Remuneración ligada al desempeño en la Función...

Remuneración ligada al desempeño enla Función Pública. Conclusiones de la

experiencia internacional

Francisco Cardona Peretó*

Los gobiernos y sus asesores, cada vez en más número, se proponen au-mentar la motivación de los funcionarios y conseguir mejores resultados en laacción administrativa. Para ello, se piensa que una solución es introducir pri-mas de productividad u otros conceptos retributivos que liguen la totalidad ouna parte de la remuneración final del empleado público a la cantidad o cali-dad del trabajo realizado y de los resultados conseguidos. Este artículo adop-ta una actitud escéptica frente a esa solución. Las preguntas a hacerse son¿han funcionado realmente estas políticas retributivas? ¿Es la retribución liga-da al desempeño un elemento motivador de una mejor gestión pública y de unosmejores resultados de la acción del Estado o de los servicios públicos? Las res-puestas a estas preguntas son más bien negativas, si tenemos en cuenta laexperiencia —ciertamente no satisfactoria— que de esas políticas y prácticashan tenido algunos países desarrollados.

Las políticas salariales de los funcionarios como tema político

En primer lugar, conviene echar una mirada rápida al contexto social, políti-co y económico internacional en el que se plantean y desarrollan nuevasiniciativas para hacer una administración pública más eficaz y eficiente, yaque éstas fundamentan esas nuevas políticas salariales en la función pública.

• Funcionario de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico. OCDE,Programa Sigma.

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Servicio Profesional de Carrera

En algunos países de la OCDE se produjeron intentos, en los años 80 y 90,para introducir en la función pública la remuneración ligada al desempeño.Fue una reacción de los gobiernos frente a lo que se llamó "la crisis fiscal deEstado", una forma de denominar las consecuencias de la crisis económicaque se estaba arrastrando desde mitad de los años 70. Los gobiernos enten-dieron que no se podía sustentar por mucho tiempo una presión fiscal cre-ciente sobre los contribuyentes y se inspiraron en el sector privado para tratarde seguir prestando los mismos servicios sin aumentar impuestos. A los fun-cionarios se les dijo que tenían que hacer más cosas con menos recursos,que había que aumentar la productividad del aparato del Estado y que el dine-ro público tenía que aumentar sus rendimientos y producir mejores resultadosya que la demanda de servicios públicos no disminuía, sino que aumentaba almismo tiempo que la cantidad de recursos públicos disponibles disminuía.

Este ambiente político condujo a muchos a abogar por formas de gestiónpública mucho más parecidas a la gestión privada. Los procesos de trabajotenían que ser revisados para hacerlos más eficientes a fin de que los funcio-narios y empleados públicos produjeran más y mejores resultados. Estos pos-tulados estuvieron en la base de lo que se denominó Nueva Gestión Pública,la cual se desarrolló sobre todo en el mundo anglosajón a finales de los 80 yla década de los 90. Con anterioridad a esta doctrina de la Nueva GestiónPública tuvieron lugar otras aproximaciones como, por ejemplo, el desarrollodel concepto de receptividad de la administración pública a las nuevas de-mandas ciudadanas. La noción de receptividad se desarrolló sobre todo a fi-nales de la década de los 70 y principios de los 80 para describir y subrayar lanecesidad de que la administración pública tenía que conectar mejor con lasnecesidades y demandas ciudadanas, a fin de proveer mejores respuestaspúblicas a esas demandas y más ajustadas a ellas. Aunque la idea dereceptividad es básicamente política, se propuso como un nuevo valor tam-bién para la función pública. La receptividad se tenía que verter en un con-cepto reforzado de responsabilización de todo el aparato estatal, incluida lafunción pública, pero también los partidos políticos y los que ocupasen pues-tos de designación política.

La idea de receptividad produjo no pocas frustraciones en los gestores pú-blicos, puesto que se les pedía mejores respuestas a los "clientes"de la admi-nistración dentro de unos marcos legales generalmente más diseñados para elcontrol que para el servicio. La idea de receptividad no tuvo muy en cuenta quelos servicios públicos dependen de las leyes, que otorgan derechos individua-les (entitlements), frente a los cuales poco pueden hacer los gestores públicospara ser más receptivos a las demandas del público, si no es proponer que secambien las leyes, una decisión que corresponde a la política.

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Francisco Cardona Peretó

Para fundamentar la ideología de la Nueva Gestión Pública, la vieja ideaanglosajona de accountability se reorientó y estrechó para pasar a denotaruna noción más ligada a la idea de comprometerse con la obtención de resul-tados y objetivos programados por las organizaciones públicas. En consecuen-cia las remuneraciones de los individuos o grupos dentro de la organizacióntenían que basarse en una evaluación que sirviese para premiar o castigar eldesempeño en términos financieros. La consecuencia fue que una parte delsalario de los funcionarios se ligó a los resultados producidos por el desempe-ño individual o de grupo.

En la Europa continental continuó prevaleciendo la idea clásica de respon-sabilidad, que estaba ya bien establecida por el derecho administrativo, esdecir, la idea de que los funcionarios y las administraciones públicas han deresponder de sus decisiones y actos frente al mundo exterior a través de unaserie de mecanismos legalmente preestablecidos, que garantizan que esa ren-dición de cuentas es efectiva. Esas reglas jurídicas tenían que ser claras yprecisas tanto desde el punto de vista sustantivo como procedimental. En estalínea. instrumentos como el control financiero interno y externo, el control degestión y el control judicial de los actos administrativos o la institución del de-fensor del pueblo o similares adquirieron nuevos significados y se reforzaroncomo instrumentos para controlar a la administración, es decir, para obligar ala administración a rendir cuentas. Paralelamente, la idea de transparenciaadministrativa se afianzó en toda la Un ión Europea (UE)- quizá fue la influen-cia de la entrada en la UE de los países nórdicos- y se fue convirtiendo enuna valor administrativo que finalmente se reflejó en la legislación. Lo mismoestá ocurriendo más recientemente con la idea de participación ciudadana enla toma de decisiones públicas y todo lo que la gestión de esa participaciónimplica, entre otras cosas, una mayor responsabilización de los que tomandecisiones públicas y una mayor apertura social de la administración.

