dotado, en distintos momentos, de una fisonomía particular al proceso de cambio hacia la democracia. En esta reforma institucional se han ido definiendo metas específicas expresadas en las seis reformas electorales realizadas en los últimos veinte años. Pese al carácter distintivo de cada una de las reformas, éstas comparten propósitos de negociación y ámbitos de regulación comunes, como son: 1. Eliminar el conflicto producido por una estructura de partido de gobierno a partir de la cual se

establece un cerco al acceso a los espacios de representación y de toma de decisión. 2. Fortalecer el frágil sistema de partidos y crear las condiciones para una competencia política real. 3. Establecer parámetros regulativos que propicien confianza y certidumbre en los actores (partidos y

ciudadanía) al permitir la definición de las reglas del juego electoral y de los arreglos institucionales derivados de ellas.

4. Promover comportamientos políticos cooperativos, al ofrecer incentivos a aquellos actores que opten por intervenir en las reformas y acatar los acuerdos derivados de ellas.

Las transformaciones, reflejadas, en primera instancia en el ámbito legislativo han tenido también una fuerte incidencia en el terreno institucional. Ha cambiado la dinámica de las instituciones y se ha planteado un diseño institucional diferente, no obstante, éste aparece como producto de un gradual ajuste que se ha ido definiendo a posteriori de acuerdo con la efectividad de los instrumentos de regulación, de las prácticas derivadas de su aplicación y de los residuos de conflicto que han resultado de los efectos electorales no contemplados en las reglas. Este ensayo gira en torno a la pregunta: ¿Cómo inciden los cambios de las reglas institucionales en los cambios del comportamiento de los actores? y su repuesta implica una estrategia en la que se establecen dos propósitos, encontrar los nexos entre los cambios en la regulación electoral y los reacomodos institucionales derivados de las demandas de los actores y de la eficacia de las normas, y registrar su influencia de los actores que participan en esta nueva relación regulativa-institucional: partidos políticos y ciudadanía. Cinco ensayos como antecedente de una reforma definitiva De 1977 a la fecha el sistema electoral mexicano las reformas han acogido problemas de muy diversa índole, que oscilan entre una estrategia de apertura política diseminada a partir del desdoblamiento de los sistemas de representación (mayoría relativa-representación proporcional) hasta la definición de 1 Instituto de Investigaciones Sociales UNAM México (525) 622 74 00 extensión 256 [email protected] 2 Cuando se habla de reforma institucional se está entendiendo que las instituciones consisten en estructuras cognitivas, normativas y regulativas y en actividades que proporcionan estabilidad y sentido al comportamiento social. Que las instituciones son transportadas a través de varios portadores –culturas, estructuras, rutinas- y que operan en múltiples niveles de jurisdicción. Scott, W. Richard, Institutions and Organizations, Sage Publication, 1997, p. 33


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mecanismos que facilitan la emisión del voto (ajustes al padrón electoral, depuración de las listas nominales, credenciales del elector). En su definición institucional, las reformas han tenido un énfasis regulativo, en el que la intención de las bases de acatamiento es la conveniencia en términos de costos y beneficios, los indicadores que dictan la lógica de la acción son las reglas, las leyes y las sanciones y la base de su legitimidad es el estar legalmente sancionadas.3 Si se atiende a los ritmos y modalidades de las reformas se observa que en cada una de ellas existe , una meta o problema prioritario que permite detectar su perfil fisonómico. Así, en el carácter de las reformas se pueden distinguir al menos tres etapas: a) la restricción-apertura a la participación que dicta los ritmos de las primeras negociaciones transicionales (1977- 1986), b) la definición de las condiciones de la competencia, en la que se acuerdan los denominadores de la limpieza y la transparencia de los procesos electorales (1990-1994) y c) los ajustes institucionales para la consolidación de la democracia procedimental (1994-1996). La variedad de prescripciones que giran en torno a la materia electoral implica una tarea de acotación, por lo que la revisión de las reformas se hará en torno a dos temas: la definición de las reglas y las instituciones en las que se han acatado las presiones de los partidos de oposición para disminuir los costos de participación en un contexto la alta inequidad de la competencia. y las demandas de la ciudadanía en cuanto a las condiciones de emisión del voto y la transparencia de los comicios. Los costos de participación en un contexto de inequidad de la competencia En la etapa de restricción-apertura la definición de la equidad de la competencia se remite a dos aspectos básicos: el reconocimiento de la oposición en un contexto de competencia limitada en la que el partido de gobierno decide fijar una cauta apertura política con el objeto de mantener su hegemonía y la lucha del resto de los partidos por conseguir que la apertura redundara en su posibilidad real de acceso al poder. Cabe recordar que hasta hace poco tiempo la elección de los representantes no era producto de una libre expresión de la ciudadanía, sino en la garantía de cuotas de votos para el partido en el gobierno, tarea que se emprendió mediante dos modalidades de incidencia sobre las preferencias del electorado. En una primera etapa, el voto se convirtió en una práctica que se supeditaba a la dotación de beneficios dentro de una estructura corporativa de partido. En una segunda etapa, ante la incapacidad de manipulación del electorado, se optó por alterar los resultados de las elecciones. Las ideas de competencia y participación, entonces, han tenido significados peculiares dentro del diccionario político de los mexicanos. Hasta 1977, fecha en que se inicia la primera reforma con miras al reconocimiento del pluralismo, el sistema de partidos en México se caracterizaba por el predominio de un partido de gobierno (Partido Revolucionario Institucional) en torno al cual giraban una serie de partidos satélite (Partido Popular Socialista y Partido Auténtico de la Revolución Mexicana) cuya existencia dependía de su relación con el primero. Existían, también, dos fuerzas de oposición autónomas: el Partido Acción Nacional con reconocimiento legal, pero con poca incidencia en la vida política y el Partido Comunista Mexicano cuya actividad se desplegaba en la clandestinidad. 3 La distinción es importante porque existen otros dos pilares que condicionan los diseños institucionales, cuyas bases de acatamiento y lógica de acción son diferentes e indican una expectativa de comportamiento distinta como el pilar normativo que apunta hacia la obligación social y el cognitivo que lo hace hacia la racionalidad, ver Scott Richard, Institutions and Organizations, Sage Publications, p.35


