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Regímenes de bienestar social y propuesta de actuación

frente al proceso de envejecimiento observado en el cono sur

Jaime de Pablo ValencianoJuan Manuel Fuentes Uribe

Luis Carlos Berino Díaz de Bedoya

Editorial UnivErsidad dE almEría

Regímenes de bienestaR social y

pRopuesta de actuación fRente

al pRoceso de envejecimiento

obseRvado en el cono suR

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Regímenes de bienestar social y propuesta de actuaciónfrente al proceso de envejecimiento observado en el cono sur

© del texto: sus autores© de la edición: Editorial Universidad de Almería 2015

[email protected]/editorialTelf/Fax: 950 015182

isbn: 978–84–16027–96–5depósito legal: Al –1168–2015

Jesús C. Cassinello

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índice

ÍNTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

PARTE I. REGÍMENES DE PROTECCIÓN SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111.1. BIENESTAR SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111.2. ESTADO DE BIENESTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131.3. POLÍTICA SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141.4. SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

2. FORMAS HISTÓRICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.1. CARIDAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222.2. BENEFICENCIA PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232.3. ASISTENCIA SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232.4. SEGURIDAD SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

3. LAS NECESIDADES SOCIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253.1. APROXIMACIÓN TEÓRICA A LAS NECESIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253.2. LA SOCIEDAD DE CONSUMO Y LA CREACIÓN DE LAS NECESIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . 273.3. LOS EXCLUIDOS EN LAS SOCIEDADES DE SERVICIOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4. LA RESPUESTA A LAS NECESIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304.1. PRIMERA RESPUESTA: EL INTERVENCIONISMO NEGATIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304.2. SEGUNDA RESPUESTA: EL ABSTENCIONISMO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304.3. TERCERA RESPUESTA: EL INTERVENCIONISMO POSITIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304.4. LOS OBJETIVOS DE LA INTERVENCIÓN SOCIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

5. SATISTACCIÓN DE LAS NECESIDADES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325.1. EL SECTOR PÚBLICO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325.2. EL MERCADO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335.3. EL TERCER SECTOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345.4. EJEMPLO DE AGENTES PROVEEDORES DE SATISFACCIÓN DE NECESIDADES . . . . . . . . 36

6. CIUDADANOS Y SERVICIOS: TIPOS DE RELACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

7. ESTADO DE BIENESTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387.1. ORIGENES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387.2. IDEOLOGÍAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407.3. ORIGEN Y DESARROLLO DEL ESTADO DE BIENESTAR EN ESPAÑA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427.4. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL EN IBEROAMÉRICA . . . . . . . . . . 467.5. TIPOLOGÍAS DEL ESTADO DE BIENESTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487.6. REGÍMENES DE BIENESTAR EN AMÉRICA LATINA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497.7. ESTADO DE BIENESTAR E INVERSIÓN SOCIAL EN IBEROAMÉRICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 547.8. SITUACIÓN ACTUAL, BRECHAS Y LOGROS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 567.9. LÍMITES DEL ESTADO DE BIENESTAR. RETOS PARA EL SIGLO XXI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

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PARTE II. PROPUESTA DE ACTUACION FRENTE AL PROCESO DE ENVEJECIMIENTO . . . 61

9. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

10. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6210.1. EL PROCESO DE ENVEJECIMIENTO DE LA POBLACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6310.2. SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6410.3. DIMENSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DEL PROCESO DE ENVEJECIMIENTO . . . . . . . . . . 6710.4. CARACTERIZACIÓN DEL PROBLEMA EN CADA PAÍS DEL ÁMBITO CONSIDERADO . 8310.5. ATENCIÓN A LOS MAYORES: SITUACIÓN ACTUAL, PRINCIPALES INSTRUMENTOS Y

ALCANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

11. LA POBLACIÓN ENVEJECIDA: UN NUEVO ENFOQUE DEL PROBLEMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9211.1. LA POBLACIÓN ENVEJECIDA Y LA ECONOMÍA: CARACTERÍSTICAS DEL PROBLE-

MA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9211.2. LA POBLACIÓN ENVEJECIDA Y SU CONTEXTO SOCIAL: CARACTERÍSTICAS DEL

PROBLEMA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9411.3. EL PROBLEMA DE LA POBLACIÓN ENVEJECIDA: RESUMEN GENERAL Y CONCRE-

CIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

12. PROPUESTA DE ACTUACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9912.1. ESTRATEGIAS A SEGUIR EN LA ATENCIÓN DE MAYORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9912.2. LA FINANCIACIÓN DE LA ATENCIÓN A MAYORES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10312.3. MAYORES COMO FUENTE DE DESARROLLO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

13. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10613.1. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10613.2. RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

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íntRoducción

E l presente trabajo tiene como objetivo ofrecer una visión general sobre la materia de Bienestar Social, adentrándose en su delimitación conceptual; las formas históricas de protección social; las necesidades sociales, respuestas y satisfacción de las mismas; la relación de ciudadanía y

servicios; y una breve descripción de las ideologías. Se tomara como punto de partida la evolución en España y posteriormente se estudiarán las tipologías y regímenes de bienestar en América Latina.

Por otra parte la problemática del adulto mayor en los países Latinoamericanos del Cono Sur (Ar-gentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) es un hecho, y por ello es necesario interpretar las causas y características del proceso de envejecimiento a la vista de la disponibilidad de medios en un contexto evolutivo, de forma a diseñar y proponer sobre esta base acciones y actuaciones que respondan a las características y condicionantes del entorno económico y social en que se pretende aplicar.

Este trabajo ha sido realizado por la Cátedra Iberoamericana de Prevención de Riesgos Laborales, Dialogo Social, Relaciones Laborales y Seguridad Social de la Universidad de Almería y patrocinado por la Dirección General de Seguridad y Salud Laboral de la Junta de Andalucía y por la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social.

Los autores del mismo han sido Jaime de Pablo Valenciano, Luís Carlos Berino Díaz de Bedoya y Juan Manuel Fuentes Uribe.

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PARTE I. REGÍMENES DE PROTECCIÓN SOCIAL

1. delimitación conceptualEl concepto de bienestar social es complicado dado que implica innumerables factores. En principio se consideran cuestiones económicas y sociales (renta, atención sanitaria, cultura y ocio, etc., ) pero también inmateriales como sensaciones, situaciones y emociones humanas. Algunos autores como Veenhoven (1994, 1998) considera la calidad de vida como un amplio concepto que abarca tres aspectos significativos, calidad del entorno en que vivimos, calidad de acción y disfrute subjetivo de la vida.

Calidad de vida y bienestar social son términos vinculados estrechamente. La calidad de vida se inicia cuando las necesidades básicas se cubren con un mínimo de recursos. Parece que va implícito la necesidad de la existencia de un bienestar social como suceden en los países desarrollados.

Se puede definir el bienestar social como el conjunto de factores que participa en la calidad de vida de las personas y que hacen que su exigencia posea aquellos elementos que dan lugar a la tranquilidad y satisfacción humana (Pena-Trapero, 2009)

Los conceptos principales del Bienestar Social vienen recogidos en el gráfico 1.

Gráfico 1. Conceptos principales sobre Bienestar Social

Fuente: Elaboración Propia

A grandes rasgos, mientras que el Bienestar social se relaciona con los valores, el Es-tado de bienestar lo hace con las decisiones políticas, económicas y administrativas que afectan a los ciudadanos y se materializan en políticas sociales concretas que se implementan a través de herramientas o instrumentos como son los sistemas de pro-tección social.

1.1. bienestaR social

El Bienestar Social es un valor que establece como finalidad que todos los miembros de la sociedad deben disponer de los medios precisos para satisfacer aquellas demandas comúnmente aceptadas como necesidades humanas y sociales, es decir, son servicios de provisión y protección a los ciuda-danos ante las diversas circunstancias potencialmente adversas. Este valor general, compartido en

12 Regímenes de bienestar social y propuesta de actuación frente al proceso de envejecimiento observado en el cono sur

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las sociedades contemporáneas, se fundamenta en el derecho de los ciudadanos y es una meta legítima que orienta la acción política y administrativa.

El Bienestar Social como valor sostiene dos niveles de consenso:

1. Todos los miembros de la sociedad deben tener medios suficientes para satisfacer deter-minadas necesidades sociales.

2. Ante el Bienestar Social las distintas opciones ideológicas de los distintos grupos sociales y políticos, tienen posiciones matizadas respecto al reconocimiento público de lo que es o no una necesidad dentro del campo de actuación del Bienestar Social.

Entendiendo el bienestar como capacidad para el manejo colectivo de riesgos (vejez, enferme-dad,..) los regímenes de bienestar aluden a la constelación de prácticas de asignación de recursos mercantiles, familiares y públicos variando en el grado y la manera en que lo generan.

Los tres agentes proveedores fundamentales que abastecen el bienestar son, como hemos aludido anteriormente:

• La familia, unidad por el principio de reciprocidad.

• El mercado, basado en el intercambio.

• El Estado, bajo el principio de igualdad de derecho de los ciudadanos a unos niveles mínimos de bienestar, tratando de redistribuir allí donde existe desigualdad.

En función de la importancia a desempeñar por cada uno de estos proveedores en el bienestar de la ciudadanía, se establecerán distintos tipos de regímenes de bienestar, lo cual se analizará más adelante. (Gráfico 2).

Gráfico 2. Principales agentes proveedores del Bienestar Social.


Jaime de Pablo Valenciano, Juan Manuel Fuentes Uribe, Luis Carlos Berino Díaz de Bedoya 13

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Pongamos un ejemplo actual: Proveedores del cuidado de los/las niños/as menores de 3 años. Como podemos observar en la siguiente figura, los proveedores pueden ser distintos según sean públicos, privados (responsabilidad social empresarial) y familiares.

Gráfico 3. Fórmulas de proveer el cuidado a los/as niños/as < 3 años.


Según sea el proveedor, así hablaremos de cobertura de la necesidad de asistir durante la jornada laboral de los padres a sus hijos; pública (la Administración Pública presta un servicio público de guar-dería), privada (el mercado ofrece el servicio de guardería o cuidador/a de niños/as), familiar (algún miembro de la familia se encarga de los/as niños/as), acción social empresarial (la empresa en la que trabajan los padres ofrecen el servicio de guardería a los/as hijos/as de sus empleados/as).

1.2. estado de bienestaR

El Estado de bienestar es “aquella forma de organización del poder político en la comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes públicos en orden a asegurar una protección social y bienestar básico para sus ciudadanos. Implica la provisión de una serie de servicios sociales, inclu-yendo transferencias, para cubrir las necesidades humanas básicas de los ciudadanos de una sociedad compleja y cambiante y la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mínimo de vida a todos los ciudadanos pertenecientes a una comunidad política” (Monereo, J. L.: 1995).

Por su parte E. Roldán y T. García Giraldéz (2006) consideran que el Estado de bienestar se refiere a “un modelo de Estado caracterizado por dos elementos básicos: una situación de cobertura o pro-tección de las necesidades humanas y sociales principales de la población por un lado y un conjunto de actuaciones, formales y organizacionales, que llevan a esa situación de protección social por el otro”. Asimismo, continúan exponiendo que a partir de estos elementos el uso del término se ha ge-neralizado para indicar:

• Unos objetivos generales encaminados a lograr una justicia y unos niveles de vida dignos para todos y equivale en este caso a bienestar humano.


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• Una variedad de medidas que, dependiendo del sistema administrativo de cada país, contribuyen directamente al logro de los objetivos generales mencionados.

• Un conjunto de principios y normas acerca de algunas necesidades humanas como miembros de familias y comunidades y unas técnicas profesionales que tienen por objeto ayudar a satisfacerlas.

• Un conglomerado de programas, instituciones y servicios especializados que tienen por objeto satisfacer ciertas necesidades residuales, que no están comprendidas en ningún otro tipo de acción social sectorial y que exigen un cierto grado de ayuda financiera, supervisión o reconocimiento por parte del sector público.

1.2.1. RASGOS DISTINTIVOS DEL ESTADO DE BIENESTAR

Podemos establecer las siguientes características:

1. Intervención estatal en la economía para mantener el pleno empleo o, al menos garantizar un alto nivel de ocupación, así como el mejoramiento de las rentas.

2. Provisión pública de una serie de servicios sociales universales: salud, vivienda, educación, seguridad social y servicios sociales.

3. Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel de vida mínimo, entendiendo como derecho social, es decir, no como una caridad pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad colectiva hacia todos los ciudadanos.

4. Mejoramiento de las condiciones sociales de ciertos sectores y colectivos de la población.

1.3. política social

Es difícil separar conceptualmente Estado de bienestar y Política Social, ya que no se puede hablar de lo uno sin lo otro. En efecto, la política social va ligada a los procesos de configuración del Estado de bienestar; se sitúa en el marco de los valores del bienestar social y se trata de una herramienta para conseguir los objetivos del Estado de Bienestar.

En este sentido se manifiesta Patrocinio de las Heras (1998) refiriéndose al marco normativo espa-ñol “ … el Bienestar Social se refiere a la política social en la que se integran una serie de Sistemas y Servicios públicos que garantizan los derechos sociales universales que la Constitución reconoce a todos los ciudadanos, y además, una serie de Planes y Programas Integrales para la protección y/o promoción de igualdad de oportunidades de determinados colectivos a los que la Constitución y la legislación española protegen de forma específica…”.

1.3.1. DEFINICIÓN DE POLÍTICA SOCIAL

La política Social se puede definir como:

“Una parte de la política general, que tiene un campo especifico de actuación: la pro-moción del bienestar social de toda la población” (Roldan, E. García, T.: 2006)

“Intervención del Estado, instrumental y normativa con intencionalidad compensatoria y/o redistributiva, que ordena medios para realizar aspectos concretos del bienestar social”. (Seminario Taxonómico)


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En líneas generales, entendemos por Política Social el conjunto de estrategias desa-rrolladas por los poderes públicos en cualquiera de sus niveles: estatal, autonómico, local, encaminadas a incrementar el bienestar de la población y a resolver lo que en un momento dado se definan como necesidades sociales.

Características de la Política Social:

• Es una operación intelectual

• Nunca es neutra

• Su finalidad es la resolución de los problemas sociales

• Es competencia de los poderes públicos

Principios de la Política Social:

La Política Social es una estrategia del poder público, situada, como hemos dicho, en el marco del Bienestar Social y se sustenta, por tanto, en los principios y valores de éste:

• Universalidad: Los servicios y prestaciones sociales están dirigidos a todos los ciudadanos.

• Igualdad de Oportunidades: todos los ciudadanos son iguales ante los derechos sociales. Des-de la Política Social se postula que los distintos grupos sociales deben ser tratados de forma igualitaria en derechos, beneficios, servicios y participación en las decisiones, por parte de los gobernantes del bienestar.

• Redistribución de Bienes: Consiste en llevar a cabo un reparto de bienes en beneficio de gru-pos e individuos cuyos niveles de satisfacción de necesidades no alcanzan los que la sociedad considera “normales” en un momento dado.

Gráfico 4. Principios de Política Social.

Fuente: Elaboración propia.


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La Política Social es una de las ramas de la política estatal. La política estatal se refiere al modo en que los Estados se organizan para atender a todos los aspectos de la vida social. (Dependiendo del área a la que se dirija la política, se puede diferenciar entre: Política Económica; Política de Seguridad; Política Social).

La Política Social, se dirige al desarrollo y dirección de los servicios específicos del Estado en materia de salud, educación, trabajo, vivienda, pensiones y servicios sociales. Así, se entiende que cada una de las políticas sociales se caracteriza por la atención que presta a determinadas necesidades y problemas sociales de los individuos, mediante la puesta en marcha de una serie de recursos.

1.3.2. ÁMBITOS DE LAS POLÍTICAS SOCIALES

La segmentación de las necesidades humanas en sectores o ramas de la política social es una cons-trucción social que se transforma a lo largo del tiempo. No son las características de las necesidades mismas, sino las exigencias de la institucionalización, la profesionalización y el desarrollo técnico de su cobertura las que llevan a establecer conjuntos de dispositivos (como la educación, la salud o la garantía de ingresos).

Los sectores y las fronteras entre los mismos varían a lo largo del tiempo y no siempre son iguales en países distintos. Los dispositivos de acción de las políticas sociales aparecen agrupados o clasifi-cados, además de en sectores, de acuerdo con otros criterios, como son los sistemas institucionales y las técnicas de protección. Parece oportuno explicar el sentido que daremos aquí a estos conceptos.

Gráfico 5. Ámbitos de la Política Social.


Por sector entendemos un ámbito de la política social delimitado a partir de la definición de su objeto y por un cierto modelo de atención.

Por técnica entendemos una forma institucional de otorgar servicios o prestaciones.

Por sistema entendemos un conjunto organizado y articulado de instituciones y dispositivos que aspiran a responder a un conjunto de problemas o necesidades sociales.

También lo era el sistema de la seguridad social de los años 70 que englobaba una parte (importante, pero no la totalidad) de la acción pública en varios sectores (pensiones, sanidad, servicios sociales).

No existe un consenso claro sobre cuáles son los sectores en que ‘deberían’ de orga-nizarse las políticas sociales en nuestras sociedades. Un esquema clásico es el de tres


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sectores o ‘pilares’ asentados (garantía de ingresos, salud, educación) y un cuarto sector emergente (los ‘servicios sociales’) (gráfico 6).

Gráfico 6. Sectores de la Política Social


Pero ya en los años setenta, un clásico del análisis de los servicios sociales (Kahn y Kamerman, 1977) identificaba dicho sector como el ‘sexto sistema’, tras los de la educación, la garantía de rentas, la salud, la vivienda y el de acceso y formación para el empleo. A pesar de ello se ha presentado el sistema de atención a la dependencia en España como el ‘cuarto pilar’, ignorando y desplazando a los servicios sociales, cuya existencia tiene ya varios decenios (gráfico 7).

Gráfico 7. Sectores de la Política Social



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La política social tiene un carácter estratégico, porque hace referencia a una acción de habilidad o destreza del poder político para conseguir unos fines determinados y mediante esa acción modificar una situación o conducta. La acción instrumental y normativa de la Política Social se realiza desde la Administración Social, la cual podemos definir, como:

• La acción instrumental y normativa de la Política Social se realiza desde una parte específica del conjunto de la administración, a la que llamaremos Administración Social: “Órganos espe-cializados de la administración pública, que coordinan, reglamentan y gestionan los recursos, servicios y prestaciones de una política social”

• La Administración Social no es un todo homogéneo. Podemos distinguir en ella varios sub-sectores: el de la administración educativa, el de la administración en las relaciones laborales, el de la administración sanitaria, y una amplia área de la administración social que acoge la regulación de los sistemas de protección social y en especial la seguridad social, los servicios sociales y la asistencia pública.

1.4. sistemas de pRotección social

Para hacer posible el Bienestar Social el Estado organiza sistemas o redes institucionales que se encargan de satisfacer las necesidades humanas y sociales.

Entendemos por Sistemas de Bienestar Social “aquellos sistemas que dan cobertura, desde el ámbito de sus competencias, a necesidades sociales básicas de todos los ciu-dadanos”. Son las herramientas o instrumentos que implementan las políticas sociales. Los Sistemas de protección Social hacen real la garantía de derechos sociales para todos los ciudadanos en materia de: educación; salud; Seguridad Social (pensiones); desempleo, vivienda y servicios sociales.

Estos sistemas serían:

• Sistema de garantía de rentas; recursos económicos. Seguridad Social.

• Sistema de fomento y protección del Empleo.

• Sistema Educativo.

• Sistema de Vivienda y Urbanístico.

• Sistema de Salud.

• Sistema de Servicios Sociales ( para algunos Sistema de Servicios Personales)

• Sistema de Protección del Medio ambiente.

• Sistema de Protección y Promoción Cultural y de Tiempo libre.

Estos sistemas conforman la Política Social para el bienestar social en sentido amplio y cuentan, todos ellos, con una serie de características comunes: actuaciones dirigidas a la cobertura de deter-minados carencias sociales; una serie de derechos reconocidos; una oferta de prestaciones concretas; un ámbito competencial y una estructura administrativa más o menos definida.

Podríamos expresar que la protección social, en Iberoamérica, tiene por objetivos garantizar un ingreso que permita mantener niveles mínimos de calidad de vida para el desarrollo de las personas; posibilitar el acceso a servicios sociales y de promoción, y procurar la universalización del trabajo de-cente. Para lograrlos deben considerarse tres grandes componentes: la protección social no contributiva


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(tradicionalmente conocida como asistencia social, que puede incluir tanto medidas universales como focalizadas); la protección social contributiva (o seguridad social), y la regulación de los mercados laborales, que consiste en normativas y estándares orientados a fomentar y proteger el trabajo decente (gráfico 8)

Gráfico 8 Componentes de la Protección Social, Iberoamérica.

Fuente: Elaboración Propia.

Además, de los Sistemas de Bienestar Social, en el marco normativo del Estado de bienestar hay que destacar una serie de planes y programas dirigidos a grupos de población más desfavorecidos. Estos programas se caracterizan por la transversalidad, es decir, son medidas que se establecen y desarrollan en los diversos servicios y sistemas de bienestar, garantizando la normalización de las actuaciones en el marco de cada ámbito específico de la política social y procurando el establecimiento de mecanismos de coordinación de estas políticas interinstitucionales y sociales. Estos son:

• Planes integrales para la igualdad de oportunidades: están dirigidos a distintos grupos sociales que se encuentran en situación de discriminación y/o marginación social. Estos planes están dirigidos a ámbitos concretos como la Igualdad de Oportunidades para la Mujer; Integración Social de Personas con Discapacidad, etc.

• Planes de Desarrollo Social y Lucha Contra la Pobreza: Desde el marco de las comunidades Autónomas y Corporaciones locales y por propia iniciativa se están desarrollando Planes Locales de Desarrollo Social con la finalidad de articular políticas sociales, industriales, culturales, etc. en zonas deprimidas para la creación de infraestructuras, servicios, empleo, etc.

• Políticas de Cooperación Social. Se trata de potenciar la corresponsabilidad ciudadana en las políticas de bienestar social. Esto implica la sensibilización, mentalización, y favorecer el desarrollo de una cultura favorable a la participación ciudadana en el voluntariado social. En el arco operativo se trata de fomentar la participación de Fundaciones, ONG, Asociaciones, etc. en la realización de programas sociales complementarios a las prestaciones y programas públicos, en especial en el campo de la prevención, autoayuda y promoción social.


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A continuación, vamos a describir uno de los sistemas de protección como son los servicios sociales, desde la óptica española.

1.4.1. SERVICIOS SOCIALES

Los servicios sociales son la respuesta a las necesidades personales, que por ser muchas se manifies-tan colectivamente y requieren respuestas sociales para su resolución. Partimos de una idea central: los ciudadanos tenemos unos derechos sociales reconocidos por la Constitución, lo que supone la capacidad para exigir una respuesta, y la obligación de los poderes públicos de proporcionar instrumentos que posibiliten la solución de estos problemas.

A partir de la etapa democrática y el reconocimiento de los derechos sociales, podemos definir los Servicios Sociales como instrumentos de la política social, de los que disponen la sociedad y los po-deres públicos para la atención integral de las necesidades de los individuos, grupos y comunidades.

Ante la definición de Servicios Sociales, nos encontramos que en la bibliografía al uso se encuentran dos tipos de conceptos. Para unos, el termino Servicios Sociales tiene un significado amplio y lo iden-tifican con las diversas áreas de protección social, en las que se incluirían educación, salud, vivienda, empleo, seguridad social y servicios sociales personales (para referirse al sistema de servicios sociales). Para otros tienen un significado específico y se reserva la expresión para denominar al Sistema Público de Servicios Sociales. Nosotros compartimos esta última acepción y utilizamos la expresión precisa-mente en el sentido restringido en el que la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas se refiere a los Servicios Sociales. Y desde esta perspectiva planteamos su definición como:

“Sistema Público de Protección Social a través del cual se garantizan unas prestaciones básicas ante situaciones de necesidad, evitando la desigualdad social de los ciudadanos”.

Titmuss (1981) considera los rótulos “servicios sociales” y “bienestar social” como términos sinó-nimos. Pero distingue en los servicios sociales dos orientaciones:

• Modelo de bienestar residual, donde los servicios sociales son instrumentos para hacer frente a problemas y patologías sociales pero de una forma residual ya que el protagonismo lo tiene el propio individuo.

• Modelo de política social institucional-redistributivo, donde servicios sociales son instrumentos que proporcionan servicios generales a la colectividad, basándose en el principio de necesidad y fundamentado en un criterio redistributivo.

Los Servicios Sociales en la Constitución Española:

A. Instrumento de política social, de los que disponen tanto la sociedad como los poderes públi-cos, para dar respuesta válida a las necesidades de los individuos, grupos y comunidades, para la obtención de un mayor bienestar social y en definitiva para alcanzar una mejor calidad de vida.

“Son instrumentos para el ejercicio del derecho de todo ciudadano a recibir una respuesta ante su necesidad; a la información y asesoramiento frente a un problema o el desco-nocimiento de la mecánica del aparato burocrático, posibilitan que el ciudadano << sea oído>> y se tome en cuenta sus demandas, se le atienda en sus problemas, favoreciendo la solidaridad ejercida desde los poderes públicos, dando cauce así a la integración de toda


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la población en la sociedad y, en definitiva, acercar la Administración al pueblo” (Heras Pinilla, 1985:21).

B. Se constituyen como prestaciones técnicas que se ofertan colectivamente. Constituyen por tanto:

“Servicio público para prevenir y atender las consecuencias de determinadas desigualdades sociales en los ciudadanos; o para facilitar la integración social; mediante centros, equipos técnicos y unidades administrativas, de gestión pública y privada”.

C. Son un servicio público, regulado estatalmente. Con una finalidad de prevención, atención directa e integración; al servicio del ciudadano; y cuya actuación se realiza con un conjunto organizado de centros, equipos profesionales y unidades administrativas, cuya gestión puede estar en manos del sector público o del privado.

D. Aunque se alude a ellos únicamente en el contexto del bienestar social de la tercera edad, por su contenido global como por la legislación derivada, son instrumentos básicos del Estado de Bienestar.

De acuerdo con la gráfico 9, el Sistema de Servicios Sociales se organiza en dos niveles de atención):

Gráfico 9. Niveles de intervención en los Servicios Sociales.


Primer nivel de atención: En donde se incluyen los Servicios Sociales de Atención Primaria o Servicios Sociales Comunitarios que constituyen la estructura básica del Sistema. La responsabilidad de este nivel de atención, salvo excepciones, corresponde a la Administración Local.

Segundo nivel de atención: En donde se incluyen los Servicios Sociales específicos o especializa-dos, dirigen su atención a determinados sectores de población que necesitan una atención específica.


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Los Servicios Sociales se enmarcan, por tanto, dentro de los instrumentos que utilizan los poderes públicos para llevar a cabo una determinada política Social en materia de protección social, convirtiéndose en el instrumento de la Política Social.

2. foRmas HistóRicas de pRotección socialA continuación vamos a definir las principales formas históricas en que ha sido ejercida la protección social al necesitado en España, pueden resumirse en las siguientes: caridad, beneficencia, asistencia social, seguridad social y finalmente el sistema de protección social actual, el Estado de bienestar (gráfico 10).

Gráfico 10. Formas históricas de protección social


Esta distinción se hace a efectos de esquema metodológico, ello no quiere decir que se produzca la sucesión de fases de forma lineal, sino que, más bien, se superponen e interconexionan a lo largo del tiempo, y sería erróneo identificar en exclusiva dichos conceptos con épocas concretas. Tan solo, se puede hablar de predominio de alguna de ellas en un momento histórico determinado.

Es importante expresar, que esta clasificación no agota todas las formas de protección social, como hemos visto anteriormente, la familia y el mercado.

Brevemente vamos a exponer los siguientes conceptos:

2.1. caRidad

Se trata de un comportamiento de raíz religiosa impulsado por el cristianismo. Como tal, debe distinguirse tanto de la filantropía, como de la limosna. Fue la modalidad de hacer frente a las necesidades en el pasado. Y la Iglesia como institución asumió la tarea de auxilio a los necesitados.


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La actual regulación jurídica española desconoce la caridad. Como actividad queda reducida a la esfera de la vida privada.

2.2. beneficencia pÚblica

Organización y actividad que se concreta en la realización de prestaciones graciables, de mera subsistencia, a favor de los indigentes, financiada con fondos públicos. No comporta derechos.

La beneficencia nació en el siglo XVI, fue adquiriendo paulatino protagonismo a lo largo del siglo XIX, atribuyendo responsabilidad a los municipios. En la actualidad no se la contempla explícitamente. Persiste obviamente la privada, pero la pública ha sido derogada de forma implícita.

2.3. asistencia social

Responde al incremento de las necesidades y, al mismo tiempo, al aumento de demandas dirigidas al Estado intervencionista. Su centro de atención se sitúa no en los pobres, aisladamente, sino en la ne-cesidad, y su fundamento reside en la justicia. Sus orígenes históricos deben situarse en la Revolución Francesa.

Rubio Nombela, describe la Asistencia Social como una actividad de carácter público y en consecuencia financiado con fondos públicos, en base al principio de solidaridad, que se realiza a favor de necesidades básicas.

Entre sus características: a) insuficiencia de recursos en los asistidos; b) atendimiento de necesida-des básicas; c) residualidad y complementariedad; d) gratuidad de las prestaciones; e) voluntariedad en el acceso a sus prestaciones.

¿Comporta o no exigencias jurídicas la Asistencia Social? Al estar condicionada a la demostración de la necesidad del peticionario y su naturaleza discrecional, que no es susceptible de impugnación jurisdiccional. Tal vez pueda entenderse que se trata de una cuestión de tiempo: nace carente de esa garantía, pero al consolidarse la asistencia y al extenderse las peticiones, se va articulando el derecho a obtenerla

Demarcación Asistencia Social y Servicios Sociales: a) las prestaciones de Asistencia Social son individualizadas, cubriendo necesidades básicas de personas sin recursos; b) los servicios sociales son prestaciones técnicas ofertadas colectivamente, estando organizados como servicios públicos.

Asistencia Social y Beneficencia: en la asistencia social las prestaciones son creadas presupues-tariamente y no es discrecional su concesión; en la beneficencia son graciables tanto en su creación como en su otorgamiento. Hay autores que discrepan: no se puede caracterizar toda la Asistencia Social como un servicio público, ni tampoco todas las ayudas sociales se financian exclusivamente por vía fiscal y por ello sostienen que la anterior concepción de Asistencia Social se corresponde mejor con el de asistencia pública.

Asistencia Social y Seguridad Social: ¿complementariedad o autonomía? La Asistencia Social está vinculada a los principios rectores de la política social y económica de la Constitución. Y su relación con la Seguridad Social se establece desde la autonomía (abarca una técnica de protección fuera del sistema de Seguridad Social, con caracteres propios, que la separan de otras afines o próximas a ella).

La Asistencia social se puede definir como un sistema público organizado de servicios e instituciones sociales, destinado a la ayuda a personas y grupos en situación de necesidad. Supone un intento de


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superar la simple acción coyuntural, de cada caso concreto, y va dirigida a la atención de necesidades básicas y no a la mera indigencia.

Según Beltrán Aguirre (1992), señalamos los elementos centrales del concepto asistencia social:

• Técnica o mecanismo de protección de situaciones de necesidad específicas, externa al sistema de Seguridad Social y no integrada en él.

