Regulación Jurídica de Los Partidos (Zovatto)

7/26/2019 Regulacin Jurdica de Los Partidos (Zovatto)

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REGULACIN JURDICA DE LOS PARTIDOS

POLTICOS EN AMRICA LATINA.LECTURA REGIONAL COMPARADA*

Daniel ZOVATTO

INTRODUCCIN

En nuestros das resulta imposible hablar de democracia sin referirnos alos partidos polticos, pues stos se han constituido en los principales ar-ticuladores y aglutinadores de los intereses de la sociedad. Desempeanun papel fundamental en la funcin de la representacin, la agregacin yla canalizacin de los intereses de la ciudadana. Es innegable su impor-tancia cada vez mayor para las funciones de gobierno, como tambin loes la crisis de legitimidad que atraviesan.

En efecto, despus de haber sido satanizados desde sus orgenes, orelativizada su importancia, los partidos polticos fueron ocupando un lu-gar cada vez ms central en los sistemas polticos modernos; tanto, quese ha hecho difcil imaginar cmo podra desarrollarse la poltica en losEstados contemporneos sin la presencia de los partidos.1 Es por ello quese habla de la democracia de partidos. Como bien sealan Morodo y Mu-rillo de la Cueva, la democracia representativa liberal queda, de estamanera, definida como democracia de partidos. De considerar a los parti-dos como definidores negativos del buen gobierno, se pasa a la con-viccin, basada en la prctica, de que no hay democracia pluralista si no

hay partidos polticos.2

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* Esta lectura regional comparada se ha realizado con base en los estudios naciona-les contenidos en esta publicacin. El autor agradece a Ileana Aguilar, Gonzalo Brenes ySteffan Gmez por su invaluable ayuda en la elaboracin de este artculo.

1 Abal Medina, Juan,El asedio a la poltica, Buenos Aires, Konrad Adenauer, 2002,p. 33.

2 Morodo, Ral y Murillo de la Cueva, Pablo Lucas,El ordenamiento constitucionalde los partidos polticos, Mxico, UNAM, 2001, p. 17.

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Hans Kelsen, uno de los principales tericos de la democracia de lospartidos, afirm que slo por ilusin o hipocresa se puede sostener que

la democracia es posible sin partidos polticos.3

Asimismo, Dahl otorgaa stos un lugar privilegiado cuando indica que a travs de ellos se ex-presa la funcin de la representacin, oposicin y rivalidad pacfica quehacen funcionar a un rgimen democrtico.4 Sartori, por su parte, tam-

bin seala que los partidos han encontrado su razn de ser fundamentaly su papel irremplazable en el desempeo del gobierno representativo, yque se han convertido en medios de expresin en el proceso de democra-tizacin de la poltica.5

Como vemos, la mayora de los estudiosos coinciden en que los parti-dos han llegado para quedarse y que son parte integral de la democracia.6

Es por ello, que regular su funcionamiento se ha convertido en un ejerci-cio imperativo en la dinmica poltica actual, cuando se busca fortalecerla pluralidad, la representatividad y atender las demandas de una ciuda-dana cada vez ms crtica y exigente.7

DANIEL ZOVATTO4

3 Kelsen, H.,Esencia y valor de la democracia,Barcelona, Guadarrama, 1975, p. 37.4

Dahl, R., Lavenir de lopposition dans les dmocraties, Pars, Sedeis, 1996, p. 9.5 Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Editorial,2000, p. 55.

6 Sin embargo, no todos son tan optimistas respecto de su futuro. Por ejemplo, Fer-nando Henrique Cardoso seala: Suele darse por sentado que los partidos son cruciales

para la vida poltica moderna. Constituyen la base del sistema democrtico representati-vo desde finales del siglo XIX. Sin embargo, sus perspectivas en las grandes democra-cias de hoy no son halageas. Es ms, es posible que esas poderosas mquinas polticasdesaparezcan pronto y concluye se encuentran en una coyuntura crtica: tienenque transformarse o se volvern irrelevantes. Para sobrevivir, deben elaborar agendas fle-

xibles que no dependan de las tradicionales divisiones ideolgicas y de clase. Necesita-rn volver a capturar la imaginacin del pblico. Y tendrn que aceptar que otros tam-bin merecen un sitio en la mesa poltica. Cardoso, Fernando Henrique, 2005, enwww.fp-es.org/oct_nov_2005/story_11_11.asp.

7 De acuerdo con Diamond y Gunther, la literatura sobre partidos polticos es volu-minosa. Una investigacin sobre este tema desde 1945 a la fecha, ha encontrado aproxi-madamente 11.500 artculos, monografas y libros publicados que tratan el tema de los

partidos polticos o del sistema de partidos solamente para el caso europeo. Diamond,Larry, y Richard Gunther, (comps.),Political Parties and Democracy,Baltimore y Lon-dres, The Johns Hopkins University Press, 2001, p. xiii. Por su parte, Francisco Andrea

de Snchez, 2002, pp. 188 y 189, seala que los primeros trabajos serios y profundos so-bre los partidos polticos contemporneos fueron los ya clebres de Ostrogorski, VilfredoPareto, Gaetano Mosca y Roberto Michels, que aparecieron a principios del siglo XX yque se ocuparon principalmente de las tendencias oligrquicas de los partidos polticos.


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En ese sentido, el siguiente examen que presentamos pretende reflejarlas principales caractersticas, etapas y tendencias del proceso de regula-

cin jurdica de los partidos polticos en Amrica Latina. Despus de ha-ber analizado los estudios de caso nacionales que exponen el tema de laregulacin jurdica de los partidos polticos de cada uno de los dieciocho

pases, ofrecemos una perspectiva comparada de cmo esta regulacin haevolucionado en el nivel regional, y analizamos sus vacos y desafosms importantes.

En la primera parte del anlisis se expone la importancia de este temay las etapas que marcaron la evolucin histrica hacia la constitucionali-

zacin de los partidos polticos en el plano mundial. Asimismo, ubicare-mos ese proceso regulador en la regin latinoamericana. Una vez esta-blecido el contexto histrico, analizaremos el concepto, la naturalezajurdica y las funciones de los partidos polticos en Amrica Latina.

En una segunda parte, presentamos un anlisis comparado de la regu-lacin jurdica de los partidos en torno a los principales temas que inci-den en su existencia y funcionamiento:

Su ubicacin dentro de la legislacin. Poderes u rganos del Estado que intervienen en su actividad. Formacin. Estructura interna. Democracia interna. Normas sobre enfoque de gnero y otros grupos. Financiamiento. Acceso a los medios de comunicacin. Coaliciones, alianzas y fusiones. Candidaturas independientes. Transfuguismo poltico.

LECTURA REGIONAL COMPARADA 5

A los estudios clsicos se unieron, a partir de la dcada de los aos cuarenta, los trabajosde Schumpeter, Schattschneider, Duverger, La Palombara, Sartori, Lijphart y Taagepera,entre otros. Por su parte, la literatura sobre partidos polticos en Amrica Latina tambinha ido creciendo de manera importante en los ltimos aos, sobre todo en las ltimas dosdcadas en el marco de la Tercera Ola Democrtica. Entre ellos se encuentran los traba-

jos de Alcntara (1996, 2001), Alexander (1973), Coopedge (1997), Mainwaring y Scu-lly (1995), Ramos (1995), Perelli, Picado y Zovatto (1995), Nohlen y Fernndez (1998),Artiga (2000), Cavarozzi (1997), Di Tella (1993), Freidenberg y Snchez (2001), Carre-tn (1993), entre otros.


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rgano de control. Extincin y caducidad.

Afiliacin a organizaciones partidistas internacionales.

Por ltimo, en la tercera parte del anlisis, presentamos un diagnsticocomparado sobre las principales tendencias observadas en la materia,una clasificacin de las regulaciones vigentes en la regin y las conclu-siones del estudio.

PRIMERA PARTE

I. IMPORTANCIA DE LA REGULACIN JURDICADE LOS PARTIDOS POLTICOS

La regulacin legal de los partidos polticos determina los marcos ju-rdicos dentro de los cuales se desenvuelven estas agrupaciones, las nor-mas que rigen su formacin, organizacin y financiamiento, sus faculta-des y lmites, sus derechos y deberes, lo mismo que su estructura y sus

principios de organizacin. En suma, determina los mbitos de accin,prerrogativas y limitaciones que rodean el accionar de los partidos polti-cos; es por ello que las dimensiones de esta regulacin han sido objetode acalorados debates.8

En el mundo en general, y en Amrica Latina en particular, la regula-cin jurdica de los partidos es un tema de reciente aparicin en el mbitode los estudios jurdicos, debido a mltiples razones tericas, estructura-les e, incluso, de rechazo profesional de los constitucionalistas de anta-

o hacia la figura de los partidos polticos.9 Esta aversin inicial de losjuristas y los legisladores hacia los partidos fue justamente una de las ra-zones que propici que ste fuese un tema estudiado en un principio slo

DANIEL ZOVATTO6

8 Segn Francisco de Andrea Snchez, la reglamentacin legal de los partidos debeabarcar un mnimo de temas generales, como son: el concepto jurdico de lo que es un

partido poltico, sus funciones como grupo electoral y como grupo parlamentario, sunaturaleza jurdica, su constitucin, registro, organizacin interna, sus derechos y obliga-ciones, su rgimen patrimonial, su financiamiento, su funcionamiento de acuerdo con el

sistema electoral y el acceso y administracin de la justicia electoral. Andrea Snchez,Francisco de,Los partidos polticos. Su marco terico-jurdico y las finanzas de la polti-ca, Mxico, UNAM, 2002, p. 324.

9 Ibidem, pp. 25 y 26.


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por la sociologa poltica y ms tarde por la ciencia poltica. Como bienexpresa Pedro de Vega: constituyendo los partidos uno de los datos ms

sobresalientes de la vida poltica en toda Europa, desde por lo menos lasegunda mitad del siglo XIX, es lo cierto que su existencia fue sistemti-camente ignorada por el derecho.10

Sobre el tema de la regulacin jurdica hay posturas divergentes. Fun-damentalmente, existen dos grandes corrientes antagnicas. Una consi-dera que el derecho no debe intentar regular detalladamente la vida delos partidos polticos, pues el tema rebasa el campo de lo jurdico. Paraeste sector de la doctrina, la legislacin no debe extralimitarse, es decir,

no ir ms all de asentar o sealar normas de carcter general que permi-tan a los partidos polticos adquirir una estructura uniforme, y que ade-ms de esto, el legislador no debe entrar en detalles.11

La otra corriente es encabezada por quienes opinan que esas disposi-ciones deben rebasar lo meramente estructural y, antes bien, deben entraral detalle en la bsqueda de precisin y no quedarse en aspectos mera-mente conceptuales. El argumento que valida esta posicin es que tcni-camente es ms adecuado regularlos en el mximo nivel jurdico, como

una garanta eficaz para el asentamiento y buen funcionamiento del siste-ma democrtico.12 Encontramos las mismas posiciones cuando se discutesobre las normas que aparecen en la Constitucin: la tesis maximalista serefiere a la necesidad de una normativa detallada e integral en el mbitoconstitucional, y la minimalista aboga por disposiciones generales quedejen a la legislacin secundaria la tarea de regular aspectos ms espec-ficos.

