Reformas financieras estructurales (Volcker, Liikanen y ... · Así, una definición excesivamente...

BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 3037 DEL 1 AL 31 DE MARZO DE 2013

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1. Introducción

Desde el estallido de la crisis financiera en elverano de 2007, se han desarrollado en paraleloprocesos de reforma financiera en las regionesmás desarrolladas del mundo. Como principalesobjetivos comunes podemos destacar el intento deatajar la acumulación de riesgos que había condu-cido a la crisis, así como la mejora de la informa-ción disponible sobre el sector financiero. No obs-tante, los programas de reforma han seguido líne-as distintas, tanto en sus objetivos concretos comoen sus mecanismos de aplicación y en sus efectos.

En el caso de los EEUU, la conocida comoDodd-Frank Act (por los nombre de los presidentes

de los comités parlamentarios en que se han discuti-do) constituye la mayor reforma financiera en el paísdesde la Gran Depresión de 1929, así como la másimportante del mandato de Obama junto con lareforma sanitaria. El proceso legislativo se inició enjunio de 2009 y no finalizó hasta julio de 2010,cuando los demócratas consiguieron los tres votosadicionales imprescindibles para alcanzar la mayoríanecesaria para su aprobación en el Senado. Tras suaprobación definitiva en julio de 2010, los avancesen su aplicación se han visto dificultados por com-plejidades técnicas y logísticas, especialmente en loscapítulos más sensibles, entre los que sin duda seencuentra la regla Volcker.

En cuanto al Reino Unido, la reforma financie-ra fue lanzada más tarde que en EEUU, con el anun-cio de un plan por el Chancellor of the Exchequeren junio de 2010. Dicho lanzamiento fue seguidopor la publicación, por parte del Gobierno, de dosdocumentos de consulta sobre las propuestas, �

REFORMAS FINANCIERAS ESTRUCTURALES (VOLCKER,LIIKANEN Y VICKERS): SEPARACIÓN VERSUS PROHIBICIÓN

Juan Luis Díez Gibson*

Sobre la base de una interpretación de algunos de los factores que pudieron con-tribuir a la reciente crisis financiera, se han venido desarrollando recientemente pro-yectos paralelos de reforma estructural del sector bancario en las dos principaleseconomías del mundo (EEUU y la UE) y en el Reino Unido. Comparten como esen-cia la intención de establecer una mayor división entre las actividades tradicionalesde la banca comercial, centradas fundamentalmente en la captación de depósitos yla concesión de préstamos, y las actividades más arriesgadas de la banca de inver-sión. Pero difieren tanto en la forma concreta en que se lleva a cabo esta divisióncomo en las actividades concretas que se incluyen en cada una de las modalidadesseñaladas.

Palabras clave: banca de inversión, banca comercial, negociación por cuenta propia.Clasificación JEL: G21, G28.

* Secretaría General del Tesoro y Política Financiera. SubdirecciónGeneral de Análisis Estratégico y Sistema Financiero Internacional.

Las opiniones son del autor y no tienen por qué coincidir con las dela Secretaría General.

Versión de enero de 2013.

cuyas conclusiones fueron recogidas en un WhitePaper de junio de 2011, acompañado por un borra-dor de la futura norma reguladora de la reforma.Un elemento esencial en el devenir de la reformaha sido la elaboración por la Independent Com-mission on Banking (ICB) de un informe, conoci-do como el informe Vickers por el nombre del pre-sidente de dicha comisión y publicado en septiem-bre de 2011, con recomendaciones para la reformadel sistema financiero británico con el objetivofundamental de incrementar la estabilidad y lacompetencia. En junio de 2012, el Gobierno publi-có un nuevo White Paper (Banking reform: delive-ring stability and supporting a sustainable economy)en el que se recogen las medidas propuestas para laaplicación de las recomendaciones de dicho infor-me. En concreto, se prevé la presentación de la pro-puesta legislativa al Parlamento en 2013 para suaprobación a lo largo de esta legislatura, que finali-za en 2015, y la culminación de la aplicación progre-siva de las reformas propuestas a comienzos de2019, en línea con el calendario de Basilea III.

Respecto a la UE, desde la Dirección Generaldel Mercado Interior de la Comisión se está impul-sando una serie de iniciativas para hacer frente alos fallos detectados con ocasión de la crisis finan-ciera. Dichas iniciativas se remontan a mediados de2010 y abarcan aspectos tan variados como la su-pervisión, la protección a los depositantes, los re-quisitos de capital, la gestión de crisis transfronte-rizas, las calificaciones crediticias, las infraestruc-turas de mercado, el abuso de mercado, las prácti-cas remuneratorias o la auditoría y contabilidad.Entre las iniciativas más comentadas se encuentrael informe Liikanen, elaborado por un grupo dediez expertos presidido por el Gobernador delBanco Central de Finlandia, Erkki Liikanen. Dichogrupo inició sus trabajos en febrero de 2012 ypublicó el pasado 9 de octubre su informe final, enel que se analiza la necesidad de reformas estruc-turales en el sector bancario con vistas a incremen-tar su estabilidad, su eficiencia y la protección alos consumidores de servicios financieros. Tras unrepaso a los factores que favorecieron el estallido

de la crisis financiera, el análisis de los diferentesmodelos de negocio bancario en la UE y los actua-les problemas del sector financiero europeo, elinforme esboza unas líneas de reforma cuyo refle-jo normativo deberá ahora ser desarrollado por lasinstituciones comunitarias.

Como elemento común clave de las tres reformasestá la consideración de la transformación estructu-ral de la banca como objetivo esencial sobre la con-vicción de que un determinado tipo de actividades(especulativas, por cuenta propia, sin vínculo alcliente, altamente remuneradas y de alto riesgo)deberían estar separadas de las actividades de bancatradicional (captación de depósitos y concesión decrédito, por cuenta ajena, en servicio del cliente ycon respaldo de un fondo de garantía). El objetivoúltimo de dicha separación consiste en facilitar laresolución de entidades sin necesidad de hacer usode dinero del contribuyente (bail-out), restringiendolas garantías gubernamentales implícitas actualmen-te existentes a favor de los depositantes.

