Reforma Política en El Salvador

REFORMA POLTICA EN EL SALVADOR

lvaro ARTIGA-GONZLEZ

SUMARIO: I. Introduccin. II. Reformas al rgimen de go-bierno. III. Reformas al sistema electoral. IV. Reformas ala Ley de Partidos Polticos. V. A manera de conclusin.

I. INTRODUCCIN

El 15 de octubre de 1979 tuvo lugar un golpe de Estado que puso fin alrgimen militar prevaleciente en El Salvador desde 1930. Al menos tresjuntas de gobierno, formadas por civiles y militares, se sucedieron desdeel golpe de Estado hasta marzo de 1982, cuando se eligi una AsambleaConstituyente que redact y aprob, en 1983, la Constitucin poltica vi-gente todava en 2006. En 1984 se eligi al primer civil como presidentede la Repblica desde 1930. La Asamblea Constituyente se transformen Asamblea Legislativa hasta que en 1985 se eligieron los nuevos dipu-tados. Desde entonces, 7 elecciones legislativas ms y 4 elecciones presi-denciales se realizaron hasta 2006. Los gobernantes elegidos cumplieronsus mandatos segn los respectivos calendarios electorales.

La reforma poltica que implic la nueva Constitucin se dio en uncontexto general de conflicto armado interno. El Frente FarabundoMart para la Liberacin Nacional (FMLN), entonces organizacin pol-tico-militar, inici su campaa militar contra el gobierno salvadoreo el10 de enero de 1981. Su intencin inicial era instaurar un rgimen revo-lucionario de corte socialista, por lo cual rechaz la reforma poltica ini-ciada con el golpe de 1979. Desde su perspectiva, el contexto regionalcentroamericano pareca favorable, pues desde julio de 1979 Nicaraguaera gobernada por el Frente Sandinista de Liberacin Nacional (FSLN) y

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la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) se enfrentabaal rgimen militar guatemalteco en el primer lustro de la dcada de 1980.Sin embargo, por su cercana, Estados Unidos hizo de la regin centroa-mericana una zona para implantar una geopoltica contrainsurgente en elcontexto global de la guerra fra contra la Unin Sovitica.

El fracaso de los sucesivos gobiernos salvadoreos para acabar con laamenaza del FMLN, y el fracaso de ste para vencer al gobierno salva-doreo de turno, dieron pie a la bsqueda de una salida negociada alconflicto. Bajo la mediacin de la Organizacin de Naciones Unidas, enun contexto global de fin de la guerra fra, una segunda reforma polti-ca fue pactada. La misma implic una reforma a la Constitucin de 1983para posibilitar la firma de acuerdos de paz y su implantacin a partir de1992.1

Si se considera que la reforma poltica en El Salvador tuvo dos mo-mentos cumbres (la aprobacin de una nueva Constitucin en 1983 y lasreformas introducidas a la misma en 1991) se puede hacer una distincinentre las mismas en funcin de los partidos que toman parte del procesode reforma constitucional. En la primera slo participan partidos que vandel centro a la derecha del espectro ideolgico izquierda-derecha. En lasegunda son incorporados partidos de centro izquierda en la aprobacinde las reformas y se completa la participacin de todo el espectro ideol-gico en la ratificacin de dichas reformas.2 As, mientras la primera re-forma se da bajo la hegemona de partidos de derecha, la segunda se daen un contexto de consenso y producto del pacto poltico de 1992.

Como se ver a lo largo de este trabajo, la reforma poltica benefici yfortaleci a los partidos polticos hasta el extremo de concederles el mo-nopolio de la representacin poltica. El pacto de 1992 favoreci la go-bernabilidad del sistema en tanto se elimin la exclusin poltica, causafundamental del conflicto blico de la dcada de 1980. No obstante, elproceso de dilogo y negociacin en privado que llev a los acuerdos depaz de 1992 gener una dinmica contraria a la participacin de la ciuda-

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1 El contenido de estos acuerdos abarcaba nueve grandes temas: 1) fuerza armada;2) Polica Nacional Civil; 3) sistema judicial; 4) sistema electoral; 5) tema econmico so-cial; 6) participacin poltica del FMLN; 7) cese del enfrentamiento armado; 8) verifica-cin por las Naciones Unidas, y 9) calendario de ejecucin.

2 El proceso de reforma constitucional implica la aprobacin de la misma por una le-gislatura y su ratificacin por la siguiente legislatura.

dana, la transparencia y la rendicin de cuentas de los partidos y losfuncionarios. stas se convirtieron en demandas de una nueva reformapoltica durante la primera dcada del siglo XXI.

II. REFORMAS AL RGIMEN DE GOBIERNO

1. Presidencialismo

Ninguna de las dos reformas polticas implic un cambio en la formade gobierno. sta seguira siendo presidencialista, dndole continuidad auna forma institucional adoptada desde los tiempos de la independenciade Espaa en 1821. La bsqueda de un parlamentarismo o una formamixta de gobierno, como un semipresidencialismo o un presidencialismoparlamentarizado, no form parte de la agenda de reforma ni parece quelo vaya a ser en el futuro inmediato. Sin embargo, una de las noveda-des introducidas por aquellas reformas ocurre en el papel cada vez msprotagnico que tendran tres instituciones bsicas de las democracias re-presentativas: el Parlamento, los partidos polticos y las elecciones.

El artculo 85 de la Constitucin de 1983 establece que:

El gobierno es republicano, democrtico y representativo.El sistema poltico es pluralista y se expresa por medio de los partidos

polticos, que son el nico instrumento para el ejercicio de la representa-cin del pueblo dentro del gobierno. Las normas, organizacin y funcio-namiento se sujetarn a los principios de la democracia representativa.

La existencia de un partido nico oficial es incompatible con el sistemademocrtico y con la forma de gobierno establecida en esta Constitucin.

Por otra parte, la misma Constitucin establece la existencia de tresrganos de gobierno: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial (artculo86). Tal disposicin sella la continuidad de la forma de gobierno presi-dencialista3 con la diferencia de que, una vez superado el rgimen dicta-

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3 La separacin de poderes propia de este tipo de rgimen qued definida en laConstitucin de 1886. Vase Tarracena-Arriola, Arturo, Liberalismo y poder poltico enCentroamrica (1870-1929), en Torres-Rivas, E. (coord.), Historia general de Centroa-mrica, Madrid, FLACSO-Sociedad Estatal Quinto Centernario, 1993, t. IV.

torial de corte militar,4 la nica va legtima para acceder a los principa-les puestos de gobierno (en el Legislativo, el Ejecutivo y los gobiernoslocales) es a travs de la eleccin popular. Sin embargo, la primera elec-cin libre y competitiva de la historia reciente salvadorea se realiza has-ta 1994, en la que se disputan la Presidencia y Vicepresidencia de la Re-pblica, los 84 escaos de la Asamblea Legislativa y los 262 gobiernosmunicipales, correspondientes a igual nmero de municipios del pas.5

Las elecciones nacionales y municipales entre 1982 y 1994 no puedenconsiderarse libres ni competitivas puesto que se realizaron en el contex-to del conflicto armado; hubo zonas en las que fue imposible votar por elboicot impulsado por la guerrilla, a la vez que no todos los partidos pol-ticos podan competir. De hecho, entre 1982 y 1988 la competencia seredujo al espectro partidista que va del centro a la derecha. En 1989, conel regreso de algunos lderes polticos exiliados, hubo participacin departidos de centro-izquierda. Solamente la pacificacin del pas y las re-formas constitucionales de 1991 permitieron que la competencia electo-ral se extendiera a todo el espectro ideolgico en 1994, en las llamadaselecciones del siglo.

La reforma poltica en materia de forma de gobierno tuvo un sentidoambiguo en cuanto a fortalecer o debilitar el poder del Ejecutivo frente aldel Legislativo. Como se ver en el siguiente apartado, algunas medidasreforzaron la capacidad de control del Parlamento sobre el presidente,pero no a tal grado de incentivar al jefe del Ejecutivo a buscar ampliasmayoras para llevar adelante su agenda. Aunque, por el carcter multi-partidista del sistema de partidos salvadoreo, los presidentes salvadore-os raramente cuentan con un contingente legislativo mayoritario de su


4 Entre 1930 y 1979 los gobernantes salvadoreos fueron en su mayora militares.Sin embargo, se pueden distinguir dos grandes etapas en este periodo: la primera corres-pondera a una dictadura personal militarista (1931-1994) y la segunda se caracteriza-ra como una dictadura militar institucional (1948-1979). Una descripcin de las mis-mas puede encontrarse en Artiga-Gonzlez, lvaro, La poltica y los sistemas de partidosen Centroamrica, San Salvador, FundaUngo, 2000. Para Manuel Alcntara (Sistemaspolticos de Amrica Latina, Madrid, Tecnos, 1999, vol. II) todo este periodo correspon-dera ms bien a un rgimen pretoriano. No faltan quienes caracterizaron al rgimen deeste periodo como democracias de fachada en la medida en que haba partidos, eleccio-nes y separacin de poderes, aunque el acceso al poder estaba vetado para la oposicin.Si era el caso, entonces se recurra al golpe de Estado o al fraude electoral.

5 Vinculado al voto por los escaos legislativos tambin se disputaron 20 escaos alParlamento Centroamericano.

propio partido, en la prctica una tradicional alianza de partidos de dere-cha (especialmente entre Alianza Republicana Nacionalista, ARENA, yel Partido de Conciliacin Nacional, PCN) ha sido suficiente para neu-tralizar cualquier iniciativa de control por parte de la oposicin en el Par-lamento. Por otra parte, algunas instituciones clave siguen estando bajocontrol del Ejecutivo. Tal es el caso del Tribunal Supremo Electoral, cu-yo presidente es propuesto por el partido del presidente de la Repblica;el Registro Nacional de las Personas Naturales, cuya junta directiva (in-cluyendo su presidente) est compuesta mayoritariamente por represen-tantes del Ejecutivo; el Banco Central de Reserva, cuyo presidente esnombrado por el jefe del Ejecutivo; la Polica Nacional Civil, cuyo direc-tor tambin es nombrado por el presidente de la Repblica. Este prcticocontrol del Ejecutivo sobre otras instituciones podra extenderse, aunquesea de manera indirecta, incluso hacia la Corte Suprema de Justicia.Aunque sus magistrados son nombrados por la Asamblea Legislativa, lasinfluencias partidistas en tal nombramiento no son ajenas, y del mismoderivan compromisos polticos. Una especie de reparto de influenciasopera al momento de elegir a los magistrados del mximo tribunal dejusticia salvadoreo. En resumen, aunque formalmente el Parlamento ga-n ms protagonismo sobre el Ejecutivo, la reforma poltica signific enla prctica una mayor dependencia del presidente de su capacidad de ne-gociacin con otros partidos. La afinidad ideolgica de los partidos quesuelen apoyar al presidente ha permitido a ste llevar adelante, sin mayo-res problemas institucionales, su propia agenda, especialmente en mate-ria de reforma econmica.