Aparte de las tesis que acabamos de mencionar, a nuestro juicio hay

dos factores importantes que trascienden la simple extensin de la legis-lacin. El primero se refiere a los lmites que el Estado debe observar


10 Vega, Pedro de,Teora y prctica de los partidos polticos,Cuadernos para el Di-logo, Madrid, 1977, p. 21, citado en Andrea Snchez, Francisco Jos de, Los partidos po-lticos. Su marco terico-jurdico y las finanzas de la poltica, Mxico, UNAM, Institutode Investigaciones Jurdicas, 2002, p. 187.

11 Vase sobre este tema a Garca Laguardia, Jorge Mario, 1986, y Sabsay, Daniel,1989, citados en Bendel, Petra, Los partidos polticos: condiciones de inscripcin y re-

conocimiento legal, democracia interna, etctera, en Nohlen, Dieteret al.(comps.),Tra-tado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, Mxico, Fondo de CulturaEconmica, 1998, p. 386.

12 Morodo, Ral, y Murillo de la Cueva, Pablo,op. cit., nota 2, p. 35.


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con respecto a la regulacin jurdica de los partidospolticos, y planteael reto de racionalizar efectivamente esta parcela de la realidad polti-

ca,introduciendo en ella los parmetros del estado de derecho, y respe-tar la libertad de actuacin de los partidos.13 El segundo factor se refierea la necesidadde que haya coherencia entre la ideologa democrtica quese sustenta en nuestras sociedades (y que est plasmada en la Constitu-cin) y la organizacin y funcionamiento de los partidos.

De ah la importancia de establecer normas que ayuden a los partidosa convertirse en instituciones polticamente relevantes, con democraciainterna y con reglasclaras que favorezcan la equidad, la competencia li-

bre, la representacin y la mediacin entre ellos y la sociedad.

II. EVOLUCIN DE LA REGULACIN JURDICA DE LOS PARTIDOSPOLTICOS HASTA SU CONSTITUCIONALIZACIN

1.Constitucionalizacin de los partidos polticos en el mundo

A partir del siglo XIX, y particularmente en el siglo XX, se ha produ-

cido un proceso de juridificacin de los partidos polticos, que incluye suregulacin constitucional. Dicho proceso fue precedido por uno ms len-to y polmico, que fue el de laaceptacin de su existencia y funciona-miento.

De acuerdo con Triepel, existen cuatro fases en este proceso, a saber:oposicin(Bekampfung), ignorancia (Ignorierung), legalizacin (Legali-sierung) e incorporacin (Inkorporierung).14

La primera etapa se caracteriza por una franca hostilidad hacia los

partidos polticos que son proscritos junto con otro tipo de agrupacionescomo los sindicatos obreros. La segunda se caracteriza por una posicinagnstica de indiferencia hacia los partidos. En una tercera etapa los par-tidos son regulados en su forma jurdica por medio de reglamentos de loscongresos y tambin de las leyes electorales, pero en ambos casos sin sermencionados de manera directa. La cuarta etapa corresponde a su plenaincorporacin constitucional.15

DANIEL ZOVATTO8

13 Ibidem, p. 58.14 Andrea Snchez, Francisco de,op. cit., nota 8, p. 308.15 Lucas Verd, P., La relativizacin constitucional de los partidos polticos,Teo-

ra y prctica de los partidos polticos,Madrid, Cuadernos para el Dilogo, 1977, p. 376.


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En un sentido similar, al referirse a los partidos, Biscaretti Di Ruffiaseal:

despus de una primera fase de rgida oposicin a los mismos (en la le-gislacin del estado polica y aun en aquella extremadamente individualis-ta del estado surgido de la Revolucin francesa) y despus de otra de ab-soluto agnosticismo al respecto, propio del Estado moderno de orientacinliberal, en el curso del siglo XIX se ha pasado ltimamente a la fase de suprogresiva disciplina iuspublicista culminada, luego, a veces sobre todoen los estados autoritarios y de democracia marxista en una incorpora-cin integral, mediante la concesin a los mismos del status de personasjurdicas con relieve constitucional.16

Al analizar estos planteamientos, Andrea Snchez17 indica que, si bienlas grandes etapas estn bien trazadas, es importante tratar de determinartambin las subfases de este proceso de regulacin jurdica. Este autor

propone la siguiente clasificacin:

Prohibicin: derivada de la opinin de algunos pensadores (Rous-seau y Montesquieu, entre otros) que consideraban que los parti-

dos polticos interferan con la proyeccin de la voluntad general,y que los intereses particulares de quienes conformaban el partidose anteponan al inters de la colectividad. Para los pensadores delsiglo XVIII, un partido poltico equivala a una faccin, con laconnotacin negativa dada al trmino al entendrsele como un ele-mento perturbador de la sociedad.

Tolerancia: esta etapa coincide con el Estado liberal del sigloXIX. En ella nacen los partidos de masas.

Reconocimiento indirecto en el plano de ley ordinaria: aparecenlentamente las primeras referencias a los partidos polticos con laregulacin de los comits electorales y el funcionamiento de losgrupos parlamentarios.

Constitucionalizacin:a) Indirecta: a travs del derecho de asocia-cin. b) Directa: (i) racionalizacin del poder (Primera GuerraMundial); (ii) incorporacin del Partido Comunista en la Constitu-cin de la Unin Sovitica en 1936;c) Genrica: Segunda Posgue-rra, y d)Integral: Constitucin portuguesa de 1976.


16 Biscaretti di Ruffia, Paolo,Derecho constitucional, Madrid, Tecnos, 1973, p. 720.17 Andrea Snchez, Francisco de,op. cit., nota 8, p. 310.


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Ley reglamentaria de la Constitucin sobre partidos polticos.

Sea cual fuere la clasificacin que se acepte, tres aspectos quedan enclaro:

1) Que los partidos polticos no siempre han sido bien aceptados.2) Que su inclusin en el pensamiento y la prctica jurdica se dio len-

tamente y por etapas sucesivas, y3) Queslo despus de la Segunda Guerra Mundial, y luego de gran-

des debates, se fortaleci su constitucionalizacin a nivel mundial,si bien con diferencias importantes entre las diversas regiones.

En este proceso destacan varios textos fundamentales: la Constitucinde Weimar (1919), que reconoci a los partidos polticos por la va delsistema electoral. Posteriormente, la Constitucinde Baden de 1947, queen sus artculos 118-121 consagr el sistema de partidos en el nivel cons-titucional.18

Despus, la Constitucin italiana de 1948, estableci en su artculo 49el derecho inherente a todos los ciudadanos a asociarse libremente en

partidos para concurrir democrticamente a determinar la poltica nacio-nal. Por su parte, la Constitucin alemana de 1949 consign principiosmuy parecidos, y proscribi a su vez a los partidos antidemocrticos.19

Por ltimo, en Francia, al dictarse la Constitucin de 1958, se incluyen el artculo 40 el reconocimiento de los partidos y su concurrencia a laexpresin del sufragio. Se consign la libertad de formacin y accin,sujetndolos al respeto de los principios democrticos.

Sin embargo, y pese a su importancia, estas primeras incorporaciones

constitucionales de los partidos polticos fueron limitadas, al restringirsea establecer su existencia como actores electorales, reconocer el derechode asociacin y, en algunos casos, prohibir cierto tipo de partidos.

DANIEL ZOVATTO10

18 El artculo 118 de este texto seala Los partidos polticos pueden formarse libre-mente en cuanto reconozcan en su programa y su comportamiento los principios funda-mentales del Estado democrtico. No cabe la prohibicin de un partido mientras ste noincumpla esta obligacin. Los casos de duda sern dirimidos por el Staatsgerichtshofainstancia del gobierno delLando del partido. Citado en Andrea Snchez, op. cit., nota

8, p. 319 [Staatsgerichtshofes, literalmente, Tribunal de Justicia de la Nacin].19 Garca Laguardia, Jorge Mario, Constitucionalizacin de los partidos polticos,CAPEL,Diccionarioelectoral, 3a. ed., San Jos, Costa Rica, Instituto Interamericano deDerechos Humanos, 2003, p. 255, t. I.


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No fue sino hasta la dcada de los aos setenta cuando se ampli elconcepto de constitucionalizacin de los partidos. Este proceso se inici

con la Constitucin griega de 1975, que dispone que la organizacin yactividad de los partidos estn al servicio del libre funcionamiento delrgimen democrtico. Contina con la Constitucin portuguesa de 1976,que dedic 22 artculos, de un total de 332, al tema de los partidos, y laespaola de 1978 que en su artculo 6o.defini a lospartidos como ex-

presin del pluralismo democrtico e instrumentos fundamentales de laparticipacin poltica. Despusde estas leyes fundamentales, la fase deconstitucionalizacin se fue acelerando en todo el mundo, de tal forma

que es posible afirmar que en la actualidad un buen nmero de pases re-conoce a los partidos polticos en sus ordenamientos constitucionales.20

En trminos generales, puede afirmarse que este proceso de incorpora-cin constitucional de los partidos a nivel mundial ha significadovariascosas:

la primera de ellas es una repulsa a los Estados autoritarios y totalita-rios, y la afirmacin de que la democracia pluralista slo es realizable conel concurso de varios partidos. Pero al mismo tiempo, como los partidos

se encuentran en la base misma de todo el sistema democrtico, algunossostienen la necesidad de frmulas de constitucionalidad en el sentido desistemas de control, para que los partidos ajusten su actividad a los princi-pios democrticos.21

En forma complementaria, Cumplido expresa que:

dada la importancia de la funcin pblica de los partidos polticos enuna democracia, se justifica una legislacin de rango constitucional que

los regule, armonizando los intereses de la sociedad democrtica con elejercicio del derecho de asociacin voluntario, y que garantice tambin alos ciudadanos la independencia de su partido del gobierno.22


20 En Estados Unidos y en Inglaterra no hay constitucionalizacin de los partidos po-lticos. Al respecto vase Janda, Kenneth, Political Parties and Democracy,Theroreti-cal and Practical Perspectives. Adopting Party Law, National Democratic Institute forInternational Affairs, 2005, pp. 5 y 6.

