Repensando las estrategias de desarrollo rural en la sierra

8/9/2019 Repensando las estrategias de desarrollo rural en la sierra

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14 Economa y Sociedad 71, CIES, abril 2009

La sierra peruana es un espacio complejo y hetero-gneo, tanto desde el punto de vista socioeconmicoy cultural como desde su geografa y ecologa. Esta

heterogeneidad impone grandes desafos a las pro-puestas de desarrollo rural, que han de ser lo su-cientemente exibles para responder a dicha hetero-geneidad, pero, a la vez, sucientemente especcascomo para incidir en los problemas de grupos y deregiones particulares.

A partir de este reconocimiento, la Red de Desarro-llo Rural para la Sierra tuvo como objetivo explorarla heterogeneidad econmica e institucional de laregin, a n de facilitar el diseo de polticas y depropuestas para mejorar su desempeo econmico ysocial2. Los proyectos que formaron parte de la Redhan aprovechado las distintas bases de datos exis-tentes para mostrar la heterogeneidad de la regin atravs del anlisis de las diferencias en el acceso a losdiversos mercados de productos y factores, as comotambin para dar cuenta de la capacidad existente en

los diferentes niveles de gobierno para promover eldesarrollo en la sierra rural.

Se ha buscado consolidar un diagnstico de la sierray sus opciones de desarrollo a partir de la revisin dela literatura relevante, as como a partir de la sistemati-zacin de las polticas y programas diseados desde elsector pblico. En el marco de la literatura, la revisinde los trabajos sobre desarrollo rural en la sierra haayudado a contextualizar la discusin presente y ha

mostrado cmo el nfasis se ha desplazado desde unamirada focalizada en el desarrollo de la economa cam-pesina hacia una dispersin de temas interrelacionadosque obliga a miradas ms complejas, interdisciplinariasy en mltiples planos a la vez. Complementariamente,se analiz los diferentes discursos sobre la sierra paradestacar la poca atencin y la visin incluso negativaque, desde el Gobierno Central y las clases polticas,se tiene de la realidad serrana y sus problemas.

Tres estudios especcos complementan el esfuerzode sistemartizacin desarrollado por la Red. El pri-

mero muestra los nuevos esquemas de gobernanzaen la sierra y el rol de los municipios en el desarrollorural. Los dos restantes discuten las caractersticas,limitaciones y posibilidades de desarrollo de los mer-cados de productos y factores en la sierra rural.

Cambios en conceptos y prcticasdel desarrollo rural

En el plano operativo, el desarrollo rural trata de incre-

mentar directamente la cantidad y calidad de los activos(fsicos e intangibles) de la gente y de las institucionespara lograr mediante capacitacin, apoyo a organiza-ciones, asistencia tcnica, contratos entre instituciones,donaciones o crdito y otros instrumentos impactossobre la generacin de ingresos3 e impactos en lascapacidades humanas y en el empoderamiento.

En el plano conceptual, sin embargo, las distintas pol-ticas adoptadas por el Estado peruano para superar lapobreza y lograr el desarrollo de la sierra se han vistoinuenciadas por un conjunto de cambios en los nfa-sis, desde estrategias de desarrollo basadas en accionesintegradas (los viejos proyectos DRI) a la apuesta por lafocalizacin y la especializacin. El cuadro 1 da cuenta

Javier Escobal (Grade), Bruno Revesz (CIPCA), Carolina Trivelli (IEP)

Repensando las estrategias de desarrollo ruralen la sierra1

1/ Resumen de la Investigacin de la Red de Desarrollo Rural para

la Sierra IEPCIPCAGrade.2/ Los investigadores que paticiparon en esta red fueron Carolina

Trivelli, Bruno Revesz, Javier Escobal, Johanna Yancari, DeniceCavero, Miguel Abramonte, Xavier Etxeberria, Raphael Saldaa,Oscar Madalengoitia.

3/ Ingresos y empleos agrcolas y no agrcolas.

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Se ha buscado consolidar un diagnstico de la sierra y sus opciones dedesarrollo a partir de la revisin de la literatura relevante, as como a partirde la sistematizacin de las polticas y programas diseados desde el sector

pblico.


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15Economa y Sociedad 71, CIES, abril 2009

Dimensin Aos 70-80 Aos 80-90 Sntesis

1. Estrategia de

intervencin.

Intervenciones integradas

(DRI).

Intervenciones aisladas

(especializacin).

Intervenciones coordinadas /

complementariedad.

2. Estrategia liderada por: Oferta.Demanda(mayor rol a la participacin y alempoderamiento).

Reconocimiento de que ambosnfasis deben coexistir, dela necesidad de validar laintervencin y al mismo tiempoadmitir que ciertos actorespueden no tener capacidad deexpresar sus intereses.

3. Dimensin sectorial.

Prima lo agropecuario.Estrategias tpicas: Intensicacin agrcola.

Diversicacin agrcola.

Ganan protagonismo lasactividades rurales noagropecuarias. Sin embargo,

se sobrestima su validez comoestrategia.

Visin ms balanceadadonde se maneja una ampliacartera de oportunidades dediversicacin de medios devida (livelihoods), incluyendo lamigracin.

4. Escala de produccin.Sobrestimacin de lasposibilidades de la pequeaagricultura.

Toma importancia la economade escala. Menos importanciapara la pequea agricultura.

Las economas de escalatienen importancia distintaen diferentes mbitos (p.e.produccin, compra deinsumos, comercializacin).Organizacin / Mercadode tierras son mecanismosalternativos para aprovechareconomas de escala.

5. Gente y territorio. Focalizacin en la parcelacomo eje de intervencin.

Focalizacin en el hogar rural.

Articulacin con ciudadesintermedias.

Migracin juega rol creciente

en la no identicacin depoblacin con el territorio.

6. mbito deimplementacin.

Poltica sectorial. Uso deinstrumentos diferenciadosva precios, subsidios, tasasde inters.

Poltica y programas nacionales.

Desarrollo territorial,creciente reconocimiento de lanecesidad de tener polticasdiferenciadas (sin claroentendimiento sobre su formaconcreta). Men de programas cuyacombinacin depende delcontexto. Permitir la adaptacin en la

implementacin.

7. Institucionalidad.

Participacin institucionalvertical:Nacional Regional Local.

Cambio en el discurso.Reconocimiento de un mayorpeso de lo regional y local.

Posible crisis de expectativas.Reconocimiento de lmites enel proceso de empoderamientolocal.Necesidad de coordinaracciones locales con polticasregionales y nacionales.

8. Organizacin. Colectivizacin. Privatizacin. Asociatividad.

9. Visin. Empresas emprendedoras. Visin asistencialistapara los pobres.Igualdad de oportunidades.Reduccin de vulnerabilidades.

10. Relacionesinternacionales.

Relaciones crecientemente complejas.Subsidios internacionales liberalizacin comercial bilateral impactos indirectos va cambiosen la matriz energtica.

Cuadro 1

Desarrollo rural: principales dimensiones


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de cmo estos nfasis han evolucionado a lo largo delas ltimas dcadas y de cmo hoy el consenso estms bien en un punto medio entre ambos enfoques. Enel cuadro se le llama sntesis a esta suerte de nuevosconsensos.