Tanto diálogos doctrinales como verdaderas disputas ideológicas tuvieronlugar en la pasada década entre los defensores de la remuneración ligada alresultado y el desempeño (performance), y los defensores de una concepciónque privilegia ante todo el principio de legalidad y la imparcialidad del funcio-nario, que se podrían ver dañados si una parte de su salario se hacía depen-der de decisiones, sesgadas de subjetivismo, de sus superiores administrati-vos o políticos. La nueva formulación de la idea anglosajona de accountabilitymostraba un interés prioritario por los resultados de la gestión pública. Paraenfatizar esta dimensión, sus defensores tendieron a reducir o incluso a des-preciar los aspectos procedimentales de la toma de decisiones públicas. Losúnicos procedimientos buenos serían los que sirven y son eficaces para la

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producción de resultados, es decir, que los procedimientos administrativos nopueden considerarse más que como meros instrumentos para obtener resul-tados.

Esta concepción instrumental del procedimiento administrativo implica que,como ocurre con cualquier otro instrumento o herramienta, su uso debe de-pender de los resultados a conseguir. Esta doctrina ha impregnado buena partedel discurso político y académico y también ha afectado a muchas áreas degestión pública, no siempre para bien. Efectivamente, el desprecio al procedi-miento ha llevado a no pocos escándalos de corrupción o de uso impropio defondos públicos. Igualmente ha llevado a algunos gestores públicos a pres-cindir de elementos formales cruciales en la gestión de recursos humanospúblicos, como la selección de funcionarios basada en el mérito y la competi-ción, dando lugar a nuevas formas de clientelismo personal o político.

En general la práctica de las administraciones de la Europa continentalcontinuó mayoritariamente anclada en la noción clásica de responsabilidadadministrativa y su interés continuó centrándose en la importancia de garan-tizar la regularidad y la seguridad jurídica en la acción pública. La regularidad,previsibilidad y seguridad jurídica se consideran en muchos países continen-tales como los mejores valores sociales que puede producir la administraciónpública ya que, solamente si esos valores son percibidos por la ciudadanía,se podrá fortalecer la confianza de los ciudadanos en la acción administrativa.Esa confianza ciudadana es uno de los resultados más buscados por los polí-ticos en las sociedades democráticas, si bien es verdad que la preocupaciónpor los resultados de la gestión pública también forma parte de ese compo-nente de confianza y que la eficiencia pública no puede ser descartada comoresultado a conseguir.

Estos debates tuvieron lugar en los países de la OCDE, mientras que en eleste del continente europeo un puñado de países estaban tratando de crearinstituciones democráticas nuevas para remplazar al periclitado régimen co-munista. Entre estas instituciones nuevas que debían crearse aparecía en lu-gar muy destacado la creación de una función pública profesional,despolitizada e imparcial, lo que no sólo marcaría un fuerte contraste con elantiguo régimen sino que, además, era una condición necesaria para un díadevenir miembros de la Unión Europea, tal como se les dijo a esos países porlos gobiernos de la UE en su cumbre de Madrid de 1995, donde se concretizaronmás los llamados criterios de Copenhague de 1993. El esfuerzo reformista enesos países también se dirigió prioritariamente a la creación de procedimien-tos de decisión pública administrativa controlables, tanto desde el punto devista de la seguridad jurídica y garantías de los derechos individuales —las

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decisiones administrativas en el antiguo régimen tenían un fuerte componentede arbitrariedad- como desde el punto de vista del control financiero público.

En los países emergentes del comunismo, sus gobiernos democráticos tra-taban de luchar contra una crisis económica sin precedentes con una basefiscal tan débil que no podían pensar seriamente —ai menos en el corto plazo—en la creación de una función pública suficientemente bien pagada como parahacerla mucho más profesional. A esto se unía el desprestigio social de losfuncionarios, la mayoría de los cuales habían servido en el período comunistay eran considerados como poco menos que parásitos sociales. A esto se uníael desprestigio de toda idea de sindicalización: los sindicatos estaban comple-tamente desprestigiados por su antiguo carácter oficialista y no tenían ningu-na fuerza sociopolítica. Esto dejó el sistema político sin ningún contrapodersocial significativo que pudiera concurrir en la definición de las reformas de laadministración y la función pública.

Finalmente. otro elemento concurrente en la escena pública eran los políti-cos que habían abrazado sin más las teorías más radicales del capitalismoliberal, así como antiguos comunistas reconvertidos. Muchos de esos nuevospolíticos habían regresado del exilio, que en su mayoría habían pasado enpaíses de habla inglesa, y no pocos estaban imbuidos de un cierto mesianis-mo salvador de sus antiguos compatriotas, para lo que estaban dispuestos aaplicar recetas sobre las cuales se hablaba con pasión en sus países de exi-lio. Para solucionar el problema —definido como que los funcionarios eran co-munistas corruptos y perezosos sin ningún espíritu de servicio público y mu-cha ansia de "servirse del público", lo cual no era del todo falso— la panacea,aparte del despido para "limpiar" la administración ("lustración"se llamó a esapolítica), fue proponer que las remuneraciones de los funcionarios debían serdirectamente dependientes de lo que trabajaran. Un sistema salarial que ofre-ciera salarios prefijados por ley era considerado como equivalente a la perpe-tuación de una administración anquilosada y un desincentivo para el cambio.