21

Milln Gonzlez, Navor, Partidos polticos y democracia, Revista Iniciativa,nm. 16, Instituto de Estudios Legislativos, p. 12, www.cddiputados.gob.mx.22 Cumplido, Francisco,El estatuto jurdico de los partidos polticos, Centro de Estu-

dios Pblicos (CEP), Documento de trabajo nm. 9, 1983, p. 2.


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Por ltimo, coincidimos con Ulloa,23 quien destaca que aunque no sequisiera asignar a los procesos constitucionales una incidencia determi-

nante en la vida y desarrollo de los partidos polticos, no es posible ob-viar los grandes hitos constituyentes que, de una u otra manera, fueron elteln de fondo o el anuncio de grandes cambios en los escenarios dondese desarrollan las fuerzas polticas que hoy conocemos, sobre todo por el

papel que desempean como mediadores en la representacin poltica.Es por ello que la constitucionalizacin de los partidos polticos reflejauna de las tendencias caractersticas del derecho constitucional contem-

porneo.

2.La constitucionalizacin de los partidos polticos en Amrica Latina

Los partidos polticos, presentes en varios pases de Amrica Latinadesde los albores de la independencia, han ido evolucionando a lo largode ya casi dos siglos de activa vida pblica, siguiendo diferentes patro-nes y ajustndose al contexto poltico en que se han visto insertos.24

En su proceso de constitucionalizacin, Amrica Latina ha observado

las mismas etapas que los estados europeos. Garca Laguardia habla delaexistencia de tres fases:25 en la primera, similar a la de los clsicos li-

berales europeos y estadounidenses, se observ una rgida oposicin alreconocimiento de la existencia de los partidos, basada en la desconfian-za hacia los grupos intermedios entre el Estado y la ciudadana. Despus,con motivo de la ampliacin de los derechos que recogieron las Consti-tuciones liberales de la segunda mitad del sigloXX, se inaugur la se-gunda fase, en la que se incorpor el derecho de asociacin con fines po-

lticos. En la tercera etapa se dio la regulacin legal y constitucional delos partidos.

Sin perjuicio de ello, un anlisis ms desagregado, de carcter compa-rado permite identificar tres etapas:

DANIEL ZOVATTO12

23 Ulloa, Flix,El dinero y la democracia. Un caso de estudio , LibrosEnRed, Argen-tina, 2004, p. 14.

24

Vase al respecto la obra de Alcntara, Manuel,Instituciones o mquinas ideol-gicas?: origen, programa y organizacin de los partidos latinoamericanos, Barcelona,Institute de Ciencies Politiques i Socials, 2004, pp. 73-123.

25 Garca Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 19, pp. 256 y 257.


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1) La primera, que podramos denominar de regulacin temprana,desde la segunda mitad del siglo XIX hasta finales del siglo XX,

donde la regulacin jurdica se da ms bien en el mbito de leyeselectorales, con dos excepciones: Uruguay en 1934 y Repblica Do-minicana en 1942, pases que en esas fechas constitucionalizaron alos partidos polticos.

2) La segunda etapa se caracteriza por el proceso de incorporacin oingreso constitucional de los partidos polticos en Amrica Latina.Abarca desde la Segunda Guerra Mundial hasta 1978, con la llega-da de la Tercera Ola Democrtica. En esta fase se produce la incor-

poracin constitucional en doce pases.3) La tercera se inicia a partir de 1978. En ella se da un proceso muyrico de reformas constitucionales, promulgacin de leyes electora-les y, en algunos pases, la adopcin de leyes de partidos polticos,que tienen como consecuencia una regulacin ms detallada de es-tas instituciones. En este periodo, se produce la incorporacin cons-titucional de los partidos polticos en cuatro pases, y la adopcinde leyes especficas en otros seis.

El proceso evolucion con diversa magnitud en los pases de la re-gin. En algunos se empez con alusiones breves, mientras que en otrosfue motivo de un tratamiento ms detallado, pero en ambos casos estasagrupaciones adquirieron rango constitucional. Se trata de una evolucin

progresiva que reconoce la importancia de la presencia de los partidos enla vida de cada Estado y, como onda expansiva, stos se van haciendo

presentes cada vez en mayor nmero y con mayor detalle en las Consti-tuciones.

Si bien, es posible identificar en algunos pases de Amrica Latina laetapa de oposicin a los partidos polticos,26 iniciaremos el anlisis a par-tir de la etapa deindiferencia, durante la cual se dictaron leyes para regu-lar las elecciones en distintos niveles, pero sin haber hecho ninguna refe-rencia a los partidos polticos. Ciertamente, stos existen, tienen vida yactividad desde el siglo XIX en varios pases, pero su presencia en trmi-


26 De forma ilustrativa, Augusto Hernndez, en su artculo escrito para esta investi-

gacin, seala que en Colombia el Libertador Simn Bolvar, ya moribundo, en su lechode la quinta de San Pedro Alejandrino en la ciudad de Santa Marta, manifest en diciem-bre de 1830 que si su muerte contribua a que cesaran los partidos y se consolidara launin, l descendera tranquilo al sepulcro.


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nos jurdicos es desdeada. Este comportamiento se observa con claridaden Colombia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Repblica Dominicana, Pa-

raguay yUruguay, entre otros.En Nicaragua, por ejemplo, ni las Constituciones de 1838 y 1858, nilas normas ordinarias que en esos momentos histricos regulaban losasuntos electorales,27 contenan la menor referencia a los partidos pol-ticos.

De manera similar, la primera Constitucin Poltica de Repblica Do-minicana, adoptada el 16 de noviembre de 1844, consagr un amplio lis-tado de derechos, libertades y garantas fundamentales (captulo II, ttulo

III), entre los cuales se encontraba el derecho a la participacin poltica,pero ningn artculo de este texto fundamental hizo mencin especficade los partidos polticos.28

Por su parte, en Uruguay, la Constitucin de 1918 presupuso la actua-cin de los partidos, pero sin hacer referencia a ellos. Al respecto, indicaGros Espiell:

la segunda Constitucin uruguaya no poda ya ignorar la existencia de los

partidos polticos. Por eso, y aunque no encar directamente la cuestin desu estatuto jurdico, incluy nuevas normas referentes al voto libre, esdecir las garantas del sufragio, y presupuso la actuacin de los partidospolticos en cuanto tales, en lo relativo a la integracin de los rganos delPoder Legislativo.29

En una etapa posterior de reformas constitucionales, varios pases lati-noamericanos empezaron a incluir menciones en trminos generales a los

partidos polticos. As, en el caso de Nicaragua, la Constitucin de 1893que, aunque parece limitar el derecho de asociacin a finalidades religio-sas, morales o cientficas (artculo 52), establece por primera vez el ca-

DANIEL ZOVATTO14

27 Decreto del 21 de diciembre de 1838, que reglamenta las elecciones de supremasautoridades; decreto del 18 de diciembre de 1851, que reglamenta las elecciones de dipu-tados a la Asamblea Nacional Constituyente; Ley Electoral del 30 de agosto de 1858 y sureforma por decreto del 30 de enero de 1859. Fuente: lvarez, Gabriel, estudio de Nica-ragua, p. 642 de esta obra.

28 Vase Espinal, Flavio Daro, estudio de la Repblica Dominicana, p. 804 de estaobra.

29 Gros Espiell, Hctor, estudio de Uruguay, p. 854 de esta obra.


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rcter constitutivo de la Ley Electoral (artculo 155). sta y otras normasde la poca se refieren ya, aunque de manera escueta, a los partidos.30

En las primeras dcadas del siglo XX, en otros pases aparecen men-ciones relativas a los partidos polticos en la legislacin: en Bolivia, en elReglamento Electoral de 1908; en Panam, en el Cdigo Administrativode 1916; en Mxico, en la Ley Electoral de 1916; en Repblica Domini-cana, en la Ley Electoral de 1923, y en Argentina, en un decreto-ley emi-tido en agosto de 1931.

Ms adelante, y de manera progresiva, se fueron introduciendo dispo-siciones referidas a los partidos polticos hasta completarse la etapa de su

incorporacin constitucional, que en muchos pases de la regin se vioconsolidada y fortalecida con la llegada de la tercera ola democrtica en1978.

CUADRO 1. INGRESO CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOSPOLTICOS ENAMRICALATINA

Pas Ao de inclusin en la

Constitucin Poltica

Uruguay 1934

Repblica Dominicana 1942

Ecuador 1945

Guatemala 1945

Brasil 1946

Panam 1946

Costa Rica 1949


30 Gabriel lvarez explica tambin que, no obstante ese avance, luego desaparecela mencin de los partidos polticos en la legislacin nicaragense, como acontece en laConstitucin que sucedi a la de 1893, con fecha de 1905. Esta ltima guard absoluto

silencio sobre el derecho de asociaciny no hacareferencia alguna respecto a los parti-dos polticos. De igual forma, la Ley Electoral del 1o. de noviembre de 1910 tampoco hi-zo mencin a los partidos. Por tanto, parecera que hubo una especie de regresin en eltema.


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CUADRO 1. INGRESO CONSTITUCIONAL DE LOS PARTIDOSPOLTICOS ENAMRICALATINA (continuacin)

Pas Ao de inclusin en la Constitucin

Poltica

El Salvador 1950

Honduras 1957

Bolivia 1961

Venezuela* 1961

Paraguay 1967

Chile 1970

Mxico 1977

Per 1979

Nicaragua** 1979Colombia 1991

Argentina 1994

* De acuerdo con Allan Brewer-Caras, si bien es cierto en la Constitucin de 1961se estableci por primera vez el derecho poltico de los ciudadanos de asociarse en parti-dos polticos (artculo 114) disponindose los principios bsicos para asegurar su carcter

democrtico; debe indicarse que fue en la Constitucin de 1947 en la cual por primeravez se hizo referencia a los partidos polticos, al regular en su artculo 83, que La ley re-glamentar el principio de la representacin proporcional de las minoras y propender aque en los organismos electorales no predomine ningn partido o agrupacin poltica.En ese sentido, se puede afirmar que en Venezuela se inicia la referencia constitucional alos partidos en la dcada de los aos cuarenta.

** En sentido estricto, en 1979 no haba Constitucin Poltica, sino un Estatuto deDerechos y Garantas de los Nicaragenses, que funcionaba como tal, y cuyo artculo 25consagraba el derecho a organizar partidos o agrupaciones polticas o a formar parte deellas. Formalmente hablando, la Constitucin que plasma expresamente tal derecho es la

Constitucin Poltica de 1987 en su artculo 55.Fuente: Elaboracin propia, con base en los estudios de caso nacionales elaborados paraesta investigacin.