Adems de conocer estos cambios en las ideas yaproximaciones al tema del desarrollo rural, es impres-cindible para el Estado reconocer la heterogeneidadterritorial, de acceso a activos pblicos y privados,de instituciones, de derechos de uso y dominio delos recursos, de capacidades y de estrategias de vida

del medio rural. Tambin debe reconocerse que laaccin del desarrollo se genera en espacios dondeconviven fallas de mercado y fallas del Estado queimpiden que se desencadenen procesos de desarrollorural inclusivos4. Por ello, un marco institucional con-ducente a un desarrollo rural sostenible y equitativodebera incluir al menos los siguientes dos aspectos:

a) un sistema de asignacin de derechos y de respon-sabilidades bien denido y transparente, que incluyaprocedimientos para monitorear y hacer respetar losacuerdos; y b) mercados efectivos y ecientes en elmarco de un arreglo organizacional complejo queincluya redes, instancias de coordinacin y organiza-ciones secundarias que faciliten la accin colectiva yreduzcan los costos de transaccin entre los distintosindividuos y grupos de inters.

Asimismo, las estrategias de desarrollo para la sierra

deben tomar en cuenta las distintas estrategias quelos hogares rurales han desarrollado, principalmenteaquellas que han mostrado potencial para constituirseen alternativas para los pequeos productores: a)diversicar las fuentes de ingreso del hogar hacia acti-vidades que provean empleo rural no agropecuario(ERNA); b) integrarse a mercados domsticos dinmi-cos, ya sean regionales o nacionales; y c) integrarse anichos de mercado de exportacin. A estas estrategiascabra aadir una estrategia de salida en la que lamigracin y el desarrollo de los mercados de trabajocobren un papel preponderante.

Todas estas dimensiones, las estrategias, las fallasdel mercado y las fallas institucionales, han gene-rado intensos debates en los ltimos aos en torno ala nueva ruralidad. Estos llevaron a adoptar criteriosno agrcolas, sino rurales, para idear estrategias quetengan por objetivo las sociedades rurales, los pobresdel medio ruraly los medios de subsistencia rurales5.Asimismo, un conjunto de trabajos permiti avanzaren la denicin del marco conceptual de desarrollocon enfoque territorial o desarrollo territorial rural6.

En el Per se pueden encontrar distintos esfuerzos porplantear una estrategia de desarrollo rural, siendo elms importante la Estrategia Nacional de DesarrolloRural (ENDR), que logra un razonable consensoentre el sector pblico, los espacios acadmicos y lacooperacin internacional y que tiene por objetivoimpulsar el desarrollo humano en el espacio ruralcon criterios de sostenibilidad econmica, socialy ambiental, equidad y democratizacin de lasdecisiones locales7. Complementan estas propuestasaquella presentada por Escobal y Valdivia (a solicituddel BID en 2004) y la propuesta de Caballero (asolicitud del BM en 2002), que tienen como temaclave el enfoque territorial y apelan a la articulacin

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En el Per se pueden encontrar distintos esfuerzos por plantear unaestrategia de desarrollo rural, siendo el ms importante la EstrategiaNacional de Desarrollo Rural.

4/ Hatzius (2000) considera cuatro tipos distintos de fallas institu-cionales: dos fallas asociadas a bienes pblicos y a la presenciade externalidades negativas, que son tratadas como fallas demercado en la literatura econmica (neoclsica); una tercerafalla est asociada a la incapacidad de los mercados de resolver

por s mismos metas de pobreza y equidad; y, nalmente, unacuarta falla institucional asociada al supuesto de que los mercados

competitivos estn asociados a informacin perfecta (problemasde asimetras en la distribucin de informacin y la existenciade costos de transaccin que obligan desarrollos institucionalesespeccos).

5/ Berdegu, J. Sistemas de innovacin favorables a los pobres. FIDA,2005.

6/ Sumpsi (2006) destaca, en el caso de Amrica Latina, los trabajosde Rubn Echeverra, Alain de Janvry, Gustavo Gordillo, ThomasReardon, Julio Berdegu, Alejandro Schejtman, Orlando Plaza,Fernando Eguren, Rafael Echeverri, Jos Mara Caballero, Jos Elida Veiga y Edelmira Prez. En: Sumpsi, J. M (2006). Relacionesentre las transformaciones institucionales y productivas en el

marco del desarrollo territorial rural.7/ La ENDR tiene nueve lineamientos que buscan atacar las limi-

taciones que enfrentan los pobladores rurales para lograr unatransformacin productiva que les permita mejorar su insercin

en mercados de productos y servicios, y su acceso a bienes y

servicios pblicos y privados, as como reducir la vulnerabilidady exposicin a desastres naturales. Sin embargo, esta estrategiacarece de una adecuada estrategia operativa que permita imple-

mentar las propuestas que plantea.


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A nivel del Gobierno Central, an no se ha logrado institucionalizar unageneracin de reformas que tenga la capacidad de desarrollar proyectosen el marco de la ENDR.

pblico-privada para crear alianzas productivas quepermitan la superacin de fallas de mercado.

En el caso de Escobal y Valdivia, se trata de una estra-tegia rural, mientras que en el caso de Caballero laestrategia es especca para la sierra. Adicionalmente,en 2007, la Coordinadora Rural public la AgendaAgraria para el Desarrollo de la Sierra Peruana, dondeidentica las demandas ms relevantes de los produc-tores agrarios. Tambin tiene un enfoque territorialpero se centra en el desarrollo agrario como mediode desarrollo de la sierra.

A pesar de la existencia de una estrategia nacional, enla parte operativa el Ministerio de Economa y Finan-zas, el Ministerio de Agricultura y, hasta hace muypoco, el Mimdes (a travs de Foncodes, sobre todo),que son los actores clave a nivel central en el tema,no poseen un compromiso explcito y slido con ella.En la mayora de los casos ni siquiera se tiene unadivisin encargada del tema o de coordinar o integrar

el tema con las actividades y prioridades propias desu sector. Recientemente, el MAG ha creado AGRO-RURAL con este propsito, pero an est por versesu operatividad e institucionalizacin en el marco delas polticas del sector.

A nivel del Gobierno Central, an no se ha logrado

institucionalizar una generacin de reformas quetenga la capacidad de desarrollar proyectos en elmarco de la ENDR, o reconvertir proyectos y pro-gramas no alineados con la ENDR. Es por ello queencontramos distintos proyectos en la sierra rural, condistintos enfoques, propuestas y alineados en muydistinto grado con la ENDR. Estas iniciativas no sondesarrolladas solamente por el gobierno, sino tambinpor la cooperacin internacional8.

Entre los distintos proyectos de desarrollo rural se

tienen:a. Proyectos ligados al desarrollo rural desde elsector pblico. Se puede clasicar los proyectos dedesarrollo ejecutados desde el sector pblico en tresgrupos diferenciados:

Proyectos ejecutados en la sierra. Dentro de estosexiste un grupo de proyectos orientados al desarro-llo competitivo, sobre la base de la innovacin tec-nolgica y de la conservacin de recursos naturalespara reducir la pobreza. Pronamachs y Marenassfueron los primeros programas con nfasis en elmanejo de recursos naturales. Posteriormente, a estacaracterstica se le suma el aprendizaje cultural yla innovacin tecnolgica a partir de los sabereslocales, como en el caso del proyecto de desarro-llo Corredor Puno-Cusco, el proyecto de desarrolloSierra Sur y Aliados. Los programas Proalpaca oSierra Exportadora estn orientados, por ejemplo,a la integracin al mercado y a la construccin deinfraestructura que desarrolle capital productivo.

