Reporte final del proyecto - Dirección Sectorial...

Reporte final del proyecto:

“Análisis sobre las cinco líneas estratégicas que el sector empresarial del Infonavit propone para una política de vivienda de mediano plazo”

Elaborado por el CIDE para la Dirección Sectorial Empresarial del INFONAVIT

Coordinador:Dr. Edgar E. Ramírez de la CruzCIDE

Colaboradores:Mtro. Katsumi YamaguchiCIDE

Dr. Vicente UgaldeCOLMEX

Mtro. Pablo RojoCIDE

Mtra. Carolina PedrottiCOL. MEXIQUENSE

Dirección Sectorial Empresarial

Sebastián Bernabé Fernández CortinaDirector Sectorial Empresarial

Tulio Vázquez LópezCoordinador de Planeación

Alfonso Rodríguez CisnerosCoordinador de Vinculación y Enlace

Carmina Enríquez GloriaCoordinador de Atención a Representados

Carlos Gustavo Jasso BarreraCoordinador Administrativo

I. INTRODUCCIÓN

II. MARCO REGULATORIO PARA EL DESARROLLO URBANO Y LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA Antecedentes Marco jurídico de la política de vivienda Marco jurídico de la política de desarrollo urbano

III. LA VIVIENDA COMO POLÍTICA PÚBLICA EN LOS AÑOS RECIENTES El diseño de la política de vivienda La implementación de la política de vivienda y desarrollo urbano

IV. PRINCIPAL RESULTADO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA: UNA SOLUCIÓN HABITACIONAL PREDOMINANTE Y AMPLIFICACIÓN DEL DESORDEN URBANO

V. IMPACTOS DEL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA Impactos en la estructura social de las ciudades Impactos en el medio ambiente Impactoseconómicosyfinancieros

VI. LÍNEAS ESTRATÉGICAS Y COMPONENTES PARA LLEGAR A LA VISIÓN DEL SECTOR EMPRESARIAL Líneaestratégica1:Diversificarlaofertadesolucioneshabitacionales paraampliarydiversificareluniversodeatención

Línea estratégica 2: Promocionar la construcción de vivienda para renta y generación de certidumbre en el mercado de alquiler de vivienda

Línea estratégica 3: Fortalecer la capacidad y reducir la fragmentación de la autoridad encargada de diseñar e implementar la política de vivienda

Líneaestratégica4:Redensificarzonasurbanasypromovereldesarrollode infraestructura en conjuntos habitacionales desconectados del área urbana consolidada

Línea estratégica 5: Profesionalizar el servicio público local para la gestión del desarrollo urbano y cooperación regional y metropolitana para esta función

VII. CONCLUSIONES

Fuentes consultadas

ÍNDICE7

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Las políticas públicas en materia de vivienda son altamente complejas por muy diversas razones. En primer lugar, debido a que tienen impactos sociales, medioambientales y en el crecimiento económico. Además, en el caso de México, la vivienda y el desa-rrollo urbano son afectados por intervenciones gu-bernamentales de los municipios y estados, como las que se originan en planes y programas de de-sarrollo. En el mismo sentido, existen regulaciones en estos ámbitos de gobierno que, al perseguir los más diversos objetivos de política pública, terminan afectando también la construcción de vivienda, el mercado y el desarrollo urbano. Por otro lado, en cadaarenadepolíticadefinidadeformageográficaexistengruposinteresadoseninfluirenlaspolíticaspúblicas de vivienda, las cuales frecuentemente no convergen y en algunos casos se oponen directa-mente. Finalmente, la atención de la demanda de vivienda está estrechamente ligada al desarrollo económico, social, ambiental y urbano de un país.

El presente documento sienta las bases para la identificaciónydiscusióndelíneasdeacciónconelfin de formar una agenda de políticas públicas enmateria de vivienda para los próximos diez años. Para tal efecto, se busca ofrecer un mapeo básico del diseño institucional de las políticas de vivienda en México y del desarrollo urbano. El documento se

INTRODUCCIÓN

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desarrolla en seis apartados. El primero describe el marco institucional en el que tiene lugar la defini-ción e implementación de la política de vivienda y desarrollo urbano. Esta sección introduce el marco jurídico más relevante en México, que permite identi-ficarreglasyactoresimportantesencadaetapadelproceso de políticas públicas. El segundo apartado contiene una descripción conceptual de las trans-formaciones de políticas de vivienda que han ocu-rrido en el país en los últimos veinte años, en la que destacan los conceptos y las líneas discursivas que han permeado en su diseño e implementación. Esta sección permite entender la forma en que el marco institucional ha sido interpretado y utilizado por los diversos actores que intervienen en estas etapas del proceso de políticas públicas. El análisis presentado se basa en una revisión de literatura sobre el tema y en un análisis de entrevistas realizadas a veintiún miembros destacados del sector empresarial del Infonavit y diez mesas de la Reunión Nacional del Sector Empresarial del Infonavit, llevadas a cabo los días 30 de junio y 1 de julio de 2011 en Acapulco, Guerrero. El tercer apartado presenta los principales resultadosde la política de vivienda, con el fin deidentificar laagendadepolíticaquesesugeriráenesta materia para los próximos diez años, con base en las entrevistas mencionadas anteriormente. En el cuarto apartado se exponen los principales im-pactos derivados del diseño e implementación de la política de vivienda, los cuales se encuentran inter-conectados, ya sea porque se originan por causas similaresoporqueunoscontribuyenaamplificarlosefectos de otros.

Puedenclasificarseencuatrotipos:1)elefectoenla estructura urbana; 2) el efecto en la estructurasocial de las ciudades; 3) el efecto en el sistemaeconómicoyfinancierodelpaís,y4)elefectoenlosrecursos de propiedad común como el medio am-biente. El quinto apartado introduce cinco líneas que conforman una estrategia para transformar la polí-tica de vivienda para los próximos diez años. Estas líneas estratégicas incluyen componentes generales que deben considerarse para diseñar programas y accionesqueataquenobjetivosespecíficosdecada

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línea. Cabe destacar que dichas líneas no actúan de maneraaisladanibuscanserindependientes―pri-mero, porque el éxito de una línea estratégica des-cansa en buena medida en el éxito de las otras y, segundo, porque sus componentes buscan atacar varios factores o problemas del diseño e implemen-tacióndelapolíticadesdediferentesángulos―,sinoque más bien interactúan para dar respuesta a los efectos contraintuitivos que la política de vivienda ha tenido. Finalmente, en un último apartado se pre-sentaunareflexiónbreveamaneradeconclusionessobre el futuro de la política de vivienda y desarrollo urbano en México.

Se busca sentar las bases para la identificación y discusión de líneas

de acción con el fin de formar una agenda de políticas públicas en materia

de vivienda para los próximos diez años.

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II. MARCO REGULATORIO PARA EL DESARROLLO URBANO Y LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAAntecedentesElrégimenjurídicodefinelasinstitucionesoreglasdeljue-go de las políticas públicas. Estas reglas establecen los actores organizacionales y sus facultades para participar en las diferentes etapas de las políticas públicas. El ac-tual régimen jurídico del desarrollo urbano y la construc-ción de vivienda está conformado por leyes, reglamentos y ordenamientos jurídicos diversos. Algunas de esas nor-mas son de orden constitucional y de ellas se derivan diferentes aspectos que afectan la construcción de vi-vienda en el ámbito urbano. En el resto de esta sección se presentan los principales resultados de la evolución del andamiaje institucional en el que se diseñan e im-plementan las políticas de vivienda y desarrollo urbano.

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En principio, existen dos leyes clave en esta actividad: La Ley de Vivienda y la Ley General de Asentamientos

Humanos (LGAH).

En principio, existen dos leyes clave en esta actividad: La Ley de Vivienda y la Ley General de Asentamientos Hu-manos (LGAH). Ambas reglamentanlos preceptos constitucionales, por lo que, de acuerdo con la doctrina jurídi-ca mexicana, son leyes emanadas de la Constitución (y no leyes federales u ordinarias, que son el otro tipo que reconoceladoctrina).Desdeunpuntode vista de técnica legislativa, dichas leyes observan un doble carácter pues-toqueson“leyesreglamentarias”―depreceptos constitucionales y en gene-ral de los ámbitos del desarrollo urba-no y de vivienda― y almismo tiempodesempeñan el papel de una especie de “ley marco”.

El carácter de ley marco les puede ser atribuido no en el sentido de que au-toricen al gobierno para que a través de decretos defina los detalles de suaplicación ―sentido atribuido a estaexpresión en otros contextos naciona-les―, sino en el sentido de que plan-tean los principios y las disposiciones generales cuyo contenido, alcance y aplicaciónsondefinidosporotrasdis-posiciones. Aunque en la doctrina jurí-dica se hace referencia a que general-mente es el Poder Ejecutivo quién se encarga del desarrollo de lo previsto por las leyes marco, en el caso parti-

cular de estas dos leyes y en el con-texto del sistema federal mexicano, su especificación queda igualmente acargo de leyes elaboradas por los con-gresos de los estados. Es decir que tanto la LGAH como la Ley de Vivienda enuncian los principios y consignan los objetivos y las orientaciones que de-ben seguir los Estados al organizar su aplicación a través de leyes estatales.

Esta consideración es importante pues el marco jurídico de la actividad de producción de vivienda en el con-texto urbano es una actividad regula-da por leyes y ordenamientos jurídi-cos de diferentes sectores, incluidos los tres niveles de gobierno. Como consecuencia de ello, es necesario señalar que no existe una estructura normativa homogénea, sino que en cada entidad federativa esas leyes pueden ser distintas en nombre y en número dependiendo de la forma en cómo las legislaturas estatales hayan interpretado el mandato de esas leyes generales y de la Constitución. En las siguientes dos partes de esta sección, se describe brevemente el marco jurídi-coenelquesedefinenlaspolíticasdevivienda y desarrollo urbano, en parti-cular a nivel nacional.

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MARCO jURÍDICO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA En 1978, en pleno despegue de la pla-neación de los asentamientos humanos derivada del impulso dado por la confe-rencia de Vancouver en esa materia dos años antes, el gobierno federal expidió el Programa Nacional de Vivienda. Para entonces, eran varias las entidades del sector público que ejecutaban acciones en este sentido, entre otras, el Infona-vit, FOVISSSTE y el Banco de México a través de su Programa Financiero de Vi-vienda. Para la siguiente administración, el gobierno puso en marcha el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Vivien-da en 1984 con un antecedente en el Programa Nacional de Desarrollo de la Vivienda (Pronadevi) del 21 de febrerode ese mismo año.

Para dar fundamento legal a la política de vivienda de esa administración, el EjecutivofederalpublicóenelDiarioOfi-

cialde laFederación(DOF)del7defe-brero de 1984 la Ley Federal de Vivien-da. Se trataba de una ley reglamentaria del artículo 4º constitucional, en el cual, mediante una reforma publicada en el DOF del 7 de febrero de 1983, se había introducido el derecho a la vivienda, por lo que dicha ley tenía como propósito central regular los instrumentos y apo-yos para garantizar ese derecho. Dada esta reforma, se inscribía en la Consti-tución que “toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyosnecesariosa findealcanzar talobjetivo”. Antes de aquella reforma, la vivienda estaba contemplada en el con-junto de obligaciones previstas por el régimen constitucional de las relaciones entre patrones y trabajadores. El aparta-do “A” del artículo 123 mencionaba que: Toda empresa […] o de cualquier otra cla-se de trabajo, estará obligada, según lo determinen las leyes reglamentarias a proporcionar a los trabajadores habitacio-

“Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa“.

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nes cómodas e higiénicas. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacional de la viviendaafindeconstituirdepósitosenfavordesustrabajadoresy establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar aéstoscréditobaratoysuficienteparaqueadquieranenpropiedadtales habitaciones.

El mismo apartado establece el fundamento constitucional del Infonavit:Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la crea-ción de un organismo integrado por representantes del Gobierno Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos del fondo nacional de la vivienda. Dicha ley regulará las formas y procedimientos conforme a los cuales los trabajadores po-drán adquirir en propiedad las habitaciones antes mencionadas.

LEY FEDERAL DE VIVIENDALa ley de 1984 hacía referencia expresa a una política nacional de vivienda,especificóloslineamientosdeestapolíticayestablecióunSistema Nacional de Vivienda. Además, señalaba a las entidades diferentesalaSecretaríadeDesarrolloUrbanoyEcología(SEDUE)que tenían responsabilidades en materia vivienda para trabajado-res, y establecía que dichas responsabilidades se regirían por sus propias leyes al asentar únicamente la obligación de que se coordi-naran con esa ley de vivienda y con el Plan Nacional de Desarrollo. La ley preveía también la coordinación del gobierno federal con esta-dos y municipios, principalmente a través de acuerdos y convenios. Enellossedefinirían,entreotrascosas,laaplicaciónytransferenciade recursos, la transmisión de suelo urbano o de reservas territoria-les para el desarrollo de fraccionamientos populares y de programas devivienda,asícomoaspectosmásespecíficosrelativosalapromo-ción de la producción y distribución de materiales de construcción. Asimismo, en virtud de lo previsto por esa ley, el Ejecutivo Federal celebró convenios con las entidades federativas para la constitu-ción de Comités de normas y promoción de vivienda, que tendrían como función apoyar a la producción y mejoramiento de vivienda y en los que participarían las dependencias y entidades de la admi-nistración pública federal, estatal y de los municipios, al igual que organizaciones de los sectores privado y social. La ley, sin embar-go, hacía una referencia muy discreta al hecho de que las accio-nes de vivienda, especialmente las relativas la construcción, debían observar reglamentaciones urbanísticas de jurisdicción local. La ley

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disponía únicamente que las entidades de la admi-nistración pública federal pudieran adquirir y ena-jenar predios que fuesen destinados a programas de vivienda, bajo condiciones como la observación de los planes y disposiciones locales que regulan el uso del suelo. Se trataba, por otro lado, de una ley que prestaba especial atención a las necesidades de vivienda de interés social, para lo que preveía ciertas consideraciones para el desarrollo de frac-cionamientos populares.

LEY DE VIVIENDAEl 27 de junio de 2006 se publicó la Ley de Vivienda enelDiarioOficialdelaFederación.Estaley inten-tó incluir muchos de los olvidos u omisiones de su predecesora. Se incorporó un glosario para facilitar su lectura e interpretación y, en el marco del Siste-ma Nacional de Vivienda, se crearon las entidades y figurasorganizacionalesprevistasporelnuevorégi-men jurídico, a saber, la Comisión Intersecretarial de Vivienda, el Consejo Nacional de Vivienda y la Comi-siónNacionaldeVivienda(CONAVI),quesustituyóala Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda. Asi-mismo, se enumeraron las competencias de los tres niveles de gobierno y de las principales entidades federales en esta materia. Se reconocieron muchas de las modalidades de producción habitacional omi-tidas por el régimen jurídico anterior, como la vivien-da promovida por el sector privado y la autoconstrui-da, además de las diferentes formas de tenencia de la vivienda, como la propiedad y el arrendamiento. También se inscribieron en la ley modalidades diver-

Se considera de utilidad social la expedición de una ley para la

creación de un organismo integrado por representantes del Gobierno

Federal, de los trabajadores y de los patrones, que administre los recursos

del fondo nacional de la vivienda.

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sas de adquisición o habilitación de suelo, la figurade los lotes conservi-cios mínimos, los parques de materia-les y las acciones de mejoramiento y de sustitución de vivienda.

La ley de 2006 retomó los mecanis-mos de coordinación con los gobier-nos subnacionales e incorporó me-canismos de concertación con los sectores social y privado. Estableció además un sistema nacional de in-formación e indicadores en materia de vivienda, así como una serie de disposiciones específicas en materia de financiamiento, de producción de vivienda social y de calidad y susten-

tabilidad de la vivienda. Por otro lado, la reglamentación urbanística aparece más clara que en su predecesora. La ley señala claramente la intervención que tienen los municipios en este sentido y enfatiza que, en la adquisición de suelo o la constitución de reservas territoria-lesdestinadaafineshabitacionales,to-das las operaciones inmobiliarias debe-rán observar las disposiciones legales en materia de asentamientos humanos, agraria y ambiental aplicables.