2. Reformas para reequilibrar las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo

La Constitucin de 1983 modific el calendario electoral vigente has-ta 1979. La Asamblea Constituyente de 1982, controlada mayoritaria-mente por partidos de derecha, estableci que el presidente y vicepresi-dente de la Repblica fueran elegidos para un periodo de cinco aos,mientras que diputados y miembros de los concejos municipales fueranelegidos cada tres aos. Bajo la perspectiva de un probable triunfo delPartido Demcrata Cristiano (PDC) (principal partido de oposicin du-rante el rgimen militar), los principales partidos de la derecha salvado-rea (Alianza Republicana Nacionalista, ARENA, y el Partido de Conci-


liacin Nacional, PCN) convienen en un diseo constitucional de separa-cin de elecciones para evitar el arrastre de la eleccin presidencial. Aspodra dificultarse que el PDC obtuviese una mayora legislativa sufi-ciente para apoyar las iniciativas del Ejecutivo. Este clculo poltico con-tribuy al mayor protagonismo de los partidos y el Parlamento en la po-ltica institucional salvadorea.

El nuevo calendario electoral no sufri modificaciones con las refor-mas constitucionales de 1991. El cuadro 1 detalla las elecciones realiza-das desde 1982 hasta 2006 bajo la disposicin constitucional. Ahora bien,este ritmo electoral es slo parcialmente diferente al prevaleciente desdela Constitucin de 1950 y que se mantuvo en la de 1961. La Constitu-cin de 1983 dej inalterado el mandato presidencial en cinco aos. Ladiferencia radica en la ampliacin del mandato legislativo y de los go-bernantes municipales. De dos se pas a tres aos.6

CUADRO 1. ELECCIONES REALIZADAS EN EL SALVADOR, 1982-2006

Tipo de eleccin Ao

Presidencial

198419891994

19992004

Legislativa

1985198819911994

1997200020032006

FUENTE: elaboracin propia.


6 Al final de la legislatura 2003-2006 se aprob una reforma constitucional que ex-tendera el periodo de los diputados a cinco aos, hacindolo coincidir con el presiden-cial. El proceso de reforma constitucional establece la necesidad de la ratificacin de lamodificacin aprobada, por parte de una segunda Asamblea. En este caso la correspon-diente a la legislatura 2006-2009.

De acuerdo con el calendario electoral establecido en la Constitucinde 1983, las elecciones presidenciales y legislativas coinciden cada quin-ce aos. Esta situacin ocurri en 1994, coincidiendo con el cambio po-ltico introducido por los Acuerdos de Paz de 1992.7 Las elecciones deAsamblea Legislativa se convirtieron entonces en un momento propiciopara que la ciudadana hiciera una especie de evaluacin, a medio cami-no, de la gestin que estaba realizando el partido de gobierno. Bajo estediseo constitucional, el electorado puede premiar al presidente dndoleel voto a su partido en la eleccin legislativa de manera tal que mantengao vea incrementado su contingente en la Asamblea. Tambin puede cas-tigarlo, mandarle un mensaje adverso a su gestin, disminuyendo el votopor su partido. De hecho esto fue lo que sucedi con el gobierno dem-crata cristiano de 1984-1989. Las elecciones legislativas de 1985 permi-tieron que el Partido Demcrata Cristiano (PDC) obtuviera una mayoraabsoluta (55% de los escaos) en el Parlamento.8 Sin embargo, en la per-cepcin de una mayora de ciudadanos, la gestin del PDC estaba siendoresponsable del encarecimiento de la vida, de altos niveles de corrupciny de una profundizacin del conflicto militar; las elecciones legislativasde 1988 fueron un revs para el partido gobernante al perder la mayora.9

El partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) alcanz el 50%de los escaos y en las elecciones presidenciales de 1989 gan con el53.8% de los votos.

Por otra parte, la separacin temporal de las elecciones presidencialesy legislativas podra haber acarreado problemas de gobernabilidad en lalnea propuesta por Mainwaring,10 puesto que hara muy probable que elpresidente no contara con un contingente legislativo suficiente para apo-


7 Se espera que la simultaneidad vuelva a ocurrir en 2009. Sin embargo, los partidoscon menor representacin parlamentaria pretenden dar sus votos para la ratificacin de lareforma constitucional siempre y cuando las elecciones legislativas se lleven a cabo enfecha distinta a la eleccin presidencial. Con esta medida, estos partidos buscan evitar sa-lir perjudicados por el efecto de arrastre que tendra la eleccin presidencial sobre lacompetencia por los escaos legislativos.

8 Este resultado favorecera la gestin presidencial de Jos Napolen Duarte, el lderdel PDC, a quien el rgimen militar le negara el triunfo electoral en 1972 a travs delfraude y tuviera que salir al exilio.

9 Desde entonces, ningn otro partido ha obtenido la mayora absoluta de los esca-os legislativos.

10 Mainwaring, Scott, Presidentialism and Multipartism. The Difficult Combina-tion, Comparative Political Studies, nm. 26, 1993.

yar sus iniciativas. A ello contribuira el hecho de que el sistema de par-tidos salvadoreo tiene un formato multipartidista. Sin embargo, tal co-mo en su momento sostuvo Chasquetti,11 los efectos perversos atribuidospor Mainwaring12 a la combinacin presidencialismo + multipartidismodependeran en ltima instancia de la capacidad de pactar alianzas o coa-liciones por parte del presidente. Lo ocurrido en El Salvador avala elplanteamiento de Chasquetti. Pese a que ARENA no ha obtenido nuncauna mayora absoluta en el Legislativo desde 1988, sus sucesivos gobier-nos desde 1989 han podido llevar adelante sus polticas mediante unaalianza legislativa, casi de carcter permanente, con el Partido de Conci-liacin Nacional (PCN) y, cuando ha sido necesario para alcanzar mayo-ras calificadas, con el PDC (vase cuadro 2).

Como operando bajo un impulso institucional, la separacin de elec-ciones siempre favoreci a la alianza ARENA-PCN, porque mientras stalograba hacer coaliciones cualquier otro bloque partidista estuvo siemprefragmentado. Sin embargo, el tercer gobierno de ARENA (1999-2004)experiment la fuerza del diseo constitucional en la medida en que elpresidente (Francisco Flores) no tuvo la habilidad de sus predecesorespara pactar alianzas legislativas ni sociales.13 Su tradicional aliado, elPCN, jug varias veces al lado del partido FMLN, principal partido deoposicin. El mayor nmero de vetos presidenciales de la historia polti-ca salvadorea se registraron en el periodo de Francisco Flores (vasecuadro 3).14


11 Chasquetti, Daniel, Democracia, multipartidismo y coaliciones en Amrica Lati-na: evaluando la difcil combinacin, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencia-lismo y coaliciones polticas en Amrica Latina, Buenos Aires, CLACSO, 2001.

12 Mainwaring, Scott, op. cit., nota 10.13 La gestin de Flores se caracteriz por el nivel de conflictividad poltica y social

que prevaleci durante todo su mandato. Los conflictos entre instituciones de gobierno(Ejecutivo vs. Legislativo; Ejecutivo vs. Judicial; gobierno nacional vs. gobiernos muni-cipales) tuvieron su rplica dentro del Ejecutivo mismo, dado el cada vez mayor distan-ciamiento entre el presidente y el vicepresidente. A nivel social destaca el aislamientoque adopt el presidente incluso de los medios de comunicacin social.

14 Dos de las iniciativas polticas ms controversiales de los gobiernos de ARENAtuvieron lugar en el periodo de Flores. Por un lado, la llamada dolarizacin de la eco-noma salvadorea mediante la aprobacin de la Ley de Integracin Monetaria que diocurso legal al dlar estadounidense para toda transaccin econmica y, por otro lado, lareforma del sector salud con sesgo privatizador. Solamente la primera se pudo implemen-tar a pesar de la oposicin social a la misma.

CUADRO 2. APOYOS LEGISLATIVOS DE LOS PRESIDENTESSALVADOREOS, 1984-2006a

Periodo

% de escaos del

partido del

presidente

Conformacin

de la mayora

en el Congreso

(% de escaos)

Partido con

control del

Ejecutivo

1985-1988 55.0PDC(55.0)

PDC

1988-1989 38.3ARENA-PCN

(61.7)PDC

1989-1991 50.0ARENA-PCN

(61.7)ARENA

1991-1994 46.4ARENA-PCN

(57.1)ARENA

1994-1997 46.4ARENA-PCN

(51.2)ARENA

1997-2000 33.3ARENA-PCN-PDC

(55.9)ARENA

2000-2003 34.5ARENA-PCN

(51.1)ARENA

2003-2004 32.1 (Variable)b ARENA

2004-2006 32.1ARENA-PCN

(51.1)ARENA

2006-2009 40.5ARENA-PCN

(52.4)ARENA

a No se consideran los casos donde es necesaria una mayora calificada de 2/3.b La actuacin del PCN define dos coaliciones mayoritarias: ARENA-PCN (51.2%)

y FMLN-PCN (55.9%).

FUENTE: elaboracin propia segn resultados electorales oficiales.


CUADRO 3. VETOS PRESIDENCIALES EN EL SALVADOR

Presidente Periodo Partido Nmero de vetos

Jos Napolen Duarte 1984-1989 PDC 20

Alfredo Flix Cristiani 1989-1994 ARENA 1

Armando Caldern Sol 1994-1999 ARENA 4

Francisco Flores 1999-2004 ARENA 59

FUENTE: elaboracin propia.

De acuerdo con la Constitucin de 1983, el presidente tiene facultadeslegislativas tal como se aprecia en el cuadro 4. Hay que tomar en cuen-ta, sin embargo, que algunas disposiciones constitucionales sealadas endicho cuadro se originaron en las reformas constitucionales de 1991. Elartculo 137 es un ejemplo de la direccin de las reformas: disminuir al-gunas de las facultades del presidente, favoreciendo un mayor protago-nismo del Parlamento. Veamos cada una de stas con ms detalle.

CUADRO 4. FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE,SEGN LA CONSTITUCIN DE 1983

Facultades legislativas del presidente Base constitucional

1. Poder y veto de la legislacin Artculos 133, 137 y 138

2. Veto parcial No se establece

3. Emisin de decretos Artculos 29, 30 y 167, nms. 5 y 6

4. Control de la agenda Artculo 133

5. Iniciativa exclusivaArtculo 168, inciso 4; 167, incisos 3 y 4;y 131, inciso 8

6. Definicin del presupuesto Artculo 167, inciso 3

7. Convocatoria a referendo o plebiscito No se establece

FUENTE: elaboracin propia con base en la Constitucin de 1983.