Proyectos ejecutados que incluyen departamen-tos de sierra. Estn orientados a la generacin deactivos (formacin de capital humano, fsico ysocial), de carcter educativo y de capacitacin(PEAR, Proeduca, Incagro) y de implementacinde infraestructura (Provas Rural y el ProgramaMunicipal de Atencin a los Servicios Bsicos).Sin embargo, por abarcar un mbito diferenciado(considera departamentos de costa, sierra y selva),tienden a tener diferencias en sus resultados.

A pesar de la existencia deuna estrategia nacional, en la

parte operativa el Ministeriode Economa y Finanzas,el Ministerio de Agricultura

y, hasta hace muy poco,el Mimdes (a travs deFoncodes, sobre todo), queson los actores clave a nivelcentral en el tema, no poseenun compromiso explcito yslido con ella

8/ Hay varias decenas de proyectos que se desarrollan en la sierrao que incluyen a la sierra entre sus mbitos de inuencia.


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En la ltima dcada se ha producido una notable dispersin temtica enlos estudios y debates sobre la sierra.

Proyectos ejecutados desde el mbito nacional. Conestructuras de aplicacin ms amplias y complejas,cuentan con las mismas premisas para la erradica-cin de la pobreza y la generacin del desarrollo,y es posible encontrar un nivel mayor de relacinentre la aplicacin del programa y su articulacincon otras instancias del Estado, tales como registros

pblicos (como sucede en el caso del PETT), o conlos objetivos sectoriales (como Prodesa y Prosaamer,relacionados al Minag, y Pronaa, Inabif, PNWW yFoncodes, relacionados al Mimdes).

b. Proyectos ligados al desarrollo rural desde lacooperacin internacional. Los proyectos de desarrollorural nanciados desde la cooperacin internacionaltienen los mismos objetivos de los programas delgobierno, aunque los temas que desarrollan son msdiversos y especcos. Los principales temas que se

consideran son la promocin de la comercializacin,el desarrollo de capacidades a travs de la capacitaciny de la asistencia tcnica, as como el manejo deRR.NN..

Es decir, la sierra rural como mbito y el desarro-llo rural como temtica cuentan con un conjunto deintervenciones en marcha; intervenciones que nosiempre estn orientadas por los mismos principiosy enfoques, que como se vio han venido cambiandoen el tiempo, sino que han ido siendo adoptados enlas nuevas normas y estrategias (como la ENDR), y demanera ms incipiente en las instituciones del aparatopblico y en los organismos de cooperacin. De lasexperiencias derivadas de estas intervenciones se pue-den extraer valiosas lecciones de lo que resulta bien yde lo que permite avanzar en la senda del desarrollo,as como de lo que no resulta o resulta mal (siendoincluso contraproducente para el desarrollo rural).

Elementos para entender la sierra ruraly su dinmica

Hay un conjunto de elementos que han de tomarseen cuenta para discutir las posibilidades y oportunida-des del desarrollo rural en la sierra del Per. Elementosque van desde los temas que se ponen en el centrode las preocupaciones que se traducen en estudios,

propuestas, leyes y programas de intervencin, hasta

los discursos que se construyen sobre un determinadoentorno, que incluyen cmo se ve y se entiende dichoentorno y sus posibilidades de desarrollo, as comoun conjunto de datos de la realidad de ese entornola sierra, que son clave para repensar su desarrollorural.

Sobre los temas que han estado al centro de las dis-cusiones sobre la sierra, la literatura ha producidouna enorme cantidad de publicaciones que analizanlas causas de la pobreza serrana y su potencial dedesarrollo, con el objetivo de proponerle al Estado

peruano medidas polticas para superarla. En los aossetenta y ochenta, el enfoque de estas publicacio-nes estaba centrado principalmente en la economade las familias campesinas y en la comunidad comola expresin ms destacada de organizacin social.Durante los aos noventa las discusiones se movieronhacia temas que giraban en torno a la liberalizacinde los mercados, en particular la del mercado de tie-rras iniciada por el gobierno de Fujimori y las oportu-nidades y/o amenazas que la privatizacin implicabapara las comunidades9.

En la ltima dcada se ha producido una notabledispersin temtica en los estudios y debates sobrela sierra, con la incorporacin de una serie de nuevosaspectos, algunos de ellos relacionados con el potencialeconmico no agrario de la regin (minera, turismo),y otros que no son estrictamente econmicos, como lagobernabilidad, la identidad y el medio ambiente. Estadispersin reeja una perspectiva distinta para mirar yentender la sierra, partiendo de conceptos como los dela nueva ruralidad, que reconoce la heterogeneidaddel mundo rural que presenta al desarrollo no solocomo desarrollo agrario, sino como desarrolloterritorial. Esto supone la complementariedad de lasrelaciones entre los espacios rurales y urbanos, las

9/ La preocupacin empez a girar ms bien hacia las consecuenciasde la liberalizacin del mercado de tierras iniciada por el gobier-no de Fujimori con la Ley 26505 la Nueva Ley de Tierras, en1995. Esta ley tena como preludio un debate sobre la vigencia

y el futuro de las comunidades campesinas, consideradas comouna traba para el desarrollo por el liberalismo que percibi losderechos colectivos sobre la tierra como freno para la formacinde un mercado libre y la asignacin ptima de los recursos.

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La sierra es un espacio donde el capitalismo y la modernidad debeningresar a como d lugar.

sinergias entre distintas actividades econmicas y laintervencin de los actores sociales. Sin embargo,detrs de esta diversidad, el eje transversal ha seguidosiendo el tema de la pobreza.

En el plano discursivo, a pesar de la vasta literaturasobre la sierra y su desarrollo, la regin no ha llegado

a articularse a un plan o a una estrategia de desarro-llo. Existen diversas razones (polticas, econmicas oculturales) para que esto no haya sucedido, las cualesestn asociadas principalmente a la existencia de undiscurso externo que ha limitado el inters por desa-rrollar polticas pblicas ms adecuadas a su realidad.Las principales imgenes de este discurso sobre lasierra han sido las siguientes:

La sierra es un lugar esttico, resistente a la nocinde cambio o de modernidad, opuesto al mundo

moderno y, en muchos casos, presentada comouna realidad estancada. Desde este paradigma,la sierra peruana nunca ha sido descrita como unpresente; por lo general, ha sido vista como unarealidad anclada en el pasado, es decir, el presentede la sierra es una especie de pasado y el futurocasi nunca aparece porque termina colonizado porel peso de la tradicin.

La sierra es una realidad degradada e inferior, lo quegenera no solo una oposicin ciudad-campo, sinotambin una ausencia de identidad indgena en el

Per. Aunque la oposicin entre ciudad y campoha sido fundamental en el mundo moderno, ella seacenta en el Per por la localizacin geogrca deLima, una ciudad costea construida de espaldas alos Andes. Ello ha contribuido no solo a reforzar laextrema concentracin de poder, sino tambin eldesconocimiento mutuo entre ambas regiones.

La sierra es un territorio gigante, desconocido ydifcil de controlar, es decir, siempre ha sido repre-sentada como una instancia salvaje e ingobernable

y como un territorio virgen y natural dispuestopara la explotacin econmica, lo que ha gene-rado polticas que cuestionan a una clase dirigenteincapaz de fomentar un proyecto nacional quebenecie a todos.