La cuestión es que cada una de estas propuestasplantea una solución distinta a este problema. A con-tinuación se exponen las principales característicasde cada una de ellas, tratando de desgranar poste-riormente sus implicaciones y sus diferencias.

2. Principales características de lasreformas

2.1. Reforma en EEUU

Uno de los principales componentes de la re-forma Dodd-Frank es la denominada regla Volcker,por la cual se prohíbe a los bancos captadores dedepósitos cubiertos por el fondo de garantía querealicen operaciones comerciales por cuenta pro-pia (proprietary trading), como la compraventa acorto plazo de títulos, derivados o futuros sobrematerias primas. Quedan exceptuadas de esta pro-hibición actividades como la creación de mercado,la cobertura o transacciones con deuda soberanaestadounidenses, bajo la condición de que no �


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impliquen un riesgo elevado o un conflicto de inte-reses con los clientes o con las contrapartes.

En realidad, esta reforma supone en alguna medi-da volver a un régimen parecido al existente bajo laGlass-Steagall Act, introducida en 1933 para hacerfrente a algunos de los fallos detectados tras la GranDepresión. Aunque la acumulación de un sinfín deexcepciones a lo largo de los años hizo que en lapráctica esta norma fuera perdiendo casi toda aplica-ción, no fue expresamente derogada hasta 1999, conla aprobación de la Gramm-Leach-Bliley Act, quedio lugar a un creciente desarrollo de actividades debanca de inversión por los grupos bancarios tradicio-nales. No obstante, hay que matizar esta analogíaseñalando que, mientras bajo la Glass-Steagall Act laseparación entre banca comercial y banca de inver-sión era radical, la regla Volcker plantea la prohibi-ción de actividades específicas. Esto último hace dehecho que la reforma actualmente propuesta resultemás difícil de aplicar, en la medida en que impone allegislador la tarea de definir con exactitud las activi-dades prohibidas.

Respecto a la recuperación de este principio deseparación entre banca comercial y banca de inver-sión en vigor en EEUU a lo largo de más de seisdécadas (total o parcialmente), resulta curioso queno estuviera incluida en la versión inicial de la re-forma Dodd-Frank. Y, quizá por ello, se ha aproba-do finalmente bajo una versión edulcorada1, aun-que sigue resultando el elemento más polémico dela reforma, tanto dentro como fuera de los EEUU.

Dos de las principales razones por las que la reglaVolcker resulta tan controvertida fuera de los EEUUson su carácter extraterritorial (dado que afecta atodos los grupos bancarios con filiales o sucursalesen EEUU2) y su tratamiento asimétrico a favor debonos soberanos estadounidenses, exentos de la res-

tricción sobre proprietary trading, a diferencia delos de otros países. Tampoco han sido escasas las crí-ticas a esta medida a nivel doméstico, fundamental-mente poniendo en duda la necesidad de esta refor-ma sobre la base de que muchas de las entidades quedemostraron tener serios problemas con el estallidode la crisis sólo se dedicaban a actividades bancariastradicionales3. Como ejemplos de puntos respecto alos que los operadores de mercado, tanto nacionalescomo extranjeros, expresaron su preocupacióndurante el período de consulta pública, destaca elpeso de las obligaciones de provisión de informa-ción para las entidades, la definición excesivamenteamplia de hedge fund o private equity fund o la nece-sidad de delimitar adecuadamente el alcance de laexención para actividades de creación de mercado.Así, una definición excesivamente amplia podría darlugar a la aparición de oportunidades de arbitraje yevasión, mientras que una definición demasiadoestrecha podría afectar negativamente a la liquidez.

Sea como fuere, la regla Volcker no deja de resul-tar la consagración legal de una tendencia derivadadel estallido de la crisis en 2008, a raíz del cual dosde los grandes bancos de inversión estadounidenses(Morgan Stanley y Goldman Sachs) se convirtieronen entidades comerciales. Esta conversión fue unacondición para que dichas entidades pudieran aco-gerse al rescate bancario, pasando a cambio a estarsupervisadas y reguladas con el rigor al que se some-te a las entidades cubiertas por el fondo de garantíade depósitos. Así, de forma repentina, se acababacon la práctica de desarrollar actividades de alto ries-go fuera del control riguroso al que se sometía aotras entidades.

Por otro lado, un aspecto definitorio de la refor-ma introducida en EEUU es su importante carácterintrusivo, con la imposición a las entidades de laobligación de proveer un volumen de informaciónque se aventura difícil de gestionar en la práctica.Parece que muchas de las previsiones tendrán que �


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REFORMAS FINANCIERAS ESTRUCTURALES (VOLCKER, LIIKANEN Y VICKERS)…

1 Se permite a los bancos invertir hasta un 3% de su capital Tier 1 enfondos de private equity o hedge funds, así como en operaciones porcuenta propia por motivos de cobertura.

2 Con la redacción original, se puede llegar a concluir que inclusouna transacción entre no residentes en EEUU pero compensada final-mente a través de una cámara en EEUU (como la de Nueva York, queconcentra gran parte del mercado) se verá sometida a las prohibicionesde la regla Volcker. Es de esperar que, ante la avalancha de protestasdesde el extranjero, finalmente se suavice este planteamiento.