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La reforma permitió la expansión del sistema de partidos al introducir el mecanismo del registro condicionado y la presencia de otros tres partidos en la arena de la competencia: el Partido Comunista Mexicano, el Partido Socialista de los Trabajadores y el Partido Demócrata Mexicano. Permitió, además, amortizar una importante fuente de conflicto derivada de la falta de acceso del conjunto de la oposición a las instituciones de representación al establecerse un sistema de constitución de la Cámara de Diputados que operaba a través de dos lógicas: una de control en la toma de decisiones a través del partido de gobierno y otra de apertura limitada a la vida parlamentaria al resto de los partidos. La lógica de control se observaba en la composición del Congreso en el que se repartían 300 asientos de mayoría relativa entre los partidos con más altos porcentajes de votación y sólo 100 a través del mecanismo de representación proporcional que permitía la incorporación de 100 asientos más en la Cámara de diputados a través de listas cerradas (que serían asignados de acuerdo al porcentaje obtenido por cada partido en las cinco circunscripciones plurinominales). 4 La lógica de apertura limitada pretendía crear incentivos para que la actividad de la oposición, que hasta ese momento se manifestaba en espacios extrainstitucionales, se movieran hacia una dirección en la que se promoviera una participación institucional acotada por la estructura misma del Congreso. La relación entre las expectativas de los actores y los resultados de este primer ensayo de apertura resultaron insuficientes, si la cooperación en política es producto de un doble proceso en el que se articulan las nociones de consenso y bien común con la existencia de incentivos para la participación, el escenario refleja un cúmulo de pretensiones no atendidas que impidieron el cumplimiento de estas condiciones. La élite y el partido en el gobierno visualizaban al cambio institucional como un vehículo para mantener el control del régimen, mientras que la oposición lo veía como una puerta de acceso a la democracia. En este sentido, la ampliación de los límites a la apertura ha sido uno de los temas recurrentes de las reformas, debido a que en cada una de ellas se han obtenido logros parciales y en ocasiones se han observado retrocesos con respecto a acuerdos previos. Dos aspectos en particular ilustran este argumento: las condiciones para el registro y las facilidades otorgadas a los partidos para asociarse para fortalecer sus alcances electorales. Los requisitos para el registro de los partidos políticos han sido modificados cuatro veces: En 1977 la asociación debía contar con un mínimo de 5000 afiliados en todo el país, órganos directivos nacionales y delegaciones en 10 entidades y comprobar actividades permanentes en los últimos dos años previos al registro y disponer de documentos básicos con los lineamientos ideológicos y las reglas para su vida interna y los partidos podían adquirir reconocimiento legal a partir de la figura de registro condicionado y perder su registro de no obtener 1.5 de la votación nacional en dos elecciones consecutivas. Los avances de la oposición en el norte del país a mediados de la década de los ochenta implicó un endurecimiento de la legislación en 1986, año en el que se sustituyó la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales por el Código Federal Electoral. En la reforma se suprimió la figura de registro 4 En la reforma de 1986-1988 este número se ampliaría a 200 asientos.


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condicionado y se incrementaron los requisitos para que los institutos políticos adquirieran el status legal de partidos. A cambio, el Código evitó los obstáculos para la constitución de coaliciones. Los partidos podían formar coaliciones y presentarse bajo los emblemas de los partidos coaligados, pero debían actuar como un sosolo partido para establecer sus registros individuales y establecer un orden jerárquico para que se les contabilizara el 1.5% de los votos. El inesperado avance del Frente Democrático Nacional implicó un nuevo ajuste en cuanto a la situación de los partidos políticos con miras a recuperar terreno para el partido de gobierno. La recuperación del registro condicionado permitía el fortalecimiento de los partidos satélite y de su apoyo a favor del PRI y el despliegue de una reglamentación más estricta con respecto a las coaliciones que en términos fácticos ponía límites al expediente de las candidaturas comunes, esto además de la desaparición de las asociaciones políticas.5 La asociación entre los ámbitos de la competencia y las posibilidades de acceso a la misma siguió reflejándose en las restricciones remanentes con respecto al registro, por lo que esto fue de nuevo asunto de discusión en 1994 y 1996. con la intención de establecer los parámetros de constitución de las coaliciones y de incorporar a la legislación la figura de la agrupación política. El derecho de los partidos a participar de manera coaligada abre la posibilidad para el uso de esta figura en todas las elecciones federales (presidente, diputados y senadores por los principios de mayoría relativa y representación proporcional). Para que los partidos conserven su registro como coalición deberán obtener, cuando menos, la suma de los porcentajes de 2% de la votación que requiere cada partido político. 6 La flexibilización de los requisitos para formar coaliciones tenía la intención de corregir los sesgos impuestos en las reformas anteriores al permitir que la oposición optimizara sus posibilidades de triunfo en las urnas y de presencia en el Congreso al articularse bajo bloques programáticos en torno a un solo candidato. Se acordó, además, una forma adicional de participación ciudadana a través de la figura de la Agrupación Política Nacional, que permitía el crecimiento de grupos de interés calificados cuya incidencia política no necesariamente se medía a través del filtro de las urnas. De acuerdo con las modificaciones al Código Federal de Procedimientos Políticos y Procesos Electorales aparecen como “ formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública más informada”. 7 En la segunda etapa de evolución de las reformas (1990-1994) se planteo la meta de resolver el problema de la definición de los denominadores de la limpieza y la transparencia de los procesos electorales. 5 Becerra Ricardo, Salazar Pedro y Woldenberg José, La reforma electoral de 1996. Una descripción general, FCE, 1997. 6 Ibid., p. 90 7 Estas agrupaciones existieron bajo la forma de asociaciones en la reforma de 1977 y se eliminaron en 1989: la ley señala que las agrupaciones políticas sólo podrán participar en las elecciones federales mediante acuerdo con los partidos políticos. Becerra Ricardo y Pedro Salazar, “La elección federal de 1997: una descripción general” en 1997 Elecciones y transición a la democracia en México, Cal y Arena 1998.