• Activada por entes públicos y organismos dependientes de estos, aunque incluye la acción de entidades privadas sobre las que los entes públicos desempeñan labores de control.

• Se dirige a grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social, por lo que resulta complementaria de este sistema.

• Se financia con cargo al presupuesto público, sin que los beneficiarios estén obligados a realizar contribución económica con anterioridad. Son por tanto, prestaciones gratuitas.

• Se demuestra la insuficiencia de recursos por parte de los afectados.

• Atiende necesidades básicas con el fin de alcanzar un nivel de vida digno.

2.4. seguRidad social

Antecedente son los seguros sociales. Cubrían riesgos aislados –vejez, accidentes de trabajo, enferme-dad- y se basaban en aportaciones de los interesados. (Trabajadores y empresarios contribuyen con cuotas para cubrir riesgos laborales y sociales de los trabajadores).

En España la implantación de los seguros sociales se produce durante la primera mitad del siglo XX. Hitos significativos son: la creación del Instituto de Reforma social en 1903 y del Instituto Nacional de Previsión en 1908. La aprobación de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 supondrá la configuración de un sistema público de protección social denominado Seguridad Social.

Definición de Seguridad Social de Lord Beveridge: “El conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción in-dividual que jamás dejarán de presentarse por óptima que sea la situación de conjunto de la sociedad en que vivan”.

La Seguridad Social en la Constitución Española, art. 41:

a) se la concibe como servicio público

b) su ámbito se extiende al conjunto de los ciudadanos

c) reconoce la iniciativa social pero exclusivamente respecto a las prestaciones complementarias

d) involucra el texto a todos los poderes públicos

e) se separa el concepto de seguridad social de la protección de la salud de los asegurados (art.41).

En este art.41 CE se deduce la interpretación de la universalidad, sin embargo, respondía más a un modelo contributivo o mixto ya que, para algunos supuestos estaba generalizada a toda la población (asistencia sanitaria) y para otros (pensiones de jubilación, protección a la familia, etc.) solo tenían derecho los ciudadanos que habían cotizado.


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Sin embargo, en los años 90 se introduce una decisiva novedad con la aprobación de la Ley de 20 de diciembre de 1990: se establecen prestaciones no contributivas, lo cual significa un importante avance en el sentido del art.41 cuando se encomienda a los poderes públicos el mantenimiento de un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos.

La Seguridad Social es uno de los principales instrumentos para cubrir contingencias en la socie-dad actual, aunque no el único ya que existe también el sistema público de servicios sociales.

Diferencias entre ambos sistemas:

• En cuanto a su financiación: la Seguridad Social está financiada de las cuotas de trabajadores y empresarios, los Servicios Sociales se nutren de los presupuestos públicos vía impuestos.

• La Seguridad Social se basa en la aportación de una renta contemplada como un derecho que se obtiene bajo determinadas circunstancias previa cotización establecida por la consideración del individuo como ente productivo. Los Servicios Sociales se ocupan del ajuste de los individuos con su medio social, prestando sus servicios a todos los ciudadanos por el solo hecho de serlo.

3. las necesidades socialesEl ser humano tiene una sería de metas que se traducen en necesidades. Desde el momento que los deseos son ilimitados y los recursos son limitados surgen las necesidades. Y no sólo se pueden hablar de necesidades económicas sino también sociales.

La búsqueda de la satisfacción de las necesidades de las personas aparece como una constante histórica. Ahora bien, la interpretación de dichas necesidades está ligada al carácter de cada sociedad, a sus condiciones de desarrollo y a la visión que se posea respecto al ser humano. La interpretación de las mismas está ligadas al carácter de cada sociedad y su desarrollo. Se puede considerar que las necesidades tienen una base natural, innata y un componente cultural, elaborado.

3.1. apRoXimación teóRica a las necesidades

Cada concepción de la naturaleza humana conlleva una visión propia de las necesidades del ser huma-no, y por tanto, de la forma de hacer frente a las mismas. Siendo múltiples los acercamientos teóricos, nos centraremos en las aportaciones de Maslow.

3.1.1. LAS APORTACIONES DE MASLOW

Las necesidades son universales, pero solo se manifiestan si las condiciones favorecen su aparición. El sistema de necesidades es jerárquico, lo que implica que para que apa-rezca una necesidad superior es preciso que sean satisfechas las necesidades inferiores, ejemplo: “pan antes que cultura”.


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Cuadro 1. Aportaciones de Maslow.


Tales premisas se basan en los siguientes supuestos:

1. El ser humano nunca satisface sus necesidades, a no ser de un modo efímero o de forma relativa. Cuando satisfacen una necesidad momentáneamente pueden sentirse bien y felices, hasta que se acostumbran, lo olvidan y comienzan a luchar para conseguir otras. Es un proceso continuo y lineal. Dada la tendencia a olvidar las necesidades satisfechas y anhelar aquello que se sitúa en un nivel superior de la jerarquía motivacional, Maslow considera que el nivel de quejas o insatisfacción puede utilizarse para evaluar la situación no solo personal sino también social.

2. Las necesidades se disponen según una jerarquía de predominio. Hasta que un tipo de nece-sidades no estén relativamente satisfechas el hombre no se verá motivado por necesidades más elevadas. Aquellas que se sitúan a niveles más fisiológicos se definen como inferiores. Las que se relacionan con los niveles más desarrollados a nivel emocional e intelectual se califican como superiores. Las necesidades superiores para su activación requieren unas buenas condiciones externas, tanto sociales, como políticas, económicas, educativas y familiares.

3. Las necesidades surgen no solo de un organismo sino de un contexto cultural, y ambos deben ser integrados en una estructura más universal. El ser humano es realista y suele desear aquello que cree que es posible lograr. De ahí que diferentes necesidades y motivaciones puedan ser dominantes en una sociedad u otras o en unos países u otros.

Para Maslow, la clasificación de las necesidades constituye el núcleo esencial de su teoría. Establece dos tipos fundamentales de necesidades:

A. Necesidades básicas. Son divididas en los siguientes tipos:

• Necesidades fisiológicas: Desarrollan una función canalizadora de las demás clases de necesida-des. Se trata de necesidades fácilmente aislables: hambre, sueño, sed, etc., que son imperiosas para los seres humanos.


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• Necesidades de seguridad: Los deseos de estabilidad, orden, de un mundo organizado y pronos-ticable, con ausencia de amenazas y peligros traducen la necesidad de seguridad. La aspiración de un trabajo estable, el deseo de tener algún tipo de seguridad de futuro, la preferencia por cosas que nos son familiares y la búsqueda a través de la ciencia o la religión de una explicación coherente del mundo y de los hombres son ejemplos de la búsqueda de la seguridad.

• Necesidades de pertenencia y amor: Traducen el anhelo por mantener relaciones afectivas con la gente en general y especialmente el deseo de sentirse integrado en los grupos, con amigos y familia. La insatisfacción de esta necesidad ocasiona problemática social como soledad, mar-ginación, desarraigo, enemistad o rechazo.

• Necesidades de estima: Aspiración al aprecio de uno mismo y de los demás. Necesidad de una valoración de la propia personalidad estable, alta y con base firme. Presenta dos facetas. Una personal: sensación de competencia y confianza en el mundo y en los demás. La otra, es la faceta social; se manifiesta en el deseo de prestigio, de reconocimiento por parte de los otros.

B. Metanecesidades.

Su satisfacción requiere previamente una relativa satisfacción de necesidades básicas. Maslow, las denomina indistintamente, necesidades del ser, necesidades de autorrealización, Metanecesi-dades o valores-s (valores del ser). Sus rasgos distintivos son: se manifiestan en las aspiraciones transcendentes, la vida espiritual, el deseo de belleza, bondad, justicia, superación, autenticidad, deseos de conocer, analizar y explicar. Se trata, por tanto de la vida valorativa y espiritual.

Gráfico 11. Relación jerárquica de Necesidades de Maslow.


3.2. la sociedad de consumo y la cReación de las necesidades

Noción clásica de consumo: momento en que una mercancía se introduce en el mercado y adquiere un valor de uso medido en un precio. Los objetos de consumo son reclamados y adquiridos para ser utilizados, cubriendo de esta forma las necesidades materiales de los individuos: alimento, vestido, vivienda… En definitiva todas aquellas que componen las condiciones de vida básicas para el desa-rrollo de la persona.


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Dicha definición se ve alterada en la actualidad como consecuencia de un doble movimiento:

a) se potencian los lenguajes segundos de la mercancía debido al aseguramiento de las necesidades básicas, especialmente en las sociedades avanzadas. Las necesidades básicas aparecen cubiertas pero aumenta la inestabilidad de las relaciones con la seguridad y la autoestima del individuo. Tales cambios implicarán nuevas políticas sociales que, superando el esquema de asistencia social, refuer-cen la acción dentro de la política social de carácter más estructural (vivienda, empleo, educación, salud…) y abran nuevas brechas relacionadas con el ocio, diversidad étnica, solidaridad, voluntariado o el desarrollo sostenible.

b) las energías dedicadas en el pasado a la producción de mercancías relacionadas con las nece-sidades de tipo básico se ponen actualmente al servicio de la construcción de segundos significados de carácter simbólico de los objetos. Por ejemplo, la posesión de un automóvil no solo satisface la necesidad de desplazarse de los individuos, sino la de estima en el momento en que se convierte en símbolo de estatus.

El Estado de bienestar una vez ha gestionado aquellas necesidades más básicas y pe-rentorias, se halla ante nuevas demandas de los ciudadanos caracterizadas por un nivel de complejidad que se hace cada vez más difícil de gestionar. Se presta más atención a los consumos simbólicos que a los cotidianos, por tanto, estos pasan a un segundo plano, las necesidades de los sectores más periféricos igualmente ocupan menos espacio en la agenda, con lo cual la distancia entre los sectores desposeídos para satisfacer sus necesidades básicas y aquellos que han alcanzado un cierto bienestar es cada vez mayor.

Desde este punto de vista, si bien es cierto que se deben abordar medidas encaminadas a la satisfacción de nuevas necesidades, no debemos olvidar la existencia de colectivos que dentro de la sociedad de consumo, no llegan a cubrir sus necesidades vitales.

Cuadro 2. Necesidades en las Sociedades Desarrolladas.



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3.3. los eXcluidos en las sociedades de seRvicios

Los procesos de mundialización de los intercambios, la extensión de las nuevas tecnologías y la di-námica global de la información han influido decisivamente en un nuevo diseño de estructura social cuyos rasgos son:

1. La reducción de la población activa ocupada en la industria lo que afectará a la conciencia política existente de la clase obrera.

2. El aumento de desempleo condicionado por las contradicciones entre objetivos de crecimiento económico y aumento del consumo privado.

3 La tendencia desasistencializadora a corto plazo perjudica a las <<infraclases>> (parados, pen-sionistas, grupos marginados…)

4. La tendencia al aumento del paro estructural de larga duración.

Lo característico de esta estructura es la tendencia a la difuminación de las grandes diferencias por arriba, con predominio de clases medias, configurando una mayoría social pro-sistema; el segundo bloque –cada vez más amplio- estaría formado, por los parados, subempleados, grupos marginados y jubilados.

Así el tradicional Estado de Bienestar, se encuentra con nuevos Estados de Malestar.

En este nuevo escenario, la marginación podría ser definida como una “integración social incompleta”, en la medida en que se carece de aquellos requisitos que las sociedades exigen a sus miembros para poder considerarlos ciudadanos adultos, maduros, respon-sables y dotados de plenos derechos. En nuestra sociedad, para que se dé tal situación deben generarse las siguientes condiciones: empleo estable y suficientemente remu-nerado, haber contraído responsabilidades familiares, (hechos que quedan limitados por el retraso a la hora de emanciparse y lograr los medios para establecer un nuevo hogar), haber acumulado un patrimonio, ejercer una clase de protagonismo público.Si nos detenemos en estas pautas se pone de manifiesto que no todas las personas cumplen estos requisitos, de ahí, que sea necesario gestionar una política social y un Sistema Público de Servicios Sociales adecuado a estos sectores.

Se debe dar respuesta a las necesidades de grupos cuya importancia se hace mayor, tales como: los ancianos, las mujeres, los jóvenes, los inmigrantes, que tienen dificultades en el reconocimiento de los mismos servicios y prestaciones que los que se ofrecen a nacionales, debido a su situación de indocumentados; los afectados por las toxicomanías, con los problemas paralelos que generan (des-estructuración familiar, delincuencia, deterioro marcado del estado de salud…), así como los que tradicionalmente han venido considerándose dentro de la pobreza, se convierten en sectores para los que es necesario articular una política diseñada desde supuestos dinámicos y adaptados a la realidad cambiante.


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4. la Respuesta a las necesidades

4.1. pRimeRa Respuesta: el inteRvencionismo negativo

Consiste en eliminar los problemas generados por las necesidades mediante la represión de estas.

Un buen ejemplo de intervencionismo negativo está representado por la larga tradición histórica respecto de la mendicidad y el tratamiento de la pobreza. Se ha persistido, durante muchos siglos, en restringir lugares, o los días, o las personas habilitadas para solicitar limosna. Actualmente este hecho se sigue dando, en gran parte motivado por el choque de intereses de colectivos que forman parte de la ciudad. Un conflicto frecuente se produce entre los comerciantes o las grandes áreas comerciales y la presencia de mendigos. Como ejemplos actuales encontramos la restricción en la Unión Europea de la entrada de inmigrantes y refugiados.

4.2. segunda Respuesta: el abstencionismo

Tiene sus orígenes en el liberalismo del siglo XIX y consiste en la inhibición ante el libre juego de la dinámica social y económica. El Estado es mero espectador. Tal planteamiento llevará a una interven-ción marginal por parte del Estado, siendo el individuo el que deba asumir su falta de capacidad dentro del modelo económico prevalente. Ejemplo: la prostitución, está inmersa en un abismo de alegalidad.

4.3. teRceRa Respuesta: el inteRvencionismo positivo

Se fundamenta en una concepción voluntarista y racional de la vida colectiva: la razón humana puede enmendar positivamente la situación de necesidad presentes en un grupo social. Sus raíces son múl-tiples: el influjo religioso, el humanismo, los movimientos sindicales, políticos y sociales. Ejemplo: la atención a las personas en situación de dependencia (Ley de Dependencia).

La historia de Europa desde el siglo XIX ha conocido una evolución con creciente protagonismo del Estado en la regulación de las necesidades sociales. Disminuidos los niveles de necesidades, se amortigua el conflicto y por tanto, se legitima el Estado.

Gráfico 12. Respuestas a las Necesidades.



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Estas tres alternativas ante las necesidades no son fases cronológicamente sucesivas, se pueden dar de forma simultánea y estar, por tanto, vigentes la tres, siendo aplicables cada una a cuestiones dife-rentes. La naturaleza del problema puede ser lo que haga que se dé un enfoque u otro a la cuestión. Esas disparidades son manifiestas en las respuestas que distintos países ofrecen a una misma cuestión.

4.4. los objetivos de la inteRvención social

Según el tipo de necesidades puede prevalecer uno u otro objetivo, aunque en cada periodo histórico predomina una modalidad. Esos objetivos son:

A) La asistencia. Pretende subsanar los efectos más graves de la situación a la que se pretende hacer frente, pero sin actuar sobre las condiciones que la originan. Durante siglos la acción asistencial ha sido la única modalidad de intervención social en las sociedades occidentales. El que tienda a desaparecer a nivel nacional, no significa que no se mantenga en la actuación internacional donde en gran parte subsiste.

B) La rehabilitación. Significa la pretensión de volver a una situación previa, o bien, de devolver al sujeto a unos niveles de integración considerados propios de la normalidad. La primera formulación la encontramos en la obra de Luis Vives. Hoy día la rehabilitación es un objetivo implícito que acompaña a toda la intervención social en todos los campos. Toda disfunción social se busca subsanar con objetivos rehabilitadores, que procuren una situación de mayor estabilidad y bienestar.

Gráfico 13. Intervención Social.


C) La prevención. Es el objetivo más ambicioso y reciente de la acción social. No se pretende subsa-nar situaciones sociales, sino que estas situaciones no lleguen a producirse, atajando las causas, contando como instrumentos para ello con la intervención social. Toda actuación gubernamental lleva implícita objetivos de prevención, con ella pretende adelantarse a los acontecimientos y dar respuesta a la aspiración de encauzar y dominar la incertidumbre de dichos acontecimientos.


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5. satistacción de las necesidadesLa naturaleza de las necesidades es dinámica, por tanto la forma de abordar distintas soluciones han ido variando con el tiempo. Varían entre unas sociedades y otras y aún dentro de una misma sociedad.

Los agentes que vienen haciéndose cargo de la satisfacción de las situaciones de necesidad de los individuos corresponden a tres esferas fundamentales: El Estado, el Mercado y el Tercer Sector.

Gráfico 14. Principales Agentes.


5.1. el sectoR pÚblico

En términos relativos, la intervención pública es reciente en el ámbito de la acción social. Primero, regulando otras modalidades de actuación frente a las necesidades, como fue el caso de la reglamenta-ción de la beneficencia particular y las ayudas a los necesitados. Posteriormente, como agente directo de las acciones encaminadas a tal fin.

El Estado a partir de su forma política de Estado de bienestar, se convierte en agente privilegiado de la acción social, y tiene potestad para supervisar otras modalidades de hacer frente a las necesidades, tanto desde el mercado como desde el Tercer Sector.

Organización, control y tutela será un elemento esencial de la intervención pública. El protagonis-mo público se refuerza con la colaboración con el sector privado (subvenciones directas o indirectas, exenciones fiscales…) en una relación cercana a la contractual.

Argumentos a favor de la acción pública en la provisión de bienes y servicios sociales:

A. Promueve un fin social más que el interés individual, la integración social que la diferenciación individual.

B. El control colectivo de los servicios sociales a través de representantes democráticamente elegi-dos, aboga a favor de aquellos cuya posición de necesidad puede colocarlos en una situación de debilidad.

C. Los servicios colectivos son distribuidos de acuerdo con la necesidad social.


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D. El control público es necesario para proveer servicios regulares, estandarizados y eficientes.

E. La intervención estatal es una garantía para asegurar la aplicación de un sistema distributivo justo en la sociedad. El Estado puede garantizar un mínimo de ingresos y prestaciones, siendo la única institución que puede asegurar la aplicación de un sistema distributivo justo en la sociedad y procurando un digno nivel de empleo.

El Estado, con su actuación a la hora de hacer frente a las necesidades, da un paso más: el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos al ampliar el ámbito de la protección de los mismos.

Ahora bien, esta profundización en el desarrollo del sistema democrático, también puede interpre-tarse de forma alternativa, según la cual el gasto social del Estado trataría de asegurar la legitimación del sistema. Esto supone un capital humano creyente en dicho sistema y ausente de situaciones de conflicto, que pongan en tela de juicio la estrategia productiva.

La actuación pública no tiene por qué ser necesariamente sinónimo de eficacia y eficiencia. Bajo el paraguas de lo público se amparan acciones cuya calidad podrían ser mejoradas y se adoptan formas de gestión, ya experimentadas en lo privado, que pudieran incrementar la calidad de los servicios y prestaciones. Ello explica el siguiente hecho: ante la crisis que sufre el Estado en diversos ámbitos, se postula una mayor participación del resto de agentes de bienestar (entre otros el mercado y el tercer sector).

Se incrementan así las relaciones del Estado con el resto de los sectores, aumentando desde una perspectiva cercana al pluralismo del bienestar, que rompe el cuasi-monopolio que en el campo de la acción social ha ejercido el Estado especialmente después de la Segunda Guerra Mundial. Estas coordenadas contemplan también sectores como el del voluntariado, a los cuales apoyará tanto a nivel legislativo como económico, a través de subvenciones a entidades que persiguen fines de interés social.

En cualquier caso, a pesar de la participación del resto de los sectores, sigue presente una impor-tante responsabilidad de la intervención pública en el ámbito del bienestar, estando sometido a un mayor control por parte de los ciudadanos y siendo necesario designar diversos agentes que induzcan a comportarse de un modo colectivamente benéfico.

5.2. el meRcado

El mercado constituye otro sector desde el que hacer frente a las necesidades. Las accio-nes llevadas a cabo desde el mercado tienen un fin lucrativo y exclusivista: se trata de realizar una prestación o servicio al individuo logrando a cambio una contraprestación que redunde en acumulación económica.

Parece incompatible la búsqueda del beneficio con la prestación de unos servicios en la que los costes, son en su mayor parte más altos que los beneficios. Por ejemplo, los servicios y prestaciones realizados en el tratamiento de un enfermo terminal no aseguran la solución del problema.

Su carácter exclusivista hace que los beneficios sean percibidos por un individuo o grupo de indivi-duos no repercutiendo en el bienestar de la colectividad en general. Y no necesariamente el desarrollo económico genera desarrollo social.

No obstante, el mercado supone un mecanismo más para la satisfacción de las necesidades, un principio para la organización y distribución a través del sistema de precios, sin el cual sería difícil establecer el valor de aquello que deseamos.

Limitaciones del mercado a la hora de dar cuenta de las necesidades que se presentan:


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A. No tiene en cuenta las consecuencias de su acción productiva, las cuales generarían una serie de costes sociales y ecológicos que suscitarían más necesidades, y no la satisfacción de las mismas.

B. Difícilmente se pueden aplicar los criterios de eficacia que corresponden al mercado a servicios que escapan a la medición en términos de Producto Interior Bruto. Así medimos el tiempo en términos monetarios y la calidad humana aportada en el cuidado de las personas.

Existen, por tanto, tareas que no pueden organizarse a través del mercado. Motivos por los que resulta inadecuado que dicho sistema sea el único que asegure la provisión de bienestar:

A. Motivos de ineficiencia: en ocasiones, la transmisión de la información para poder llevar a cabo intercambios adecuados no es correcta; Igualmente existen una serie de determinados “bienes públicos” que no pueden ser suministrados por el mercado ya que los beneficios no llegarían a cubrir los costes del inversor privado.

B. Motivos morales o filosóficos: la legitimidad de las metas a conseguir basadas en valores se encuentran más en la esfera de lo público.

La crisis económica y las medidas pro-mercado (política de privatizaciones) para la satisfacción de necesidades sociales: en las últimas décadas estamos asistiendo tanto a la contratación de determi-nados servicios públicos con empresas privadas (limpiezas, comidas…), así como la introducción de principios propios de la gestión privada dentro del ámbito de lo público. El mercado se arraiga cada vez más en unas sociedades en las que había primado durante gran parte del siglo XX el predominio en el ámbito de la acción social del Estado de bienestar, tal como ocurre con la aparición de los Fondos de Pensiones, especialmente tras el “Pacto de Toledo”, o la prestación de servicios públicos por parte de entidades privadas en campos como la tele asistencia o la asistencia sanitaria. La privatización de los servicios sociales tiene un papel importante que jugar, reduciendo el tamaño del sector público, así como en la provisión de nuevos mercados para el sector privado.

5.3. el teRceR sectoR

Como Tercer Sector, podríamos definir tanto a las entidades sin ánimo de lucro (asocia-ciones de colectivos), como al apoyo informal (familia, vecinos, amigos,..) y así, también, el voluntariado (ayuda voluntaria sin contraprestación a cambio).


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Gráfico 15. Agente El Tercer Sector.


A) La auto-provisión y ayuda mutua

Es la modalidad más antigua de hacer frente a las necesidades. Se pone en práctica de manera informal, de ahí que no genere servicios sociales.

Actualmente sigue estando presente, pero la complejidad social, la especialización, la división del trabajo y otra serie de rasgos propios de la sociedad actual, han ocasionado la reducción de la frecuen-cia con que se emplea la misma.

La cobertura familiar de las necesidades es la modalidad más permanente en la historia y la que abarca un núcleo más amplio de necesidades. Hoy día ha cedido protagonismo, pero permanece en diversas modalidades. Aún más, la crisis económica ha reforzado la tendencia a la ayuda mutua, opción fomentada por los poderes públicos e impulsados, en gran parte, como instrumento para reducir los gastos sociales.

Pese a la movilidad geográfica (que hace poco habitual que la familia conviva en la misma localidad), se ha constatado que la ayuda en momentos concretos de dificultad: por enfermedad, nacimiento de hijos, préstamos para hacer frente a necesidades extraordinarias, para hacer frente al desempleo, etc. resulta ser práctica habitual. La familia sigue siendo una institución básica que presta un gran número de servicios.

Hay que destacar que esta modalidad de la auto-provisión y ayuda mutua no se pone en práctica únicamente por la familia. También es practicada por los grupos étnicos o minoritarios, en las rela-ciones de amistad o compañerismo, e igualmente mediante la ayuda mutua vecinal.

La estructuración de las relaciones de ayuda, fenómeno reciente y emergente, está dando lugar a un interesante fenómeno asociativo. La solidaridad más estructurada se establece entre las personas afectadas por una necesidad común, uniéndose para encauzar actuaciones ante los poderes públicos.

Los grupos de autoayuda están formados por personas que tiene un problema o preocupación compartidos, los cuales se unen para el apoyo mutuo y la provisión de servicios a los miembros;


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muchos estarán también interesados en hacer presión sobre la causa del particular grupo social, médico o cultural al que pertenecen los miembros.

Algunos autores denominan a esta forma de actuación asistencia comunitaria, ampliando dicha definición para incluir la idea de la asistencia por la propia comunidad.

La asistencia comunitaria: un buen ejemplo de estructuración de las relaciones de ayuda mutua fomentadas e incentivadas por la propia comunidad.

B) La donación

La imagen de la donación está dominada por su modalidad individual: la práctica individual de la caridad en su sentido religioso, o bien en su sentido civil, por el humanismo.

Durante muchos siglos, la única intervención exterior al grupo familiar o al entorno próximo para satisfacer las necesidades ha sido la donación. La donación espontánea o reglamentada –iniciada por Luis Vives- ha sido el único instrumento privado existente para paliar necesidades personales.

Las instituciones religiosas han desempeñado, históricamente, un papel muy relevante en la organización y estructuración de las redes de beneficencia. Pero desde el siglo XIX el protagonismo, lo cobra el Estado.

En la sociedad moderna este protagonismo ha pasado a ser compartido por otros actores, y se encuentran muy condicionadas por la legislación fiscal.

Se han transformado profundamente las modalidades de donación:

• Por una parte mediante la formalización de instituciones de donación (Cáritas y Cruz Roja son muy buenos ejemplos)

• Por otra, al predominio de actores individuales en la donación, le sucede el creciente prota-gonismo que adquieren grupos públicos y privados (empresas, sociedades, clubs, partidos, sindicatos) como sujetos activos de las donaciones. Es muy probable que la mayor parte de las cantidades que se mueven en donaciones, provengan de estos grupos.

Estas formas de hacer frente a las necesidades dentro del ámbito del sector “informal”, también tienen una labor de denuncia de la desigualdad y lucha por la defensa de los derechos humanos, su-mando en muchos casos la crítica de un sistema generador de diferencias.

5.4. ejemplo de agentes pRoveedoRes de satisfacción de necesidades

En el sector de los cuidados a personas mayores, pueden combinarse los tres agentes principales como proveedores, ya sean independientemente o interrelacionados.

Si el recurso para el cuidado de la persona mayor fuese una residencia, ésta la podría proveer el Estado mediante una residencia de su propiedad o el mercado mediante una residencia privada y también a su vez podría ser del tercer sector (Asociaciones de familiares de Alzheimer que gestionan su residencia).


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Gráfico 16. Agentes Proveedores del cuidado de personas mayores.


También, podría ser plaza pública pero concertada o convenida con el mercado, es decir, la plaza la financia el Estado pero la gestiona una empresa del Mercado, que a su vez también puede ser del Tercer Sector.

Como podemos apreciar, hay distintas combinaciones posibles, como que también podría ser sa-tisfecha la necesidad de los cuidados de la persona mayor por un familiar próximo, en su domicilio o por una cuidadora profesional que le atienda.

6. ciudadanos y seRvicios: tipos de RelaciónDesde el punto de vista de la relación que los ciudadanos mantienen con la administración proveedora de prestaciones o servicios de bienestar, podemos distinguir las siguientes situaciones (gráfico 17):

Gráfico 17. Tipos de Relación Ciudadanos-Servicios.



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A. Prestaciones que constituyen un derecho subjetivo, es decir, aquellas situaciones en las que el ciudadano que reúne los requisitos de acceso puede exigir la prestación y la administración está obligada otorgársela. Dicho derecho está protegido por los tribunales. Los derechos pueden ser, fun-damentalmente de tres tipos:

• Derechos universales, reconocidos legalmente a todos los ciudadanos que cumplen con unos requisitos básicos de necesidad, con independencia de sus circunstancias económicas o de la existencia de aportaciones previas. Por ejemplo, el derecho a la escolarización de todas las personas entre 6 y 16 años de edad.

• Derechos contributivos, reconocidos a quienes hayan realizado una determinada aportación previa. Con frecuencia aquello a lo que se tiene derecho está modulado en función del volumen de dicha aportación. Por ejemplo, el derecho a una pensión contributiva de jubilación de quien se jubile y haya cotizado un cierto número de años.

• Derechos de asistencia social o asistenciales, independientes de aportaciones previas pero reconocidos a quienes tienen unas circunstancias económicas que hacen que se les considere como carentes de medios suficientes. Normalmente dicho nivel de medios corresponde a aquél a partir del cual se considera que la persona podría hacer frente por sí misma a la necesidad. Por ejemplo, el derecho a una pensión no contributiva de jubilación para los mayores cuyos ingresos sean inferiores a un baremo. Son los derechos que en inglés se denominan means-tested, y que en España en ocasiones se denominan no contributivos, aunque en sentido estricto, los derechos universales son también ‘no contributivos’.

B. Prestaciones que no constituyen un derecho subjetivo exigible por el ciudadano, pero que res-ponden a una obligación de los poderes públicos de atender determinadas necesidades. El ciudadano tiene la legitimidad y el derecho de hacer saber de sus circunstancias, y la administración la obligación de atenderlas si considera que entra en el campo de sus obligaciones de proteger un interés público, pero el ciudadano no tiene un derecho propio a exigir la prestación específica.

Las prestaciones de la beneficencia pública funcionaban según este régimen, como también muchas de las rentas mínimas de inserción en España, que pueden ser o no concedidas en función de limita-ciones presupuestarias o de valoraciones sobre su conveniencia en cada caso concreto.

C. Prestaciones y acciones graciables o discrecionales, que la administración puede, discrecional-mente, otorgar o no. Por ejemplo, la concesión de muchas subvenciones a entidades no lucrativas es discrecional.

7. estado de bienestaR

7.1. oRigenes

No hay consenso entre los historiadores sobre la fecha de nacimiento del Estado de bienestar. Un número importante de expertos sitúa su origen en la legislación social alemana del periodo tardío del gobierno de Otto Von Bismarck, donde se promulga-ron leyes sociales como la ley del seguro de enfermedad y maternidad (1883), la ley de accidentes del trabajo (1884), jubilación y defunción (1889).

Bismarck proponía convertir al Estado en una compañía aseguradora, trasladando la técnica pro-cedente del seguro privado a los riesgos sociales con la imposición del seguro legal y obligatorio. La


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finalidad de este principio de cobertura social era para proteger al Estado frente a los movimientos socio-laborales de la época, más que una preocupación en dotar de derechos de protección a la clase trabajadora.