A. Poder y veto de la legislacin

Por una parte, de acuerdo con el artculo 133, nm. 2, de la Constitu-cin, el presidente tiene iniciativa de ley, pero esta facultad slo puedeejercerla de manera indirecta a travs de sus ministros. Esto quiere decirque cualquier anteproyecto de ley de origen ejecutivo debe ser presenta-do, al menos, por uno de los ministros (sentencia de la Sala de lo Consti-tucional del 10 de febrero de 2001, incisos 22-96). Por otra parte, el ar-tculo 137, inciso 1, establece que el presidente puede vetar un proyectode ley y devolverlo a la Asamblea puntualizando las razones que funda-mentan su veto. La Asamblea slo puede superar este veto con los votosde al menos dos tercios del total de diputados electos (artculo 137, inci-so 2). Ahora bien, una de las razones del veto puede ser que el presidenteconsidere que el proyecto de ley es inconstitucional (artculo 138). Eneste caso, si la Asamblea Legislativa supera el veto mediante el voto de,al menos, dos tercios de los diputados electos, el presidente puede recu-rrir a la Corte Suprema de Justicia para que sta decida si el proyecto eso no constitucional. En caso afirmativo, el presidente no tiene ms reme-dio que sancionar el proyecto y publicarlo como ley.

B. Veto parcial

La Constitucin no establece claramente la existencia del veto parcial,entendido ste como el rechazo de slo algunos artculos o partes delproyecto de ley y la aceptacin del resto.15 El artculo 137, inciso 3,plantea el caso de una devolucin del proyecto con observaciones porparte del presidente. La Asamblea, entonces, resolver lo que crea con-veniente por la mayora establecida en el artculo 123, y lo enviar alpresidente de la Repblica, quien deber sancionarlo y mandarlo a publi-


15 Para Giovanni Sartori (Ingeniera constitucional comparada, Mxico, Fondo de Cul-tura Econmica, 1994) el veto parcial le permite al presidente modificar una ley eliminan-do partes de la misma, cancelando disposiciones individuales.... Por otra parte, uno de losefectos de esta medida presidencial es la promulgacin de la porcin no objetada del pro-yecto de ley, a menos que el Congreso insista en su versin original con la mayora reque-rida por la Constitucin (Payne, Mark et al., La poltica importa. Democracia y desarro-llo en Amrica Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo (BID)-InstitutoInternacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), 2003, p. 205).

car. Segn comentaristas de la carta magna,16 cuando el presidente lodevuelve con observaciones, se trata de propuestas de cambio accidenta-les que no alteran el fondo y sustancia del proyecto de ley, por eso parasu aprobacin no se requiere mayora calificada. Si las observacioneshechas por el presidente son tomadas en cuenta y aceptadas por la Asam-blea, la disposicin constitucional del artculo 137 funciona como vetototal aunque slo haya sido observada una parte del proyecto de ley. Sila Asamblea hace caso omiso de las observaciones presidenciales de-vuelve el proyecto de ley al presidente para que lo sancione y mande apublicar. Si el presidente no argument inconstitucionalidad en sus ob-servaciones, el proyecto de ley est destinado a convertirse en ley de larepblica. Ello equivaldra a la superacin de un veto total. Por tanto, ysta sera una tarea pendiente para una reforma en las relaciones entre elEjecutivo y el Legislativo, es necesario cambiar la redaccin de la dispo-sicin constitucional del artculo 137 para que efectivamente funcionecomo un veto parcial.17

Es importante sealar que las reformas constitucionales de 1991 intro-ducen la figura de la devolucin del proyecto de ley con observacionespresidenciales para que sean consideradas por la Asamblea. Pero tal co-mo es interpretada esta disposicin hay ms bien continuidad que cam-bio respecto al diseo de la Constitucin de 1983, donde slo establecaexplcitamente la existencia del veto total en continuidad con la Consti-tucin de 1962, a la cual sustituye.

C. Emisin de decretos

Payne y otros18 consideraron en su anlisis de los poderes de los presi-dentes latinoamericanos que el presidente salvadoreo no tiene la facul-


16 Mendoza Orantes, Ricardo y Mendoza, Lissette Beatriz, Constitucin de la Rep-blica de El Salvador. Comentarios, explicaciones, doctrina, jurisprudencia y legislacin

aplicable, San Salvador, Editorial Jurdica Salvadorea, 2004.17 Si se adopta la definicin de veto parcial aportada por Matthew Shugart y John Ca-

rey (Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cam-bridge, Cambridge University Press, 1992), segn la cual el veto parcial implica la pro-mulgacin automtica del resto del proyecto de ley no objetado por el presidente enausencia de un voto del Congreso con el fin de insistir en que se promulgue la versinoriginalmente aprobada por los diputados, entonces en El Salvador no hay veto parcialtal como lo consideran Payne, Mark et al., op. cit., nota 15.

18 Payne, Mark et al., op. cit., nota 15.

tad para emitir decretos y la Constitucin prohbe o no aborda la delega-cin de autoridad mediante decreto por parte del Legislativo. Entre lasveinte atribuciones y obligaciones del presidente establecidas en el ar-tculo 168 de la Constitucin no se menciona nada al respecto. En estesentido, Payne y otros19 estaran en lo correcto. Sin embargo, el artculo167 contiene dos numerales que abren la posibilidad a que el presidentegobierne por decreto. As, el nm. 5 dice que corresponde al Consejo deMinistros proponer a la Asamblea Legislativa la suspensin de garan-tas constitucionales a que se refiere el artculo 29 de esta Constitucin,y el nm. 6 va ms lejos puesto que permite al Consejo de Ministrossuspender y restablecer las garantas constitucionales a que se refiere elartculo 29 de esta Constitucin, si la Asamblea Legislativa no estuvierereunida. El Consejo de Ministros est integrado por el presidente, vice-presidente y los ministros (artculo 166). Si el presidente domina al Con-sejo de Ministros estar en posibilidad de legislar por decreto en las cir-cunstancias establecidas en el artculo 29 de la Constitucin.20

El rgimen de excepcin al que se refieren las anteriores disposicionesconstitucionales no debe exceder los treinta das (artculo 30). Pero si lascircunstancias que motivaron su declaratoria se mantienen, puede serprorrogado por la Asamblea o por el Consejo de Ministros (y, por tanto,a iniciativa del presidente), segn sea el caso. Este segn sea el caso esel que puede permitir no slo que el Congreso delegue poderes legislati-vos en el presidente y limite los campos a los que se aplican,21 sino que,aprovechando que la Asamblea no estuviera reunida (artculo 167, nm.6), el presidente obtenga poder para emitir decretos sin que le sean dele-gados por el Congreso. La primera situacin llevara a Payne y otros22 adarle una puntuacin de 1 a los poderes del presidente salvadoreo, mien-tras que la segunda significara asignarle un 2.

La descrita es la situacin en 2006, pero cul era la situacin antes delas reformas constitucionales de 1991 e incluso de la promulgacin de laConstitucin de 1983? Las primeras no tocaron este asunto, al menos en


19 Idem.20 Es decir, en caso de guerra, invasin del territorio, rebelin, sedicin, catstrofe,

epidemia u otra calamidad general, o de graves perturbaciones del orden pblico.21 Como por ejemplo la modificacin en las asignaciones presupuestarias para en-

frentar las circunstancias que originaron el estado de excepcin.22 Payne, Mark et al., op. cit., nota 15, p. 210.

lo atinente al artculo 167, es decir, que el Consejo de Ministros puedaproponer, suspender o restablecer las garantas constitucionales. Sobre ladeclaratoria del rgimen de excepcin (artculo 29), las reformas de 1991nada ms dividieron el contenido del mismo en dos artculos (29 y 30).Ahora bien, la Constitucin de 1983 denota un cambio a favor del Consejode Ministros (y por tanto del presidente) respecto a lo estipulado en laConstitucin de 1962. En sta ciertamente se estipulaba que el Consejode Ministros poda decretar la suspensin de garantas cuando la Asam-blea se hallare en receso. Pero tal decreto implicaba la convocatoria a laAsamblea para que se reuniera dentro de las cuarenta y ocho horas si-guientes y aprobara o desaprobara dicho decreto (Constitucin de 1962,artculo 176). Esta disposicin desaparece en la Constitucin de 1983.Por tanto, puede decirse que la Presidencia sali fortalecida, porque aho-ra si el Consejo de Ministros se basa en el artculo 167, inciso 6, para de-clarar el estado de excepcin (y que el presidente gobierne por decreto)solamente tiene que dar cuenta inmediatamente a la Junta Directiva dela Asamblea Legislativa, de las causas que motivaron tal medida y de losactos que haya ejecutado en relacin con sta.

D. Control de la agenda

Sobre esta facultad la nica disposicin constitucional desde 1983 esque el presidente, a travs de sus ministros, tiene iniciativa de ley (artcu-lo 133). Tal disposicin no fue tocada por las reformas de 1991 y ya es-taba presente en la Constitucin de 1962. Por tanto, la evolucin de estafacultad del presidente ha dependido ms bien de otros factores que noson el diseo constitucional. La eficacia del presidente para ejercer con-trol sobre la agenda legislativa ha estado asociada al tamao del contin-gente legislativo de su partido, a la disciplina de sus miembros y a la ca-pacidad de formar alianzas con otros partidos para que sus iniciativassean aprobadas, incluso con dispensa de trmites en la Asamblea Legis-lativa.

E. Iniciativa exclusiva

Entre las atribuciones y obligaciones del presidente de la Repblicaestn las de celebrar tratados y convenciones internacionales, que deben


ser ratificados por la Asamblea Legislativa (artculo 168, inciso 4, de laConstitucin). Por otra parte, corresponde al Consejo de Ministros elabo-rar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos y presentarlo a laAsamblea Legislativa para que sta lo apruebe (artculos 167, inciso 3 y131, inciso 8). Adems, corresponde al Consejo de Ministros autorizarla erogacin de sumas que no hayan sido incluidas en los presupuestos, afin de satisfacer necesidades provenientes de guerra, de calamidad pbli-ca o de grave perturbacin del orden, si la Asamblea Legislativa no estu-viere reunida (artculo 167, inciso 4). Ninguna de estas disposicionesconstitucionales de 1983 fue tocada en las reformas de 1991.

La Constitucin de 1983 reorganiza esta facultad con respecto a laConstitucin de 1962. La celebracin de tratados y convenciones inter-nacionales corresponda en esta ltima al Poder Ejecutivo, entendido co-mo el presidente ms los ministros y subsecretarios de Estado. Como semencion en el prrafo anterior, la Constitucin de 1983 se los atribuyeal presidente nada ms. Asimismo, la erogacin de sumas que no hayansido incluidas en los presupuestos como competencia del Consejo de Mi-nistros fue introducida por la Constitucin de 1983, puesto que en la de1962 no est estipulada. Visto este asunto en perspectiva puede afirmar-se que el presidente fue fortalecido por las reformas, aunque sea de ma-nera limitada.