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Las demandas de la ciudadanía en cuanto a las condiciones de emisión del voto y la transparencia de los comicios. Las demandas de la ciudadanía en cuanto a las condiciones de emisión del voto y la transparencia de los comicios fueron atendidas a partir de 1990 y hasta 1994 las reformas de esos años promovieron tres acciones en ese sentido: la creación del IFE, la promoción de la figura de consejeros ciudadanos y la ciudadanización del proceso electoral. La creación en 1990 de un instituto encargado de la organización y supervisión de los procesos electorales (Instituto Federal Electoral), al que después se dotó de autonomía 8permitió dar a las elecciones de un sentido de utilidad en el que se creaban las garantías mínimas para la expresión y el reconocimiento de la competencia entre partidos. En materia política, estas prescripciones contribuyen a la mayor transparencia electoral permitiendo la definición de nuevo papel de los partidos, no sólo en tanto organizaciones políticas, sino en cuanto instituciones de resonancia pública. Las negociaciones entre los partidos y las autoridades gubernamentales permitieron una forma diferente de supervisión del proceso que estaría a cargo de seis distinguidos ciudadanos, sin filiación partidista, elegidos por las tres cuartas partes de los representantes de los partidos en la Cámara de diputados, a quienes la reforma otorgaba el control del proceso, como únicos miembros del Consejo general del IFE con capacidad de voto. 9 Una de las maneras en que el nuevo diseño institucional permitía, a la vez que asegurar el cumplimiento de la reforma, reforzar la confianza de la ciudadanía en los resultados de los procesos electorales fue la decisión hacerla responsable de la organización de los procedimientos en el interior de las casillas. Se procedió así a aplicar un mecanismo de doble sorteo para seleccionar a los 800 000 ciudadanos que serían capacitados para fungir como funcionarios de casilla durante la jornada electoral. Como una enmienda adicional para ampliar los espacios de participación se reglamentó la supervisión de las organizaciones sociales para permitirles la observación los procesos electorales. En otro rango de política, la demanda ciudadana por una mayor transparencia en los comicios implicó un drástico reordenamiento del registro de los ciudadanos con potestad de voto y la aplicación de medidas que evitaran el fraude. Esto se reflejó en un arreglo institucional que otorgaba nuevas funciones al Registro Federal de Electores en la definición de los elementos técnicos y procedimentales que sirven para estructurar las preferencias políticas a través del voto. Bajo una estricta supervisión de los partidos emprendió la actualización del padrón electoral y se establecieron normas de seguridad para la identificación de los votantes.10

8 La creación del IFE y su autonomía significaron un gran avance institucional si se recuerda que su antecesor en 1977 la Comisión Federal Electoral estaba integrada por el secretario de gobernación, quien la presidía dos comisionados del poder Legislativo (controlado por el PRI) un representante de cada partido político. La Comisión tenía facultades tan amplias que le otorgaban control sobre todo el proceso electoral: resolvía sobre el otorgamiento o pérdida de registro de los partidos, interpretaba conforme a la ley normas y disposiciones que regulaban sus actividades, ordenaba el registro nacional de electores, diseñaba la división del territorio en distritos electorales. 9 Esto eliminaba los focos de tensión derivados de la designación presidencial de los supervisores electorales y de la capacidad de manipulación de los partidos a través de su voto en el Consejo 10 Entre 1990 y 1994 se realizó un exhaustivo trabajo de campo para depurar el padrón electoral hasta conseguir un registro fidedigno de los electores y se emprendió un proceso de fotocredencialización que permitía la identificación fiel de los


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¿Una reforma definitiva? El último gran bloque de reformas con miras a realizar los ajustes institucionales necesarios para la consolidación de la democracia procedimental (1994-1996) ha destinado gran parte de sus tareas a resolver el problema de los costos de participación de los partidos, es aquel que ha ido acatando gradualmente los acuerdos para disminuir la inequidad de la competencia entendida como la garantía de condiciones homogéneas para todos los partidos en el despliegue de sus actividades proselitistas de campaña y de la difusión de sus actividades públicas. (1994-1996). Los temas de discusión que se agendaron entre 1992 y 1994 fueron: financiamiento de los partidos, topes y restricciones a los gastos de campaña y acceso de los partidos a los medios de comunicación. Sin embargo, el tema de la transparencia de los procesos prevaleció sobre el problema de la equidad y no fue hasta 1996 cuando se les asignó un perfil prescriptivo con miras a solución. En 1996 se asumió que una parte importante del avance de la democracia radicaba en la homogeneización pública de las condiciones de la competencia. El criterio que acompaño a la serie de medidas de reforma fue el de resaltar los beneficios que las medidas redituaban en términos de la construcción de la legitimidad de las elecciones por encima de los costos materiales que ésta podría generar. La idea de legitimidad se comprendía en dos sentidos: el de la construcción de la creencia en la validez ética y normativa de las instituciones para traducir la voluntad de los electores en parámetros para el ejercicio de gobierno11 y como construcción del ambiente propicio para el consolidación de una democracia pluralista. Comparativo sobre el financiamiento otorgado al Instituto Federal Electoral 1990-2000.

Año Cantidad Presupuestada

1990 742 564, 000 0001991 763 939, 000 0001992 590 712, 400 0001993 1 847, 786 2001994 1 777, 800 0001995 1 379, 300 0001996 1 432, 170 0001997 2 943, 500 0001998 3 064, 611 9001999 3 371, 458 7192000 8 453, 654 073

Fuente: Diario Oficial de la Federación. Presupuesto de Egresos de la Secretaría de Hacienda. (Las cifras de 1990, 1991 y 1992 se expresan en viejos pesos. Si bien los alcances parciales de las cuatro reformas anteriores cubrieron en gran medida los rezagos electores en las listas nominales de casilla. Se establecieron, también, una serie de criterios de seguridad para evitar la duplicación de las credenciales de elector. 11 Esto es, en el sentido weberiano del término. Ver Economía y Sociedad, FCE, 1956


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políticos derivados de una forma de régimen articulada a partir de una estructura de partido de gobierno y que las nociones de equidad que se fueron generando a partir de las reformas permitieron al país irse perfilando hacia un cambio democrático, la persistencia de un importante factor de inequidad en la concentración de los recursos de financiamiento y de acceso a los medios en el partido en el control de la maquinaria política fue una de las cuestiones más álgidas de la reforma de 1996 En el rubro del financiamiento de los partidos se establecieron dos metas: compensar con mayor subsidió público las desigualdades generadas dentro de los partidos por sus diferentes capacidades de acceso a financiamiento. Así, se determinó que la proporción del financiamiento público debía de ser mayor a la del privado y otorgarse a los partidos en un 70% de manera proporcional y en un 30% de manera igualitaria. La segunda meta era propiciar, en el largo plazo, el fortalecimiento de un sistema plural de partidos, al permitir que los partidos contaran con recursos suficientes para permanecer en la arena electoral y fomentaran una relación más sólida con sus electores, a tal efecto se aumentaron a la vez los montos de la ayuda pública asignada por ley. En relación con otras fuentes de financiamiento, ya desde 1993 se había fijado la prohibición a las contribuciones de agencias gubernamentales y oficiales, del sector privado, de las instituciones religiosas y de agencias e individuos extranjeros.12 En la composición del financiamiento público se estableció una partida exclusiva para los gastos de campaña de los partidos políticos. De manera complementaria, se fijaron límites a los gastos de los partidos en sus campañas, se mejoró el control de vigilancia del origen y uso de los recursos con que cuentan, y las sanciones que, en su caso, serían aplicables. 13