Para otros, el Estado de bienestar, es una construcción propiamente del siglo XX, cuyo origen está situado con posterioridad a la segunda guerra mundial, y su principal ante-cedente es la construcción del sistema público inglés de protección social integrada y universal que se desarrolló entre 1945 y 1948.

Beveridge se encargó de elaborar un plan de mejora de los seguros –el informe “Seguro social y servicios afines”- en el que proponía un cambio radical al plan de Bismarck, que entendía la Seguri-dad Social como “el conjunto de medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos riesgos de concreción individual que jamás dejarán de presentarse por óptima que sea la situación de conjunto de las sociedad en que vivan”. Es clara, que la concepción de Beveridge, se enmarcaba en una dimensión más global de una política pública de carácter social.

Gráfico 17. Sistemas de Protección Bismarck y Beveridge.


El Estado de bienestar se entiende mejor si lo contrastamos con el anterior modelo de Estado Liberal. En éste el papel se limita a desempeñar una serie de tareas tradiciona-les vinculadas con la seguridad, la defensa, la justicia y el libre (y desigual) juego de los actores económicos. Con el Estado de bienestar cambia, se ocupa de potenciar las capacidades de los ciudadanos, actúa en la vida de los mismos ya que, por medio de la legislación social, la colectividad asume un alto grado de responsabilidad en la pro-moción del bienestar económico, material, físico y psicológico del ciudadano individual. Su instrumento más notorio fue la Seguridad Social.

Más allá de sus orígenes y de su compleja trayectoria histórica, lo cierto es que el Estado de bien-estar se consolidó en el centro y norte de Europa a partir de 1945 (España lo haría durante la década de los ochenta). Entre 1945 y 1974 estas sociedades junto a la construcción de sus respectivos Estados de bienestar, experimentaron un espectacular crecimiento económico. Esta “época dorada” llega a su fin en la década de los setenta con la crisis del petróleo: el estancamiento económico y la inflación, coloca a estas economías en crisis, lo que de paso favorece la emergencia de ideas neoclásicas, las cuales, critican duramente el Estado de bienestar por su gasto público, por la interferencia pública en


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el libre mercado, proteccionismo, por la influencia sindical y por las dificultades de financiación en el contexto demográfico de una población envejecida.

Durante la década de los ochenta se intentó una reformulación drástica, en cuanto a la disminución del gasto público, en Inglaterra por parte de Margaret Thatcher.

7.2. ideologías

Podríamos expresar que no hay bienestar sin ideología, pero sí ideologías sin bienestar. A continua-ción, vamos a desarrollar las tres ideologías más importantes que imperan en el mundo del bienestar.

Gráfico 18. Principales Ideologías del Estado del bienestar.


7.2.1. IDEOLOGÍA CONSERVADORA

Sus principios fundamentales son la libertad y el individualismo, para esta corriente la igualdad y la justicia social es incompatible con el orden social y económico espontáneo de nuestras sociedades.

En lo económico, apuestan por una economía de mercado, la cual necesita ante todo libertad para su funcionamiento y eficiencia. En una economía de mercado que imponga sus leyes de oferta y demanda sin interferencias estatales es donde mejor se puede medir el esfuerzo individual, la competitividad, lo que valen los individuos en sí mismos. La libre oferta y demanda del mercado es un mecanismo natural de selección de los más aptos; no es cierto que el liberalismo económico cree pobreza y explote a los más pobres, sino que a su tiempo, con esfuerzo y por medio del trabajo, los pobres podrán también beneficiarse de este sistema de producción económica.

Defenderán por ello que el gobierno de un país no tiene por qué regular ni las rela-ciones económicas ni las sociales. El mercado y la sociedad tienen intrínsecamente sus propios mecanismos de autorregulación; la libre oferta y demanda corrige naturalmente la pobreza, los planes intervencionistas de un gobierno con la intención de corregir desigualdades no hacen sino crear más injusticia social.

El conservadurismo desconfía de la acción de gobierno, entonces si el gobierno no está legitimado para planificar el bienestar ¿Quién lo está? El mercado, la familia, el individuo y las organizaciones benéficas voluntarias son los enclaves posibilitadores del bienestar. La planificación bienestarista pública resta libertad al individuo y otorga poder a los burócratas y políticos que ganan votos y adeptos; esto hace al Estado del bienestar ineficiente porque antepone criterios políticos a los estrictamente econó-micos en el reparto del bienestar; no es ágil en la innovación de la Política Social, castra el esfuerzo y la responsabilidad individuales, hace dependiente y pasivo al ser humano.

Por tanto, tenemos que concluir que se posicionan en contra del Estado del bienestar.


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7.2.2. LA IDEOLOGÍA LIBERAL

La ideología liberal asienta sus pilares en los valores de libertad, individualismo y com-petitividad privada. Decantándose antes por la libertad que por la igualdad. Apuestan por un pragmatismo exacerbante, piensan que la combinación entre empresa pública y privada en materia económica y social es un buen híbrido para hacer funcionar la economía sin perder al mismo tiempo valores humanitarios a favor de los excluidos.

Son partidarios de la reducción de las desigualdades sociales a través de una redistribución de la renta que instrumentalice un sistema impositivo. En este punto discrepan de los conservadores.

El gobierno intervendrá para conseguir el pleno empleo, para evitar la destrucción de las formas de economía existentes y para asegurar las condiciones de éxito en la iniciativa individual: el Estado tiene la responsabilidad de planificar para conseguir estas metas sociales: la planificación no está reñida con la democracia.

En este sentido, aceptan el Estado del bienestar porque las familias, los individuos o el mercado por sí solos no pueden eliminar la pobreza. La existencia de pobreza es una evidencia de que el mercado falla, de que no es posible con sus mecanismos de autorregulación satisfacer todas las necesidades de todos los seres humanos; por consiguiente, el Estado tiene la responsabilidad de llenar las lagunas del mercado, de abolir la pobreza, la ignorancia, la enfermedad más desde una perspectiva reactiva que eminentemente promocional. Toda persona debe tener unos mínimos y esos mínimos no son satisfechos por el mercado, el Estado deberá proponer un sistema nacional de salud, una política de pleno empleo y una cobertura de prestaciones familiares. El apoyo de las organizaciones voluntarias es esencial desde su punto de vista para conseguir el objetivo, no de la igualdad sino de la eliminación de la pobreza.

Su ideal es una combinación mixta entre intervención privada, intervención pública y organizaciones sociales, que tenga una actuación conjunta desde un criterio de máxima descentralización.

7.2.3. LA SOCIALDEMOCRACIA

Aspiran a promocionar y equilibrar los valores de igualdad y libertad. Se consolida en el contexto europeo occidental en los últimos cuarenta años. Su apoyo a los sistemas de bienestar es absoluto.

Por este orden, la ideología socialista apuesta por la igualdad, la libertad y la solidaridad. El obje-tivo es encontrar un método político, social y económico que nos haga a todos más iguales sin herir ni restringir las libertades. Ni qué decir tiene que los partidos socialistas europeos encontraron en el Estado del bienestar un instrumento perfecto para intervenir en la consecución de este fin. Igualdad adquiere para el socialismo, definido desde estas coordenadas, un significado semántico que incluye la participación ciudadana en las instituciones y los órganos de decisión político-social; implica hacer efectiva y real la justicia social y la igualdad de oportunidades por medio de sistemas públicos de bienestar como educación, trabajo, salud, seguridad social y servicios sociales; significa a su vez encon-trar un equilibrio dentro del sistema de producción económica capitalista, que posibilite la eficiencia económica y la integración o incorporación social de los grupos con menos posibilidades de origen.

Desde su perspectiva, el mercado no responde a la necesidad, sino a la demanda, por lo que sus programas políticos contemplan el intervencionismo estatal para modificar la demanda, dando así respuesta a la necesidad.

Para la socialdemocracia es fundamental el sistema educativo para la promoción de la igualdad de oportunidades. Todos deben tener su oportunidad para estudiar, formarse, trabajar y demostrar su


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valía; las instituciones sociales y en mayor medida la educativa pública financiada por medio de un sistema impositivo fuerte se encararán de ir limando las desigualdades.

Desde un contexto europeo occidental (a excepción de Gran Bretaña), la ideología socialista ha implementado estrategias socioeconómicas de rentas mínimas y de igualdad de oportunidades edu-cativas para conseguir su meta de una sociedad más justa.

La ideología socialista no deja de lado otros valores como el altruismo, la solidaridad, la coopera-ción, en detrimento del egoísmo, la competitividad y el individualismo.

Un gobierno tiene para esta ideología un papel amplio: la promoción del bienestar co-lectivo y la modificación de las injusticias económicas y sociales que genera la dinámica del mercado privado. El gobierno debe dominar el mercado por medio de la política y, en consecuencia, repartir y desconcentrar el poder económico y social.

7.3. oRigen y desaRRollo del estado de bienestaR en espaÑa

Distintos autores (Luis Moreno y Sebastián Sarasa, 1992) albergan el escaso estudio académico de nues-tro país respecto a sus orígenes y desarrollo como estado del bienestar, si bien algunos apuntan como causa la prolongación en el tiempo del régimen franquista que duró cerca de cuarenta años, respecto a la proliferación de los estudios comparados de las democracias liberales de Europa.

Vamos a iniciar este recorrido con la etapa franquista, posteriormente la transición y primera etapa democrática, y finalizando con la descripción de la evolución del proceso de universalización.

7.3.1. EL RÉGIMEN DE FRANCO Y SU OBRA SOCIAL

Como antecedentes a la dictadura podemos hacer mención a lo siguiente:

Hito histórico, fue la Comisión de Reformas Sociales de 1883, cuya finalidad era promover un sistema de seguros voluntarios de vejez y de accidentes. De su resultado fue la creación en 1903 del Instituto de Reformas Sociales y más tarde, en 1908 el Instituto Nacional de Previsión Social.

Otro factor importante del origen de nuestro estado del bienestar a diferencia del estado del bienestar europeo, fue que el movimiento obrero español no tuvo, inicialmente, un papel activo en la concepción de los sistemas de asistencia social públicos.

Tras la crisis económica de 1917 y el auge del movimiento revolucionario se creyó necesaria la conformación de un sistema de seguros obligatorio que cubriera jubilación, enfermedad, desempleo y maternidad1. Durante la Segunda República también se intentó pero sin éxito final.

Ante la imposibilidad de establecer una hegemonía social, tanto de las coaliciones que defendían los cambios sociales, como de aquellas que pretendían mantener sus privilegios, llevó a estas últimas a buscar una solución militar que condujo a la instauración en 1939 de una dictadura con ribetes fas-cistas. Estas circunstancias aproximan, en mayor medida, los orígenes del Estado de bienestar español al modelo alemán o italiano que al británico o escandinavo.

Dictadura de Franco: Gregorio Rodríguez (1989), nos indica que los fundamentos históricos del Estado del Bienestar español hay que encontrarlos en el período 1964-75 durante el cual se constituye el entramado institucional de los diferentes sistemas de protección social.

Se caracteriza por:

1 Este intento legislativo se enfrentó a la oposición de empresarios, terratenientes y de un amplio sector de la Iglesia, así como de los colegios de médicos y las compañías de seguros, que no aceptaban la idea de un seguro obligatorio de enfermedad. La Dictadura del General Primo de Rivera (1923-1929) congeló el proyecto. Luís Moreno IESA, DC 92-13


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• Desde el punto de vista institucional en 1963 se aprueba la Ley de Bases de la Seguridad So-cial, aplicándose a partir del 1 de enero de 1967, unificándose los sistemas de prestación social existentes y pone los fundamentos de la universalidad del sistema.

• Respecto al gasto público social, aunque cabe expresar su aumento en la década de los sesenta, apenas supone un incremento en tres puntos de los gastos sociales sobre el PIB. Se aprobaron en 1970 de la Ley General de Educación y en 1972 de la Ley de Bases de la Seguridad Social.

• Este proceso supone un incremento en la población protegida por las prestaciones y servicios públicos a pesar de su baja calidad.

Tras la muerte de Franco y celebradas las primeras elecciones generales democráticas del 15 de julio de 1977, se hicieron los Pactos de la Moncloa, que supusieron unos acuerdos entre las fuerzas políticas y sindicales más representativas, lo que posibilitó un clima de sosiego entre los agentes económicos en un momento crítico para la consolidación política en España.

7.3.2. LA TRANSICIÓN Y PRIMERA ETAPA DEMOCRÁTICA (1977-1989)

Hasta 1980, tiene lugar un proceso de universalización de los servicios y prestaciones pero a costa de la calidad del sistema. De 1980-82, es un trienio con restricciones en el campo de la política social, como son la aprobación de la Ley Básica del Empleo cayendo la cobertura existente, el deterioro de la calidad de las prestaciones en sanidad y educación.

Gobiernos socialista 1982-89:

En esta etapa los dos retos principales en política social eran completar el proceso de univer-salización del Estado del bienestar y mejorar la calidad de los servicios y prestaciones. Hubo un incremento considerable de pensiones y así también de población protegida por el sistema sanitario, y las enseñanzas de preescolar y básica quedaron prácticamente universalizadas. Pero quedaban, aún pendiente, la protección por desempleo, aunque en 1984 hubo una reforma que corrigió parcialmente la situación, y así también, cerrar el campo de la protección sanitaria y las pensiones asistenciales.

De 1980 a 1990, España crecía económicamente por encima de la media europea, pero sin embargo, el gasto social, apenas se incrementó en 2 puntos, pasándose del 18.2% al 20,5% del PIB en gasto de protección social, estando la media de la CEE, muy por encima, en el 24,8% del PIB.

7.3.3. DE LA DÉCADA DE LOS 90 A LA ACTUALIDAD

A principios de los 90, todas las Comunidades Autónomas2 habían asumido por vía del art. 148.1.20 de la Constitución, la competencia en exclusiva de la asistencia social, experimentándose un proceso de cambio y desarrollo muy significativo de los servicios sociales en nuestro país.

De las estadísticas del gasto social comparativo España-Europa (cuadro 15) se desprende que el periodo 1978-1993 el déficit de gasto público social se fue reduciendo, llegando a su mínimo histórico en 1993 con una diferencia de -4.2. España contaba con un 24.6% del PIB en gasto de protección social y la Unión Europea un 28.8% del PIB en gasto de protección social. Ello fue debido principalmente a que la política de ajuste sufrido durante ese período para convertir nuestra economía en competitiva dentro de nuestro contexto transnacional y europeo, originó una gran presión social, huelgas generales que forzaron a un notable incremento del gasto público social (Navarro. 2010).

2 (CCAA) a partir de ahora la citaremos por sus siglas.


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El mandato europeo, reflejado en el Tratado de Maastricht, obligó al Estado español a tomar deci-siones encaminadas a integrar a nuestro país en la eurozona. Entre ellas estaba la necesidad de reducir el déficit público del Estado para alcanzar la mágica cifra de 3% del PIB. Tal reducción del déficit se hizo a base de la mayor reducción del gasto público (incluyendo el social) conocida en cualquier país de la UE. El gasto público social por habitante bajó de 3.039 euros en 1993 a 2.904 en 1995, lo que afectó de una manera muy notable a las transferencias y servicios públicos del Estado del bienestar.

Tales políticas de austeridad continuaron durante el periodo 1995-2004, con lo cual la diferencia del gasto público social por habitante entre España y la UE-15 se disparó, pasando de 1.812 euros es-tandarizados a 2.242. Significando, que España iba gastando mucho menos en su estado del bienestar que el promedio de la UE-15, y ello debido a que los ingresos al Estado, que entre 1978 y 1993 se ha-bían destinado a reducir el déficit de gasto público social que tenía España en relación con la UE-15, fueron, a partir de 1993, a cubrir el déficit del presupuesto del Estado. Ello supuso que la entrada en la moneda única europea del Euro se materializase a costa de empobrecer la España social.

Cuadro 3. Gasto Social en España y U.E.

años gastos en protección social en % del pib

españa u.e. diferencia

1980 18,2 24,3 -6,1

1981 19,6 25,6 -6,0

1982 19,5 26,0 -6,5

1983 19,5 26,3 -6.8

1984 19,6 26,0 -6,4

1985 20,2 26,0 -5,8

1986 19,8 25,9 -6,1

1987 19,8 25,9 -6,1

1988 19,7 25,5 -5,8

1989 20,0 24,9 -4,9

1990 20,05 24.8 -4,3

1991 21,8 26,2 -4,4

1992 23,0 27,3 -4,3

1993 24,6 29,8 -4,2

1994 23,4 28,4 -5,0

1995 22,7 28,2 -5,8

1996 22,6 28,4 -5.8

1997 22,0 28,0 -6,0

1998 21,6 27,5 -5,9

1999 20,2 27,4 -7,2

2000 20,2 27,3 -7,1

2001 20,2 27,6 -7,4

2002 20.4 28,00 -7,6

Fuente: Eurostat. European Social statistics.


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A partir de 2004, la diferencia del gasto público social por habitante respecto a la UE-15 bajó, probablemente debido a un repunte positivo en la economía y a una mayor sensibilidad social del gobierno, concretamente, se pasó, entre 2004 y 2007 (último año que Eurostat publica datos compa-rables a nivel de la UE), de 2.242 euros estandarizados a 1.938, cifra todavía más elevada de déficit que el existente en 1993 (1.789).

Concluyendo, como expresa Luis Moreno en el prefacio (Dependencia y Regímenes del Bienestar Europeos, 2009) el Estado del bienestar español incorpora elementos de las lógicas del bienestar bismarckianopor el mantenimiento de rentas ocupacionales y la beveridgeanade cobertura universal, y está sustentado en cuatro grandes pilares (ver tabla 2).

Cuadro 4. Hitos Institucionales del Estado del bienestar español.

POLÍTICAS SOCIALES DERECHOS HITOS INSTITUCIONALES

EDUCACIÓNDerecho universal a una educa-

ción básica y obligatoria (6-16

años)

Ley Orgánica de Educación (1985).

Ley de Ordenación General del Sistema

Educativo (1990)

SANIDADAcceso universal al Sistema Na-

cional de Salud

Ley General de Sanidad

(Sistema Nacional de la Salud) (1986)

TRANSFERENCIA DE RENTAS

Ingresos por pensiones y desem-

pleo

Subsidios a personas sin medios y

en situación de necesidad

Ley General de la Seguridad Social (1967)

Ley de Pensiones No Contributivas (1990)

(invalidez y jubilación)

Leyes regionales de Rentas Mínimas de

Inserción (RMIs) (1989-95)

SERvICIOS SOCIALES

Acceso universal y descentraliza-

do a la red básica de prestaciones.

Derechos a cuidados de los de-

pendientes y de promoción de la

autonomía

Plan Concertado de Servicios Sociales de

las Corporaciones Locales (1987).

Leyes regionales de Servicios Sociales.

(1980, primer periodo).

Ley de Dependencia (2006).

Fuente: Prefacio, Dependencia y Estados del Bienestar en Europa. IMSERSO 2009.


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Gráfico 19. Hitos de nuestro Estado de bienestar Social.


Tras la aprobación a fines de 2006, con el apoyo mayoritario de las principales fuerzas políticas, de la nueva Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia, se han abierto nuevas expectativas respecto a la consolidación del cuarto pilar del bienestar español relativo a los servicios sociales.

7.4. evolución HistóRica de la pRotección social en ibeRoamÉRica

Según varios autores (Marchesi, 2004; Cohen y Franco, 2005; Andrenacci y Repetto, 2006) la evolución de la política social en Iberoamérica estaría clasificada en tres etapas:

• Etapa previa a la Gran Depresión de 1929.

• Fase de mayor industrialización y crecimiento hacia adentro, hasta la década de 1980.

• Etapa de economía de mercado y globalización, iniciada en las últimas dos décadas del siglo XX.

Estas etapas han sido denominadas de acuerdo al modelo de desarrollo que prima en cada una de ellas: liberal primario, sustitución de importaciones y de disciplina y austeridad fiscal, respectivamente.

A estas etapas se propone sumar una cuarta, en desarrollo en este siglo y que supone la coexistencia de dos enfoques de política social en la región: uno, relacionado con la competitividad sistémica, en que conceptos como capital humano y transmisión intergeneracional de la pobreza cobran relevancia; otro, vinculado al enfoque de derechos y garantías de ciudadanía, y sustentado en los pactos y tratados internacionales asumidos por los Estados. Estos enfoques no son excluyentes entre sí, aun cuando el segundo ha alcanzado mayor visibilidad en años recientes.


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7.4.1. PRIMERA ETAPA: COMIENZOS DEL SIGLO XIX

Se trata del modelo liberal primario, con crecimiento hacia afuera, que se inicia en el siglo XIX y dura hasta las primeras décadas del siglo XX.

Características:

a) Conformación de las sociedades nacionales.

b) Caridad como asistencia, ayuda a los más necesitados con gran protagonismo de la Iglesia.

c) Política social no secularizada y poco institucionalizada.

d) A finales del periodo surgen mutuales y seguros asociativos, con poca regulación estatal.

e) Comienzan las primeras coberturas en servicios educativos y sanitarios.

Podríamos destacar, como a principios de los años veinte, en los países del Cono Sur comienzan a aparecer los primeros sistemas de seguridad social inspirados en el modelo bismarckiano.

7.4.2. SEGUNDA ETAPA: CRISIS DE 1929

Surge con la Gran Depresión y sigue durante la posguerra y la guerra fría, se fundamenta en el de-sarrollo de un modelo de industrialización por sustitución de importaciones, con crecimiento hacia adentro y en que se da importancia a la planificación estatal.

Características:

a) Enfoque de la política social tipo universalista pero con serias limitaciones de cobertura, lo que se suele denominar con el universalismo fragmentado, poniendo énfasis en el trabajador asalariado. Protección basada en el empleo formal.

b) La protección social no contributiva se basa en pequeños subsidios y algunos programas para grupos vulnerables.

c) Planificación central de la política social pero con gran descoordinación. Estado Proveedor.

d) Crecimiento de los sectores educativos y de salud.

La división de la sociedad entre trabajadores formales, informales, urbanos y rurales, ha tenido gran repercusión en la concepción de la protección social y en forma en que se organizan estas polí-ticas en la región.

7.4.3. TERCERA ETAPA: CRISIS DE LA DEUDA

En torno a la crisis de la deuda de principios de la década de 1980 se registra una etapa marcada por un enfoque neoliberal de crecimiento hacia afuera con disciplina y austeridad fiscal.

Características:

a) Racionalización: La política social de este período se caracteriza por la focalización hacia los más pobres, con el fin de racionalizar el uso de los recursos escasos, como el Programa de Alimentación Escolar de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) de Chile.

b) Competitividad: Mercado de servicios sociales con fomento de los subsidios a la demanda para potenciar la competencia de los oferentes, sean estos públicos o privados, a través de un


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sistema de libre elección, como ocurre, por ejemplo, en el sistema educacional chileno, en que los alumnos son portadores de la subvención educacional que entrega el Estado, independien-temente de si eligen estudiar en una escuela administrada por el sector público o por privados.

c) Descentralización: se procura lograr una gestión de recursos y proyectos más autónoma respecto del gobierno central, así como la externalización o tercerización de la producción, lo que da un impulso a la participación de privados y organizaciones no gubernamentales en la gestión.

d) El Estado asume cada vez más un papel subsidiario y de control y evaluación y disminuye, al menos proporcionalmente, su papel de proveedor.

e) Seguridad social con fondos de capitalización individual.

f) Protección frente a situaciones de emergencia.

7.4.4. CUARTA ETAPA: SIGLO XIX

Desde mediados de los años noventa se va configurando un nuevo enfoque de desarrollo con el “pa-radigma de la competitividad sistémica”. Este es un período de consolidación de la institucionalidad democrática, en que se dan las reformas del Estado de “segunda generación” (Marchesi, 2004) y la dirigencia política “apunta a plasmar en algunas acciones concretas la idea de un Estado más presen-te, con mayor capacidad de intervenir en el desarrollo económico y social” (Repetto, 2010a, pág. 1). Así, las personas pasan de ser consideradas consumidores y beneficiarios a convertirse en ciudadanos titulares de derechos.

Características:

a) Políticas universales con servicios diferenciados según la variedad de necesidades y brechas de una población heterogénea.

b) Se potencia la preocupación por la calidad de servicio (objetiva y subjetiva) y los principios de efectividad y eficiencia, así como por generar sinergias en las redes de atención y protección.

c) Se potencia la articulación público-privada.

En este escenario se abren nuevos espacios de debate sobre la protección social, como la articulación de modelos de capitalización individual con solidaridad (CEPAL, 2006; Uthoff, 2006), la flexiseguridad laboral y el derecho a tener un ingreso mínimo que permita salir al menos de la pobreza extrema.

7.5. tipologías del estado de bienestaR

Esping-Andersen (1990) clasifica en tres modelos los principales regímenes del bienestar, basándose en el modo en que se reparte la producción de bienestar entre el mercado, el estado y las familias. (gráfico 19).

El autor, los clasifica en liberales, conservadores y socialdemócratas, siendo sus principales dife-rencias: en que los primeros domina el mercado, siendo la actuación del Estado meramente residual, cubriendo solamente las necesidades básicas (EE.UU, Canadá y Australia); los segundos, se basan en la protección social a las personas insertas en el mercado laboral, con un gran protagonismo de la familia, interviniendo el Estado subsidiariamente (Austria, Alemania, Francia e Italia); y los terceros, su principal característica es el universalismo, dependiendo todas las clases del Estado, y existiendo un fuerte componente de desmercantilización, ya que se minimiza la dependencia con respecto al merca-


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do, y se combina con la existencia de unos potentes servicios sociales y con la difusión de importantes subsidios (Dinamarca, Suecia y Noruega).

Gráfico 20. Modelos de Estado de bienestar social.


España, no se encuentra representado en ninguno de estos tres modelos del bienestar, ubicándose en un cuarto, denominado modelo mediterráneo (Moreno 2000, 2001; Ferrera 1996; Sarasa 1993; Flaquer, 1995). Basado en una categoría mixta, entre reco-nocimiento de derechos universales y políticas del bienestar con acceso a través de contribuciones laborales, añadiendo el papel importante de la institución familiar y la aportación del rol de la mujer a la cobertura de nuestro sistema de bienestar.

7.6. Regímenes de bienestaR en amÉRica latina

En América Latina, la situación del Estado de bienestar dista mucho del desarrollo experimentado en la Europa occidental, podríamos adelantar que está en fase de inicio o expansión en algunos países y en cambio en otros es inexistente.

Entendiendo el bienestar como capacidad para el manejo colectivo de riesgos, los regímenes varían en el grado y la manera en que lo generan.

Los regímenes de bienestar latinoamericanos comparten un rasgo común: a la luz de mercados laborales ineficientes y de políticas públicas débiles o inexistentes, el ámbito doméstico y el trabajo femenino en particular, desempeña un papel central sin el cual no es posible dar cuenta de la asignación de los recursos que tiene lugar en la región.

Tres son los tipos que identificamos según el papel del Estado y el grado de familiarización del manejo de riesgos (gráfico 21):

• Estatal-proteccionista (como Costa Rica).

• Estatal-productivista (como Chile).

• Familiarista (como Nicaragua).


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Gráfico 21. Tipologías de Regímenes de bienestar en Iberoamérica.

Fuente: elaboración propia.

El mundo real del bienestar es producto de cómo interactúan los tres pilares del bienestar. Si uno «fracasa», existe la posibilidad de que la responsabilidad sea absorbida por los otros dos o, alternativa-mente, que se acumulen problemas no resueltos. Cuando diseñamos políticas debemos preguntarnos: ¿puede la familia, el mercado o, alternativamente, el Estado absorber realistamente esas responsabili-dades y si es así, es esa la opción más deseable?

Hasta ahora los regímenes —no los estados— de bienestar han sido abordados en escenarios de relativa solvencia de mercados laborales y políticas públicas. ¿Qué ocurre con el manejo de los riesgos en América Latina, cuando las familias requieren movilizar dosis crecientes de trabajo remunerado, emigración, reme-sas y trabajo no remunerado, todo simultáneamente, para salir adelante? En este escenario, ¿compensan las familias y el trabajo no remunerado exitosamente las «fallas» de las restantes esferas de producción del bienestar? Y si pensamos en las familias tenemos que pensar, necesariamente, en las mujeres. Contrariando el mandato tradicional de cuidadoras a tiempo completo, en la última década la presencia de las mujeres en los mercados laborales ha aumentado considerablemente: de 3 a entre 4 y 5 de cada diez en tan sólo diez años. El trabajo remunerado es cada vez más asunto de mujeres, aunque el no remunerado —oficio, cuidados, gestión de lo doméstico—, continúa siendo un asunto casi exclusivamente femenino. Mayores dosis de trabajo remunerado y no remunerado, mercados laborales que ofrecen insuficiente trabajo y mal remunerado, políticas públicas escasas o que van detrás de nuevas demandas sociales como las relativas al cuidado, y cambios en la distribución de los papeles femeninos y masculinos...

¿Cuál es la arquitectura del bienestar de la cual depende la población latinoamericana, cuáles son sus principales tensiones y principales oportunidades? Como producto de este zafarrancho de cambios simultáneos en las distintas esferas de la vida social, la re-gión vive una profunda transformación que reclama con urgencia ser mejor entendida a partir de una visión que interprete las transformaciones recientes del Estado, pero también la manera en que los estados reformados se relacionan con las familias, las comunidades y, por supuesto, los mercados laborales y de consumo.

Pero América Latina es una región de sociedades duales (O’Donnell, 1999). En el 2002, el 44% de la población, 220 millones de personas, vivía en condiciones de pobreza y casi 100 millones eran indigentes. Es la región más desigual del mundo y cada uno de sus países es comparativamente más desigual que el promedio mundial. Y los cambios en la división sexual del trabajo se explican


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principalmente como parte de los acomodos sociales para hacerle frente a la pobreza y a la desigualdad —antes que a cambios en los modelos de las maneras deseables de organización familiar, aunque claro que también los hay, incluso como producto de la propia necesidad económica.

Los regímenes de bienestar en Iberoamérica (Fundación Carolina, 2007) los vamos a clasificar teniendo en cuenta las tres dimensiones que se representan en el gráfico 22.

Gráfico 22. Regímenes de bienestar: dimensiones de análisis.

Fuente: Elaboración propia a partir del estudio de la Fundación Carolina.

En América Latina a diferencia de lo que ocurre en Europa y América del Norte, la mercantilización de la fuerza de trabajo está lejos de ser algo dado y constituye más bien un reto. El grado de desmercantilización refleja la capacidad del mercado laboral para proveer trabajo remunerado así como calidad de dicho trabajo según estabilidad, protección social y otras garantías.

Una segunda dimensión es el grado dedesmercantilización del bienestar, es decir, su autonomía del intercambio mercantil debido a la reasignación delos recursos que realizan las políticas públicas (Esping-Andersen, 1990). Esta reasignación de recursos puede ser también llevada a cabo por las comunidades/o la cooperación internacional.

La tercera dimensión es el grado de familiarización del bienestar, es decir, su autonomía entre la disponibilidad de trabajo femenino no remunerado basado en la división sexual del trabajo.

A partir de estas dimensiones, el análisis reconstruye regímenes de bienestar en tanto constelaciones de prácticas que asignan recursos a través del mercado, la división sexual del trabajo y el Estado.

Teniendo en cuantas estas dimensiones se han obtenido la siguiente clasificación de regímenes de bienestar (gráfico 23).


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Gráfico 23. Regímenes de Bienestar en América Latina.

Fuente: Elaboración Propia.