Las exigencias asociadas a la producción de vivienda: calidad y sustentabilidadUna de las novedades importantes con la reforma de 2006 fue la incor-poración de criterios de sustentabi-lidad en la producción de vivienda. La ley estableció como lineamiento de la acción del Estado en la mate-ria: respetar el entorno ecológico y la preservación y el uso eficiente de los recursos naturales, y propiciar que las acciones de vivienda fueran factor de sustentabilidad ambiental, orde-nación territorial y desarrollo urbano (art.6).

Deformamásespecífica,sedestinóuntítulo relativo a la calidad y sustentabi-lidad de la vivienda, en el que se esta-blece que la CONAVI se coordine con los diferentes niveles de gobierno para promover que las acciones habitacio-nales en sus distintas modalidades consideren que las viviendas: i) cuen-ten con espacios habitables y de higie-nesuficientesenfunciónalnúmerodeusuarios, ii) se provea de los servicios de agua potable, desalojo de aguas residuales y energía eléctrica que con-tribuyan a disminuir los vectores de en-fermedad y iii) se garantice la seguridad estructural y la adecuación al clima con

Respetar el entorno ecológico y la preservación y el uso eficiente de los recursos naturales, y propiciar que las acciones de vivienda fueran factor de sustentabilidad ambiental, ordenación territorial y desarrollo urbano

(art. 6).

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criterios de sustentabilidad, eficiencia energética,además de que se tengan en cuenta medidas para la prevención de desastres. Como será visto, la for-ma en cómo se crean condiciones para la observan-cia de estas disposiciones por parte de los produc-tores de vivienda, así como por las autoridades, es delegada a los estados y municipios. A continuación, tras considerar las facultades de la autoridad regu-latoria,semuestraqueeledificionormativonoestácompleto y deja la posibilidad de que esas normas se conviertan en letra muerta.

El control de la observación de la ley por la autoridad reguladoraEn lo relativo a ese tema, la Ley de Vivienda estable-ce claramente que corresponde a autoridades del Gobierno Federal, a las entidades federativas y a los municipios, en el ámbito de sus respectivas compe-tencias,verificarelcumplimientode lasdisposicio-nes de esa ley en materia de calidad y sustentabi-lidad de la vivienda. Así, la CONAVI tiene también la obligación de “promover” que esas autoridades ex-pidan, apliquen, actualicen y mantengan en vigor las disposiciones legales, normas oficialesmexicanas,códigosdeprocesosdeedificaciónyreglamentosdeconstrucción que contengan los requisitos técnicos que garanticen la seguridad estructural, habitabili-dadysustentabilidaddelasviviendas,yquedefinanresponsabilidades generales, así como por cada etapa del proceso de producción de vivienda. De hecho, se prevé que aquellas localidades que no cuenten con las disposiciones mencionadas, sigan como referente el modelo formulado por la Comi-sión, el cual incluiría requisitos técnicos que garan-ticen la seguridad estructural, la habitabilidad, la eficienciaysustentabilidaddelavivienda.

Se trata entonces de la construcción de un edificionormativo que depende, por un lado, de que los go-biernos establezcan regímenes legales en materia de vivienda que le permitan a sus administraciones veri-ficarelcumplimientodelasdisposicionesrelativasala calidad y sustentabilidad y, por el otro, de la capa-cidaddelaCONAVIdepromover(nodeimponer)la

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actualización legislativa y reglamentaria en los tres niveles de gobierno. Dadoqueeledificionormativoestainconcluso,lascondicionesparecenestar dadas para que se siga demorando la calidad y sustentabilidad de la vivienda. Algunos mecanismos supletorios no coercitivos parecen, sin embargo, paliar los efectos de ese atraso.

MECANISMOS SUPLETORIOS (SUBSIDIARIOS)

DE REGULACIÓN EN MATERIA DE SUSTENTABILIDADEn cumplimiento con lo previsto con la ley, el Ejecutivo Federal estableció en el Programa Sectorial de Vivienda 2007-2012 una línea estratégica relativa a ese punto. Es en virtud de ese mandato y de esos objetivos que la CONAVI ha suscrito convenios con diferentes entidades relacionadas con el sector de la producción de vivienda, tales como: el Convenio de Colaboración para operar el Programa para el Desarrollo Sustentable de Vivienda sus-critoentrelaSEMARNAT,losOrganismosNacionalesdeVivienda(ONAVIS)y la CONAFOVI; el Convenio para llevar a cabo acciones que promuevan y fomenten el uso racional del agua en desarrollos habitacionales suscrito porlaCONAFOVIylaCNA,yelAcuerdoespecíficoparalaoperacióndelaprimeraetapadelprogramaconjuntoshabitacionalessustentablesfir-mado por la SEMARNAT, la CONAFOVI, los ONAVIS, el FIDE, la CONAFOR, la CNA, la CMIC, y la CANADEVI. A la par de ese tipo de convenios, se han elaborado guías dirigidas a desarrolladores de vivienda para dar infor-mación yemitir recomendacionesencaminadasalusoeficientede losrecursos naturales, tanto en los desarrollos habitacionales como en la vivienda.UnejemplodeelloeslaGuíaparaelusoeficientedelaguaendesarrollos habitacionales.

MARCO jURÍDICO DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO URBANOEl origen del marco jurídico del desarrollo urbano data de 1976, cuando la noción de “asentamientos humanos” fue inscrita como ámbito de re-gulación en la Constitución. Se trató de una reforma al párrafo tercero del artículo 27, al artículo 73, que consistió en adicionar la fracción XXIX-C y a las fracciones IV y V al artículo 115.

La reforma al artículo 27 ratificó la competencia del Estado para in-tervenir en la propiedad y especialmente para dictar medidas para el ordenamiento de los asentamientos humanos con base en el in-terés público. La adición al artículo 73 consistió en inscribir en la Constitución la competencia del Congreso de la Unión para legislar la participación concurrente de los tres niveles de gobierno en esta materia. Con la reforma al 115 se adecuaba el régimen constitucio-nal de estados y municipios a lo previsto por los artículos anteriores.

Ensuma,conlareformaseratificabaelfundamentoconstitucionaldelaintervención del Estado en la propiedad privada urbana por motivos de in-

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Al nivel federal le correspondía, en términos generales, definir los objetivos del ordenamiento territorial a través del entonces

llamado Plan Nacional de Desarrollo Urbano

terés público, como lo es el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Además, se establecía una forma por la cual la Federación quedaba facultada para intervenir en un ámbito hasta entonces reser-vado, por el principio de competencias residuales previsto por el artícu-lo 124 de la Constitución, a los estados; reservado constitucionalmente pero de hecho regulado hasta entonces por las legislaturas estatales. La reforma hacía referencia a una ley federal que se publicó al año siguiente: se trataba de la Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH).Estaley,deacuerdoconloprevistoporlareformaconstitucio-nal, estableció competencias para la Federación, los estados, el Distri-to Federal y los municipios. Al nivel federal le correspondía, en térmi-nosgenerales,definirlosobjetivosdelordenamientoterritorialatravésdel entonces llamado Plan Nacional de Desarrollo Urbano, mientras que las legislaturas locales tenían a su cargo regular mediante leyes estatales la participación de los ejecutivos estatales y de los ayunta-mientos en los planes estatales y municipales de desarrollo urbano. A los ayuntamientos, la LGAH les asignó la competencia de ejecutar los planes municipales de desarrollo urbano y dejó a las leyes locales la decisión respecto a quién estaría facultado para expedir declarato-rias de uso, de provisiones, de reservas y de destino. Sin embargo, no entodosloscasoslaLGAHespecificabasiseríaelmunicipioquién,a través de permisos, conservaría el control del desarrollo urbano, pues se limitaba a señalar que “las autoridades administrativas no expedirán ningún permiso, autorización o licencia que contravenga

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aloestablecidoenlosprogramasylasdeclaraciones[…]”(art.43).Loante-rior es importante puesto que explica el porqué durante varios años las leyes estatales centralizaron en las autoridades estatales la aplicación de esos ins-trumentos de control urbanístico. Tal imprecisión de la ley de 1976 había mo-tivado incluir un intento de definición en la reforma constitucional de 1983 al artículo 115. En efecto, luego de tal reforma, la fracción V quedó como sigue:

Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán faculta-dos para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para el efecto y de con-formidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fuesen necesarios […].

La reforma de 1983 dio lugar a su vez a una adecuación en la LGAH. Entre otras cosas, la reforma incluyó la adición de un capítulo denominado “De la tierra para el desarrollo urbano y la vivienda” en el que se preveía regular la anexión de suelo periurbano al desarrollo urbano y, para evitar la especulación, se declaraba de utilidad pública la adquisición de esa tierra. Se incorporaban algunas previsiones jurídicas para la construcción de viviendas de interés social, así como para la re-gularización de la tenencia del suelo. En lo relativo a la adecuación de la LGAH a la reforma municipal, la reforma esclareció la facultad de los ayuntamientos para elaborar los llamados programas de desarrollo urbano y para la aplicación de los instrumentos de control de uso del suelo, es decir, los permisos, autorizaciones, licencias,asícomodeclaracionesdezonasdeusoespecífico.Porsuparte, losejecutivos de los estados continuaron estando facultados para publicar los progra-mas municipales de desarrollo urbano y las declaraciones correspondientes y para participar en los programas en el caso de las zonas metropolitanas.

Debe señalarse que para entonces la mayoría de las leyes locales daban al nivel estatal la competencia en materia de permisos de uso del suelo y de algunos otros instrumentos de control urbanístico y dejaban a los ayuntamientos el papel de fungir como autoridades auxiliares. A partir de esa reforma, los estados fueron progresivamente adecuando sus leyes estatales de desarrollo urbano hasta que otrareformaconstitucionalconfirmóyratificócuáleseranlascompetenciasdelosmunicipios.

En 1999 se reformó el artículo 115 de la Constitución. En materia urbanística, esta reforma dejó claro que las competencias en este sentido corresponden al nivel municipal. El nuevo texto de la fracción V quedó de la siguiente forma:

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Unos años antes, en 1993, se había publicado una nueva LGAH toda vez que de acuerdo a su transitorio segundo abrogaba a la de 1976. Esta ley cuenta con un detallado glosario, una distribución de competencias entre niveles de gobierno más puntual y agregó un listado de los instrumentos de regulación y planeación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, a saber:

Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones […].

i) El programa nacional de desarrollo urbano; ii) Los programas estatales de desarrollo urbano; iii) Los programas de ordenación de zonas conurbadas; iv) Los planes o programas municipales de desarrollo urbano; v) Los programas de desarrollo urbano de centros de población, y vi) Los programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones anteriores y que determinen esta Ley y la legislación estataldedesarrollourbano”(art.12).

Sin embargo, no es completamente claro en qué consisten las diferencias entre algunos de estos instrumentos. Así, por ejemplo, los programas nacional, estatales y municipales corresponderían a diferente nivel de detalle puesto que se trata del mismo territorio (el primero abarca todos losestatalesycadaestadoatodossusmunicipios).Perolosdeloscen-tros de población y de las zonas conurbadas contemplarían igualmente territorios comprendidos en municipios y/o en estados. La lectura de al-gunos especialistas sugiere que los primeros tres tendrían como materia el ordenamiento territorial en tanto que los programas de los centros de población y los de zonas conurbadas están destinados a áreas urbanas al interior de un municipio o de varios municipios e incluso diferentes esta-dos. De esta forma, acuerdan estos especialistas, un municipio comprende

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varios centros de población y por tanto puede tener un programa municipal y va-rios programas de centros de población. En todo caso, un estudioso del tema su-giere que el hecho de que la ley distinga el ordenamiento territorial de los asen-tamientos humanos y el ordenamiento territorial de los centros de población, refleja que los legisladores reconocie-ron dos dimensiones o bien dos escalas en la planeación territorial: una mayor relativa al ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y otra de espacios urbanizados correspondiente al ordenamiento del desarrollo urbano de los centros de población. Mientras que la primera escala comprende el espacio rural y el urbano, la segunda, que se remite a la noción de centro de población, concierne a una escala que se limita a las localidades urbanas. Aparece la cuestión a propósito de en cuál de ellas estará prevista, y enton-ces regulada en cada una, la actividad relativa a la producción de vivienda. Eso parece no estar del todo esclare-cido y podría ser motivo de un examen profundo sobre los contenidos de esos instrumentos de planeación y gestión urbanística.

LEGISLACIÓN AGRARIADentro del marco regulatorio en materia de desarrollo urbano, las normas jurídicas que regulan la vida de los sujetos agra-rios deben también ser consideradas debido a que son remotas y abundantes. Cabe destacar que en general se trata de una legislación que se desarrolló pasan-do por alto que, a pesar de que la vida de los sujetos agrarios es fundamen-talmente rural, éstos tienen impactos significativosen laurbanizaciónde lasciudades. El fenómeno de la expansión

urbana en suelo de propiedad social fue haciendo evidente la necesidad de con-siderar la eventual transición de lo rural a lo urbano y la consecuente toma en consideración de que los asentamientos humanos desarrollados en las “zonas de urbanización” del suelo de propiedad social era susceptible de convertirse en espacio urbano.

La concientización sobre este fenóme-no se plasmó en la legislación agraria con las reformas y adiciones publicadas en el DOF del 17 de enero de 1984 a la entonces denominada Ley de la Refor-ma Agraria, en las cuales se introdujo la intervención de la SEDUE en las dispo-siciones relativas a las zonas de urba-nización de los ejidos. La Ley Agraria de 1992, en vigor, da mayor importancia a este fenómeno. En su artículo 87 esta ley prevé que cuando los terrenos de un eji-do se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, la incorporación de las tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos; además, establece que para el caso de que se enajenen tierras al desarrollo ur-bano se deberá observar el derecho de preferencia de los gobiernos de los es-tados y municipios.

Ahora bien, el artículo 38 de la LGAH se-ñala que el aprovechamiento de áreas y predios de propiedad social que se encuentren en los límites de los centros de población o que formen parte de las zonas de urbanización ejidal y de las tierras del asentamiento humanos en ejidos y comunidades, se sujetará a lo previsto por la propia LGAH, por la Ley Agraria y por la legislación estatal de de-sarrollo urbano, así como por los instru-

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mentos de planeación de desarrollo urbano aplicables. En ese sentido, la propia LGAH agrega que en los casos en que se quiera constituir, ampliar y delimitar la zona de urbanización ejidal o se quiera regularizar la tenencia de predios en los que hayan asentamientos humanos irregulares, las auto-ridades ejidales o comunales deben observar la regulación local en materia de desarrollo urbano, obtener la autorización del municipio y observar la zonificaciónprevista.

Elmarcoinstitucionaldescritoenestasecciónreflejacómosehanmodificadolos compromisos de largo plazo en materia de vivienda y desarrollo urbano en México.Almismotiempo,estemarcohapermitidoalgobiernoenturnodefinirobjetivosespecíficosyorientarlapolíticahabitacionalodeviviendapormediodeplanesyprogramas.Tambiénhasidoposibleladefinicióndelasestrategiasy a los responsables de su ejecución. En correspondencia con algunos cambios del marco jurídico, la orientación actual de la política de vivienda mexicana se remonta al inicio de la década de 1990, aunque su consolidación se presenta sobre todo en la segunda mitad de dicha década. Estos cambios tienen lugar en un contexto de importantes transformaciones en la política económica del país. El siguiente apartado presenta una revisión de las evoluciones más relevantes en la política de vivienda en los últimos años y de los principales efectos que han tenido en la construcción de vivienda y el desarrollo urbano del país.

III. LA VIVIENDA COMO POLÍTICA PÚBLICA EN LOS AÑOS RECIENTESEsta sección hace una diferencia entre el diseño y la implementación de la po-líticadevivienda.Porunaparte,eldiseñoserefierealaformaencómoescon-ceptualizado el compromiso del Estado y la manera en que estos compromisos se transforman en planes, programas y acciones de gobierno. Por otra parte, la implementaciónserefierealaformaenquelosplanes,programasyaccionesson ejecutados por las autoridades responsables (organizaciones o niveles de gobierno).Laintencióndeestadiferenciaciónesidentificarlasdebilidadesdecadaunadeestasetapasdelapolítica,conelfindesentarlasbasesparaofrecerposteriormenterecomendacionesespecíficasparacadaunadeellas.