Una de las condiciones que inhibían de manera más determinante la cooperación de los partidos para llegar a una postura consensuada con respecto a la reforma fue la inequidad en el acceso a los medios de comunicación, se argumentaba que la capacidad del partido de gobierno para comprar más tiempo en medios y para pagar mercadotecnia política incidían de manera negativa en el voto por la oposición. Con miras a establecer un mecanismo de reforzamiento para la participación de los partidos se asignó un importante aumento en el tiempo oficial otorgado durante el proceso electoral 14 Aumentó, además, la cobertura de los programas de los partidos en el nivel nacional y se les asignaron horarios de transmisión con mayor audiencia. Una de las medidas que otorgó legitimidad a las reformas, además de significar una garantía prescriptiva de cumplimiento fue la intervención del IFE en la regulación de las relaciones entre los partidos y los medios de comunicación. En este sentido se formalizaron los monitoreos aleatorios a los espacios noticiosos que se habían practicado en el proceso electoral de 1994 y se estableció que el Consejo General podría emitir recomendaciones a los concesionarios de los medios de comunicación de acuerdo sus resultados. Se puede concluir este apartado afirmando que el objetivo de la gradual reforma a la legislación electoral era alcanzar los acuerdos fundamentales que inauguraran una etapa de estabilidad en lo electoral y que hicieran de este asunto, en gran medida técnico y procedimental, un expediente cerrado, como sucede en los países de larga tradición democrática en los que se dan por sentados los medios de

12 Alcocer Jorge, Recent Electoral reforms in Mexico: Prospects for Real Multiparty Democracy en Roett Riordan, The Challenge of Institutional reform in Mexico, Lynne Reinner Plublishers, 1995. 13 Pérez Fernández del Castillo Germán, El sistema político mexicano: entre reformas, expectativas y riesgos, Anuario Social y Político de América Latina y el Caribe, FLACSO, 1998. 14 Se asignaron 250 horas en radio y 200 en televisión, siguiendo el mismo criterio de distribución usado en el resto del financiamiento el tiempo oficial es hoy 70% proporcional y 30% igualitario.


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hacer las elecciones y sólo se debaten las propuestas políticas. 15 Cómo se comportan los actores Como se anunció, el segundo propósito de este ensayo es determinar los cambios en el comportamiento de dos de los principales actores que intervienen en una relación electoral (partidos y ciudadanos) dentro de una lógica de acción democrática influida por los límites de las reformas. En la vertiente normativa del análisis institucional se sostiene la idea de que las reglas son rutinas, procedimientos, convenciones, roles estrategias, formas organizacionales y tecnologías, pero que lo son tanto como las creencias, los paradigmas, los códigos, los rasgos culturales y los conocimientos, y que las reglas permiten establecer una base de apoyo a la vez que demandar obligación social.16 En atención a esto, antes de analizar los cambios en los comportamientos derivados de las reformas es pertinente revisar la opinión ciudadana registrada con respecto a las mismas. En una encuesta efectuada en 199617 Al hablar de reforma electoral, definiciones institucionales y comportamientos políticos, hay que atender a dos relaciones, una es la de los partidos con respecto a las instituciones y su incidencia en los cambios institucionales, la otra es la de los partidos y la ciudadanía y el hecho de que su definición se encuentre mediada por las instituciones. En sentido estricto, la percepción inicial en el encuentro entre partidos y ciudadanía es de desconfianza expresada en una calificación, que en una escala de 0 a 10 es de 5.3 para los partidos. Sin embargo ésta coexiste el fuerte sentido de utilidad política que los mexicanos otorgan a los partidos, 71% piensa que un ciudadano puede contribuir a la solución de los problemas económicos y sociales si actúa dentro de un partido. La visión que la ciudadanía tiene con respecto a la competencia favorece a una dinámica pluralista 61% de los encuestados dicen que deben existir tres o más de tres partidos y sólo 5% se manifiesta a favor de que haya un partido. La noción que prevalecía en 1996 era que las condiciones existentes eran de desigualdad Existía la percepción de que no todos los partidos tenían las mismas oportunidades para competir y la mayoría de los entrevistados consideraban que los términos a partir de los cuales se establecían los montos de financiamiento y los medios materiales en los que se apoyaban las campañas de los partidos debían ser modificados. Cabe destacar que lo que se postula como principio rector de la contienda política es la igualdad, lo que deja de lado principios como el de la equidad o el de la eficacia18.. Así, en la opinión de la mayoría de los entrevistados (84%) todos los partidos deben recibir el mismo dinero para sus campañas sin importar el número de votos que obtengan, en cambio la opción "los que tienen más votos deben recibir

15 Pérez Fernández del Castillo Germán El sistema político mexicano: entre reformas, expectativas y riesgos, Anuario Social y Político de América Latina y el Caribe, FLACSO, 1998. 16 March James y Olsen Johan, El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la politica, FCE, 1997, p. 22 17 Esta sólo existe para la última reforma de 1996, considerada como definitiva, ver la Reforma Electoral y su Contexto Sociocultural, IFE-ISSUNAM, 1996 18 Hasta 1996 la discusión sobre las cuestiones de equidad e igualdad de la competencia permanecía en al ámbito de los partidos.


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más financiamiento", que atendería a un principio de equidad sólo obtuvo un porcentaje de respuesta del 13%. Esa misma tendencia se observó en lo relativo a los tiempos de radio y televisión para las campañas políticas. En el que 29% de los encuestados creían que debía dejarse que cada partido contratara todo el tiempo que pudiera pagar en radio y televisión para sus campañas, mientras que 63% pensaban lo contrario.19 Quizá otro argumento en favor de la competencia se sitúe en el respeto que la ciudadanía muestra hacia la definición partidista de perfiles ideológicos y que se refleja en el bajo valor otorgado a las coaliciones, el desacuerdo con que varios partido presenten a un mismo candidato en las elecciones (58.1%)s es muestra de ello. Al inicio de este apartado se habló de la existencia de una relación entre los partidos y las instituciones y de otra entre los partidos y la ciudadanía. La tercera relación, tal vez la más importante sería aquella que se establece entre los ciudadanos y las instituciones surgen de las reformas, comoel Instituto Federal Electoral, cuya calificación, en términos de su eficacia es alta (51% de los encuestador manifiesta creer mucho en los resultados que da el IFE) . Si se comparte con Scott la idea de que, en su veta regulativa, las instituciones restringen y regularizan los comportamientos y con North el supuesto de que existen códigos no escritos de conducta que apoyan y complementan las reglas formales 20 hay datos que indican que cada una de las reformas de manera aislada y todas en su conjunto han incidido en la aparición de cambios manifiestos de comportamiento. En el plano de los comportamientos de la ciudadanía se observan importantes cambios en las preferencias electorales, que van marcando una modalidad acorde a los espacios que va liberando la reforma. En términos del comportamiento electoral las cifras indican que existe en realidad una correlación entre los cambios legislativos y el comportamiento electoral. Si se toman en cuenta los resultados de las elecciones presidenciales y de las para diputaciones federales de las últimas dos décadas se encuentra que hasta 1977 la tendencia generalizada era hacía el refrendo de la estructura de partido de gobierno, después de 1986 ésta se revierte paulatinamente a favor de la oposición. Como puede observarse, la reforma de 1996 centrada en la definición de los términos de equidad de la competencia, refleja su eficacia en los resultados de las elecciones para la conformación de las LVII y LVIII legislaturas en la Cámara de diputados y en las elecciones presidenciales del 2000. En los dos primeros casos las preferencias de la ciudadanía se manifiestan por un mayor equilibrio en los ámbitos de representación al otorgar a la oposición coaligada la capacidad de la decisión mayoritaria en la Cámara. En los cuadros 1 y 2 se muestran los porcentajes asignados a los partidos en las modalidades de mayoría relativa y representación proporcional en las dos elecciones. Existen otros ámbitos en donde la evaluación de los cambios en los comportamientos ocupa instrumentos de análisis más finos. La construcción de estos instrumentos permitirá dar respuesta a lo siguiente: ¿qué aspectos de las reformas incidieron en el corto plazo en la modificación de los comportamientos de las instituciones y los actores? y ¿qué significa que otros aspectos mostraran una incidencia en el largo plazo?