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Como se observa en el cuadro 1, la mayora de los pases latinoame-ricanos ya haba constitucionalizado a los partidos polticos antes de la

Tercera Ola, con excepcin de cuatro casos: Per y Nicaragua (1979),Colombia (1991) y Argentina (1994).El primer pas en regular a los partidos polticos en el mbito constitu-

cional fue Uruguay, en 1934; seis pases los hicieron en la dcada de 1940(Brasil, Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Panam y Repblica Domini-cana); dos en la dcada de 1950 (El Salvador y Honduras); tres en la de1960 (Bolivia, Paraguay y Venezuela); y dos en la de 1970, antes de 1978(Chile y Mxico).

Sin embargo, con la llegada de la Tercera Ola, la regulacin jurdicade los partidos polticos cobr nuevo impulso, que implic una regula-cin ms detallada. Enefecto, el reconocimiento jurdico de los partidosse acelera partir de 1978, cuando se inici el proceso de abandono deregmenes autoritarios y la transicin hacia la democracia. La mayor par-te de estas transiciones tuvo como punto de partida la celebracin de lasllamadas elecciones de apertura, que en general fueron catalogadas co-mo libresy limpias, pero que tambin pusieron en evidencia la necesidadde realizar profundos cambios institucionales y polticos dirigidos a su-

perar la exclusin poltica que imperaba hasta ese momento.Estas necesidades, generadas por la transicin, dieron origen a una se-

rie de reformas constitucionales que pretendieron abrir la competenciapartidista, ampliar la participacin y asegurar el pluralismo y la represen-tacin. As, la constitucionalizacin de los partidos en la regin cobrnuevo empuje, consolidndose en los pases en que ya se haba iniciadoy regularizndose en aquellos otros en que an no se habaavanzado ha-cia ese estadio de la regulacin, tanto en el nivel constitucional como en

el de leyes electorales, y en ciertos pases, en leyes de partidos polticos.Un dato que hay que destacar es que, durante todo este proceso de

constitucionalizacin, muchos pases regularon expresamente con crite-rios de exclusin hacia algunas fuerzas partidistas, sobre todo en raznde su ideologa. Con los argumentos de que los partidos polticos no de-

ban sustentar principios contrarios a los fundamentales de la Constitu-cin Poltica, al orden pblico o al orden democrtico, pases como Gua-temala (1946), Costa Rica (1949), Chile (1980) y Paraguay (1982), entre

otros, excluyeron claramente las posibilidades de participacin y repre-sentacin de agrupaciones de ideologa comunista, e incluso, en algunoscasos, a los que tuviesen algn nivel de organizacin internacional.



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Al respecto, Garca Laguardia ha sealado que con la creciente pre-sencia de los partidos en la vida pblica se dio un proceso de control de

la actividad partidista cada vez mayor, en orden a la importancia del pro-ceso poltico y a la necesidad de controlar su comportamiento.31 Ellodesemboc en la prohibicin de cierto tipo de partidos (comunistas porejemplo), lo que represent una represin ideolgica. Sin embargo, conla llegada de la democracia, la mayora de estas disposiciones desapare-ci, observndose un esfuerzo por garantizar un pluralismo mayor y laigualdad de oportunidades entre los partidos.

La inclusin de ese tipo de menciones en las constituciones latinoa-

mericanas no ha sido ajena a cuestionamientos sobre el control del Esta-do respecto del tipo de partidos que pueden existir, y si ello no interfierecon la libertad de pensamiento. Sobre este particular, hay muchas y va-riadas opiniones, sin embargo, la mayor parte de los argumentos a favorde su inclusin indicaba que esas restricciones eran necesarias y correc-tas en el entendido de que se enmarcaban en la lgica de la proteccindel Estado de derecho y la democracia.32

Por ltimo, cabe sealar que, como resultado de este proceso de cons-

titucionalizacin, en la actualidad todos los pases de la regin regulan,

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31 Garca Laguardia, Jorge Mario, Rgimen constitucional de los partidos polticosen Centroamrica, Sistemas electorales y representacin poltica en Amrica Latina,Madrid, Fundacin Friedrich Ebert-Instituto de Cooperacin Iberoamericana, 1986, t. I,

p. 24.32 En realidad, la comprensin de la necesidad de establecer o no restricciones cons-

titucionales a la existencia de algunos partidos polticos depender mucho de la coyuntu-

ra y la experiencia histrica de cada pas. En ese sentido, es pertinente la apreciacin deBidart Campos cuando seala: En materia de partidos polticos, el tema de la suprema-ca adquiere relieve porque se discute si el Estado puede o no controlar cualitativamen-te la ideologa y el programa de los partidos polticos para verificar si son o no compati-

bles con la Constitucin. Doctrinariamente sera una abdicacin de la doctrina de lasupremaca el postular que los partidos pueden adoptar y practicar ideologas que, en suaccin, transgreden la Constitucin. En la prctica,si se exime de censura y de control alas ideologas (aun las discrepantes con aqulla) al amparo de la libertad de expresin,cabe sostener que reconocer o no a un partido de doctrina y programa contrarios a laConstitucin es una cuestin eminentemente emprica, y que se debe resolver prudencial-

mente en cada caso segn la regla del peligro real y presente que el partido signifiquepara el sistema poltico que se apoya en la constitucin. Vase Bidart Campos, Germn,Tratado elemental de derecho constitucional argentino, Buenos Aires, EDIAR, 1988, ts.I y II, p. 87.


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en menor o mayor grado, el funcionamiento de los partidos polticos. Laidentificacin de hasta dnde hemos avanzado en este proceso reforma-

dor se describe a continuacin.

III. PARTIDOS POLTICOS: CONCEPTO, NATURALEZAJURDICA Y FUNCIONES

1.Su concepto en la Constitucin, en la ley y en la jurisprudencia

Mltiples han sido los intentos acadmicos por definir lo que es unpartido poltico. La bsqueda de esta definicin ha significado un verda-dero dolor de cabeza, a tal punto que el propio Maurice Duverger omitiesbozar una definicin de ellos en su obra clsica sobre los partidos pol-ticos.

La dificultad para elaborar una definicin surge, entre otras razones,por la falta de precisin lingstica y etimolgica que caracteriza al vo-cablo partido; por la aversin sentida hacia los partidos durante el si-glo XVIII; por la variedad de entidades existentes en todo el mundo quese autodenominan partidos, y por lo reciente de su aparicin en la escena

poltico-constitucional.33

En la actualidad, los partidos se definen fundamentalmente en el mar-co del funcionamiento de los sistemas polticos. Como ha sealado Fer-nndez Baeza; prcticamente no existen definiciones globales de ellos,sino conceptualizaciones referidas a problemas acotados (representacin,articulacin de intereses, legitimidad, ideologas, etctera).34

Sin embargo, como marco de referencia, en el cuadro 2 exponemos al-

gunas definiciones contemporneas de lo que es un partido poltico. Sibien, no son exhaustivas, ofrecen una idea clara de las principales fun-ciones que se han adjudicado a estas organizaciones en las democraciasactuales.


33 Andrea Snchez, Francisco de,op. cit., nota 8, p. 59.34 Fernndez Baeza, Mario, Partidos polticos, CAPEL,Diccionario Electoral, 3a.

ed., IIDH, San Jos, Costa Rica, 2003, t. I, p. 976.


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CUADRO 2. ALGUNAS DEFINICIONES ACADMICASDE PARTIDO POLTICO

Autor Definicin

Carl J. Friedrich

Un partido poltico es un grupo de seres humanos que tiene una or-ganizacin estable con el objeto de conseguir o mantener, para suslderes, el control de un gobierno, y con el objeto ulterior de dar a losmiembros del partido, por medio de tal control, beneficios y venta-

jas ideales y materiales.

Max WeberUn partido es la forma de socializacin que, descansando en un re-clutamiento libre, tiene como fin proporcionar poder a su dirigentedentro de una asociacin y, por ese medio, otorgar a sus miembrosactivos determinadas probabilidades ideales o materiales.

Hans Kelsen Formaciones que agrupan a los hombres de la misma opinin paraasegurarles una influencia verdadera en los asuntos pblicos.

Paolo Biscaretti

di Ruffia

Los partidos polticos son organizaciones sociales espontneas, ca-racterizadas por una comunidad de intereses o concepciones polti-

cas en sus propios adheridos, ya sea inscritos o simpatizantes, queintenten influir en la determinacin de los principios generales delgobierno.

H. JosephLa Palombara

Organizacin formal que tiene como meta primordial y conscientecolocar y mantener en un cargo pblico a personas que controlarn,individualmente o en coalicin, la maquinaria gubernamental.

Fuente: Andrea Snchez, Francisco de,op. cit., nota 8.

Por nuestra parte, compartimos la definicin de Sartori, para quien, unpartido es cualquier grupo poltico identificable mediante un membreteoficial que se presenta en las elecciones, y que es capaz de colocar a tra-vs de elecciones (libres o no) a candidatos para los cargos pblicos.35

En el constitucionalismo latinoamericano comparado, tampoco encon-tramos un concepto unvoco de partido poltico, sino mltiples definicio-nes. En la mayora de los casos la definicin se refiere a su naturaleza ju-

rdica (Bolivia, Brasil, Chile, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua,

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35 Sartori, Giovanni,op.cit., nota 5, p. 89.


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Panam, Paraguay y Per). En otros pases, en cambio, sta guarda rela-cin con las funciones de los partidos (representacin, participacin pol-

tica, formacin de la voluntad popular, entre otros). En algunas legisla-ciones tambin se observa la combinacin de ambos criterios.

CUADRO 3. DEFINICIN DEPARTIDO POLTICOEN LA LEGISLACIN

Pas Definicin en la legislacin

Argentina

Constitucin Poltica. Artculo 38. Los partidos polticos son institucio-nes fundamentales del sistema democrtico.Ley Orgnica de los Partidos Polticos. Artculo 2o. Los partidos soninstrumentos necesarios para la formulacin y realizacin de la polticanacional.

Bolivia

Constitucin Poltica. Artculo 222. La Representacin Popular se ejer-ce a travs de los partidos polticos, agrupaciones ciudadanas y pueblosindgenas, con arreglo a la presente Constitucin y las Leyes.

Ley de Partidos.Artculo 3o. (Partidos polticos). Los partidos polticos

son personas jurdicas de derecho pblico y sin fines de lucro.