F. Definicin del presupuesto

Como se mencion en el apartado anterior, corresponde al Consejo deMinistros la elaboracin del presupuesto general del Estado y a la Asam-blea Legislativa su discusin, modificacin, si es el caso, y aprobacin.Formalmente es el ministro de Hacienda quien lo presenta en septiembrede cada ao, sabiendo que el ao fiscal comienza el siguiente 1o. de ene-ro. El nico cambio que introduce la Constitucin de 1983 a lo estipula-do en la Constitucin de 1962 es el plazo en que debe presentarse el pre-supuesto para su discusin. Mientras que la actual Constitucin estableceque debe hacerse al menos tres meses antes de que comience el ao fis-cal, la anterior disposicin constitucional lo estableca en por lo menosun mes antes del nuevo ejercicio fiscal. Probablemente este cambio obe-deci al previsible mayor protagonismo de la Asamblea Legislativa en lanueva etapa poltica que se abri en El Salvador a partir de 1979 y, ms


concretamente, con la eleccin de la Asamblea Constituyente de 1982.El mayor control del Ejecutivo sobre el Legislativo en el periodo autori-tario probablemente requera menor tiempo para que se aprobara la pro-puesta del Ejecutivo. El paso de un bipartidismo en la dcada de 1970 aun multipartidismo en la de 1980 auguraba una mayor discusin y msnegociaciones para la aprobacin del presupuesto. Por tanto, se puede in-terpretar que esta pequea modificacin en el plazo de presentacin de lapropuesta de presupuesto expresa una disminucin relativa del poderpresidencial frente al poder del Congreso.

G. Convocatoria a referendo o plebiscito

En El Salvador la nica disposicin constitucional relativa a esta fa-cultad se refiere a la necesidad de realizar una consulta popular para ladiscusin de las bases y aprobacin de cualquier proyecto de unin cen-troamericana (artculo 89, inciso 3, de la Constitucin). Sin embargo, setrata de una disposicin que no tiene mayor desarrollo en alguna ley se-cundaria, excepto en el Cdigo Municipal. Obviamente es una ley referi-da a un mbito subnacional y, por lo tanto, no tiene que ver con los po-deres del presidente. Adems, no se establece quin debe convocar a laconsulta. Quiz sta sea una de las reas de reforma pendiente y de ma-yor calado para disminuir los poderes del presidente y de ah el estado deindefinicin en que se dej.

H. Poderes presidenciales no legislativos

La Constitucin de 1983 confiere al presidente la facultad de nom-brar, remover, aceptar renuncias y conceder licencias a los ministros yviceministros de Estado (artculo 162). Por tanto, el presidente tiene lafacultad constitucional para formar el gabinete y destituir, si es el caso, acualquiera de sus ministros. La Constitucin de 1962 ya contemplaba es-ta facultad y, por tanto, la disposicin de 1983 representa continuidadantes que cambio. Ahora bien, una reforma constitucional ratificada en1992 ampli de manera explcita esta facultad al incluir entre los funcio-narios que pueden ser nombrados o destituidos por el presidente al jefede seguridad pblica y al de inteligencia de Estado. El balance aqu es afavor del presidente, pues la estabilidad o cambio de los miembros del


gabinete sigue dependiendo solamente de l. El Congreso puede nadams recomendar la sustitucin de un funcionario del Ejecutivo, pero esarecomendacin no es vinculante. No importa si la misma se produce des-pus de una investigacin que, en otras circunstancias de diseo institu-cional, hara incluso dimitir al funcionario en cuestin. ste podra serotro mbito de reforma si se quiere dar mayor poder al Legislativo frenteal Ejecutivo.

I. Poderes de control del Poder Legislativo sobre el presidente

En el cuadro 5 se presenta una serie de mbitos de control del Legisla-tivo sobre el Ejecutivo segn la Constitucin de 1983. Como se puedeapreciar, no todas estas disposiciones se refieren a un control directo so-bre funcionarios del Ejecutivo. Algunas tienen que ver con actos que hallevado a cabo el Ejecutivo, otras se refieren a condiciones de funciona-miento del mismo, unas ms estn relacionadas con medidas que puedenapoyar polticas pblicas, etctera. Por razones de espacio slo se consi-deran las ms directamente relacionadas con el control sobre los miem-bros del gabinete y sobre su gestin.

En primer lugar, hay que mencionar que ya la Constitucin de 1962obligaba al Ejecutivo a presentar informes sobre su gestin (artculo 47,nm. 9), as como el deber (de los ministros y subsecretarios) de concu-rrir a la Asamblea para contestar las interpelaciones que se les hicieren(artculo 76).

CUADRO 5. MBITOS DE CONTROL DEL LEGISLATIVOSOBRE EL EJECUTIVO, SEGN LA CONSTITUCIN DE 1983

Artculos y numerales de la Constitucin

Artculo 131. Corresponde a la Asamblea Legislativa:

Ratificar los tratados o pactos que celebre el Ejecutivo con otros Estados u organis-mos internacionales, o denegar su ratificacin (nm. 7).

Decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la administracin pblica, as comosus reformas (nm. 8).

Crear y suprimir plazas, y asignar sueldos a los funcionarios y empleados de acuerdocon el rgimen de servicio civil (nm. 9).


Decretar, de una manera general, beneficios e incentivos fiscales o de cualquier natu-raleza para la promocin de actividades culturales, cientficas, agrcolas, industriales,comerciales o de servicios (nm. 11).

Decretar leyes sobre el reconocimiento de la deuda pblica y crear y asignar los fon-dos necesarios para su pago (nm. 12).

Establecer y regular el sistema monetario nacional y resolver sobre la admisin y cir-culacin de la moneda extranjera (nm. 13).

Recibir la protesta constitucional y dar posesin de su cargo a los ciudadanos que,conforme a la ley, deban ejercer la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica (nm.14).

Resolver sobre renuncias interpuestas y licencias solicitadas por el presidente y el vi-cepresidente de la Repblica y los designados, previa ratificacin personal ante la mismaAsamblea (nm. 15).

Desconocer obligatoriamente al presidente de la Repblica o al que haga sus vecescuando terminado su periodo constitucional contine en el ejercicio del cargo. En tal ca-so, si no hubiere persona legalmente llamada para el ejercicio de la Presidencia, designa-r un presidente provisional (nm. 16).

Elegir, para todo el periodo presidencial respectivo, en votacin nominal y pblica, ados personas que en carcter de designados deban ejercer la Presidencia de la Repblica,en los casos y en el orden determinado por esta Constitucin (nm. 17).

Recibir el informe de labores que debe rendir el Ejecutivo por medio de sus ministros,y aprobarlo o desaprobarlo (nm. 18).

Declarar, con no menos de los dos tercios de votos de los diputados electos, la incapa-cidad fsica o mental del presidente, del vicepresidente de la Repblica y de los funcio-narios electos por la Asamblea, para el ejercicio de sus cargos, previo dictamen unnimede una comisin de cinco mdicos nombrados por la Asamblea (nm. 20).

Declarar la guerra y ratificar la paz, con base en los informes que le proporcione el r-gano ejecutivo (nm. 25).

Interpelar a los ministros o encargados del despacho y a los presidentes de institucio-nes oficiales autnomas (nm. 34).

Recomendar a la Presidencia de la Repblica la destitucin de los ministros de Esta-do... cuando as lo estime conveniente, como resultado de la investigacin de sus comi-siones especiales o de la interpelacin (nm. 37).

FUENTE: elaboracin propia con base en la Constitucin de 1983.

La nueva Constitucin de 1983 ampla el control del Legislativo. Ade-ms de mantener las disposiciones ya establecidas en 1962 (ahora comoartculo 131, nm. 18, sobre los informes de labores, y nm. 34, sobrelas interpelaciones en las que se incluyen los presidentes de instituciones


oficiales autnomas) agrega poderes parlamentarios de investigacin (ar-tculo 32, que establece la potestad para nombrar comisiones especialespara la investigacin de asuntos de inters nacional).

Las reformas constitucionales de 1991 amplan an ms el control delLegislativo sobre los funcionarios del Ejecutivo, puesto que define comofacultad del primero el recomendar a la Presidencia de la Repblica ladestitucin de los ministros de Estado (artculo 131, nm. 37, de la Cons-titucin). No obstante, como ya se dijo antes, tal recomendacin no esvinculante. La ltima palabra la tiene el presidente y podra hacer casoomiso de esa recomendacin.

3. Instituciones de rendicin de cuentas

Describir la rendicin de cuentas puede implicar responder preguntascomo: quin exige cuentas?, a quin?, sobre qu?, bajo cul procedi-miento?, con cul base legal?, cundo?, bajo qu modalidad?, y cu-les son los resultados? Aqu slo se abordar la primera interrogante yreferida nicamente a la rendicin de cuentas horizontal.23 Cules hansido las reformas en este tema? En primer lugar, ya desde la Constitucinde 1962 se contemplaba la existencia de una Oficina de Probidad en laCorte Suprema de Justicia, ante la cual los funcionarios y empleados quela ley determinara estaban obligados a declarar el estado de su patrimo-nio antes de tomar posesin de sus cargos. Al cesar en sus cargos, estosfuncionarios y empleados deberan hacer una nueva declaracin paracomprobar que no abusaron de su cargo para enriquecerse ilcitamente(artculo 216, inciso 3). En 2006 esta Oficina segua ejerciendo tal man-dato, aunque, justamente en este ao, la Corte Suprema de Justicia actucontra ella al establecer que la banca salvadorea no est obligada a pro-porcionarle informacin a la Oficina de Probidad sobre las cuentas deahorros de los funcionarios pblicos, pretextando la privacidad de tal in-formacin.


23 Segn ODonnell, la rendicin de cuentas horizontal consiste en la existencia deagencias estatales que tienen autoridad legal y estn tcticamente dispuestas y capacita-das para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales oincluso impeachment, en relacin con actos u omisiones de otros agentes o agencias delestado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilcitos (ODon-nell, Guillermo, Accountability horizontal: la institucionalizacin legal de la desconfian-za poltica, PostData. Revista de Reflexin y Anlisis Poltico, nm. 7, 2001).

Por otra parte, la Constitucin de 1962 estipulaba la existencia de unaCorte de Cuentas de la Repblica encargada de la fiscalizacin de la ha-cienda pblica en general y de la ejecucin del presupuesto en particular(artculo 128). Los magistrados de esta Corte deban ser elegidos por laAsamblea Legislativa (artculo 47, nm. 8). Esta funcin contralora tienecontinuidad tanto en la Constitucin de 1983 como en las reformas cons-titucionales de 1991.

Como parte del llamado Ministerio Pblico, la Constitucin de 1962estipula la existencia de una Fiscala General de la Repblica y de unaProcuradura General de Pobres (artculo 97). Tanto el fiscal general co-mo el procurador general eran nombrados por el presidente de la Rep-blica (artculo 72). La Constitucin de 1983 introduce una modificacinimportante al establecer que la eleccin de estos funcionarios correspon-dera a la Asamblea Legislativa (artculo 131, nm. 19). La intencin deesta reforma es garantizar una mayor independencia del fiscal y procura-dor, especialmente del primero, respecto del Ejecutivo. No obstante, si elpresidente de la Repblica cuenta con los apoyos legislativos suficientes(propios o en alianza) puede desvirtuar, en la prctica, este objetivo de ladisposicin constitucional. De hecho, la Fiscala General de la Repblicaha mostrado durante todo el periodo aqu considerado una debilidad ins-titucional para emprender investigaciones contra funcionarios a quienesse imputan actos de corrupcin o abuso de autoridad.24

Quiz la mayor novedad en materia de rendicin de cuentas horizon-tal, registrada a raz de los acuerdos de paz la segunda reforma polti-ca sea la creacin de una Procuradura para la Defensa de los Dere-chos Humanos. sta no estaba contemplada en la Constitucin de 1983,pero las reformas de 1991 le dan existencia (artculo 131, nm. 19). Quienhaga las veces de procurador de los Derechos Humanos es elegido por laAsamblea Legislativa al igual que el fiscal general, el procurador generaly los magistrados, tanto de la Corte Suprema de Justicia como de la Cor-te de Cuentas.