19 La Reforma Electoral y su Contexto Sociocultural, p. 50 y p. 71 20 Scott, W.Richard, Institutions and Organizations, Sage Publications


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Para dar respuesta a estas preguntas se tomará como primer indicador el cambio en el sistema de partidos de 1977 a la fecha y como segundo indicador los discursos emitidos por los representantes de los partidos ante las mesas de negociación establecidas con motivo de las reformas y los informes presentados por el IFE en relación con el cumplimiento-incumplimiento de los partidos de la reglamentación acordada a partir de las reformas. La fisonomía del sistema de partidos en México, en efecto, se ha visto afectada por los acuerdos contenidos en las reformas: el sistema de representación proporcional (1977) y los límites impuestos al registro definitivo de los partidos (1977, 1986 y 1996). El despliegue de la oposición a través de un sistema de representación proporcional ha marcado la tendencia hacia un sistema partidista fragmentado con un perfil que se ha modificado en relación con la coyuntura electoral y el porcentaje requerido para la permanencia de un partido ha derivado en una situación de un multipartidismo inestable en el que las fuerzas políticas emergentes se ven afectadas por la concentración de las preferencias electorales en tres fuerzas políticas que, en los últimos dieciocho años, han cubierto el espectro ortodoxo de las tendencias derecha (Partido Acción Nacional), centro (Partido Revolucionario Institucional), izquierda (Partido de la Revolución Democrática) . Lo anterior puede observarse en los siguientes datos: desde 1976 y hasta la fecha 16 partidos han contendido en procesos de elección presidencial, siendo el PRI el único partido constante en las cuatro elecciones, seguido por el PAN con presencia en 3. En la izquierda las opciones presentadas fueron: PCM (1976); PSUM, PRT, PSD (1982); FDN, PMS, PRT (1988); PRD (1994). En la derecha PAN y PDM (1982,1988); PAN (1994). Los partidos satélites se manejaron así: PPS, PST, PARM (1976); PST (1982); PPS, FCRN, PARM (1994); en vísperas de las elecciones de 1994 surgieron dos partidos más: PT y PVEM.21 Y el proceso electoral del 2000 contó con la presencia de seis nuevos partidos Convergencia por la Democracia, PSN, PAS, (que participaron el coalición con el Partido de la Revolución Democrática) PCD, PARM (con un nuevo registro) y DS. Si bien la ampliación de los límites de la competencia ha significado un ligero desliz en la estructura de partido hegemónico y tal vez su extinción definitiva a raíz del triunfo de la oposición en las elecciones generales del 2000, las desventajas históricas de los partidos y sus perfiles actuales, aunados a una inestable manifestación de las preferencias han impedido que se cumpla una de las premisas de la democracia moderna: la constitución de un sistema fuerte de partidos que provea organizaciones y procedimientos institucionalizados para la asimilación de los grupos de interés al sistema. El sistema de partidos en México ha adoptado, entonces, una fisonomía que parece ubicarse en una definición intermedia entre la tendencia de mayoría agregadora22 y la presencia permanente de pequeños partidos que pueden reforzar o disminuir la capacidad de incidencia de las tres fuerzas electorales mayoritarias a través de la constitución de coaliciones efímeras.23

Además de las reformas electorales, en el realineamiento en el sistema de partidos se reflejan el ciclo de modernización y el cambio en el modelo de integración económica en que se ha visto comprometido el país. Esto ha llevado a partidos como el PRI y el PAN a colocarse en la línea del pragamatismo y adoptar una postura conservadora y neoliberal, mientras que el PRD, ante la incapacidad 21 La formación de una multiplicidad de partidos políticos en las elecciones generales del 2000 se debe al hecho de que en la reforma de 1996 se incrementó el apoyo otorgado a los partidos con registro provisional y al abrupto desplazamiento del poder de un importante sector de la élite priista que decidió probar suerte en esta contienda bajo un membrete diferente. 22 Powell Bingham, “Party Systems and Political System Performance: Voting Participation, Government Stability and Mass Violence in Contemporary Democracies”, en American Political Science Review, volumen 75, 1980. 23 Meyenberg Yolanda, “La Cámara de Diputados y la Oposición en México”, en: El Congreso en MéxicoFLACSO, 2000.