La sierra es un espacio donde el capitalismo y lamodernidad deben ingresar a como d lugar. Den-tro de esta lgica, se sugiere que la sierra debecomenzar a parecerse a la costa y llegar a ser comoella. Una detenida lectura del ensayo de Alan Gar-ca, Sierra exportadora, revela la produccin deun discurso que se encuentra concentrado ms enlos recursos que en las personas (no hay institu-ciones locales, no hay asociaciones de campesi-

nos y, menos an, los conocimientos tradicionalesparecen encontrar algn espacio en esta visinmodernizadora). Este proyecto termina por situarseen una posicin bastante atpica al interior de losactuales debates sobre el desarrollo rural.

Estas imgenes de la sierra peruana se presentan como

los obstculos que bloquean la construccin de unarelacin con la sierra, impidiendo una participacinque logre el desarrollo a travs de la construccin deuna identidad y produciendo procesos mediante losque se recuperan saberes tradicionales. Frente a ello,el reto para construir una visin de futuro para la sierrarural es poltico (destinado a neutralizar visiones tradi-cionales y a generar mayor participacin), econmico(enfatizando la necesidad de desarrollar polticas msinclusivas) y cultural (fundador de nuevas epistemolo-gas de conocimiento y de nuevos discursos sobre la

vida social). Nada de esto es fcil, pero un verdaderoproyecto de desarrollo no puede continuar constru-yndose desde realidades discursivas externas.

Para atender la necesidad de crear un nuevo discursosobre la sierra que permita tender puentes hacia laconstruccin de un verdadero proyecto de desarrollo esnecesario releer y reconocer la realidad de la sierra, yde la sierra rural en particular. Para iniciar este procesohay un conjunto de elementos que deben ser tomadosen cuenta para identicar claramente sobre qu base seha de impulsar el desarrollo en la sierra y, sobre todo,

con qu actores se debe organizar el proceso.

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En losdistritos

urbanos, un14% de lapoblacin

es rural,mientras

que en losdistritos

rurales el21% de la

poblacin esurbana.

Elemento 1: existe un patrnpredominantemente rural en lapoblacin de la sierra

Segn el Censo de Poblacin de 2005, en la sierradel Per viven cerca de 9 millones de peruanos yperuanas, de los cuales la mitad (4,5 millones) vivenen el mbito rural10. Adems, en la sierra hay 1.259distritos, de los cuales 851 son rurales y 408 son urba-nos, lo que en trminos poblacionales signica que el13% de la poblacin considerada rural vive en distri-tos donde la mayor parte de la poblacin es urbana,mientras que el 87% restante vive en distritos dondela mayor parte de los habitantes es rural.

Es decir, la sierra es un territorio rural, de relativa-mente poca poblacin por cada unidad poltico-administrativa (distritos, por ejemplo) y con muchas

unidades poltico-administrativas (distritos) con pocapoblacin, con una poblacin rural que vive princi-palmente en distritos donde la mayor parte de centrospoblados son pequeos y dispersos.

Elemento 2: la poblacin de los distritosde la sierra rural enfrenta un proceso deenvejecimiento

Si se compara los datos censales (1993 y 2005) seencuentra una disminucin del total de poblacinen 2,6% en los distritos de la sierra rural, as comoun cambio en la pirmide poblacional11: se reduceen la base (poblacin entre 0 y 10 aos, hombres ymujeres) debido a la disminucin de la tasa de nata-lidad, y en los grupos etarios de hombres entre 15 y35 aos, debido a una mayor migracin masculinahacia zonas urbanas.

Elemento 3: los municipios distritalesrurales son una instancia de gobierno

relevante para el desarrollo ruralpero enfrentan serias limitacionesinstitucionales

En los distritos urbanos12, un 14% de la poblacin esrural, mientras que en los distritos rurales13 el 21%

de la poblacin es urbana. Esto implica que en losdistritos rurales la poblacin rural tendra una ampliaventaja (democrtica) para presionar a sus autorida-des para realizar obras a su favor. Sin embargo, estosdistritos enfrentan varias limitantes para cumplir conla atencin a la agenda rural:

Solo el 4% tiene un plan de desarrollo rural (aun-que ms del 70% tiene presupuestos participativosy planes concertados de desarrollo).

Los municipios distritales ms pequeos (de menosde 2.000 habitantes) no cuentan con el personalnecesario para poder cumplir con todas las obliga-ciones y responsabilidades que les impone la ley.

Existe un bajo nivel en la dotacin de activosclave, como computadoras, acceso a Internet, ascomo una escasa dotacin de activos para obras

de infraestructura.

Sin embargo, es cierto tambin que estas limitacionespueden ser compensadas e, incluso, superadas con loscrecientes ingresos municipales de los ltimos aos,producto del incremento del canon y sobrecanon (enel ao 2004 el monto del canon era de 255 millonesde soles, mientras que en 2006 este monto se incre-ment a 877 millones de soles).

Los mayores ingresos municipales se han visto reejadosen mayores gastos, asociados, en primer lugar, al gasto

de transporte ligado a la construccin de caminosrurales (ms del 60% del gasto en este rubro), y al gastoen educacin y cultura (ms del 60% de este rubro seconcentra en edicaciones escolares). Es interesantenotar que a medida que el distrito es ms grande, en basea su poblacin total, el gasto realizado en promocin

10/ En base a la denicin censal de ruralidad que identica comopoblador rural a aquella persona que vive en un centro pobladode menos de 2.000 habitantes, con menos de 400 viviendascontiguas y que no sea capital de distrito.

11/ Considerando grupos etarios quinquenales.12/ Denidos como distritos donde al menos la mitad ms uno de la

poblacin es urbana.13/ Los que poseen mayora de poblacin rural.

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Ms del 90%de los hogaresrurales de la sierrarealiza actividadesagropecuarias.

agraria se reduce signicativamente, mientras que elgasto en electricacin rural aumenta.

Elemento 4: la sierra rural es la zonacon mayor incidencia de pobreza y conmenor dotacin de activos (pblicos yprivados)El 63,4% de los hogares de la sierra son pobres, al

igual que el 76,5% de los hogares de la sierra rural14.Es ms, en la sierra rural la incidencia de la pobrezaextrema es signicativamente ms alta que en el restode las regiones: el 46,5% de los hogares rurales de lasierra es pobre extremo, mientras que en la selva ruralla pobreza extrema alcanza el 24,6% y en la costarural el 14,4%. Es decir, casi dos tercios de los pobresde la sierra rural son indigentes, siendo sus hogares losms vulnerables, ya que dependen casi exclusivamentede la actividad agropecuaria. Esto est estrechamenterelacionado a un bajo nivel de posesin de activos y

de acceso a los principales servicios pblicos.

Elemento 5: los ingresos de lospobladores rurales dependen delagro, pero no exclusivamente de estaactividad

Ms del 90% de los hogares rurales de la sierra realizaactividades agropecuarias. A medida que los hogaresson ms pobres, la importancia del ingreso por activi-

dades agropecuarias es mayor (73% en el quintil demenores ingresos). En los hogares ms acomodadosde la sierra rural el ingreso no agropecuario es respon-sable de ms de la mitad de los ingresos totales.

Aunque la mayor parte de los ingresos es indepen-diente, los ingresos dependientes, agrcolas y noagrcolas, son importantes. En el caso de las activi-dades agropecuarias, los ingresos dependientes sonms importantes para los hogares ms pobres. En elcaso de las actividades no agropecuarias, los ingresosdependientes representan un porcentaje similar entodos los quintiles, pero la magnitud de los ingresosno agropecuarios es signicativamente distinta entrelos ms y los menos pobres en la sierra rural.