Los hallazgos fundamentan que todos los regímenes latinoamericanos son, en alguna medida, informales, en tanto una proporción de la población no puede, en ninguno de los cuatro conglomerados lidiar razonablemente con los riesgos sociales a través de su participación en los mercados laborales o en los servicios públicos.

Por lo tanto una proporción variable de la población en alguna medida depende de arreglos familiares y comunitarios para asumir prácticas cuyas lógicas corresponden a los mercados, en particular laborales, o a los estados, locales o nacionales.

7.6.1. EL ESTADO-PRODUCTIVISTA

Se caracteriza por:

• Las políticas públicas se caracterizan principalmente en la formación de capital humano, fun-damentalmente de población que tiene condiciones para acceder a servicios privados de edu-cación y salud. Pueden considerarse por lo tanto políticas con una orientación productivista, de mejorar las condiciones de la fuerza laboral para participar del mercado laboral.

• Alta mercantilización de la fuerza de trabajo.

• La protección de riesgos como la vejez está altamente sujeta al poder adquisitivo de las personas.

• La política pública desmercantiliza la formación de capital humano a través de educación básica y salud, en particular de aquella parte de la población que no puede comprarlos privadamente.

• Un amplio conjunto de la población carece de acceso satisfactorio a servicios públicos.

• Menor énfasis en la desmercantilización de la protección de riegos. Por tanto el Estado inter-viene en aquellas áreas en que el mercado no resuelve o para aquella parte de la población para la cual el intercambio mercantil no es suficiente.


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• Búsqueda del Estado por ser funcional a las demandas del mercado y, en todo caso, por com-pensar sus deficiencias.

• El sector privado tiene un papel protagonista en la política social.

• El papel del Estado es subsidiario.

• Es también informal porque tiene amplios contingentes de población desprotegida, tanto del mercado laboral como de la política pública.

7.6.2. EL ESTADO-PROTECCIONISTA

Se caracteriza por:

• Las políticas públicas enfatizan la protección social a partir de contribuciones asociadas a las ocupaciones, en particular en sectores formales de la economía.

• Un amplio conjunto de la población carece de acceso satisfactorio a servicios públicos.

• El Estado interviene en áreas que podrían ser de predominio del mercado y para la población que no necesariamente se encuentra en condiciones de pobreza.

• Menor presencia del sector privado.

• El papel del Estado es más intervencionista.

• La protección social y la formación de capital humano son máximas y con alto grado de des-mercantilización.

• Es también informal porque tiene amplios contingentes de población desprotegida, tanto del mercado laboral como de la política pública.

7.6.3. EL ESTADO FAMILIARISTA

Se caracteriza por:

• Tiene una capacidad mínima para absorber y remunerar adecuadamente su fuerza de trabajo.

• La protección social y la formación de capital humano están desmercantilizados de manera mínima.

• Políticas públicas débiles en términos de gasto, cobertura y resultados.

• La producción del bienestar descansa en trabajo no remunerado femenino, familias y comunidades.

• Más de la mitad de la población en condiciones de pobreza.

• Intervención pública tímida o incluso inexistente.

• El régimen familiarista tiene escasa desmercantilización. Cuanto más informal el régimen mayor papel de entidades no estatales, tanto locales como internacionales que sumen algún papel de asignación de recursos para compensar la ausencia de políticas públicas.

• Cuanto más informal el régimen mayor demanda de trabajo no remunerado porque mayor la compensación de fallas que las familias en general y las mujeres en particular deben desplegar.

• En la práctica de asignación de recursos predomina la producción informal.

• La mayoría de la población depende solo de arreglos familiares.

• Mercados laborales y políticas públicas excluyentes.


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• Gran proporción de familias de escasos recursos que aportan trabajo comunitario no remu-nerado para servicios propios en área que podría esperarse fueran de responsabilidad de los gobiernos, como la construcción de escuelas e incluso su administración.

• Solo una pequeña parte de la población accede a transferencias y servicios públicos, organizados en programas inestables y de escaso alcance para un escenario de gran dificultad de mercanti-lización de la fuerza de trabajo.

• El Estado tiene muy escasas capacidades y las organizaciones internacionales tienen un mayor papel.

7.7. estado de bienestaR e inveRsión social en ibeRoamÉRica

América Latina se caracteriza por una gran diversidad en cuanto a los tipos de protección social y los niveles de inversión pública social —tradicionalmente conocida como “gasto”—, así como en relación con sus impactos redistributivo. En muchos países se ha logrado avanzar en la protección de los ciu-dadanos, al extenderse la cobertura a grupos hasta hace pocos años excluidos. Esto ha ocurrido en parte gracias al aumento de la inversión social, que desde 1990-1991 se ha incrementado en promedio cinco puntos porcentuales, para llegar al 18% del producto interno bruto (PIB) en 2007-2008 (CEPAL, 2010c)6. Aunque significativo, este avance es todavía insuficiente, si se tiene en cuenta que la región se sitúa siete puntos porcentuales por debajo de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), cuya inversión social alcanza el 25% del PIB (CEPAL, 2010a). Los niveles de inversión social per cápita también varían mucho según los países —de un mínimo de 107 dólares en Nicaragua hasta un máximo de 2.276 dólares en Argentina— y en algunos casos no se condicen con su nivel de desarrollo (gráfico 24).

Gráfico 24. América Latina y el Caribe (21 países): Inversión Pública Social y PIB per capita, 2007-2008 ( en dólares de 2000)

Fuente: CEPAL


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Al analizar el impacto redistributivo de las transferencias monetarias públicas y privadas (gráfico 25) es posible apreciar que contribuyen a disminuir la concentración del ingreso primario, sobre todo en los países con sistemas de protección social más consolidados y que tienen una mayor cobertura, como en el caso de la Argentina, el Brasil, Chile, Costa Rica y el Uruguay. Sin embargo, aun cuando reducen la concentración observada en el ingreso primario, las transferencias no siempre son progre-sivas en términos absolutos, pues en algunos países se concentran en hogares de ingreso primario más elevado, lo que resulta del peso de las jubilaciones y de la menor proporción de hogares que depende solo de estas. Por otra parte, cabe tener presente que si bien las transferencias solo representan el 9% del ingreso total, llegan a representar un tercio del ingreso de quienes las reciben, sobre todo en hogares compuestos únicamente por adultos mayores (CEPAL, 2010a, pág. 106).

Gráfico 25. América Latina (18 países): Coeficientes de Gini del ingreso per capita de los hogares antes y des-pués de las transferencias alrededor de 2008.

Fuente: CEPAL

Una forma de examinar el desempeño de la protección social en la región consiste en analizar su labor presupuestaria junto con sus logros.

De acuerdo con la clasificación presentada por la CEPAL (2010a, 2010b), se distinguen tres gru-pos de países según sus niveles de inversión social, lo que tiene repercusiones en los resultados de la protección social y la cobertura de servicios de salud y educación. Como se puede apreciar, subsisten brechas evidentes en la provisión de bienestar en América Latina: en promedio, menos de la mitad de la población ocupada de cada país tiene cobertura de la seguridad social, mientras que en aquellos países con menor inversión social esa proporción apenas llega a poco más de un quinto. Incluso en el caso del primer grupo —el de mayor inversión social— no hay una cobertura universal de la seguri-dad social, de modo que urge la búsqueda de alternativas para mejorar las respuestas estatales en este ámbito. Asimismo, existen grandes brechas en aseguramiento en salud y en el acceso a la educación.


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Cuadro 5. América Latina: Indicadores de inversión social, cobertura de protección social, salud, educación, alrededor de 2008. En promedio simples para cada grupo de países.

Indicador Grupo I Grupo II Grupo III América Latina

Argentina, Brasil, Chile,

Costa Rica, Panamá,

Uruguay

Colombia, México,

Venezuela,

Bolivia, Ecuador, El

Salvador, Guatemala,

Honduras, Nicara-

gua, Paraguay

La situación actual refleja los distintos procesos históricos que tuvieron lugar en los países a lo largo del siglo XX. Así, mientras algunos, como la Argentina, Chile, Cuba, el Uruguay y luego Costa Rica, fueron “pioneros” en desarrollar programas de protección social de tipo contributivo y no con-tributivo en los años veinte y treinta, en Colombia y México se hizo a partir de los años cuarenta y cincuenta y en otros, como el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador y el Perú, estos programas se introdujeron a partir de la década de 1960 y no se cuenta con pensiones sociales (Mesa-Lago 2004a, págs. 186-187). Estos procesos derivan en modelos de Estado de bienestar de distintas características: el “universal estratificado” en la Argentina, Chile y el Uruguay, donde los mayores niveles de protec-ción se vinculan con la pertenencia a grupos insertos en el mercado de empleo formal; el “régimen dual” en el Brasil y México, países sumamente heterogéneos en cuanto a la distribución territorial, de recursos y de los niveles de protección entre regiones geográficas; y el “régimen excluyente” en países como el Estado Plurinacional de Bolivia, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y la República Dominicana, en los cuales hasta hace poco las élites se habían beneficiado en gran me-dida de los recursos estatales sin que hubiera prácticamente ningún tipo de redistribución pública de recursos (Filgueira y Filgueira, 2002, págs. 135-145).

La heterogeneidad de situaciones en la región refleja distintas visiones con respecto al papel del Estado en garantizar el acceso a la protección social frente a otros actores como el mercado, la familia y las organizaciones sociales y comunitarias, que en determinados países cobran mayor relevancia de-bido a la falta de políticas asociadas. En los países donde la participación del Estado en la provisión de protección social es menor y el acceso a servicios sociales fuera del mercado es más difícil, la familia y sus sistemas de cuidados domésticos basados en la división sexual del trabajo adquieren un papel fun-damental (Martínez, J. 2008a). Este es el caso del régimen “informal-familiarista” (Martínez, J. 2008a) en el que cabría ubicar al Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana y la República Bolivariana de Venezuela. Con respecto a los países donde el Estado está más presente en los regímenes de bienestar, J. Martínez (2008a) establece dos categorías: por una parte, el régimen “estatal-productivista” (Argen-tina y Chile) y, por otra, el “estatal-proteccionista” (Brasil, Costa Rica, México, Panamá y Uruguay).

En el primero, el mercado incorpora más activamente a los trabajadores al empleo formal y es, a la vez, un actor importante en la provisión de bienestar. Además, los recursos estatales están fuertemente orientados a la formación de capital humano, como lo muestran los altos niveles de inversión en salud y educación. En el segundo, existen mayores niveles de informalidad en el empleo y el Estado inter-viene más activamente que en otros casos en la regulación de los mercados laborales y en la creación de esquemas no contributivos.

7.8. situación actual, bRecHas y logRos.

En 2010, el índice de pobreza de la región se situó en un 31,4%, incluido un 12,3% de personas en condiciones de pobreza extrema o indigencia. En términos absolutos, estas cifras equivalen a 177


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millones de personas pobres, de las cuales 70 millones eran indigentes (gráfico 26). De esta manera, en el año 2010 se siguió avanzando en la reducción de la pobreza, cuya tasa disminuyó 1,6 puntos porcentuales en relación con 2009, mientras que la indigencia se redujo 0,8 puntos porcentuales. Esto ha sido, fundamentalmente, debido al periodo de crecimiento económico en la región desde la salida de la crisis en 2009.

Gráfico 26. América Latina (19 países): Evolución de la pobreza y de la indigencia, 1980-2011a

(En porcentaje y millones de personas)

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

a Estimación para 18 países de la región más Haití. Las cifras que aparecen sobre las secciones superiores de las barras repre-sentan el porcentaje y número total de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes). Las cifras sobre 2011 corres-

ponden a una proyección. Publicado en: Panorama Social de América Latina 2011 (CEPAL (2011).

Referencias: CEPAL (2011) Panorama Social de América Latina 2011, pag. 16.

Esto se traduce en siete millones menos de personas en situación de pobreza, y tres millones menos en situación de indigencia.

A partir de las proyecciones de crecimiento del PIB y de las previsiones de la evolución de la infla-ción en cada país, cabe esperar que en el año 2011 la tasa de pobreza se reduzca levemente y se sitúe en el 30,4%, alrededor de un punto porcentual por debajo de la tasa de 2010. En cambio, la tasa de indigencia podría aumentar, ya que el alza del precio de los alimentos contrarrestaría el incremento previsto en los ingresos de los hogares (gráfico 26).

A 2010, la información disponible sobre 12 países de la región revela variaciones de la pobreza de distinto signo y magnitud con respecto al año previo. Cinco países registraron disminuciones sig-nificativas en sus tasas de pobreza: el Perú (-3,5 puntos), el Ecuador (-3,0 puntos), la Argentina (-2,7 puntos), Uruguay (-2,0 puntos) y Colombia (-1,4 puntos). En estos países la variación de las tasas de indigencia también tuvo signo negativo, con descensos de entre 0,5 y 1,7 puntos porcentuales. Brasil, para ese año no tiene dato, pero si tenemos en cuenta proyecciones se podría estimar que casi la mitad de la reducción de la pobreza regional proviene de la caída esperada de la pobreza en el Brasil.

Pese a la temprana introducción del denominado enfoque de “protección basada en el empleo formal” (véase el capítulo I.C), fundamentalmente sustentado en políticas de protección social contri-butiva (Draibe y Riesco, 2007; Mesa-Lago, 2004a), en América Latina coexisten en la actualidad dos realidades muy distintas para los ciudadanos (Bertranou, 2008; CEPAL, 2006, 2008a; Filgueira, 2007;

G ráfico 26. A m érica Latina (19 países) : Evolución de la pobreza y de la indigencia , 1980-2011 a (en porcentaje y millones de personas)

Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Estimación para 18 países de la región más Haití. Las cifras que aparecen sobre las secciones superiores de las barras representan el porcentaje y número total de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes). Las cifras sobre 2011 corresponden a una proyección. Publicado en: Panorama Social de América Latina 2011 (CEPAL (2011)). R eferencias: CEPAL (2011) Panorama Social de América Latina 2011, pag. 16.


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Regalia, 2006). Por una parte, menos de la mitad de la población ocupada está integrada en el mercado formal del trabajo y cuenta con algún tipo de protección social contributiva, es decir, tiene acceso a un conjunto de mecanismos de cobertura ante contingencias y riesgos estructurales. Por otra, una gran parte de la población continúa excluida del mercado formal del trabajo y por ende carece de acceso a tales mecanismos. El origen de esta dualidad debe buscarse en los fundamentos de la protección social anclada en la expansión del mercado formal del trabajo (Lo Vuolo, 2009), promesa largamente incumplida en la región (CEPAL, 2006).

Los datos estadísticos disponibles indican que la precariedad en el mercado de trabajo en la región se vincula con la informalidad y el empleo en sectores de baja productividad. En 2008, alrededor de la mitad de los trabajadores latinoamericanos estaba ocupada en los sectores de baja productividad e ingresos, con escasa cobertura de seguridad social. Ese mismo año, frente a una afiliación del 51,5% de los ocupados de 15 años y más a la seguridad social, solamente el 19,1% de los ocupados en el sector informal contaba con cobertura de la seguridad social. Entre los trabajadores ocupados en las áreas rurales la cobertura llegaba al 27%. Preocupa, en particular, la gran proporción de mujeres ocupadas en sectores de baja productividad (55,5%) en comparación con los hombres (45,9%) (Naciones Unidas, 2010).

Asimismo, cerca del 41% de los trabajadores de 12 países de la región no contaban con un contrato formal de trabajo en 2006 (CEPAL, 2009a), cifra que da cuenta de capas medias que también quedan excluidas de un tipo de relación laboral contractual y, en consecuencia, se vuelven más vulnerables. Ese mismo año, solo el 26,2% de los asalariados del sector de baja productividad aportaba a la seguridad social, en evidente contraste con el 76,7% de los asalariados de los sectores de productividad media y alta, quienes sí cotizaban en estos sistemas.

Gráfico 27. América Latina (19 países) Ocupados en sectores de baja productividad (sector informal) y ocupa-dos no afiliados a la seguridad social. Alrededor de 2008 (en porcentajes).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Áreas urbanas b Promedio ponderado. Publicado en: Protección social inclusiva en

América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos (Cecchini, Simone y Martinez, Rodrigo (2009)).

Referencias: Cecchini, Simone y Martinez, Rodrigo (2009). Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos. Capítulo II – La protección social en la América Latina del nuevo milenio. pag. 51.

G ráfico 27. A m érica Latina (19 países) O cupados en sectores de baja productividad (sector inform al) y ocupados no af i l iados a la seguridad social . Alrededor de 2008 (en porcentajes) .

Fuente: Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Áreas urbanas b Promedio ponderado. Publicado en: Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos (Cecchini, Simone y Martinez, Rodrigo (2009)).

R eferencias:

Cecchini, Simone y Martinez, Rodrigo (2009). Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos. Capítulo II – La protección social en la América Latina del nuevo milenio. pag. 51.


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Claramente, las familias pobres y vulnerables de la región no disponen de empleo e ingresos en forma permanente, pese a que el primero constituye el principal recurso con que cuenta la gran mayoría de los hogares para garantizar la subsistencia (Cecchini y Uthoff, 2008; CEPAL, 2009a).

Existe a su vez un conjunto de personas —entre ellas los adultos mayores, los niños y los disca-pacitados— que se encuentran fuera del mercado del trabajo. Aunque en determinados casos están cubiertas por la protección social contributiva mediante seguros y pensiones del cónyuge o familiar, con frecuencia carecen de dicha cobertura y por tanto requieren mecanismos de protección social no contributivos.

En este contexto, en el marco de la protección social se ha debido hacer frente a diversas situacio-nes mediante la creación de mecanismos de aseguramiento —ya sea vinculados con el mercado de trabajo o independientes de este— y la cobertura ante reducciones bruscas del ingreso por medio de la protección social no contributiva. En particular, el conjunto de las transferencias de ingresos estatales no contributivas —entre ellas los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC) o las pen-siones sociales— muestran una clara incidencia en la mejora de los niveles de bienestar de los hogares más pobres (CEPAL, 2010a). Esto contrasta con los instrumentos de la protección social contributiva, como el aseguramiento privado y las indemnizaciones laborales y de salud, que se concentran en los sectores de mayores ingresos y entre los trabajadores del mercado formal de empleo (CEPAL, 2010a; Mesa-Lago, 2009), tienen impactos redistributivos negativos o nulos y son altamente segmentadores.

Así, podemos decir que el diseño de las políticas sociales en la actualidad en Iberoamérica se instala con creciente fuerza la idea de un enfoque de la protección social más integral y de corte ciudadano, que se funda en la complementariedad de diversos marcos normativos y conceptuales e incluye los derechos humanos, las necesidades básicas y el riesgo. De manera paulatina se transita desde un enfoque dual centrado en quienes cuentan con un empleo formal estable o los que viven en situación de extrema pobreza, hacia un modelo más inclusivo que garantiza a toda la ciudadanía el acceso a la protección social. Esto no significa desatender las acciones y el destino de los recursos a favor de quienes más los necesitan por razones de equidad, justicia o eficiencia, sino repensar las medidas de protección con una mirada más amplia y universal. Al mismo tiempo, se redefinen los modelos de gestión pública en torno a las políticas diseñadas, lo que transforma a la coordinación interinstitucional en uno de los grandes desafíos para la región en esta materia.

7.9. límites del estado de bienestaR. Retos paRa el siglo XXi

Al margen de planteamientos ideológicos, se debe hacer referencia a la sostenibilidad económica de la intervención pública. Desde esta perspectiva los límites del Estado de bienestar vendrían condicio-nados por los límites fiscales de la propia dimensión del gasto público y habrían dado lugar a la crisis fiscal del Estado. La pérdida de legitimidad de la acción pública conduce a la ruptura del consenso social-pilar fundamental del Estado del bienestar- que se había mantenido desde la postguerra hasta la crisis de los años setenta. La economía y la sociedad sufren nuevos riesgos: los derivados de la mundialización y la globalización de los procesos productivos, los que sufren como consecuencias de los cambios demográficos (envejecimiento de la población, caída de la tasa de natalidad) y sociales (predominio de la familiar nuclear sobre la extensa, aparición de nuevas formas de familia- familias monoparentales- incorporación masiva de las mujeres al mundo laboral), los que son fruto de la nuevas modalidades de pobreza (procesos masivos de inmigración no controlados, o de los de desregulación y segmentación del mercado laboral).

Se podría afirmar que la actual crisis del Estado de bienestar, procede en gran medida de su falta de adaptación a los problemas sugeridos más arriba.


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En todo caso, los límites del Estado del bienestar dependen de la fase del ciclo económico: cuan-do la economía está en una etapa expansiva, hay ciertos componentes del gasto social que tienden a disminuir (menos gasto en desempleo), al tiempo que las fases financieras del mismo se refuerzan, la mayor actividad económica propicia una mayor recaudación impositiva y un mayor volumen de cotizaciones. Por el contrario, cuando la economía está en fases recesiva, ciertos componentes del gasto social se incrementan (más prestaciones por desempleo, más servicios sociales para colectivos de personas en situación de necesidad).

Por ello, como dicen algunos autores, es necesario defender unos límites razonables del Estado de bienestar que eviten el sesgo de tener que delimitarlo según las fases del ciclo económico y que obedezcan, sobre todo, a criterios de racionalidad y de efi-ciencia económica.

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PARTE II. PROPUESTA DE ACTUACION FRENTE AL PROCESO DE ENVEJECIMIENTO

9. delimitación conceptualEl esfuerzo por generar un crecimiento económico acelerado ha inducido a un cambio económico y social en toda Latinoamérica, el cual es perceptible desde varios puntos de vista. No obstante, a la vista del deseo de la población y de los objetivos fijados en el pasado, las metas alcanzadas podrían ser consideradas modestas, sin embargo resulta indiscutible que la realidad de fines de la primera dé-cada del siglo XXI dista bastante de ser similar a la observada en los años 60, a pesar de que tanto los logros alcanzados, como la realidad latinoamericana es diversa (de hecho resulta arriesgado hablar de “realidad latinoamericana”, teniendo en cuenta la variedad de matices y diferencias).

El Cono Sur (Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) no ha sido ajeno a este proceso y, a pesar de largos periodos de bajo crecimiento e inestabilidad económica, ha experimentado cambios sociales y económicos notables. Reconociendo la diversidad estructural existente entre los países que lo integran, lo cierto es que el crecimiento económico observado es manifiesto, al punto de dar lugar a un nuevo concepto –país emergente- y a un nuevo rol político en un mundo globalizado, para algunos de sus países integrantes.

Por otro lado, queda aún mucha trabajo por hacer. La magnitud del éxito económico alcanzado pierde relevancia, cuando es observado a nivel microeconómico. Contrasta la posición ocupada por Brasil en el ranking del PIB a precios corrientes (2011) –séptima economía del mundo- con en el ocu-pado de acuerdo al PIB per cápita -101º lugar. El caso argentino no es distinto, aunque sus extremos son más atemperados (26º lugar en el ranking del PIB y 77º en el de PIB per cápita) o Chile (45º PIB y 71º PIB per cápita). En consecuencia, a pesar de los cambios económicos y sociales observados, aún persisten los desequilibrios del pasado, siendo uno de los desafíos del presente siglo el promover una adecuada distribución de los logros económicos en la población.

El crecimiento económico experimentado por el Cono Sur también ha dado lugar a que muchos de los problemas económicos y sociales del pasado se hayan atemperado en su intensidad, sin que ello signifique que se hayan solucionado. A esto hay que agregar la aparición de otras dificultades, propias de países desarrollados, con un grado de intensidad mayor al históricamente observado y bajo un marco caracterizado por un bajo nivel de ingreso y una desequilibrada distribución del mismo.

Uno de dichos problemas es el acelerado proceso de envejecimiento de la población, en un marco de desigualdad persistente y de desarrollo institucional débil. En el Cono Sur se ha registrado en las últimas décadas un mayor crecimiento de la cohorte de población mayor de 65 años, a una tasa eleva-da en comparación a la observada en países como Estados Unidos y Holanda, siendo bajo el nivel de atención prestado por las autoridades a dicho hecho. La proyección de la población para el año 2050, revela un crecimiento importante de dicho segmento, el cual, a pesar de las diferencias de magnitudes y dimensiones, existente entre los diversos países de la región (Cono Sur), planteará exigencias en materia de cobertura social y atención a la tercera edad, ignorados en la actualidad, a consecuencia de la relevancia de otros temas con respecto al mismo, como es el caso, por citar un ejemplo, de la protección materno infantil.

En la actualidad, la agenda política no tiene marcado el envejecimiento de la población como un asunto prioritario frente a otros de carácter económico y social. A pesar de ello, son numerosos los


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estudios realizados al respecto, siendo el fin de la mayoría de ellos, el análisis de la situación de los ma-yores en cuanto a necesidades y cobertura social y económica. A la luz de los mismos se puede afirmar que en mayor o menor grado es conocida su situación en los distintos países integrantes del Cono Sur.

También se puede afirmar que se han dado pasos importantes en el diseño y aplicación de una estrategia, así como de medidas y acciones concretas para hacer frente a tal situación. De hecho se han planteado propuestas, cuya meta es la de dotar a los mayores de una cobertura económica y social que garantice un nivel de calidad de vida, digno y acorde en su condición de sujetos de derecho. En la mayoría de los casos, dichas propuestas responden a garantizar la cobertura social y sanitaria de los mayores, atendiendo a la estructura y capacidad económica del país en cuestión y acentuando el carácter universal del mismo.

Por otro lado las propuestas son diversas, dadas las situaciones, también diversas observadas en los países del Cono Sur. Sin embargo, no se tiene constancia de la existencia de un plan que coordine las acciones y actuaciones de los responsables políticos, destinado a cubrir de manera progresiva las necesidades de los mayores, implantando a la vez un sistema de cobertura económica y social, que cumpla con los objetivos y se vaya adecuando a las diferentes características que presentaría la situación de los mayores, de aquí al año 2050.

Esta parte del estudio tiene como objeto proponer un plan de acción, el cual atendiendo a los puntos comunes y divergencias entre los distintos países del Cono Sur, propondría las actuaciones y acciones a seguir de cara a garantizar una cobertura efectiva y eficiente a los mayores en un futuro próximo. Constituiría una hoja de ruta, que marcaría las directrices a observar, de forma a flexibilizar el sistema de cobertura, adecuándolo a las situaciones cambiantes de la economía y garantizando una implantación y desenvolvimiento progresivo del mismo, que permita a los mayores de la actualidad, gozar de una cobertura similar (en la medida posible) a la que gozarían sus congéneres en el futuro, a cuyo acceso en la actualidad tienen dificultad dada las limitaciones de medios.

El estudio considera el envejecimiento de la población como un proceso enmarcado en un contexto económico, el cual a pesar de su comportamiento en la última década, carece de la capacidad adecuada para destinar recursos en la medida que la problemática lo requiere.

El mismo está divido en dos partes. La primera parte analiza el proceso de envejecimiento, aten-diendo a su dimensión económica y social en el marco de un proceso de desarrollo en ciernes, de carácter prioritario en la agenda política actual. Trata de identificar el alcance de la situación de los mayores y su relación con el crecimiento y desarrollo económico de la región, de cara a determinar su incidencia sobre el mismo. En qué medida afecta la creciente proporción de mayores al desarrollo, y de qué forma los resultados alcanzados en dicha materia se convierten en solución del problema, constituye el nudo central del análisis de esta parte del trabajo.

La segunda parte comprenden las propuestas de actuación al respecto, diseñando una hoja de ruta a seguir, caracterizada por su carácter pragmático y de aplicación directa, de forma concreta. La meta no es la definición de grandes líneas de política social, sino la de acciones y actuaciones que respon-dan a las estrategias ya implantadas, susceptibles de ser llevadas delante de forma directa a nivel local, conforme a los recursos disponibles y estructura existente en la actualidad.

10. definición del pRoblemaEn la actualidad existe una cantidad ingente de estudios e informes sobre el proceso de envejecimiento observado en Latinoamérica. También es diverso el punto de vista bajo el cual es abordado el tema, al punto que dedicar un capítulo a su estudio (la definición del problema) podría ser calificado de reiterativo, de no mediar una explicación sobre el enfoque que se le quiere dar al mismo. Por tanto, quien espera un detenido análisis sobre las características y el alcance del problema que representa el


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proceso de envejecimiento para la sociedad y economía de los países del Cono Sur, no lo encontrará en el presente capítulo.

El objetivo a alcanzar es el de situar el proceso de envejecimiento en un contexto dinámico, cen-trando la atención en la disponibilidad de medios y recursos, en el marco de una sociedad cambiante, de cara a diseñar un plan, que adecue la respuesta de la sociedad planteando acciones y actuaciones eficaces y sobre todo realistas. De lo que realmente se trata, es de interpretar las causas y características del proceso de envejecimiento a la vista de la disponibilidad de medios en un contexto evolutivo, de forma a diseñar y proponer sobre esta base acciones y actuaciones que respondan a las características y condicionantes del entorno económico y social en que se pretende aplicar. En consecuencia, tenien-do siempre presente el fin último del presente estudio, es en este contexto, en el que será entendida e interpretada la definición del problema.

10.1. el pRoceso de envejecimiento de la población

Unas décadas atrás era común señalar como características demográficas de países en vías de desarrollo, las altas tasas de natalidad y mortalidad, lo que daba lugar a la existencia de poblaciones jóvenes en la mayoría de los mismos. En la actualidad, en el caso latinoamericano y sobre todo en el del Cono Sur, dicha afirmación no se sostiene, observándose un progresivo envejecimiento de la población, de características distintas a la observada en el pasado en países desarrollados.

Aunque existen diferencias apreciables entre los distintos países del Cono Sur, todos los indicado-res demográficos exponen de manera contundente una conclusión: la población está envejeciendo. La esperanza de vida ha ido creciendo a lo largo del periodo 1980 – 2010, al punto que en la actualidad es mayor la observada en Chile que la registrada en los Estados Unidos de América3. De hecho, Chile ha registrado un incremento de 9,7 años en la esperanza de vida, durante el periodo considerado, aunque es Brasil (10,6 años), el país del Cono Sur, con mayor incremento al respecto. En la misma línea se ha observado una disminución apreciable en el diferencial con respecto a los Estados Unidos de Amé-rica. Si en 1980 era de 11,16 con respecto al país con menor esperanza de vida (Brasil), la mismo se redujo a 5,96, en el 2010, en este caso con respecto a Paraguay, el cual tiene en la actualidad la menor esperanza de vida de los países del Cono Sur (72,28 años).

Paralelamente, se ha observado un descenso de la tasa de crecimiento demográfico, moderado pero constante en la mayoría de los países de la región y de carácter brusco en el caso de Paraguay y Brasil. En el caso de estos dos últimos países, se ha registrado una caída en el orden de los 132 y 144 puntos básicos respectivamente. Esto señala a la vez, que el mayor descenso fue observado en Brasil, lo que sitúa a dicho país como referente con respecto al tema: el de mayor incremento en la esperanza de vida y el de mayor descenso de la tasa de crecimiento demográfico.

Por otro lado llama, poderosamente la atención la situación de Uruguay. El descenso de la tasa de crecimiento demográfico es el menor de todas las observadas a lo largo del periodo considerado. De hecho era ya menor a la registrada en 1980 en los Estados Unidos de América, acentuándose la diferencia hacia el año 2010. Si a esto agregamos el relevante aumento de la esperanza de vida, es consecuente esperar dificultades respecto a hacer frente a la situación que presenta un aumento progresivo del segmento de mayores, junto a un estrechamiento del segmento calificado como población económicamente activa.