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de consolidar una fisonomía distintiva, ha oscilado entre una ubicación de centro y una aspiración de izquierda incapaz de adecuarse a las nuevas incursiones internacionales. Por lo demás, el membrete, la colocación en el espectro político y el ámbito de representación del resto de los partidos permanecen en movimiento. 24 La fragilidad e inestabilidad en el sistema de partidos ha influido de manera determinante en su comportamiento, no sólo en cuanto a su postura ante los diversos problemas que se fueron tocando a lo largo del tiempo de las reformas, sino a su postura en la definición de las líneas del cambio hacia la democracia. La apertura política promovida por el régimen en la reforma de 1977 situó a los partidos de oposición en un dilema en el que se enfrentaban, por un lado, a la necesidad de buscar estrategias para atraer votantes a partir de una oferta sólida para el cambio político, y se encontraban en una fase de organización incipiente y condicionada por la estructura de partido en el gobierno en la que mostraban una total inexperiencia en torno a esa exigencia. En 1977 la reforma se plantea en un ambiente de hostilidad hacia el régimen en el que prevalecían dos características: 1. los principales grupos de interés encontraban que los costos de su participación política dentro de una institucionalidad autoritaria y cerrada eran mayores que los beneficios que podría acarrearles el intento de subversión del orden establecido y 2. el Estado corporativizado había entrado en un proceso de aislamiento con respecto a sus bases sociales. Si se establece un nexo entre la actitud no cooperativa de los partidos y la postura no participativa de la ciudadanía se encontrará que éste se refleja en un alto índice de abstención en el que se vislumbran severos problemas de legitimidad política. 25 Tal es el caso de las elecciones de la década de los setenta donde se registra un porcentaje de abstención de 38.4% en 1970 y de 36.8% en 197626. El propósito principal de la reforma fue el de incorporar a las fuerzas políticas de la contienda electoral legal y el tema principal el de la definición de los partidos como entidades de interés público, hecho que les reconocía una presencia en la vida política y les otorgaba prerrogativas hasta entonces inexistentes (derecho a financiamiento público, acceso a medios de comunicación en tiempos oficiales) La iniciativa de reforma política respondía tanto a la exigencia de un reajuste institucional, como a la necesidad de evitar que las demandas de cambio resultaran en el endurecimiento del gobierno. Su objetivo era la legitimación del proceso electoral federal como forma de legitimación del régimen, ofreciendo a la disidencia, controlada a través de su presencia simbólica en la Cámara de Diputados, un foro público para sus quejas, denuncias y demandas. 27 Para la oposición, en cambio, la reforma era vista como el inicio de una etapa en la vida política del país en la que se preveía un comportamiento diferente en un amplio sentido de la palabra. Se pensaba que a partir de ésta se democratizaran todas las esferas de la vida pública 24 Lo que se muestra en la incapacidad de mantener el registro de los tres partidos que presentaron candidaturas autónomas en el proceso electoral del 2000 . 25 Villoro cita una encuesta realizada en 1977 en el D:F por el Instituto Mexicano de Opinión Pública: en la que el 67.2% de los encuestados declaró no participar en política y 89.4 consideró que no existía libertad para participar Ver La reforma política y las perspectivas de la democracia en México Hoy, Siglo XXI, 1979, p. 353 26 El dato se encuentra en el libro de Américo Saldivar Ideología y política del Estado mexicano, Sglo XXI, 1980, p. 161 27 Villoro Op. Cit.


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Así, el discurso de la izquierda visualizaba una alternativa revolucionaria, que se iniciaría con una reforma que: 1. permitiera la redistribución del poder territorial al fomentarse la autonomía municipal, 2. propiciara el fin de la fuerte estructura corporativa en la que se asentaba la estructura de partido de gobierno a través de la independencia de las organizaciones de masas frente al aparato estatal y la democratización en el interior de los sindicatos obrero, 3. derivara en la existencia de un pluripartidismo real, en el que todos los partidos tuvieran las mismas prerrogativas y derechos y 4. concluyera en la democracia pluripartidista como único estadio de transición posible al socialismo.28 Es claro que al menos la izquierda hizo una mala lectura de los alcances de la oferta de esta primera reforma en tanto que la intención de la élite y el partido de gobierno sólo la de un ajuste institucional que les permitiera mantener el control y matizar el conflicto. Los resultados electorales de los próximos diez años y las acciones emprendidas ante el avance de la oposición (manipulación del voto mediante el fraude y el uso de los mecanismos de disposición de las elecciones a favor del partido de gobierno) condujeron las negociaciones hacia la depuración de las reglas del juego de la competencia y de las instituciones responsables de organización de los comicios. La reforma de 1986 resulta determinante en la definición del comportamiento que adoptarán los partidos en las negociaciones, en el perfil público de estas organizaciones políticas y en el establecimiento de sus prioridades en el plano interno. El énfasis que durante un considerable periodo de tiempo se puso en la definición de la legislación y la infraestructura electoral y en la lucha por la transparencia de los comicios creó un sesgo en la percepción de los partidos acerca de su función que se leyó solamente como la de presión a los gobiernos para una mayor apertura política. A partir de entonces estas organizaciones políticas no se dibujaran a partir de un estrecho contacto con su electorado y su prioridad ha sido la defensa de sus intereses y la búsqueda de sus privilegios, postergando o ignorando la demanda y la expectativa de la ciudadanía de que los partidos sirvieran como su canal de interlocución en la defensa sus intereses. Emitir una evaluación sobre la coherencia entre la influencia normativa de las nuevas reglas y su reflejo comportamientos esperados en el caso que se analiza implica trasladar el ámbito de análisis, de la perspectiva normativa a la perspectiva cognitiva29 en la que se considera que las negociaciones entre actores e instituciones implican más que reglas y mecanismos de reforzamiento. Consisten, además, en juegos socialmente construidos por jugadores que poseen diferentes capacidades y ámbitos de acción.30 En 1988 se observan importantes cambios en el sistema y en la dinámica de los partidos debidos, tres factores: 1. las reformas no habían conseguido promover acciones cooperativas entre los actores, 2. la dinámica interna de los partidos había cambiado en razón del desarrollo de los nuevos requisitos de la competencia y 3. se observaba el ingreso de nuevos actores en la arena política. 1. Los alcances de las reformas lejos de conseguir la disminución del conflicto derivaron en su agudización, el freno impuesto al avance del Partido Acción Nacional en el norte del país propició el despliegue de importantes manifestaciones de descontento y un discurso en el que se cuestionaba la legitimidad y la eficacia de reglamentación electoral y de las instituciones responsables de la organización y vigilancia de los procesos. 28 Ibid., 358-359 29 De acuerdo con Di MaggioPaul y Powell Walter, en el paradigma cognitivo lo que un individuo hace es, en gran medida, una función de las representaciones internas que tenga sobre su entorno ver The New Institutionalism in Organizational Analysis , University of Chicago Press, 1991. 30 Scott, Op. Cit., p.42