3 Como ha señalado Daniel K. Tarullo, miembro del Consejo de laFed, en un reciente discurso, Bear Stearns, Lehman Brothers y MerrilLynch no tenían instituciones de depósitos de tamaño considerable yCountrywide y Washington Mutual ejercían pocas actividades quepudieran ser definidas como de inversión.

ser suavizadas o incluso no se aplicarán por la faltade medios. Un ejemplo de combinación de intrusis-mo e inoperancia es la imposición, bajo la reglaVolcker, a todas las entidades extranjeras con algúnvínculo con EEUU (vínculo definido en sentidomuy amplio) de la obligación de suministrar datos,operación a operación, para demostrar que las mis-mas no afectan a ningún residente ni se efectúan sobretítulos o activos de residentes, de modo que puedanquedar exentas de la prohibición. Así, no es de extra-ñar que las acusaciones de extraterritorialidad porotras jurisdicciones estén servidas. En cualquiercaso, partiendo de la base de que esta regla es yauna realidad desde julio de 2012, el reto radicaahora en su concreción bajo un marco lo suficiente-mente laxo como para no afectar negativamente a laliquidez, pero a la vez lo suficientemente estrictocomo para evitar el arbitraje regulatorio. Como difi-cultad adicional destaca el posible conflicto con lasnormas de confidencialidad y protección de datosde otros países.

La situación actual de la regla Volcker resultapeculiar, en la medida en que está en vigor desdeel 21 de julio de 2012, pero sin que su contenidoconcreto haya sido aún especificado por los regu-ladores estadounidenses. Esta situación se ha sal-vado en la práctica con la declaración de un plazode dos años (hasta julio de 2014) para la adapta-ción de la estructura de los bancos con el fin decumplir con la norma.

2.2. Reforma en Reino Unido

En el Reino Unido el informe Vickers contieneentre sus principales recomendaciones la separa-ción (ring-fencing) de ciertas actividades bancariasesenciales para hogares y pymes respecto a la bancade inversión y mayorista. El objetivo es la creación,dentro de cada banco de dos secciones legal y eco-nómicamente independientes, de modo que las ac-tividades de banca tradicional queden protegidasdel impacto de las operaciones más arriesgadas encaso de inestabilidad financiera. Tal y como se plan-

tea, la idea es constituir el negocio minorista enfiliales capitalizadas de forma autónoma, de modoque no dependan del resto del grupo bancario aefectos de liquidez y solvencia.

Lo que sucede es que el informe no enumeracon detalle las actividades que quedarán dentro yfuera del ring-fence, sino que opta por concretarsólo algunas que necesariamente habrán de teneruna u otra consideración, manejando definicionesabiertas. Así, considera como actividades a prote-ger (mandated services) aquellas cuya mera inte-rrupción temporal generaría costes económicossignificativos, no estando los clientes preparadospara hacer frente a la misma. Entre dichas activi-dades se incluye necesariamente la captación dedepósitos y la concesión de crédito por descubier-to a hogares y pymes, además de actividades degestión necesarias para la provisión de dichos ser-vicios (ancillary services). Sobre este tipo de acti-vidades se propone la aplicación de requisitos másestrictos en términos de recursos propios, límitesal apalancamiento, bail-in, preferencia de deposi-tantes o capacidad de absorción de pérdidas.

Por el contrario, considera como actividades ex-cluidas del ring-fence (prohibited activities) aque-llas que dificulten o encarezcan significativamen-te la resolución del banco protegido o amenacen decualquier otra manera el objetivo del ring-fence, queincrementen directamente la exposición del mismo alos mercados financieros globales o que no resultenesenciales para la provisión de servicios de pago o laintermediación entre ahorradores y prestatarios.Entre las mismas se deben incluir necesariamente lasidentificadas con la banca de inversión, como nego-ciación por cuenta propia y de derivados, creaciónde mercado o suscripción de valores.

Existe una categoría intermedia de actividades(permitted activities) que no tienen que estar pordefinición bajo la protección del ring-fence, peroque se pueden incluir bajo el mismo, como présta-mos a particulares y pymes, captación de depósi-tos de clientes distintos a particulares y pymes oconcesión de crédito a grandes compañías no fi-nancieras. �


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Ambos grupos de actividades, las mandated y lasprohibited, serán desarrolladas por entidades distin-tas dentro de un mismo grupo bancario, pero bajotres condiciones que garanticen la independencia delbanco protegido por el ring-fence: primero, dichobanco deberá cumplir los requerimientos de capitaly liquidez de forma autónoma; segundo, sus relacio-nes con el resto del grupo habrán de desarrollarsecomo si tuvieran lugar entre terceros; y tercero,deberá contar con órganos de gobierno independien-tes y llevar a cabo sus publicaciones como si se tra-tara de una entidad cotizada independiente.

Un aspecto delicado de la propuesta Vickers es suasimetría. Así, plantea la independencia de la matrizcomercial respecto a su filial de inversión, la cual,sin embargo, deberá garantizar la adecuada capitali-zación de la primera dentro de un contexto en que elConsejo de Administración común del grupo es res-ponsable de la asignación del capital.

En cuanto a las reformas planteadas por el infor-me Vickers, hay que destacar que se están diseñandocon lo que el Chancellor of the Exchequer Osborneha denominado el «dilema británico» de fondo: elreto de tratar de mantener la posición del ReinoUnido como uno de los centros financieros másimportantes del mundo, pero sin que el contribuyen-te británico se vea expuesto a los enormes costes de-rivados de las quiebras bancarias.

Un aspecto distintivo del informe Vickers es queincluye una estimación de los costes de introducir lasreformas, destacando que el efecto neto tanto sobreel PIB como sobre las cuentas públicas debería serpositivo teniendo en cuenta los beneficios en térmi-nos de incremento de la estabilidad financiera.

2.3. Reforma en la UE

Han sido dos las posibles vías de reforma plan-teadas en el informe Liikanen, divergentes por eldistinto grado de inmediatez con el que se planteala obligación de separación de actividades.

Por un lado, se defendía dejar la eventual sepa-ración de actividades pendiente del análisis de la

credibilidad de los planes de resolución de cadaentidad. Como ventajas de esta opción se puededestacar la no necesidad de definir ex ante quéactividades pasan a estar prohibidas o sometidas aseparación, la continuidad en la prestación de ser-vicios dentro del actual contexto de fragilidad delsistema financiero y la posibilidad de no interferircon la reformas ya en marcha, tendentes precisa-mente a introducir modificaciones estructurales enel sector. Sin embargo, resulta crucial para la via-bilidad de un enfoque de este tipo el hecho de quese apliquen de forma suficientemente armonizadalos requisitos de los planes de resolución.