Adems, estn las remesas, ya que el 17% de loshogares de la sierra recibe un promedio de 883 soles

anuales en remesas15, cantidad nada despreciable,pues representa el 21% de los ingresos totales en loshogares que reciben este tipo de transferencia.

Elemento 6: los hogares rurales estnintegrados con distintos mercados

El grueso de los hogares rurales de la sierra est inte-grado con distintos mercados de productos y factores

14/ Segn la ENAHO 2006.15/ El 97% de las remesas que reciben los hogares de la sierra son

producto de la migracin interna.

Grfico 1

Distribucin porcentual de los ingresosHogares Sierra Rural 2006

El 63,4% de los hogares de lasierra son pobres, al igual queel 76,5% de los hogares de lasierra rural

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)-2006.

73.3

67.3 60.949.1

39.6

19.8 26.7 32.944.9

51.7

6.9 6.0 6.1 5.9 8.7

0%

10%

20%30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Ingreso agrcola Ingreso no agrcola Otros ingresos

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La mayora de los hogares de la sierra compra en el mercado ms del 45%de sus bienes de consumo.

productivos. La mayora de los hogares de la sierracompra en el mercado ms del 45% de sus bienes deconsumo (alimentos bsicamente). Incluso el terciode los hogares de la sierra rural que est menos inte-grado con el mercado vende all cerca del 25% desu produccin. Los hogares ms integrados con losmercados de productos son los que son menos pobres,con jefes de hogar ms educados, ms dedicados aactividades rurales no agrcolas y una proporcinmayor de ingresos salariales16:

El 20% de hogares menos integrados al mercadoen la sierra rural compra, en promedio, el 15% desu consumo domstico en el mercado.

En el caso de los hogares rurales de la sierra, entreel 25 y el 30 por ciento seala que al menos unapersona de su hogar tuvo algn crdito en los lti-mos 12 meses.

Menos del 9% de los hogares rurales declara habercontratado en el mercado servicios de asistencia

tcnica. Solo el 38% de los hogares de la sierra rural tiene

algn miembro de hogar trabajando de maneradependiente (inserto en el mercado laboral).

Es decir, existe evidencia que permite asegurar que loshogares rurales de la sierra, incluso aquellos menosintegrados con los mercados, realizan un conjunto detransacciones en el mercado, tanto para obtener bienes(gastos) como para agenciarse ingresos, y para obteneracceso a distintos factores productivos. Efectivamente,

ms del 95% tiene alguna conexin con alguno de losmercados analizados (laboral, de crdito, de asistenciatcnica y de insumos). El 42% est conectado solo conuno de los mercados analizados, mientras que el 39%est vinculado con dos mercados. Es interesante desta-

car que si bien el grueso de productores est integradocon algn mercado, son pocos (menos del 2%) los queestn integrados (durante el mismo ao) con todos losmercados analizados.

Gobernanza de los territorios

de la sierraAnte un creciente consenso en torno al enfoque terri-torial, multisectorial y participativo del desarrollo rural,existen preguntas acerca del tipo de estructura orga-nizativa de los territorios para promover y gestionarsu desarrollo, as como sobre los mecanismos parapropiciar tanto la coordinacin vertical entre institu-ciones que actan en diferentes niveles territoriales,como la coordinacin horizontal entre institucionesque actan en un determinado territorio17. Por ello,se hace necesario estudiar la gobernanza, pues tomaen cuenta nuevas formas de gobernar en las cualessectores pblicos y no pblicos trabajan juntos, lo quecorresponde a una redistribucin del poder dentro yfuera del Estado. A diferencia de la gobernabilidad,que es la capacidadde gobernar, la gobernanza es lamanera de gobernar. As, la gobernanza no es sola-mente un asunto de coordinacin de actores mlti-ples, sino que tambin plantea cuestiones de valores,de enfrentamiento entre intereses diversos, de debatescontradictorios, de legitimidad, es decir, de poltica.

Tres modalidades de canalizarla inversin pblica18

Las transacciones entre los actores participandoen un proceso de gobernanza, en este caso el deldesarrollo rural en la sierra, evolucionan con eltiempo. En el Per han existido, histricamente, tresesquemas de polticas pblicas de asignacin de

16/ Estimaciones basadas en la ENAHO 2004.17/ Sumpsi, 2006. Op. Cit.18/ Haudry (1990). Inversin son los recursos que un proyecto puede

aportar, los nuevos bienes y servicios tcnicos o nancieros queayudan a dar viabilidad a un objetivo de desarrollo. En: Haudry

de Soucy, Roberto (1990). Proyectos de inversin en la sierray polticas de desarrollo rural. En: Chirif, Alberto (ed.) y otros.Per: el problema agrario en debate. SEPIA III. Lima, SEPIA, pp.253-272.

El 20% de hogares menosintegrados al mercado en la sierrarural compra, en promedio, el15% de su consumo domsticoen el mercado

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En el mundorural de lasierra, unconjunto deGobiernosLocales estnemprendiendoaccionesorientadasal desarrollo

institucionaly productivodel mbitoterritorial que

gobiernan yadministran, atravs de los

presupuestosparticipativos.

recursos, diseadas en base a una visin territorialpara fomentar el desarrollo rural en la sierra peruana,y ejecutadas en forma complementaria de las polticassectoriales vigentes:

El enfoque microrregional, que prevaleci en lasegunda mitad de los aos ochenta, apuntaba afomentar un tipo de planeamiento transectorialque involucraba y acercaba a la administracinpblica, a los Gobiernos Locales y a las organi-zaciones de base. Consideraba a la microrregincomo el nuevo mbito poltico que reemplazaracon mejor sustento socioeconmico e hidrolgicoa las provincias y distritos19.

La institucionalizacin de los fondos de compen-sacin social, al principio de los aos noventa,donde predominan las intervenciones basadas enla demanda. Las relaciones con los municipios,cuando existen, son alianzas de orden funcionalms que estratgico, mientras que la denicin delos territorios es ms difusa por la dispersin de lasintervenciones focalizadas en espacios amplios.

El creciente rol que estn adquiriendo las muni-cipalidades rurales en el fomento del desarrolloeconmico local. La hiptesis de este estudio esque los procesos de descentralizacin y, dentro deellos, los procesos de planicacin concertada yde presupuestos participativos, conjuntamente conotras iniciativas municipales, pueden contribuir auna mejor gobernanza y ser el punto de partida denuevas estrategias de desarrollo territorial rural.

Municipalidades rurales y desarrolloComo resultado de las sucesivas reformas polticas,los Gobiernos Locales cubren todo el territorio nacio-

nal, y sus alcaldes y regidores son electos por sufragiouniversal. Por ello, y en particular por las normasintroducidas por el proceso de descentralizacinen curso, estos lderes polticos (alcaldes y regido-res) durante sus gobiernos dan cuenta de su gestinno solo hacia arriba, a las agencias del GobiernoCentral, sino hacia abajo, a los ciudadanos que los

eligieron. Esta manera de gobernar ha permitido quelos municipios, y en particular las municipalidadesrurales, adquieran importantes roles en la promocindel desarrollo econmico local.

