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    ET. MODELO ECONOMICO DE T, DICJTADURA, MILITAR

    TAS REFORMAS ESTRUCTURALESDE tA DECADA DEL 7049Apkcacin d,e las reformas estuucturales

    La profunda crisis poltica, institucional, econmica y social de1973 fue utilizada como marco de referencia para una reversincompleta de la actuacin del Estado en la economa chilena y delas polticas de desarrollo vigentes en las cuatro dcadas ante-riores.Antes de 1973, la economa chilena se caracterizaba por unalarga historia de intervenciones y controles gubernamentales, ypor una estrategia de desarrollo basada en la sustitucin de im-prlrtaciones, puesta en marcha mediante una alta proteccin aran-I frz

    celaria y no arancelaria y complementada con una moneda so_breyluada. En 1g73, .,.r. ..orro-a con fuerte control estatal,con un control casi total de precios y casi cerrada se transformen una economa de libre mercado, con libertad de precios ycompletamente liberalizada, integrada a la economa mundiai,con una presencia cada vez ms predominante del sector priva_d:_. L1 mayor parte de las medidas de liberalizacin y desrgula_cin -fueron aplicadas en medio de un drstico piogra-I a.estabilizacin antiinfl acionario.Los anlisis econmicos tradicionares de las reformas estruc-turales post-1973 enfatizan aspectos vincurados al tipo de mone-tarismo (monetarismo de economa cerad" y -orr.t rismo deeconoma abierta) y a la secuencia de ras reformas (apertura dela balanza comercial prea a la liberalizacin de ra cuenta deaapitales; reforma fiscil previa a la apertura externa). puesto quenuestro objetivo es identificar y analizar los cambios ideolgicosprofundos y de largo plazo, nos parece ms conveniente utjiizarpmo marco de an:lisis las modificaciones que experimenta elpapel del Esrado._ El Estado, y todo aquello vinculado al sector pblico, se trans_form en la causa central de todos los problemas; mientras me_nor fuera su interferencia en la economa, mayor y ms npidosera el bienestar de Ia sociedad. Este es el trasfondo de las ,r.,-merosas reformas econmicas instauradas durante el rgime'militar: prilatizaciones y reprivatizaciones, reformas del Estado yreformas fiscales, liberalizacin, desregulacin, apertura de la eco_noma y autonoma del Banco Central. En otras palabras, el obje_tivo final apunta a que el Estado no disponga de ningninstrumento que pueda alterar la evolucin pti-a qr. g"r,..uel libre juego de las fuerzas del mercado; est tipo de .ito.rr.,supuestamente estimula al sector privado a convertirse en mot()rdinmico del crecimiento.En un sistema de mercados libres, en el que impera el lais.sez-faire,la funcin primordial del Estado debe sr h rnantencin crr:laley y el orden; entre otras cosas elro implica ra proteccin dc rrpropiedad privada y velar por el cumplimiento e los conrrilr()s.Cuando el Estado se dedica a otras tareas, no est 'sand

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    UN SGLO DE ECONOMTA POLITICA qHILENA (1890-1990) EL MODELO ECONOMICO DE LA, DICTADURA MILITARobjetivos adicionales que cornplementan el pranteamiento an-:"tigl son, en primer lugar, la moclernizacin .1 E,st ao, to qr.implica una disminucin der burocratismo y der exceso de .rrrror.,e intervencionismo del sector pbrico, aumentando ra operatidaddel sector pblico. con eto s reduciran Ias prdidus e ti.*po yrecursos experimentadas por el sector privado en ras diversas trami-taciones requeridas. t a simplificacin de las regras y ros frocedi-mientos necesarios tiene una externaridaa p"iiti* i-plrl.r,.,dis.minuiran apreciablemente las instancias estimuladoras del ..ven-ai:r--" rentista" y de Ia cormpcin. por otro lado, para que el sectorprilado pueda evaruar correctamente sus proyectos de inversin anivel microeconmico, la responsabilidad der Estado consistira enla mantencin de un entorno macroeconmico equilib.aJo, con..glT.estables y perrnanentes. por ltimo, el Estado no deberparticipar en absoluto en ra produccin de bienes, ni siquiera en losbienes sociales: slo se preocupar de regular y velar pu_ q,r" ,.cumplan ciertos niveles mnimos de educcin y salud. ILa realizacin chilena de este modero de'taissez,-faire con unpapel protagnico para el sector privado contempla los siguien_tes elementos:- La reforma del Estado, un proceso que abarca diversosobjetivos en distintos perodos ae aictaul militar: a rlimi-nacin del Area de propiedad Social y restitucin a sus urrJg.ro,dueos de aquellas empresas y tierras expropiadas con proiedi_rnienros irregulares por parte'del gobierno e la Unid"d poprr_St-":r: "r l: q",..p"dra de.nominaie proceso de reprir,ati zaci6n.D-, r(educcron del gasto pblico y eriminacin del n.it fiscal.c) Aumento de la eficiencia de las empresas pbricas. Estos tresprocesos se efectan en Ia dcada dl ZO. l Tras el colapsofinanciero y productivo de 19g2, resulta necesario un segundofl:::r:_* j:li,*,i^cin. e ) privatizacin de las empre-s-as