Por otro lado, se abogaba por la inmediata ydirecta separación de actividades, sin sujeción a ladiscreción del supervisor, para las actividades denegociación por encima de un umbral determinado.Como ventajas de esta segunda alternativa cabe des-tacar la concreción con la que se aborda el problemade la complejidad y la interconexión bancaria, la fa-cilitación de los procesos de reestructuración y reso-lución, así como del análisis y el control de las ope-raciones, el respeto al modelo de banca universal yla limitación al solapamiento entre las dos culturasbancarias. En su recomendación final, el informe sedecanta por esta segunda alternativa atendiendo a losmotivos señalados y quizá también por el influjo delos procesos de reforma estructural en EEUU yReino Unido.

En concreto, la propuesta final defiende la asig-nación a una entidad legal separada (ya sea un bancoo una entidad de inversión) dentro del mismo grupobancario de la negociación por cuenta propia, asícomo de todos los activos y posiciones con deriva-dos vinculados a la actividad de creación de merca-do. Adicionalmente, se asignará a esta entidad sepa-rada todos los préstamos o exposiciones a hedgefunds o entidades similares, así como las inversionesen private equity. Por el contrario, entre las activida-des no sometidas a la obligación de separación, el in-forme recoge una enumeración que no pretende sernumerus clausus: préstamos a empresas (de cual-quier tamaño) y consumidores, financiación comer-cial, préstamos hipotecarios, participación en prés- �


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tamos sindicados, titulizaciones sencillas (plain va-nilla) para la obtención de financiación, gestión de ac-tivos y de patrimonios, exposición a fondos regula-dos del mercado monetario, empleo de derivadospara gestión propia de activos y pasivos, así comocompras y ventas de activos para la gestión de activosen la cartera de liquidez. Como actividad que sólopuede desarrollar la entidad de depósito, se desta-ca la provisión de servicios de pago minoristas.Por otro lado, se señala la existencia de actividadesque estarán permitidas para la entidad de depósito,pero frente a cuyos riesgos las autoridades habránde estar especialmente alertas, como la provisiónde servicios de cobertura para clientes no banca-rios o la suscripción de valores. Por contraposi-ción, la entidad separada dedicada a la negociaciónpuede desempeñar todas aquellas actividades nodefinidas como exclusivas de las entidades de de-pósito, (captación de depósitos y provisión de ser-vicios de pago minoristas).

Pero esta separación sólo se aplicará tras el es-tablecimiento de umbrales en dos fases sucesivas:en una primera fase se ha de comprobar si el valortotal de las actividades de negociación por cuentapropia o creación de mercado de un banco superaun umbral absoluto de 100.000 millones de euroso si los activos que el banco mantiene para realizartransacciones y disponibles para la venta superanun umbral relativo de entre un 15 y un 25 por 100de los activos totales del banco. Si se superandichos umbrales (alternativos, no acumulativos),los supervisores pasarían en una segunda fase adefinir la necesidad de separación según el pesoque dichos activos representen sobre el total deactivos del banco. Este último umbral queda pen-diente de definir, debiendo garantizarse que la obli-gación de separación se aplica de forma homogé-nea a entidades para las que las actividades sepa-radas resultan significativas y teniendo en cuentadiferentes bases para la medición de la actividadde negociación. El motivo detrás de la fijación deumbrales tiene que ver con la dificultad de exami-nar los miles de bancos de la eurozona uno a uno,resultando más asequible el análisis si previamen-

te se fijan unos cortes para la selección de entida-des.

En cuanto a la instrumentación de la separa-ción, las dos entidades separadas (la comercial y lade negociación) pueden operar dentro de un hol-ding bancario, pero debiendo cumplir cada una deellas de forma autónoma con los requisitos pru-denciales. Así, ambas deberán mantener capitalesy financiación separados, garantizando que el bancocomercial esté suficientemente a salvo de los ries-gos derivados de la entidad dedicada a la negocia-ción. En cualquier caso, esta separación no impideuna cierta coordinación dentro del grupo de la ges-tión de capital y liquidez. Así, en caso de crisis, laentidad comercial podría recibir apoyo financierode la entidad dedicada a negociación, siempre queambas partes sigan cumpliendo con los requisitosprudenciales. La transferencia de riesgos entre larama comercial y la de inversión se haría en térmi-nos de mercado y restringida sobre la base de lasnormas sobre exposiciones interbancarias.

Una de las claves para el éxito de esta reformaes su sencillez, en la medida en que propicia unaaplicación homogénea en toda la UE. Así, se habuscado la sencillez en la exclusión global detodas las actividades de creación de mercado (evi-tando los problemas de definición que está plante-ando al respecto la regla Volcker) o en la conside-ración de los préstamos a empresas no financierasde cualquier tipo, en la medida en que diferenciarentre estos (por ejemplo, según el tamaño de lospréstamos) no resulta sencillo a nivel de la UE y sepodrían perder economías de escala en el crédito aempresas. Por tanto, la filosofía es permitir el de-sarrollo dentro de una misma entidad de aquellasactividades bancarias interrelacionadas de formanatural.

Uno de los puntos en los que se hace especialénfasis es en la necesidad de que este esquema deseparación se aplique a cualquier banco de la UE,con independencia de su modelo de negocio,incluyendo las cooperativas de crédito o las cajasde ahorros, con vistas a respetar la diversidad delsistema bancario comunitario. �


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3. Comparación entre las tres líneas dereforma y valoración

Como se ha señalado, son dos las modalidadesesenciales planteadas en estas reformas: separación(Vickers y Liikanen) y prohibición o separación total(Volcker y Glass-Steagall). La opción por una u otraviene marcada por circunstancias históricas, de cul-tura bancaria o por motivos prácticos.