El caso de Uruguay pone de manifiesto un aspecto clave de la situación, que merece especial aten-ción. El estrechamiento de la población económicamente activa pone de manifiesto la necesidad de analizar la capacidad económica de los países integrantes del Cono Sur para generar medios destinados a

3 La elección de Estados Unidos de América como país desarrollado de referencia, obedece únicamente a criterios prag-máticos, dado el alto grado de conocimiento existente en Latinoamérica, con respecto a su estructura económica y social.


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atender al creciente segmento integrado por mayores y por tanto, adecuar a dicha capacidad las acciones y actuaciones a proponer, atendiendo al contexto general en que se desenvuelve el proceso, es decir:

• Desigualdad persistente

• Desarrollo institucional débil

• Baja cobertura del sistema de protección social

• Institución familiar sobre exigida en materia de seguridad y protección (Huenchuan, 2009) y sin dejar de lado el proceso de crecimiento y desarrollo económico, enmarcado en la sostenibilidad y la equidad en la distribución de los logros económicos.

A este planteamiento, así como otras cuestiones de carácter dinámico, pretende dar respuesta el presente estudio.

10.2. situación actual del pRoceso

Cono Sur es ante todo una denominación de carácter regional en referencia a países que comparten un espacio geográfico pero que están lejos de presentar características sociales, económicas y demográficas similares. Más allá de las semejanzas de carácter cultural –un pasado común, un entronque cultural común, una lengua común, con la excepción del Brasil- existen diferencias apreciables, las cuales se hacen patentes, sobre todo en cuestiones demográficas.

Además de las diferencias en el número de habitantes, el punto de partida, así como el estado actual, en el cual se encuentra el proceso de envejecimiento constituye una diferencia apreciable, que impide un tratamiento generalizado del tema. De hecho junto a países como Uruguay, Argentina y Chile, que denotan un estado avanzado de transición demográfica, se encuentra Brasil y Paraguay, en los cuales se percibe un nivel pleno –en el caso del primero- y moderado –en el caso del segundo- de transición demográfica (Del Popolo, 2001).Esto plantea la necesidad de adoptar una definición uniforme respecto del concepto “persona mayor”, previo a cualquier análisis sobre la situación actual del proceso.

10.2.1. EL CONCEPTO “PERSONA MAYOR”

Implícitamente y desde un punto de vista subjetivo, existe consenso en torno al concepto “Persona Mayor”. Sin embargo, a pesar de ser un concepto con carácter universal, tiene un marcado acento na-cional4 - propio de cada país -, dado que responde directamente a sus características sociales, culturales y económicas, las cuales marcan y determinan su dimensión y alcance. En consecuencia y desde un punto de vista estrictamente objetivo, la pregunta, ¿Qué se entiende bajo el término “Persona Mayor”?, arroja respuestas variadas, conforme al ámbito geográfico considerado, aunque es posible observar aspectos comunes y de carácter universal.

La situación antes descrita se plantea de forma clara en el caso del Cono Sur. Por un lado el dife-rente estado en que se encuentra cada país con respecto a la transición demográfica, y por otro, las diferencias constatadas en la estructura económica, así como en cuanto a la legislación vigente (sobre todo en materias relacionadas con personas mayores), obliga a buscar un concepto común de “Persona Mayor”, que facilite el diseño de propuestas comunes, pero sin perder las particularidades propias de cada país integrante de la región.

Con carácter universal, generalmente la idea de “Persona Mayor” va asociada a la edad de jubilación. En el caso de España se denomina “Tercera Edad” el segmento de población integrado por personas que hayan sobrepasado la edad de jubilación y que en su gran mayoría se encuentra percibiendo una

4 En el sentido de país.


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pensión, en sus diversas formas, conforme a la legislación vigente. Sin embargo y desde un punto de vista concreto, la modificación de la edad de jubilación de 65 a 67 años, ha introducido una clara modificación en el concepto5.

En el caso de Alemania, persona mayor va directamente asociado al término jubilado, o dicho en otras palabras a persona mayor de 65 años, que no trabaja dado que percibe una pensión. En algunos Länder6 la política destinada a atender aspectos y cuestiones relacionadas con jubilados recibe el nom-bre de “Seniorenpolítik”, dado que también se da la denominación de Senior a personas mayores de 65 años, aunque acentuando un cierto carácter eufemístico. Al igual que en el caso de España, también Alemania ha elevado de forma progresiva a 67 años la edad de jubilación, previendo su plena efectivi-dad para el año 2029. De esta forma, el concepto ha sufrido una modificación de trascendencia clara desde el punto de vista económico.

A los efectos del presente estudio, la situación descrita en los párrafos anteriores denota las si-guientes características:

• Se percibe una clara asociación entre el concepto “Persona Mayor” y la edad de jubilación, calificándola como tal al segmento de población que ha superado la misma.

• Dada la modificación de la edad de jubilación, el concepto en cuestión es variable, respondiendo en mayor medida a criterios de carácter administrativo y económico, que a factores de carácter físico y/o biológicos.

Por tanto, en una primera aproximación, el concepto “Persona Mayor” –y con ello la delimitación del segmento de población objeto del presente estudio y de las medidas y actuaciones propuestas- deberá responder a criterios de carácter administrativo, es decir a la edad de jubilación establecida en cada uno de los países integrantes del Cono Sur, antes que a criterios físicos y/o biológicos. Sin embargo, la consideración de dicho criterio no debe obviar la edad subjetiva y/o la edad social (Del Popolo, 2001), lo cual nos indica la disponibilidad a continuar una vida activa una vez sobrepasada la edad de jubilación y sobre todo la posibilidad real con respecto a la estructura económica, social y cultural de cada país.

Cuadro 6. Edad de jubilación países Cono Sur

Países Hombres MujeresArgentina 65 60

Brasil 65 60

Chile 65 60

Paraguay 60 60

Uruguay 60 60

Fuente O.I.S.S.

5 A la fecha de elaboración del presente estudio, se sigue considerando el segmento de población de mayores de 65 años como Tercera Edad, dado que la modificación en la edad de jubilación es de carácter progresivo y tendrá carácter efectivo en el año 2025. Hasta dicha fecha la edad de jubilación se mueve en un intervalo que va de 65 a 67 años, conforme a la fecha de nacimiento de la persona.6 Plural de la palabra Land, mediante la cual se designa a los estados que integran la República Federal de Alemania.


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En consecuencia, y a los efectos del presente estudio, una “Persona Mayor” es aquella que ha so-brepasado la edad de jubilación.

El concepto señalado es de carácter amplio y bajo un punto de vista pragmático, engloba un seg-mento considerable de población, en el cual es de esperar las existencias de diferencias importantes en el aspecto económico, social y cultural. No obstante, dichas diferencias deberán ser consideradas como características del segmento y por tanto ser tenidas en cuenta en el diseño de la política a aplicar, así como en la definición de medidas y actuaciones7.

10.2.2. LA EDAD SOCIAL: ALGUNAS CONSIDERACIONES

Aunque la edad de jubilación constituye un determinante de la edad social, resulta de mayor in-terés para el presente estudio considerar los factores sociales y culturales, que influyen y determinan la actitud de la sociedad con respecto a las personas mayores, así como en la respuesta que pueda dar el estado, tanto desde el punto de vista político como administrativo de cara a su situación concreta.

Desde el punto de vista social y cultural, el concepto “Persona Mayor” va asociado a la percepción de persona con facultades físicas, capacidad de análisis y habilidades disminuidas, razón por la cual son consideradas, implícitamente, como dependientes. Aunque es discutible y rebatible su validez, lo cierto es que este preconcepto condiciona la actitud de la sociedad y de la agenda política frente a las personas mayores, además de ser un obstáculo al pleno reconocimiento de la existencia y consecuencias del proceso de envejecimiento.

El alcance de esta situación va más allá de la simple calificación de preconcepto. Una percepción equivocada y/o errónea de la temática conduce a la aplicación de medidas inapropiadas, y carentes de efectividad, que hacen necesaria la puesta en marcha de acciones destinadas a contrarrestar tal situa-ción. Como prueba de ello se puede señalar la existencia de numerosas asociaciones y federaciones, cuyos objetivos giran en torno a la defensa de los intereses de las personas mayores.

7 Dichas diferencias deberán ser tenidas en cuenta en la recolección de datos. En este sentido la creación de una Encuesta de Personas Mayores, que recoja periódicamente la situación económica, social, cultural y sanitaria, sería de vital importancia para el diseño de una política adecuada y sobre todo acorde y coherente con la realidad.


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Por otro lado, es un hecho incontestable la existencia de obstáculos al “posicionamiento de la te-mática del envejecimiento en la agenda política” (Moralchetti et al, 2007). La necesidad de eliminar los estereotipos que envuelven al concepto, constituye un primer paso para lograr un posicionamiento adecuado del tema, tanto en la agenda política, como en el diseño y elaboración de políticas ad hoc. No es cuestión de restar importancia a otros problemas sociales, sino de dar al proceso de envejeci-miento la trascendencia que se merece, que por su escasa percepción y el carácter “largo plazista” de sus efectos, no es menos acuciante.

En el contexto del presente estudio, la importancia de la edad social estriba en la actitud de la so-ciedad en general frente a personas mayores. Si la plena participación de los mayores en la sociedad, así como la construcción de una sociedad para todas las edades, son las ideas subyacentes a las pro-puestas en materia de políticas, medidas y actuaciones destinadas a mayores, no es de esperar que la actividad laboral más allá de los 65 años o la participación plena de personas mayores en el devenir de la sociedad sea una realidad, si la misma las consideran para tal efecto personas de capacidad limitada.

De cara a la situación actual del proceso de envejecimiento, la trascendencia de la edad social no tiene una incidencia mayor en comparación a la edad de jubilación. No obstante, su percepción por parte de la sociedad y responsables políticos, condiciona la efectividad de las medidas y actuaciones, que se diseñen y se lleven adelante. De ahí su importancia en este contexto.

10.3. dimensión económica y social del pRoceso de envejecimiento

En numerosos estudios se ha hecho referencia al desenvolvimiento del proceso de envejecimiento de la población en un marco caracterizado por la baja cobertura del sistema de protección social, un desarrollo institucional débil y con la institución familiar sobre exigida en materia de seguridad y protección (Huenchuan 2009). Otros investigadores señalan la inequidad social y la alta incidencia de la pobreza (Guzmán, 2002) y casi todos coinciden en señalar la sobrecarga económica que repre-senta el apoyo a los mayores para las estructuras familiares. Independientemente del mayor o menor acuerdo que se pueda expresar con respecto a los puntos señalados, como también el punto de vista que se pueda tener al respecto, se pueden resumir todos los puntos señalados en dos: crecimiento y desarrollo económico insuficiente.

En numerosas investigaciones en torno al crecimiento y desarrollo económico, ha sido señalada la importancia de la población como sujeto y actor principal, además de destinatario final de dicho esfuerzo. Se ha hecho hincapié en el comportamiento demográfico de la misma, señalando su influen-cia al respecto. En este contexto, destaca el concepto “oportunidad demográfica”8 y su contribución al crecimiento, vía tasas elevadas de ahorro e inversión9. Aunque la situación de los países del Cono Sur con respecto a la oportunidad demográfica es diversa, lo cierto es que ha significado una oportunidad de avance, que junto a otros factores ha contribuido al crecimiento y desarrollo económico de la re-gión. La cuestión a tratar es determinar en qué medida la tendencia del crecimiento contribuiría en el futuro a un mayor nivel de seguridad y protección social de los mayores. Esto nos lleva a considerar la dimensión económica y social del proceso de envejecimiento, contextualizando la situación de los mayores –presente y futura- bajo el prisma del crecimiento y desarrollo económico.

8 También conocido como bono demográfico.9 La CEPAL señala la importancia de la oportunidad demográfica para la educación en el informe “Panorama Social de América Latina 2008”. Gran parte de las manifestaciones y conclusiones vertidas son extrapolables al crecimiento y desarrollo económico en general.


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10.3.1. RELACIÓN Y EFECTO SOBRE EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

En el apartado anterior, así como a lo largo del presente estudio se ha hecho referencia al “creci-miento” y “desarrollo” económico, de cara a indicar que se trata de dos conceptos distintos. Aunque muchísimos investigadores reconocen y señalan tal diferencia, es muy común encontrar trabajos y estudios científicos, que refiriéndose al desarrollo económico, centran su atención en temas directa-mente relacionados con el crecimiento económico.

A fin de aunar criterios, en el presente trabajo se entenderá como objeto de análisis y de interés del “crecimiento económico”, el estudio de los factores subyacentes a la producción, que influyen y determinan su incremento o contracción y que tienen en las tasas de crecimiento, su expresión cuan-titativa por excelencia. Por tanto, a lo largo del presente apartado el punto de vista estará enfocado en determinar en qué medida el crecimiento económico de los países del Cono Sur genera los recursos suficientes que atender la problemática planteada por el envejecimiento de la población y mantener un ritmo adecuado de desarrollo económico.

Numerosos investigadores han estudiado la relación y efecto que tiene el proceso de envejecimien-to sobre el crecimiento económico, sobre todo haciendo hincapié en dos aspectos fundamentales: el aumento de la población inactiva con respecto al total y la contracción del ahorro a consecuencia de la sobrecarga a la institución familiar en materia de protección. Lejos de reiterar lo ya suficientemente señalado, en el presente apartado se tratará de dar un enfoque distinto, acentuando más en los condi-cionantes que en los efectos y consecuencias finales.

Considerando que la esencia del crecimiento económico es el aumento de la producción, muchos economistas consideran que esta última es el resultado de la conjunción capital-trabajo, tal como de manera formal queda reflejada en la función de producción de Cobb-Douglas.

Y=βKαL1-α

Una de las formas bajo la cual aborda la demografía el estudio de la población, es la clasificación de la misma por grupo de edades, las cuales la vez –desde un punto de vista económico- son agrupadas en activas (15< N > 64) e inactivas (N< 15 y N>65)10. En consecuencia,

N=Na+Ni

de donde deviene que

Na=N-Ni

Se asume que la población inactiva no aporta fuerza de trabajo a la producción, razón por la cual se considera que

L=Na

10 Desde el punto de vista económico, la clasificación responde a criterios más amplios. En el presente estudio no se ahondará en detalles al respecto, dado que el carácter expresivo que se da al análisis. No obstante, para una mayor profundización se deja constancia sobre las diferentes interpretaciones existentes sobre población activa, así como las diferencias entre población económicamente activa y activa propiamente dicha.


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Macroeconómicamente, la inversión anual queda diferenciada en inversión de reposición e inversión neta, lo que queda reflejado en la siguiente igualdad

K=(1-δ)K+I

Ignorando –a efectos del presente análisis- la existencia de la depreciación δ=0y considerando la condición de equilibrio I=A, tenemos, sustituyendo en la función anterior que

K=A

Remplazando K y L en la función Cobb Douglas por su equivalente tenemos que,

y=βAα(N-Ni)1-α

Derivando parcialmente la función Cobb Douglas modificada con respecto a A y (N+Ni) nos queda que

Lo cual nos indica que una mayor proporción de la población inactiva sobre la población junto a una menor tasa de ahorro afectaría a la capacidad de la economía de generar crecimiento, el cual dependería principalmente de la productividad total de factores β y de la dimensión que adquiera α.

El resultado confirma lo señalado en numerosos estudios sobre el envejecimiento de la población; en otras palabras es necesario insistir en un mayor nivel de formación tecnológica, de cara a lograr un incremento sostenido de la productividad, con vista a basar el crecimiento económico en este factor. De esta forma se pretende compensar el crecimiento de la población de mayores y la posible caída de la tasa de ahorro, a consecuencia de la sobrecarga de la estructura familiar ante la carencia de recursos públicos destinados a la protección y seguridad social de la población inactiva.

Aunque puede resultar interesante profundizar sobre la incidencia de la creciente población de ma-yores sobre las condiciones subyacentes del crecimiento económico, de mayor interés para el presente estudio es determinar si las estimaciones con respecto al comportamiento futuro del PIB de los países denotan capacidad suficiente de las economías implicadas, para dotar a los mayores, al menos de la misma cantidad de bienes y servicios a los cuales –en promedio- tendrían acceso en la actualidad. Para tal efecto, será considerado como indicador el PIB per cápita con respecto a la población inacti-va, basado en las proyecciones de población elaborada por el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía y en estimaciones elaboradas del PIB, conforme a los datos estadísticos proporcionados por el Banco Mundial11.

11 Para el presente estudio fueron utilizados los datos correspondientes al PIB en dólares constantes, disponibles para el periodo 1960 – 2011.

,=β[α ) ) ]((αy

αA(N-Ni)(N-Ni)

1-α+(1-α)

A (N-Ni)A

α


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Dada la diversidad existente entre los distintos países integrantes del Cono Sur, sobre todo en cuanto al comportamiento de la población de mayores, el estudio señalado en al apartado anterior será realizado con respecto a cada país.

Gráfico 28. Previsiones de crecimiento de la población países del Cono Sur (2010-2050)

Fuente: CELADE

Gráfico 29. Crecimiento de la población países del Cono Sur

Fuente: CELADE

Argentina

Este país forma parte, junto a Chile y Uruguay, del grupo de países del Cono Sur que se en-cuentran en un estado avanzado de transición demográfica. El comportamiento demográfico argen-tino contrasta con el observado en el caso de Brasil, Chile y Paraguay, y puede ser considerado como distinto –al igual que en el caso de Uruguay- en el contexto del ámbito geográfico considerado.

Teniendo en cuenta el crecimiento de la población a lo largo del periodo 1960 – 2010, Argentina ha multiplicado por 1,96 su población; registrando una tasa media de crecimiento anual equivalente al 1,35%. Este comportamiento dio lugar a un crecimiento del 95,7% de la población total. Este com-portamiento contrasta visiblemente con el observado en Uruguay y con Chile, países con los cuales


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comparte similitudes en cuanto al proceso de envejecimiento de la población se refiere, aunque dista considerablemente de asemejarse el observado en el caso de Brasil y sobre todo de Paraguay.

El ritmo de crecimiento observado durante el periodo antes señalado, no se mantendría durante el periodo 2010 – 2050, según las estimaciones elaboradas por el CELADE (2012). Se estima que la población Argentina registraría un crecimiento del 23,94%, lo cual significaría que la población total registrada en el año 2010, se multiplicaría por 1,24, observándose una tasa media de crecimiento anual del orden del 0,54%. En este sentido es conveniente señalar que si la tasa media de crecimiento anual argentina era inferior a la registrada en el caso de Brasil durante el periodo 1960 – 2010, sería superior durante el periodo considerado, conforme a las estimaciones señaladas.

Las diferencias observadas –comportamiento demográfico- en el caso argentino con respecto a los demás países del Cono Sur, se reproducen en cierta forma si se tiene en cuenta el crecimiento económico a lo largo del periodo 1960 - 201112. Durante dicho periodo el PIB argentino13 se multiplicó por 3,37 veces, creciendo a una tasa media anual equivalente al 2,93%. En la misma línea, se ha comportado la formación bruta de capital, la cual ha crecido a una tasa media anual equivalente al 3,01%, haciendo posible que el esfuerzo inversor se multiplique por 3,53 veces a lo largo del periodo considerado. El comportamiento señalado, junto con el observado con respecto al crecimiento de la población, sitúa a la Argentina, como el país con mayor renta per cápita de la subregión.

Gráfico 30. Evolución del PIB de Argentina (1960-2010)

Fuente: Banco Mundial

Una cuestión diferente plantea la estimación del PIB para el año 2050. La cuestión planteada por el proceso de envejecimiento plantea por un lado estimar el crecimiento de la población –materia en el cual el CELADE ha realizado una interesante y eficiente labor, razón por la cual no amerita proceder a la realización de un estudio similar- y por otro lado estimar en qué medida el crecimiento económico de los países objeto de estudio es capaz de generar bienes y servicios disponibles para todos los seg-

12 Dada la disponibilidad de datos, en el caso del comportamiento económico se extiende el periodo hasta el año 2011, a diferencia de los periodos considerados en el caso del comportamiento de la población.13 En el caso del PIB de los países del Cono Sur, serán utilizadas las estadísticas proporcionadas por el Banco Mundial, consideradas a dólares (USD) constantes del año 2000. De esta forma será utilizada la misma fuente y se evitaría posibles diferencias conceptuales en la elaboración de las estadísticas.


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mentos de la población, satisfaciendo plenamente las expectativas de los mayores en cuanto a calidad de vida se refiere. A dicho respecto es conveniente matizar algunos aspectos de cara a la interpretación de los datos que a continuación se expondrán.

En base a los datos disponibles se han realizado predicciones en cuanto al comportamiento de la formación bruta de capital y del producto interior bruto observado a lo largo del periodo 1960 – 2011, asumiendo que el esfuerzo inversor, el ritmo de evolución tecnológica y sobre todo de aplicación de innovaciones y tecnología observadas en el pasado, se mantendrán a lo largo del periodo 2011 – 2050. Apoyado en estos supuestos se estima que el PIB crecería a una tasa media anual del orden del 1,63%, multiplicándose el inicial (2011) por 0,88 al final del periodo considerado. Teniendo en cuenta la po-blación estimada por el CELADE para el año 2050, se estima que el PIB per cápita alcanzaría la suma de 17.787,87 U$$, lo que indica un crecimiento del 53,32% con respecto al registrado en el año base.

Comparado con los datos actuales (año 2011), el nivel de PIB per cápita situaría al país, por encima de Corea del Sur y algo por debajo de Italia14. Es de prever que en el futuro los países citados crezcan económicamente, lo cual nos sugiere una conclusión clara: la innovación y el esfuerzo tecnológico argentino deberá ser mayor al registrado en la etapa anterior (1960 – 2010), de cara a compensar el descenso (con respecto al total)15 del segmento compuesto por la población económicamente activa y hacer frente a las crecientes necesidades que plantearía el segmento de población integrado por los mayores.

Por tanto, la tecnología –con ella todos los factores subyacentes que la sustentan- y el comportamien-to de la estructura económica, serán claves para hacer frente a las consecuencias y efectos económicos y sociales del proceso de envejecimiento de la población.

Brasil

A diferencia de Argentina, Brasil se encuentra en pleno periodo de transición demográfica. Durante el periodo 1960 – 2010 ha registrado un mayor crecimiento demográfico que en el caso argentino, siendo detrás de Paraguay, el país con mayor tasa media anual de crecimiento de la población en el Cono Sur. En tal sentido su comportamiento demográfico es distinto al observado en Argentina, Chile y Uruguay, y se encuentra más en la línea del observado en Paraguay.

A lo largo del periodo antes señalado, la población brasileña creció a una tasa media anual del 1,99%, multiplicándose la población inicial por 2,68. Esta situación ha hecho posible un crecimiento de la misma en el orden del 168,16%, el cual contrasta visiblemente con el observado en el caso de Argentina y Uruguay. Este comportamiento dio lugar a un aumento importante de la proporción exis-tente entre la población brasileña y argentina, que si en 1960 la primera era 3,53 veces mayor, pasó a ser 4,83 veces en el año 2010.

Sin embargo, conforme a las estimaciones realizadas por el CELADE, esta situación no se manten-dría durante el periodo 2010 – 2050.Según los datos aportados, la tasa media anual de crecimiento de la población brasileña sería del orden del 033%, en gran medida inferior a la estimada para Argentina, lo cual ascendería al 0,54%. Sobre esta base se estima que para el periodo considerado la población brasileña crecería un 14,31%, mientras que la Argentina lo haría en un 23,94%.Estos datos indican, que en el futuro, el comportamiento demográfico brasileño se asemejará más al chileno que al argentino, lo cual indica un cambio importante en la tasa media anual de crecimiento de la población.

14 Considerando el PIB per cápita a USD constantes correspondientes al año 2011.15 De hecho se prevé que la población económicamente activa crezca a una tasa media anual equivalente al 0,49%, mientras que el de mayores lo haga al 2,08%, para el periodo 2010 – 2050.


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Gráfico 31 Perspectivas de crecimiento de la población en Argentina y Brasil (2010-2040)

Fuente: Elaboración propia

La comparación entre ambos países responde ante todo a la intención de poner de manifiesto el rol que el comportamiento demográfico ha tenido con respecto al crecimiento económico y lo que se puede esperar del mismo en un futuro. Si el crecimiento de la población brasileña es uno de los factores subyacentes de su notable crecimiento económico, su comportamiento estimado reviste importancia de cara a generar en el futuro los bienes y servicios necesarios para hacer frente a las necesidades de los mayores. En consecuencia un aspecto a destacar y a tener en cuenta es la baja tasa media anual de crecimiento brasileña estimada para los próximos 40 años y que tendrá efectos sobre su rendimiento económico.

El crecimiento económico observado a lo largo del periodo 1960 – 2011, explica en gran medida la posición que ocupa en la actualidad, Brasil en el contexto mundial. De interés para el presente estudio, es estimar si su capacidad de crecimiento puede mantenerse –aunque mejor sería un incremento de la misma- de cara a disponer de medios y recursos para hacer frente a la situación que plantean los mayores.

Gráfico 32. Evolución del PIB de Brasil (1960-2010)



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Durante el periodo señalado, el PIB brasileño creció a una tasa media anual del 4,39%, siendo la misma la más elevada del Cono Sur. En valores absolutos, el PIB inicial, se multiplicó por 7,97, siendo también dicho coeficiente el más alto de la subregión. Esta situación hizo posible que el PIB per cápita16 pasara de 1.447,84.-U$S, en 1960 a 4.803,40.- U$S, en el 2011. A pesar de que el PIB per cápita se ha multiplicado por 3,32 veces, se ha mantenido como el segundo más bajo de la subregión. Esto indica que el esfuerzo económico desplegado por Brasil y que lo ha ubicado como la sexta economía más grande del mundo, debe ser aún mayor para atender a las exigencias y necesidades de su población, entre las que se incluye la de los mayores.

Con los datos señalados y asumiendo los supuestos señalados en el apartado anterior, el comporta-miento de la economía brasileña daría lugar a que el PIB crecería a una tasa media anual del 1,92%, lo cual permitiría duplicar el PIB inicial17, pasando el PIB per cápita de 4.803,40.- U$S a 8.882,84.- U$$.

Asumiendo las dificultades que implica la realización de predicciones a “muy” largo plazo y teniendo en cuenta los supuestos sobre los cuales se apoya, lo cierto es que se necesita una tasa de crecimiento mayor a la estimada de cara a disponer de bienes y servicios suficientes para hacer frente a las necesi-dades de los mayores y del resto de la población. No hay que olvidar el comportamiento demográfico estimado –conforme a las predicciones del CELADE- así como la ralentización del crecimiento de la población prevista para los próximos 40 años. Obviamente la disminución del efecto generado por el bono demográfico agravará el desenvolvimiento económico del país, el cual, al igual que en el caso de Argentina, deberá intensificar sus esfuerzos en innovación, transferencia tecnológica a la producción y mayor productividad, de cara a compensar la pérdida de población económicamente activa y el consecuente aumento de la proporción de mayores.

También es importante señalar la situación en que se encuentra Brasil respecto a la transición demográfica. Este hecho confiere cierto margen de actuación de cara a hacer frente al futuro de los mayores, siendo el nivel macro el decisivo para el diseño de políticas económicas, que influenciado por el proceso de envejecimiento de la población, impulse transformaciones estructurales, que además de acelerar el crecimiento económico, configuren un sistema productivo susceptible de mantener fuerza de trabajo, más allá de la edad de jubilación actual18.

Chile

Desde el punto de vista demográfico, Chile representa un punto intermedio en el Cono Sur. Su comportamiento demográfico lo sitúa lejos de los niveles y tasas observados en Paraguay, así como de los registrados en el caso uruguayo. Durante el periodo 1960 -2010, su tasa media anual de creci-miento de la población sitúan al país entre los niveles observados en Argentina y Brasil, posición que se repite en el caso del crecimiento total de la población. En consecuencia, a pesar de ser Chile, uno de los países del Cono Sur que se encuentra en avanzado estado de transición demográfica, es el que mejor comportamiento presenta19.

16 Expresado en dólares americanos (USD) constantes del año 2000.17 Considerado a dólares americanos constantes del año 2000, conforme a los datos del Banco Mundial.18 Aunque se señala el nivel macro, como el decisivo, es importante señalar que el nivel micro y sobre el mesoeconómico, deberán acentuar el desarrollo institucional de cara a compensar la escasez de medios y recursos, durante el desenvolvimiento del cambio estructural.19 A modo de recordatorio, los países del Cono Sur en avanzado estado de transición demográfica son Argentina, Chile y Uruguay.


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Cuadro 7. Tasa media anual y crecimiento de la población países Cono Sur.

Tasa Media Anual (%) Crecimiento (%)

Argentina 1,35 95,74

Brasil 1,99 168,16

Chile 1,65 124,20

Paraguay 2,47 238,65

Uruguay 0,57 32,85

Fuente: Celade

A lo largo del periodo considerado, Chile ha multiplicado su población inicial por 2,24 veces, siendo en la actualidad el tercer país del Cono Sur con mayor número de habitantes. Dicha posición la ha ocupado a lo largo del periodo considerado y la seguiría ocupando en el futuro, conforme a las estimaciones realizadas por el CELADE.

Con respecto a dichas estimaciones, es de señalar que Chile ralentizará el crecimiento de su pobla-ción, reduciendo su tasa anual media de crecimiento a un 0,33%. Se estima que al final del periodo su población total registre un crecimiento del 14,23%, lo cual significa que la población inicial se multi-plicará por 1,14. Continuaría ocupando una posición intermedia en el marco del ámbito subregional, aunque iría acompañado por Brasil.

En contrapartida el crecimiento económico chileno a lo largo del periodo 1960 – 2011 se ha ubicado entre los de ritmo más elevado del Cono Sur. A partir de los últimos años de la década de los 80, el crecimiento económico chileno registro tasas muy por encima de las observadas en años anteriores, sustentando un notable resultado al final del periodo de tiempo considerado. En este sentido su des-envolvimiento económico contrasta ostensiblemente con el registrado en Argentina y Uruguay – los otros dos países catalogados como en avanzado estado de transición demográfica – y se asemeja más el registrado en Brasil y Paraguay, países considerados como en plena transición demográfica, en los cuales aún el efecto del bono demográfico es latente.

Gráfico 33. Evolución del PIB de Chile (1960-2010)



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Con respecto al periodo 2011 – 2050, conforme a las estimaciones realizadas, Chile sería el país del Cono Sur que en mejor situación estaría de satisfacer las necesidades de los mayores, dado que generaría un crecimiento económico suficiente para tal efecto. Al igual que en los casos anteriores, asumiendo las mismos supuestos, se estima que el PIB chileno crecería a una tasa media anual equiva-lente al 5,45%, superior a la registrada durante el periodo anterior. Este le permitiría alcanzar un PIB per cápita suficiente de forma a que el segmento de Mayores a priori pueda disponer de los bienes y servicios suficientes para mantener el nivel de calidad de vida.

Las predicciones realizadas estiman que el PIB per cápita ascendería a la cantidad de 47.100,77.- U$S20, nivel que en la actualidad se correspondería con los más elevados. Aunque a primera vista este resultado podría parecer sorprendente, lo cierto es que se corresponde con la alta tasa media anual de crecimiento registrada por Chile en el periodo 1960 - 2011, el cual ya de por sí llamaba la atención por su similitud con las tasas observadas en el caso de Brasil y Paraguay. Una explicación a este hecho, escapa al alcance del presente estudio, aunque es probable la respuesta se encuentre en factores tales como la organización institucional, la productividad total de factores productivos (β), así como también al nivel de tecnología aplicada a la producción.