Brasil

Ley de Partidos Polticos.Artculo 1o. Los partidos polticos son perso-nas jurdicas de derecho privado, destinados a asegurar los intereses delrgimen democrtico, a legitimar el sistema representativo y a defenderlos derechos fundamentales definidos en la Constitucin Federal.

ChileLey de Partidos Polticos. Artculo 1o. Los partidos polticos son aso-ciaciones voluntarias, dotadas de personalidad jurdica, formadas porciudadanos que comparten una misma doctrina poltica de gobierno.

Colombia

Estatuto Bsico de los Partidos y Movimientos Polticos. Artculo 2o.Definicin. Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el

pluralismo poltico, promueven y encauzan la participacin de los ciu-dadanos y contribuyen a la formacin y manifestacin de la voluntad

popular, con el objeto de acceder al poder, a los cargos de eleccin po-pular y de influir en las decisiones polticas y democrticas de la na-cin.Los movimientos polticos son asociaciones de ciudadanos constituidaslibremente para influir en la formacin de la voluntad poltica o para

participar en las elecciones.

Los partidos y movimientos polticos constituidos que hayan cumpli-do todos los requisitos constitucionales y legales tendrn personera

jurdica.



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CUADRO 3. DEFINICIN DEPARTIDO POLTICOEN LA LEGISLACIN (continuacin)


Costa Rica

Constitucin Poltica.Artculo 98. Los partidos polticos expresarn elpluralismo poltico, concurrirn a la formacin y manifestacin de lavoluntad popular y sern instrumentos fundamentales para la participa-cin poltica.

Ecuador Ley de Partidos Polticos.Artculo 3o. Los partidos son organizacionespoltico-doctrinarias, integradas por personas que libremente se asocianpara participar en la vida del Estado.

El Salvador

Constitucin Poltica.Artculo. 85. El gobierno es republicano, demo-crtico y representativo. El sistema poltico es pluralista y se expresa

por medio de los partidos polticos, que son el nico instrumento parael ejercicio de la representacin del pueblo dentro del gobierno.

Guatemala

Ley Electoral y de Partidos Polticos.Artculo 18. Los partidos polti-

cos legalmente constituidos e inscritos en el Registro de Ciudadanos,son instituciones de derecho pblico, con personalidad jurdica y de du-racin indefinida, salvo los casos establecidos en la presente ley, y con-figuran el carcter democrtico del rgimen poltico del Estado.

Honduras

Constitucin Poltica. Artculo 47. Los partidos polticos legalmenteinscritos son instituciones de derecho pblico, cuya existencia y librefuncionamiento garantiza esta Constitucin y la ley, para lograr la efec-tiva participacin poltica de los ciudadanos.

Ley Electoral y de Organizaciones Polticas. Artculo 62. Los partidospolticos son instituciones de derecho pblico.

MxicoConstitucin Poltica. Artculo 41. I. Los partidos polticos son entida-des de inters pblico; la ley determinar las formas especficas de suintervencin en el proceso electoral.

Nicaragua Ley Electoral. Artculo 61. Los partidos polticos son personas jurdicas

de derecho pblico constituidos por ciudadanos nicaragenses.

PanamCdigo Electoral.Artculo 38. Partido poltico es la asociacin de ciu-dadanos en goce de sus derechos polticos, con principios, objetivos y

programas definidos, que se organice de acuerdo con este Cdigo.

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CUADRO 3. DEFINICIN DEPARTIDO POLTICOEN LA LEGISLACIN (continuacin)


Paraguay

Constitucin Poltica. Artculo 124. Los partidos polticos son perso-nas jurdicas de derecho pblico. Deben expresar el pluralismo y con-currir a la formacin de las autoridades electivas, a la orientacin de la

poltica nacional, departamental o municipal y a la formacin cvica delos ciudadanos.

Cdigo Electoral. Artculo 10. Los partidos y movimientos polticosson personas jurdicas de derecho pblico interno.

Per

Ley de Partidos Polticos.Artculo 1o. Los partidos polticos expresanel pluralismo democrtico. Concurren a la formacin y manifestacinde la voluntad popular, y a los procesos electorales. Son institucionesfundamentales para la participacin poltica de la ciudadana y base delsistema democrtico.Los partidos polticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen

personas jurdicas de derecho privado. La denominacin partido sereserva a los reconocidos como tales por el Registro de OrganizacionesPolticas.

RepblicaDominicana

Ley Electoral.Artculo 41. Podr ser reconocida como partido polticotoda agrupacin de ciudadanos que se organice de conformidad con lasdisposiciones de la Constitucin y las leyes, con el fin primordial de

participar en la eleccin de ciudadanos aptos para los cargos pblicos yde propender a la realizacin de programas trazados conforme a suideologa particular, con el objetivo de alcanzar los puestos electivos

del Estado.

Uruguay La Constitucin Poltica uruguaya no contiene definicin expresa de

los partidos polticos.

Venezuela

Ley de Partidos Polticos, Reuniones Pblicas y Manifestaciones.Art-culo 2o. Los partidos polticos son agrupaciones de carcter permanen-te cuyos miembros convienen en asociarse para participar, por medioslcitos, en la vida poltica del pas, de acuerdo con programas y estatu-tos libremente acordados por ellos.

Fuente: Elaboracin propia, con base en los estudios de caso nacionales elaborados paraesta investigacin.



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2.Naturaleza jurdica de los partidos polticos

A continuacin nos referiremos a la naturaleza jurdica de los partidospolticos, procurando lograr una sntesis del tratamiento que recibe estafigura, con base en:a) las diferentes Constituciones latinoamericanas, ha-ciendo uso de conceptos utilizados explcitamente por esas normas,b) la

jurisprudencia, c) el concepto implcito surgido de la interpretacin ar-mnica de esas disposiciones, yd)interpretacin doctrinaria.

Al considerarlos personas jurdicas de derecho privado, son aso-

ciaciones civiles en los trminos del Cdigo Civil, y deben cum-plir con requisitos para el lanzamiento de candidaturas, en especialla inscripcin correspondiente.

Por su parte, al encuadrarlos como instituciones de derecho pbli-co no estatal, entes pblicos no estatales o entidades de inters p-

blico, los partidos polticos no dictan actos administrativos, y sufuncin tpica no reviste naturaleza administrativa. En estos casosestaran sometidos, en la mayor parte de las legislaciones, a la ju-

risdiccin electoral, y excepcionalmente a la ordinaria en casos decontratacin privada. Por ltimo, la categora de asociaciones voluntarias significa el re-

flejo de la evolucin histrica del reconocimiento de estas orga-nizaciones. En efecto, consideradas inicialmente asociaciones decarcter privado, se les otorga ahora personalidad jurdica para

participar en la vida del Estado o contribuir al funcionamiento delrgimen democrtico.

En todo caso, cabe advertir que la diferenciacin entre personas jurdi-cas de derecho privado y asociaciones voluntarias dotadas de personali-dad jurdica es una lnea sutil que se seala, pero que en la prctica estvinculada principalmente con el enfoque que se le da en la legislacin decada pas.

Desde el punto de vista de la naturaleza jurdica de los partidos polti-cos, y a la luz de su regulacin en el constitucionalismo comparado lati-

noamericano, la legislacin, la jurisprudencia y la interpretacin doctri-naria, podemos ubicar a los partidos polticos en tres grandes grupos:

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1) Personas jurdicas de derecho privado: Brasil, Ecuador, Per y Ve-nezuela (por jurisprudencia).

2) Asociaciones voluntarias dotadas de personalidad jurdica: Chile,Colombia, El Salvador, Panam y Repblica Dominicana.3) Instituciones de derecho pblico, organizaciones de derecho pbli-

co no estatales, entes pblicos no estatales o entidades de interspblico: Argentina (por jurisprudencia), Bolivia, Costa Rica (por ju-risprudencia), Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguayy Uruguay (por doctrina).

Como se aprecia, slo en cuatro pases Brasil, Ecuador, Per y Ve-nezuela los partidos polticos son considerados como personas jurdi-cas de derecho privado. En el caso de Brasil, se les otorga el monopolioconstitucional de la intermediacin de la representacin electoral. EnEcuador, se determina que son organizaciones poltico-doctrinarias, inte-gradas por personas que se asocian libremente para participar en la vidadel Estado. Per, a su vez, los define como asociaciones de ciudadanosque constituyen personas jurdicas de derecho privado que concurren a la

formacin y manifestacin de la voluntad popular, y su inscripcin en elregistro correspondiente les concede personalidad jurdica. En Venezue-la, aparte de considerarlos como agrupaciones de carcter permanente,cuyos miembros convienen en asociarse para participar, por medios lci-tos, en la vida poltica del pas, por jurisprudencia se ha determinado queson personas de derecho privado no estatales.

Con respecto al grupo que considera a los partidos como asociacionesvoluntarias, podemos sealar lo siguiente:

Chile:son asociaciones voluntarias dotadas de personalidad jurdi-ca, cuya finalidad es contribuir al funcionamiento del rgimen de-mocrtico constitucional.

Colombia: son instituciones permanentes que reflejan el pluralis-mo poltico y contribuyen a la formacin y manifestacin de la vo-luntad popular con el objeto de llegar al poder. Asimismo, a losmovimientos polticos otra forma de participacin poltica vi-gente en el pas se les considera como asociaciones de ciudada-nos, constituidos libremente para influir en la formacin de la vo-luntad poltica o para participar en las elecciones. Los partidos y



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movimientos constituidos con todos los requisitos constitucionalesy legales gozan de personera jurdica.

El Salvador:son una forma asociativa con fines polticos, y titula-res de la representacin del pueblo dentro del gobierno.Panam:son asociaciones de ciudadanos en goce de sus derechos

polticos con principios, objetivos y programas definidos, que seorganizan de acuerdo con los objetivos del Cdigo Electoral.

Repblica Dominicana:son agrupaciones de ciudadanos organiza-dos con el fin primordial de participar en las elecciones, propendera la realizacin de programas y alcanzar puestos electivos del Es-

tado.

Por su parte, en nueve pases Argentina, Bolivia, Costa Rica, Gua-temala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Paraguay y Uruguay los parti-dos son considerados instituciones de derecho pblico, entes pblicos noestatales o entidades de inters pblico. Este es el grupo ms numeroso.En ese marco, los textos legales, la jurisprudencia, o bien la doctrina, loscalifican de la siguiente forma:

Argentina:son instituciones fundamentales del sistema democrti-co, o instrumentos necesarios para la formulacin y realizacin dela poltica nacional. Por jurisprudencia, son organizaciones de de-recho pblico no estatal.