Una crítica común a los enfoques presentados,tanto los de prohibición como los de separación, esla pérdida de sinergias y el incremento de la con-centración de riesgos. En este sentido, en estasreformas se ha partido de la consideración de quela combinación ejerce un efecto contaminador delas actividades tradicionales superior al efecto dediversificación de riesgos. Además, como objetivofundamental se ha planteado que los depósitos nosirvan de respaldo a las actividades especulativas.

3.1. Modelos de separación (Vickers yLiikanen)

3.1.1. Justificación

En Europa se está planteando la separación enlugar de la prohibición de acuerdo con criterios deaplicación práctica, de supervisión prudencial, dedefensa del modelo bancario y de eficiencia. En pri-mer lugar, los europeos han preferido esquivar la

dificultad de establecer una diferencia clara entreactividades por cuenta propia y actividades de crea-ción de mercado, que está resultando tan problemá-tica para el legislador estadounidense para el desa-rrollo de la regla Volcker. En segundo lugar, estaelección muestra una preferencia por mantener lanegociación por cuenta propia dentro del ámbito dela regulación bancaria, garantizada por la permanen-cia de las dos entidades separadas dentro de unmismo grupo bancario. En tercer lugar, con estaopción se ha pretendido preservar la esencia delmodelo de banca universal, existente en Europadesde el siglo XIX y de aparición relativamentereciente en EEUU, pero introduciendo la precauciónde que las actividades de alto riesgo no sean capita-lizadas a través de los fondos de garantía de depósi-tos. En cuarto lugar, el mantenimiento de actividadesdistintas dentro de un mismo grupo bancario permi-te aprovechar sinergias, lo cual redunda en ahorro decostes para la entidad. La eliminación de estas siner-gias podría encarecer los productos ofertados por lasentidades financieras a sus clientes.

3.1.2. Diferencias

No obstante, los modelos Vickers y Liikanen deseparación presentan notables diferencias, entre lasque destaca la aplicación de umbrales. Así, mientrasque el Gobierno del Reino Unido sólo se está plante-ando eximir de la obligación del ring-fence a las buil-ding societies, a aquellos bancos con un volumen �


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CUADRO 1RÉGIMEN DE LAS DISTINTAS ACTIVIDADES

Depósitos y crédito por descubiertos a particulares y

pymes

Préstamos a particulares

y pymes

Depósitos ypréstamos a empresas

Servicios de

cobertura

Suscripción yestructuración

de valores

Creación de

mercado

Negociaciónpor cuenta

propia

Separación total

Glass-Steagall (EEUU)

Volcker (EEUU)

Separación parcial

Liikanen (UE)

Vickers (UK)

Los colores gris claro (actividades tradicionales de banca comercial cubiertas por el fondo de garantía de depósitos) y gris oscuro (actividades espe-culativas de banca de inversión no cubiertas por el fondo de garantía de depósitos) indican la obligación de desarrollar las actividades de forma sepa-rada y agrupadas según color, mientras que el màs claro indica la posibilidad de desarrollar las actividades en cualquiera de los dos grupos (gris claroo gris oscuro). Fuente: First Report de la Parliamentary Commission on Banking Standards, 21 de diciembre de 2012.

de depósitos inferior a 25.000 millones de libras y aindividuos con elevado patrimonio neto, Liikanenpropone la introducción de sendos umbrales, absolu-to y relativo, más amplios.

De hecho, estos umbrales están resultandopolémicos en las discusiones en el seno de las ins-tituciones comunitarias. En concreto, un grupo depaíses considera que los umbrales (especialmenteel absoluto de 100.000 millones de euros) resultanexcesivamente altos. Aunque fundamentan su pos-tura en el peligro de dejar fuera a entidades quepueden resultar sistémicas a pesar de tener unamenor cantidad de activos de riesgo, en realidad suenfoque puede estar sesgado por el miedo a la pér-dida de competitividad de su sector financiero. Eneste sentido, este grupo está formado esencialmen-te por los países con los bancos de mayor tamañoen la UE, a los cuales se aplicará la obligación deseparación. Dado que la separación de actividadesentraña costes, las autoridades de estos paísestemen que su banca pierda cuota de mercado fren-te a la de otros países con bancos de menor tama-ño y, por consiguiente, no sometidos a separación.

Los umbrales también están generando la reac-ción de los grupos de presión de la industria finan-ciera, deseosos de que los mismos se fijen al nivelmás alto posible con el objeto de que el número deentidades afectadas por la obligación de separaciónsea lo más reducido posible. Pero precisamente laindefinición con la que por el momento se han fija-do los umbrales parece haber sido deliberada, persi-guiendo evitar con ella presiones inmediatas, dada lainexistencia por el momento de datos acerca de lasactividades de negociación por cuenta propia y cre-ación de mercado. Esto último obligará al legisladorcomunitario a trabajar en cooperación con los regu-ladores, de modo que se pueda calibrar adecuada-mente dónde fijar los umbrales.

Lo que parece claro es que el nivel finalmentefijado para los umbrales debería estar muy ligadoa la definición concreta de las actividades a sepa-rar. El grado de dureza del régimen definitivo deumbrales será, por tanto, una combinación del tipode actividades afectadas y del nivel de los mismos,

siendo las dos variables en las que se deberán con-centrar las reivindicaciones de los Estados y de losbancos.

Respecto a otras diferencias entre Liikanen yVickers, hay que destacar que en gran medida sedeben a restricciones objetivas. Así, mientras queVickers tiene como objeto de estudio la economíabritánica, Liikanen ha de diseñar un modelo válidopara 27 Estados distintos. De ahí que se opte por uti-lizar el sencillo término de «separación» en lugar delmás complejo de ring-fence, susceptible de interpre-taciones diversas de una jurisdicción a otra. Por otrolado, bajo la estructura vigente en la UE, hasta ahorade supervisión nacional autónoma, es imposible ga-rantizar que la gestión de los 27 supervisores sea ho-mogénea. En este sentido, parece que el actual pro-yecto de Unión Bancaria facilitaría la tarea de desa-rrollo y aplicación de la reforma estructural.