El discurso político populista estaba así servido. No hubo partido políticoen los 90 que (sin importar en qué país del centro este de Europa y en algu-nos del oeste) no tuviera en sus programas o manifiestos la intención de re-munerar a los empleados públicos de acuerdo al desempeño, aparte de conti-nuar "limpiando" políticamente o "adelgazando" económicamente el Estado.Lo primero —"limpieza"o "lustración"— era un requisito político interno derivadode las luchas de poder, encaminado a expulsar de la administración pública alos más activos colaboradores del régimen comunista. La lustración se llevó acabo con diferente grado de intensidad según los países. Lo segundo —"adel-gazamiento"— era generalmente una imposición externa, especialmente de las

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instituciones financieras internacionales, que en la época todavía aplicaban arajatabla el llamado "consenso de Washington".

En conclusión, la introducción de complementos de productividad y, con-secuentemente, la evaluación del desempeño, se convirtió en una de las polí-ticas más populares en la región este de Europa, cuyos gobiernosreformadores copiaban críticamente las modas anglosajonas que unos y otrospredicaban. Estas opciones políticas se introdujeron en las leyes de funciónpública que todos los países promulgaron en la década de los 90 y principiosde la de 2000. Ni que decir tiene que no existían los instrumentos ni la capaci-dad de gestión para evaluar más o menos creíblemente el desempeño de losfuncionarios. En esas condiciones la arbitrariedad en la asignación de sala-rios se convirtió en una práctica bastante generalizada, con efectos muy per-versos para el objetivo de profesionalización de una función pública imparcial.

Los gobiernos del oeste de Europa, y en general los anglosajones dentrode la OCDE, continuaron proponiendo los postulados básicos de la NuevaGestión Pública, la paga ligada al desempeño, la relajación o anulación de losprocedimientos formales de toma de decisiones, y en definitiva el debilitamientode controles "innecesarios" sobre los gestores públicos todo ello con el objeti-vo de obtener resultados eficientes y "value for money'. Muchos consultoresinternacionales también impulsaban la introducción de esas ideas en las nue-vas democracias del centro europeo o incluso más allá, en el mundo económi-camente subdesarrollado.

La remuneración al desempeño en los países de la OCDE

Antes de la década de los 80, la mayoría de los funcionarios públicos en lospaíses OCDE tenían sistemas salariales que remuneraban el puesto de traba-jo con independencia de cómo lo desempeñara su ocupante. El sistema sebasaba en una valoración del puesto de trabajo ligada a la descripción delpuesto y al grado. Para ello se usaban diferentes técnicas y métodos tantoanalíticos como no analíticos o una combinación de ambos. El sistema se com-pletaba con un énfasis en la antigüedad en el servicio, la cual se considerabacomo un mérito significativo para avanzar en la carrera profesional, y que seremuneraba como un "saber hacer" que la experiencia profesional deberíagarantizar.

A finales de los 80 y en los 90 una serie de países intentaron reducir elpeso de la antigüedad y de la valoración objetiva del puesto e incrementar laimportancia de un componente salarial variable ligado al desempeño indivi-

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dual o de grupo, lo que llevó a experimentos de nuevos sistemas retributivosbasados en estas nuevas preferencias políticas. En la vanguardia de los paí-ses que iniciaron ese proceso, consistente en introducir diversas variantes deremuneración ligada al desempeño, se encontraron Nueva Zelanda, Holanday el Reino Unido. Algunos otros países iniciaron también tímidos movimientosen esa dirección, como fue el caso de Alemania, Australia, Austria, Dinamar-ca, España, Finlandia, Francia y Noruega. Canadá y los Estados Unidos ha-bían tenido durante mucho tiempo una porción del salario ligada al desempe-ño para sus directivos públicos altos y medios. El resultado de estas innova-ciones en materia salarial pueden distinguirse mejor si miramos por una partea la función pública alta y media, y por la otra al resto de los funcionarios.

Remuneración al desempeño para personal directivo

Los países con una porción significativa de salario ligada al desempeño desus altos y medios funcionarios actualmente incluyen Australia, Canadá, Dina-marca, Estados Unidos, Holanda, Irlanda, Reino Unido y Nueva Zelanda. Laremuneración gerencial ligada al desempeño se ha usado sobre todo comouna vía para reducir las diferencias retributivas de los directivos del sectorpúblico con respecto a los del sector privado, con el objetivo de atraer hacia lagestión pública y retener en ella a gestores procedentes del mundo privado.Este objetivo político se inscribía en una política más amplia tendente a intro-ducir modos de gestión privados en la administración y los servicios públicos.

Sin embargo, estas políticas crearon problemas de compatibilidad y cohe-rencia interna con el sistema de remuneraciones establecido para los funcio-narios en general. Los desequilibrios salariales creados en el interior de laadministración desencadenaron presiones de todo origen orientadas a con-seguir una mayor igualación salarial dentro de la administración. Hasta el mo-mento no existen pruebas empíricas -salvo anecdóticas- concluyentes de queesa política empleada para atraer hacia la administración a gestores privados,a través de remuneración al desempeño, haya efectivamente contribuido auna mayor motivación de los funcionarios o a una mejor gestión pública. No seha encontrado tampoco ninguna correlación entre remuneración del desem-peño para los directivos de una parte y mejoras en el desempeño organizativopor otra. La mayoría de los informes de los países OCDE que remuneran el des-empeño de sus gestores públicos, apuntan a la conclusión de que tal política hamostrado cierta utilidad para superar temporalmente presiones del mercado detrabajo, originadas por la competencia del sector privado en la atracción de deter-minados grupos profesionales, pero sin que ese sistema de remuneración hayaimpactado realmente sobre el desempeño de los interesados en el puesto de tra-bajo.