Paraguay

Dado los efectos y consecuencias de su pasado histórico reciente, Paraguay presente caracterís-ticas económicas y demográficas que le confieren un carácter singular en el contexto del Cono Sur. Económicamente, registra el menor PIB de la región en cifras absolutas, a pesar de las altas tasas de crecimiento registradas durante los últimos años. Y demográficamente, es el único país de la región que se encuentra en plena transición demográfica, lo cual le otorga una oportunidad de cara a poten-ciar su crecimiento económico. Su singularidad demográfica radica en parte en el comportamiento y evolución de la población total durante los últimos 50 años, pero lo que más llama la atención son las estimaciones respecto al comportamiento del segmento de población de mayores, con vista al año 2050.

Gráfico 34. Población economicamente activa y población total de Paraguay (2010-2050)

20 Dólares americanos constantes al año 2000.


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Las proyecciones de la población paraguaya con respecto al año 2050, elaboradas por el CELADE (2012), informan sobre un crecimiento de la población en torno a un 45,89%. Para tal efecto se estima que el ritmo de crecimiento anual de la población total sería del 0,95%. En contrapartida el ritmo de crecimiento anual de la población económicamente activa sería del 1,18%, lo cual indica que a pesar de la progresiva incidencia del proceso de envejecimiento, la preponderancia del segmento de población antes señalado seguiría siendo mayoritaria, retrocediendo en relevancia a partir del año 2040. Desde el punto de vista económico, esto induce a esperar un crecimiento del PIB, cuyo nivel dependerá en gran medida de la creciente oferta de trabajo y de la competitividad tecnológica a la cual llegue.

Gráfico 35. Evolución del PIB de Paraguay (1960-2010)


Con respecto al crecimiento económico, a lo largo del periodo 1960 – 2010, el Paraguay multiplicó por 7,62 veces el PIB21, sin embargo se espera que solo pueda hacer por 1,01 a lo largo del periodo 2011 – 2050. Teniendo en cuenta el comportamiento estimado de la población, es de prever un incremento del coeficiente PIB/población mayor de 65 años, o lo que es decir, un incremento de la capacidad de generación de bienes y servicios y con ello una mayor disponibilidad de los mismos para atender a las necesidades de las personas mayores. También es de prever que el efecto del proceso de envejeci-miento de la población no alcance niveles que limiten el crecimiento vía aumento del empleo, dejando únicamente como fuente del mismo a la productividad de factores.

En cuanto a las predicciones futuras, se prevé que el PIB crezca a una tasa media anual equivalente al 1,81% durante el periodo 2011 – 2050. Sobre esta base se estima que el PIB per cápita ascendería a la suma de 2.324,51 U$S22, lo cual se traduciría en un crecimiento del 40,25% con respecto al registrado en el año base. Estas predicciones nos sugieren que el comportamiento de la economía paraguaya sería insuficiente para hacer frente a las necesidades de los Mayores, siendo necesaria, entre otras cosas, la aplicación a la producción de un nivel tecnológico superior al actualmente observado.

21 El cálculo fue hecho considerando el PIB a dólares constantes del año 2000, según los datos proporcionados por el Banco Mundial.22 Constantes año 2000.


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Por otro lado, en el caso de Paraguay, es de prever que el crecimiento económico no se vea consi-derablemente afectado por el proceso de envejecimiento de la población, teniendo en cuenta la posi-bilidad de seguir aprovechando el bono demográfico que le resta. Las estimaciones inducen a pensar que una adecuada combinación de mayores niveles tecnológicos y productividad de factores, pueden generar un crecimiento del PIB capaz de atender las necesidades de mayores, aprovechando la creciente disponibilidad de población económicamente activa, para el periodo 2011 – 2050, de acuerdo a las estimaciones del CELADE.

Uruguay

Uruguay representa el caso extremo en materia de proceso de envejecimiento de la población, así como también en cuanto a comportamiento demográfico se refiere. Es, con diferencia, el país con la menor tasa media anual de crecimiento de la población. También la de menor crecimiento a lo largo del periodo 1960 – 2010, y lógicamente, la que menor crecimiento registraría para el periodo 2011 – 2050.

Junto con Chile y Argentina, Uruguay es uno de los países del Cono Sur, el cual se encuentra en un estado avanzado de transición demográfica, que junto al bajo crecimiento de su población, plantea serias limitaciones de cara a abordar la situación de los mayores. El bajo crecimiento de la población uruguaya queda patente si se compara el crecimiento de la misma con respecto al observado en el caso de Paraguay.

Gráfico 36. Comparación de la evolución de la población en Uruguay y Paraguay

Fuente: Celade

Si en 1960, el total de la población paraguaya suponía el 75% del total de la población uruguaya, en el 2010 representa casi el doble. Esto indica que en el caso de Uruguay la problemática que plantea el proceso de envejecimiento se agravada por la baja tasa de crecimiento de la población. A pesar de ello, la población uruguaya se multiplicó por 1,33 veces a lo largo del periodo 1960 – 2010.


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Gráfico 37. Evolución del PIB de Uruguay (1960-2010)


También el segmento de la población económicamente activa se ha ido contrayendo a lo largo del periodo considerado, lo cual induce a suponer una baja tasa de crecimiento económico. A este respecto es conveniente señalar que el PIB ha crecido a lo largo del periodo considerado a una tasa media anual equivalente al 2,20%, inferior a la registrada en el caso de Argentina, y a gran distancia de las observadas en el caso de Brasil, Chile y Paraguay. No obstante, Uruguay multiplicó por 2,04 veces el PIB inicial y si se tiene en cuenta la creciente disminución de la oferta de trabajo –inducido por la contracción de la proporción del segmento conformado por la población económicamente activa- el resultado alcanzado no deja de llamar la atención. En todo caso, el PIB per cápita de Uruguay asciende al año 2011 a 9.581,06.- U$S23, el segundo más elevado de toda la subregión. Estos datos nos inducen a concluir, que a pesar del bajo crecimiento de la población y la creciente disminución de la propor-ción de población económicamente activa, el desenvolvimiento económico de Uruguay es de destacar.

Considerando los mismos supuestos que en los casos anteriores, las predicciones realizadas esti-man que el PIB uruguayo crecería a una tasa media anual del 1,92%, lo cual permitiría casi duplicar el PIB per cápita (este alcanzaría un nivel equivalente a 18.713,39.- U$S constantes al año 2000), lo cual pondría de manifiesto la necesidad de incrementar la aplicación de innovación tecnológicas a la producción, de cara a lograr una mayor productividad total de los factores.

La innovación tecnológica y sobre todo su aplicación a la producción revistan mayor trascendencia en el caso de Uruguay, teniendo en cuenta que la proporción de personas mayores sobre el total de la población, será la más alta de todo el Cono Sur, y exigirán el desarrollo de una tecnología de produc-ción que permita prolongar la vida laboral de sus habitantes.

10.3.2. RELACIÓN CON EL PROCESO DE DESARROLLO ECONÓMICO

En el apartado anterior, el estudio se ha centrado en el crecimiento, atendiendo principalmente al comportamiento estimado que podría tener a lo largo de un amplio periodo, centrando la atención en la capacidad de generar bienes y servicios suficientes, para dotar a los Mayores de un nivel de calidad de vida digno, sin que ello signifique una pesada carga para la población económicamente activa. En otras palabras, esto significa, superación de la pobreza.

Desde el punto de vista del desarrollo económico, la superación de la pobreza, constituye solo una condición, puesto que para poder hablar del mismo es necesaria una distribución adecuada de los

23 Dólares americanos constantes al año 2000.


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logros económicos, facilitando el acceso de la población a una mayor cantidad de bienes y servicios, que realmente se traduzca en un mayor nivel de calidad de vida.

El enfoque señalado en el párrafo anterior, es el que ha predominado en la mayoría de los estudios publicados sobre el tema “Envejecimiento y Desarrollo”. Estudios, como los elaborados por Guzmán (2002), o en colaboración con Sandra Huenchan (2007), o de esta misma investigadora en solitario (2009), acentúan temas como el acceso al sistema de pensiones, la seguridad social, la asistencia sani-taria, así como también el derecho que tienen los Mayores a dichos logros económicos, exigiendo una mayor participación de dicho colectivo y desarrollo inclusivo.

Otro enfoque interesante es el planteado por Lee y Donehower (2010) en torno a la relación entre crecimiento económico y transferencia interregionales. Aunque centrado en el efecto del envejecimiento sobre el crecimiento antes que el desarrollo, pone de manifiesto aspectos que denotan el efecto del proceso sobre el consumo, a consecuencia de las distintas estrategias individuales adoptadas por la población de cara a la solución futura planteada por el déficit del ciclo de vida. Aunque los autores no centran su atención en el desarrollo económico, inducen a reflexiones sobre el tema, sobre todo en la necesidad de abordar el planteamiento mayor crecimiento en un marco caracterizado por un mayor nivel de desarrollo, que a la vez incorpore y parte de la base de dos hechos incontestables: descenso de la proporción de población económicamente activa y aumento del segmento de población integrado por mayores.

En el caso del presente estudio, el punto de vista seguido se distancia de ambos enfoques y centra su atención en el cambio estructural, proponiendo la consideración del proceso de envejecimiento como factor implícito que moldearía el desarrollo económico en un futuro próximo. La atención se centra en impulsar un cambio estructural que asuma el proceso de envejecimiento como un condicionante, que además de generar un crecimiento acelerado, se adapte a la necesidad de contar con una estructura productiva y una estructura social condicionada por una sociedad caracterizada por un peso relativo significativo del segmento de Mayores.

El punto de vista antes señalado no debe ser interpretado como crítica o contraposición a los ex-puestos en párrafos anteriores. No tiene sentido impulsar el crecimiento y promocionar el desarrollo económico, si no es con el fin de hacer llegar a toda la población los resultados alcanzados durante el proceso. Nadie discute tal afirmación, al punto de dar por sentado que una adecuada distribución de la riqueza, el acceso a los servicios básicos, a la educación y a todos aquellos logros económicos que signifiquen un incremento del bienestar general y del nivel de calidad de vida. Sin embargo, consciente de la dificultad que ello representa –inclusive para países desarrollados-, y sobre todo teniendo en cuenta que el proceso de envejecimiento en Latinoamérica se da en el marco de un desarrollo y crecimiento económico medio24, el punto de vista a acentuar es el de considerar el envejecimiento de la población como un hecho irreversible que exige una incorporación activa en el proceso de desarrollo, antes que el planteamiento de un mayor crecimiento dada la condición actual de los Mayores, que también es real y acuciante, y cuya atención es compatible la propuesta planteada en el presente estudio. En otros palabras lo que se propone no es otra cosa que aunar el medio con el largo plazo, conforme a la cam-biante realidad económica y social.

Una de las propuestas más extendida –sobre todo en Europa- para hacer frente al problema del envejecimiento es la modificación de la edad de jubilación, lo cual desde un punto de vista pragmático se traduce en una prolongación de la vida laboral. La disminución de la población económicamente activa –tanto la observada, como la estimada para el año 2050- da lugar a una inversión de la pirámide de población, más que a una contracción en el centro de la misma. Desde el punto de vista de la es-tructura económica, esto implica una disminución de la fuerza laboral, con la consecuente obligación

24 Es discutible si el nivel es bajo, medio o “emergente”, lo importante es destacar que el mismo se da en un contexto econó-mico y social en el cual la pobreza constituye un determinante importante.


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de prolongar la vida laboral más allá de la edad de jubilación, pero también implica una modificación de la estructura productiva, acentuando la necesidad de una mayor cualificación de la fuerza laboral y al desarrollo de actividades económicas, para cuyo desenvolvimiento la edad de los trabajadores juegue un papel secundario, sino ya marginal.

Gráfico 38. Población económicamente activa


En el caso del Cono Sur, las estimaciones realizadas por el CELADE, señalan una tendencia de-creciente del peso relativo del segmento formado por la población económicamente activa, de forma acentuada en algunos, moderada en otros, y con una excepción. En todo caso la situación depende en gran medida del grado de transición demográfica en el cual se encuentran los países en la actualidad. El gráfico adjunto fue elaborado a partir de las estimaciones realizadas por el CELADE para el perio-do 2010 – 2050 y pone claramente de manifiesto, el comportamiento estimado del peso relativo de la población económicamente activa con respecto al total.

La mayor caída proporcional estimada se observa en el caso de Brasil. Aunque en el caso argentino el descenso también es pronunciado, el caso brasileño llama la atención dada que el país parte de una posición de transición demográfica plena, mientras que Argentina se encuentra en un estado avanzado (de transición demográfica), al igual que Chile y Uruguay. En tal sentido la curva debería tomar una forma parecida a la estimada en el caso de estos dos últimos países, aunque como se puede apreciar la similitud es mayor con respecto a Brasil25.

Chile y Uruguay presentarían un comportamiento similar, más en línea con el esperado en el caso de países que parten de un estado avanzado de transición demográfica. El descenso de la proporción es menor que el estimado con respecto a Brasil y Argentina, lo cual tendría consecuencias claras en el planteamiento y aplicación de respuestas al problema del envejecimiento de la población.

La excepción al contexto del Cono Sur lo marca Paraguay. Dado que parte de un nivel de transición demográfico moderado, se estima una tendencia creciente de la proporción de población económica-

25 Se advierte al lector que los datos subyacentes corresponden a estimaciones realizadas por el CELADE. En ningún caso se trataría de comportamientos observados, lo cual no resta, ni mucho menos, validez a las conclusiones que puedan realizarse sobre dicha base.


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mente activa hasta casi el final del periodo considerado26, lo cual tendría consecuencias claras de cara a hacer frente al proceso de envejecimiento de la población.

Las estimaciones con respecto a la población económicamente activa sugieren una situación, la cual determinaría el crecimiento futuro y definiría las características de la estrategia de desarrollo a seguir.

En primer lugar un descenso de la población económicamente activa limita el crecimiento eco-nómico vía aumento de la fuerza de trabajo. En apartados anteriores se ha hecho referencia al bono demográfico, el cual disminuiría a lo largo del periodo 2010 – 2050, acrecentándose por otro el déficit del ciclo de vida, a consecuencia de su contrapartida: aumento de la población de Mayores. En conse-cuencia la necesidad de un cambio de la estructura productiva, que acentúe una mayor productividad de factores productivos en conjunto (β) debe constituir uno de los objetivos del desarrollo económico.

Por tanto, en una primera aproximación, la relación del proceso de envejecimiento con el desarrollo económico plantea una relación clara:

La estrategia de desarrollo a aplicar deberá incorporar al proceso al segmento de Mayores como un condicio-nante del mismo, orientando el cambio estructural de cara a lograr su participación activa.

En tal sentido, la estrategia deberá acentuar el esfuerzo y dedicar mayores recursos en aquellas áreas que hagan realidad la prolongación de la vida laboral, más allá de la edad de jubilación establecida.

El objetivo debe ser lograr una adecuada combinación de los niveles macro, micro y mesoeconó-mico con vista a preparar y capacitar a las generaciones jovenes para afrontar una vejez en condiciones activas. A la vez trabajar en la actualidad con el segmento de Mayores, promoviendo su inclusión en el proceso y generando las condiciones estructurales que garanticen el acceso a los logros económicos, generados por un mayor crecimiento y desarrollo económico. Por tanto, además de generar medios y recursos, que permitan garantizar un sistema de asistencia sanitaria y un régimen de jubilación ade-cuado con vista a manterner el nivel de calidad de vida tras la jubilación, es necesario crear una nueva estructura económica y social en la cual la edad y el estado de salud no constituyan un obstáculo a la plena participación de las personas, una vez alcanzada la tercera edad.

26 El punto de inflexión se estima tendría lugar en torno al año 2045.


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El otro componente de la función de producción es el capital ( K ), el cual no solo contribuye a la producción sino que en cierta forma determina las características de la estructura productiva. El desarrollo económico deberá impulsar una transformación productiva que minimice el esfuerzo físico y acentúe la aplicación del conocimiento, para lo cual se hace necesario impulsar actividades econó-micas intensivas en el uso de este tipo capital. De ahí la importancia del conocimiento, y de su factor subyacente, la educación, en la estrategia de desarrollo. En este contexto el esfuerzo por un mayor nivel de industrialización deberá centrar su atención en la aplicación de tecnologías que demande fuerza laboral, para la cual la edad no sea obstáculo, ni condición; y que sean susceptibles de generar el cre-cimiento necesario, tendiente a garantizar un sistema de pensiones, asistencia sanitaria y educación.

10.4. caRacteRiZación del pRoblema en cada país del Ámbito consideRado

En apartados anteriores se han expuestos datos estadísticos, reflejados en cuadros y gráficos que ponen de manifiesto un hecho claro e indiscutible: Los países del Cono Sur tienen estructuras económicas y sociales y un pasado histórico distinto, que moldean contextos diferentes en cuanto al proceso de envejecimiento de la población. Constituye una generalización –hasta un punto que cercano a la te-meridad- hablar del problema de los Mayores den el Cono Sur habida, cuenta la diferente situación de cada uno de los países. La sola consideración del grado o nivel de transición demográfica en que se encuentra cada uno de los países de la subregión corroboran esta afirmación. En consecuencia se hace necesaria la consideración individual de cada país, de cara a la caracterización del problema.

El objeto principal de este estudio es el de realizar propuestas de actuación de cara a la cuestión planteada por el proceso de envejecimiento de la población. No es su intención hacer un análisis ex-haustivo del mismo, teniendo en cuenta que ya existe un trabajo sobre el mismo (OISS, 2007), por tanto carece de sentido repetir un trabajo, cuyo mayor aporte constituiría una simple actualización de datos, teniendo en cuenta la fecha de su publicación. En consecuencia a lo largo del presente apartado, la caracterización del envejecimiento en el Cono Sur se centrará en tres puntos:

• Su consideración y tratamiento en la agenda política

• Acciones y actuaciones implementadas

• Y la situación actual de la atención a Mayores

En todo caso, la información volcada se desagregará por países, de cara a ganar en profundidad, tanto en la caracterización del problema como en elaboración de propuestas, la cual será realizada en apartados posteriores.

10.4.1. EL PROCESO DE ENVEJECIMIENTO Y LA AGENDA POLÍTICA: PRIORIDADES Y ACTUACIONES

Aunque el proceso de envejecimiento es una cuestión relativamente reciente, la protección de Mayores y sobre todo en lo que al sistema de jubilaciones se refiere ha formado parte de la agenda política, sobre todo en lo que a protección de Mayores se refiere. Este ha sido el caso en la mayoría de los países del Cono Sur sobre todo durante la segunda mitad del siglo XX.

Con la acentuación del proceso de envejecimiento –hay que recordar que el ritmo de envejecimiento de la población observado en los países latinoamericanos es mayor al registrado en su momento en los países desarrollados- la cuestión pasó a ocupar lugares de interés en la agenda política, aunque el enfoque dado al mismo ha variado según el caso. Lo cierto es en el presente siglo y sobre todo tras los planteamientos realizados por la CEPAL durante el trigésimo primer periodo de sesiones (Marzo 2006), el tema acaparó mayor atención a consecuencia de la propuesta presentada y sobre todo a consecuencia


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del protocolo en materia de derechos económicos, sociales y culturales, concertado de forma adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos (Huenchuan, 2009).

No obstante la situación al respecto en cada país del Cono Sur es como sigue:

Argentina

En Argentina, la protección a los Mayores en sus diversas formas y mediante el empleo de diversos métodos se conoce desde mediados del siglo XX. En 1948 fue promulgada una ley en forma de decá-logo conocido bajo el nombre Derecho de la Ancianidad, para luego un año más tarde, ser incluido en la Constitución y por tanto elevado a la categoría de derecho constitucional (OISS, 2007). A partir de dicho año, diversas leyes y normas jurídicas fueron modificando el tratamiento dado al tema Ma-yores, razón por la cual se puede considerar dicho año como principio de la inclusión del problema de Mayores en la agenda política.

Por otro lado es conveniente señalar que el interés estaba centrado en aspectos vinculados a la pro-tección social, particularmente en la que a la económica se refiere. La iniciativa antes señalada partió de la entonces Fundación de Ayuda Social, lo cual indica que los puntos sobre los cuales concentraba atención y esfuerzos eran propios de la asistencia social antes que del proceso de envejecimiento de la población. No obstante, sobre esta base en Argentina se implantó un sistema de seguridad social con base contributiva, apoyado en un Régimen Previsional Público y otro privado, que actuando de manera conjunta proporcionaron cobertura en materia de

• Seguridad económica

• Prestaciones sociales

• Atención a la salud

• Participación

• Violencia, discriminación y maltrato

El tema vivienda no estaba contemplado en el mismo.

En la actualidad la atención y asistencia a Mayores del Gobierno Argentino descansa en dos as-pectos claves: Combatir la pobreza como prioridad y la consideración de las Personas Mayores como sujeto de derechos.

Las sucesivas leyes promulgadas a lo largo de los años 2003 – 2004 y 2005 respondían a los prin-cipios antes señaladas y cumplían con el objetivo de facilitar el acceso a personas que por diversas razones no habían contribuido a la seguridad social o se encontraban en clara desventaja al respecto.

En la actualidad la red de recursos sociales destinada a la atención de Mayores en la Argentina es amplia. A esto hay que agregar la participación de los gobiernos locales, tanto provinciales como municipales, en la gestión sobre todo de residencias públicas; así como también el esfuerzo en materia de investigación en torno a la problemática planteada por la tercera edad.

Sin embargo la situación señalada no nos debe conducir a equívocos. Es evidente que los sucesivos gobiernos han prestado atención a los Mayores, acentuando esfuerzos y recursos en materia de asis-tencia social y protección, pero esto no debe ser interpretado como equivalente a incluir el proceso de envejecimiento de la población en la agenda política, como tampoco la aplicación de una estrategia destinada a promover un desarrollo inclusivo con plena participación de los mayores. Es indiscutible, y merece un destacado reconocimiento, el esfuerzo en materia de atención a la tercera edad, generando


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los recursos y medios necesarios destinados a hacer remitir los niveles de pobreza y garantizar a los Mayores, niveles dignos de calidad de vida; no obstante queda pendiente una mayor participación de Mayores en el proceso, de cara a la generación de medios necesarios con vista a paliar el déficit del ciclo de vida. Nadie discute la inclusión de la atención a los Mayores en la agenda política, aunque si sería conveniente la inclusión de temas relacionados con el proceso de envejecimiento de la población, que aunque parezca ser equivalente, se trata de una cuestión distinta.

Brasil

En el caso del Brasil, la Constitución de 1988 consagra el amparo de las personas mayores como un derecho constitucional, correspondiendo a la familia, la sociedad y al Estado la responsabilidad de hacer realidad dicho derecho27.

A diferencia de la Argentina, la Constitución de 1988 señala de manera define de forma clara el sistema de seguridad social, las fuentes de financiación de la misma, la asistencia social en los artí-culos 194, 195, 195, 201, 203 y 204 sucesivamente. En consecuencia, la consagración como derecho constitucional del amparo de los mayores, se ve reforzada además por la extensión de dicho carácter al sistema y financiación que lo conforman. Aunque de manera tardía, lo cierto es que la atención a los Mayores ha sido incluida de manera contundente en la agenda política.

Como se puede apreciar la agenda política se encuentra ocupada por la protección económica y social de los Mayores, con escasa referencia al proceso de envejecimiento. Es evidente que la Política Nacional del Mayor28 centra su atención más en las necesidades de la población mayor de 60 años29, antes que en incorporar como el proceso de envejecimiento de la población como condicionante del desarrollo económico y social del país.

El hecho antes señalado es perceptible teniendo en cuenta las prioridades de la política brasileña respecto de los Mayores. La misma considera prioritario los siguientes aspectos:

• Protección de los derechos sociales del mayor


• Asistencia social

• Salud

• Vivienda y transporte

• Participación


Para la atención de las prioridades citadas, el Brasil dispone de una amplia red de recursos y realiza esfuerzos importantes por incluir bajo su protección a toda la población, haciendo frente a las distan-cias geográficas existentes y la situación de personas, cuya inclusión en el sistema de seguridad social se ve dificultada en cierta medida.

27 Ver Art. 230 de la Constitución de los Estados Unidos del Brasil promulgada en el año 1988.28 Ver Política Nacional do Idoso – Ley 8.842 del ocho de febrero de 1994, reglamentada por el Decreto Nº 1940 del tres de julio de 1.996.29 Edad a partir de la cual una persona es considerada mayor por la legislación brasileña.


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En igual medida el esfuerzo en materia de investigación en torno a Mayores ha sido considerable, con lo cual es de destacar su contribución a una mejor comprensión del problema y al diseño de ac-tividades y actuaciones eficaces en dicho campo.

Como se pude apreciar el proceso de envejecimiento como tal es poco considerado. Los recursos y medios están destinados a paliar los efectos adversos generados por el déficit del ciclo de vida -el cual se ve acentuado en el caso de países en desarrollo-, antes que incorporar el mismo como condi-cionante y factor del proceso de desarrollo económico. En este sentido, Brasil no presenta diferencia alguna con la Argentina. Ambas se mueven en la línea señalada por la CEPAL, consecuencia directa de la aplicación del enfoque de derechos humanos en materia de protección a la tercera edad.

Chile

El caso chileno difiere en alguna medida con lo observado en Brasil y Argentina. La constitución chilena no consagra de forma expresa la protección a personas mayores como un derecho constitucional, aunque ello no signifique desconsideración alguna de su situación. A dicho respecto es conveniente señalar que la constitución chilena fue redactada en términos genéricos, razón por la cual no existen referencias concretas a algún segmento concreto de la población, sea por género, edad o raza; los de-rechos y deberes consagrados en la misma rigen para todos, sin distinción o diferenciación específica alguna.

En cuanto a la atención y protección a Mayores, existe legislación específica la cual tiende a mini-mizar el carácter genérico señalado en la Constitución y aborda de manera concreta la situación. En tal sentido en Chile ha sido promulgada la Ley N1 18.843 – Estatutos de las Cajas de Compensación de Asignación Familiar, constituidas como corporaciones de derecho privado –sin ánimo de lucro- cuyo objeto es la gestión y administración de prestaciones en el contexto de la seguridad social. Este aspecto constituye otra diferencia con respecto a Brasil y Argentina, teniendo en cuenta que en estos países la seguridad social es gestionada por entidades públicas, en conjunción con entidades privadas en el caso de la Argentina.

La diferencia señalada en el párrafo anterior va más allá de la simple gestión privada. En el caso chileno el sistema de pensiones está basado en la capitalización individual basado en ahorros previsio-nales y capitalización individual, el cual es distinto al sistema contributivo utilizado en la Argentina, por citar un ejemplo.

En lo que no se aprecian diferencias sustanciales es en las prioridades establecidas por el Gobierno Chileno con respecto a la protección de los Mayores. Al igual que en el caso de los dos países anteriores, el esfuerzo desplegado se centra en los siguientes puntos:


• Servicios sociales

• Salud

• Vivienda

• Participación


Sin embargo, hay un aspecto a destacar, el cual marca una clara diferencia, sobre todo con respecto al enfoque y que guarda más relación con el proceso de envejecimiento antes que con la protección a Mayores. Entre los distintos programas que se llevan adelante, son de destacar los destinados al desa-rrollo de capacidades y habilidades. En tal sentido es de destacar el Programa de Desarrollo Personal y


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Cognitivo (OISS, 2007), cuyo objetivo es el de formar a Mayores en diversas actividades, entre las que se encuentran las de ocio pero también las relacionadas con internet y el uso de las nuevas tecnologías. Aunque no es el fin de los mismos, el desarrollo del programa citado da posibilidad a los Mayores, de llevar una vida activa e inclusive de llevar adelante alguna actividad laboral, según sea el caso. En tal sentido, programas de esta naturaleza se enmarca más dentro del contexto marcado por el envejeci-miento de la población antes que en la atención y protección a personas Mayores en un sentido estricto.

Paraguay

En apartados anteriores, Paraguay fue señalado como una excepción desde el punto de vista de-mográfico si se compara su situación con la observada en los demás países del Cono Sur. El hecho de estar experimentando un grado moderado de transición demográfica, influye en el tratamiento dado a los Mayores así como al proceso de envejecimiento de la población en la agenda política. En conse-cuencia, esta situación se refleja en el tratamiento dado a la protección a los Mayores.

Al igual que en el caso de Argentina y Brasil, la protección a personas mayores constituye un de-recho consagrado en la Constitución, debiendo el estado garantizar su cumplimiento. También existen leyes específicas que regulan aspectos concretos de la protección a Mayores.

En cuanto a las prioridades establecidas, no se observan grandes diferencias con respecto a los demás países. Recursos y esfuerzos se centran en aspectos relacionados con:



• Salud

• Vivienda

• Participación


No obstante, es conveniente matizar algunas cuestiones. La similitud en cuanto a las prioridades señaladas pueden inducir a considerar que el alcance y medida de las acciones llevadas adelante son similares en todos los países. En realidad existen grados y alcances diferentes, que en el caso paraguayo se acentúan, teniendo en cuenta su situación demográfica. El estado moderado de transición demo-gráfica que experimenta el país quedan reflejados en gran medida en la baja adhesión del gobierno paraguayo a convenios internacionales en materia de protección a Mayores, como también en otros aspectos, como puede ser el bajo número de residencias de ancianos, por citar un ejemplo. Por otro lado, es importante señalar que el grado de crecimiento económico experimentado por el país –aun-que elevado e importante durante el periodo 1960 -2010- no permite el destino de mayor cantidad de medio, de cara a ampliar la red de recursos sociales destinada a la protección de Mayores.

Por último es importante señalar que el proceso de envejecimiento, prácticamente no ocupa lu-gar alguno en la agenda política, lo cual es asumible teniendo en cuenta la situación demográfica del país y su necesidad de crecimiento económico, con vista a menguar los niveles de pobreza de forma significativa.

Uruguay

Si Paraguay representa un extremo respecto a la situación general en materia de envejecimiento de la población en el Cono Sur, Uruguay representa el otro. El estado avanzado de transición demo-


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gráfica, así el carácter estable del comportamiento de la población económicamente activa estimado para el periodo 2011 – 2050, influyen claramente en el tratamiento dado a la cuestión Mayores en la agenda política.

Al igual que en la mayoría de los casos, la protección de los Mayores es una tarea consagrada como derecho en la Constitución. Aunque la misma no se refiere de forma explícita, la consideración de la pensión a la vejez como derecho constitucional y la amplia atención dada a temas relacionados con la Seguridad Social, manifiestan la clara atención dada al tema.

A diferencia del Brasil, en el caso uruguayo, una persona mayor de 65 años es considerada “adulto mayor”30 y por tanto sujeto de derecho de todas las leyes específicas promulgadas, en las cuales se hace referencia a su situación y a las medidas y actuaciones destinadas a su protección y atención.

El sistema de pensiones es contributivo, siendo gestionado tanto por instituciones públicas como privadas, aunque el gobierno se atribuye la supervisión de su funcionamiento. La gestión de la Seguridad Social se encuentra vinculada al Banco de Previsión Social. Además existen los denominados Fondos de Ahorro Previsional, de carácter privado, abocados a la gestión de ahorros individuales.