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    pu_D[cas radlcionales creadas por la CORFO. f) Reformas tributa_rias. g).Presiones para el aurnento del ahorro pblico.- Flexibilizacin del mercado laboral, para aumentar la com_petitidad internacional de la economa; en la prctica, esto im-plic el debiliramienro der poder sindicaiy ra amizacin de tostrabajadores.- Ensalzamiento del sector privado y del agente individual.La pnvatizacin pasa a ser sinnimo de'raciona-lizacin, eficien_l84

    cia y calidad: *todo lo que hace el sector privado es ptimo ybello". Por otra parte, se postula que cada indiduo es lo sufi_cientemente maduro y responsable pa.a captar y asumir las con_secuencias de sus acciones. En esti sendo, slra ms tica yeficienre la proposicin ..aydate a d mismo. q". "q;.fi" qrr.sugiere una actitud paternalista y condescendiente por parte delEstado50.- Lo anterior hajustificado e implicado una importante trans_ferencia de activos reares y financieros der sector prit ti.o-^t ."._tor prirado. Parte importante de esras transferencias^esr ncuradaa los procesos de priratizaciny repriratizaciO.r, p"ro or.u-p_,.,probabremente bastante superior, iorresponde a la sociarizacin(o estatizacin) de ras prdidas der secror privado durante elcolapso econmico de l98Z-g3.^ El cuadro 3.2 presenta de manera sinttica el conjunto dereformas econmicas institr-ridas durante er rgimen miritar en ladcada del 7051. El cuadro 3.3 proporciona lJ secuencia tempo_ral de aplicacin de estas-refo.-ur, y tambin tres variables (cre-cimienro, inflacin y desempl.oi i,r. ilustran el entornomacroeconmico en el cual se realizan. Examinemo. ulg,rrro,aspectos de estas reformas en torno a las tres d,imensiones men_clonadas.Dentro de las reformas relacionadas con el rea productivaveamos separadamente el proceso de reprivatizacin y et ae a.,-menro de la eficien.iu * las empresa. pribli.^. El prier oro.._so de reprivatizacin52 trans..rr.. .r, lgTa; Zbi .;;;;;", yalrededor de 3'700 parcelas y fundos intervenidos y,/o transferi-dos ilegalmente al Estado (o a los trabajadores) feron r-iiordu_mente devueltos a sus antiguos dueios. nrt" f....r "reprilatizacin no involucr transacciones monetarias; a los due-ios. se-.lgs solicit que se desisrieran de cualquier tipo ;;;;;""_da judicial y legal (o que no iniciaran una)f aderns, renan quehacerse cargo de las deudas contradas. En el *..io. ug..ot",como se vio en el Captulo 9. los gobiernos de Frei y .ftte.raehaban llerado " ."b11:^prgtlg: p.oceso de .erormu agru.ir.con posrerioridad a 1973,'er z,vo e Ia tierra "*p.opiuu- r,r"devuelta a sus dueos anreriores, I el 20To fue;;;";;;;"o.habitantes no rurares. Aproximad"*.nt. er 30vo del resto de Iatierra expropiada fue asignada a pequeos campesinos, pero se

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    uN srclo DE ECONOMIA POLmCA CHILENA (1890.1990) EL MODELO ECONOMICO DE T.A DICTADURA MILITARCUADRO 3.3. SncueNcn TEMpoRAL DE IAs REFoRMAS EsrRUcruRALEson r ncoe nel 70

    1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981CUADRO 3.2. RTTONUS ESTRUCTURALES SSIC'\SDE r-A. EcoNotrre cHrrENa. Dco oru 70

    Situacn en 1972-73 Post-1973

    El Estado controla ms de 400empresas y bancos.