De lo descrito en los prrafos anteriores puede derivarse una direccinde las reformas hacia un mayor equilibrio de poderes y un mayor juego


24 Para una mayor profundizacin en estas debilidades institucionales vase Las Dig-nas et al., El Salvador por dentro, 1989-2005, San Salvador, Asociacin de Mujeres porla Dignidad y la Vida-Centro para la Defensa del Consumidor-Fundacin de Estudios pa-ra la Aplicacin del Derecho-Instituto de Derechos Humanos de la Universidad JosSimen Caas, 2005.

de pesos y contrapesos. Esto ha significado, de manera formal, un movi-miento hacia el desarrollo y fortalecimiento de un rgimen democrtico.Sin embargo, dadas unas pautas predominantes y heredadas de una cul-tura poltica del periodo autoritario, el funcionamiento de toda esta insti-tucionalidad no ha sido el esperado.

A la Fiscala le hace falta un mayor protagonismo e independenciapara llevar adelante investigaciones sobre hechos en los que se han vistoinvolucrados funcionarios de los diferentes gobiernos; la Procuradurapara la Defensa de los Derechos Humanos ha sido bloqueada presupues-tariamente y desprestigiada en su labor por voceros del gobierno por unasupuesta orientacin afn a la izquierda salvadorea; las interpelacionesque la Asamblea Legislativa ha llevado a cabo a funcionarios guberna-mentales han sido pocas y en ningn caso se ha producido alguna renun-cia o destitucin; la Corte de Cuentas ha sido acusada de ejercer sus fun-ciones con sesgo partidista, protegiendo a funcionarios del gobierno o departidos afines al mismo. Probablemente sea la Procuradura General de laRepblica la nica que sale solvente en esta evaluacin. Ello se puedeconcluir a partir de la reeleccin de la que fue objeto el actual procuradorpara un nuevo periodo de tres aos (2006-2009). Dicha reeleccin contcon la aprobacin de casi la totalidad de los diputados de la AsambleaLegislativa.

En resumen, la reforma al sistema presidencial en El Salvador intro-dujo un mayor protagonismo a los partidos polticos, la Asamblea Legis-lativa y las instituciones de control. Aunque no en todos los aspectos nien la misma medida, hubo una clara tendencia a la disminucin de lospoderes del presidente de la Repblica. Sin embargo, en la prctica, unaautonoma e independencia total de estas instituciones con respecto alEjecutivo no se ha logrado. Por la va del control partidario de las mis-mas es burlada la autonoma e independencia que les garantiza la ley.Los funcionarios que dirigen las instituciones de control son designadospor la Asamblea Legislativa y, por lo general, son el resultado de nego-ciaciones polticas que no necesariamente desembocan en la seleccin delas personas idneas para la conduccin de tales instituciones. Adems,los presupuestos de las mismas tambin son objeto de negociacin en elseno de la Asamblea. Por tanto, queda pendiente avanzar en el logro deuna autonoma e independencia efectiva de las instituciones de control,ante las cuales, no pocas veces, funcionarios del Ejecutivo o aliados del


partido de gobierno no han podido ser llevados a juicio pese a la existen-cia de fundadas presunciones de comportamientos ilcitos de su parte.

III. REFORMAS AL SISTEMA ELECTORAL

Entendiendo el sistema electoral en un sentido estricto,25 la reformaelectoral en El Salvador ha tenido un carcter continuo y ha afectado tan-to a la eleccin presidencial como a la legislativa. Lo primero hace alu-sin a las medidas especficas de reforma que han ocurrido en el ao pre-vio a los procesos electorales. Este fenmeno se manifiesta en reformaspuntuales ad-hoc a determinados artculos del Cdigo Electoral cada vezque hay elecciones. A continuacin se comenta lo ms trascendental ocu-rrido en trminos de reforma de los sistemas para las elecciones presi-denciales y legislativas para el periodo constitucional abierto en 1983.

1. Eleccin presidencial

La Constitucin de 1983 introdujo una modificacin en la frmula deeleccin presidencial. Aunque ya desde la Constitucin de 1961 la Presi-dencia se disputaba bajo la frmula de una mayora absoluta, y si ningu-no de los partidos contendientes la obtena en una primera vuelta era laAsamblea Legislativa la que resolvera entre los dos partidos ms vota-dos, la Constitucin de 1983 introduce una segunda vuelta con voto di-recto, y ello ocurre ya en las elecciones presidenciales de 1984. ARENAy PDC, como los dos partidos ms votados en primera vuelta, compitenen una segunda vuelta que finalmente gan el PDC (vase cuadro 6).

Si se toma en cuenta que la Asamblea Constituyente elegida en 1982estaba controlada por la derecha (donde se incluan los partidos ARENAy PCN), parecera que la disposicin constitucional estaba orientada aevitar un triunfo del PDC, que durante las dcadas de 1960 y 1970 habasido el principal partido de oposicin. La existencia de un multipartidis-


25 Siguiendo a Nohlen (Sistemas electorales y partidos polticos, Mxico, Fondo deCultura Econmica, 1994) se puede definir como el conjunto de elementos interactuantesde la normativa electoral que, con eficacia directa, inciden en la traduccin o transforma-cin de las preferencias electorales (votos emitidos) en cuotas de poder poltico institu-cionalizado (escaos o cargos electivos).

mo haca altamente probable que en las elecciones de 1984 las prime-ras bajo el nuevo marco constitucional no hubiera un ganador en pri-mera vuelta.

CUADRO 6. RESULTADOS ELECCIONES PRESIDENCIALESEN PRIMERA Y SEGUNDA VUELTA, 1984-2004

Partidos

contendientes

Ao electoral

1984 1989 1994 1999 2004

Primera

vuelta

ARENA 29.77 53.82 49.11 51.96 57.71

PDC 43.41 36.03

FMLN* 24.99 29.05 35.68

Segunda

vuelta

ARENA 46.41 68.35

PDC 53.59

FMLN 31.65

* En coalicin en 1994 y 1999.

FUENTE: elaboracin propia con base en los resultados oficiales.

La realizacin de una segunda vuelta tuvo lugar otra vez en 1994.Fueron las primeras elecciones donde compiti el FMLN una vez trans-formado de guerrilla a partido poltico legalmente reconocido. Las refor-mas constitucionales de 1991 no tocaron la frmula electoral para el casode las presidenciales.

De hecho, de los elementos considerados como constituyentes del sis-tema electoral mostrados en el cuadro 7, solamente sufri nuevas modifi-caciones el referido a las barreras. Tanto el umbral para la inscripcin


como el de cancelacin fueron modificados en todo el periodo en la di-reccin de evitar una fragmentacin del sistema de partidos.26

CUADRO 7. SISTEMA ELECTORAL PARA ELECCIONESPRESIDENCIALES

Componente Descripcin

Nmero de representantes a elegir

Distribucin de las circunscripciones

Forma de candidatura

Procedimiento de votacin

2 (presidente y vicepresidente)

Una sola circunscripcin nacional

Lista cerrada y bloqueada (artculo 207)

Voto nico

Barreras

Umbral para la inscripcin: tener un nmero deafiliados equivalente al 3% de los votos emitidosen la ltima eleccin presidencial (artculo 159).

Umbral de cancelacin (artculo 182):

a) Partido poltico: si no obtiene por lo menos el3% del total de votos vlidos.

b) Coalicin con smbolo nico: 6% (coalicinde 2 partidos), 9% (coalicin de 3 partidos) y 1%adicional por cada partido poltico superior a 3que integre o pacte conformar la coalicin.

c) Coalicin con banderas separadas: el parti-do que no obtiene por lo menos el 3% de los vo-tos vlidos emitidos.

d) Tambin pierde su inscripcin si el partido noparticipa en dos elecciones consecutivas, siem-pre que no se lleven a cabo el mismo ao (artcu-lo 182).

Frmula electoralMayora absoluta y segunda vuelta (artculo261)

FUENTE: elaboracin propia con base en el Cdigo Electoral 2004.


26 Una discusin sobre los efectos de las leyes electorales en el formato del sistemade partidos salvadoreo puede consultarse en Artiga-Gonzlez, lvaro, Elitismo competi-tivo. Dos dcadas de elecciones en El Salvador (1982-2003), San Salvador, UCA Edito-res, 2004. Por otra parte, una discusin sobre los efectos de la segunda vuelta electoral enel sistema de partidos y la gobernabilidad puede verse en Artiga-Gonzlez, lvaro, ElSalvador, en Martnez, Rafael (ed.), La eleccin presidencial mediante doble vuelta enLatinoamrica, Barcelona, Institut de Cincies Poltiques i Socials, 2004.

Aunque no se muestra en este cuadro, un elemento de continuidad queno es tocado por la Constitucin de 1983 ni por posteriores reformas esla prohibicin de la reeleccin presidencial de manera inmediata. Encierta medida, esta disposicin busca evitar los intentos de cualquier pre-sidente para perpetuarse en el poder ms all del lmite fijado para sumandato. La fijacin de ste en cinco aos tambin es otro elemento decontinuidad. Tampoco parece que vaya a ser modificado en el futuro cer-cano, puesto que las reformas constitucionales impulsadas al final de lalegislatura 2003-2006 tocaron ms bien los periodos para los diputados yconcejos municipales, igualndolos al periodo presidencial.27

CUADRO 8. OTRA DESCRIPCIN DEL SISTEMA ELECTORALPARA ELECCIONES PRESIDENCIALES

Elemento constituyente Descripcin

Duracin del mandato 5 aos

Posibilidad de reeleccin Noa

Tipo de candidatura Frmula con vicepresidente

Mayora requerida en primera vuelta Absolutab

Nmero de candidatos que acceden a segunda vuelta 2

Periodo inter-electivo Antes de 30 das

Mayora requerida en segunda vuelta Absolutac

Coincidencia con elecciones generales Nod

a De manera consecutiva tras un primer periodo.b No se cuentan los votos blancos ni votos nulos.c Entre dos nicos competidores no hay otra posibilidad.d Excepto cada 15 aos.

FUENTE: elaboracin propia segn la legislacin electoral.

El cuadro 8 presenta otra descripcin del sistema electoral empleadopara la competencia por la Presidencia de la Repblica. Salvo la modifi-


27 Antes de tales reformas se discuta si reducir el mando presidencial a cuatro aos oprolongarlo a seis, con la realizacin de elecciones a mitad de periodo para renovar dipu-tados de la Asamblea Legislativa. Ninguna de estas dos opciones prosper.

cacin en la segunda vuelta, todos los dems parmetros mostrados noregistraron modificacin alguna en la Constitucin de 1983 ni en las re-formas constitucionales de 1991. Se podra decir, por tanto, que este dise-o constitucional data de 1961 en pleno apogeo del rgimen autoritario.