EL DISEÑO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDAEn general, el diseño de la política se ha basado en un cambio en la orientación delfinanciamiento,delaofertaalademanda.Estemodelocompartesupuestoscon el modelo conceptual de elección racional. La política de vivienda asume que un funcionamiento adecuado del mercado de vivienda es la manera más apropiada de asignar los recursos para cumplir con sus objetivos. Este diseño se basa, por lo tanto, en el supuesto de que la intervención del Estado debe mejo-rar el funcionamiento del mercado al facilitar acceso a créditos hipotecarios. De estamanera,seesperaquefinanciandolademandadeviviendaseráposiblealcanzarelinteréspúblicoreflejadoenlosobjetivosdelapolítica.

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En particular, el diseño de la política se basa en el supuesto de que los com-pradoresbuscaránmaximizarsubeneficiopersonalalcomprarlamejorvivien-da para cubrir sus necesidades, dentro de las restricciones que su crédito les imponga. Por otra parte, los desarrolladores responderán a esa demanda me-diante la construcción de las viviendas que los compradores están dispuestos a adquirir. Estos comportamientos producirán como efecto colateral una mejora en la calidad de vida de las personas, al mismo tiempo que generan empleo en la industria y desarrollo económico.

DeacuerdoconSepúlvedayFernández(2006),estemodelodediseñodepolíti-ca habitacional vigente en México se enmarca dentro de la “tercera generación de políticas habitacionales” de la región. Estas políticas tuvieron lugar en el marco del profundo cambio que implicó el fenómeno de la globalización, acompañado de la implementación de modelos de apertura económica y desregulación en la economía y la política de diversos países. Dichos cambios tuvieron consecuencias importantes enlascondicionesdelempleo,lasupremacíadelosmercadosfinancierosylarefor-ma del Estado, además de la importancia creciente que adquirieron las agencias del sistemaglobalylarelevanciadelasciudadesenesteproceso(Ibid:27).

En la práctica, estos cambios, que se consolidaron con la aprobación de la Ley de Vivienda en 2006, se gestaron desde principios de la década de los noventa. SepúlvedayFernándezagreganque la influenciade lasagenciasmultilateralesdefinanciamientoresultaclaveparaentenderestasdecisionesdepolíticaurbanaydevivienda.Enparticular,destacalainfluenciadelBancoMundial(BM)conlosplanteamientosdela“agendaurbanaparalos‘90”(BM,1991),quesecentrabanenelcomportamientodelaeconomíaurbana,labúsquedadeeficienciaeconómi-ca de la gestión urbana y el otorgamiento de un papel preponderante a los gobier-nos locales en estas decisiones. En este sentido, el principio fundamental de la nueva política habitacional promovida por el BM ha sido el de vincular a la vivienda con la economía urbana, considerando el desarrollo de ambos sectores (urbano yhabitacional)comounvehículoparaelcrecimientodelaeconomíaengeneral.Esta consideración se basa en varios supuestos, tales como que la producción de vivienda representa un potencial importante para la expansión de los mercados financierosdecapital,motivaelcrecimientodelahorroprivado,incrementalosre-cursos del gobierno vía impuestos y tiene efectos multiplicadores en la generación deingresosyempleos(Puebla,2002:29-30).

La orientación de este modelo de política habitacional enfatiza también la admi-nistración de las ciudades como empresa y la búsqueda de una alta competitividad de estas. Con ello, la administración de los bienes y servicios urbanos adquiere vi-sión comercial, con lo que se alienta el pasaje de la condición de usuario a la con-dición de cliente o sujeto de crédito en la prestación de dichos servicios (Sepúlveda yFernández,2006:34).Bajoestascondiciones,lasdecisionesdepolíticaurbanayhabitacional en México llegan a traducirse, tanto en el discurso como en los hechos, en acciones de apoyo a los procesos de reestructuración económica de gran calado.

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En México, el origen de la actual política de vivienda tiene lugar en 1992, con la creación del Programa para el Fomento y Desregulación de la Vivienda (PFDV).Duranteesteperiodosexenaldegobierno(1989-1994)seinicianlasgrandes transformaciones en esta materia, orientadas a la desregulación del sectoryaunamayorparticipacióndegruposprivados(financieros,promotoresy constructores).Dichoprograma fue impulsadosiguiendo los lineamientosdelBM,entantoagenciadefinanciamientomultilateralyactordeterminanteenlapolíticahabitacionalactual(SchteingartyPatiño,2006:158). En el contenido del PFDV pueden destacarse objetivos y propósitos tales como: i)promoverladesregulaciónysimplificaciónnormativa,administrativayfiscaldelaproducción,financiamiento,comercializaciónyadquisicióndevivienda;ii)propiciar el desarrollo del mercado de vivienda, tanto nueva como usada, para inducirunautilizacióneficientedelinventariohabitacional;iii)desgravarysimplifi-car normas y trámites federales y locales en materia de desarrollo urbano y para la producciónhabitacional;iv)modernizarlosorganismosdevivienda,orientándolosatransformarseenenteseminentementefinancierosydefomento,transfiriendolaedificacióndeviviendaalossectoresprivadoysocial.Así,conlafinalidaddecontribuiralageneracióndeaccionesmáseficientesyrentables,seinstalóenel diseño de la política de vivienda un nuevo modelo que permea las decisiones, la estructura programática, los objetivos y por ende sus resultados. Este nuevo modelodeimplementarlapolíticadeviviendasehaidentificadocomo“facilita-ción”,odelas“estrategiasfacilitadoras”(Puebla,2002).

En México, el origen de la actual política de vivienda tiene lugar en

1992, con la creación del Programa para el Fomento y Desregulación de

la Vivienda (PFDV).

El modelo de facilitación se constituyó como un verdadero sistema de nue-vos principios rectores para las políticas. Bajo la premisa de crear entornos propicios para que el mercado habitacional trabaje, se propusieron acciones tales como el suministro de infraestructuras con recuperación de costos, la flexibilizacióndelasnormasurbanas,laeliminacióndelaescasezartificialdel suelo y el soporte al sector constructor/desarrollador para una mayor eficiencia(BM,1991).Tambiénsepropusoelestablecimientodeunmarconormativo que dé oportunidades al sector privado de equiparar al Estado en la provisión habitacional. En un marco favorable para los postulados del mo-

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delodeelecciónracional―aprincipiosdelos90yenelcontextodelajusteestructural―,estapropuestatuvounafuerzaarrolladoraqueseexpresóeneldiscursooficial(SepúlvedayFernández,2006:35).

En los subsecuentes planes y programas nacionales se continuó con esta orientación que privilegió las estrategias de mercado para la provisión de vivienda (Programa Nacional de Vivienda 1995-2000, Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, Programa Nacional de Vivienda 2007-2012). Dicha continuación evolucionó hacia la dis-minución paulatina del papel regulador del Estado mexicano en el desarrollodelavivienda,justificandoconellolanecesidaddelain-corporación del sector privado desarrollador en esta actividad con la intencióndegenerarunamayoreficaciayrentabilidadenlosprogra-mas de vivienda pública.

Elconceptodefacilitaciónaunadoalabúsquedadeeficienciayren-tabilidad en el sector vivienda, llevaron a la transformación de otro concepto fundamental de la política pública habitacional: el de vivien-da social. Como se indicó en la sección anterior, a pesar de que la Ley Federal de Vivienda ponía especial atención en la vivienda de interés social, este concepto pasó a segundo plano en el diseño de la política desde la década de los noventa. Como lo muestran los documentos y programas, la vivienda social pasó de ser un factor de satisfacción social y un derecho establecido constitucionalmente, a un elemento motor del crecimiento económico que estimula el desarrollo, resaltan-do su papel en la formación del patrimonio familiar. Esta dimensión deunbienhasidoidentificadaporalgunoscomolaequiparacióndela vivienda al de una mercancía, con las implicaciones que este con-ceptopuedatener(SchteingartyPatiño,2006:159-160).

Este cambio en cómo se conciben la vivienda y su producción ha tenido repercusiones importantes en la forma de entender las po-líticas de vivienda, ya que históricamente en México se había en-tendido a las políticas habitacionales como parte de la política so-cial, como se indicó en la revisión del marco jurídico. De acuerdo con algunos autores, las nuevas orientaciones y supuestos de ra-cionalidad económica han conducido a formular dudas en torno a las posibles ventajas y condiciones que pueden ofrecerse para la población de menores ingresos en el país, que en principio sería la población objetivo de dichas políticas (Boils, 2004: 351 y 365).

En términos del número de créditos y del impacto en el crecimiento económico y de la industria de la construcción, se puede considerar que el modelo ha tenido un importante éxito. Sin embargo, el compor-tamiento de los diversos actores que de alguna forma participan en

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el buen éxito de la política de vivienda ha llevado a algunos resultados con-traintuitivos. Es decir, este modelo de política de vivienda que favorece la uti-lización de mecanismos de mercado o cuasi-mercado para asignar recursos para la construcción de vivienda está basado en algunos supuestos que no se cumplen en la práctica. En particu-lar, el de que los individuos persiguien-do su interés individual generarán un interés colectivo. Este interés colectivo puede no ser alcanzado si los indivi-duos dan prioridad a las ganancias de corto plazo o simaximizan su benefi-cio individual a costa del bien común.

Por ejemplo, un alcalde u otros miem-bros del cabildo podrían maximizar en ocasiones su utilidad individual utilizando su poder político y autori-dad para permitir la construcción de nuevos desarrollos y traer con ello efectos negativos en el interés públi-co a cambio de un beneficio econó-mico o político personal. En palabras de un entrevistado: “los alcaldes no tienen algún interés en el desarrollo urbano porque el desarrollo urbano no premia a los tres años...”.

Un entrevistado más opinó al respecto lo siguiente: “limitaciones de tiempo en la gestión pública municipal que no permiten llevar a cabo una planea-ción de desarrollo urbano y vivienda ni su implementación”. Con base en estos comentarios, es posible pen-sar, que si existiera reelección y ma-yor transparencia sobre los procesos de autorización o reglas políticas que no le dieran poder al alcalde sobre el cabildo, los presidentes municipales tendrían incentivos para actuar de otra manera.

Por otra parte, el éxito obtenido en la creación de un mercado muy dinámico de créditos hipote-carios ha causado incentivos que desvían los objetivos de algunos actores de los de la política. Por ejemplo, un desarrollador puede causar desorden urbano al cons-truir en zonas alejadas del área urbana consolidada, si esto maxi-mizaelbeneficioqueobtieneporel precio de la tierra y la venta de las viviendas está casi asegura-da a través de compradores que pueden obtener créditos fáciles. Incluso más si se considera que el mismo constructor es quien puede originar el crédito. En pala-bras de un entrevistado: “sí, em-pezamos por la vivienda y ese es el terrible error que cometemos. Hacemos vivienda y después ya resolverán las autoridades como les dan servicios, vialidades y transporte…ya verán; las autori-dades no les dan nada porque los desarrolladores escogen lugares que para mí ni el Infonavit, ni el Fonhapo ni nadie debía autorizar-les ni nadie debería comprarles las casas que no tienen todos los servicios,…”. Es plausible pensar que si el desarrollador no tuviera la seguridad de que las viviendas se van a vender, independiente-mente de su localización, no ten-dría los incentivos para seguir con el mismo modelo de desarrollo.

Asimismo, los compradores de vivienda han contribuido a estos efectos contraintuitivos al actuar de forma racional. Varias son las razones por las que estos com-pradores han estado dispuestos

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El modelo de política de vivienda que se ha diseñado, priorizando los mecanismos de mercado para asignar

recursos, ha tenido impactos sobre el desarrollo urbano de la mayoría de las ciudades del país.

a adquirir viviendas que favorecen el desorden urbano. En principio, si perciben que una vivienda es un mecanismo para recuperar la parte del ingreso que se les retiene por concepto de cuotas o cotizaciones a un fon-do de vivienda. También lo pueden hacer si ignoran los costos económicos y el efecto negativo que esta nueva vivienda puede tener en la calidad de vida, la cual además favorece el inadecuado desarrollo urbano. Ello puede cambiar una vez que los compradores asimilen que existen otros mecanismos para recuperar las retenciones de sus fondos de vivienda o siinternalizandealgunaformaloscostosdelfinanciamiento,porejemplo,pagando enganches substanciales.

En resumen, la evidencia empírica indica que el modelo de política de vivienda que se ha diseñado, priorizando los mecanismos de mercado para asignar recursos, ha tenido impactos sobre el desarrollo urbano de la mayoría de las ciudades del país. Además, se observa que estos resulta-doshansidoamplificadosporlasexpectativasquelosdiferentesactorestienen con base en el modelo actual de política. En el siguiente apartado

se discute el modelo de implementación de la política y se destacan las características de las organizaciones de los diferentes niveles de gobierno involucradas en su ejecución.

LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA Y

DESARROLLO URBANO.El modelo de implementación supone que es necesario contar con una autoridad fragmentada en términos de áreas de autoridad funcionales y por niveles de gobierno. Por ejemplo, a través de la separación de la rec-toría de la política de vivienda y desarrollo urbano entre la CONAVI y la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Esta fragmentación permiti-rámayorflexibilidadparaqueestasagenciassecoordinenmientrasquecada una contribuya al adecuado funcionamiento del mercado y persi-ga objetivos limitados, ya sea por funciones o por niveles de gobierno.

Sin embargo, la fragmentación de la autoridad hace que el Estado re-flejeunadescoordinaciónentreautoridadesresponsablesdelaplanea-

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ción urbana, del desarrollo urbano y de la vivienda, lo que ha fa-vorecido a la exacerbación de problemas espaciales y urbanos. De acuerdo con una persona entrevistada: “No hay congruencia entre las políticas y planes de vivienda con los económicos y definanciamiento.”Enelmismosentido, otroentrevistado indi-có que: “falta la existencia de una Secretaría de Desarrollo Ur-bano, existe poca coherencia en los tres ámbitos de gobierno.”

Además, los incentivos dados por los diversos órdenes de gobierno no van necesariamente en el mismo sentido. Por ejemplo, mientras que en el ámbito nacional se puede priorizar la generación de incentivos para acelerar el crecimiento económico y la creación de empleos, en el municipal se puede priorizar la provisión de servicios y la protección de la calidad de vida en una comunidad. En el caso actual, de acuer-do con varias personas entrevistadas, es claro que el nivel de gobier-no federal ha tenido mayor capacidad de incentivar actores, lo cual sereflejaenafirmacionescomolasiguiente:“…creoqueelprincipalproblema es que la política pública de vivienda ha invertido la pirá-mide; nosotros creemos que la pirámide empieza con la base que es la ciudad, el territorio, después los equipamientos, las vialidades, las conexiones y encima la vivienda, en el sentido de que la vivienda es el articulador de la ciudad. En México vemos la pirámide invertida…”.

Además, mientras que unos buscan la protección del medio ambien-te o el ordenamiento urbano, puede ser que no tengan capacidad de incentivar a los actores. Es decir, no tienen la capacidad de ha-cer cumplir lo estipulado en los documentos de planeación existen-tes, sumado a la ausencia de sanciones por dicho incumplimiento. Aesto se refierendiversaspersonasentrevistadascuandosediceque algunos reguladores no tienen “dientes”. En otras palabras, no tienen la capacidad de generar incentivos para hacer que los acto-res dirijan sus esfuerzos en el sentido que la política desea, ya sea de manera preventiva con regulación o con sanciones cuando no se cumple alguna norma, como es el caso de Sedesol o de la CONAVI.