Bolivia:son personas jurdicas de derecho pblico y estructuras derepresentacin popular, facultadas para participar en la actividad

poltica, en la formacin de la voluntad popular y en la conforma-

cin de los poderes pblicos. Costa Rica: por jurisprudencia, son entes pblicos no estatales.Expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin y mani-festacin de la voluntad popular y son instrumentos fundamentales

para la participacin poltica.Guatemala:son instituciones de derecho pblico con personalidad

jurdica y duracin indefinida.Honduras:son instituciones de derecho pblico para la participa-

cin poltica.Mxico:son entidades de inters pblico que deben obtener su re-gistro como partido poltico. Por jurisprudencia, son cuerpos inter-

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medios de la sociedad que contribuyen a integrar la representacinnacional y la formacin del poder pblico.

Nicaragua:sonpersonas jurdicas de derecho pblico constituidaspor ciudadanos nicaragenses.Paraguay: son personas jurdicas de derecho pblico interno que

deben expresar el pluralismo y concurrir a la formacin de autori-dades electivas, entre otros objetivos.

Uruguay:por doctrina, son personas jurdicas de derecho pblicocuyo estatuto resulta de la Constitucin y de la ley.

Por ltimo, cabe destacar que la jurisprudencia sobre el concepto departido poltico es exigua y, cuando se ha dado, es coincidente con la nor-ma, y explica o profundiza, segn sea el caso, los trminos de la Constitu-cin Poltica o de la Ley Electoral. Los anlisis nacionales mencionan laexistencia de casos resueltos y jurisprudencia en Argentina, Colombia,Costa Rica, El Salvador, Mxico, Panam, Uruguay y Venezuela.

3.Funciones atribuidas a los partidos polticos

Como ya se mencion, al definir a los partidos polticos, muchos tex-tos constitucionales sealan algunas de las funciones que se les atribu-yen, y que por lo general se amplan en la respectiva Ley Electoral o de

partidos polticos.Sin perjuicio de las diferentes clasificaciones realizadas,36 en este es-

tudio nos basaremos en la categorizacin de Bendel, que abarca las si-guientes funciones: a) representacin; b) participacin; c) competencia

por cargos pblicos;d) formulacin de polticas;e) formacin y sociali-zacin, yf) vigilancia del proceso electoral.37


36 Diferentes autores han sealado las funciones asignadas a los partidos polticos.De acuerdo con Diamond y Gunther, las funciones principales que los partidos desarro-llan usualmente en la democracia son siete: 1) reclutar y nominar candidatos para puestoselectivos; 2) movilizar el apoyo electoral hacia esos candidatos y alentar la participacinelectoral; 3) estructurar las opciones entre los grupos de candidatos competidores; 4) re-

presentar a los diferentes grupos sociales y sus intereses; 5) agregar los intereses espec-

ficos en amplias coaliciones y de gobierno; 6) formar y mantener el gobierno, y 7) inte-grar a los ciudadanos en el proceso poltico de nacin-estado. Diamond, Larry y RichardGunther,op.cit., nota 7, p. xiv.

37 Bendel, Petra,op.cit., nota 11, p. 390.


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CUADRO 4. FUNCIONES DE LOS PARTIDOS POLTICOS EN LA LEGISLACIN

Pas

Funciones atribuidas a los partidos polticos

Representacin Participacin Competencia

cargos pblicosFormulacin

de polticas

y

Argentina X X X

Bolivia X X X X

Brasil X X

Chile X X

Colombia X X X

Costa Rica X X

Ecuador X X X

El Salvador X

Guatemala X X

Honduras X X Mxico X X X

Nicaragua X X

Panam X


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CUADRO 4. FUNCIONES DE LOS PARTIDOS POLTICOS EN LA LEGISLACIN

Pas

Funciones atribuidas a los partidos polticos

Representacin Participacin Competencia

cargos pblicosFormulacin

de polticas

y

Paraguay X X X X

Per X X X X

Repblica

Dominicana

X

Uruguay**

Venezuela X X X

Total 9 12 14 7

* Se toman en cuenta los casos donde la legislacin hace referencia expresa a que los partidos pembargo, cabe anotar que en la prctica, en todos ellos se da la funcin de representacin, as como la les mediante personeros de los partidos polticos debidamente acreditados.

** Debido a que en Uruguay no existe una legislacin dedicada exclusivamente a los partidos poltines expresas como se encuentran en los dems pases. Sin embargo, ello no significa que no se les otorcuentran a lo largo de la legislacin, en artculos que se relacionan con los partidos polticos. Cabe setculos 77, 88, 271, 272, entre otros, de la Constitucin Poltica de Uruguay, que hacen referencia acompetencia para los cargos pblicos.

Fuente: Elaboracin propia, con base en la legislacin.


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Como se observa en el cuadro 4, en Amrica Latina la funcin que semenciona con ms frecuencia es la de competencia por cargos pblicos

(catorce pases). Slo El Salvador, Panam, Uruguay y Venezuela no ha-cen mencin expresa a esta funcin.Asimismo, la funcin de participacin se menciona en doce de los

dieciocho pases, y la de representacin en nueve pases. En menor medi-da, se indican las funciones de formacin y socializacin (ocho pa-ses), formacin de polticas (siete pases) y vigilancia del procesoelectoral, que nicamente se atribuye de manera expresa a los partidos

polticos de El Salvador, Guatemala y Honduras.

Una aproximacin por pas muestra que Bolivia, Paraguay y Per sonlos pases donde la legislacin establece mayores funciones a los parti-dos (cinco funciones), mientras que en Panam y Repblica Dominicanaestas instituciones tienen expresamente una sola funcin: la de participa-cin para el primero, y la de competencia por cargos pblicos para el l-timo.

Cabe destacar el caso de Uruguay, donde no se define ninguna fun-cin para los partidos, debido a que no hay regulacin expresa sobre eltema.

SEGUNDA PARTE

IV. ANLISIS REGIONAL

Corresponde ahora efectuar un anlisis regional comparativo de la re-gulacin jurdica de los partidos polticos en los dieciocho pases de

Amrica Latina.El anlisis abarca los siguientes aspectos:

La ubicacin de los partidos polticos dentro de la legislacin. Poderes u rganos del Estado que los regula. Los requisitos para su constitucin y funcionamiento. Sus estructuras organizativas internas. Sus mecanismos de democracia interna.

Las normas sobre enfoque de gnero. Normas en relacin a otros grupos. Las normas que rigen su financiamiento.

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El acceso a los medios de comunicacin. Las coaliciones, alianzas y fusiones.

Las candidaturas independientes. El transfuguismo poltico. El rgano de control. La extincin y caducidad. La afiliacin a organizaciones internacionales.

Con ello, nos proponemos ofrecer al lector un mapeo comparado so-bre los temas estudiados en los anlisis nacionales. Es una sntesis que

intenta ofrecer una visin de lo que sucede en la regin: qu pases tie-nen una regulacin ms abundante y en qu temas, cules son las reasque se encuentran subreguladas, y cules los principales retos.

1.Los partidos polticos dentro de la legislacin

A.En la Constitucin

Hoy en da, en todas las Constituciones polticas latinoamericanas seencuentra, al menos, una regulacin expresa sobre los partidos polticos.Si bien, algunas Constituciones no los mencionan especficamente, s ha-cen referencia a la formacin y funcionamiento de las organizaciones po-lticas, como es el caso de la Constitucin de Guatemala. De manera si-milar, en Venezuela existe un reconocimiento constitucional implcito delos partidos polticos al establecer el derecho de asociacin con fines po-lticos.

CUADRO 5. REGULACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOSEN LASCONSTITUCIONES LATINOAMERICANAS

Pas Fecha de la Constitucin Artculos constitucionales*

Argentina 1994 37, 38

Bolivia 1995 222, 223, 224

Brasil 1988 14, 17

Chile 1980 18, 19, inciso 15



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CUADRO 5. REGULACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOSEN LASCONSTITUCIONES LATINOAMERICANAS(continuacin)

Pas Fecha de la Constitucin Artculos constitucionales*

Colombia 1991 40, inciso 3, 107, 108, 109,

110, 111, 112

Costa Rica 1949 96, 98

Ecuador 1998 98, 102, 114, 115, 116,

117, 128

El Salvador 1983 72, inciso 2, 77, 85

Guatemala 1985 223 y 17 transitorio

Honduras 1982 47, 48, 49, 50

Mxico 1917

41, I y II; 116, prrafo 2,fraccin IV, incisosf,gyh.122, prrafo 6, apartado C,Base Primera, fraccin V,

incisof

Nicaragua 1987 49, 55

Panam 1972 138, 139, 140, 141, 143

numeral 8, 146, 147, 151

Paraguay 1992 124, 125, 126

Per 1993 35

Repblica Dominicana 1966 104

Uruguay 196777, inciso 9 y 11, 88, 151,

271. Disposiciones transitoriasy especiales letras W b, Y

Venezuela 1999 67

* Se hace referencia a los artculos constitucionales que regulan directamente la crea-cin, existencia y funcionamiento de los partidos polticos. No se toman en cuenta men-

ciones indirectas a otros aspectos tangenciales.Fuente: Elaboracin propia, con base en los estudios de caso nacionales elaborados paraesta investigacin.

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Como se muestra en el cuadro 5, las Constituciones polticas de Ecua-dor, Colombia y Panam, son las que mencionan con mayor frecuencia

en forma directa el tema de los partidos (entre siete y ocho artculos),con la particularidad de que en las cartas fundamentales de Ecuador yColombia se destina uno de los captulos a lo que se denomina el Estatu-to de la Oposicin, donde se consagran derechos de los partidos que noestn en el gobierno.38 Uruguay, por su parte, tiene seis menciones sobrelos partidos, en el articulado de su Constitucin.

Menciones en menor escala se encuentran en Argentina, Bolivia, Bra-sil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nica-

ragua y Paraguay textos que dedican entre dos y cinco artculos a lospartidos polticos. Por su parte, en Per, Repblica Dominicana y Ve-nezuela, solamente un artculo constitucional hace referencia a ellos.

Cabe indicar, sin embargo, que las Constituciones polticas aplican pro-cedimientos dismiles para tratar el tema de los partidos. Con frecuencia,las disposiciones sobre los partidos se encuentran a lo largo de varios ca-

ptulos, por ejemplo, cuando se habla sobre los derechos fundamentales,los derechos polticos, sobre el sufragio, el proceso electoral, el rgano

encargado del control, organizacin y vigilancia de los partidos y de laselecciones, los rganos de gobierno, entre otros. Por el contrario, es pocofrecuente que los textos concentren en un captulo especial lo relativo a los

partidos, como en las Constituciones de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecua-dor y Honduras.