Como ya se mencion anteriormente, en El Salvador la simultaneidadelectoral ocurri en 1994 y volver a registrarse hasta 2009. Se trata deun lapso de quince aos que ha permitido la expresin de un comporta-miento electoral diferenciado segn que se trate de elecciones presiden-ciales o legislativas. Tomando en cuenta nicamente el periodo de elec-ciones libres y competitivas, es decir entre 1994 y 2006, se observa losiguiente. En primer lugar, los niveles de participacin electoral han sidosuperiores en la disputa por la Presidencia (vase cuadro 9). Resulta in-cluso curioso que al observar los datos de participacin en las eleccioneslegislativas, los dos mayores valores estn asociados a lo ocurrido en laselecciones presidenciales. En 1994 por razn de la simultaneidad y en2006 como efecto del sustancial incremento en la participacin ocurridoen las elecciones presidenciales de 2004.

CUADRO 9. PARTICIPACIN ELECTORALEN EL SALVADOR, 1994-2006*

Ao de la eleccin

presidencial

Participacin

sobre inscritos (%)

Ao de la eleccin

legislativa

Participacin

sobre inscritos (%)

1994 53.6 1994 53.6

1999 38.6 1997 38.8

2004 69.4 2000 38.5

2003 41.0

2006 54.2

Promedio 53.9 Promedio 45.2

* Participacin = total votos emitidos / total electores inscritos.

FUENTE: Artiga-Gonzlez, op. cit.; TSE, Registro electoral, San Salvador (archivo elec-trnico), 2006 y Resultados oficiales de las elecciones para diputados del ao 2006 (fo-tocopia), 2006.


En segundo lugar, la fragmentacin del voto ha sido mayor en laselecciones legislativas; algo que se deduce al observar los niveles deconcentracin del voto en los dos partidos mayoritarios (vase cuadro10). En trminos medios, se ha registrado una diferencia de 12 puntosporcentuales.

CUADRO 10. CONCENTRACIN DEL VOTO, 1994-2006

Ao de la eleccin

presidencial

Concentracin

(%)

Ao de la eleccin

legislativa

Concentracin

(%)

1994 74.1 1994 66.4

1999 81.0 1997 68.4

2004 93.4 2000 71.2

2003 65.9

2006 78.5



En tercer lugar, estas ltimas han sido ms reidas si tomamos encuenta el margen de victoria, es decir, la diferencia de votos entre los dospartidos ms votados (vase cuadro 11). Mientras que en las eleccionespresidenciales dicho margen supera los veinte puntos en promedio, elmismo para las legislativas ha llegado a ser muy pequeo, incluso menora un punto, llegando a representar en 2006 una situacin prcticamentede empate entre los dos partidos ms votados.

Las elecciones presidenciales en El Salvador se llevan a cabo normal-mente en el mes de marzo,28 en da domingo, en una jornada de diez ho-ras: desde el momento en que se abren los centros de votacin, a las 7:00de la maana (artculo 243 del Cdigo Electoral), hasta el cierre de los


28 Constitucionalmente est dispuesto que la fecha de las elecciones para presidentey vicepresidente de la Repblica deber preceder no menos de dos meses ni ms de cua-tro a la iniciacin del periodo presidencial (artculo 79, inciso 4, de la Constitucin). T -mese en cuenta que dicho periodo comienza el 1o. de junio del ao electoral.

mismos, a las 17:00 horas (artculo 251 del Cdigo Electoral). Sin em-bargo, en la prctica no son raros los centros de votacin que no abren ala hora establecida por problemas en la organizacin del evento. Las irre-gularidades que en este sentido se presentan no han podido ser superadas.A juzgar ms bien por lo ocurrido incluso en las elecciones legislativasde 2006, a doce aos de las primeras elecciones libres de 1994, parecieraque ha habido un retroceso en la limpieza y transparencia en la organiza-cin de los procesos electorales.

CUADRO 11. MARGEN DE VICTORIA SEGN TIPO DE ELECCIN,1994-2006 (PORCENTAJES)

Ao de la eleccin

presidencial

Margen de victoria

electoral

Ao de la eleccin

legislativa

Margen de victoria

electoral

1994 24.1 1994 23.6

1999 22.9 1997 2.4

2004 22.0 2000 0.8

2003 2.1

2006 0.1



2. Eleccin legislativa

El cuadro 12 describe el sistema electoral en sentido estricto utilizadopara las elecciones legislativas de acuerdo con el Cdigo Electoral vi-gente en 2006. A diferencia de lo sucedido con el caso del sistema em-pleado para las elecciones presidenciales, aqul ha sufrido varias modifi-caciones sustantivas desde la Constitucin de 1983. As, por ejemplo, elperiodo para el cual son elegidos los diputados cambi de dos a tres aosy, como ya se mencion, en la legislatura 2006-2009 debera ratificarseuna reforma constitucional que aumentara el periodo a cinco aos. Porotra parte, aunque el principio de representacin proporcional para laselecciones legislativas data de 1963, el reparto de escaos entre las dife-


rentes circunscripciones tambin ha sufrido varias modificaciones. Inclu-so el tamao del Parlamento ha variado.29 En la dcada de 1970 ste cons-taba de 52 escaos. Entre 1982 y 1988 el total de diputados ascenda a 60.A partir de 1991 la Asamblea Legislativa se compone por 84 diputados.

CUADRO 12. SISTEMA ELECTORAL PARA ELECCIONESLEGISLATIVAS (2006)

Componente Descripcin

Tamao del Parlamento

Distribucin de las circunscripciones

Forma de candidatura

Procedimiento de votacin

84 diputados (artculo 13).

1 de 25; 1 de 8; 1 de 7; 2 de 6; 1 de 5; 3 de 4 y 5de 3.

Lista cerrada y bloqueada.

Voto nico.

Barreras

Umbral para la inscripcin: tener un nmerode afiliados equivalente al 3% de los votos emi-tidos en la ltima eleccin presidencial (artcu-lo 159).

Umbral de cancelacin (artculo 182):

e) Partido poltico: si no obtiene por lo menos el3% del total de votos vlidos.

f) Coalicin con smbolo nico: 6% (coalicinde 2 partidos), 9% (coalicin de 3 partidos) y1% adicional por cada partido poltico superiora 3 que integre o pacte conformar la coalicin.

g) Coalicin con banderas separadas: el parti-do que no obtiene por lo menos el 3% de los vo-tos vlidos emitidos.

Tambin pierde su inscripcin si el partido noparticipa en dos elecciones consecutivas, siem-pre que no se lleven a cabo el mismo ao (ar-tculo 182).

Frmula electoral Cociente electoral y resto mayor (artculo 262).

M = Magnitud o tamao del rgano representativo.

FUENTE: elaboracin propia segn disposiciones del Cdigo Electoral de 2006.


29 El Parlamento salvadoreo es unicameral. Por lo tanto, Parlamento, Congreso yAsamblea Legislativa son trminos que se utilizan como sinnimos.

En cuanto al reparto de los escaos, la Constitucin de 1983 deja auna ley secundaria (el Cdigo Electoral) el diseo de las circunscripcio-nes. Para las elecciones legislativas de 2006 hubo un total de 14 circuns-cripciones que coincidan con la divisin poltico administrativa del te-rritorio nacional en 14 departamentos. Sin embargo, esta constatacin nodebera interpretarse como continuidad en la distribucin de las circuns-cripciones y de los escaos entre las mismas. Ciertamente, las eleccionesde Asamblea Constituyente en 1982, y de Asamblea Legislativa en 1985y 1988, se realizaron bajo un diseo de 14 circunscripciones departa-mentales. Pero a partir de 1991 y luego 1994, 1997, 2000 y 2003, las cir-cunscripciones fueron fijadas en 15. A las 14 departamentales se lesagreg una circunscripcin nacional conocida localmente como la plan-cha nacional. sta fue definida para albergar 20 escaos, mientras quelas circunscripciones departamentales contabilizaban un total de 64 dipu-tados. El cuadro 13 da cuenta de todas estas modificaciones en el repartoterritorial de los escaos legislativos.

CUADRO 13. DISTRIBUCIN TERRITORIAL DE LOS ESCAOSLEGISLATIVOS SEGN DIFERENTES LEGISLACIONES

CircunscripcinNmero de escaos asignados segn legislacin electoral vigente

1966 1982-1988 1991-2003 2006

San Salvador 9 13 16 25

Santa Ana 5 6 6 7

San Miguel 5 5 5 6

La Libertad 4 4 5 8

Sonsonate 4 4 4 6

Usulutn 4 4 4 5

Ahuachapn 3 3 3 4

La Paz 3 3 3 4

La Unin 3 3 3 4


CUADRO 13. DISTRIBUCIN TERRITORIAL DE LOS ESCAOSLEGISLATIVOS SEGN DIFERENTES LEGISLACIONES (continuacin)

CircunscripcinNmero de escaos asignados segn legislacin electoral vigente

1966 1982-1988 1991-2003 2006

Cuscatln 2 3 3 3

Chalatenango 3 3 3 3

Morazn 3 3 3 3

San Vicente 2 3 3 3

Cabaas 2 3 3 3

Planchanacional

20

Total 52 60 84 84

FUENTE: elaboracin propia con base en Wells, Henry, El Salvador. Election Factbook,Washington, Institute for the Comparative Study of Political Systems, 1967, y legisla-cin electoral entre 1982 y 2006.

Como fcilmente se aprecia en el cuadro anterior, la mayora de cir-cunscripciones son pequeas. En ninguna parte de la legislacin se esta-blece el criterio exacto seguido para la asignacin de escaos. Al calcularel cociente entre poblacin y nmero de escaos asignados a cada cir-cunscripcin, no resulta una razn ms o menos constante. Lo que seconstata ms bien es una mala distribucin haciendo que unos departa-mentos estn sobrerrepresentados mientras que otros estn subrepresen-tados. El reconocimiento de este fenmeno por parte de las autoridadeselectorales, los partidos polticos y lderes de opinin empuj una refor-ma que termin en la eliminacin de la plancha nacional y el estableci-miento de una regla poblacional para la asignacin de los escaos.30 Ello


30 El artculo 13 del Cdigo Electoral 2006 seala que: Se establecer un cocientenacional de poblacin, resultante de dividir el nmero de habitantes, segn el ltimo cen-so nacional de poblacin, entre el nmero de diputados que conformarn la AsambleaLegislativa. Para establecer el nmero de diputados por circunscripcin se dividir el n-mero de habitantes de cada circunscripcin entre el cociente nacional de poblacin...(artculo 13, incisos 4 y 5, Cdigo Electoral).

ha contribuido a evitar la fragmentacin del sistema de partidos a la vezque ha favorecido, en especial, al tercer partido ms votado, el PCN.31

3. Reformas a instituciones de democracia directa

Como se mencion antes, la nica forma de democracia directa dembito nacional dispuesta constitucionalmente es la consulta popular,aunque solamente para el caso de un proyecto y bases de la unin cen-troamericana. Adems se trata de una disposicin que no est desarrolla-da en alguna ley secundaria. Sin embargo, hay que decir que tal disposi-cin procede incluso de la Constitucin de 1962. Ni la Constitucin de1983 ni las posteriores reformas constitucionales de 1991 introdujeronmodificacin alguna. Algo semejante pasa con la iniciativa popular y larevocatoria de mandato, que no estaban contempladas en el periodo au-toritario ni fueron introducidas con el cambio de rgimen. Ello ni en elmbito nacional ni municipal.