De todos modos, precisamente una de las ma-yores críticas que se ha hecho del informe Liika-nen radica en su falta de diferenciación según lascaracterísticas específicas de las distintas entida-des. Así, los grandes bancos españoles internacio-nalizados reivindican la consideración de su estruc-tura bajo el modelo de filiales autónomas como fac-tor atenuante a la hora de aplicar los recargos decapital4. En este sentido, contar con el respaldo de unfondo de garantía de depósitos independiente, sersupervisado por una autoridad independiente y con-tar con planes de resolución independientes de los dela matriz, dan mayores garantías de una gestión ade-cuada en caso de crisis que en el caso de los gruposbancarios internacionalizados mediante sucursales.Pero aquí el problema clave reside en las reticenciasde la Comisión Europea, reacia a generar distincio-nes que beneficien a unos países pero perjudiquen aotros, en un marco en el que el Single Rule Book esel paradigma. �


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4 Precisamente el informe Liikanen menciona como factor que puedeincrementar el grado de resistencia de las entidades frente a crisis sisté-micas el modelo de financiación descentralizada, por el que las entidadescaptan fondos en los mercados locales en los que tienen presencia víafiliales. Se pueden incluir dentro de los modelos descentralizados los sis-temas financieros español, estadounidense y suizo, mientras que entrelos centralizados destacan el japonés, el alemán y el francés.

Tampoco considera Liikanen en su formulaciónactual el grado de sistemicidad5 de las entidades,más allá de los criterios numéricos para la fijaciónde los umbrales. El paradigma one-size-fits-all, ten-dencia de la Comisión, aporta como beneficio la cer-tidumbre que da la homogeneidad, pero tiene elinconveniente el riesgo de que las reglas finalmenteaprobadas resulten demasiado estrictas para las enti-dades más pequeñas y menos sistémicas, mientrasque sean excesivamente laxas para las de mayor ta-maño y carácter sistémico.

En resumen, Liikanen tiene en cuenta las caracte-rísticas del modelo de banca universal predominanteen la UE y al mismo tiempo la diversidad en la tipo-logía de entidades existente en la misma, pero noadapta la aplicación de la regla de separación segúnel modelo y el carácter sistémico de cada banco, tra-tando de buscar un marco común para todos losEstados de la UE.

Adicionalmente, el enfoque del que parte cadauno de dichos informes es diferente, en la medidaen que Vickers se centra en la definición de lasactividades que han de ser protegidas, mientrasque Liikanen trata de concretar las actividades quehan de ser separadas6. No obstante, lo cierto es queesta diferencia es más estética que real, por lo queel resultado es esencialmente equivalente.

Un punto importante que es clarificado por elinforme Vickers pero no por el Liikanen, y queestá relacionado precisamente con la necesidad derespetar la diversidad de la UE, es el relativo a lagobernanza. Así, mientras que Vickers defiendeque los gestores de la entidad no protegida por elring-fence han de ser independientes, Liikanen noentra en esta cuestión, ante la existencia de estruc-turas bancarias tan diversas en la UE como lascajas de ahorros o las cooperativas de crédito, que-dando su desarrollo pendiente de una definición

de lo que se entiende por «banco». En cualquiercaso, es de esperar que se exija que ambas entidadesestén gestionadas por equipos distintos. Además, que-daría pendiente en ambos casos esclarecer cómo po-drán los gestores de un grupo mantener el controlsobre un banco incluido dentro del mismo, pero congestores independientes.

Sin embargo, la principal diferencia en términosde definición de actividades radica en que Liikanenpermite el desarrollo de un mayor conjunto de lasmismas junto con la captación de depósitos, como lasuscripción de valores. Ante la sorpresa que estainclusión produjo en el propio Vickers, Erkki Liika-nen ha argumentado que el modelo de banca univer-sal predominante en Europa desde el siglo XIX haprestado un servicio adecuado a la economía euro-pea cuando ha gestionado este tipo de actividadescon prudencia. El carácter más restrictivo del infor-me Vickers llama especialmente la atención si tene-mos en cuenta lo que se juega la economía británica,al albergar una de las dos principales plazas finan-cieras mundiales.

3.1.3. Críticas

Una de las críticas más claras a las propuestaseuropeas de separación ha venido del propio PaulVolcker, en su comparecencia ante la comisión par-lamentaria británica encargada de estudiar las pro-puestas del informe Vickers. En esencia, el ex-Gobernador de la Fed defiende que mantener unatotal independencia entre la filial de banca tradicio-nal y el resto del grupo, aunque muy loable en teo-ría, resulta muy difícil de instrumentar en la prácti-ca. Como ejemplos de posibles problemas destaca ladificultad de plantear la existencia de un Consejo deAdministración teóricamente independiente, peroque cuelga como filial de otro Consejo, o la dificul-tad de evitar que las entidades tengan en cuenta lapresencia de un mismo cliente en dos partes teórica-mente independientes de un mismo grupo.

Tratando de respaldar su postura, Volcker ha seña-lado que en EEUU no se ha llegado nunca al extre-mo de introducir algo equivalente a un ring-fence, �


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5 Siguiendo los criterios definidos por el FSB, cuatro son los pará-metros que se ha de tener en cuenta para determinar el grado de impor-tancia sistémica de una entidad: tamaño, interconexión, falta de susti-tuibilidad y complejidad.

6 Según la ilustrativa expresión de Martin Taylor, miembro de laICB: «In a sense, we are trying to put a fence round the deer park andLiikanen is trying to cage the wild animals».

pero sí hay experiencias negativas de estableci-miento de prohibiciones a la interacción entre lasdistintas filiales de un mismo grupo. Lo que estasexperiencias han demostrado es la existencia en lapráctica de una tendencia inevitable a la desapari-ción de barreras. Adicionalmente, y lo que está en laesencia del problema, es que esta separación se hacetodavía más difícil de mantener precisamente cuan-do más falta hace: en casos de crisis de la entidad odel sistema financiero. Uno de los pilares de estasreformas estructurales radica en garantizar que losproblemas de solvencia derivados del desarrollo deactividades arriesgadas, como la negociación porcuenta propia, no se contagien a la entidad dedicadaa actividades minoristas, como la captación de depó-sitos. Pero dentro de una crisis sistémica, resultamuy difícil de evitar que un grupo bancario transfie-ra capital y liquidez entre sus filiales.