En materia de Mayores propiamente dicha, la Ley 17.066 centra su atención de una forma general, pero no integral. En consecuencia existen aspectos relacionados con ellos que no son tratados por la citada ley, aunque en líneas generales, todo lo relacionado con su protección y vinculados a su segu-ridad, se encuentran contempladas en la misma.

En cuanto a los ámbitos prioritarios, no existen diferenciales sustanciales con la observada en el caso de los demás países del Cono Sur. En consecuencia la actuación en materia de Mayores abarcan los siguientes ámbitos:



• Salud

• Vivienda

• Participación


Obviamente las medidas y actuaciones llevadas adelante bajo cada uno de los aspectos señalados varían con respecto a lo observado en los demás países, dada las diferentes situaciones de partida observadas en cada caso.

Al igual que en todo el Cono Sur, tampoco en Uruguay se observan medidas y actuaciones desti-nadas a incorporar el proceso de envejecimiento de la población al proceso de desarrollo económico y social, como un condicionante, adaptando la estructura productiva a las circunstancias que plantearía una población mayoritariamente integrada por personas Mayores. Como se puede apreciar la agenda política centra su atención en la protección a la vejez, lo cual es clave y en ningún caso se sugiere o recomienda su desatención, pero que requiere niveles de crecimiento y accesibilidad a los logros econó-micos de manera creciente, de cara a poder sostener el sistema de prestaciones sociales a los Mayores en un futuro cercano, sobre todo en el caso de Uruguay.

30 Término utilizado en Uruguay para referirse a Mayores (con mayúscula), término utilizado en el presente estudio para referirse a personas mayores de 65 años.


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10.4.2. ACCIONES Y ACTUACIONES EN MATERIA DE MAYORES: ESTRATEGIAS APLICADAS

El informe elaborado por la Organización Iberoamericana de Seguridad Social reseña de manera exhaustiva las estrategias aplicadas por cada uno de los países integrantes del Cono Sur (OISS, 2007). A raíz de ello, no se justifica repetir un trabajo, sino en todo caso valorar las mismas a la luz de las propuestas del presente estudio.

En su trigésimo primer periodo de sesiones (marzo 2006), la CEPAL planteó como guía de las políticas públicas a aplicar en materia de Mayores, la titularidad de derechos, dando lugar al enfoque denominado de derechos humanos (Huenchuan, 2007). A partir de entonces la estrategia predomi-nante en la materia se ha centrado en la atención y protección de Mayores, centrando sus esfuerzos en garantizar un nivel adecuado de calidad de vida. En tal sentido han sido diseñadas y aplicadas medidas y actuaciones destinadas a minimizar el déficit del ciclo de vida, sobre todo en ámbitos calificados como prioritarios.

Tanto el enfoque como la estrategia planteada han sido adoptadas por la mayoría de los países lati-noamericanos, inclusive los del Cono Sur. Como se ha visto en apartados anteriores, la mayoría de los países de la subregión han calificado la protección a personas Mayores como un derecho constitucio-nal, con la excepción de Chile, aunque es obligatorio señalar el carácter generalista de la constitución chilena, razón por la cual la protección a Mayores se encuentra reconocida, aunque no expresamente señalada como es el caso de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay31.

Lo señalado con anterioridad queda reflejado en los ámbitos prioritarios hacia los cuales apunta la estrategia aplicada. Tal como se ha visto en los apartados anteriores, la seguridad y protección son las características determinantes, a los cuales se añade aspectos relacionados con el uso del tiempo libre. Salvo excepciones, en ningún caso se plantean actuaciones destinadas a reforzar las capacidades y habi-lidades, de cara a prolongar la actividad laboral de las personas más allá de la edad de jubilación. Este hecho puede plantear pequeñas dificultades de cara al futuro, en el caso de aquellos países del Cono Sur que se encuentran en un estado moderado o pleno de transición demográfica, pero que puede resultar acuciante en el caso de aquellos países que se encuentran en un estado avanzado de la misma.

Por otro lado, aunque la disponibilidad de medios para poder cumplir y dotar de realidad mate-rial a los derechos concedido a las personas mayores, es limitada y se hace acuciante la necesidad de mantener las elevadas tasas de crecimiento observadas en el periodo 2000 – 2010, no se tiene cons-tancia de propuestas de medidas tales como retraso de la edad de jubilación o prolongación de la vida laboral de Mayores, tal como se está planteando en otros países. Sin dejar de reconocer los derechos y sobre de satisfacer las necesidades de Mayores, atenuando el déficit del ciclo de vida, se hace necesario el planteamiento y evaluación de estrategias que incorporen a los Mayores al proceso de desarrollo, induciendo un cambio en la estructura productiva que haga realidad tal medida.

31 A la fecha en que tuvo lugar el trigésimo primer periodo de sesiones de la CEPAL, las constituciones de los países del Cono Sur se encontraban vigentes y no se tiene constancias de modificaciones a las mismas a consecuencia de lo manifestado durante las sesiones. Por tanto, más que una consecuencia, estamos frente a una coincidencia. No obstante, si es de señalar que la estrategia aplicada en materia, va en dicha línea, antes que en la propuesta por el presente estudio.


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10.5. atención a los mayoRes: situación actual, pRincipales instRumentos y alcance

Conforme a lo señalado en los apartados anteriores, la atención a los Mayores ocupa gran parte de la agenda política. Conforme a la disponibilidad de medios y recursos, cada uno de los países miembros ha desarrollado una importante red de atenciones y prestaciones sociales al colectivo, y ha manifestado al más alto nivel de la normativa vigente su intención al respecto.

No existen notables diferencias entre los instrumentos utilizados en la actualidad entre los distintos países del Cono Sur. Dada la coincidencia de los ámbitos considerados como prioritarios, la similitud entre los instrumentos aplicados resulta una consecuencia lógica de tal situación.

Gráfico 39. Gastos en salud/PIB (%)


Las similitudes cesan en el momento que se pasa al alcance de las medidas destinadas a la atención a Mayores. El comportamiento demográfico, el tamaño de la población total y la disponibilidad de medios y recursos limitan el alcance de las medidas en cada uno de los países del Cono Sur. A modo de ejemplo podemos señalar que mientras el porcentaje de gasto público en salud se encuentra para Argentina, Brasil, Chile y Uruguay entre un 8% y 9% (año 2011), en Paraguay el mismo solo alcanza al 5,9%32. Aunque en cantidades absolutas, el monto total desembolsado varía en función del crecimiento del PIB, lo cierto es que solo en el caso de Brasil y Chile se percibe una tendencia creciente. En con-trapartida la curva que representa el gasto paraguayo en materia de salud denota una clara tendencia decreciente, mientras que en el caso de Argentina y Uruguay se percibe un comportamiento plano.

En el caso de Paraguay es llamativo el comportamiento del porcentaje de gasto en salud con res-pecto al PIB. Durante el periodo considerado el crecimiento experimentado tuvo lugar a tasas anua-les relevantes, lo cual podría haber significado un aumento en cifras absolutas del gasto en salud, de

32 Datos extraídos del banco de datos del Banco Mundial. Para mayor información consultar el Databank de la institución


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haberse mantenido el porcentaje del año 2003. Tal como informa el Banco Mundial, eso no fue así, lo cual obviamente debió traducir en una contracción del alcance de la atención en materia de salud, que afectaría a toda la población, inclusive la de Mayores.

El alcance de las medidas de protección a Mayores viene siendo la tarea pendiente. El acceso a la Seguridad Social se ve limitado en gran medida por la economía sumergida, la cual deja sin cobertura, tanto en materia de salud como protección económica a una parte considerable de la población. El informe de la OISS (2007) ya alertaba al respecto, y lo señalaba claramente mediante el cuadro que a continuación se reproduce:

Cuadro 8. Indicadores de los ingresos percibidos por la población de 60 o más años, me áreas urbanas en los países del Cono Sur. 1994-1997.

Países

Porcentaje que recibe ingresos Promedio mensual de ingresos

Por jubilación

o pensión

solamente

Por jubi-

lación o

pensión por

trabajo

Por

trabajo

solamente

No recibe

ningún

tipo de

ingreso

TotalPor

jubilaciónPor trabajo

Argentina(1994)

63,9 3,5 10,5 22,1 100 2,3 8,9

Brasil (1996)

51,9 9,9 10,0 28,2 10 3,2 5,7

Chile (1996)

52,7 8,6 14,4 24,4 100 3,5 9,2

Paraguay (1996)

17,1 4,3 31,9 46,8 100 2,6 3,4

Uruguay (1997)

75,3 6,0 9,7 9,0 100 3,3 4,6

Fuente: CEPAL

Aunque en materia de asistencia social y salud, la situación es distinta la cobertura en materia de pensiones sigue siendo una tarea pendiente, a pesar de las altas tasas de crecimiento económico registradas en los últimos años. Obviamente el hecho de que el proceso de envejecimiento se dé en un marco de alta incidencia de la pobreza (Guzmán, 2002) plantea la cuestión de acelerar el proceso de crecimiento en un marco desarrollo económico sostenible, apoyado en una mayor aplicación de tecnología y conocimiento, y que por sobre todas las cosas haga inclusive la participación de Mayores en el mismo.


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11. la población envejecida: un nuevo enfoQue del pRoblemaEn la bibliografía adjunta la presente estudio se hace referencia a una importante cantidad de informes y estudios científicos elaborados por diversos autores y muchos de ellos por instituciones de relevancia mundial como son la CEPAL y el CELADE. En la casi totalidad, el objeto del trabajo en cuestión se centra en la protección a las personas Mayores, sus distintas formas y fuentes de recursos, y en algunos casos en la incidencia que tendría el proceso de envejecimiento sobre el proceso de desarrollo econó-mico que se desenvuelve en la región.

También plantea un enfoque –el de los Mayores como sujetos de derecho-, el cual guía el esfuer-zo de los gobiernos a generar legislación y mecanismos adecuados de cara a garantizar el derecho a una vida digna y en condiciones aceptables de calidad de vida. Obviamente la aplicación práctica del enfoque centra su atención en la protección a Mayores, con lo cual refuerza una posición y situación implícita observada: La protección a los Mayores es el medio –y casi la única medida planteada-para mitigar los efectos del proceso de envejecimiento.

Tal como fue señalado con anterioridad, el planteamiento del presente estudio valora positivamente el esfuerzo, tanto público como privado33, en la protección a Mayores, y considera que dichas medidas deben ser mantenidas, reforzadas y sobre todo ampliadas en cuanto a su alcance, haciendo posible el acceso a las mismas de toda la población objetivo. Sin embargo, se es consciente del contexto en el cual se lleva adelante esta tarea (Guzmán, 2002) y sobre todo las limitaciones de medios y recursos para sostenerla en el tiempo, ante la tendencia creciente de la proporción de población mayor de 65 años con respecto al total.

Sin discutir el problema de los Mayores y el contexto económico y social en que se desenvuelve en la actualidad, conforme a lo señalado en apartados anteriores, se hace necesario definir el problema bajo el enfoque planteado en el presente estudio, es decir, centrando la atención en las consecuencias económicas y sociales del proceso de envejecimiento en sí, de cara a incorporar el mismo como un condicionante pero a la vez factor a ser aprovechado en el proceso de desarrollo económico y social.

11.1. la población envejecida y la economía: caRacteRísticas del pRoblema

Las estimaciones elaboradas por CELADE34 ponen de manifiesto una tendencia creciente del segmento de población mayor de 65 años, la cual es más acentuada en algunos casos que en otros. Considerando la relación con respecto al total de la población mayor de 65 años, se observa que Argentina, Paraguay y Uruguay denotan una tendencia similar algo más marcada en el caso de Uruguay y más suave en el caso de Paraguay. En contrapartida, Argentina muestra una tendencia más estable, sin observar a lo largo de la curva, marcados puntos que indiquen un aumento de la tasa de crecimiento (al menos durante el periodo 2010 – 2050, correspondiente a las estimaciones elaboradas por el CELADE).

En el caso de Brasil y Chile, la situación es distinta. En ambos casos, la proporción de Mayores con respecto al total supera la estimada para Argentina y Uruguay, y la tendencia observada es mucho más marcada, lo que denota tasas de crecimiento superiores a la registrada con respecto a los países del resto de la subregión.

33 No hay que olvidar que el entorno familiar sigue siendo una fuente importante de protección a Mayores, y exige un flujo importante de bienes y servicios, generados por la familia, de cara a minimizar el déficit del ciclo de vida de sus miembros de mayor edad.34 Ver Proyecciones de población a largo plazo – Publicación de las Naciones Unidas – Santiago de Chile – 2012.


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Gráfico 40. Población mayor de 65 años países Cono Sur

Fuente: CELADE.

La situación antes señalada representa la contrapartida al comportamiento de la población econó-micamente activa, a la cual se ha hecho referencia en apartados anteriores. El aumento de la proporción de Mayores con respecto al total constituye una manera de señalar el hecho señalado en apartados anteriores: la contracción del segmento conformado por la población económicamente activa obliga a un aumento de la productividad total de factores de cara a generar una mayor cantidad de bienes y servicios, susceptible de minimizar los efectos adversos del déficit del ciclo de vida, garantizando a los Mayores una vida digna y un adecuado nivel de calidad de vida.

El efecto del envejecimiento sobre el sistema de pensiones fue analizado de forma concreta por Jorge Bravo, y sus resultados publicado por CEPAL35. Dicho estudio señala las deficiencias del sistema de pensiones y estudio las consecuencias que tendría sobre el PIB un aumento del gasto en pensiones inducido por un mayor grado de universalización, manteniendo invariable los demás parámetros del sistema. Mediante el mismo Bravo, pone de manifiesto la inviabilidad del sistema actual y propone uno nuevo, que sea sostenible a largo plazo. En todo caso, el interés de los autores del presente estudio en el antes señalado trabajo no radica en la viabilidad a largo plazo del sistema de pensiones, sino en el efecto que tendría sobre la capacidad de crecimiento de la economía una mayor proporción de Mayores con respecto al total de la población.

Desde el punto de vista de la economía en su conjunto, el envejecimiento de la población daría lugar a un aumento del gasto público total en materia de pensiones y protección a Mayores, en función del comportamiento de la tasa de dependencia del país. Por otro lado, exigiría una mayor rentabilidad a la gestión de los fondos de reserva, si no ya, un aumento de las contribuciones, afectando al consumo y a la inversión y por ende también al ritmo de crecimiento de la economía.

Por otro lado, hay que tener presente la contrapartida de un aumento de la tasa de dependencia, es decir el descenso de la proporción de la población económicamente activa con respecto al total. En apartados anteriores se ha estimado el comportamiento de la economía a partir del comportamiento de

35 Ver Envejecimiento de la población y sistemas de pensiones – Serie Seminarios y Conferencias – Sesión IV - CEPAL


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la inversión bruta. Teniendo en cuenta dicho supuesto y asumiendo un descenso de la fuerza laboral36, la necesidad de un aumento de la productividad total de factores, inducida principalmente por un nivel tecnológico más elevado en el contexto de una función de producción capital-intensiva era patente. A esto hay que agregar la necesidad de una mayor cobertura tanto en materia de atención y servicio, como en el porcentaje de beneficiarios. Obviamente la observancia real del derecho a protección que tienen los mayores, pasa por la universalización de la seguridad social, es decir por un mayor acceso y participación de la población en el sistema.

Con respecto a la financiación en materia de protección y servicios a los Mayores, se identifican tres fuentes principales (Guzmán, 2007):

• Transferencias sociales (pensiones)

• Transferencias familiares

• Remuneraciones salariales Como se puede apreciar, a pesar de ser la protección a Mayores un derecho constitucional, las transferencias familiares y la actividad laboral de personas mayores de 65 años, siguen siendo fuentes importantes de manutención. Si a eso sumamos la necesidad de minimizar los efectos de las deficiencias del sistema, resulta necesario retrasar la edad de jubilación y prolongar la vida laboral de las personas más allá de la misma.

En países en vías de desarrollo, la actividad laboral de Mayores plantea posiciones encontradas. Por un lado, personas mayores de 65 años siguen siendo agentes de desarrollo y contribuyen de forma clara al proceso mediante su actividad, sea esta remunerada o no. Por otro lado esta situación incrementa su relación de dependencia y su vulnerabilidad. A esto Meiβner (2010) señala:

El reconocimiento pleno de la labor de los mayores en la conformación de la vida social en todos sus aspectos no se da aún en amplias áreas de la cooperación para el desarrollo. La atención aislada que se presa al desarrollo económico productivo, por un lado, y a la protección social, por otro, lleva a menudo a una situación en que simplemente se pasa por alto a las personas de edad como actores del desarrollo económico.

La respuesta a esta situación pasa, además de la implementación de estrategias que tiendan a la promoción de un proceso de desarrollo inclusivo, preparar y capacitar a la población joven, mediante la aplicación de políticas que fortalezcan e incrementen las capacidades sociales y económicas, de cara a que puedan seguir llevando adelante una vida laboral activa, más allá de los 65 años.

11.2. la población envejecida y su conteXto social: caRacteRísticas del pRoblema

A pesar de su importancia, la influencia del contexto social, como marco bajo el cual se desenvuelven y aplican las medidas para paliar el déficit del ciclo de vida de las personas mayores, pasa desapercibida y su consideración en cuanto a su rol en el proceso de envejecimiento de la población es poco conside-rada. La aplicación del enfoque de los derechos humanos ha acentuado la importancia en la seguridad económica de los Mayores, dejando de lado una realidad indiscutible: Vamos camino de convertirnos en una sociedad de personas mayores, sin adaptar el comportamiento a dicha realidad. La tendencia al deterioro de las redes familiares como apoyo al cuidado de Mayores constituye un claro ejemplo.

La relación entre proceso de envejecimiento y contexto social es reconocida por la CEPAL, cuando señala:

Incorporación del envejecimiento en todos los ámbitos de política pública con el propósito de adecuar las intervenciones del Estado al cambio demográfico y a la construcción de una sociedad para todas las edades (CEPAL, 2004b).

36 Debido principalmente al descenso de la población económicamente activa.


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Aunque la prioridad señalada habla de forma concreta de la consideración del envejecimiento en todas las políticas públicas, señala un punto importante, la construcción de una sociedad para todas las edades, con lo cual se refiere al contexto social y su adaptación a una creciente realidad. Este es el punto de vista al cual se refiere le presente apartado y el enfoque sostenido y desarrollado por el presente estudio.

En la actualidad el déficit del ciclo de vida de los Mayores es financiado mediante,

• La red familiar

• La protección estatal (seguridad social)

• Actividad laboral

De todos ellos, y a pesar del crecimiento económico y los avances en materia de protección a Mayores, el apoyo económico y social proporcionado por la red familiar continúa siendo una de las fuentes importantes de financiación, aunque su grado de importancia varíe de país en país, en el caso del Cono Sur.

En la actualidad la red familiar como protección a Mayores va perdiendo relevancia a causa de “la mayor dificultad que habría en el futuro si los hijos de las cohortes más jóvenes, que serían los que prestarían apoyo a las generaciones más viejas, no logran tener los recursos suficientes para compensar el hecho de que son parte de una red familiar más pequeña”(CEPAL, 2004b). Este hecho sugiere que en el futuro, una de las fuentes de apoyo económico y emocional a Mayores, perderá capacidad de apoyo, obligando a su compensación por las otras dos fuentes señaladas.

Dada la relevancia que tiene la familia como sustento de personas mayores –aunque el sentido también se da en sentido inverso- el nivel de crecimiento y desarrollo económico juega un papel im-portante en tal aspecto, puesto que en cierta forma determina la capacidad de asistencia de la familia y del contexto social en general a Mayores, aunque ello no debe ocultar el hecho de la influencia ejercida por la proporción de Mayores sobre el contexto social.

A pesar del notable crecimiento de la economía, el ingreso per cápita en los países del Cono Sur, sigue siendo bajo. Esto implica que la disponibilidad de bienes y servicios para atender a Mayores sea baja, lo que determina una mayor dificultad para cubrir su déficit del ciclo de vida, dando lugar a la vulnerabilidad de Mayores con respecto a la seguridad económica, teniendo como consecuencia potencial, una elevada tasa de pobreza en dicho segmento de la población. En el caso del Cono Sur, el notable crecimiento económico experimentado durante el periodo 1960 – 2010, ha dado lugar a que los niveles de pobreza de Mayores, sea bajo en el caso de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay; y medio en el caso de Paraguay (Del Popolo, 2001), aunque no es de esperar en el futuro un nivel de crecimiento de la magnitud observada, de cara a contar con un nivel de ingreso per cápita que mejore la situación señalada.

La situación antes señalada condiciona el contexto social, puesto que la protección de Mayores deberá continuar apoyándose en la red familiar, limitando su capacidad de transformación y cambio, y por tanto su aportación al desarrollo económico, teniendo en cuenta el comportamiento demográfico esperado y las dificultades de los sistemas de protección social para ampliar su cobertura. Es importante señalar, que en ciertos casos, las transferencias familiares se pueden dar en sentido inverso, es decir de personas mayores a miembros jóvenes de la familia, lo cual no implica ninguna alteración en cuanto a su efecto sobre el contexto social. Independientemente del sentido, el hecho concreto es que se hace necesario generar un elevado nivel de crecimiento de cara a satisfacer una creciente demanda de ri-queza, con vista a poder satisfacer el déficit del ciclo de vida a partir de los 65 años. Esta consecuencia se vuelve determinante con respecto al contexto social e influye claramente en la manera que tiene la sociedad de resolver el problema de Mayores.


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La situación antes señalada acentúa la responsabilidad en las instituciones públicas responsables de la gestión en materia de seguridad social, así como también de otras instituciones, no directamente relacionadas con la misma, pero con responsabilidades en temas que afectan al bienestar de Mayores. No obstante, la capacidad financiera de estas instituciones va en función directa de las contribuciones, la cual se enfrenta a un obstáculo relevante: la economía informal.

A pesar de los resultados alcanzado, aún sigue siendo elevado la proporción de trabajadores que no aportan a la seguridad social por estar sumergidos en la informalidad. Las consecuencias que este hecho tiene en materia de cobertura del sistema de seguridad social quedan reflejadas en la gráfico 41.

Gráfico 41. América Latina (países seleccionados): Empleo informal y cobertura previsional, alrededor de 2005a (en porcentajes)

Fuente: CEPAL37

Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT) y Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos provenientes de las encuestas de hogares de los respectivos países.

a La cobertura previsional corresponde al porcentaje de personas de 60 años y más que recibe ingresos por jubilaciones y pensiones. Publicado en: Envejecimiento, derechos humanos y políticas públicas. Capítulo III - Protección de ingresos y envejeci-

miento en América Latina y el Caribe pag. 96 (Huenchuan, Sandra (2011).

Referencias: Huenchuan, Sandra (2011). En: Envejecimiento, derechos humanos y políticas públicas. Capítulo III - Protección de ingresos y envejecimiento en América Latina y el Caribe, pag. 96.

37 El cuadro fue extraído de CEPAL – Estrategia regional de implementación para América Latina y el Caribe del Plan de Acción Internacional de Madrid sobre el Envejecimiento – Santiago de Chile – 2004a, Pág. 96

G ráfico 41. A m érica Latina (países seleccionados) : Em pleo inform al y cobertura previs ional , a lrededor de 2005 a (en porcentajes)

Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT) y Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos provenientes de las encuestas de hogares de los respectivos países. a La cobertura previsional corresponde al porcentaje de personas de 60 años y más que recibe ingresos por jubilaciones y pensiones. Publicado en: Envejecimiento, derechos humanos y políticas públicas. Capítulo III - Protección de ingresos y envejecimiento en América Latina y el Caribe pag. 96 (Huenchuan, Sandra (2011)).

Referencias: Huenchuan, Sandra (2011). En: Envejecimiento, derechos humanos y políticas públicas. Capítulo III - Protección de ingresos y envejecimiento en América Latina y el Caribe, pag. 96.


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El gráfico elaborado por técnicos de la CEPAL pone de manifiesto la relación inversa existente entre informalidad y cobertura social. En él se puede observar la situación en que se encuentran los países del Cono Sur, además de otros países que no corresponden a la subregión. Independientemente de las medidas y dimensiones, lo realmente importante es reducir la informalidad de cara a aumentar las contribuciones a la seguridad social, para luego aumentar el nivel de cobertura de la misma. Esta tarea debería revestir un elevado interés teniendo en cuenta el mayor peso a asumir en el futuro por parte de los sistemas de seguridad social ante la tendencia al deterioro de la red familiar como apoyo y protección a mayores.

También es importante considerar la prolongación de la actividad laboral de personas mayores. Sin negar, que constituye un objetivo deseable de alcanzar el que toda persona mayor de 65 años pueda gozar de una pensión que le permita vivir una vejez digna, cada vez más se plantea la necesidad de retrasar la edad de jubilación, así como también prolongar la vida laboral de las personas38. A la vista de la situación actual y ante el incontestable hecho de que el proceso de envejecimiento en el Cono Sur, se da en un contexto de proceso de desarrollo, el cual no alcanzado niveles similares al de países con mayor ingreso per cápita.

Los aspectos señalados moldean en gran medida el contexto social, el cual afecta y es afectado por el proceso de envejecimiento, no obstante existen otros factores directamente relacionados con la actitud demostrada por la sociedad ante esta situación: el desconocimiento del alcance del problema y la visión estereotipada con respecto a los mayores.

En la actualidad el proceso de envejecimiento por el cual atraviesa Latinoamérica es desconocido en su medida y alcance por los distintos agentes sociales y responsables políticos (Morlachetti et al, 2007). El alcance de sus efectos van más allá de la simple consideración de ser un país con un eleva-do porcentaje de mayores de 65 años, puesto que como hemos señalado en apartados anteriores las diversas aristas del problema comprometen el futuro desenvolvimiento económico y social del país, afectando de manera clara a generaciones futuras.

En el caso del Cono Sur, el hecho señalado se ve claramente reflejado en el tipo de medidas y ac-tuaciones llevadas adelante, así como la política aplicada al respecto. La mayor parte de ellas tienden a garantizar la adecuada protección económica y sanitaria, y a no considerar el otro aspecto señalado por la CEPAL, es decir la adecuación de la sociedad a una realidad marcada por una alta proporción de personas mayores (Guzmán, 2004b). Precisamente es sobre este punto, sobre el cual el presente estudio hace mayor hincapié.

El otro factor señalado –la imagen estereotipada respecto a los Mayores- constituye una característica clara del contexto social en el cual se desenvuelve el proceso de envejecimiento. Aunque el estereotipo respecto a Mayores también se encuentra vigente en países desarrollados, lo cierto es que constituye un factor limitante al desarrollo. Junto a la protección económica y social, es necesario trabajar en la erradicación del estereotipo, de cara a que la consideración del Mayor como sujeto de derecho y agente de desarrollo constituya una realidad y no una mera declaración de intenciones.

11.3. el pRoblema de la población envejecida: Resumen geneRal y concReción

El análisis realizado confirma en gran medida lo que algunos estudios han señalado como característi-cas del proceso de envejecimiento en Latinoamérica. Guzmán señalaba en su trabajo “Envejecimiento y desarrollo en América Latina y el Caribe” como característico del mismo, entre otros tantos los siguientes factores:

38 Este debate constituye un punto importante en la agenda política de los países desarrollados, sobre todo los europeos. Muchos países de la eurozona han retrasado la edad de jubilación y plantean insistentemente la necesidad de prolongar la vida laboral ante la creciente dificultad financiera de los sistemas públicos de pensiones, con vista a hacer frente al gasto anual de pensiones.


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• Alta incidencia de la pobreza

• Elevada proporción de actividad laboral desplegada en la economía informal

• Baja cobertura de los sistemas de protección y seguridad social

Aunque el investigador se refiere a toda Latinoamérica, lo cierto es que las mismas se dan en los países del Cono Sur, a pesar del notable desarrollo y crecimiento económico experimentado durante los últimos 50 años. A pesar de ser Brasil, la sexta economía del mundo; Argentina, la vigésimo quinta y Chile, trigésimo sexta39, lo cierto es que el nivel de ingreso per cápita se encuentra lejos de los regis-trados en países desarrollado, lo cual obviamente se traduce en una menor disponibilidad de bienes y servicios para atender a las necesidades individuales, entre las que se cuenta la de los mayores.

Las características señaladas no son las únicas que moldean el contexto económico, social e insti-tucional bajo el cual se desenvuelve el proceso de envejecimiento. Existen otros más, los cuales ejercen su influencia en el mismo, sin embargo, solo han sido señalados los antes citados, dada su vinculación directa al enfoque planteado en el presente estudio.

También es importante señalar las diferentes dimensiones, alcances y relevancias de las característi-cas antes señaladas en los diferentes países del Cono Sur. Tal como ha quedado demostrado a lo largo del presente estudio, no es posible hablar de “el problema del envejecimiento” en los países del Cono Sur, dada las diferentes magnitudes observadas en cada uno de los países40. Las diferencias señaladas plantean la necesidad de un tratamiento individual del problema y, lo que es más importante, la pro-puesta a medida de soluciones conforme a los diferentes casos. Aunque el problema o efecto puede ser el mismo en todos los países del Cono Sur, las magnitudes y el comportamiento de las variables implicadas son distintas. En consecuencia es desaconsejable en todo sentido un planteamiento general de medidas y actuaciones, obviando las características nacionales en cada caso.

Teniendo lo antes señalado, es de esperar una disminución de la población activa con respecto al total a lo largo del periodo 2011 – 2050. En mayor o menor medida todos los países del Cono Sur deberán a asumir una contracción de la fuerza laboral y la necesidad de compensar dicha reducción mediante un mayor nivel tecnológico aplicado a la producción. A la vez las estimaciones realizadas respecto del comportamiento del PIB y del ingreso per cápita –habida cuenta de las salvedades señala-das- sugieren mayor dificultad para atender a las necesidades de una creciente (en sentido proporcional y absoluto) proporción de mayores. Considerando las diferencias existentes entre los países, en mayor o menor medida, cada uno de ellos deberá hacer frente a esta cuestión. Atendiendo a estas cuestiones se hace necesario para los próximos cuarenta años, superar el ritmo de crecimiento de la economía registrado durante el periodo 1960 – 2010, si la intención es aumentar la cobertura social y la protec-ción económica, conforme a las disposiciones legales y política adoptada en la actualidad al respecto.

Junto a la necesidad de acelerar el proceso de crecimiento de la economía de los países del Cono Sur, se hace necesaria la adaptación de la estructura productiva y social, con vista a cambiar la visión que tiene la sociedad de la edad adulta y prolongar la vida laboral de las personas mayores.

La protección económica y social de los mayores implica a corto plazo el diseño de medidas –do-tadas de su correspondiente financiación y recursos- destinadas a cubrir el déficit de ciclo de vida de las actuales cohortes de mayores, y a largo plazo el diseño de medidas destinadas a transformar la estructura productiva actual -introduciéndola plenamente en la economía del conocimiento-, y formar a las actuales cohortes de jóvenes, con vista a poder prolongar su vida laboral. En esencia se trata de

39 De acuerdo al PIB de 2011, a dólares actuales. Ver banco de datos del Banco Mundial.40 Muchos de los estudios consultados ponen de manifiesto este hecho a nivel continental. En el caso del Cono Sur, el estu-dio “Situación, necesidades y demandas de las personas mayores en los países del Cono Sur. Apuntes para un diagnóstico” elaborado por la OISS pone claramente de manifiesto esta situación.