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Remuneración al desempeño para personal no directivo

La idea de remunerar más a los que mejor y más trabajan tiene un gran atrac-tivo intelectual por su impecable lógica y por la noción de justicia retributivaque encierra. Pero los sistemas empleados hasta ahora para hacer de esaidea un práctica de gestión en la administración pública han producido, al pa-recer, pocos resultados satisfactorios.

Existen pocas evaluaciones de los efectos de la introducción de los pagosligados al desempeño para personal no directivo dentro de la administraciónpública. La mayoría de las evaluaciones disponibles se refieren a Australia,Estados Unidos y Reino Unido y son parciales, es decir, analizan solamenteuna o dos organizaciones públicas. En conjunto, las (escasas) evaluacionesarrojan resultados que muestran ciertos fallos en el diseño o en el funciona-miento de los sistemas introducidos para la evaluación y remuneración deldesempeño. Por ejemplo, las evaluaciones del Performance Management andRecognition System (PMRS) establecido en 1984 en Estados Unidos y sus-pendido en 1993, así como la evaluación del Inland Revenue Service Schemedel Reino Unido, concluyeron que la mayoría de los empleados nunca obte-nían calificaciones superiores a "satisfactorio" en los ejercicios de evaluacióndel desempeño. Dado que sólo aquellos que alcanzasen una calificación de"sobresaliente" tenían derecho al bono de productividad. eso significaba queen la práctica muy pocos empleados podían obtener ese bono mientras que lamayoría, aun trabajando satisfactoriamente, no lo cobraba. La mayoría de lasplantillas encontraban que este sistema era muy desmotivante, provocabacelos profesionales, impedía la cooperación espontánea necesaria entre com-pañeros de trabajo, todo lo cual llevaba al personal a poner en cuestión lalegitimidad del sistema de evaluación del desempeño. Los directivos que ad-ministraban la evaluación del desempeño también eran de la opinión de queel sistema de paga por desempeño no había mejorado la motivación de laplantilla. Este tipo de resultados, ciertamente decepcionantes, también se pu-dieron encontrar en ciertas evaluaciones hechas en Australia' .

Efectos secundarios de la paga ligada al desempeño

Uno de los mayores problemas asociados con los sistemas de pago por desem-peño en la administración pública (y lo mismo puede decirse de cualquier sis-tema de atribución más o menos discrecional de incentivos monetarios) esque, para evitar la desmotivación de la que hemos hablado antes, las presio-nes sobre los gestores hace que éstos tiendan a hacer evaluaciones con al-tas calificaciones y por tanto generando costes salariales más altos, incluso si

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hay límites de gasto de personal establecidos de antemano. Efectivamente,bajo la presión derivada del ansia de retener personal o de emplear más plan-tilla para superar cargas excesivas de trabajo, los gestores tienden a otorgarmejores calificaciones en la evaluación del desempeño, además de inventarcualquier artimaña para dar más salario a sus colaboradores, a veces de ma-nera indiscriminada. Esto suele llevar a los empleados y a sus sindicatos aconsiderar el bono de productividad como una parte negociable del salario y ano colaborar con la dirección si no hay bono de productividad.

Otro problema importante está vinculado al hecho de que ningún sistemade evaluación del desempeño es totalmente objetivo, ya que por definicióntoda evaluación tiene un alto componente de subjetividad por parte de losevaluadores. En la administración pública es muy fácil traspasar la fina líneaque separa la subjetividad de la arbitrariedad. Si esto ocurre, si los emplea-dos, el público o los medios de comunicación perciben que esa línea se hatraspasado y que la administración pública se comporta arbitrariamente, esdecir, con favoritismo, la legitimidad pública de la administración queda muydañada.

Desde un punto de vista teórico se podría decir que los aumentos en cos-tes de personal como consecuencia de pagos de bonos de productividad po-dría financiarse, o incluso equilibrarse, por una mayor productividad efectiva,al igual que ocurre en las empresas de producción del sector privado. Sinembargo, medir la productividad en la administración pública es muy proble-mático ya que no todas las actividades que realiza la administración sonmensurables en términos cuantitativos, aunque es verdad que en algunas áreasde servicio público se pueden establecer objetivos mensurables. En algunospaíses como Australia y el Reino Unido este tipo de objetivos se han llegado anegociar a nivel de organizaciones públicas concretas. Sin embargo, conti-núan apareciendo problemas derivados de la diferente capacidad que unas uotras organizaciones públicas tienen para determinar claramente cuáles se-rán sus objetivos de productividad y cómo generarán ahorros que permitanfinanciar los correspondientes bonos. Se intenta que los bonos de productivi-dad sean neutrales en términos de coste, pero esto exige una capacidad degestión muy sofisticada que al mismo tiempo garantice que los estándares decalidad y cantidad para el receptor final del servicio, el ciudadano, no se veannegativamente afectados.

Una de las conclusiones que se extraen de la experiencia de los paísesOCDE con los bonos de productividad es que esa técnica no está funcionan-do bien en ningún país. Además, la introducción de incentivos monetarios dis-crecionales ha generado efectos secundarios negativos difíciles de solucio-

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nar. A fin de atender a la insistencia de los políticos para introducir rápidamen-te esos incentivos monetarios, las unidades responsables de la gestión derecursos humanos en la administración y los gerentes de los servicios finalis-tas, han tenido que hacer una gestión más compleja y multiplicar sus activida-des burocráticas para intentar mantener el sistema de bonos de productividadbajo control. En ese sentido podemos decir que la introducción de bonos deproductividad aumenta directamente la carga burocrática de las administra-ciones públicas.