Además, la fragmentación en un mismo nivel puede hacer que unos actores no sean capaces de motivar a otros de manera con-vincente, en particular en el gobierno local. De acuerdo con una persona entrevistada: “Uno de los grandes problemas de la vi-vienda es que todos los municipios del país están quebrados.” Finalmente, parecería fundamental resolver problemas de coordi-naciónhorizontalentrenivelesdegobierno(vertical)ymunicipios(horizontal) en zonasmetropolitanas. Por ejemplo, algunos en-trevistados sugieren que “la falta de visión metropolitana que se traduce en la falta de planeación y de inversión y de operación de infraestructura y servicios públicos a nivel metropolitano”. Cabe

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destacar, sin embargo, que la existen-cia de autoridades metropolitanas no asegura que una visión regional por par-te de las diferentes autoridades munici-pales y estatales sea resultado seguro. En muchos casos, una estructura me-tropolitana puede continuar generan-do problemas al enfrentar a grupos territoriales o peor aún si se convierte en una estructura con fallas de gobier-no que la hacen lenta en la solución de problemas metropolitanos.

Por otra parte, la ausencia de una ins-tancia rectora ―como en la relatoríade la mesa 9 cuando dice que “no hay cabezadesectorparadefiniruna (ver-dadera/efectiva) política pública”― sepuede interpretar de dos formas. Por un lado, señala los problemas de coor-dinación entre niveles de gobierno. Por otro, esta consideración también parte del supuesto de que las organizaciones encargadas del proceso de implementa-ción no pueden generar incentivos para que los diversos actores equilibren to-dos los objetivos perseguidos por la po-lítica si no cuentan con las facultades y recursos necesarios.

En este sentido, en la implementación de la política destacan algunas caracte-rísticas de la estructura de la autoridad encargada de implementarla, es decir, de las organizaciones responsables de convertir los recursos y compromisos en programas, proyectos y acciones y de ejecutar los mismos. Dentro del di-seño del andamiaje institucional con que se implementa la política existen un supuestos fundamental. El supuesto es que en algunos casos el mercado no funciona apropiadamente por causa de las llamadas fallas de mercado, como información asimétrica o riesgo moral

de los actores. En estos casos, la acción de los individuos no contribuye al bien común y será necesario que el gobier-no actúe directamente para corregir di-chas fallas. La actuación del gobierno sería principalmente basada en gene-rar los incentivos adecuados para re-solver estos problemas del mercado y alinear las acciones individuales con el interés público.

Sin embargo, como ya se indicó, en la implementación de la política de vivienda, la Ley otorga a la CONAVI únicamente mecanismos supletorios y no coercitivos para su implementa-ción. De la misma forma que la Se-desol, la CONAVI está facultada por la Ley de Vivienda para promover la actualización normativa y reglamen-taria para vivienda de calidad y sus-tentable. Este proceso de implemen-tación de la política de vivienda ha implicado un cambio en el papel que desempeñan cada uno de los actores que intervienen en la producción ha-bitacional y ha generado una nueva correlación de fuerzas entre estos (Puebla,2002:15).Enprimer lugar,el Estado adoptó un papel menos in-tervencionista con base en las “es-trategias facilitadoras” antes men-cionadas. En términos generales, se retira del proceso de producción delaviviendaenloquerefiereasuplaneación y localización en el espa-cio urbano, a su promoción, y a otras particularidades en la regulación de su construcción (Maya y Cervantes, 2005:13;Coulomb,2006:24).Dichopapel ha sido interpretado por algu-nos autores como el reforzamiento general de una ideología de pro-moción de estrategias de mercado, además de ser resultado de la in-

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fluenciadelasagenciasinternacionalesdeayuda(Puebla,2002:15).

Otro aspecto relevante en la implementación de la política es la poca o nula capacidad de la auto-ridad local para generar planes y programas de desarrollo urbano apropiados para cada municipio, así como para vigilar el cumplimiento de los progra-mas existentes o de castigar infractores. En par-ticular porque en el nivel municipal no se tiene la capacidad de ayudar a los individuos a resolver los problemas de acción colectiva. La poca capacidad de gestión que tienen los municipios sobre ciertas áreas de política ha sido documentada durante varios años. Esta problemática es mencionada frecuentemente con frases como “…el modelo fiscal municipal es un modelo que no promueve la formación de riqueza urbana”. O el siguiente comentario que afirma que “en México los muni-cipios son legalmente fuertes pero económica-mente pobres”. O también cuando se dice que “en los municipios pequeños no se ha hecho prácticamente nada.”

Además, como ya se indicó, la falta de capacidad se incrementa con las reglas políticas de los mu-nicipios donde los alcaldes tienen dificultades para profesionalizar el servicio público en perío-dos de tres o cuatro años.

Pero además, esta situación se intensifica aúnmás en municipios semi-rurales que se encuentran próximos a los núcleos urbanos de población y don-de la tierra es más barata y permite la construcción con mayores márgenes de ganancia. En estos mu-nicipios es más probable que los desarrolladores tengan mayor capacidad técnica y económica de negociar la autorización de nuevos desarrollos. Por esta razón, no es poco común que generalmente en estos municipios la construcción de vivien-da tenga lugar antes de que se cuente con in-fraestructura, capacidades administrativas y recursos económicos para prestar los servicios básicos a que los están el artículo 115 constitu-cional o incluso para generar las condiciones

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Ante la falta de capacidad de los gobiernos locales para ges-tionar el crecimiento, la construcción de vivienda así como la planeación de su localización en el espacio urbano, han sido

asumidas principalmente por el sector privado.

en las que el mercado sea capaz de generar una oferta de ciertos servi-cios como transporte público.

Otro supuesto del modelo es que en un sistema federal como el mexicano, se esperaría que con el principio de sub-sidiariedad se redujeran los efectos de la falta de capacidad de la autoridad local para prestar algunos servicios y desempeñar ciertas funciones.

Es decir, se esperaría que cuando un orden de gobierno no fuese capaz de hacerse cargo de alguna función, el si-guiente nivel de gobierno lo hiciera. Sin embargo, en México, como se indicó en la sección anterior, no ha sido clara la división de funciones entre los tres ám-bitos de gobierno, en particular para el caso de planeación, desarrollo urbano o financiamientodevivienda,nitampocosobre cuándo y cómo debería aplicarse este principio. Esta situación lleva a que, como lo indica un entrevistado: “No hay congruencia entre las políticas y planes devivienda con loseconómicos ydefi-nanciamiento”. Esto se debe a la falta de reglasclarasquedefinanresponsabilida-des concretas a los niveles de gobierno superior en esta materia, de otro modo, sus incentivos para participar de lleno en la materia son escasos. En el caso de México, la subsidiariedad en la presta-ción de servicios se ha limitado princi-palmente al establecimiento de fondos

federales que apoyan a los municipios en la creación y mantenimiento de in-fraestructura pública.

Ante la falta de capacidad de los go-biernos locales para gestionar el cre-cimiento, la construcción de vivienda así como la planeación de su locali-zación en el espacio urbano, han sido asumidas principalmente por el sector privado en la figura de las empresaspromotoras y desarrolladoras de vi-vienda. De acuerdo con algunos auto-res, estos nuevos actores han llegado a convertirse casi exclusivamente en las productoras del espacio habitable actual de la vivienda “formal” (Duhau, 2008).Por lo tantosehanconvertidode facto en las grandes tomadoras de decisión respecto de las tendencias de crecimiento de las ciudades a través del uso habitacional.

Finalmente, de acuerdo con la revisión del marco jurídico presentado en la sección anterior, otro actor de gran relevancia en este nuevo proceso de implementación son los Organismos NacionalesdeVivienda (ONAVIS).Es-tos organismos han sido sujetos de profundas readecuaciones en sus marcos de actuación y diseño insti-tucional, transformándose paulati-namente en entidades financieras y asumiendo como función principal el otorgamiento de créditos hipotecarios

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a su población objetivo (Solís y Tamés en Sepúlveda y Fernández, 2006: 93;PardoyVelazco2006).Con esta base, el cambio en la orientación del financiamiento, de la ofer-ta a la demanda, generó una mayor especialización de las instituciones implementadoras sobre el sector al que dirigen sus acciones. Este es-fuerzo requirió de un replanteamiento de los sistemas financieros de los programas habitacionales, lo cual demandó un mayor nivel de ingresos de su población objetivo y, como consecuencia, dificultó el acceso de los más pobres a la vivienda. Por una parte, esta orientación de política ha favorecido a algunos sectores muy específicos: los trabajadores asa-lariados, los burócratas, la población de ingresos medios y los grupos sociales organizados, entre otros. Sin embargo, dentro de estos grandes grupos, solo una pequeña parte ha logrado acceder a los créditos pro-porcionados por las instituciones viviendistas (Puebla, 2002:13). Ade-más, de acuerdo con algunos autores, esta nueva dinámica de financiar el mercado generó algunos efectos no deseados (Coulomb en Garza y Schteingart,2010).Porejemplo, laomisióndelademandaefectivaenconsideraciones de políticas públicas, es decir, aquella que no es posible cubrir porque su situación de ingreso y condiciones laborales restringen o prohíben su acceso al crédito y que recurre a procesos de autoproduc-ción. Conviene aclarar que no se trata de una situación marginal, sino de másdelamitaddelapoblacióndelpaís(Ibid:569).

IV. PRINCIPAL RESULTADO DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA: UNA SOLUCIÓN HABITACIONAL PREDOMINANTE Y LA AMPLIFICACIÓN DEL DESORDEN URBANO Si bien los distintos programas y opciones de financiamiento proponíansolucioneshabitacionalesdiversas―adquisicióndeviviendanuevaousa-da,mejoramientoyampliación―, lasestadísticasdemuestranquesehapromovido enfáticamente la solución de la vivienda nueva terminada en conjunto habitacional e, incluso, los créditos se han dirigido principalmen-te a este tipo de opción.

Esta situación ha contribuido a que el conjunto habitacional se convirtie-ra entonces en la opción más recurrente como forma urbana particular en la reciente urbanización mexicana para las familias jóvenes asalariadas y urbanas de los sectores popular y medio (Esquivel et. al., 2005; Esquivel, 2006:88).Algunosdeestosconjuntosalcanzancifrasnotables―10mil,18milyhasta25milviviendas―quesugieren lacreacióndenuevoscentrosde población que por su tamaño y densidad equivalen a la conformación territorial de una ciudad. Sin embargo, estos desarrollos han sido planeados como fraccionamientos que, al ser regidos por una serie de normas mínimas y poco articuladas con el entorno que los contiene, incluyen mínimos e in-

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clusoinsuficienteselementosdeequipamientourbano,serviciose infraestructura.Estasdeficienciasseexplicanenpartepor losmontos de inversión que el propio desarrollador debe hacer (Es-quivelet.al.,2005).

Estos desarrollos han sido en parte resultado de la formación de grandes consorcios que concentran la producción habitacional de vivienda de interés social. Las empresas inmobiliarias más activas se caracterizan porque están integradas verticalmente, es decir, se incorporan en proyectos habitacionales completos que van desde la adquisición del suelo, su urbanización, la construcción de vivien-das, la promoción e incluso a través de los llamados créditos puen-te,elfinanciamientoparafacilitarsuaccesoalapoblaciónobjetivo(Esquivelet.al,2005).Losconjuntosproducidosporestosgrandesconsorcios en su mayoría se localizan en las periferias de las áreas urbanas, ya que ahí existe mayor disponibilidad de suelo barato. Sin embargo, no desarrollan las grandes obras de infraestructura vial y de servicios que se requieren para proyectos de tales dimensiones, ni llevan comúnmente a cabo estudios de impacto urbano social y ecológico.Apesardeestasituación,tienenunainfluenciadetermi-nanteenelprocesodeexpansióndeláreaurbana(Ibid.).

También cabe destacar que este modelo de producción tiene varias características que le han permitido generar importantes márgenes de utilidad. Por ejemplo, los desarrolladores se caracterizan por po-seer sus propias reservas de suelo que son adquiridas en el mer-cado, con las cuales van conformando su propia bolsa de tierra, loqueencareceestebieneimpactaenelpreciofinaldelavivien-da. Asimismo, con frecuencia se concentran en la producción de un tipo de vivienda en el cual el tamaño, calidad y diseño está determinada por el costo de producción. Incluso, de acuerdo con algunos autores, “las grandes empresas cuentan con plantas para producción de concreto y fabrican casas compactas en tiempos y costos muy reducidos. Finalmente, utilizan líneas de producción relativamenteeficientesquepermitenporun lado, reducir tantoel número de insumos como las actividades del proceso de pro-ducción y por el otro, demandan menos mano de obra”(Esquivel, 2005,enMaya,CervantesyRivas,2008).

AMPLIFICACIÓN DEL DESORDEN URBANOComo muchos problemas complejos, el desorden urbano en México es ocasionado por una gran diversidad de factores que han sido amplificadosporlavelocidadconquehacrecidolaconstrucciónyelmercado de vivienda en los últimos diez años. Una investigación re-ciente sugiere que los procesos de industrialización llevados a cabo

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para la producción estandarizada de la vivienda pública ha tenido serias con-secuencias,lascualesespacialmentesereflejanenlaconstruccióndeaglo-meraciones periféricas de población que indiscriminadamente impactan en la continua extensión del área urbana de las ciudades, muchas veces sobre terrenosnoaptosparaeldesarrollourbano(Maya,CervantesyRivas,2008).

Además, se ha indicado que la capacidad de gestión y negociación de las empresas desarrolladoras, aunada al marco regulatorio que otorga a los municipioslaautoridadparadefinirusosdesueloyautorizarpermisosdeconstrucción, ha favorecido en algunos casos el crecimiento desarticulado de las ciudades. Por ejemplo, de acuerdo con algunos autores, la propia envergadura y prioridad política conferida a los programas de vivienda y la capacidad de negociación de algunos desarrolladores han ejercido impor-tantes presiones sobre las autoridades locales para obtener el cambio en el uso del suelo y la autorización para la realización de desarrollos habitacio-nales, en ocasiones sin contar con los planes de desarrollo urbano corres-pondientes(EibenschutzyGoya,2009:11).Estoasuvezharesultadoenelencarecimiento de la tierra en el entorno y en la localización desarticulada de estos desarrollos, la cual obedece más a la lógica del mercado inmobilia-rioquealavisiónplanificadoradelEstado(Ibid.).

El problema del crecimientodesordenado de las ciudades tiene

efectos negativos importantes para todos los actores involucrados.

La mayoría de los actores entrevistados también coinciden con estos estudios al destacar el crecimiento desordenado de las ciudades como un impacto de la actual política de vivienda. En palabras de un entrevistado: “La ciudad tie-nedos(grandes)problemas(uobjetivos):unoquecrezcaordenadamenteyel otro que aproveche todo lo que ya tiene, la infraestructura”.

El problema del crecimiento desordenado de las ciudades tiene efectos nega-tivos importantes para todos los actores involucrados. En general, el desorden urbano con usos del suelo incompatibles adyacentes o con usos complemen-

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tariosseparadosunosdeotros tieneunefectonegativoen laefi-ciencia de la industria de la vivienda, es decir, hace que el valor de la industria sea menor al que podría ser en ciudades ordena-das,yaquecualquieredificaciónvaldrámenosdeloquevaldríasise construyera sobre el suelo de una ciudad ordenada. También, las autoridades locales se ven afectadas debido a los altos costos de proveer servicios e infraestructura. En palabras de un entrevis-tado: “[lo que] nos preocupa también ―y sobremanera― es queeste modelo de urbanización basado en vivienda unifamiliar peri-férica está generando costos altísimos para las finanzas munici-pales”. O como lo indica otra persona entrevistada: “Simplemente porque no se planea donde se va a establecer una ciudad (o un desarrollo),sisonzonasaptasparaesedesarrollo,siesovaimpli-car mayores costos para llevar los servicios públicos (cuánto va a costarllevarelagua,darla,tratarla...)todoestotienequeverconla ubicación, con el gran problema que tiene asociado…”. Estos municipios también pueden tener más ingresos en la medida en que tengan actualizados sus catastros y el impuesto predial sea una parte significativa de sus ingresos. Finalmente, algunos delos grandes afectados de manera negativa son los residentes de los nuevos conjuntos habitacionales, ya que su calidad de vida se ve afectada por el desorden urbano de muchas formas: mayores costos y tiempos de traslado, pago de servicios más caros o fal-ta de cohesión social en sus nuevas comunidades, entre otras.