    Control generalizado de precios.

    l, PriuatizacinEn 1980, 45 empresas (incluyendo unbanco) pertenecen al sector pblico.

    2. heciosPrecios libres (excluyendo salariosy tipo de cambio).

    Liberalizacin de PreciosPrivarizacinReforma FiscalLiberalizacin ComercialE1I E:TH ffiX3II F:;rqIII

    IIII

    [;:;lET..--.II

    3. Rrginm ComacialLiberalizacin Mercado IIntemo de CapitalesApertura Cuenta CapitalesReformal,aboral f I

    1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981

    III

    4. Rgimen FiscalImpuesto ('cascada') a la compraventa. Impuesto al Valor Agregado (20Vo).Elevado empleo pblico, Reduccin del empleo pblico.Elevados dficit pblicos. Supevit pblicos (197+81).

    5. Mercad.o Inte.no l CapalzsControl de la tasa de inters. Tasa de inters libre.Estatizacin de Ia banca. Reprivatizacin de la banca.Control del crdito. Liberlizacin del mercado decapitales.6. Ctunta dz Capitalzs

    Tipo de cambio mltiple.Existencia de prohibiciones y cuotas.Tarifas elevadas (promedio 947o y220Vo arancelmx.).Depsitos preos de importacin(10.000%).

    Total control del momiento decapitales.E,l Gobierno es el principaldeudor externo.

    de negociacin.Ley de inamolidad.Reaj ustes salariales obligatorios.Altos costos laborales no salaria-les (407o de los salarios).

    Tipo de cambio nico.Arancel parejo de 10% (excluyendoautomviles).No existen otras barrerascomerciales.

    Grdual liberalizacin delmovimiento de capitales.El sector privado es el principaldeudor externo.

    de negociacin.Facilidad de despido.Drstica reduccin de salario real.Bajos costos laborales no salariales(3Vo de los salarios).

    Crecimiento (%)Inflacin (7o)Desempleo

    5,5 -12,9369 343 3,5 9,9 8,2 8,3 7.8 5,5198 84 37 38 3l It9l6 18 17 l7 t7 16

    7. fugimen LabmalSindicatos poderosos con gran poder Atomizacin sindical con nulo poder

    redujeron los programas estatales que brindaban apoyo al cam-pesinado mediante lneas de crditos especiales y asistencia tc-nica; por lo tanto, cerca de un tercio i" .rto.'campesinos seeron forzados a vender su tierra y a trabajar la de los nuevosdueos.Otro proceso de reprilatizacin, que transcurre entre lg74y1978, contempla transacciones monetarias y corresponde al des-mantelamiento de la APS creada por el gobierno de la U.p. A finesde 1973, ms de 400 empresas y bancos estaban legalmente bajoel control del Estado (por intewencin o por propiedad). Afines de 1980, slo quedaban unas 45 empresas (incluyendo unbanco) en el sector pblico; las restantes haban sido reprilatiza-das.Esta venta de empresas controladas por el Estado se efectuen medio de una grave recesin interna (el rCn de 1975 cay ent86 187