38 Constitucin de Colombia, ttulo IV, captulo III. Del estatuto de la oposicin, ar-tculo 112: Los partidos y movimientos polticos que no participen en el gobierno po-

drn ejercer libremente la funcin crtica frente a ste y plantear y desarrollar alternativaspolticas. Para estos efectos, salvo las restricciones legales, se les garantizan los siguien-tes derechos: de acceso a la informacin y a la documentacin oficiales; de uso de losmedios de comunicacin social del Estado de acuerdo con la representacin obtenida enlas elecciones para Congreso inmediatamente anteriores; de rplica en los medios de co-municacin del Estado frente a tergiversaciones graves y evidentes o ataques pblicos

proferidos por altos funcionarios oficiales, y de participacin en los organismos electora-les. Los partidos y movimientos minoritarios tendrn derecho a participar en las mesasdirectivas de los cuerpos colegiados, segn su representacin en ellos. Una ley estatutariaregular ntegramente la materia.

Constitucin de Ecuador, ttulo IV, captulo 4. Del estatuto de la oposicin. Ar-tculo 117. Los partidos y movimientos polticos que no participen del gobierno, tendrnplenas garantas para ejercer, dentro de la Constitucin y la ley, una oposicin crtica, yproponer alternativas sobre polticas gubernamentales. La ley regular este derecho.


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En trminos generales, los temas tratados en los textos constituciona-les con respecto a los partidos son los relacionados con la libertad ciuda-

dana de asociarse con fines polticos, las condiciones de respeto al ordenconstitucional que deben cumplir los partidos, su definicin y naturalezajurdica, las funciones de representacin que ellos asumen y, en algunoscasos, temas relativos a su organizacin, democracia interna, financia-miento y acceso a los medios de comunicacin, si bien, en su mayora,estos aspectos son regulados por legislacin secundaria.

B.En leyes de partidos polticos y leyes o cdigos electorales

En materia electoral se ha venido haciendo una distincin en cuanto alcontenido de las leyes electorales, los cdigos electorales y las leyes de

partidos polticos.Originalmente, las legislaciones denominaban indistintamente ley

electoral o cdigo electoral al conjunto de normas destinadas a regu-lar tanto la constitucin, organizacin, funcionamiento y disolucin ocancelacin de un partido poltico, como las reglas relativas al procesoelectoral, como son: el carcter de elector, el proceso de empadrona-miento, las circunscripciones electorales, el proceso de votacin y de es-crutinio, entre otros. Sin embargo, el proceso regulador ha evolucionadohacia una especializacin de las normas, generando por un lado legisla-cin especfica sobre el tema electoral y, por otro, la que abarca la tem-tica concreta de los partidos. Esto ha significado que en muchos pasesexistan dos cuerpos normativos especializados: uno para regular el siste-ma y el proceso electoral (cdigo o ley electoral), y otro para regular lavida y el funcionamiento de los partidos polticos (ley de partidos).

A ambos cuerpos normativos se suman, en algunos casos, normascomplementarias que buscan regular ms detalladamente aspectos espe-cficos del proceso electoral, o bien del funcionamiento de los partidos,tales como: leyes de control de gasto en campaas, sobre el uso de losmedios de comunicacin, sobre el tratamiento de la perspectiva de gne-ro, o sobre el control de los aportes del Estado, entre otras.

En Amrica Latina, todos los pases cuentan con un cdigo o una leyelectoral. Sin embargo, no todos tienen una ley de partidos polticos. Co-

mo se observa en el cuadro 6, solamente en ocho pases la legislacincontempla la existencia de ambos cuerpos normativos: Argentina, Boli-via, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per, y Venezuela. En Guatemala

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existe un solo texto legal denominado Ley Electoral y de Partidos Polti-cos. Asimismo, cabe indicar que con excepcin de Venezuela, cuya ley

data de 1965 y en el caso de Ecuador de 1978, toda la legislacin desti-nada a regular especficamente a los partidos polticos fue sancionada, enel resto de los pases, despus de 1985.39

CUADRO 6. NORMAS REGULADORAS DE LOS PARTIDOSPOLTICOS ENAMRICALATINA

Pas

Ley Electoral oCdigo Electoral Ley de Partidos Polticos

Existe Existe Nmero y fecha

Venezuela S S Ley publicada en laGacetanm.

27725 del 30 de abril de 1965

Ecuador S S Registro Oficialnm. 535 del 28

de febrero de 1978. D.S. 2262

Argentina S SNm. 23298. Sancionada: 30 deseptiembre de 1985 y sus

modificatorias

Guatemala S SLey Electoral y de Partidos

Polticos nm. 1-85, del 3 dediciembre de 1985

Chile S SLey 18603. Publicada en el

Diario Oficial,nm. 32729 del

23 de marzo de 1987

Colombia S SLey 130 del 23 de marzo de

1994.Diario Oficial,nm. 41280del 23 marzo de 1994

Brasil S S Ley 9096 del 19 de septiembre

de 1995


39 En el caso de Uruguay, si bien no existe una norma que regule el funcionamientointerno de los partidos polticos, cabe sealar que hay disposiciones de rango legal quedatan de 1934, 1935 y 1939, conocidas como Ley de Lemas.


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CUADRO 6. NORMAS REGULADORAS DE LOS PARTIDOSPOLTICOS ENAMRICALATINA(continuacin)

Pas

Ley Electoral oCdigo Electoral

Ley de Partidos Polticos

Existe Existe Nmero y fecha

Bolivia S S Nm. 1983, del 25 de junio de

1999

Per S S Nm. 28094 del 1o. denoviembre de 2003

Costa Rica S No

El Salvador S No

Honduras S No

Mxico S No

Nicaragua S No

Panam S No

Paraguay S No

RepblicaDominicana

S No

Uruguay S No

Fuente: Elaboracin propia, con base en los estudios de caso nacionales elaborados paraesta investigacin.

Cabe sealar que en los pases donde no se han promulgado leyes departidos polticos, las regulaciones sobre estas instituciones se encuen-tran contenidas en la legislacin electoral. El caso de la normativa guate-malteca tiene la particularidad de que contempla la Ley Electoral y la de

partidos en un solo cuerpo normativo.

En suma, la evolucin de la legislacin evidencia que la importanciade la regulacin jurdica de los partidos polticos ha ido en aumento, y

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esa relevancia ha demandado un trato ms detallado y exhaustivo de lostemas que les afectan. Esto ha generado la promulgacin de leyes ms

especializadas.

C.En leyes especiales

En forma complementaria a las normas que contienen la Constitucindel Estado y las leyes electorales, los cdigos sobre materia electoral ylas leyes de partidos polticos, en varios pases existen leyes que, auncuando no son especficamente en materia de partidos, s tienen relacin

inmediata con ellos. Esto se da, sobre diversos temas, en nueve pases dela regin: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico,Uruguay y Venezuela.

Como ejemplos importantes, cabe subrayar que en Argentina se handictado leyes especficas sobre financiamiento de los partidos polticos ydemocracia interna. En Brasil existen leyes en relacin con el transportey la alimentacin gratuita de electores residentes en zonas rurales, sobreel derecho de reuniones y sobre condiciones de inelegibilidad.

En Chile, hay leyes especiales que regulan el rgano electoral (servi-cio electoral) y el padrn electoral. Tambin se ha legislado en materiade financiamiento de los partidos polticos con la Ley Orgnica sobreTransparencia, Lmite y Control del Gasto Electoral.

Encontramos otros ejemplos en Ecuador, donde existe la Ley Orgnicade Control del Gasto Electoral y de la Propaganda Electoral; en Mxico,con la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en MateriaElectoral; en Uruguay, con la Ley de Elecciones Internas, y en Venezue-

la, donde se emiti la Ley Orgnica del Poder Electoral.Es importante acentuar que en algunos pases la legislacin otorga alrgano electoral la potestad de la emisin de reglamentos referidos al te-ma de los partidos, en general con diferente alcance de contenido segnel pas. Esta potestad reglamentaria se convierte, por tanto, en otra formade regulacin a los partidos polticos. Hay ejemplos de reglamentacionesrelacionadas con diferentes temas, entre los cuales destaca el del finan-ciamiento de los partidos. Se menciona la existencia de reglamentos en

Colombia, Costa Rica, Ecuador, Mxico y Nicaragua. En Mxico, se daa travs de acuerdos dictados por el Instituto Federal Electoral, que tie-nen el carcter de disposiciones reglamentarias.



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CUADRO 7. LEYES ESPECIALES RELACIONADASCON LOS PARTIDOS POLTICOS

Pas Leyes especiales

Argentina

Ley 25.600 y Decreto 990/02 de Financiamiento de los PartidosPolticos.

Ley de Convocatoria Electoral, nm. 25.684 referida al procesoelectoral de 2003.

Decreto 292/2005 de abril de 2005. Reglamentacin del sistemade elecciones internas abiertas de los partidos polticos o alianzas

electorales para la seleccin de candidatos a ocupar cargos electivosa nivel nacional.

Bolivia Ley nm. 2771 del 7 de junio de 2004. Ley de Agrupaciones ciuda-

danas y pueblos indgenas.

Brasil

Ley de Inelegibilidades (LI). Ley Complementaria nm. 64 del 18de mayo de 1990.

Ley sobre Transporte y Alimentacin Gratuita de Electores Resi-dentes en Zonas Rurales (LTE). Ley nm. 6091 del 15 de agosto de

1974. Ley sobre Derecho de Reuniones (LDR). Ley nm. 1207 del 25de octubre de 1950.

Chile

Ley 18.460 de 1985. Ley 18.556 de 1986. Regula al Servicio Electoral y el padrnelectoral.

Ley Orgnica sobre Transparencia, Lmite y Control del GastoElectoral, nm. 19884/03.

Colombia

Decreto 01 de 1984 (Cdigo Contencioso Administrativo). Regu-la, entre otras materias de procedimiento judicial, la accin pblicade nulidad electoral.

Ley 996 del 24 de noviembre de 2005, que reglamenta la eleccinde presidente de la Repblica de conformidad con el artculo 152, li-teral f) de la Constitucin Poltica, y de acuerdo con lo establecidoen el acto legislativo 02 de 2004.

Ecuador

Ley Orgnica de Control del Gasto Electoral y de la PropagandaElectoral. Ley nm. 5. RO/ Sup 41 del 22 de marzo de 2000.

Reglamento a la Ley Orgnica de Control del Gasto Electoral yde la Propaganda Electoral, Registro Oficial nm. 616, 11 de julio de2002.