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transformar la estructura productiva, adaptando el nivel de tecnológico de forma a poder emplear una fuerza laboral de mayor edad. Pero también se trata de adecuar el concepto que tiene la sociedad con respecto a los Mayores y de sus posibilidades laborales acorde a su condición y experiencia.

A la vista de lo expuesto con anterioridad, queda claro que la solución al problema que plantea el envejecimiento de la población no se reduce exclusivamente a la creación de una red de protección a Mayores, financiada por las instituciones públicas, sino que también hay que considerar la transforma-ción de la sociedad con respecto a las consecuencias de una nueva realidad demográfica. Por tanto, lo que el presente estudio plantea es la consideración de la transformación de la sociedad, implementando un proceso de desarrollo que incorpore como parámetro al mismo, el envejecimiento de la población, sus consecuencias y efecto.

El estudio revela además el enfoque estatal dado al tema del envejecimiento. En la mayoría de los estudios e informes señalados en la bibliografía del presente trabajo, las medidas y actuaciones son de carácter estatal, no observándose actuaciones de carácter local, que potencien la puesta en marcha de actuaciones de carácter comunitario, con vista a compensar la tendencia al deterioro de la red familiar. Acciones y actuaciones conjuntas entre asociaciones de mayores e instituciones municipales no son reflejadas en los informes y estudios –lo cual no significa en absoluto que no existan casos-, siendo las mismas interesantes, tanto desde el punto de vista del alcance y el bajo presupuesto que exigen, de cara a consolidar un entramado social que protege a los Mayores y que contribuya a una mayor consideración y participación en el proceso de desarrollo.

12. pRopuesta de actuaciónLos factores y variables que moldean la situación y evolución del proceso de envejecimiento de la po-blación, determinan en gran medida el contexto bajo el cual se deben diseñar y proponer actuaciones destinadas a atemperar sus efectos sociales y económicos. No se trata de adoptar buenas prácticas y medidas llevadas adelante en otros continentes, sino de realizar un esfuerzo por diseñar medidas y actuaciones propias en el real sentido de la expresión. En el peor de los casos, se podrían adaptar ac-tuaciones llevadas adelantes en otros ámbitos económicos y sociales, no obstante no se puede obviar el esfuerzo de rediseño y adaptación a la realidad del Cono Sur, y en este contexto, a la de cada país en cuestión.

12.1. estRategias a seguiR en la atención de mayoRes

En el marco de la Unión Europea, el problema del proceso de envejecimiento de la población es de larga data. Su impacto en el sistema de cobertura social y cobertura de las pensiones, ha llamado la atención de los distintos gobiernos, destinando esfuerzos y recursos a su solución. A pesar de ello, sigue siendo un problema acuciante, sobre todo en cuanto a cobertura de pensiones, el cual está lejos de ser solucionado, a pesar del notable crecimiento económico experimentado por la Unión Europea –sobre todo la UE-15- y el alto ingreso per cápita observado en los distintos países.

Cuál es la estrategia aplicada en materia de atención a mayores en la Unión Europea y en qué medida son viables su aplicación en el Cono Sur, constituye el punto principal a ser considerado en los apartados siguientes.

12.1.1. ESTRATEGIAS APLICADAS EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA

A lo largo del siglo XX los países europeos han desarrollado esquemas de protección social destinados a garantizar a sus ciudadanos una red básica frente a los principales riesgos sociales. Los primeros riesgos protegidos tenían que ver principalmente con la pobreza entendida como carencia de recursos derivada de la pérdida de ingresos salariales por ancianidad, desempleo o enfermedad.


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Posteriormente el desarrollo de las políticas sociales en Europa muestra la ampliación del abanico de riesgos a proteger o necesidades a cubrir (maternidad, discapacidad, carencia de vivienda, educación, salud, integración social) desde los Estados o a través de estructuras organizadas por los Estados. Los cambios económicos y sociales vinculados a las transiciones post-industriales han traído consigo nuevos riesgos o necesidades que afectan a la gente a lo largo de su trayectoria vital, demandas potenciales que han sido agrupadas como nuevos riesgos sociales (Taylor-Gooby, 2004).

La dependencia entendida como necesidad de cuidados ha adquirido gradualmente la consideración de riesgo social a proteger a lo largo de las últimas décadas. Las políticas destinadas a hacer frente a las situaciones de dependencia han permanecido, en términos generales sin embargo, considerablemente fragmentadas y escasamente desarrolladas, particularmente en los países del sur de Europa. El ámbito doméstico, las familias, han sido los principales proveedores de atención a los miembros que necesi-taban de dichos cuidados, adoptando las administraciones públicas un rol estrictamente subsidiario, tanto en el plano de la financiación, como sobretodo, en el de la provisión de cuidados. Con el paso del tiempo, el deterioro de la red familiar como fuente de protección y seguridad, puso en duda la eficacia de esta realidad41.

Tan sólo durante los últimos años los cambios sociales y demográficos han forzado un incremento de la visibilidad del tema y han conducido a la discusión, diseño y aplicación de nuevos programas de cuidado para personas dependientes. El panorama resulta conocido. Por un lado, el largo y sostenido descenso de la mortalidad para todos los tramos de edad en las sociedades europeas durante el siglo XX ha traído consigo un alargamiento de la vida de los ciudadanos europeos. La esperanza de vida media en Europa se ha incrementado considerablemente, y así los índices de esperanza de vida en 2004 alcanzaba los 75,2 años para los varones, y los 81,5 para las mujeres (Eurostat, 2008).

Pero además, esta tendencia, combinada con el descenso de la natalidad, ha traído consigo un mayor peso de los ancianos en el conjunto de las poblaciones europeas, es decir un envejecimiento de la población: la proporción entre la población de 65 y más años sobre la población entre 15-64 en la EU-27 ha pasado de 22,3% en 1996, a 25,4% en 2008, y se proyecta que se incremente hasta el 31,05% para el año 2020 (Giannakouris, 2008). Junto con el envejecimiento poblacional aparecen otros pro-cesos generadores de demandas de cuidado que han impulsado la colocación de la dependencia entre las prioridades de la agenda política: enfermedades mentales (Alzheimer), accidentes de carretera y de trabajo, enfermedades crónicas y degenerativas, así como población discapacitada (Rodríguez Cabrero, 2005).

A pesar de que persisten diferencias claras entre los distintos países europeos en cuanto a la evolu-ción de los diferentes aspectos implicados en dichos procesos de transformación social y demográfica, la tendencia hacia un incremento de los ratios de dependencia en todos ellos resulta clara (Puyol, 2005).

Por otra parte, la visibilización de la dependencia como un nuevo riesgo social viene vinculada a la transformación que supone el acceso de las mujeres a niveles educativos superiores, así como su creciente grado de participación en el mercado laboral, lo cual ha supuesto una fuerte presión sobre la tradicional división del trabajo en el seno de las familias de acuerdo con el cual las mujeres asumen las tareas no remuneradas de cuidados de los niños y otros familiares dependientes. Los esquemas de protección social desarrollados a lo largo del siglo XX se encuentran mal adaptados para contrarrestar esta creciente incorporación de la mujer al mercado laboral.

Estas transformaciones han aumentado la presión sobre las políticas sociales de modo que este ámbito de intervención relativamente poco desarrollado ha pasado a ocupar un lugar central en los debates relativos a los Estados del Bienestar europeos y sus reformas. Todo ello en un contexto de

41 El deterioro de la red familiar como sistema de protección a Mayores comienza a ser una realidad en Latinoamérica, por tanto este punto sugiere una determinada coincidencia, que no debe ser interpretada en un sentido amplio, y mucho menos total.


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contención y en un momento en que la propia naturaleza, extensión e intensidad de la intervención pública en el ámbito de la protección social se encontraba directamente cuestionada y en pleno proceso de redefinición.

Los distintos países europeos parten de niveles de desarrollo de sus servicios de atención a la dependencia, considerablemente diferentes, no sólo en intensidad de la protección garantizada, sino también en los mecanismos y el reparto de responsabilidades en este ámbito de políticas.

En cuanto a la convergencia de los países europeos en políticas de atención a la dependencia, di-remos que mientras:

• Los países nórdicos habrían ampliado en los últimos treinta años su red protectora de la de-pendencia como extensión de las redes universales de servicios socio-sanitarios.

• Los países del llamado modelo continental se habrían incorporado gradualmente a la acción protectora en la materia en la década de los noventa del pasado siglo (Austria aprobó su legis-lación básica en este sentido en 1993, Alemania en 1995 y Francia en 2004) avanzando en la implantación de la universalización (aunque obviamente los diferentes países varían en aspec-tos importantes como la financiación, la intensidad protectora y el modelo público de gestión adoptado).

• El modelo anglosajón, por su parte, se encontraría bloqueado en la tendencia hacia la superación de la naturaleza asistencial de los cuidados de larga duración a causa de la preeminencia de un sistema de bienestar que considera al individuo como el principal responsable de su propio bienestar individual, lo cual lleva a un papel más importante del mercado en la provisión de servicios de cuidado.

• Finalmente, los países del sur de Europa estarían afrontando dicha transición partiendo desde sistemas de protección asistencial basados en la solidaridad de la familia, y evolucionando gradualmente hacia modelos de tipo universalista, siendo los casos de España e Italia buen ejemplo de esta tendencia.

Las implicaciones de dichas tendencias sobre los diferentes regímenes de bienestar permitirían señalar cómo el modelo nórdico trata de recuperar y reforzar la responsabilidad familiar, al tiempo que el modelo continental trata de mantener la implicación de la familia en la atención a sus depen-dientes mediante ayudas al cuidador/a, y el modelo mediterráneo, se encontraría en un momento de transición hacia nuevas formas de implicación pública que complementen el debilitado sistema basado fundamentalmente en los cuidados familiares e informales.


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Es importante destacar en este contexto la relevancia que concede el modelo nórdico a la recupera-ción de la red familiar como fuente de protección y seguridad para mayores. A pesar del crecimiento económico experimentado por estos países, con la consecuente mayor disponibilidad de bienes y ser-vicios, la financiación de la dependencia, exclusivamente con fondos estatales, requiere en todo caso del complemento familiar. Trasladado al contexto del Cono Sur, la necesidad de mantenimiento de la red familiar como fuente de protección, se hace aún más necesaria, teniendo en cuenta las diferencias de magnitudes en cuanto a crecimiento y renta per cápita.

12.1.2. VIABILIDAD DE LAS ESTRATEGIAS EUROPEAS EN EL MARCO DEL CONO SUR.

El Cono Sur parte de una realidad distinta a la de la Unión Europeo. A pesar del notable crecimiento económico experimentado en los últimos 50 años, lo cierto es que el nivel de ingreso per cápita es manifiestamente inferior al observado en los países de la Unión Europea –sobre todo en la UE15-.

En la actualidad, el Cono Sur reproduce comportamientos y situaciones planteadas en la Unión Europea, hace ya algunas décadas, pero a intensidades y ritmos mayores. Además hay que considerar las diferentes realidades de los países de la subregión, lo cual impide la aplicación de medidas homo-géneas. Además, tampoco se puede hablar de una estrategia europea, dada las diferencias observadas entre las diferentes subregiones existentes en el marco de la Unión Europea.

En este contexto, la viabilidad de las estrategias europeas42 es discutible, teniendo en cuenta las considerables diferencias registradas en las magnitudes del ingreso per cápita. Aunque las tasas de cre-cimiento del PIB sean mayores en el caso de los países del Cono Sur43, lo cierto es que la disponibilidad de bienes y servicios a la cual cada habitante de la Unión Europea tiene acceso en la actualidad es mayor a la observada en Brasil, por citar un ejemplo, dada su posición de sexta economía de mayor dimensión en el mundo44. A raíz de ello, todo traslado –sin adaptación previa a la realidad latinoamericana- de medidas y actuaciones llevadas adelante en la Unión Europea tiene grandes probabilidades de fracasar.

El hecho señalado en el párrafo anterior no debe ser interpretado como una negativa total. A cri-terio de los autores del presente estudio, reforzar y mantener la red familiar de protección y cobertura a mayores, no solo es una buena medida, sino que es absolutamente necesaria, teniendo en cuenta las estimaciones respecto al comportamiento de la economía para los años venideros.

Al igual que en el caso latinoamericano, la estrategia europea reconoce el derecho a una vida digna que detentan los Mayores y apoya en dicho principio su estrategia. Al estar enmarcado el proceso de envejecimiento de la población en un contexto de desarrollo y elevados niveles de ingresos, se da por sentado que el crecimiento económico venidero será suficiente para responder a las exigencias en ma-teria de seguridad social y cobertura económica de la población mayor de 65 años. No obstante, este punto de vista es erróneo, a la vista de las dificultades financieras para hacer frente a las pensiones y la incapacidad detectada en los distintos estados, como fuente de financiación de las pensiones de las futuras generaciones de Mayores. Por tanto, si la pobreza es un limitante para satisfacer realmente los derechos de los Mayores en Latinoamérica, en la Unión Europea es la alta proporción de Mayores frente al bajo nivel de crecimiento económico junto a la contracción de la magnitud de la fuerza laboral, la cual no puede ser compensada plenamente por el factor β45.

En consecuencia la propuesta de los autores del presente estudio es la de potenciar el esfuerzo en el diseño de medidas y actuaciones propio para el Cono Sur, acentuando las particularidades de cada uno de los países componentes, antes que una transferencia automática de medidas, actuaciones y buenas prácticas. Además, se considera imprescindible contextualizar las medidas y actuaciones a lle-

42 Referidas principalmente a la UE15.43 Independientemente de la coyuntura económica.44 Ver datos Banco Mundial, al año 2012.45 En referencia a la productividad total de factores señalada en la función Cobb Douglas.


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var adelante, en el campo de las posibilidades económicas de cada país, evitando sobre todo fortalecer aspiraciones, no apoyadas en la realidad económica, social y tecnológica del país en cuestión.

12.2. la financiación de la atención a mayoRes

A lo largo del estudio ha quedado claramente demostrada la estrecha relación entre las medidas y actuaciones destinadas a garantizar la seguridad económica y social de los Mayores y la capacidad de financiación de los países del Cono Sur.

Aunque el comportamiento de la economía a lo largo del periodo 1960 – 2010 puede ser calificado de muy bueno para todos los países del Cono Sur, las estimaciones realizadas con respecto al futuro –a pesar de las salvedades señaladas- hacen prever dificultades para atender a las necesidades de las generaciones futuras de Mayores. Obviamente es indispensable lograr una tasa de crecimiento, al menos similar a la observada durante el periodo antes señalado, basado en una mayor aplicación de tecnología a la producción, teniendo en cuenta la contracción progresiva de la población activa.

En los apartados siguientes se hará referencia a la financiación requerida enmarcada en las necesi-dades exigidas por el proceso de desarrollo en que se encuentran embarcados los países del Cono Sur.

12.2.1. CAPACIDAD DE FINANCIACIÓN DE PAÍSES DEL CONO SUR

En apartados anteriores se ha hecho referencia a la actividad laboral más allá de la edad de jubilación, así como a la protección aportada por la red familiar, como factores sobre los cuales se financia la protección a Mayores, sin embargo para este apartado es de interés la capacidad de la economía de los países, con vista a financiar las necesidades y exigencias planteadas por Mayores, ante la creciente proporción de este segmento de la población.

Salvando las diferencias existentes entre los distintos países del Cono Sur, la financiación de la protección a Mayores se apoya principalmente en la capacidad de crecimiento de la economía. Una elevada tasa de crecimiento de la misma aumentará la disponibilidad de bienes y servicios, aliviando la presión planteada por la financiación de la seguridad y protección económica y social de dicho segmento de la población.

Tal como ha quedado expuesto en apartados anteriores, las estimaciones de crecimiento de la po-blación y sobre todo el cambio de la estructura demográfica, plantean por un lado una disminución de la proporción de población activa, con la consecuente contracción de la oferta laboral, y por otro lado un aumento de los requerimientos de financiación de la atención a Mayores. En consecuencia es de esperar una mayor presión financiera por un lado y mayores exigencias en materia de productividad e innovación tecnológica en las economías afectadas.

Ante estas circunstancias se hace necesario reforzar la capacidad de financiación, acentuando el esfuerzo en las otras dos fuentes citadas con anterioridad. Aunque es deseable que las personas mayo-res gocen de un merecido descanso y una pensión que les garantice una vida digna, lo cierto es que la realidad económica y social plantea la necesidad de prolongar la vida laboral más allá de los 65 años, así como también reforzar la red familiar como fuente de protección a Mayores.

Otra cuestión a considerar es la incorporación de trabajadores informales, que constituye una proporción elevada, según sea el país en cuestión, así como también de todas aquellas actividades económicas cuyos trabajadores no se encuentran bajo la cobertura de protección económica y social46. Un amplio sector de la fuerza laboral se encuentra no realiza las aportaciones correspondientes, de cara a garantizar una pensión. En la mayoría de los casos, se tratan de trabajadores los cuales llevan

46 Especial atención merecen aquellos sectores, por cuyas características, los trabajadores no se encuentran protegidos por los sistemas de seguridad social. La agricultura constituye un ejemplo de ello.


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adelante toda una vida laboral en la informalidad y por tanto deben recurrir a la red familiar o a con-tinuar activos, más allá de los 65 años, para acceder a una determinada protección económica y social.

En resumen, la capacidad de financiación de la protección a Mayores no solo pasa por un creci-miento de la economía, a una mayor tasa, sino también por la inclusión de todos aquellos trabajadores que se encuentran fuera del sistema de seguridad social imperante en cada uno de los países miembros.

12.2.2. COMPETITIVIDAD, PRODUCTIVIDAD Y EVOLUCIÓN DEL INGRESO PER CÁPITA COMO BASE SUBYACENTE DE LA ATENCIÓN A MAYORES

La creciente proporción de Mayores, conforme a las estimaciones realizadas para el periodo 2010 – 2050, plantean el desafío de obtener y proveer medios suficientes para garantizar su protección económica y social. Reconociendo a toda persona mayor de 65 años sus derechos inherentes como ser humano, y asumiendo la obligatoriedad de garantizar su cumplimiento por parte del estado, el comportamiento estimado para la economía durante el mismo periodo antes señalado, hace difícil esperar que se puedan contar con la capacidad financiera necesaria destinada a sostener el sistema de pensiones, actualmente conocido. En consecuencia el desafío que plantea la problemática de Mayores va más allá de la simple garantía de que sus derechos inherentes serán respetados. En otras palabras si la capacidad econó-mica de los países no es suficiente para satisfacer las necesidades planteadas por el déficit de vida de los Mayores, será necesario mantener las otras fuentes de financiación, es decir la prolongación de la actividad laboral y el fortalecimiento de la red familiar, como apoyo y protección a Mayores.

El párrafo anterior pone de manifiesto la importancia de contextualizar el proceso de envejecimiento de la población en el contexto del proceso de desarrollo económico por el cual atraviesan los países del Cono Sur. Así como la sostenibilidad se ha incorporado como medida transversal en las distintas políticas de desarrollo llevadas adelante, es necesario incorporar el proceso de envejecimiento como trasfondo a las medidas aplicadas de cara a preparar la estructura productiva, la tecnología aplicada y la sociedad en general a una realidad futura, marcada por una creciente proporción de mayores y una oferta laboral de menor magnitud, o lo que es decir, un aumento progresivo de la tasa de dependencia.

Bajo este contexto, el proceso de envejecimiento exige un aumento continuo de la competitividad y productividad de los países de cara a aumentar la tasa de crecimiento del ingreso per cápita, pero también a preparar la estructura productiva y la tecnología de producción aplicada, a una realidad marcada por una menor oferta laboral y la necesidad de aumento de la producción. Sobre esta base se estima posible mantener niveles de crecimiento elevados, que permitan garantizar la capacidad financiera para atender a los Mayores.

La modificación de la tecnología de producción, caracterizada por una mayor aplicación de capital, constituye la base que sustentaría la prolongación de la actividad laboral más allá de los 65 años. En este contexto se hace necesario acentuar la formación tecnológica de las generaciones jóvenes, con vista a que estén preparados a asumir las exigencias actuales y puedan prolongar su actividad laboral más allá de la edad de jubilación. En la misma línea se hace necesario reforzar las habilidades de los actuales mayores, de cara a hacer posible la continuidad de su actividad laboral.

12.3. mayoRes como fuente de desaRRollo

Aunque los países del Cono Sur han alcanzado elevados niveles de crecimiento económico y algunos de ellos son considerados países emergentes, lo cierto es que todos se hallan inmersos en un proceso de transformación de la estructura, de cara a alcanzar un mayor nivel de calidad de vida y bienestar general para la población. En este contexto los mayores han jugado un papel secundario y en gran medida se ha olvidado que los mismos son y pueden seguir siendo actores del desarrollo económico. Teniendo en cuenta la necesidad de prolongar su actividad laboral más allá de la edad de jubilación,


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la afirmación antes realizada adquiere relevancia, razón por la cual se hace necesaria la identificación de nuevos roles a ser desempeñados por Mayores en el contexto del proceso de desarrollo.

12.3.1. OPORTUNIDADES LABORALES PARA MAYORES Y CAPACIDAD DE EMPLEO

En apartados anteriores ha sido señalada la ausencia en la agenda política de temas relacionados con el proceso de envejecimiento de la población y la situación de Mayores en los distintos países lati-noamericanos. A pesar de los esfuerzos y los logros alcanzados al respecto, el Cono Sur no constituye una excepción, aunque dista bastante de ser considerado como el caso extremo. Lo cierto es que el concepto que tiene la sociedad en general de las personas mayores no es constituye el idóneo de cara a la promoción de oportunidades laborales para los miembros de este segmento, haciendo necesaria su promoción por parte de las distintas asociaciones que lo representan.

La situación antes señalada sustenta en gran medida la falta de oportunidades laborales para ma-yores, así como también la reducida capacidad de empleo por parte de los agentes económicos. Esta situación resta posibilidades laborales a personas mayores y limita en gran medida su continuidad laboral más allá de los 65 años. Además constituye una limitación a una de las fuentes de financiación del déficit del ciclo de vida de Mayores. A raíz de ello se hace necesaria una campaña destinada a modificar la actitud frente a personas mayores, valorando su aportación al respecto.

No obstante, el peso no cae totalmente sobre la actitud de la sociedad. Hay que considerar además la formación de las personas mayores, junto a la aplicación de una tecnología de producción apta para los mismos. En tal sentido es necesario incentivar la formación de personas mayores de cara a acceder a habilidades necesarias para ocupar nuevos puestos de trabajo, obviamente acorde con su edad. Pero también es necesario preparar a las generaciones jóvenes, no solo a los efectos de hacer frente a una constante innovación tecnológica, sino también a su preparación de cara a poder prolongar su actividad laboral más allá de los 65 años.

Por tanto una de las medidas a ser llevadas adelante, pasa necesariamente por la transformación de la estructura productiva, incentivando la aplicación de tecnologías que hagan posible su manejo por personas, independientemente de su edad. A la vez, se hace imprescindible acentuar la formación tecnológica de las generaciones jóvenes, con vista a poder adaptarse a las distintas innovaciones tecno-lógicas que puedan aparecer, y sobre todo poder continuar con su actividad laboral más allá de los 65 años. En la misma medida, es también necesario incentivar la formación de personas mayores (actuales), de cara a disponer de nuevas habilidades con vista a aprovechar las nuevas oportunidades laborales.

12.3.2. LA INTERDEPENDENCIA GENERACIONAL

La interdependencia generacional constituye una de las características de las primeras etapas del desa-rrollo, la cual se va perdiendo en la media en que crece el ingreso per cápita. Esta era la situación típica adscrita a los procesos observados en los países desarrollados, en los cuales el descenso de la natalidad y el proceso de envejecimiento constituían una señal clara de desarrollo y crecimiento económico. Sin embargo, los distintos estudios sobre el envejecimiento de la población en Latinoamérica contradicen este hecho, señalando el carácter acentuado y acelerado del proceso en un contexto de subdesarrollo. A esto hay que señalar el deterioro de la red familiar como soporte a la protección de Mayores, lo cual significa la pérdida de relevancia de una fuente de financiación de la protección a Mayores y el agravamiento de su situación en cuanto a protección económica y social.

En un contexto de desarrollo económico y social la recuperación de niveles adecuados de interde-pendencia generacional constituye un factor importante de cara a potenciar el mismo proceso. Esto implica reconocer explícitamente a los Mayores, la categoría de agentes del desarrollo e implicarlos definitivamente en el mismo, de forma activa y real, más allá de la simple condición de destinatario de protección económica y social. Sin embargo, esta situación implica riesgos, sobre todo para ellos


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mismos, caracterizados por la disminución de oportunidades laborales, con su correspondiente caída del ingreso. En consecuencia, la propuesta de transformación tecnológica de la producción y su adap-tación a una fuerza laboral de mayor edad constituye una necesidad.

Además del aspecto señalado, la interdependencia generacional tiene otra faceta. El deterioro ob-servado en la red familiar como protección a Mayores, constituye una clara señal de contracción del nivel de interdependencia generacional, con el consecuente incremento de la vulnerabilidad de aquellos Mayores situados en la cohorte de bajos ingresos. No hay que olvidar, que a pesar de los adelantos en materia de seguridad social y sistemas de pensiones, existe aún un amplio sector el cual no ha aportado al mismo y por tanto se encuentra fuera del sistema, dependiendo exclusivamente de su continuidad laboral o de la protección y cobijo familiar. Es en este punto, en el cual la interdependencia genera-cional juega un papel importante, haciéndose necesario su fortalecimiento a través de una adecuada revitalización de la red familiar de apoyo y protección a Mayores.

Atendiendo a lo señalado en el apartado anterior, también se hace necesario impulsar medidas destinadas a fortalecer la interdependencia generacional, no como un sustituto al sistema de seguridad social, sino como un medio a garantizar la protección a aquellas cohortes de Mayores que se encuentran fuera del sistema y de cara a potenciar el proceso de desarrollo. En este contexto, no hay que subestimar el alcance de esta medida, teniendo en cuenta que en muchos aspectos son los abuelos los que asumen la función educadora y socializadora de los nietos, dada la actividad laboral desplegada por los padres.

13. conclusiones y RecomendacionesUna de las propuestas de este estudio es el de impulsar el diseño y aplicación de medidas, actividades y actuaciones, que respondan directamente a la situación actual y futura de cada país del Cono Sur, ajustadas al comportamiento de la economía y al nivel de crecimiento de la misma. La intención sub-yacente a la misma es la de huir de reproducción de medidas aplicadas en otros contextos, totalmente ajenas a la realidad del Cono Sur y de cada país en concreto, que alientan esperanzas y deseos, pero que no son sostenibles desde el punto de vista económico y social. Respondiendo a estos planteamientos han sido elaboradas a modo de resumen, algunas conclusiones al respecto, así como también se han propuesto algunas recomendaciones.

13.1. conclusiones

Como conclusiones se pueden señalar los siguientes puntos:

• Así como Latinoamérica no constituye una realidad homogénea, tampoco el Cono Sur representa una realidad única. Las diferentes realidades económicas, sociales y demográficas existentes en los distintos países que lo conforman, obligan a una consideración individual, antes que a una visión de conjunto. Tiene más sentido trabajar de forma conjunta y proponer medidas, actua-ciones y actividades, conforme a realidades individuales, que abordar la cuestión de Mayores con medidas generalistas y globales.

• Los distintos países del Cono Sur han registrado elevadas tasas de crecimiento económico a lo largo del periodo 1960 – 2010, lo cual puede ser calificado notable. No obstante los niveles de ingreso per cápita distan aún de los registrados en países denominados desarrollados, lo cual limita, entre otras cosas, la atención y protección brindada a Mayores. Para el periodo 2010 – 2050 se hace imprescindible mantener sino superar dichas tasas de crecimiento del PIB – y sobre todo incrementar las que se refieren al ingreso per cápita- de cara a disponer de recursos suficientes e implementar un sistema de pensiones y protección económica y social a Mayores, capaz de incluir a todo la población objetivo y proporcionar una vida digna a los mismos.


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• En ningún caso se deben afrontar cuestiones relacionadas con el sistema de pensiones y pro-tección a Mayores, sin tener en cuenta la capacidad económica y de generación de recursos y medios suficientes para tal efecto. Implementar medidas y actuaciones en materia de protección a mayores, sin tener en cuenta la dinámica económica, social y demográfica de los países en cuestión, solo conduce a alentar falsas expectativas y a restar credibilidad a actuaciones futuras que puedan ser llevadas adelante en esta materia.

• Aunque se tomen como ejemplos sistemas de protección económica y social vigentes en países desarrollados, no hay que ignorar las dificultades que tienen dichos países para financiar dichos sistemas, garantizando su sostenibilidad económica y social. Lo cierto es que a pesar de los elevados niveles de ingreso per cápita registrados en muchos países europeos y la inclusión de todos los trabajadores en el mismo, la financiación de las pensiones de las generaciones futuras, constituye uno de los grandes desafíos del futuro.

• La incorporación de Mayores al proceso de desarrollo constituye un objetivo de ineludible cumplimiento, teniendo en cuenta la necesidad de prolongar la actividad laboral más allá de los 65 años. Dicha incorporación deberá ser abordada bajos dos facetas. Por un lado, formando a las actuales generaciones de Mayores, con vista a una efectiva incorporación al proceso, y por otro lado, implementando un sistema formativo destinado a las actuales generaciones jóvenes, conforme a la misma línea, con vista al futuro.

• Es necesario modificar la función de producción vigente en los distintos países del Cono Sur, promoviendo una mayor aplicación de tecnología. Se deberá impulsar procesos innovadores tendientes a contar con una estructura productiva que permita la continuidad de la actividad laboral más allá de los 65 años. El mismo deberá ir aparejado en la introducción de cambios en el sistema formativo, adaptándolo a las exigencias de un sistema productivo más tecnificado.

13.2. Recomendaciones

Las conclusiones planteadas adelantan en gran medida algunas recomendaciones, aunque obviamente de forma general. A consecuencia de ello, se ha considerado oportuno señalar algunas recomendacio-nes al respecto:

• Dada las distintas realidades observables en el Cono Sur, solo es posible en algunos casos realizar recomendaciones generalistas. Con respecto a los demás se recomienda actuar en consonancia a la realidad observada, antes que proceder a la traslación de medidas exitosas aplicadas en realidades distintas.

• Se deben continuar con las medidas y actuaciones aplicadas en los distintos países, puesto que en la actualidad constituye un instrumento a destacar en materia de protección económica y social en cuestiones de Mayores.

• En la medida que sea necesaria, cada uno de los países del Cono Sur deberá promover la in-corporación plena de todos los trabajadores al sistema, minimizando la informalidad, sobre todo en lo que a sus efectos sobre la protección de Mayores se refiere.

• La cooperación público privada en materia de atención a Mayores deberá acentuarse e ir más allá de la defensa de derechos y exigencia en el cumplimiento de obligaciones. La confianza en mutua entre ambos sectores, de cara a ceder a asociaciones de mayores la gestión de programas púbicos, o cogestionar junto con autoridades públicas, debería ser uno de los medios utilizados de cara promover un mayor alcance y efectividad.


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• En la misma línea podría ser conveniente fomentar el funcionamiento de redes comunitarias, dotándolas de contenido y convirtiéndolas en destinatarias de programas de orden público, con vista a instrumentalizar su empleo en materia de protección económica y social.

• También es necesario fortalecer a la red familiar como sistema de protección a Mayores. Diseño de medidas tendientes a fomentar la interdependencia generacional son necesarias de cara a promover la efectiva incorporación de los mayores al proceso de desarrollo.

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