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    T]N SI(}I-O DE ECONOMIA POLTTCA CHTLENA (I890.1990)-I2,9Vo y el desempleo aument a casi 18%, despus de haberalcanzado una cifra de un dgito en el atio anterior), con unrrcrcado de crdito muy estrecho. Slo contados agentes econrricos del sector privado pudieron hacer ofertas, lo que condujoa la formacin de grandes conglomerados que dominaban la(:strrctura econmica mediante la propiedad y el control de lasrrincipales empresas y bancos. El Estado recibi US$ 543 millo'n"t po. la venta de esos bancos y emPresassS; se ha calculado enun SOVo el monto del subsidio proporcionado por el Estado encste proceso de reprir,atizacin54. La mayora de estas empresasf ue adquirida con un pago inicial equivalente a un lUVo a 20Vodcl monto total; la CoRIo proporcion el crdito necesario paracl resto. Se estimul la concentracin de la propiedad en pocosf{rupos a travs de la venta de grandes Paquetes de acciones, oinr:lrrso del 100% de las acciones de una empresa, suponiendo(luc cste procedimiento generara mayores precios de venta del:s cmpresas reprivatizadas. Muchas de ellas, as como muchosbuncos reprilatizados, prcticamente quebraron en I9823, sien-

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    UN SIGLO DE ECONOMTA POLITIC/A, CHILENA (189CI990) Iifli

    EL MODELO ECONOMICO DE t.{ DIGTADURA MILITARb) Liberalizacin del mercado financiero nacional. Las tasasde inters (que siempre haban estado controladas) se liberarona partir de 1975. Adems, se eliminaron las restricciones selecti-vas y cuantitatir,as para el crdito bancario, se redujo el financia-miento preferencial para pequeos empresarios y campesinos, sedisminuyeron los requisitos de reserva obligatoria para los ban-cos comerciales, se permiti la operacin de instituciones finan-cieras no bancarias (las financieras) y se facilit asimismo laoperacin de los bancos extranjeros. Esta liberalizacin del mer-cado financiero interno se llev a cabo con bastante celeridad, yen 1977 estaba casi concluida. El Banco del Estado, por ejemplo,el ms importante y que perteneca al sector pblico, vio reduci-da su participacin en el mercado crediticio interno d.esde casi50Vo a comienzos de los serenra at4Vo hacia 198162.c) Flexibilizacin del mercado laboral. Antes de lg?3, la le-gislacin laboral contemplaba una ley de inamovilidad, aumen-tos obligatorios de salarios, salarios mnimos, compensacionesrelatir,amente altas para los trabajadores, constantei elementosnuevos en los costos no salariales de la mano de obra, etc. Estalegislacin laboral, adems, fue aplicada en un contexto en elcual los sindicatos tenan un poder de negociacin relativamentealto y,creciente. Los principales elementos de la reforma a estalegislacin laboral fueron los siguientes: los sindicatos y los traba-jadores perdieron su poder de negociacin63, se flexibilizaron losreglamentos referentes a inamovilidad laboral, baj notoriamen-te el aporte previsional pagado por los empleadores (de 40zo enla dcada del 60 a menos de 3Vo en los aos 80), y se registr unareduccin general de los costos no salariales de ra -u.t de ob-a.Durante parte importanre de esre perodo (lg7&92) existieronreglamentos gubernamenrales para la indexacin d.e salarios, peroel mismo gobierno redujo el nivel del salario real en ms de un307o entre 1973 y 1975.La integracin de la economa local a la economa mundial.por su parte, implicaba sustituir la estrategia de "desarrollo haciaadentro" (IsI) por la estrategia de "desarrollo hacia afuera"; losprecios relativos domsticos se alinean segn los precios relativosinternacionales,-y el pas se especializa enla produccin de aque-llos bienes en los cuales tiene ventajas cornpamtivas. De estamanera' el Estado no puede interferir en la asignacin de recur-r90