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En el seno del partido de gobierno se observaron también brotes de inconformidad derivados de lo que un sector del PRI consideraba como el abandono de sus principios básicos en aras de la defensa de los lineamientos de una política neoliberal. Esto resultó en su separación del partido y en la formación de una coalición, de un frente de organizaciones políticas (Frente Democrático Nacional) que competirían por la presidencia en las elecciones generales de 1988. 2. Los rasgos más ilustrativos del cambio en la dinámica de los partidos fueron el abandono de sus discursos clásicos en aras de propuestas que les permitieran el acceso a sectores más amplios del electorado y la sustitución de sus élites tradicionales por otras que defendían una estrategia basada en la competencia y el incremento de los porcentajes en las preferencias del electorado.31 3. A partir de 1988 el sistema de partidos se modificó por el ingreso del Partido de la Revolución Democrática que sustituiría en la posición de izquierda al Partido Socialista Unificado de México y cambiaría la correlación de fuerzas observada hasta entonces al desplazar al Partido Acción Nacional en el segundo lugar en la escala electoral. La concesión de un dudoso triunfo para PRI en el proceso electoral de 1988 implicaría una serie de cambios en la ponderación de la utilidad de la participación en las reformas y de la asociación de éstas con una garantía de tránsito a la democracia. La creciente desconfianza entre los actores implicó a su vez un aumento de los costos de participación en los acuerdos. Desde entonces y hasta la definición de los contenidos de la reforma de 1996 los actores desplazarían sus capacidades de negociación hacia ámbitos de incidencia ubicados fuera de los fijados por las instituciones y por las discusiones sobre la legislación electoral. El comportamiento de los actores estuvo condicionado por su disposición a acercarse o a alejarse de la línea política dictada por la élite y el partido de gobierno. En el caso de Acción Nacional el partido optó por la cercanía a través de dos mecanismos de negociación extrainstitucional: mediante arreglos encubiertos entre las autoridades gubernamentales y la cúpula del partido32, y a través de una estrategia conocida como concertacesión a partir de la cual el gobierno cedía al partido espacios de representación política sin que éstos concordaran necesariamente con el filtro de la manifestación de las preferencias de la ciudadanía. En el caso del Partido de la Revolución Democrática se creó un clima de escepticismo y una lejanía deliberada de las pláticas para una nueva reforma. El discurso perredista se construyó a partir de la denuncia de fraude en las elecciones y del cuestionamiento a la legitimidad del gobierno33. De la antes dicho se desprende la conclusión de que los temas que condicionaron los resultados de las 31 Claro ejemplo de esto es la postura adoptada por la corriente neopanista dentro de Acción Nacional en la que se manifiesta un cambio de estrategia en dos frentes: el abandono de una actitud crítica pero pasiva con respecto al gobierno que sería sustituída por una fisonomía de partido antirrégimen y la sustitución de la lógica de partido militante, con una ideología fundamentada en el bien común por otra que intentaba convertirlo en un partido catch all. 32 En vísperas de la redacción de la nueva ley electoral de 1989-1990, el PRI y el PAN llegaron a un acuerdo a partir del cual el primero garantizaría mayor transparencia en las elecciones y el segundo cedería a cambio su apoyo a la claúsula de gobernabilidad que minimizaba la incertidumbre electoral del PRI y le permitía gobernar con holgura. 33 Esto no sólo se muestra como una animadversión de su líder Cuauhtámoc Cárdenas hacía el entonces presidente, sino en una actitud del partido en la Cámara de Diputados, donde, además de una actitud hostil hacia las negociaciones que derivarían en la modificación de la legislación, en 1989 la representación parlamentaria del PRD votó en contra de la reforma.


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reformas fueron los de las condiciones de transparencia de los comicios y la corrección de los mecanismos que posibilitaban la manipulación del voto. A esto deben aunarse otras consideraciones extra normativas para explicar el comportamiento de los partidos como son los brotes de conflicto derivados de la participación de otros actores cuyos propósitos eran los de subvertir los avances de la democracia como el levantamiento del Ejército Zapatista de Liberanción Nacional en enero de 1994 y los asesinatos del candidato del PRI a la presidencia y de su secretario general. En este ambiente, la pertinencia de la reforma de 1994 se evaluaría a partir de argumentos antagónicos. Por un lado, la incertidumbre creada por el desfase entre las reglas y las prácticas; la imposibilidad de cálculo en la relación costos-tiempos de negociación; y el riesgo de la inutilidad de las negociaciones desató un cuestionamiento sobre el sentido, los fines y los resultados de este nuevo intento de reglamentación. Por otro lado, en el carácter gradual de las reformas electorales previas se hacía evidente que se dejaba pendientes aspectos de primer orden y que la única manera de resolverlos era a través de esta vía, pese a que la experiencia mostraba que los compromisos podían ser ambiguos e inestables. La apuesta de los partidos por la vía reformista reflejó a su vez la profunda desconfianza sobre la eficacia de los acuerdos para mantener la estabilidad política, prueba de ello es la firma del Acuerdo para la Paz la Democracia y la Justicia en la que se cerraban filas en torno a la defensa de la democracia procedimental para amortizar el avance de los grupos que montaban su presencia en la arena política a partir de una estrategia de proliferación del conflicto. Pese a que la magnitud de las modificaciones a la ley en 1994 permitía el desarrollo de una sensación pública de confianza basada en las protecciones que se otorgaban a la emisión del voto y a la fidelidad en el respeto de las preferencias34, ésta no se hacía extensiva a la impresión que los partidos guardaban entre sí, ni a los alcances de las reglas en términos del fortalecimiento del sistema de partidos y de la garantía de condiciones de equidad en la competencia entre la oposición y el partido de gobierno, como se muestra en el manejo de las negociaciones con miras a la redacción de una reforma definitiva en 1996. La reforma de 1996 fue producto de un triángulo de negociaciones en las que se manifestaron distintas estrategias de comportamiento: la Mesa de negociaciones mediada por la Secretaría de Gobernación de la que se derivaron los Acuerdos de Bucareli; las discusiones entre los partidos en la Cámara de Diputados; y el Seminario del Castillo del Chapultepec organizado por distinguidos intelectuales y ciudadanos y representantes de los partidos. La persistencia de comportamientos no cooperativos se manifiesta en la indisposición al compromiso manifestada por la oposición en la Mesa Central de Bucareli, donde el sesgo en la defensa de los intereses propios a la consolidación interna de los partidos se antepuso su responsabilidad en el avance de las instituciones para la consolidación de la democracia. El 17 de enero de 1995 se firmaron los compromisos para un Acuerdo Político Nacional y un día 34 Cabe recordar que la reforma de 1994 permitió que el control de los cuerpos electorales quedaba en manos de ciudadanos sin filiación partidista y que la mayoría de votos en el Consejo General del IFE les correspondía a ellos. Otros factores adicionales contribuyeron a fomentar la confianza: la intevención de la ciudadanía en la supervisión de los procesos electorales y en el control de los mecanismos para la emisión del voto, la auditoría sobre el padrón encargada a una empresa extranjera, cuyo informe le otorgaba un nivel de confiabilidad de 96% y el estudio del sistema electoral, de la confiabilidad del padrón y de la estructura de la organización comicial realizado por la ONU en el que se concluía que existían las condiciones para llevara cabo elecciones libres y justas.