Un reciente Libro Blanco del gobierno de Estados Unidos' insiste en la in-troducción generalizada de la remuneración ligada al desempeño, si bien re-conoce que "el éxito de los sistemas de remuneración ligados al desempeñodepende principalmente de la calidad del sistema general de gestión que lesirve de base... Observadores informados de la gestión del gobierno federalconvienen en que el rigor y la calidad de la gestión del desempeño —y su me-dición- en las agencias federales es desigual en el mejor de los casos". LaOficina de Gestión de Personal (OPM) cree, no obstante, que ha llegado elmomento de establecer un amplio marco para hacer discriminaciones en lasremuneraciones en base al desempeño, con independencia de que las agen-cias estén preparadas para gestionarlo o no lo estén. Una de las razones porlas que la OPM insiste en ello es que el sector privado "vincula la remunera-ción al desempeño como una cuestión de principio", aunque constata que losenfoques basados en la "gestión de la calidad total' se han adoptado sola-mente en unas pocas empresas privadas que no ligan la remuneración al des-empeño individual sino colectivo y que, además, la mayoría de esas empre-sas pertenecen al sector manufacturero o a otros sectores cuyas operacionesse centran en el ahorro de costes durante el proceso de producción. A pesarde todas las insuficiencias que se reconocen, el Libro Blanco parece que tie-ne pocas dudas para instruir a la OPM para que cree ese marco de gestión dela paga ligada al desempeño. Todavía es pronto para evaluar el éxito o elfracaso de esa iniciativa, aunque hay muchos elementos para anticipar queésta no será precisamente un éxito.

Casi al mismo tiempo, en Mayo de 2002, se presentaron las conclusionesde un informe-encuesta realizada entre los países miembros de la UE sobresus sistemas de remuneración ligados al desempeño'. Las conclusiones prin-cipales de este informe son, en síntesis, las siguientes:

• Los sistemas de remuneración ligados al desempeño son caros y suaplicación requiere mucho tiempo y energías. En muchos casos, sóloson aplicables para los directivos.

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En general, el porcentaje de salario atribuido a productividad es bajoen los países de la UE y la discreción de los directivos es relativamentepequeña.

En muchos casos, el sistema se ha introducido como ejerciciosexperimentales con la intención de aplicarlos después másextensivamente. Sin embargo, a falta de análisis o evaluacionesrigurosos sobre los efectos de los proyectos experimentales, no estáclaro cómo se podrán aplicar a gran escala en la administración.

Casi ninguno de los sistemas aplicados hasta ahora tiene en cuenta alos funcionarios que no están a la altura de los desempeños requeridos.¿Qué pasa con los funcionarios que no trabajan bien? No se prevénconsecuencias para los que trabajan por debajo de los estándaresrequeridos.

La medición del desempeño, en particular en áreas donde no existenindicadores claramente cuantificables, es extremadamente difícil oimposible.

No se han encontrado pruebas concluyentes de que la introducción desalarios vinculados al desempeño se haya traducido en una mejorareal del desempeño, en una mejora de la gestión de recursos humanoso en la calidad de los servicios públicos prestados.

La paga de productividad en ningún caso se consideró por losfuncionarios como algo especialmente motivante.

Por el contrario, los diálogos regulares anuales entre los directivos ylos funcionarios sobre el desempeño individual, la fijación de objetivosy la revisión de los del año anterior sí que se consideraron por losfuncionarios como algo que tuvo efectos positivos sobre su motivaciónpersonal en el trabajo. Muchos lo consideraron como un reconocimientode su contribución individual a los objetivos generales de la instituciónen la que trabajaban.

Un estudio posterior de la OCDE 4 , basado en las respuestas oficiales dadasen 2004 por los gobiernos de 11 países miembros' más Chile, concluye que:

La introducción de remuneración ligada al desempeño planteaproblemas de diseño y de aplicación, siendo los más importantes losasociados a la medición del desempeño y, especialmente, la realizaciónde evaluaciones del personal.

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Hay obstáculos estructurales a la introducción de la paga ligada aldesempeño como, por ejemplo, el subjetivismo, falta de transparencia,inadecuada delegación de competencias de gestión de personal, etc.,que hacen muy difícil la confianza de los funcionarios en el sistema deevaluación del desempeño y su remuneración.

La mayoría de los países examinados sitúan esa retribución variablepara sus funcionarios entre un 5 y un 10 % del total del salario de cadafuncionario.

El impacto de la remuneración al desempeño sobre la motivación delos funcionarios es muy poco o ninguno. Otras iniciativas parecen tenermucha más influencia sobre la motivación del personal, tales como untrabajo satisfactorio y una cierta perspectiva de desarrollo profesionalo de carrera. La remuneración al desempeño colectivo o de grupo esmás motivante que la individual, en todo caso.

Los esquemas de remuneración ligada al desempeño, por el contrario,han producido resultados positivos como instrumento para los cambiosorganizativos y de procesos emprendidos por los directivos.