Como se puede observar, con base en los estudios sobre el tema y lo que los entrevistados indican, el diseño y la estruc-tura encargada de la implementación de la política han te-nido efectos inesperados y no deseados sobre el desarrollo urbano. A su vez, los entrevistados indican que la política ha te-nido impactos relevantes sobre la estructura social de las ciu-dades, los cuales se desarrollarán en el siguiente apartado.

V. IMPACTOS DEL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA El hecho de que el resultado de la política de vivienda haya sido el predominio de la vivienda nueva, terminada, en conjunto habi-tacional como solución a este problema no es apropiado o inapro-piado en sí mismo. La evaluación de este resultado requiere de la identificacióndelos impactosquehatenidoenlasituaciónsocialmodificadaporlapolítica.Debidoaqueestedocumentotienecomoobjetivo proponer las líneas estratégicas de la política de vivienda con especial énfasis en la visión del sector empresarial del Infona-vit,estasecciónbuscaidentificarlosprincipalesimpactossocialesdelapolíticaseñaladosporestesector.Paraconseguirestefin,en

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este apartado se presenta el resultado de un esfuerzo de sistematización y análisis de entrevistas realizadas por el equipo de la Dirección del Sector Empresarial del Infonavit.

Demanerageneral,seidentificarontresimpactosquenosondeningunamane-ra independientes, sino que se encuentran interconectados, ya sea porque se originanporcausassimilaresoporqueunoscontribuyenaamplificarlosotros.Apesardeestainterdependencia,esnecesariodiferenciarlosparasimplificarsu análisis. De acuerdo con los entrevistados, los impactos de la política de vi-vienda que derivan del diseño e implementación de la actual política en esta materiason:1)elimpactoenlaestructurasocialdelasciudades;2)elimpac-toenelsistemaeconómicoyfinanciero,y3)elimpactoenelmedioambiente.

IMPACTOS EN LA ESTRUCTURA SOCIAL DE LAS CIUDADES Además de los efectos económicos, el desorden urbano de las ciudades mexicanas tiene importantes consecuencias sociales, las cuales son men-cionadas de manera indirecta por los diversos actores entrevistados. En prin-cipio, se destacan aquellas que tienen que ver con la calidad de vida de las familias. De acuerdo con una persona entrevistada: “también dentro de las debilidades del Infonavit esto ha sido lo principal: esas construcciones han sido ejecutadas en zonas donde no se tenían servicios: escuelas, empleos, etc., y eso ha dañado mucho a los trabajadores”. También destaca la incom-patibilidad entre usos de suelo o el crecimiento no continuo de las ciudades, así como las distancias que tienen que recorrer las personas para realizar las actividades cotidianas. Estos desplazamientos tienen costos económicos para las familias y sociales para las comunidades en que se habita. Asimis-mo, tienen costos importantes en términos del desempeño económico debi-do a la baja productividad de los trabajadores, los cuales se ven obligados a recorrer largas distancias para llegar a sus centros de trabajo. Aunado a lo anterior, un entrevistado destaca otro efecto no deseado del desorden urbano

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y la política de vivienda: la vivienda aban-donada. De acuerdo con esta persona, “el abandono de viviendas es por falta de ese desarrollourbano(adecuado)ydeesafal-ta de servicios fundamentales de infraes-tructura, servicios sin comunicaciones, sin parques, sin escuelas, sin comercios, (co-munidades) queno tienenmercados…”. Otro efecto social de la política tiene que ver con la población que no se atiende. Para acceder a la vivienda, la población no atendida tiene que echar mano de otros procesos y medios como la au-toconstrucción, que se caracteriza por construir en lugares de alto riesgo ante eventos naturales o con materiales no apropiados, sin mayor conocimiento del oficioni de la gestiónóptimade los re-cursos. Los asentamientos irregulares formados por estas construcciones conti-núan contribuyendo al desorden urbano. No obstante, las características de la actual política pública han contribuido a que otro grupo de actores quede fuera del marco del modelo de política de vivienda: los que no pueden entrar al mercado porque no son considerados como compradores de vivien-da(noasalariados)yaquellosquetomanladecisión consciente de no entrar porque sus preferencias no son compatibles con el mo-delo de política pública.

En palabras de un entrevistado: “…un pro-blema severo de la industria de la vivien-da tiene que ver con una desvinculación de la normativa urbana con la realidad del mercado (y) con las realesnecesidadesde los clientes”.

Por ejemplo, cuando la política pública define sus objetivos identifica una po-blación que busca atender. Como se ha mostrado líneas arriba, la población que busca atender la política de vivienda es asalariada, principalmente porque se

espera que quien está en una mejor si-tuación económica pueda acceder a este mercado por otros mecanismos, como el de créditos hipotecarios bancarios. Sin embargo, hay un grupo importante que no puede acceder ni al mercado banca-rio ni es cubierto por las ONAVIS: esto es lo que se conoce como demanda efecti-va de vivienda.

Otro grupo es el que debido a los cambios en la dinámica social no puede cubrir sus necesidades con el tipo de vivienda ac-tualmente promovida por la política. Se ha indicado que esta vivienda no prioriza este nuevo tipo de demandas, las cuales no son homogéneas para el conjunto de la sociedad como tampoco para las dife-rentes localidades y regiones de un terri-torio. El tipo de vivienda promovida por la política actual no se caracteriza por considerar la importancia que tiene el di-seño, el uso de los espacios internos de la vivienda por parte de sus ocupantes, ya sea hogares conformados por fami-lias nucleares, extensas o compuestas o por otro tipo de arreglos residenciales (personas solas, estudiantes, etc.) quereclaman también un espacio habitacio-nal(Maya,CervantesyRivas,2008).

En palabras de un entrevistado: “El sector privado creo no está viendo las señales que la sociedad está man-dando. Hay familias sin hijos que deci-den no tener hijos, hay familias ya de tantos tipos y seguimos diseñando las casas para papá, mamá y dos hijos”.

Por lo tanto, el diseño de la política no ha sido del todo efectivo en generar los incentivos para que los diversos actores persigan el bien común. Por ejemplo, uno de los grandes efectos contraintuitivos de la política ha sido el

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predominio de una única solución de vivienda que no responde a las ne-cesidadesdetodoslospotencialesbeneficiarios.Enpalabrasdeunentre-vistado: “…seguimos arrogantemente decidiendo cuáles son los modelos de vida que debe tener la población. Y seguimos ignorando sus preferencias”.

Con base en los comentarios presentados en esta sección es posible indicar que existen importantes efectos sociales como resultado de la política de viviendaydeldesordenurbanoamplificadoporésta.Estosefectossecon-viertenenpromotoresdelaineficienciaeconómicadelpaís,yaquegeneranasignaciones de recursos sub-óptimos en el mercado de vivienda y en la economía en general.

Ensíntesis,eldiagnósticodelosentrevistadosconfirmainvestigacionesre-cientes que sugieren que los conjuntos habitacionales han generado una for-ma de ocupación del territorio en la periferia rural de las ciudades con múl-tiples efectos negativos, tanto para los habitantes de los nuevos desarrollos deviviendacomoparalasautoridadesylapoblaciónlocal,quesereflejanen el deterioro de la calidad de vida ofrecida y en requerimientos de inver-siónnoprevistos y servicios insatisfechos (Eibenschutz yGoya,2009:10).Además, la promoción inmobiliaria privada ha sido cuestionada por favorecer la expansión indiscriminada de la mancha urbana y conformar una nueva modalidad no solo de paisaje urbano, sino fundamentalmente de modo de vidaenMéxico(Esquivelet.al,2005).Enelsiguienteapartadosepresentanlos efectos que de acuerdo con las personas entrevistadas han impactado el medio ambiente.

IMPACTOS EN EL MEDIO AMBIENTELosrecursosdepropiedadcomún(RPC)sonbienespúblicosenunaciu-dad, como el aire limpio, las vías públicas, los parques, espacios abiertos para la recreación e incluso drenajes pluviales o alumbrado de calles, y cualquier persona que viva en ese lugar puede usarlos, en algunas ocasiones pagando las cuotas correspondientes. Los desarrolladores y propietarios los utilizan para desarrollar o vender las tierras, ya que aumentan el valor de sus propiedades e incrementan sus beneficios. De entre los bienes públicos afectados por el desarrollo urbano y la cons-trucción de vivienda destacan las tierras de cultivo y las tierras ambien-talmente sensibles, como aquellas que contribuyen a limpiar el aire o recargar mantos acuíferos.

El modelo de la actual política de vivienda ha generado incentivos para que los individuos al perseguir su beneficio individual y de corto plazo generen un sobreconsumo de estos bienes. La importancia de este tema es destacado por varios entrevistados; por ejemplo, uno de ellos indica que: “aquí en todas las grandes ciudades: Ciudad de México, Monterrey, Guadalajara, Puebla, yo veo una concentración mucho más grande. Veo

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que el tema de sustentabilidad se transforma en algo cada vez más importante”.

Sin embargo, parece ser que la forma en que se ha enfrentado este problema no ha sido del todo satisfactoria para la mayoría, ya que se han destacado medidas principalmente dirigidas a atemperar parte de las emisiones de CO2 producidas por las actividades que se lle-van a cabo dentro de las viviendas. Además, de acuerdo con un en-trevistado: “Las medidas que se toman actualmente para introducir la sustentabilidad de los desarrollos son medidas precarias, que no tienenvigilancia(y,tampoco,controlysupervisión)”.

Enfrentar los retos que presentan los RPC requiere de nuevas for-mas de entender el desarrollo urbano y la propiedad de la tierra. Por ejemplo, la tierra de cultivo es un bien privado a simple vista. Pero el propietario tiene diversos derechos sobre su tierra como el de construir sobre ella, utilizarla para esparcimiento o cultivo. Una vez que se distinguen y separan los diferentes derechos que tiene una persona sobre esa tierra, es posible que la comunidad com-pre uno de ellos, en particular aquellos que se consideran gene-radores de un bien colectivo. Por ejemplo, una comunidad puede comprarle a un individuo el derecho de construir sobre su suelo, mientras que él mantiene el derecho de cultivar o utilizarla para actividades recreativas o forestales.

En general, los entrevistados indican que la actual política de vivienda ha tenido efectos no deseados sobre diversos RPC, como el medio am-biente. Además, señalan que las medidas que han tratado de atem-perarestosefectoshansidoinsuficienteshastaahorapararemediarel problema. Finalmente, los entrevistados indicaron otro efecto no deseado de la política de vivienda, el impacto sobre el sistema econó-micoyfinancieroquesedescribeenelsiguienteapartado.

IMPACTOS ECONÓMICOS Y FINANCIEROS La relatoría de la mesa 8 de la Reunión Nacional del Sector Empre-sarial destaca que “no hay una sustentabilidad integral debido a la cartera vencida y la vivienda abandonada”. Esta situación causada por los problemas del diseño de la política se ve acrecentada por la implementación de la misma, que se discutió anteriormente. De acuerdo con un entrevistado: “no hay congruencia entre las políticas yplanesdeviviendaconloseconómicosydefinanciamiento”.Engeneral,elefectoeconómicoyfinancieroespocodestacadoporlos entrevistados, pero para varios actores esta situación empieza a generar un problema creciente. Por ejemplo, de acuerdo con la relatoríadelamesa2:“Lasituacióndeinestabilidadfinancieraque

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se vive a nivel mundial y que incide en el mercado nacional se ha vuelto un factor de riesgo para el sector desarrollador de vivienda”.Estas apreciaciones coinciden con investigaciones recientes sobre el tema. De acuerdo con Eibenschutz y Goya, el proceso de alejar físicamentelaviviendadelasciudades―quedisminuyesuatractivoparaelconsumidorfinal―paralograrpreciosqueasegurenlosmár-genes de utilidad deseados por las desarrolladoras, implica que se incrementen los riesgos de desapego y abandono de la vivienda ad-quirida normalmente con crédito hipotecario, como en el caso de las casas abandonadas. En ese sentido, este proceso ha llevado tam-bién al traslado de riesgos crecientes a las instituciones de crédito, públicas yprivadas,quefinanciana los compradoresde vivienda(EibenschutzyGoya,2009:11-12).

Estos problemas podrían ser enfrentados, además de mejorar el di-seño de la política y su implementación, reduciendo los costos de financiamiento.Al respecto,dosentrevistadosseñalaron:“…noshe-mosenfocadoaproducirproductos(sic)cadavezmásbaratosperoel componente más caro de la vivienda que es el crédito en realidad nunca nos hemos abocado a ver cómo lo abaratamos.” Además, otro entrevistado indicó lo siguiente: “le veo problemas a las Sofoles, […]; me parece que entre los fraudes, las malas prácticas, todo ese rollo, le quitaron el prestigio a una posibilidad muy importante de la industria”.

Además, algunos entrevistados indicaron problemas ocasionados por las distorsiones en el mercado de la tierra y la vivienda debidos a la especulación de la tierra. De acuerdo con la relatoría de la mesa

Enfrentar los retos que presentan los RPC requiere de nuevas for-mas de entender el desarrollo urbano y la propiedad de la tierra.

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1 de la Reunión Nacional del Sector Empresarial, “la problemática asociada al suelo en oferta, especulación, subutilización, políticos y tenencia de la tierra, entre otros, hace sumamente difícil que los planes de desarrollo de vivienda se cumplan”.

Cabe destacar que en su concepción dentro del Plan Nacional de Desarrollo 1982-1987, las reservas territoriales fueron caracteriza-das como mecanismos para evitar los altos costos de vivienda como resultado de la especulación del suelo urbano, a la vez que permi-tirían acceso a la tierra a personas que no podrían tenerlo de otra forma. Sin embargo, al día de hoy no queda claro en qué medida las reservas han permitido reducir la especulación o si, por el contrario, se han convertido en un mecanismo que ha facilitado la especula-ción de la tierra e incrementado los costos de la vivienda.

VI. LÍNEAS ESTRATÉGICAS Y COMPONENTES PARA LLEGAR A LA VISIÓN EMPRESARIALIntroducciónLos apartados anteriores describieron el estado actual de la vivien-da en México con base en la descripción del marco institucional, es decir, de acuerdo con la evolución de las tres principales normas na-cionales en la materia; Ley de Vivienda, Ley General de Asentamien-tos Humanos y Ley Agraria. También se mostró una descripción del diseño, implementación, resultados e impactos de la actual política devivienda.Lareflexiónllevadaenestasseccionesayudóaconfor-mar un diagnóstico sobre la forma en cómo el Estado ha intervenido en la cuestión habitacional, así como los principales efectos, tanto positivos como negativos, de dicha intervención.

Apartirdeestediagnóstico,sedefinieroncincograndeslíneasestra-tégicas de política, las cuales contienen componentes que son pro-puestas concretas de solución a la problemática detectada. Estas líneas y sus componentes conforman la segunda parte de la inves-tigación, que se desarrolló con base en diversas fuentes. En primer lugar,sebuscóidentificarexperienciasnacionalesque,debidoalosescasos recursos que se les ha destinado o a su limitado efecto geo-gráfico,nohansidosuficientementeexploradas.Ensegundolugar,cuando las experiencias nacionales eran limitadas o inexistentes, se tratarondedefinircomponentesconbaseenlaliteraturaespeciali-zada en el tema, principalmente en México y los Estados Unidos. Y entercerlugar,loscomponentesdeestasestrategiassedefinieroncon base en algunos casos internacionales relevantes.

Estas líneas estratégicas tienen la intención de actuar en conjun-

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to para atemperar los efectos sociales, económicosyambientalesidentificadosen la sección anterior. En primer lugar, estos mecanismos buscan, mediante cambios en la gestión urbana, una me-jor integración de los individuos con sus familias y comunidades. En particular, tratan a través de la redensificación yreducción de tiempos de traslado pro-veer espacios urbanos que den a los in-dividuos mayor tiempo y mejores opor-tunidaddeinteractuar(verAnexo3).Ensegundo lugar, hacen lo necesario para mitigar y, en el mejor de los casos, rever-tir los efectos negativos que el desarro-llo urbano actual ha tenido en el medio ambiente. En particular, los componen-tes de estas líneas tienen la intención de mejorar la calidad de aire y agua de zonas urbanas, así como reducir el uso de tierras de cultivo y ambientalmente sensitivasparafineshabitacionales(verAnexo4).