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después las coordinaciones parlamentarias de las tres principales fuerzas electorales para promover una activa participación del poder legislativo en la reforma política. No obstante, tanto el PRD como el PAN fueron condicionando su presencia de acuerdo a la definición de sus posibilidades de expansión territorial a través de su avance en las elecciones locales. El PRD condicionó su participación en la Mesa a la solución de los conflictos postelectorales en Tabasco, Chiapas y Veracruz y el PAN decidió retirarse de la misma a causa del conflicto postelectoral de Yucatán postura que se reiteró en 1996 ante los problemas electorales suscitados en un municipio de Puebla35. La crónica de las negociaciones muestra que los partidos fueron más allá de los comportamientos no cooperativos para propiciar un ambiente de crispación permanente a través de alianzas efímeras que propiciaban estrategias impropias para el consenso. Además, la profunda desconfianza entre las partes hizo que un proceso de negociación de por sí complejo se volviera inmanejable ya que cualquier propuesta, por secundaria que fuera, se revisaba exhaustivamente en los comités especiales de los partidos y se discutía hasta el agotamiento. 36 El cálculo de la relación costos-tiempos de negociación arroja, también, saldos negativos ya que pasarían cinco meses (octubre 1995) antes de que se reanudara el diálogo entre la Secretaría de Gobernación y los dirigentes de los partidos (sin la presencia del PAN37) y seis meses más (abril 1996) para que la Mesa pudiera presentar sus conclusiones. Un comportamiento semejante se observó en el interior de la Cámara de Diputados, en donde sólo cabe destacar que el PAN trató de subsanar su ausencia en la Mesa de Bucareli intentando avanzar sus propuestas para la reforma a través de su representación parlamentaria.38 Sin embargo, después de largas intervenciones en las que los representantes de los partidos expusieron sus diferencias respecto a los ajustes en la legislación, la reforma se aprobó en agosto de 1996. En cuanto al Seminario del Castillo de Chapultepec, la convocatoria (hecha por los consejeros ciudadanos del IFE) y el formato de evento permitieron una actitud menos defensiva de los partidos y su integración en una propuesta que desplazaba el espacio de discusión hacia ámbitos de mayor integración social. 39 En enero de 1996 el Seminario emitió 60 recomendaciones para la reforma en las que se contemplaban propuestas sobre todos los puntos de la agenda sugerida por la Secretaría de Gobernación40. La eficacia de la reforma sólo pudo ser evaluada al ser puesta a prueba en las elecciones federales de

35 En Huejotzingo el Tribunal Electoral anuló los resultados de 11 casillas hecho que inclinó la balanza para el triunfo del PRI. 36 Las suspicacias crecieron día a día y se llegó al absurdo de que, incluso quienes hacían una propuesta, sospecharan de ella si se aceptaba sin discusión por los otros partidos, ver Pérez Fernandez del Castillo, Op. Cit. 37 Con su ausencia en las negociaciones el PAN intentaba revertir el efecto negativo que su alianza con el PRI durante el sexenio de Salinas había producido entre sus seguidores. 38 En un acto que fue considerado como un “albazo” político, unos días antes de que se hicieran públicos los acuerdos entre la Secretaría de Gobernación y los partidos, el PAN presentó a través de su fracción parlamentaria varias iniciativas de reformas constitucionales y legales en las que se incluían acuerdos ya consolidados en la Mesa de Bucareli. Los panistas pretendían descalificar estos acuerdos al trasladar el debate sobre la reforma a la Cámara de Diputados, ver Fuentes Díaz María Lourdes, Crónica del proceso de concertación política para la reforma electoral de 1996, fotocopia Biblioteca del IFE clásificación JL1292 F 8467 p. 50 39 De hecho, en los momentos en que las pláticas de Bucareli se vieron interrumpidas el seminario continuo con sus actividades. 4060 Puntos para la Reforma Político Electoral, Seminario del Castillo de Chapultepec y Grupo de Diputados Ciudadanos de la LVI Legislatura, enero de 1996


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1997, antes la percepción con respecto al proceso de negociaciones era ambigua. A la letra la legislación atendía muchos de los problemas pendientes que habían desencadenado conflictos postelectorales y desconfianza derivada de las condiciones de inequidad de la competencia, sin embargo las condiciones de enfrentamiento entre los actores que acompañaron a la discusión de la agenda y la ausencia de un compromiso concreto para el cumplimiento de lo prescrito mantenía un grado de incertidumbre con respecto a su carácter definitivo y a su incidencia en la consolidación de la democracia. Las elecciones de julio de 1997 marcaron el fin de la gradual y prolongada depuración del sistema electoral y de las reglas del juego de la competencia. Los alcances efectivos de la reforma reflejados en la garantía para la manifestación de las preferencias políticas y el respeto de las mismas permitieron que la legitimidad de los comicios dejara de cuestionarse. En lo que toca a la equidad de la competencia las modificaciones en la distribución del financiamiento a los partidos y la regulación del acceso a los medios de comunicación inauguraron una nueva etapa en la relación entres candidatos y ciudadanos en la que se observa comportamiento muy diferente de los partidos en cuanto a sus estrategias de campaña. Ya en 1997 los partidos habían optado por explorar el capital propagandístico ofrecido por los medios de comunicación y en el 2000 éstos se consolidaron como la arena de la competencia. Con todo, en el ambiente reflejaba un esceptisismo con respecto a la cabal aplicación de las reglas y con respecto a la actitud que adoptarían los partidos resultados. La desconfianza hacía el partido de gobierno hacía que la oposición imaginara todo tipo de estrategias de manipulación del voto y la tradicional práctica de impugnación de las elecciones por parte de la oposición hacía que, pese al alto grado de confiabilidad que otorgaba la reforma, se esperara su descalificación de los resultados de la elección Al parecer lo que va a inducir el cambio en el comportamiento de los partidos políticos es la contundencia a favor del cambio marcada por el comportamiento de la ciudadanía. Hasta antes de las elecciones del 2000 y de sus resultados, el discurso de los partidos había sido muy semejante al emitido a lo largo de los últimos 20 años, la apertura a una competencia real deberá implicar un cambio en las instituciones y un cambio en la postura de los partidos frente a éstas y frente al electorado. Bibliografia Scott, W. Richard, Institutions and Organizations, Sage Publication,1997 Becerra Ricardo, Salazar Pedro y Woldenberg José, La reforma electoral de 1996. Una descripción

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Di Maggio Paul y Powell Walter, The New Insti8tutionalism in Organizational Analysis, University of Chicago, 1991

60 Puntos para la Reforma Político Electoral, Seminario del Castillo de Chapultepec y Grupo de Diputados Ciudadanos de la LVI Legislatura, enero de 1996

Resena biografica Yolanda Meyenberg Leycegui Investigadora Titular Instituto de Investigaciones Sociales Universidad Nacional Autonoma de Mexico Etna 46 307. Colonia Alpes, Mexico 01010, Distrito Federal Telefono oficina (525) 622 74 00 ext 256 Telefono fax (525) 665 24 43 Correo electronico [email protected]

Reforma Electoral 2

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