Es decir, que los sistemas de retribución ligada al desempeño no sonmotivantes para los funcionarios, a pesar de que ésta era la razón que más sehabía esgrimido para introducirlos, sino que más bien son un instrumento quesirve para aumentar el poder de los directivos públicos y, por lo tanto, indirec-tamente el de los políticos. El efecto perverso que podrían tener es que, con elobjetivo de aumentar el poder de dirección dentro de la administración —paraproducir "cambios organizativos y de procesos", según la OCDE— se llegue auna mayor politización de la administración pública si los funcionarios ven queuna parte de su remuneración es variable y dependerá de la discreción desus jefes, si bien es cierto que en la mayoría de los países de la OCDE, comose ha dicho antes, la franja se mantiene por debajo del 10% de la remunera-ción total.

Gestión del Desempeño, un nuevo enfoque

El hecho de que la introducción de remuneración ligada al desempeño en laadministración pública no ha sido satisfactoria no tiene que necesariamentellevar a la conclusión de que es inherentemente imposible hacer que los fun-cionarios públicos respondan adecuadamente de la manera en que trabajan.

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Lo que quizás ha sido un error ha sido la importación ciega y acrítica de técni-cas del sector privado, nacidas y desarrolladas a principios del siglo XX en elsector de producción industrial, hacia la administración pública.

Lo que realmente viene siendo un problema en las administraciones públi-cas es la poca calidad de los servicios públicos prestados, especialmente deaquéllos servicios que tienen un alto contenido burocrático. Esto está tambiénemparejado con una generalizada falta de sensibilidad de los directivos haciala obtención de resultados, hacia la eficiencia en el uso de los recursos públi-cos. La mejor solución para estas deficiencias no es la introducción de la re-muneración ligada al desempeño. Quizás sería más efectivo a largo plazo ini-ciar un proceso de transformación gradual hacia una cultura administrativamás preocupada por los resultados y el buen servicio al ciudadano.

Desde finales de los años 90 se viene observando una tendencia en lospaíses de la OCDE hacia un enfoque más comprehensivo del problema. A esteenfoque se le ha llamado "Gestión del Desempeño" (performance management)e implica bastante más cosas que la mera introducción de la remuneraciónvinculada al desempeño. Es demasiado pronto para evaluar si ese enfoqueestá funcionando bien o no. Los sistemas de Gestión del Desempeño buscanenlazar la gestión de los recursos humanos con objetivos y estrategiasinstitucionales. En la práctica, los países que han tratado de establecer siste-mas de gestión del desempeño (Australia, Canadá, Estados Unidos, NuevaZelanda, Reino Unido...) han tenido dificultades para ligar coherentemente losobjetivos del individuo, de la unidad administrativa y de la institución en suconjunto. En estos países existen hasta ahora escasas pruebas de buen fun-cionamiento del sistema. Por el contrario, lo que parece hacerse claro es queel desarrollo de técnicas muy formalizadas de gestión del desempeño, apartede aumentar la burocracia, puede ser perjudicial para una cultura democráticade un servicio público más transparente.

Una de las mayores dificultades aparece, otra vez, en la medición. Losindicadores de desempeño son ya antiguos en el mundo de la gestión de lasorganizaciones públicas, si bien se han desarrollado en gran manera durantelas dos últimas décadas. Muchos tribunales de cuentas u oficinas de auditoríapública externa han ensanchado sus competencias para ir más allá del con-trol de legalidad e incluir el control de gestión. la eficiencia o la eficacia de losprogramas públicos en lo que se ha venido en llamar la auditoría del desem-peño o auditoría de gestión. El uso más intensivo de indicadores de desempe-ño se ha dado en países anglosajones, donde la discreción de los directivospúblicos es muy amplia. Ese uso ha sido mas limitado en los países de dere-cho administrativo, donde el comportamiento de la administración está mucho

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más inspirado por las leyes y los reglamentos que por indicadores de gestión,y donde la discreción de los directivos públicos está mucho más constreñidapor normas procedimentales. Los intentos de introducir una cultura del des-empeño en ambos tipos de países han sido problemáticos y han producidopocos resultados hasta ahora.

Quizás la causa esté en que la gestión del desempeño tiene que basarseen una gestión estratégica en la que los objetivos y los resultados sean esta-blecidos de manera coherente a través de varios procesos de decisión conse-cutivos y distintos y que se retroalimentan mutuamente. Estos procesos son:el proceso político, el de elaboración de políticas públicas y el de gestión pú-blica. Eso hace difícil la introducción de enfoques de gestión pública estratégi-ca en las organizaciones de la administración pública, precisamente por elhecho de que "estrategia" no tiene el mismo significado para los políticos quepara los gestores públicos.

Efectivamente, por ejemplo, los presupuestos públicos basados en el des-empeño son un enfoque bastante racional para vincular los resultados a losrecursos disponibles, pero la lógica económico-presupuestaria basada en eldesempeño es diferente de la lógica política y ambas lógicas no son necesa-riamente convergentes. Una lógica económica estricta no representa la causaúltima de las decisiones políticas, puesto que los compromisos políticos pue-den producir objetivos ambiguos así como resultados ambivalentes. Los obje-tivos políticos y los objetivos organizativos no son fáciles de reconciliar. Sinembargo, enfoques de gestión estratégica se han introducido en algunos paí-ses como Australia, Canadá, Finlandia (Strategic Portfolio Scheme, 1995-1999),Estados Unidos (Government Performance and Results Act— GPRA- de 1993),Nueva Zelanda (Strategic Results Areas and Key Results Areas Schemes), yReino Unido (New Strategic Approach for Public Spending, 1998). En definiti-va, como Pollit y Bouckaert sugieren "las dificultades fundamentales para eva-luar algunas, si no todas, estas iniciativas estratégicas consisten en determi-nar hasta qué punto sirven para mejorar la calidad de las decisiones tomadaspor los niveles altos de la administración, y si esos nuevos procesos de tomade decisiones llevan a resultados más eficientes o a mejores impactos de lasacciones públicas"'. Efectivamente, esto está lejos de estar garantizado.