Otro argumento que emplea Volcker para poneren duda la viabilidad a medio y largo plazo de losmodelos de separación, es su similitud con la yamencionada Glass-Steagall Act. Dicha norma tam-bién introdujo la separación entre banca comercialy banca de inversión, pero se vio progresivamentedescafeinada desde su aprobación en 1933 hasta suderogación definitiva en 1999, ante el peso de lainnovación financiera y la progresiva victoria deun enfoque menos restrictivo para las actividadesde la banca de inversión.

Además, se da la paradoja de que, mientras en elcaso de la Glass-Steagall la preocupación a la horade acabar con la concentración exclusiva en activi-dades propias de la banca comercial era que las nue-vas filiales dedicadas a banca de inversión prestaranayuda a la rama comercial en caso de necesidad, encambio en las reformas actuales la preocupacióngira en sentido contrario, es decir, evitar que la ramacomercial quiebre ante la necesidad de acudir enayuda de la rama de inversión.

Otro problema con la separación de actividadeses que, de forma natural, los bancos pasarán a reivin-dicar que las excepciones sean lo más amplias posi-ble. Así, a pesar de que tanto Vickers como Liikanenparten de un enfoque más acotado que Volcker, en

parte para evitar los problemas de definición a losque se está enfrentado el legislador estadounidense,la realidad es que ambos informes recogen ciertasexcepciones y unos umbrales que los grupos de pre-sión de la banca tratarán de flexibilizar al máximo.

En todo caso, parece que las preocupacionesexpresadas por algunos de los comparecientes, comoel propio Volcker, acerca de la sostenibilidad delrégimen de separación propuesto por el informeVickers han calado en los miembros de la Par-liamentary Commission on Banking Standards, cuyoinforme final presentado al Chancellor of the Ex-chequer el pasado diciembre, opta por proponer una«electrificación» del ring-fence. De acuerdo conAndrew Haldane, director ejecutivo del Banco deInglaterra, dicha «electrificación» supondría la in-troducción de dos medidas: por un lado, otorgar alregulador la posibilidad de imponer la plena separa-ción de actividades a un grupo bancario ante el ries-go significativo de incumplimiento de los objetivosdel ring-fence; por otro lado, introducir revisionesperiódicas e independientes de la efectividad delring-fence a través de todo el espectro de bancos, aresultas de las cuales se podrían concluir que es pre-ciso optar por la plena separación en toda la banca.

3.2. Modelos de prohibición (Volcker y Glas-Steagall)

3.2.1. Justificación

La esencia de la regla Volcker radica en defenderel desarrollo de actividades de banca de inversiónpor entidades distintas a los bancos comerciales,ante la evidencia de que, como consecuencia del de-sarrollo de las primeras, estos últimos han ido per-diendo su filosofía basada en la fidelidad al cliente.Como se ha señalado, la opción por la prohibición di-recta se justifica desde el punto de vista teórico sobrela base de su mayor rigor y permanencia en el tiem-po. Desde un enfoque práctico, la opción por unasolución más radical, como es la prohibición, se verespaldada por el impacto diferencial de la crisissobre la viabilidad de las entidades financieras �


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en EEUU, donde se han liquidado cientos de enti-dades (todas de tamaño pequeño o mediano, con lanotable excepción de Washington Mutual) desde laquiebra de Lehman Brothers en septiembre de 2008,mientras que en la UE las que se han liquidado nollegan a la decena.

Respecto a la comparación con los modelos deseparación, a pesar de que la prohibición resultamás agresiva que la mera separación, en la prácti-ca el ámbito de aplicación de la regla Volckerresulta menos amplio y, por tanto, menos intrusi-vo. En este sentido, mientras en los EEUU se plan-tea esencialmente la prohibición de las actividadesrealizadas por cuenta propia y de la inversión enfondos de cobertura y de capital riesgo, en el ReinoUnido y en la UE se está planteando la separaciónde todas las actividades de negociación (por cuen-ta propia o a favor de los clientes, incluyendo laactividad de creación de mercado).

Como justificación a este espectro más reduci-do de la regla aplicada en EEUU, el propio Volckerha explicado que actividades tradicionalmente vin-culadas a la banca de inversión, como la creaciónde mercado o la suscripción, deben en realidad agru-parse con las vinculadas a los clientes, en la medi-da en que implican una relación duradera y de con-fianza con los mismos. Ello contrasta con la nego-ciación por cuenta propia, que constituye una rela-ción impersonal con las contrapartes.

En cualquier caso, en el Reino Unido no se hadescartado la utilidad de un enfoque a tres niveles,por el cual, junto a la separación de actividadesdentro de un mismo grupo bancario, se introduje-ra la directa prohibición de aquellas actividades denegociación más especulativas. En este sentido, laobservación empírica de un adecuado funciona-miento de la regla Volcker en EEUU podrá con-vencer a las autoridades británicas para combinarsu modelo de separación con el de prohibición.

3.2.2. Diferencias

Respecto al antecedente de la regla Volcker, laGlass-Steagall Act de 1933, se trataba de una regla

inicialmente muy sencilla por la que se prohibía alas entidades de depósito el desarrollo de activida-des con valores, con contadas excepciones, comolos títulos de deuda pública. Se admitía la interme-diación en dichas transacciones a favor del clientepero no su realización por cuenta propia y su man-tenimiento en balance.

Comparándolo con las propuestas actuales, elespectro de actividades prohibidas a las entidadesde depósito en la Glass-Steagall Act es más pare-cido al de Vickers que al de Liikanen o Volcker, enla medida en que bajo su configuración inicial pro-hibía tanto la suscripción de valores, como la crea-ción de mercado.