    sos: por-qu: Ios precios relativos son exgenos al pas. La liberali- !zacin de la balanza comercial logra este*objetivofu.La apertura de la cuenta de-capitaleri,r.." la integracinfinanciera de Chile a los mercados irrt.rrracionales. para unapequea economa abierta, la portica cambiaria adecuada serala de tipo de cambio nominal bo; .t. actuara como ancla no_minal de la economa. segn ei enfoque monetario de balanzade pagos (nnanr), sr esta pequea economa enfrenta una ofertamuy elstica de crdito externo, la cantidad de dinero locar pasaa ser endgena si no hay polricas de esterilizacin, y la tasa de1l:::Ut (y no el-tipo de cambio) consrituye el me.aismo u,r,o-matrco que equilibra la balan_za de pagos. begun este enfoque, lacuenta de capitales desempea u" pafer ...rtol en ra resolucindel problema de desequitiUo .*t.rrro, para que se genere unflujo de capitales financieros hacia el pui, a.t. dejirse irr...-mentar libremente la tasa de inters.. La gran ventaja.de una pequea economa abierta que fun_ciona de acuerdo al Evnp ., q.," posee una regla simple y muyvisible: el nivel der tipo de cambio nominal. cuaiquier teucin*^:t:::q? es inmdiatamenre percibida po, ,odo. fo, ug..,t",economrcos.Dada la elevada tasa de inflacin que hered el rgimenrriilitar, se hubiera esperado que el contiol de la inflacin"fuerala primera prioridad como objedvo econm ico; ex{ost, ", irri..._sante observar que fue realmente la realizacin ra, reformasestructurales descritas el principal logro econmico de la dcadadel 70.En cuanto a la inflacin, es sorprendente todo lo que se hizopara controlarla y todo lo que stase resisti. Breve_ente, repa_semos el programa de estabilizacin antiinflacionariaos: al co_,T::1:]ii t97&principios t9Z4), se decrer una casi complera'Derallzaclon de precios; esta liberalizacin abrupta r,.pt'r.r,u_mente constitua un mecanismo estabilizador, pues .., .tlulrrto lo,precios libres hubieran alcanzad.o su nivel de equilibrio la infla-cin se detendra. En lg'4, hay slo 33 precios controlados; en1976, menos de 10, pero todavia la inflacin anual alcanza los 3dgitos' Duranre lgzB se aplica un programa estabilizador basadoen_el enfoque monetario d. ..orrm cerrada, segn el cual lainflacin es producida por la expansin monetaria, la que a sul9l

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    uN srcl-o DE ECONOMTA poLtTr(]A cHtLr,NA (1890,1990)v_e.1es causada por el dficit fiscal (en lgzz y lgT4hay niveles dedficit fiscal de 2 dgitos (% der 'cn)); en consecuencia, ra disci-plina fiscal y el control monetario son los elementos bsicos de Ialucha contra la inflacin. EI programa contempla severos shocksfiscales y monetarios; el rcn cae en -l2,7Vo y el esempleo superae-l l5%. Pero, a pesar de la gran reduccin er dficit hscar (r,gzodel pcs en el ao rg77), ra rasa de inflacin an supera .i govoanual en 1977. En 1978 se pone en marcha ,., nr. programaestabilizador' esta vez basado en el enfoque monetario . ..orro-ma abierta, en el cual el mecanismo central para reducir lainflacin es el tipo de cambio. Este es usado .o-o un anclanominal para guiar las expectativas inflacionarias: un tipo de:"Tbig nominal fijo supuestamenre genera la iguaracin..rt e lainflacin interna y la externa. gn tgzg se i.rs"taura un tipo decambio nominal fijo que dura 3 aos; finalmente Ia inflacin sereduce al nivel de un dgito en lggl.En sntesis, la inflacin tzrd ocho aos en disminuir al nivelde un 9ryr". La principal explicacin para este lenro procesoapunra hacia la inconsistencia (desde t7a en adelantei en loscriterios de indexacin der tipo de cambio y de los sarari; mien-tras el tipo de cambio ene una indexacin segrn la inflacinfutura (nawling peg actsvo), los salarios tienen "una indexacinsegn la inflacin pasada66. pero justamente ra inflacin se redu-::^:p"d" rige esta inconsisrencia de poltica econmica(19783-l), por Io que habra q_ue explicar rlalmente por qu seredujo la inflacin a pesar de ella.An no est resuelto' por lo tanto, el dilema der lento des-censo de la inflacin en la dcada del 70. A nuesrro juicio, hayd-os factores que habra que incluir en la explicacii. Urro eellos es el shock de oferta generado por la liberalizacin delmercado domstico de capitales, que glner altas tasas de inre_rsominales y reales; Sts tass se mantienen persistentementea altos niveles durante aos. El otro factor est vinculado a raliberalizacin de la cu_enta de capitares: el gran flujo de crditoexterno expandi la disponibilidad de recursos monetarios do.msticos e indujo un aumento sustancial y sostenido del gastointerno.

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