Ahora bien, a nivel municipal ha habido un movimiento hacia la am-pliacin de los espacios de democracia directa. El Cdigo Municipal de-cretado en 1986 obligaba a los gobiernos municipales a realizar, cadatres meses, cabildos abiertos para informar pblicamente de la gestinmunicipal, tratar las materias que los vecinos hubieren solicitado y losque el mismo Concejo considere convenientes (artculo 115 del CdigoMunicipal). Tambin se estableca que el gobierno municipal poda con-vocar una consulta popular en el caso de proyectos o polticas a desarro-llar sobre los cuales aqul consideraba conveniente o deseara conocer lavoluntad ciudadana (artculo 116 del Cdigo Municipal).

En abril de 2006 fue reformado el Cdigo Municipal. En materia departicipacin ciudadana se elimin la obligacin de realizar los cabildoscada tres meses, aunque se dej establecida la obligacin de los gobier-nos municipales [de] promover la participacin ciudadana (Cdigo Mu-nicipal, artculo 115). Por otra parte, se definieron como mecanismos departicipacin ciudadana los siguientes:

a) Sesiones pblicas del Concejo.b) Cabildo abierto.


31 Artiga-Gonzlez, lvaro, Elitismo competitivo. Dos dcadas de elecciones en ElSalvador (1982-2003), cit., nota 26.

c) Consulta popular.d) Consulta vecinal y sectorial.e) Plan de inversin participativo.f) Comits de desarrollo local.g) Consejos de seguridad ciudadana.h) Presupuesto de inversin participativa.i) Otros que el Concejo Municipal estime convenientes (artculo 116).

El rasgo general en la prctica es que los municipios no realizaban loscabildos obligatorios cada tres meses, ni las consultas ciudadanas. Lasnuevas disposiciones del Cdigo Municipal son muy recientes como pa-ra poder hacer una evaluacin sobre su eficacia prctica. Sin embargo,vale decir que en algunos municipios se han venido implantando prcti-cas participativas para la elaboracin de los presupuestos municipales.En parte, ello se ha debido a condicionamientos que el Fondo de Inver-sin Social para el Desarrollo Local (FISDL) pone a los municipios paraacceder a financiamiento proveniente del Fondo para el Desarrollo Eco-nmico y Social (FODES), que es una transferencia desde el gobiernonacional a los gobiernos locales. Para hacer efectivo este condiciona-miento, algunos gobiernos locales han aprobado e implantado ordenan-zas municipales de participacin ciudadana.

4. Reformas al organismo electoral

Si se entiende el sistema electoral en su sentido ms amplio, las refor-mas constitucionales de 1991 afectaron a la organizacin y administra-cin de las elecciones. Una de las ms importantes reformas fue la susti-tucin del anterior organismo supremo electoral, el Consejo Central deElecciones (CCE), por un nuevo Tribunal Supremo Electoral (TSE), co-mo mxima autoridad en materia electoral. Los procesos electorales en-tre 1982 y 1994 fueron organizados y administrados por el CCE, mien-tras que el TSE ha organizado y administrado las elecciones desde 1997en adelante. El TSE naci como producto de los acuerdos de paz de 1992,pero fue integrado, por primera vez, luego de las elecciones de 1994. Deacuerdo con el artculo 208 de la Constitucin, el TSE se integra a partirde los resultados de las elecciones presidenciales.

El cambio en el mximo organismo electoral buscaba garantizar larealizacin de elecciones libres, competitivas y cuyos resultados fueran


respetados. Una vez transformado el FMLN de organizacin poltico-mi-litar a partido poltico legalmente inscrito y reconocido, ste necesitabagarantas de que la prctica de los fraudes electorales sera cosa del pasa-do y no volvera a ocurrir en la nueva etapa poltica que se abra al pasdesde 1992. La garanta para ello se busc en una integracin mixta delTSE. El citado artculo 208 de la Constitucin establece que sus miem-bros son cinco. Tres de stos provienen de los tres partidos o coalicionesque obtienen ms votos en las elecciones presidenciales, mientras que losotros dos provienen de ternas propuestas por la Corte Suprema de Justi-cia.32 Pero el nuevo TSE slo se instalara despus de las elecciones gene-rales de 1994 y en funcin de los resultados de las mismas. La Misin dela Organizacin de Naciones Unidas (ONUSAL) que verificaba el cumpli-miento de los acuerdos de paz sera la garante de la limpieza de las elec-ciones de 1994. Aunque tambin se cont con la participacin de otrosorganismos nacionales e internacionales de observacin electoral.

Por otra parte, el periodo para el que son designados los magistradosdel TSE es de cinco aos y desempean funciones administrativas y ju-risdiccionales. Las mismas se ejercen con criterio partidista antes quetcnico. De hecho, una de las demandas de reforma al TSE pretende laseparacin de funciones, no slo para agilizar la toma de decisiones delorganismo colegiado, sino tambin para que las decisiones jurisdicciona-les no obedezcan a criterios partidistas.33

Ahora bien, pese a que constitucionalmente el TSE es la mxima auto-ridad en materia electoral, no tiene iniciativa de ley. Este hecho ha oca-sionado que algunos proyectos de reforma impulsados por el TSE no ha-yan prosperado en la Asamblea Legislativa.34


32 El antiguo CCE estaba integrado por tres miembros solamente. Proveniente cadauno de ellos de las ternas propuestas por los tres partidos o coaliciones ms votados en laltima eleccin presidencial. Por tanto, este organismo electoral tena una integracinpartidista y no mixta como el actual TSE.

33 Que el inters partidista predomina en las decisiones del TSE se nota en la integra-cin del mismo. Los tres representantes partidistas no tienen por qu ser especialistas enderecho electoral y ni siquiera profesionales del derecho. Es ms, ni siquiera deben estaren posesin de un ttulo universitario.

34 Es el caso de los cuatro anteproyectos de ley que el TSE present a la Comisin deAsuntos Electorales de la Asamblea Legislativa en 2002: Ley de Procedimientos Electo-rales, Cdigo Electoral, Ley de Partidos Polticos y Ley Orgnica del Tribunal SupremoElectoral.

Las elecciones entre 1982 y 2003 adolecieron de problemas adminis-trativos aunque, en general, no pueda hablarse de la comisin de fraude.Tales problemas estaban relacionados con el registro electoral y la distri-bucin de los lugares de votacin y dems materiales (tinta, papeletas,sellos, actas, etctera) que suelen utilizarse en estos eventos. Sobresale laevolucin que en este periodo ha tenido la elaboracin del registro y pa-drn electoral. El documento que se utiliza para votar cambi tres veces.En las elecciones de 1982, 1984 y 1985 se utiliz la antigua cdula deidentidad personal. Para las elecciones de 1988, y hasta 2003, estuvo envigencia un carn electoral. A partir de 2004 se utiliza un nuevo docu-mento nico de identidad (DUI) que elimina los trmites adicionales quetenan que realizar antes los electores para inscribirse en el Registro Elec-toral y obtener su carn. Con los datos que los ciudadanos brindan al mo-mento de solicitar su DUI, el Registro Nacional de Personas Naturales(RNPN) traslada al TSE la informacin necesaria para que ste elaboreel Registro Electoral. De oficio, los ciudadanos quedan incorporados en elRegistro Electoral.

Dos medidas administrativas ms estaban en la agenda de la reformaelectoral an en 2006. Por un lado, el paso del voto domiciliar al voto re-sidencial y, por otro, el voto de los salvadoreos en el extranjero. En am-bos casos prevalece el clculo partidista como criterio para la viabilidadde una reforma en cualquiera de estos sentidos. Aunque se argumentanrazones tcnicas y financieras para poder echarlas a andar, parece que esla percepcin que tienen los principales partidos polticos la que decidefinalmente. Mientras stos tengan dudas sobre a quin pueda favorecer laadopcin de tales medidas, es difcil que avance la reforma, especialmen-te si los partidos perciben que el favorecido pueda ser el adversario.

IV. REFORMAS A LA LEY DE PARTIDOS POLTICOS

En El Salvador no existe una ley de partidos polticos a pesar de losintentos y presiones para que la Asamblea Legislativa la decrete. El mis-mo TSE present un anteproyecto de ley en 2002 que no prosper por noencontrar eco en los representantes de los partidos en la Comisin deAsuntos Electorales. As que la legislacin sobre partidos se encuentrainserta en el Cdigo Electoral, que tambin regula la organizacin y rea-lizacin de los procesos electorales, la organizacin y funcionamiento


del mismo TSE y la jurisprudencia electoral. En estas condiciones, la re-gulacin sobre los partidos polticos es muy laxa, dejando la mayor parteal criterio de cada una de estas organizaciones polticas.

Hay que sealar, sin embargo, que la Constitucin de 1983 introducedos disposiciones de gran calado para los partidos polticos, en particu-lar, y para la sociedad, en general. El artculo 85 establece el monopoliopartidista de la representacin poltica y la prohibicin de la existenciade un partido nico oficial.35 Aunque tales disposiciones tenan la inten-cin de fortalecer la institucionalizacin de los partidos y evitar que atravs de otra organizacin se accediera a los puestos de eleccin popu-lar, como por ejemplo a travs del ejrcito, pasados los aos importantesinstituciones del sistema representativo (entre ellas la Corte Suprema deJusticia, el Consejo Nacional de la Judicatura y el Tribunal Supremo Elec-toral) han sido copadas por los partidos, estableciendo en la prctica unreparto de puestos en funcin de cuotas partidistas o de miembros afinesa los partidos.

1. Democratizacin interna

Tanto la eleccin de autoridades internas como la eleccin de los can-didatos dependen de lo establecido en los estatutos de cada partido. Aun-que en el Cdigo Electoral aprobado en 1992 (y sus posteriores refor-mas) dedica un captulo al Rgimen interno de los partidos polticos,ste slo establece en el artculo 168 que los partidos polticos estnobligados a cumplir los estatutos que rigen las actividades internas de to-dos sus organismos, y en el artculo 171 que el TSE est obligado a vi-gilar por el estricto cumplimiento de los estatutos de los partidos polti-cos.36 Sin embargo, hay que reconocer que entre la Ley Electoral de


35 El sistema poltico es pluralista y se expresa por medio de los partidos polticos,que son el nico instrumento para el ejercicio de la representacin del pueblo dentro delgobierno... La existencia de un partido nico oficial es incompatible con el sistema de-mocrtico y con la forma de gobierno establecidos en esta Constitucin (artculo 85).