3.3. Especial mención a las actividades decreación de mercado (market-making)

Como ejemplo de la diversidad de soluciones alas que da lugar la coexistencia de proyectos diver-gentes de reforma en estas regiones del mundo, des-taca el caso de las actividades de creación de merca-do. Aunque en principio están exentas de la prohibi-ción dentro de la regla Volcker, en la práctica talexención parece difícil de aplicar, dadas las condi-ciones que ha de cumplir una actividad determinadapara ser considerada como de market-making7. Porel contrario, como se ha señalado, el informeVickers opta por recoger una definición abierta delas actividades protegidas por el ring-fence, peroparece probable que finalmente no se incluyan entrelas mismas las actividades de creación de mercado.En el caso de la UE, los autores del informe Liika-nen han optado por someter estas actividades al mis-mo tratamiento que las de proprietary trading, impo-niendo su desarrollo por una entidad separada siem-pre que se superen los umbrales mencionados.

Así, en teoría, el informe Liikanen presenta elplanteamiento más restrictivo (prohibición directapor encima de determinados umbrales) mientras �


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7 Por ejemplo, la fijación de un período de tiempo máximo para laretención de los títulos por el banco.

que la regla Volcker presenta el menos restrictivo(exención de la prohibición bajo ciertas condicio-nes), quedando la situación en Reino Unido pen-diente de concretar según el desarrollo normativoespecífico. No obstante, en la práctica, la dureza delas condiciones impuestas para la aplicación de laexención en la regla Volcker puede dar lugar a unplanteamiento más restrictivo que el del informeLiikanen, el cual ofrece mayor seguridad jurídicaal estar basado en umbrales cuantitativos.

El régimen que finalmente se aplique a las acti-vidades de creación de mercado no es baladí, en lamedida en que una restricción de las mismas tendríaun claro impacto en términos de encarecimientopara inversores y emisores de la obtención de finan-ciación, inversión y liquidez, así como de coberturade riesgos. Adicionalmente, este encarecimientopodría favorecer el trasvase de este tipo de actividadfuera del ámbito de la regulación bancaria, con losconsiguientes peligros para la estabilidad financiera.Quizá en este ámbito concreto, el recurso a la refor-ma, vía requisitos de capital y liquidez, resultaría másapropiada, en la medida en que estos consideran lasituación concreta de la entidad, el riesgo que plan-tean las operaciones y el coste para el fondo de ga-rantía de depósitos. En este sentido, la opción euro-pea por la separación de actividades puede resultarmás adecuada que la prohibición directa a la hora depreservar la estabilidad financiera.

En el caso español, la inclusión de las activida-des de creación de mercado llevaría a que nuestrasdos entidades bancarias de mayor tamaño cumplie-ran los umbrales tal y como están definidos actual-mente, a pesar de que su actividad de negociaciónpor cuenta propia no es muy significativa.

4. Conclusiones

La simultaneidad de estas tres vías de reformaes tranquilizadora e inquietante al mismo tiempo.Tranquilizadora, porque parece haber consenso anivel internacional en la necesidad de introducirreformas estructurales en el sistema financiero. Peroa la vez preocupante, porque no se está aprove-

chando dicho consenso para coordinar las medidasa nivel global.

En esta línea, un enfoque más efectivo consistiríaen lanzar un proyecto global de reestructuración (yasea del tipo prohibicionista o separacionista) dentrodel marco de una organización como el FSB o elG20. La combinación de una reforma estructuraluniversal, junto a un régimen global de resolución(del tipo ya desarrollado por los Key Attributes ofEffective Resolution Regimes for Financial Institu-tions del FSB), podría ser la solución más razonable.Pero si no resulta sencillo acordar algo de tal enver-gadura a nivel nacional o regional, evidentes son lasdificultades que habría que superar para hacerlo anivel global.

Por otro lado, no hay que soslayar la posibilidadde que finalmente la regla Volcker se convierta en lapráctica en la referencia internacional, dado el pesohegemónico de los EEUU en el mundo financiero yel planteamiento con visos extraterritoriales de lanorma.

Ni tampoco hay que olvidar que queda por defi-nir la compatibilidad en la práctica de las reglasVickers y Liikanen, en la medida en que, de resultarfinalmente aprobadas (la primera por el Parlamentobritánico y la segunda por la Comisión Europea),ambas resultarían de aplicación en el Reino Unido.Una posible solución a este riesgo de incompatibili-dad sería el establecimiento de un sistema flexiblepor el cual cada Estado de la UE tendría autonomíapara fijar el alcance del ring-fence o la separación deactividades sobre un continuo de actividades, en elque en un extremo se sitúan los depósitos y en elopuesto las actividades por cuenta propia.

Este problema de prelación entre la reformanacional y la de la UE no se ciñe al Reino Unido, enla medida en que otros países comunitarios ya estándesarrollando sus propios proyectos. Alumna aven-tajada es Francia, cuyo Consejo de Ministros aprobóen diciembre un proyecto de ley por el que se preten-de que el país galo sea el primero de Europa en apli-car una reforma estructural de la banca8. �


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8 En esencia, la reforma francesa sigue el esquema de Liikanen, aun-que suavizado, en la medida en que sólo exige la separación de las opera-ciones de negociación por cuenta propia y no las de creación de mercado.

Un elemento que no ayuda a la coordinación delos proyectos es el distinto punto de desarrollo enel que se encuentra cada uno. Así, mientras la reglaVolcker ya está en vigor, contando las entidades deun plazo abierto hasta julio de 2014 para adaptarsu actividad a las nuevas restricciones, la norma dedesarrollo de Vickers está pendiente de aprobacióny Liikanen incluso de desarrollo legislativo.

Finalmente, hay que subrayar la importancia delos requisitos de capital y los mecanismos de reso-lución, cuya combinación con las reformas estruc-turales expuestas es esencial, hasta el punto de queuna buena gestión de los mismos podría ser unaalternativa menos traumática a la separación o pro-hibición de actividades.

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