As, en el mundo rural de la sierra, un conjunto deGobiernos Locales estn emprendiendo accionesorientadas al desarrollo institucional y productivodel mbito territorial que gobiernan y administran,a travs de los presupuestos participativos20 y otrasherramientas de gobierno; es decir, el presupuesto

participativo se est constituyendo en una oportu-nidad poltica para concertar con la poblacin lasprioridades del desarrollo local, y para adoptar unenfoque territorial que identique potencialidadesque valorizar, para evitar acciones concentradas enla zona urbana del distrito.

El distrito, entonces, es el primer escaln y el espacioadecuado para fomentar una experiencia de desarrolloterritorial rural desde una estrategia concertadora,tanto por el criterio de cercana de las instanciasde gobierno, as como por la dimensin del mbito

(que hace posible una participacin efectiva), y porel potencial que ofrece para identicar problemascomunes y por las posibilidades que brinda paraestablecer relaciones adentro y afuera de su territorio21.Si bien las municipalidades rurales tienen grandeslimitaciones internas y externas en su desempeo,un conjunto de factores reorientacin de su visinhacia lo rural, traslado creciente de recursos desde elcentro, institucionalizacin del proceso de asignacincolectiva de los recursos, iniciativas de desarrolloeconmico local y de articulacin con el mercado

regional, asociatividad, arreglos institucionales que les

19/ Informacin personal de un ex miembro del equipo central.20/ Vinculado con la voluntad poltica del alcalde de establecer

prioridades de inversin sobre la base de acuerdos con lacomunidad.

21/ Esto porque adoptar un enfoque de desarrollo territorial implica

fortalecer el tejido organizacional del territorio, facilitar alianzas

productivas para una gama de productos agrcolas, fomentar la

productividad y el empleo a travs de actividades como el co-

mercio, la pequea industria de transformacin, la artesana o

el turismo; mejorar la red vial y la articulacin y comunicacinentre centros poblados y ciudades intermedias; vigilar y asumirproblemas ambientales; y establecer alianzas estratgicas y tenerconvenios con instancias de cooperacin pblica y privada.

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permiten regular las intervenciones de los organismosde cooperacin con los cuales se han establecidosalianzas, entre otros, son disposiciones de granrelevancia para que sean considerados como unamalla territorial bsica en el diseo e implementacinde futuras e hipotticas estrategias nacionales y/oregionales de desarrollo rural en la sierra.

A pesar del potencial de los municipios distritalespara establecer un enfoque de desarrollo territorialrural, el distrito suele ser un espacio muy reducido

para polticas de desarrollo de gran envergadura. Ade-ms, el desempeo de las municipalidades rurales esdesigual y heterogneo en funcin de sus medios yde las condiciones en que operan22.

Esto hace pensar en otro mbito de gobierno rural:la municipalidad provincial. Para muchos analistas elterritorio provincialsera el mbito privilegiado paraplanicar y promover acciones de desarrollo. Sinembargo, los Gobiernos Provinciales no parecen teneran una consistente capacidad de articulacin conlos distritos que los conforman: las posibilidades deintervencin de los alcaldes provinciales en el mbito

distrital son muy restringidas, salvo cuando existenanidades o alianzas polticas entre las autoridadesde los municipios distritales y provinciales.

Adems, en la prctica y en la mayora de los casos,el proceso del presupuesto participativo provincialse restringe al distrito capital, sin articulacin con las

municipalidades distritales, lo que da pie, muchasveces, a la realizacin de proyectos muy localistasque no tienen una envergadura provincial. Esto yotras razones explican por qu en el mundo rural lasmunicipalidades provinciales tienden a actuar comola municipalidad del distrito capital y no del con-junto de la provincia, invalidando sus posibilidades deactuar como bisagra entre lo distrital y lo regional. Estasituacin lleva a pensar en el rediseo de la munici-palidad provincial, para constituirla en la unidad basede gestin del desarrollo en estos mbitos23.

En este contexto, cobra importancia la asociacinvoluntaria en determinadas reas de la sierra rural,de municipalidades distritales para la gestin de terri-torios colindantes, para enfrentar en forma conjuntaproblemas compartidos, aprovechar en una escalamayor potencialidades comunes y emprender pro-yectos productivos estratgicos. En varios casos, lasmancomunidades asocian distritos que pertenecena diferentes provincias, una manifestacin, entreotras, de que las redes sociales y los ujos econmi-cos transcienden las demarcaciones administrativas

y polticas.

Las nuevas mancomunidades rurales de la sierracatalizan cooperaciones previas entre municipalida-des vecinas. Nacen de la voluntad poltica de losalcaldes. Esta estructura de integracin horizontalles permite mantener sus atribuciones y su cuota depoder sin subordinarse a otra autoridad poltica derango superior, lo que se producira si se promovierala fusin entre distritos24. Incrementan la capacidadde negociacin de sus integrantes con la regin, con

las ONG y otras instituciones de cooperacin. Ya estasmancomunidades han demostrado una alta capaci-dad de forjar con ellas alianzas estratgicas plurales.

Para muchosanalistas elterritorio

provincialsera elmbito

privilegiadoparaplanicar ypromover

acciones dedesarrollo.

22/Profundas diferencias y desigualdades horizontales las separan enfuncin de su tamao de poblacin, de su dotacin de activos,de su acceso o no al canon minero, del apoyo que les brindan ono las ONG y organismos de desarrollo privados y pblicos, desu localizacin en relacin a las principales plazas de mercado,

capital regional y ciudades intermedias.

23/Cambiar esta situacin implicara reestructurar las atribucionesy el funcionamiento de las municipalidades provinciales en el

mundo rural. Una de las opciones posibles sera crear al lado de

estas nuevas municipalidades provinciales una municipalidaddistrital para el distrito capital de la provincia.

24/En mayo de 2007 se promulg la Ley 29021, llamada Ley dePromocin para la Fusin de Municipios Distritales.

A pesar del potencial de losmunicipios distritales paraestablecer un enfoque dedesarrollo territorial rural, el

distrito suele ser un espaciomuy reducido para polticas dedesarrollo de gran envergadura

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Los hogares rurales tienen distintas estrategias de generacin de ingresospara enfrentar los cambios en el entorno econmico, social, poltico oinstitucional.

Esta dinmica de unidad interdistrital tiene por elmomento un carcter instrumental y funcional. Unlargo camino ha de recorrerse para que demuestre sucapacidad de integracin territorial, recomponiendoterritorios que tengan identidad propia.

Los mercados y el desarrollo de lasierra rural

Potencialidades y limitaciones de losmercados de productos en la sierra

Tal como se ha indicado, los hogares rurales tienendistintas estrategias de generacin de ingresos paraenfrentar los cambios en el entorno econmico,social, poltico o institucional. Estas tres estrategiasson: (a) intensicacin de la actividad agropecuaria;(b) diversicacin de fuentes de ingreso y (c) migra-cin. Complementariamente, es posible distinguirentre estrategias de sobrevivencia, estrategias adap-tativas y estrategias de acumulacin25. Adems, lasestrategias de vida de los hogares rurales tambinpueden ser evaluadas en trminos de la escala ins-titucional que tienen asociada: intrahogares, entrehogares, comunidad, mercado y Estado26. Cada unade estas estrategias signica distintos tipos de integra-cin con los mercados de productos agropecuarios yno agropecuarios.

Cinco son los principales indicadores que puedenayudar a caracterizar el tipo, grado o profundidad delas relaciones comerciales de los productores ruralescon los mercados de productos:

(I) Posicin comercial, que permite identicar quines comprador neto y quin es vendedor neto enel mercado de productos agropecuarios.