36 En materia de estatutos de los partidos, el Cdigo Electoral establece que deben con-tener: 1) nombre y divisa; 2) organismos del partido, facultades y deberes de los mismos,3) periodo para el que son electos los miembros que integran los distintos organismos;4) forma de convocar a las reuniones de sus diferentes organismos; 5) qurum necesariopara dar por instaladas las reuniones de sus organismos; 6) causales de remocin de losintegrantes de los organismos; 7) derechos, deberes y sanciones de sus miembros; 8) los re-cursos legales a que tengan derecho sus miembros, y 9) causales de disolucin.

1982 y la de 1992 (el actual Cdigo), la introduccin de un captulo de-dicado a los partidos representa un pequeo avance.

Los procesos de eleccin de autoridades partidarias y de candidatosvaran segn lo dispuesto en los estatutos de cada partido. As, es posibleencontrar procesos donde el poder lo concentra la cpula partidista hastaaquellos donde se realizan elecciones internas, tanto en forma de conven-cin como a travs del voto directo de todos los afiliados inscritos en elpadrn electoral del partido. En la prctica se observa como regularidadque segn sea el tamao del partido as se han implementado procesos demayor participacin para los miembros de los partidos.

Resulta ilustrativa la experiencia del FMLN en materia de democrati-zacin de su vida interna, concretamente la eleccin de sus autoridades ycandidatos. Este partido fue el que ms avanz en la prctica del sufragioactivo y pasivo en su vida interna. Cualquier militante tena el derecho aproponerse para puestos de dirigencia o como candidato a puestos deeleccin popular. Sin embargo, la realizacin peridica de elecciones in-ternas con bastante frecuencia (dado el calendario electoral nacional)desgastaba al partido, favoreciendo las disputas internas y posteriores es-cisiones. Pronto apareci una tendencia contraria a la plena democratiza-cin interna que impulsa la modificacin de sus estatutos para darle ma-yor control a la cpula partidista. De hecho, en 2006 fueron eliminadaslas elecciones internas directas de candidatos a cargos de eleccin popu-lar. La justificacin para esta medida es evitar los conflictos internos pa-ra presentar al partido como unido de cara a las elecciones generales de2009. Sea cual sea la justificacin, la medida impulsada por la cpulapartidaria y adoptada en la Convencin de 2006 representa un retrocesoen materia de democracia interna en el FMLN.

En el partido de gobierno (ARENA) tambin se registraron avances,aunque tmidos, al menos en materia de eleccin de candidatos.37 Paralas elecciones presidenciales de 1999 los candidatos seleccionados por lacpula eran ratificados por la Asamblea del partido, mediante voto a ma-no alzada. En cambio, para las elecciones presidenciales de 2004 el candi-dato fue elegido mediante voto directo de los asamblestas. Entre las moti-vaciones que pueden mencionarse para este giro de mayor participacin


37 En cuanto a la dirigencia del partido, el Comit Ejecutivo Nacional (COENA) sa-liente propone a la Asamblea General del partido a los miembros del Comit entrante. LaAsamblea slo ratifica.

estaba la necesidad de legitimar a un candidato que refrescara la ima-gen del partido, dados los tres periodos que ya llevaba en el gobierno.Pasar a un proceso de elecciones internas con el voto directo y secreto detodos los afiliados al partido no est an en la agenda de la cpula de es-te partido. Adems, la coyuntura electoral de 2009 parece empujar a ladirigencia partidaria a volver al mecanismo de seleccin de candidatospresidenciales por la cpula del partido para una posterior ratificacin enla Asamblea del partido.

Por otra parte, los partidos no estn obligados por ley nacional a con-siderar acciones afirmativas (discriminacin positiva) hacia cualquier ca-tegora social. Esto se ha visto reflejado, por ejemplo, en la disparidad enla participacin de las mujeres como diputadas en la Asamblea Legislati-va o como miembros de los gobiernos municipales. El cuadro 14 pone enevidencia esta situacin.

CUADRO 14. DIPUTADAS PROPIETARIAS Y ALCALDESASEN EL SALVADOR, 1991-2009

PeriodoEscaos femeninos Alcaldesas

Abs. (%)a Abs. (%)b

1991-1994 7 8.2 nd nd

1994-1997 9 10.6 32 12.2

1997-2000 14 16.5 22 8.4

2000-2003 8 9.4 23 8.8

2003-2006 9 10.6 17 6.5

2006-2009 14 16.5 17 6.5

a Porcentaje sobre un total de 84 diputados.b Porcentaje sobre un total de 262 alcaldes.

FUENTE: elaboracin propia con base en Las Dignas, Informe sobre la participacin pol-tica de las mujeres en El Salvador, San Salvador, Las Dignas, 2004 y La Prensa Grfica,del 14 y 18 de marzo de 2006.

Ahora bien, de manera particular el FMLN se ha autoimpuesto unacuota de representacin femenina al menos en las listas de candidatos adiputados. Pese a ello, aun en este partido la participacin de las mujeres


en los puestos de eleccin popular o en los cargos de direccin del parti-do est en desventaja respecto a los hombres. Otras categoras socialescomo jvenes o discapacitados (dado su alto nmero como consecuenciadel conflicto armado) tampoco son objeto de discriminacin positiva.Por tanto, sta es una de las reas de mayor dficit democrtico en la vi-da de los partidos y del sistema poltico en general.

Para finalizar este apartado conviene incluir un par de constatacionessobre otras formas de participacin poltica, como podran ser las candi-daturas independientes y movimientos y grupos polticos. Como ya seseal, la Constitucin de 1983 consagr el monopolio partidista de larepresentacin poltica. La nica forma que tienen otros actores de hacer-se presentes en los puestos de eleccin popular es a travs de los parti-dos, en alianza o negociando la participacin de sus miembros entre lascandidaturas partidistas. Sin embargo, no se trata de una prctica genera-lizada, y de hecho, cada vez es ms rara. El partido que ms facilit estaalternativa entre 1994 y 2003 fue el FMLN, aunque nicamente en elmbito de los gobiernos municipales. En el caso de las candidaturas a di-putados este partido exige que los aspirantes sean afiliados al partido pe-se a que no sea un requisito exigido por la ley electoral. Hay que agregartambin que los partidos salvadoreos ejercen el monopolio de la repre-sentacin tanto en el mbito nacional como subnacional. A tal grado queen El Salvador no existen partidos de mbito subnacional. No importa laclase de eleccin en la que participen. Los partidos salvadoreos son na-cionales. A ello contribuye una interpretacin de las barreras estableci-das para la inscripcin de partidos, que definen un umbral mnimo deafiliados con que stos deben contar. Aunque el Cdigo Electoral no es-tablezca en cul circunscripcin deben contarse esos afiliados, la inter-pretacin predominante la fija en el mbito nacional (Cdigo Electoral,artculo 159).

2. Financiamiento de los partidos polticos

La Constitucin de 1983 establece el financiamiento pblico para lospartidos polticos.38 Pero es en el Cdigo Electoral donde se regula este


38 El Estado reconoce la deuda pblica como un mecanismo de financiamiento paralos partidos polticos contendientes, encaminado a promover su libertad e independencia.La ley secundaria regular lo referente a esta materia (artculo 210 de la Constitucin).

asunto. No obstante, hay que tomar en cuenta que el financiamiento esta-tal no es la nica fuente de recursos a la que recurren los partidos. Exis-ten otros mecanismos o fuentes de financiamiento posibles sobre loscuales no existe regulacin alguna.39 En este sentido, el existente en ElSalvador es un sistema de financiamiento mixto.

El Cdigo Electoral incorpor desde 1992 un captulo con nueve ar-tculos (187-195) dedicado al financiamiento de los partidos, denomina-do Rgimen de financiamiento estatal o deuda poltica para el desarrollodemocrtico. As, por ejemplo, el artculo 187 establece que los parti-dos o coaliciones contendientes tendrn derecho a recibir del Estadouna suma de dinero por cada voto vlido que obtengan en las eleccionespara presidente y vicepresidente de la Repblica, para diputados al Parla-mento Centroamericano y Asamblea Legislativa y para concejos munici-pales. Para recibir este financiamiento basta con haber tomado parte delas respectivas elecciones y no importa la cantidad de votos alcanzadosen ella (Cdigo Electoral, artculo 188). Por tanto, la nica barrera legalpara recibir financiamiento del Estado es haber participado en las elec-ciones.

Por otra parte, en ninguno de los artculos mencionados se establececul debe ser el uso que los partidos hagan de ese financiamiento. Quedaa discrecin de los partidos qu actividades financian con la suma queobtienen por cada eleccin en la que participan.

A cunto asciende el monto de este financiamiento estatal? Segn elartculo 187 del Cdigo Electoral, la cuanta que se pagar por los votosde las elecciones... ser la cantidad que se pag en la eleccin anterior...incrementada por la inflacin acumulada, reconocida por el Banco Cen-tral de Reserva, que se haya producido durante el periodo entre cada unade las elecciones de que se trate. Esta cantidad se paga a posteriori, da-do que es preciso conocer los votos vlidos que obtienen los partidos. Sinembargo, el artculo 190 contempla el derecho a recibir un anticipo, cal-


39 La debilidad de la regulacin del financiamiento privado para los partidos es unacaracterstica compartida por otros pases de la regin centroamericana. As ha sido reco-nocido por el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panamcuando afirma que: Una revisin de los sistemas de financiamiento poltico de Centroa-mrica muestra que, en efecto, la capacidad normativa para prevenir la excesiva influen-cia de los intereses privados y la corrupcin es limitada (PNUD, Segundo Informe sobreDesarrollo Humano en Centroamrica y Panam, San Jos, Costa Rica, Proyecto Estadode la Nacin, 2003, p. 263).

culado de acuerdo con los resultados de la eleccin inmediata anterior.40

En el caso de los partidos que participan por primera vez, la ley electoralcontempla el derecho a un anticipo mximo de USD $57,142.86.

Ahora bien, los partidos polticos que reciben anticipo de la deuda po-ltica deben reintegrar al fisco la diferencia que resultare entre dicho an-ticipo y la suma que les corresponda como consecuencia de la liquida-cin pos-electoral, si dicha suma fuese menor que el primero (CdigoElectoral, artculo 192). No obstante, sola ocurrir que los partidos quereciban un anticipo mayor al que les corresponda finalmente por los vo-tos obtenidos no reintegraban el excedente. Ante esta dificultad, en 2003se incorpor al Cdigo un requisito para que los partidos pudiesen reci-bir el anticipo de la deuda poltica. Los partidos garantizaran el reinte-gro por medio de una caucin suficiente que permita reintegrar al fiscola diferencia a que se refiere el artculo 192 de este Cdigo.

Segn Amaya Hernndez,41 el marco legal referente al financiamientopblico de los partidos no se limita a lo estipulado en la Constitucin yel Cdigo Electoral. Alguna legislacin complementaria como la Ley deImpuesto sobre la Renta contempla disposiciones que pueden interpretar-se como financiamiento estatal aunque de manera indirecta. As, elartculo 6o. de dicha ley excluye a los partidos polti

Reforma Política en El Salvador

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