Finalmente, dichas líneas estratégicas buscan contribuir a preservar e incre-mentar el valor de las propiedades in-mobiliarias. Este cambio en los efectos económicos se promueve mediante me-jores rendimientos sociales de las inver-siones, tanto públicas como privadas, y seesperaqueredundeenbeneficiodelasfinanzas(verAnexo5).

La descripción de cada línea estratégi-ca tiene al menos cuatro secciones. La primera es una introducción que contie-ne la descripción básica de la situación problemática a resolver. La segunda esuna justificaciónen lacual,apartirde las fuentes consultadas, se descri-be por qué es importante realizar una intervención pública congruente con la línea estratégica. De esta parte se des-prenden también algunos rasgos de

los principales objetivos que esta estrategia debería perseguir. La tercera sección incluye los com-ponentes y factores clave del di-seño e implementación, que son las recomendaciones puntuales sobre los posibles programas o acciones a realizar.

La última sección contiene reco-mendaciones sobre la evaluación de cada línea estratégica, lo cual puededefinirsecomoelprocesopara determinar, mediante juicios generales, la calidad, el logro de metas, la efectividad, el impacto y los costos de un programa o polí-tica(TheodoulouyKofinis,2004,p.192).Unapolíticanacionaldedesarrollo urbano y de vivienda, en general, así como sus líneas estratégicas, deben considerar desde su diseño los elementos para su evaluación, tanto a lo lar-go de su implementación (proce-sos) como en el alcance de susresultados e impactos –objetivos (outputs y outcomes). En estasección se describe en general cómo podría ser evaluada cada línea estratégica y se sugieren algunos objetivos e indicadores paraverificarsusavances.

La primera línea busca diversifi-car la oferta de soluciones habi-tacionales para ampliar y diversi-ficareluniversodeatencióndelapolítica de vivienda. Actualmente, si bien la intervención guberna-mental ha sido efectiva en cuan-to al crecimiento del número de créditos para adquirir, construir o remodelar una vivienda, así como para el pago de pasivos en rela-

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Las alternativas de solución para combatir los problemas se basan en el mejoramiento

y ampliación de vivienda para no asalariados y la producción social de vivienda tanto

organizada como asistida.

ción con la misma, esta intervención ha generado dos problemas impor-tantes: por un lado, una solución predominante de vivienda (adquisición de vivienda unifamiliar, en conjunto habitacional, alejada de los centros urbanos)quehaproducidodiversosefectosnegativosy,porotro,laaten-ciónhasido insuficientee inadecuadaaunsegmento importantede lapoblación, básicamente la población de menores ingresos y/o los no asa-lariados. Las alternativas de solución para combatir estos problemas se basan en el mejoramiento y ampliación de vivienda para no asalariados y la producción social de vivienda tanto organizada como asistida. En esta línea estratégica, al igual que en las otras, se insiste en la importancia de la integralidad y complementariedad de soluciones habitacionales.

La siguiente línea busca presentar como alternativa para cumplir los ob-jetivos de la política a la vivienda para renta, al destacar para tal efecto la generación de certidumbre en el mercado de alquiler. Actualmente, la po-lítica habitacional en México no considera apoyos públicos para el arren-damiento, ni por el lado de la oferta ni por el de la demanda. El propósito de esta línea es demostrar, con base en la revisión de la propia situación de la vivienda en nuestro país, así como en experiencias internacionales, que la vivienda en propiedad puede no ser la única forma para dotar de una lugar digno para vivir a las familias mexicanas. Las opciones de so-lución para tratar de resolver la problemática se basan en la moderniza-ción y homogenización del marco jurídico para crear certidumbre en este mercado. También se hace énfasis en el desarrollo de subsidios para el arrendamiento de viviendas privadas.

La tercera línea estratégica propone el fortalecimiento de la capacidad al igual que la reducción de la fragmentación de la autoridad encarga-da de diseñar e implementar la política de vivienda. La cuestión habi-tacional es parte integral del desarrollo urbano, por lo cual, intervienen diversas dependencias y entidades de los tres niveles de gobierno y en ocasiones, incluso, agencias privadas y sociales, cuya actuación se rige por normas muy diversas. Esta situación ha derivado en varios proble-mas relevantes, talescomo la faltadecoordinación,su insuficienteca-pacidad técnica y operativa, así como las restricciones que les impone

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el marco jurídico. Las posibles soluciones plantean hacer cumplir el marco jurídico de la vivienda y mitigar el desigual desarrollo institucional entre es-tados. También se ahonda en la importancia de transitar hacia instrumen-tos de gestión integrada del desarrollo urbano, con una participación sub-sidiaria de los gobiernos estatales en el control de este tipo de desarrollo.

La cuarta línea busca generar cambios sobre dos aspectos que, si bien han sidoabordadosennuestropaís,nohanrecibidolaatenciónsuficientenisehan incorporado de manera importante en los distintos planes y programas re-lacionadosconeldesarrollourbanoylavivienda:laredensificacióndezonasurbanas y la promoción del desarrollo de infraestructura en conjuntos habita-cionales desconectados del área urbana consolidada. Estos aspectos afectan tantoalosbeneficiariosdelapolíticadelavivienda(porelladodelaubicación,calidadyaccesoalosserviciospúblicosdesusinmuebles)comoalasautori-dades, las cuales se enfrentan a un crecimiento urbano desordenado que trae comoconsecuencialadificultadparalaprovisiónefectivayeficientedeservi-cios públicos, así como problemas sociales relacionados principalmente con lainseguridadpública.Enestalíneaseenfatizalamodificacióndelosinstru-mentos de planeación del desarrollo: revisión, actualización y renovación de instrumentos de regulación de uso del suelo y desarrollo urbano. También se destacan nuevos instrumentos y la mejora de la regulación de uso del suelo.

Laquintalíneaestratégicaserefierealaprofesionalizacióndelserviciopúblicolocal para la gestión del desarrollo urbano y a la cooperación regional y metro-politana para esta función. Si bien la actuación de los gobiernos municipales es reducida para otorgar viviendas, sí tienen un papel preponderante en el desarrollo urbano, horizonte donde se enmarca cualquier solución habitacio-nal. Las autoridades municipales, como principales reguladores del desarro-llo urbano, enfrentan problemas como falta de coordinación entre las propias dependencias y entidades municipales, así como con los otros dos niveles de gobierno;tiempoinsuficientedegestión(tresaños);faltadecapacidadtécnicaparatomardecisionesdedesarrollourbano,einfluenciadeinteresespolíticosen decisiones de esta índole. Para tratar de resolver esta problemática se sugiere la creación o consolidación de varios tipos de instituciones: institutos municipales y metropolitanos de planeación, asociaciones municipales para la prestación de servicios públicos, empresas de participación estatal y mu-nicipal para la prestación de servicios, autoridades metropolitanas de trans-porte,agenciascatastralesautónomasyagenciasdedesarrollourbano(ADU).

Tanto las líneas estratégicas como sus componentes tienen el propósito de formar un grupo de herramientas que se pone a disposición de decisores y grupos interesados en el desarrollo de la política de desarrollo urbano y de vivienda en México. Dado lo anterior, el contenido de esta segunda parte de la investigación busca ser un insumo para la conformación de un Pro-grama Nacional de Desarrollo Urbano y de Vivienda, con una visión de me-

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diano y largo plazo que, sobre todo, no vea al desarrollo urbano y a la vivienda como aspectos aislados, ni como responsabilidad de una sola dependencia o entidad pública, privada o social, ni que esté a cargo de un solo nivel de gobierno, sino como un proceso integral, ligado íntimamente a diversos aspectos del desarrollo social.

LÍNEA ESTRATÉGICA 1: DIVERSIFICAR LA OFERTA DE

SOLUCIONES HABITACIONALES PARA AMPLIAR Y

DIVERSIFICAR EL UNIVERSO DE ATENCIÓN Esta línea estratégica va dirigida a cambiar parte del diseño de la política de desarrollo urbano y vivienda. En particular, busca gene-rar un papel más activo del Estado en la promoción de vivienda para unsectordelapoblaciónquenohasidoatendidosuficientementeni en calidad, ni en cantidad de recursos. La atención a las diver-sas demandas de vivienda de estos grupos permitiría fortalecer el tejido social en la medida en que las personas mejoraran la calidad de sus viviendas y revitalizaran sus barrios. Al mismo tiempo, esta línea estratégica lograría introducir nuevos objetivos e indicadores de desempeño que permitieran medir el éxito de la política de una manera diferente a cómo se ha hecho hasta ahora.

Incluir una línea estratégica de la política de vivienda que coadyuve a un mejoramiento de las acciones de política requiere observar la profundadiversidaddemográficadelpaís,enparticular,enloquerespecta a la conformación de los hogares, los niveles de ingreso y las condiciones de empleo. Esto debe conducir, por una parte, a reconocer lanecesidaddeampliar y diversificar el universodeatención de la política habitacional, incorporando sobre todo a la población no asalariada.

Para atender a esta población es necesario pensar en opciones habitacionales diversas que atiendan adecuada y exitosamente a cada sector o grupo social en sus condiciones habitacionales rea-les: hogares sin vivienda, que requerirán de vivienda nueva, y ho-garesconviviendadeficienteoprecariapordiferentescausas,querequerirán otro tipo de acciones. Además, es fundamental revisar cuáleshansidolosefectos―enlosmodosdevidayprácticasco-tidianas―delasaccioneshabitacionalesdelapolíticarecienteenlapoblaciónatendida,puestoque―comoyaseindicó―numerosasinvestigaciones, foros y reportes han sugerido que los impactos ur-banos, sociales, económicos y ambientales pueden ser en general negativos.

La necesidad de promover el acceso a la vivienda a este sector de

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“Las posibilidades de acceso al financiamiento de vivienda son restringidas, porque no cuentan con ingresos regulares para soportar el pago de una deuda hipotecaria, o bien porque teniendo

ingresos fijos, estos no son suficientes para costear la vivienda más barata en el mercado”.

lapoblación―quegeneralmenteeseldemenoringreso―hasidorecono-cida como una prioridad desde el Programa Nacional de Vivienda del Go-biernoFederal2007-2012.Esteprogramamanifiestaqueparalasfamiliasdemenoresingresos“lasposibilidadesdeaccesoalfinanciamientodevi-vienda son restringidas, ya sea porque no cuentan con ingresos regulares para soportar el pago de una deuda hipotecaria, o bien porque teniendo in-gresosfijos,estosnosonsuficientesparacostearlaviviendamásbarataenel mercado”. Dado lo anterior, el Gobierno Federal se estableció como meta otorgarseismillonesdefinanciamientosdevivienda“preferentementealapoblación que se encuentra en situación de pobreza” (Programa Nacional de Vivienda,2008).

Sin embargo, el impacto de la política de vivienda en la cobertura de los grupos más vulnerables ha sido limitado. Muestra de ello es que el número decréditosnonecesariamentereflejaelnúmerodehogaresbeneficiadosyqueparalapoblacióndemenoresingresosnosehanproducidosuficientessoluciones de vivienda. Otro ejemplo de limitados resultados se ha dado en programas como “Tu casa” del Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares(Fonhapo).Unaevaluacióndeesteprograma,queesunodelos

principales instrumentos de política para la población de menores ingresos, indica que en 2010 la vivienda nueva producida atendió sólo al 0.41% del to-taldelapoblaciónpotencial,mientrasquelaampliadaomejoradabeneficióúnicamenteal1.97%deltotaldelademanda(CONEVAL,2011).

En este apartado se presentan algunos componentes que deberían ser in-tegrados en una estrategia que puede ser implementada por los ONAVIS, pero que necesariamente debería articularse también con los ámbitos de gobierno locales por medio de los organismos estatales de vivienda (OREVIS),secretaríasdedesarrollourbanoyviviendadelosestadosein-cluso dependencias encargadas en los municipios, todo ello con el fin de evitar los problemas de fragmentación de la autoridad que se han indica-do anteriormente. En este sentido, se sugiere que el diseño e implemen-

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tación de soluciones habitacionales debe fundarse en una perspectiva in-tegral que considere a la vivienda, por un lado, como una parte central de la ciudad y no independiente de ella (lo que exige incluso reestructurar estra-tegias tradicionales en la planeación urbana y en la producción de vivien-da social enMéxico) y, por otro, comounprocesoqueiniciadesdeladefinición,regularización y adquisición del suelo dondeseedificahastasuequipamientoy acceso a servicios públicos (y no solo la construcción, compra y/o mejoramien-to de un inmueble, como se concibe ac-tualmente).Esdecir,estaestrategiaseríaexitosa en la medida en que integre pro-gramas o acciones que atiendan todas y cada una de las etapas del proceso con que se genera la vivienda.

En el resto de esta sección se presentan los principales objetivos de la línea estra-tégica y los rasgos generales de cuatro componentes que se pueden incluir en estaestrategia:a)expandirymejorarlosprogramas de adquisición de vivienda, en particularparanoasalariados;b)elmejo-ramientoyampliacióndeviviendas;c)laproducción social de vivienda organizada y asistida, también para no asalariados, y d)eldesarrollodeprogramasarticulado-res que permitan complementar las ac-ciones y soluciones de vivienda. Al igual que con el resto de las estrategias que se presentarán, los componentes que se proponen son enunciativos y no limitati-vos, e incluso pueden hacerse diversas combinaciones de ellos.

jUSTIFICACIÓN El primer objetivo de esta línea estratégi-ca es la reducción de la demanda efecti-vadevivienda(déficitcuantitativoycua-litativo).Paralograrlo,hayquebasarse

en el fortalecimiento de los apoyos para la adquisición, el mejoramiento, la am-pliación y la construcción dirigidos parti-cularmente a la población no asalariada de ingresos bajos y medios bajos. Según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID),eldéficithabitacionalenMéxicoestácompuesto por un 2% de hogares que ca-recendevivienda―déficitcuantitativo―yun 26% de hogares que habitan una vi-vienda inadecuada por diferentes causas ―déficitcualitativo―,delcual9%remiteala calidad de los materiales con que está construida, 5% a situaciones de hacina-miento,8%acarenciaoinsuficienciadein-fraestructura para la dotación de servicios y 15% a la irregularidad dominial, esto es, a la falta de una tenencia segura del suelo y lavivienda (BID,2011:4).Sibienexis-ten algunas opciones de financiamientopara acciones de mejoramiento habitacio-nal, se ha comprobado que, en términos de inversión, los recursos aplicados para este tipo de acciones es muy bajo (5% de la inversión total de los organismos habi-tacionales)aligualqueparalasaccionesdeiniciodevivienda(piedecasa,2.2%).Lagranmayoríadelfinanciamientodelosorganismos se dirige a la vivienda nueva terminada(Coulomb,2010:570-571).

Lo anterior señala una incongruencia entrelosdéficitsdetectadosylaimpor-tancia que se les otorga para generar soluciones (al menos en términos de inversiónydedifusióndeopciones).Serequiere entonces pensar en fortalecer aquellas acciones habitacionales desti-nadas a hogares que habitan viviendas que por distintas causas (materiales, espaciales,legales,etc.)nosonadecua-das, pero que a través de intervenciones oportunas pueden llegar a serlo.

La persecución de estos objetivos debe

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fortalecer la autoconstrucción, ya que al hablar de construcción de vivienda para las familias de menores recursos, hay que considerar que la forma de producción de vivienda más usual en México es la que llevan a cabo los usuarios, por iniciativa propia y bajo su control directo. A este modelo tra-dicionalmente se le conocecomoautoconstrucción y ladefinimoscomoel proceso mediante el cual el propio usuario construye la vivienda por etapas,condistintosnivelesdeconocimientoyoficio,atendiendoasuspo-sibilidades de tiempo, esfuerzo y recursos disponibles. Para Víctor Pelli, se trata de procesos obligada e involuntariamente autónomos a través de los cuales la propia gente encara la resolución de su problema habitacional contalentoytenacidad,perosinrecursosnimarcoinstitucionalsuficien-tesparallegarasolucionesplenamentesatisfactorias(Pelli,1994:13).