Capacidad gerencial y remuneración del desempeño

Como hemos dicho anteriormente, la introducción en la función pública de laremuneración ligada al desempeño continúa ejerciendo un inmenso atractivo

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como un elemento para modernizar la gestión y la administración públicas.Muchos están realmente convencidos de que puede ser un instrumento eficazpara promover un mejor comportamiento y un mayor compromiso de los fun-cionarios con el servicio público. He intentado mostrar cuan problemática pue-de ser esa introducción en la práctica, siempre dando por supuesto que lospaíses de la OCDE que lo han introducido son los más ricos del planeta ycuentan con administraciones públicas muy capacitadas y consolidadas entérminos de cantidad y calidad de sus funcionarios y de sus estructuras degestión.

¿Qué puede ocurrir cuando las administraciones públicas tienen menoscapacidades técnicas y los países menos recursos? En algunos países delcentro de Europa se ha regulado por ley —como consecuencia de plantea-mientos populistas a que nos hemos referido antes— la introducción de unaparte variable del salario de los funcionarios vinculada a la evaluación del des-empeño, pero carecen en general de la capacidad administrativa y de gestiónnecesaria para hacer evaluaciones creíbles de sus funcionarios. El resultadoes que apenas se aplican esos preceptos legales. Además, han otorgado laposibilidad legal de que una gran proporción de la remuneración esté vincula-da al desempeño.

Así en Lituania puede llegar al 70% del salario. En Estonia la ley no fijalímites y eso condujo a muchos abusos y arbitrariedades hasta el punto que laSuprema Oficina de Auditoría de Cuentas Públicas concluía en sus informesde 2001 y 2002 que la administración no estaba preparada para gestionar unsistema de remuneración ligada al desempeño y ordenaba al Ministerio deFinanzas poner orden en el sistema. En Letonia se introdujeron en 1997 unosllamados "contratos de gestión" muy opacos en los que los salarios se vincu-laban al desempeño y que llevaron a una significativa distorsión del sistemade función pública y de gestión pública que, tras muchos lances políticos, in-cluida la intervención del Tribunal Constitucional, llevó a su abolición en enerode 2004. Para entonces ya se había causado mucho daño al sistema de ges-tión pública y a la credibilidad de la función pública. En Polonia la ley tampocofija límites ni hay establecido un sistema creíble de evaluación de desempeño,lo que hace que la parte variable del salario sea completamente discrecional.En Eslovaquia solamente los funcionarios que son calificados como "muy sa-tisfactorios" tienen derecho a un complemento de productividad y, como lamayoría reciben calificaciones de "satisfactorio", casi nadie cobra el bono, loque se traduce en un elemento de desmotivación. En Hungría la decisión delsuperior puede hacer variar el salario del funcionario en más o menos 20%,más otras primas discrecionales. Según la ley checa, que entrará en vigor en

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2007, es posible que la parte variable del salario de los funcionarios puedaoscilar entre 60 y 70% del total, y dependiente de la voluntad discrecional delos superiores jerárquicos del funcionario. Los demás países del centro deEuropa han introducido también arreglos similares en su legislación, excepto,por el momento, Rumania. En Turquía tienen unos "fondos rotatorios" que pro-vienen de los ingresos generados por el ministerio que se reparten entre losfuncionarios, teóricamente en función de la evaluación del desempeño, con loque las inequidades y arbitrariedades son inevitables.

Mirando al resto del mundo, estudiosos del fenómeno de la remuneraciónligada al desempeño han concluido que: "se impone prudencia sobre la remu-neración ligada al desempeño. Intuitivamente es atractivo vincular los bonosde productividad al desempeño anual de los funcionarios en términos de me-diciones específicas de los resultados. Sin embargo, los hechos muestran quelos bonos han tenido solamente una influencia marginal sobre el desempeñoorganizativo tanto en el sector privado como, especialmente, en el sector pú-blico, donde los resultados son difíciles de cuantificar. Instrumentos de remu-neración ligada al desempeño introducen, además, un elemento de controlpolítico sobre el funcionario público (...) cuya imparcialidad queda perjudica-da. Es casi imposible evitar la percepción de favoritismo incluso si el instru-mento de evaluación del desempeño y su remuneración están bien adminis-trados"' .

¿Qué se puede hacer?

Quizás es conveniente recordar que el objetivo básico de cualquier instrumentode gestión del desempeño. y su evaluación y remuneración en la administra-ción pública, es la mejora del sistema de responsabilidad pública y el funcio-namiento de las instituciones. Si consideramos la (más bien decepcionante)experiencia de más de 20 años de los países de la OCDE con la remuneraciónligada al desempeño y los (todavía por ver) resultados de las nuevas prácti-cas de gestión del desempeño, quizás nos tengamos que preguntar si esosmagros resultados valen realmente el esfuerzo. Es más, quizás nos tiente lapregunta de si es posible realmente mejorar el desempeño de las administra-ciones públicas.

Este tipo de preguntas requieren una reflexión mucho más compleja que laque estamos abordando en este artículo. Aquí nos limitados a sostener que laintroducción de esquemas de remuneración ligados al desempeño no es lasolución —ni siquiera una solución entre otras— por los efectos negativos que

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produce en el sistema de función pública. En momentos en los que se trata deafianzar la transparencia y objetividad de las decisiones públicas para ganarla confianza del público, la introducción de más discrecionalidad no justificadapuede tener efectos aún más contraproducentes.