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CUADRO 7. LEYES ESPECIALES RELACIONADASCON LOS PARTIDOS POLTICOS(continuacin)

Pas Leyes especiales

Mxico Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Elec-

toral (LGSMIME) del 22 de noviembre de 1996.

Uruguay Ley de Elecciones Internas: est regulada por la Ley nm. 17.063 del

24 de diciembre de 1998.

Venezuela Ley Orgnica del Poder Electoral en Gaceta Oficial nm. 37.573 del

19 de noviembre de 2002.

Fuente: elaboracin propia, con base en los estudios de caso nacionales elaborados paraesta investigacin.

2.Poderes u rganos del Estado que pueden incidiren los partidos polticos

A.Organismos electorales

Como se ha analizado, existe diversidad de trato y profundidad encuanto a la regulacin de los partidos polticos en las legislaciones deAmrica Latina. Sin embargo, es importante destacar que uno de los as-

pectos que s ha adquirido visos de uniformidad, en cuanto a su presen-cia normativa, es la existencia de un organismo electoral rector, llmese

ste, Tribunal Electoral, Tribunal Supremo Electoral, Corte NacionalElectoral, Justicia Electoral o Servicio Electoral, entre otras denomina-ciones.

Hoy en da, todos los pases de la regin cuentan con un rgano encar-gado de las funciones electorales y del control de los partidos polticos.En la mayora de los casos esta institucin se encuentra al margen de lostres poderes pblicos tradicionales, razn por la cual en algunos pases setiende a calificarlos como el cuarto poder del Estado. Estos rganos se han

ido consolidando paulatinamente, adquiriendo carcter permanente y asu-miendo mayores responsabilidades y funciones. En tres casos Argenti-



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na, Brasil y Paraguay estos organismos forman parte del Poder Judi-cial.40

En cuanto a los partidos polticos, se observa que en los ltimos aosla tendencia en Amrica Latina es dar competencia a los organismoselectorales sobre mltiples reas, destacndose entre ellas: el reconoci-miento y la cancelacin, el financiamiento, la fiscalizacin de cuentas y,en ciertos casos, la intervencin en los conflictos internos. Algunos te-mas, como lo relacionado con la estructura organizativa y la democraciainterna son los menos desarrollados, y por lo general la regulacin deesas reas se deja a los estatutos partidarios.

Lo cierto es que las Constituciones y leyes electorales les asignan, sibien con diferencias entre pases, gran nmero de atribuciones, lo cualno ha estado exento de controversia, sobre todo cuando la integracin delos cuerpos electorales se hace con criterio de representacin partidaria,como sucede en algunos pases de la regin.41 El detalle de estas atribu-ciones se analizar ms adelante.

En el siguiente cuadro presentamos los rganos electorales encarga-dos del control de los partidos en Amrica Latina.

CUADRO8. RGANOS DE CONTROL DE LOS PARTIDOSPOLTICOS ENAMRICALATINA

Pas rgano electoral

Argentina Cmara NacionalElectoral*

Bolivia Corte Nacional Electoral

Brasil Tribunal Superior Electoral

Chile Servicio Electoral

Tribunal Calificador de Elecciones**

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40 Vase Jaramillo, Juan, Los rganos electorales supremos, en Nohlen, Dieteretal.(comps.),Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, Mxico, Fon-

do de Cultura Econmica, 1998, p. 206.41 Se sostiene que el hecho de que la composicin de los organismos electorales de-penda de los partidos polticos ofrece a stos los medios para intentar ejercer su control yafectar su autonoma.Ibidem, p. 245.


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CUADRO8. RGANOS DE CONTROL DE LOS PARTIDOSPOLTICOS ENAMRICALATINA(continuacin)

Pas rgano electoral

Colombia Consejo Nacional Electoral

Costa Rica Tribunal Supremo de Elecciones

Ecuador Tribunal Supremo Electoral

El Salvador Tribunal Supremo Electoral

Guatemala Tribunal Supremo Electoral

Honduras Tribunal Supremo Electoral

Mxico Instituto Federal Electoral

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin

Nicaragua Consejo Supremo Electoral

Panam Tribunal Electoral

Paraguay Tribunal Superior de Justicia Electoral

Per Jurado Nacional de Elecciones

Oficina Nacional de Procesos Electorales

RepblicaDominicana

Junta Central Electoral

Uruguay Corte Electoral

Venezuela Consejo Nacional ElectoralSala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia***

* Tambin ejercen el control de la actuacin de los partidos polticos los juzgadosfederales con competencia electoral.

** Este rgano opera como segunda instancia del director del Servicio Electoral enlas resoluciones que ste adopte en referencia a la existencia o disolucin de partidos po-lticos. Sin embargo, para efectos de este estudio, se considerar como rgano funcionalen consideracin con los partidos polticos al Servicio Electoral.

*** La Sala Electoral tiene atribuciones en lo contencioso-electoral.Fuente: elaboracin propia, con base en los estudios de caso nacionales elaborados paraesta investigacin.



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B.Corte de Constitucionalidad

De acuerdo con Bidart Campos,

el principio de la supremaca llega a la conclusin de que las normas y losactos infractorios de la Constitucinno valen,o lo que es lo mismo, quesoninconstitucionaleso anticonstitucionales. Por eso, la doctrina de la su-premaca pasa de inmediato a forjar elcontrolo larevisin constituciona-les, como mecanismo que, confrontando normas y actos con la Constitu-cin, verifica si estn o no de acuerdo con ella, y en caso de no estarlo, losdeclarainconstitucionales, enervando su eficacia por falta de validez.42

En atencin a este principio, la legislacin y la accin de los partidospolticos caen, en la mayora de los pases bajo la jurisdiccin de la CorteSuprema de Justicia o de las cortes de constitucionalidad.43

En once pases de Amrica Latina, el conocimiento de las inconstitu-cionalidades que afecten la materia electoral y de partidos polticos esten el mbito de la Corte Suprema de Justicia o sus salas: Argentina, Bra-sil, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Pa-

raguay, Repblica Dominicana y Venezuela. Por su parte, en Bolivia, Co-lombia, Ecuador y Per, estos recursos son competencia de la Corte deConstitucionalidad.

En algunos pases, la competencia constitucional se reparte entre laCorte Suprema y las salas con capacidad en la materia, o bien entre la Cor-te Suprema y la Corte de Constitucionalidad. Esto es as en Guatemala,

pas en el cual, segn sea el caso, las acciones extraordinarias de amparorecaen en la competencia de la Corte Suprema de Justicia; las sentencias

y autos apelables corresponde conocerlas a la Corte de Constitucionali-dad, y en algunas situaciones el recurso recae en la competencia de lassalas de la Corte de Apelaciones.

DANIEL ZOVATTO42

42 Bidart Campos, Germn,op. cit.,nota 32, p. 79.43 Dentro de la estructura del Poder Judicial de cada nacin se encuentra como rga-

no superior la Corte Suprema de Justicia. Para los efectos de este estudio, se hace refe-rencia nicamente a las salas que integran la Corte con competencia constitucional, y a laCorte Constitucional o de Constitucionalidad. sta puede formar parte del Poder Judicial,

ser un rgano adscrito a dicho poder, o bien ser totalmente independiente. Segn la dis-tribucin de competencias, el conocimiento de las infracciones a la Constitucin estatribuido a la Corte Suprema, a una de las salas de aquella Corte o a la Corte de Consti-tucionalidad o Corte Constitucional, segn cada legislacin.


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Uruguay es un caso especial, en donde la legislacin define que la Cor-te Electoral tiene competencia exclusiva y excluyente de cualquier otro

poder pblico en materia electoral, y sus resoluciones no pueden ser recu-rridas sino ante la propia Corte Electoral.44 En palabras de Gros Espiell:sus actos no pueden ser objeto de revisin, revocacin o anulacin porningn otro poder del gobierno, ni siquiera por el Poder Judicial.45 Algosimilar ocurre en Chile, en donde el Tribunal Calificador de Eleccioneses la ltima instancia en materia electoral y de partidos polticos. En este

pas, el Tribunal Constitucional solamente efecta un control previo deconstitucionalidad de las leyes electorales y de partidos polticos, antes

de su promulgacin.

3.Constitucin o formacin de partidos polticos

En la actualidad, en Amrica Latina hay amplia libertad para la consti-tucin y el funcionamiento de los partidos polticos. Todos los textos le-gales, de una u otra forma, sealan el derecho que tienen los ciudadanos

para reunirse y constituir partidos polticos. Solamente Brasil no indica

en forma expresa esa libertad de asociacin, pero indudablemente se da enla prctica.

Es importante destacar que la libertad de formar partidos es un adelan-to en el pensamiento poltico latinoamericano, que durante muchos aosestuvo secuestrado por regmenes dictatoriales en la gran mayora de los

pases de la regin. Si bien bajo las dictaduras en algunas naciones los par-tidos polticos no fueron excluidos del quehacer poltico, se les impu-sieron, sin embargo, importantes limitaciones para su actuacin y, en

muchos casos, fueron utilizados como fachada para simular una apertu-ra democrtica inexistente. Al respecto ha sealado Garca Laguardia:

Requisitos a primera vista inofensivos de afiliacin, reconocimiento,actividades, programas, antecedentes de la dirigencia y financiamiento, re-flejan una encubierta intencin limitativa, que deja en manos del gobiernocentral la decisin sobre la misma existencia de los partidos y natural-mente de su actividad. En muchos pases, conscientemente, se construy


44 Constitucin Poltica de la Repblica Oriental del Uruguay, artculos 322 y 328.45 Gros Espiell, Hctor, p. 863 de esta obra.


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un marco constitucional y legal para controlar la vida partidaria y mante-ner un rgimen de pluralismo restringido, que ha impedido que la oposi-

cin se manifieste libre y realmente46

Aunque en la actualidad, como en el pasado, existe claramente una se-rie de controles y condiciones imperantes para la formacin de los parti-dos, lo cierto es que la intencin ya no es la misma: no se busca el con-trol ideolgico, sino que estos institutos sean compatibles con la dinmica

poltica de los estados democrticos.

CUADRO 9. REGULACIONES SOBRE LIBERTADDE CONSTITUCIN DE PARTIDOS POLTICOS

Pas Regulacin

Argentina

Artculo 38, Constitucin Nacional. La creacin y ejercicio de lasactividades de los partidos son libres, dentro del respeto a la Cons-

titucin, la cual garantiza su organizacin y funcionamiento de-mocrtico y la representacin de las minoras.

Bolivia

Artculo 2o., Ley de Partidos Polticos. Dispone que todo ciudada-no(a) goza del d

Regulación Jurídica de Los Partidos (Zovatto)

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