El avance en el conocimiento sobre este fenómeno, basado en las experien-cias en distintos contextos como México y otros países de América Latina, permite hoy distinguir la diferencia entre autoconstrucción y autoproducción: mientras que la primera solo implica las tareas de construcción, la segunda incluye―ademásdelaconstrucción―lagestiónyadministracióndelsueloy de los recursos económicos y materiales. Existen dos modalidades dentro de este tipo de producción que generan resultados muy diversos: la primera essocial,individualyespontánea―generalmentevinculadaaprocesosdeinformalidadeilegalidadurbana,sinmediacióndeplaneaciónalguna―ylasegunda es social organizada y asistida, que corresponde a la que llevan a cabo grupos sociales organizados (organizaciones de base, cooperativas, asociacionesdevecinos,etc.)conlaasesoríadepersonaltécnicocapacita-do(generalmenteONGs).

Es importante mencionar que las acciones habitacionales por autoconstruc-ción resultan exitosas en la medida en que son resultado de una situación organizada y asistida, es decir, cuando existe una intervención oportuna y experta en las etapas de planeación y construcción de la vivienda. Por lo tan-to, un programa que implemente estas acciones debería intervenir en este proceso de producción, aprovechar las condiciones existentes y mejorarlas a una autoproducción habitacional a través de la asesoría integral (legal, técnico-constructivayfinanciera).

El segundo objetivo de esta estrategia es conseguir la integralidad y comple-mentariedaddelassolucionesdeviviendafinanciadastotaloparcialmentepor el gobierno, las cuales deben ser una característica de los apoyos pú-blicos de vivienda sin importar si son ayudas para la adquisición, construc-ción, mejoramiento o arrendamiento. Actualmente, los programas públicos de vivienda para los sectores de menores ingresos no son diseñados, imple-mentados o evaluados con una perspectiva integral y de complementarie-dad. Para resolver esta situación, es necesario considerar los aspectos que participan en la producción de vivienda: suelo, servicios y equipamientos básicos; materiales y componentes constructivos; asistencia social, técnica,

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legal,contable,administrativaylegal;financiamiento,movilizaciónde recursos y fortalecimiento de la economía popular (ahorro y re-cursoscomplementarios), así como fuerzade trabajo yparticipa-cióndelosusuarios(Ortíz,s/f).Enlasituaciónactualdelapolítica,estos elementos se encuentran fragmentados en varios programas gestionados por diversas agencias de gobierno con misiones que no necesariamente convergen entre sí.

Por ejemplo, existen programas que integran algunos de estos com-ponentes, como es el caso de “Esta es tu casa”, “Tu casa” y “Vivien-da Rural”. Sin embargo, no pueden ser considerados como “inte-grales”, pues obligan a que las acciones de vivienda se realicen en predios con certeza jurídica y áreas no riesgosas, pero no ofrecen unapoyoparaqueloseventualesbeneficiarioscumplanconesterequisito. Dada esta situación, es fundamental la integración de los programaspúblicosrelacionados(yfactiblesderelacionarse)conlavivienda para las familias de menores ingresos, los cuales incluyen los apoyos de dependencias y entidades como CONAVI, CORETT, FONHAPO,CDI,CNA,CONANP,SEDESOLySEMARNAT(CONAVI,s/f).Con la integración de estos esfuerzos sería posible ofrecerles un “apoyo integral” a sus necesidades de vivienda.A continuación se describen los componentes y factores clave que debe incluir el diseño e implementación de una estrategia para di-versificarlaofertadesolucioneshabitacionalesparaampliarydi-versificareluniversodeatención.

COMPONENTES Y FACTORES CLAVE DEL DISEÑO

E IMPLEMENTACIÓN Como se mencionó, actualmente existen programas de apoyo para la adquisición de vivienda dirigidos a la población no asalariada de ingresos bajos y medios bajos, como es el caso del programa “Tu casa” del Fonhapo. El primer componente de esta línea debería ser la expansión y mejora de este tipo de programas, ya que es-tos instrumentos tienen una cobertura sumamente limitada. En el caso del programa mencionado, este solo cubre el 0.41% de lapoblaciónpotencial(CONEVAL,2011),porlocual,alapardelmejoramiento y ampliación de vivienda para grupos de población no asalariada de ingresos bajos y medio bajos, es necesario tam-bién expandir los programas de adquisición de vivienda existen-tes para este sector.El segundo componente debería consistir en el fomento del mejo-ramiento y ampliación habitacional. En este caso podría resultar adecuadoconstituirprogramasoaccionesdecarácterfederal―impulsadas,diseñadasyfinanciadasdesdelaCONAVI,laSedesolatravésdelFonhapoylaSociedadHipotecariaFederal(SHF)en

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casode losgruposdemayor ingreso―,peroconuna articulación directa con los OREVIS y las de-pendencias pertinentes de los gobiernos munici-palesparasueficazimplementaciónygestión.

El desarrollo de programas que implementen estas acciones requeriría de la consideración de factores clave en su ejecución. Por ejemplo, de personal téc-nicocapacitadoque:1)evalúeeidentifiquelosdéfi-cits en las viviendas desde la construcción comple-tadeciertoscomponentes(muros,pisos,techos)yespacios (habitaciones, cuartos, hasta las termina-ciones);2)propongalasopcionesdemejoramientoespecíficasconbaseencadacaso;3)superviselasobras, las cuales dependiendo del caso podrán ser ejecutadas por terceros o por el propio destinata-rio,segúncriteriosqueestablezcaelprograma,y4)registre y evalúe las acciones. Por ello, sería conve-niente considerar programas o acciones paralelos de capacitación de personal de las dependencias municipales que pudieran ser impartidos por los OREVIS, para que el otorgamiento de asesoría téc-nica se dé a través de procedimientos estandariza-dos: supervisiones de avance de obra, de uso del material, de administración del recurso (que puede otorgarseporetapas,segúnelavance),etc. También, estas acciones de mejoramiento habi-tacional podrían complementarse con la creación de parques de materiales o paquetes de materia-les, mediante convenios con productores y provee-dores, para que el destinatario de estas acciones pueda adquirir materiales a precios convenientes, abaratando con ello la adquisición de insumos al menudeo para autoconstrucción.

Por otra parte, el mejoramiento habitacional debe pensarse en el contexto no sólo de la vivienda, sino del espacio residencial más amplio. Por ello, el me-joramiento barrial resulta un factor fundamental de este componente. Existen numerosos programas de este tipo que han sido reconocidos como bue-nas prácticas dado el éxito de sus resultados y que ―comosecomenta―nosólo intervienenenelám-bito de la vivienda, sino que se extienden al barrio,

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colonia o vecindario. Es el caso de los programas de mejoramiento de barrios se encuentran Favela Bairro en Brasil, Chile barrio, PROMEBA en Argentina, entre otros. La creación y fortalecimiento de este tipo de programas en México puede complementar el mejoramiento de la vivienda en tanto interviene el espacio residencial que la contiene, a través del tendido de redes de infraestructura básica, el mejora-miento de los espacios públicos y la conectividad con las áreas estratégicas de las ciudades.

En el caso de nuestro país existen tanto programas gubernamentales como de organizaciones no gubernamentales que pueden contribuir aestecomponente.Porejemplo,laCONAVIhaidentificadoalmenosveintiún programas federales relacionados o factibles de relacionarse alaviviendaysuentorno(CONAVI,s.f.).Estosprogramaspuedenencierta medida contribuir a la producción social de vivienda. Por otra parte, laCONAVItambiénha identificadounnúmero importantedeorganizaciones no gubernamentales que pueden apoyar a este com-ponente mediante el fomento de programas comunitarios de auto-construcción,asesoríaofinanciamiento.Sinembargo,cabedestacarque la cobertura de estos esfuerzos es altamente limitada. Por último, hay que señalar que la difusión de programas o acciones de mejoramiento habitacional es una parte central del proceso de im-plementación. La promoción debiera realizarse in situ, con personal de las propias instancias municipales (que incluso cuente con forma-ciónsocial,talcomotrabajadoressociales)atravésderecorridosenlascoloniasylocalidadesqueregistranymanifiestanclaraseviden-cias de pobreza patrimonial y hasta riesgos por su localización; allí es donde habita la población más desfavorecida, e incluso la más desinformada, que en general no se acerca a las instancias guberna-mentales a solicitar apoyo alguno.

Además, debería incluirse en esta estrategia un tercer componente de promoción de la autoconstrucción que se destinara sobre todo a la población no asalariada y de bajos recursos; es decir, a los sec-tores que no acceden a la oferta del mercado de vivienda formal en sus condiciones de funcionamiento actual y que representan más del 50% de la población del país. Para un programa que surja de este componente, la instancia rectora podría ser el Fonhapo, y para otros sectores de población con mayores recursos, podría ser la SHF. Eldiseñoyfinanciamientodelprogramacorresponderíaaestasins-tituciones. Sin embargo, la implementación y gestión debiera correr por cuenta de los OREVIS e institutos estatales, así como dependen-cias municipales correspondientes, que son quienes conocen con más detalle y cercanía a los grupos de población en sus territorios.

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Un factor clave para implementar un programa surgido de este componente debería incluir la creación y operación de centros de asesoría técnica, admi-nistrativa y legal en los organismos de ejecución del mismo (direcciones de de-sarrollo urbano o de obras públicas mu-nicipales).Estoscentrosdeberáncontarcon personal capacitado para orientar todo el proceso autoproductivo desde la gestión del suelo, el diseño de la obra, su supervisión, la administración de los fondos, el cumplimiento de los requisi-tos legales para su registro y, por último, su mantenimiento y habitación.

Respecto de la administración de los recursos, sería un factor importante que estos pudieran otorgarse por eta-pas y en modalidades de crédito, sub-sidio o con esquemas de ahorro previo (según los criterios dedefinición de lademanda). En todos los casos, el/losdestinatario/s de estas acciones apor-tarán la mano de obra, siempre que esta sea orientada por personal con conocimientos técnicos apropiados. Durante el proceso de obra, el personal encargado de la asesoría técnico-cons-tructiva sería responsable de la super-visión, pero podrá apoyarse en la orga-nización de talleres, pláticas y prácticas que reúnan a varios autoproductores, así como con la distribución de folletería (a través de pequeños manuales, trípti-cos,fichas técnicas,etc.)en laqueserealicen recomendaciones y describan procedimientos constructivos sencillos a seguir para la construcción de los di-ferentes componentes de una vivienda.La asesoría legal-normativa podría ser otro factor de éxito de este componen-te, el cual debería contemplar también los costos que implican los trámites, li-cencias, impuestos y registros, para lo

que será recomendable pensar en una serie de procedimientos especiales―encostosfundamen-talmente―cuandosetratedepo-blación de muy bajos ingresos.

Con respecto a este tipo de pro-gramas, una lección que es con-veniente retomar de otras ex-periencias es la priorización en el acceso al apoyo público de vi-vienda a la población que aparte de estar en el segmento de bajos ingresos tiene alguna otra condi-ción de vulnerabilidad, como es el caso de los programas “Tu casa” y “Vivienda rural” que dan prioridad a las familias de mayor pobreza, con algún miembro con discapa-cidad, compuestas con madres solteras, con jefes de familia que sean adultos mayores o integran-tes menores a 14 años.

Estos programas son destacables porque también privilegian el ac-ceso a solicitantes en desventaja identificada por cuestiones geo-gráficas,comosonzonasderies-go natural, rurales, municipios de alta y muy alta marginación, así como los “polígonos” Hábitat de Sedesol (R.O. de Tú Casa 2012 yR.O.deViviendaRural2012).

Otros dos criterios de asigna-ción de los programas “Tu casa” y “Vivienda rural” podrían ser factores clave para el éxito de este componente. Por un lado, la precisión de las característi-cas mínimas que debe tener la vivienda a construir (o a produ-cir) y que se establecen con ladefinición de la Unidad Básica

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deVivienda(UBV)y,porelotro,quelasreglas ordenen cómo debe dividirse el costo total de cada acción de vivienda entre el gobierno federal, estatal o mu-nicipalyelbeneficiario,yaqueestable-ce rangosentre losquedebefluctuarla aportación de cada uno. En el caso delosbeneficiarios,secontemplaquesu aportación puede ser monetaria, en especie, mano de obra o mixta.

En cuanto a los recursos de los gobier-nos estatales y municipales, el progra-made“Viviendarural”esmásflexible,ya que permite que estos sean comple-mentados o sustituidos con “recursos de empresarios agropecuarios, orga-nismos privados y sociales de carácter nacional o internacional o por organiza-cionesde lasociedadcivil sinfinesdelucro” (R.O. de Tú Casa 2012 y R.O. de ViviendaRural2012).

Un programa que desarrolle estas accio-nes, podría combinar, según las necesi-dades que se hayan observado, la cons-trucción de vivienda nueva-progresiva (en caso de hogares sin vivienda, familias ha-cinadas por convivencia de varios hoga-res u hogares con viviendas no recupera-blesporeltipodematerialodeficienciasestructuralesdelaconstrucción)omejo-ramiento de la vivienda (como lo indicado

en el apartado anterior). Reiterando lodicho en el programa de mejoramiento habitacional, la difusión de un progra-ma de asesoría integral a la autopro-ducción habitacional es clave. Deberá contarse con mecanismos de difusión masiva de este tipo de acciones, que de-ben pensar en los sectores de población que puedan demandarlo.

El diseño de programas o acciones “ar-ticuladoras” para atender a esta pobla-ción debería ser un cuarto componente, el cual comenzaría por el propio redise-ño de los programas existentes, para que, como condición mínima, conside-ren su necesaria vinculación con otros programas. Un ejemplo ya mencionado es la recomendación para vincular las políticas de mejoramiento habitacional con las de mejoramiento barrial.

En el caso de nuestro país, existen dis-tintos programas públicos, aparte de los revisados, que buscan apoyar a la población más vulnerable en los aspec-tos mencionados. Sin embargo, estos programas carecen de una articulación, por lo que es indispensable crear solu-ciones integrales de vivienda que de-sarrollen “alternativas a la medida”, de acuerdo con las necesidades de cada caso. Esto se puede alcanzar mediante

Una lección que es conveniente retomar de otras experiencias es la priorización en el acceso al apoyo público de vivienda a la población que

aparte de estar en el segmento de bajos ingresos tiene alguna otra condición de vulnerabilidad.

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la coordinación de acciones como las emprendidas dentro de progra-mas como el Programa Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregu-lares(PASPRAH)delaComisiónparalaRegulacióndelaTenenciadelaTierra(CORETT),queseocupadelaregularizacióndeescriturasylotes; el Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los PueblosIndígenas(PIBAPI)delaComisiónNacionalparaelDesarrollodelosPueblosIndígenas(CDI),quedesarrollaproyectosdeserviciosdeaguapotable,alcantarilladoysaneamiento,deelectrificaciónydecaminos; el Programa para la Construcción y Rehabilitación de Siste-masdeAguaPotableySaneamientoenZonasRurales(PROSSAPYS)yel Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas(APAZU),ambosdelaComisiónNacionaldelAgua(Conagua),que se encargan de proyectos de servicios de agua potable, alcanta-rilladoysaneamientoenlavivienda,yfinalmente,losprogramas3x1para Migrantes y Habitat de la Sedesol, que han apoyado proyectos de abastecimiento de servicios básicos y de desarrollo de infraestructura ymejoramientodelhábitat.(CONAVI,s/f).