Aun en el supuesto de que los instrumentos de evaluación y remuneraciónpor objetivos funcionaran bien, cabría todavía preguntarse si el esfuerzo y loscostos económicos asociados a tal instrumento valen la pena y son asumiblespor el presupuesto público. Una hipotética buena gestión de la paga ligada aldesempeño implicaría una sofisticación administrativa de tal calibre que lleva-ría ineludiblemente a la multiplicación de la burocracia interna de las organi-zaciones públicas y eso va siempre en contra de la calidad del servicio al ciu-dadano y de la transparencia. Además, el gasto público en personal puedefácilmente salirse del control de los gestores públicos.

Todo ello no significa que la evaluación del desempeño de los funcionariosno deba hacerse o que no sea válida en la administración pública, sino todo locontrario. Esa evaluación se debe hacer y perfeccionar, pero sin ligarla a unaremuneración o, en todo caso, garantizando que las consecuencias financie-ras de la evaluación sean muy pequeñas. El objetivo básico y principal de laevaluación del desempeño debe ser el desarrollo profesional del funcionario,algo que no necesariamente tiene que ir ligado a más salario, a condición deque la remuneración fija sea estable y suficiente en comparación con el costede la vida. Como hemos expuesto más arriba, algunos gobiernos en el centroy este de Europa han estado utilizando la parte variable del salario como unaexcusa para no aumentar las remuneraciones de los funcionarios hasta unascantidades dignas y compatibles con la necesaria profesionalización de la fun-ción pública.

La evaluación del desempeño se puede usar, con relativa facilidad, comobase para el desarrollo profesional del funcionario si se hace bien y se tomaen serio como un instrumento de gestión de recursos humanos. Por ejemplo,se puede utilizar para fundamentar las promociones, para orientar las activi-dades de formación individuales y para evaluar las necesidades de formacióna nivel colectivo de una unidad o ministerio, o para animar la movilidad hori-zontal tratando de encontrar el mejor puesto para las capacidades de cadafuncionario. Todo esto tiene como necesaria condición el que la función dedirección de recursos humanos en la administración se desarrolle más y seconsolide como una función clave del sistema de función pública en cualquierpaís. La gestión de recursos humanos necesita adquirir una importancia máscentral en la administración, al menos al mismo nivel que la función de gestiónpresupuestaria y de recursos financieros.

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Un aspecto particularmente positivo de la evaluación del desempeño esque puede conducir a diálogos regulares y constructivos entre superiores ysubordinados sobre los objetivos de la organización pública y sobre el papelque cada individuo puede jugar en la consecución de esos objetivos. Ese diá-logo, si es inteligentemente llevado y gestionado por los superiores, puededar a los funcionarios un redoblado sentido de pertenencia y de participacióny esto es una condición para estimular la creatividad en su contribución per-sonal a los fines de la institución de que se trate. Los superiores o los gesto-res pueden también considerar este diálogo como un instrumento de gestiónde personal orientado a afianzar el compromiso de los funcionarios con losobjetivos de la institución. De hecho, los informes de la UE en 2002 y de laOCDE en 2005 (citados anteriormente) coinciden en este aspecto al conside-rar como positivo el diálogo entre superiores y subordinados que se establececon la evaluación regular y periódica del desempeño.

Lo que es crucial en todo caso es que los ejercicios de evaluación de des-empeño se diseñen y se practiquen de modo que su legitimidad esté fuera detoda duda razonable. Esto implica muchas cosas. Entre otras, lo siguiente:que la asignación interna de responsabilidades y tareas sea equilibrada y jus-ta; que el sistema de selección de objetivos sea transparente y negociado conel funcionario interesado; que la evaluación se haga por un procedimientopreestablecido y de acuerdo con una clara normativa; que haya posibilidad deimpugnar la evaluación tanto en cuanto a procedimiento como a resultado, ytanto ante instancias internas a la organización como externas a la misma;que haya garantías suficientes de que los resultados de la evaluación seráncorrectamente utilizados y no para fines distintos de los que están previstosen la normativa.

En conclusión, la evaluación del desempeño debería ser una práctica co-rriente en la administración pública, que no necesariamente requiere tenerconsecuencias financieras para el funcionario. El desarrollo de las técnicasde evaluación de recursos humanos es menos costoso que la introducción deremuneración ligada al desempeño y no produce efectos perniciosos, sino quepuede producir efectos positivos sobre el desempeño individual de los funcio-narios y el colectivo de las instituciones públicas. Naturalmente, el éxito de-penderá del grado de profesionalización de los gestores de recursos huma-nos dentro de la administración, pero de eso no corresponde hablar en esteartículo.

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Notas bibliográficas

Para más detalles sobre diversas evaluaciones, véase OECD/PUMA: "Performance Pay Schemesfor Public Sector Managers. An Evaluation of the lmpacr. Occasional Papers No. 15. Paris,

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OECD Public Governance and Territorial Development Directorate, Performance —Related PayPolicies for Government Employees, OECD, Paris, 2005.

Estos 11 países miembros de la OCDE fueron Alemania, Corea del Sur, Dinamarca, España,Finlandia, Francia, Hungría, Italia, Reino Unido, Suecia, y Suiza.

Pollitt, Christopher y Geert Bouckaert, Public Management Reform. A Comparativa Analysis, Oxford:

Oxford University Press, 2000, página 120.

7. Schiavo-Campo, Salvatore: "Reforming the Civil Service" en Finance & Development, Vol. 33, No.3,

September 1996, páginas 10-13. Finance & Development es una publicación trimestral del Fondo

Monetario Internacional y el Banco Mundial.

Bibliografía

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US White Paper (2002) "A Fresh Start for Federal Pay: The Case ofModernisation". US Government Printing Office, Washington, April.

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