(II) Importancia de los ingresos laborales moneta-rios, que permite distinguir a quienes realizan

una parte sustancial de su actividad econmicaa travs del mercado respecto a quienes tienenun componente importante de autoconsumo.

(III) Importancia de los ingresos rurales no agro-pecuarios en el total de ingresos, que permitedistinguir la capacidad de diversicar fuera dela agricultura.

(IV) La escala de produccin, la que se ha aproxi-mado por la cantidad de tierra disponible portrabajador27.

(V) El grado de diversicacin de la cartera de cul-tivos/crianzas.

A partir de estos indicadores se puede identicar cua-tro grupos de hogares rurales que se diferencian nti-

damente entre ellos en su vinculacin a los mercadosde productos agropecuarios:

1. Un primer grupo, el ms numeroso, que incluye a532 de los 1.220 distritos rurales identicados enla sierra y que representa el 45% de la poblacinrural. Este puede ser caracterizado como uno deproductores rurales que son compradores netosde alimentos con una participacin reducida en elmercado monetario (menos del 30% de sus ingre-sos provienen del mercado laboral). Los niveles de

diversicacin de cultivos y crianzas es la ms altaregistrada entre los grupos; y su escasa dotacin detierra agrcola les obliga a diversicar fuera de laagricultura como una estrategia de supervivencia.La tasa de pobreza de este grupo es de 76%.

2. Un segundo grupo que comprende a 351 distri-tos de la sierra rural y que representa el 30% dela poblacin rural tiene un poco ms del recursotierra, lo que le permite reducir su grado de diversi-cacin de cultivos y crianzas, e incluso no nece-sita diversicar fuera de la agricultura tanto comoel grupo anterior, aunque sigue caracterizndosecomo un grupo comprador neto de alimentos. Sutasa de pobreza es de 72%.

25/ Devereaux, S. (1993). Goats before Ploughs: Dilemmas ofHousehold Response Sequencing During Food Shortages. En:

IDS Bulletin, Vol. 24, No. 4, pp 52-59.26/ Dougherty, M. (2002). Gendered Scripts and Declining Soil Fer-

tility in Southern Ethiopia En:African Studies Quarterly6, No.1.

Disponible en http://web.africa.u.edu/asq/v6/v6i1a5.htm.27/ Para construir el indicador, se opt por uniformizar las tierras de

riego y secano en una unidad estndar (2 hectreas de secano =1 hectrea de riego). Adems, para establecer el ratio tierra portrabajador se opt por usar en el denominador el nmero demiembros del hogar mayores de 14 aos.

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3. Un tercer grupo de poblacin rural comprende248 distritos de la sierra y representa el 20% dela poblacin rural. Este grupo tiene menos tierraque los dos anteriores, pero tiene una mayor inte-gracin a los mercados monetarios. La calidad delrecurso tierra a su disposicin le permitira tenermayor productividad y mayores ventas al mer-

cado de productos agropecuarios. Tiene un nivelde especializacin de cultivos mayor al de los dosgrupos anteriores. La tasa de pobreza de este grupoes de 67%.

4. El cuarto grupo identicado comprende apenas89 distritos de la sierra y representa el 4% de lapoblacin rural. Este grupo tiene el menor nivel dediversicacin de ingresos fuera de la agriculturay posee la mayor cantidad de tierra por trabaja-dor de todos los grupos identicados. Sus niveles

de especializacin son los ms altos y su posi-cin comercial es en promedio neutra, aunqueuna parte importante de estos distritos s muestrasu capacidad como vendedor neto de productosagropecuarios. Su tasa de pobreza es la menor detodos los grupos: 53%.

A partir de estos grupos se ha podido estudiar el efectodiferenciado que tiene la poltica pblica a travs demejoras en los tiempos de acceso a mercados (vamejora en la infraestructura vial) o del acceso a elec-tricidad, que es heterogneo al interior del espacio

rural.

Entonces, se tienen grupos heterogneos ubicadosentre la sierra norte, centro y sur, que tienden adiversicar fuera de la actividad agropecuaria mscomo mecanismo de supervivencia (debido a unabaja dotacin en cantidad o calidad del recurso tierra)que como bsqueda de empleos de mayor productivi-dad. Esto contrasta con las formas de diversicacinque son ms comunes en la costa rural, donde lasoportunidades de generacin de ingresos asociadas

a una mayor productividad existen a mayor escala.En la medida que esto sea as, las posibilidades dediversicacin en la sierra pasan necesariamente porincrementos sustantivos en la productividad de losrecursos disponibles y por una mejor articulacin conlos espacios mercantiles urbanos y extrarregionales(especialmente en la costa).

Potencialidades y limitaciones de losmercados de factores en la sierra

Existe limitada informacin sobre el uso que hacenlos hogares rurales de la sierra de los distintos mer-cados de factores. Se encontr que, en general, los

hogares rurales de la sierra usan algn mercado defactores, pero que muy pocos utilizan varios mer-cados de factores a la vez, y que casi ninguno usatodos los mercados analizados en este documento(insumos, mercado laboral, tierra, crdito, asistenciatcnica).

Adems, el acceso a los mercados est asociado alos niveles de activos clave (educacin, tamao de latierra y acceso a servicios) que posee un hogar. As,los hogares con ms activos son los que ms acceso

tienen a la asistencia tcnica, al mercado de insumosy al crdito.

Un mercado de factores: el mercadofnanciero

Por el lado de la oferta, el mercado nanciero presentauna interesante expansin (privada) del sistema nan-ciero, especialmente del sistema micronanciero,hacia los entornos rurales y hacia las actividades

agropecuarias. Pero esta expansin, en el caso de lasierra rural, se concentra en las zonas menos rurales(o en las rurales ms cercanas a las zonas urbanas),ms grandes y con mayores recursos y ms articu-ladas. Este resultado es relevante si se recuerda quems del 85% de la poblacin rural de la sierra ruralvive en distritos pequeos, altamente rurales y coninfraestructura insuciente. Aun en aquellos distritosdonde hay presencia de un oferente nanciero for-mal, su nivel de actividad (colocaciones, por ejemplo)depende de que el distrito sea grande, est a menoraltura, sea menos rural, tenga ms recursos pblicos

y su poblacin cuente con un grupo relevante conmayor nivel de educacin. Esto signica que inclusobajo condiciones expansivas favorables, como las

Se tienen grupos heterogneos ubicados entre la sierra norte, centro ysur, que tienden a diversicar fuera de la actividad agropecuaria mscomo mecanismo de supervivencia que como bsqueda de empleos demayor productividad.

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El desarrollo privado que se observa en el sistema nanciero tardar muchoen lograr una cobertura suciente en el entorno rural de la sierra del Pery es posible que no llegue nunca a buena parte de los distritos ruralesde la sierra.

actuales, el sistema nanciero probablemente nollegar a tener una oferta relevante en la mayor partede los distritos rurales de la sierra del pas.

Por el lado de la demanda, existe un efecto de dota-

cin de activos importante en el uso del sistemananciero, sobre todo en el caso de los hogares ruralesmenos articulados con el sistema nanciero: los hoga-res rurales con mayores activos son los que ms usanel sistema nanciero, incluso en zonas con elevadosniveles de pobreza, es decir, los ms ricos son losque toman ventaja del sistema nanciero. Este efectode la riqueza es muy evidente en el caso de la sierrarural, y en particular de la sierra sur. Sin embargo,en el uso de crdito este efecto pierde importanciaen entornos relativamente menos pobres, donde elgrueso de los productores supera un cierto umbralde ingresos y de riqueza mnimos y donde apare-cen otras consideraciones relevantes para entenderquines usan o no el crdito disponible en la zona,consideraciones distintas de la dotacin de activos ode riqueza que van desde el tipo de estrategia econ-mica de los hogares (ms diversicada, con fuenteslaborales de ingresos en montos relevantes) hasta laexistencia de otras restricciones que podran estarinhibiendo la demanda de crdito, restricciones queobedecen a consideraciones de riesgo y/o a caracters-ticas de la economa de los hogares rurales que hacen

poco atractivo el crdito frente a sus posibilidades deautonanciar sus actividades agropecuarias (las msriesgosas).

Entonces, el desarrollo privado que se observa enel sistema nanciero tardar mucho en lograr unacobertura suciente en el entorno rural de la sierradel Per y es posible que no llegue nunca a buenaparte de los distritos rurales de la sierra. Por ello, seabre un espacio interesante de colaboracin entre elsector privado y el sector pblico para lograr un mayoracceso de los pobladores rurales hacia los serviciosnancieros (favoreciendo la llegada de los interme-diarios a zonas rurales de la sierra) y un mayor usode los mismos, sobre todo un mayor uso por parte de

los hogares rurales menos favorecidos que puedan,a travs de este mayor uso del crdito, mejorar sudotacin de activos.

Cmo ayudar a ampliar el acceso, visto como unamayor presencia de oferentes en las zonas rurales dela sierra? y cmo incrementar, masicar, el uso de

los servicios nancieros? Sobre lo primero, las medi-das pueden ir desde subsidios para compensar losmayores costos de instalarse o de generar atencin enestas zonas de baja densidad de clientes atractivos yde difcil acceso, hasta recursos para el desarrollo deinnovaciones tecnolgicas que permitan a estas loca-lidades recibir una atencin sin necesidad de contarcon el intermediario nanciero instalado en la zona.Idealmente, en cualquiera de estos dos escenarios,una decidida inversin pblica a favor de una mayorintegracin sera una clave complementaria. Ms cami-

nos y ms telefona e Internet estn a la base de lasposibilidades de lograr la mayor expansin del sistemananciero, pero tambin de las mayores oportunidadescomerciales de los pobladores rurales de la sierra.

Respecto a lo segundo, hoy la tecnologa ofrece gran-des oportunidades de generar acceso a los serviciosnancieros sin tener que contar con una entidadnanciera fsicamente en una localidad determinada.Para ello es clave contar con recursos para el desa-rrollo y la adaptacin de las innovaciones (como yaha ocurrido con las transacciones por Internet o la

instalacin de agentes no bancarios, por ejemplo) ycon soporte para contar con la infraestructura quelas innovaciones requieren (telefona, telefona mvil,Internet, etc.). Las opciones son mltiples desde aso-ciaciones pblico-privadas para estos nes, hastafondos pblicos disponibles (preferentemente bajoesquemas concursables) que permitan a los privados

el desarrollo privado que seobserva en el sistema fnanciero

tardar mucho en lograr unacobertura sufciente en el

entorno rural de la sierra del

Per y es posible que no lleguenunca a buena parte de losdistritos rurales de la sierra

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desarrollar innovaciones orientadas a atender a clien-tes de determinado perl o ubicados en un tipo delocalidad (rural).

Para lograr un mayor uso de servicios nancieros esclaro que menores costos es un factor relevante, tantoen lo referido al costo de los servicios en s (tasas de

inters, comisiones, etc.), como en lo que respecta alos costos de transaccin (sobre todo aquellos deriva-dos de la distancia para llegar a las agencias). Pero,adems, se requiere del desarrollo de productos com-plementarios al crdito, que sigue siendo el productonanciero de mayor inters para los intermediarios.Entre estos productos complementarios hay que des-tacar el desarrollo de mecanismos de ahorro para loshogares rurales, que aunque no seran de gran magni-tud, son una fuente de informacin y articulacin conpotenciales clientes de crdito y de recepcin y envo

de transferencias importante. Asimismo, una expan-sin del nmero de ahorristas hace atractivo el usodel sistema nanciero como canal de comunicacinentre el sector pblico y los hogares rurales28.

Adicionalmente, para mejorar la demanda por ser-vicios nancieros es imprescindible el desarrollo deesquemas de seguros, tanto para proteger las activi-dades productivas de los pobladores rurales (el seguroagrario o un seguro contra catstrofes climticas, porejemplo), como para proteger los activos de los pobres(a travs de seguros para sus viviendas y otros activos

valiosos, como con la implementacin de seguros devida, por ejemplo). Con seguros agropecuarios dispo-nibles, la oferta de crdito para el agro se expandira(dado que hoy muchos intermediarios limitan suscolocaciones en el sector por los riesgos, sobre todode carcter covariado, que los productores agrope-cuarios), incluso podran bajar las tasas de inters porla menor prima de riesgo que se imputara al crditoagropecuario.

Es necesario enfatizar la necesidad de denir las accio-

nes y polticas diferenciadas a partir de la realidadde las actividades, limitaciones y oportunidades queenfrentan los distintos tipos de productores de la sierrarural. Esta discusin no es nada sencilla, sobre todopor los complejos problemas de implementacin y deltracin asociadas a dichas polticas diferenciadas. Sinembargo, es posible que, aun partiendo de polticashomogneas, se deban anticipar los efectos diferencia-dos que las mismas tendrn sobre los distintos tipos deproductores y con ello generar un conjunto de medidascomplementarias para lograr el mayor benecio paralos productores de los distintos tipos.

El desarrollo rural en la sierra impone grandes desa-fos, exige una accin concertada y coordinada entresectores e intervenciones, entre actores diversos yentre distintas instituciones. Tres espacios de accine interaccin parecen centrales: en los GobiernosLocales, en los mercados de la sierra y en el sectorpblico y programas de cooperacin al desarrolloque se ocupan del desarrollo de la sierra. Pero, sobretodo, lo que queda es la tarea de entender no sololas necesidades de accin en estos tres espacios ins-

titucionales distintos para sumar esfuerzos a favordel desarrollo rural de la sierra y su integracin conprocesos mayores de desarrollo territorial, sino volverla atencin a los esfuerzos que los propios actoresdel desarrollo vienen haciendo en la sierra rural. Esnecesario entender y conocer los procesos que estnpromoviendo los pobladores rurales y sus organiza-ciones (sociales, empresariales, culturales, etc.) parapoder articular los esfuerzos desde el sector privadoy pblico para avanzar hacia ms y mejores mer-cados para viabilizar estos esfuerzos y esquemas degobernanza que permitan, a su vez, un proceso dedesarrollo ms endgeno y sostenible.

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El desarrollo rural en la sierra impone grandes desafos, exige una accinconcertada y coordinada entre sectores e intervenciones, entre actoresdiversos y entre distintas instituciones.

28/ Ver por ejemplo lo logrado en los proyectos Corredor Puno, Cuscoy Sierra Sur.

hay que enfatizar lanecesidad de defnir las acciones

y polticas diferenciadas a partirde la realidad de las actividades,limitaciones y oportunidades

que enfrentan los distintos tiposde productores de la sierra rural

Repensando las estrategias de desarrollo rural en la sierra

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