EVALUACIÓN La evaluación de esta línea estratégica debería incluir al menos dos indicadores de resultados. El primero estaría relacionado con su prin-cipal objetivo: mejorar y ampliar viviendas existentes y conseguir que más personas posean una casa por medio de la autoconstrucción. Así, los indicadores más importantes tendrían que ver con la aten-ción a las familias que no puede acceder ni al mercado bancario ni son cubiertas por los ONAVIS. Dichos indicadores deberían incluir además la calidad de las viviendas con que se cubre la demanda efectiva de estas en el país. El segundo gran indicador de resultados consistiría en la creación y cobertura de programas o acciones inte-grales,esdecir,conlacreacióndeprogramasqueincluyandefinición,regularizaciónyadquisicióndelsuelodondeseedifica,construcción,acceso a servicios públicos y/o mejoramiento de un inmueble.

Como evaluación de acciones y procesos del componente de me-joramiento y ampliación de vivienda sería necesario generar un re-gistro hecho por el personal técnico que supervise todo el procedi-miento de las obras de mejoramiento. Con base en este registro se podría contar con una evaluación ex ante de las condiciones de ha-bitabilidad y una evaluación ex post. Los indicadores de esta eva-luación deberían ser, al menos, las condiciones materiales de la viviendaantesydespuésdelaintervención―enloscomponentesbásicos de piso, muros y techo, así como de las conexiones a infraes-tructurabásica(existencia,estadoyfuncionamiento)―aligualquelascondicionesespaciales―númerodemetroscuadradosporpersonao

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númerodepersonaspor cuarto (para verificarhacinamiento), alturamínimadelaconstrucción,iluminaciónyventilaciónnaturales―.

Los datos sobre condiciones materiales de la vivienda, sobre todo en sus componentes básicos, y las condiciones espaciales (núme-rodepersonasporcuarto)formanpartedelainformacióncensalen el país. Bastaría comparar estos datos con los que arroje el programa luego de un tiempo de su implementación, para conocer si los resultados generan efectos cualitativamente positivos en el in-ventario habitacional de México.

Por otra parte, en cuanto a la evaluación de procesos relacionados con la construcción de vivienda asistida, la comparación cuantita-tiva y cualitativa de las dos modalidades de autoproducción habita-cional―individual (espontánea versus organizada) y asistida― cons-tituye el mejor criterio para evaluar la eficacia de un programa deeste tipo. Además, el impacto de estas acciones puede ser múltiple: desde la calidad de la imagen urbana de ciertas áreas en las ciuda-des, hasta el cambio en las dinámicas de los registros catastrales.

Finalmente, como se mencionó, el objetivo del componente de inte-gralidad es conseguir la complementariedad de los diferentes pro-gramas públicos de vivienda, por lo cual, en un primer momento, se debería buscar la “armonización” de estos programas. Ello con el fin de verificar que la solución de vivienda que se ofrece al be-neficiariorespondaalasdiferentesetapasdelprocesodevivienda:desdelaadquisición(yensucasoregularizacióndelsuelo)hastalaprovisión de servicios públicos o incluso en aspectos como la coope-ración vecinal. Al tratarse de un Programa “integrador”, la evaluación básicamente consistiría en la revisión de los logros de los programas quearticula,porloquenoselimitaaidentificarlosatributosdelavivienda una vez adquirida, construida o remodelada.

En este sentido, una evaluación adecuada de esta estrategia debería considerar aspectos anteriores a la construcción o remodelación del in-mueble (ubicación o no dentro de zonas libres de riesgo y la situación legaldelosterrenos),perotambiéndeberíaincluirelementosrelacio-nados con la vivienda una vez habitada, como el acceso a servicios públicossuficientesydecalidad.Enlasiguientetablasemuestran,amanera de ejemplo, algunos indicadores que se podrían asociar con los resultados y el funcionamiento de esta línea estratégica.

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Ejemplos

Nombre del indicador


Forma de cálculo

Forma de cálculo

Cobertura de la demanda efectiva

Cobertura materiales de la vivivenda

Condiciones del entorno y servicios

Condiciones especiales de la vivienda

Atención a demanda efectiva por medio de autoconstrucción

Atención a demanda efectiva por medio de mejora y amplia-ción de vivienda

Conexión infraestructura básica

Características estructurales

Servicios públicos

Entorno urbano

Componentes básicos

Hacinamiento

Porcentaje de familias en riesgo que construyeron su vivienda con apoyo del Estado del total de familias que autoconstruyeron su vivienda

Porcentaje de familias en riesgo que mejoraron o ampliaron su vivienda con apoyo del Estado del total de familias que necesitaban mejorar o ampliar su vivienda

Existencia, estado y funcionamiento del acceso a agua potable, drenaje, energía eléctrica, gas doméstico.

•Alturadelavivienda•Luzyventilaciónnatural(número y dimensiones ventanas, tragaluces,etcétera)

•Porcentajedeviviendasquecuen-tan con acceso a la red pública de agua potable en las zonas en riesgo

•Metroscuadradosdeparquesyjardines por habitante del sector o colonia.

Materiales de pisos, muros y techos

•Metroscuadradosporpersona•Númerodepersonaspor habitación

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LÍNEA ESTRATÉGICA 2: PROMOCIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN

DE VIVIENDA PARA RENTA Y GENERACIÓN DE CERTIDUMBRE

EN EL MERCADO DE ALQUILER DE VIVIENDAComo se mencionó en secciones anteriores, en nuestro país se ha tenido un crecimiento importante en el número de trabajado-resbeneficiadosconuncréditoparalacompradeunaviviendalos últimos doce años (principalmente a través del Infonavit).Esto ha permitido dar respuesta al mandato establecido en el artículo 123 de la Constitución, el cual establece el derecho de los trabajadores a disfrutar de “habitaciones cómodas e higiéni-cas”.Lanormafundamentaltambiéndefinequeestepreceptodeberá cumplirse mediante el otorgamiento de “crédito barato ysuficiente”paraadquirirestasviviendas.

Sin embargo, una de las tareas pendientes es la calidad de las viviendas que compran los trabajadores de menores ingresos, analizada principalmente con base en factores como movilidad, provisión y calidad de servicios públicos, integración con la co-munidad, entre otros. Uno de los argumentos a favor de apoyar a los trabajadores para que adquieran una vivienda es que no solo cuenten con un espacio digno donde habitar, sino que tam-bién este inmueble se convierta en un patrimonio para ellos y sus familias. No obstante, debido a su bajo poder adquisitivo, este sector de la población compra casas (principalmente viviendas unifamiliares,alejadasdeloscentrosurbanos)queporcuestio-nescomolainseguridad,deficienciasenserviciospúblicos,leja-nía de los centros urbanos y abandono de casas vecinas, en lugar de tener una plusvalía, se pueden llegar a convertir en un pasivo porladificultaddevenderseysurápidadepreciación.

De esta manera, la solución predominante de la política actual, (adquisición de vivienda nueva y unifamiliar, lejos de zonas urbanas consolidadas) no ha tenido la capacidadde otorgar a todos los beneficiarios una vivienda de calidad ni tampoco les ha generado un patrimonio. Ante esta situa-ción, la promoción del mercado de arrendamiento se aprecia como una estrategia alternativa para cumplir con el mandato constitucional. El apoyo público para arrendamiento parte del supuesto de que, por restricciones presupuestarias, algunas familias no pueden adquirir la vivienda adecuada a sus nece-sidades, por lo cual, este instrumento podría permitirles que habiten en una inmueble de mayor calidad y, por ende, elevar su nivel de vida (en aspectos como tiempos de traslado, acce-soaserviciospúblicosodimensionesdelinmueble).

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En esta sección se desarrollan los prin-cipales componentes de una estrategia basada en el arrendamiento de vivien-da, la cualnohasidosuficientementediscutida en México como una alterna-tiva para cumplir con el mandato cons-titucional. Esta sección expone algunos factores relevantes para el diseño e im-plementación de la estrategia. La pro-puesta tiene como base una revisión experiencias internacionales y naciona-les en la materia, las cuales ayudan a identificarobjetivos,beneficiariosyme-canismos de participación. Al final, seencuentra un apartado de evaluación donde se exponen algunos indicadores que pudieran medir los logros de esta línea estratégica.

jUSTIFICACIÓNLa SHF ofrece un instrumento crediticio con cuatro esquemas para que jefes de familianoafiliadosal InfonavitnialFO-VISSSTE puedan adquirir una vivienda y dos de ellos se relacionan con el alquiler habitacional. Sin embargo, los esquemas de este instrumento no son apoyos para el arrendamiento. Uno de los esquemas (Renta conopcióna compra) esunpro-grama que favorece la obtención de un crédito para comprar la vivienda que se renta. El segundo esquema (Renta paga-da)tomaelcumplimientoenelpagodelarrendamiento como un factor que ayuda a demostrar la solvencia del pago de un eventual crédito para adquirir una vivienda (SHF,2012).TambiénelInfonavitcontem-pla la opción renta con opción a compra. Sólo que en este caso, el haber pagado puntualmente el arrendamiento durante al menos un periodo de 6 a 8 meses per-mite al derechohabiente la posibilidad de obtener un crédito de este Instituto para comprar la vivienda que habita, aunque no alcance los puntos necesarios para

ser beneficiario de este crédito.Además, se prevé que una parte de las rentas pagadas al desarro-llador(propietariodelavivienda)seanbonificadasdelengancheapagar(Infonavit,2012).

Una estrategia que busque ase-gurar el derecho de los trabajado-res para acceder a una vivienda con habitaciones cómodas e hi-giénicas debe hacerlo mediante la consolidación de un mercado de arrendamiento de vivienda. Este cambio parte de la acción pública que consideraría al me-nos dos objetivos o propósitos: a)reducirloscostosdetransac-ción en el mercado de arrenda-miento mediante la generación de certidumbre jurídica para arrendadoresyarrendatarioyb)permitir el acceso de familias de bajos ingresos y/o en situación vulnerabilidad a una vivienda digna en arrendamiento median-te la aplicación de subsidios.

La necesidad de una política pú-blica en materia de vivienda en arrendamiento, e incluso la inter-vención de los ONAVIS, ya ha sido planteada en algunas ocasiones ennuestropaís(SHF,2009).Sinembargo, estas propuestas no han tenido el impacto deseado por los proponentes de dicha po-lítica. Por lo tanto, con el propó-sito de abonar en la discusión al respecto, se presentan a conti-nuación algunos componentes que una estrategia de este tipo debería considerar. Estos com-ponentes incluyen factores clave para el diseño, implementación

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y evaluación para la creación de uno o varios programas nacionales de apoyo para el arrendamiento de vivienda.

COMPONENTES Y FACTORES CLAVES

DEL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN El primer componente de esta línea es-tratégica sería el uso de mecanismos para promover la certidumbre en el mercado. En este sentido, uno de los factores clave para promover y conso-lidar el mercado de renta de vivienda es crear un programa nacional que promueva la modernización y armoni-zación de normas locales relaciona-das con este tema. Como lo expuso la SHF(2009),elmercadodeviviendaenrenta es regulado en su parte sustanti-va por los códigos civiles locales, por lo cual, entre las distintas entidades fede-rativas encontramos diferencias en as-pectos como incrementos anuales del arrendamiento y duración del contrato.

También, la experiencia internacional, como la del Programa Bizigune del Gobierno Vasco, ofrece otras alter-nativas viables para reducir la in-certidumbre de los arrendadores en México. Este programa tiene como propósito dar utilidad a casi 30 mil viviendas vacías que según el go-bierno local no han sido rentadas por dos motivos principales: el mal estado de los inmuebles, que los ha-cen inhabitables, y la desconfianza de los propietarios, por los problemas que pudieran tener al arrendarlos (im-pagos y desperfectos en el inmueble, principalmente)8.

Un programa de este tipo para el caso mexicano puede permitir que organismos estatales o muni-cipales de vivienda alquilen la vi-vienda, con lo cual se garantiza el pago puntual del arrendamiento así como la desocupación del inmueble y su entrega en condiciones adecua-das. También, en caso de que el sub-sidio se otorgue al inquilino, la ayuda gubernamentalpodríaincluirfianzasu otras garantías que aseguren al propietario el pago de la renta bajo ciertas circunstancias particulares (como pérdida del empleo, por ejem-plo),asícomolaentregadelinmue-ble(alexpirarelcontrato)enbuenascondiciones 9.

Debido a la situación actual, el se-gundo componente que sería ade-cuado considerar en esta estrategia son programas de apoyo o subsi-dios al arrendamiento que deberían ser de carácter nacional con la in-corporación de instancias locales para su implementación. En Méxi-co, a pesar de los esfuerzos nacio-nales ya mencionados, no parecen existir programas que consideren la promoción del mercado de ren-ta de vivienda. Tampoco se obser-va que estos ejemplos nacionales se coordinen con instancias loca-les en esta materia (como son los institutos estatales y municipales de vivienda). Esta coordinación esnecesaria, dada la magnitud de la demanda de soluciones de vivien-da. Además, la demanda y oferta de vivienda no se pueden controlar

Con este programa, el gobierno local absorbe los gastos de reparación de estas viviendas para hacerlas habitables (que se deducirán en un periodo de cinco años delasrentasquepercibaelarrendatario)yademáspagaunarentaapreciodemercadoalospropietarios,conloquegarantizaelpagopuntualdelarenta,asícomo la devolución en buenas condiciones de la vivienda. La agencia encargada pone esa vivienda a disposición de una persona u hogar, la cual abona un alquiler quenoexcedael30%desusingresos(Bizigune,2012;Etxebide,2012).Ladiferenciaentrelarentaquesepagaalpropietarioylaquesecobraalinquilinoescubiertaporelgobierno(Bizigune,2012).Enestecaso,paraserbeneficiariodelprogramasedebencumplirtresrequisitos:carecerdeviviendaenpropiedaddurantelosdosañosanterioresalafechadeadjudicación;serresidentedelacomunidadconunaantigüedadmínimadeunaño;ypercibirbajosingresos(Ibid.).

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ni corresponden a límites geográficos y políticos, como es el caso de los habitantes que trabajan o estudian en un municipio o estado diferente enelqueresiden(zonasmetropolitanas).Enestesentido,elejemploes-tadounidense ofrece algunas lecciones de cómo una instancia nacional diseñayfinanciaelprograma,peroseapoyaenagenciaslocalesparasuimplementación y gestión.

El primer factor que pareciera ser clave es la exposición clara de criterios quedefinanelaccesoaprogramasbasadosenestaestrategia.Enelcasonorteamericano, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD, porsussiglaseninglés)definequiénpuedeaccederaestetipodeprogra-mas. El modelo ofrece tres diferentes programas de apoyo para el alquiler de vivienda, a los cuales se accede con base en tres criterios: el nivel de in-gresosfamiliares(cuyoslímitesvaríanentrelasdistintasciudadesdelpaís),la presencia de algún miembro en situación de desventaja (adulto mayor o personaconcapacidadesdiferentes,porejemplo)ylaciudadaníaoestatusmigratorio de la familia.

Otro factor importante para focalizar los esfuerzos de esta línea es-tratégica es diferenciar el apoyo entre trabajadores asalariados (forma-les)ypoblaciónnoasalariada.Ladistinciónesimportante,yaqueparael primer caso los conductores “naturales” de este tipo de programa deberían ser los ONAVIS, como el Infonavit o Fovissste. Esto implicaría que los recursos de las subcuentas de vivienda (aparte de las líneas decréditoexistentes)tambiénpudieranutilizarsecomoapoyoparaelarrendamiento de inmuebles. Por otra parte, para la atención de los trabajadores no asalariados, en particular la población de menores ingresos, la instancia rectora podría ser el Fonhapo, mientras que para el resto de la población este programa podría ser comandado por la SociedadHipotecariaFederal(SHF).

En cuanto a la participación local, esta podría recaer en instancias públicas y/o privadas. Un aliado natural en la implementación de estos programas serían los ya mencionados organismos estatales y municipales de vivien-da, agencias locales de fomento a la participación ciudadana, en colabo-ración con instituciones privadas y sociales como son las asociaciones de profesionistas en la materia. Aparte de la responsabilidad de implementar el programa en las distintos estados, los órganos colegiados integrados por representantesdedichosactoresdefiniríancriterios,conbaseennormasnacionales, sobre aspectos tales como tipos de vivienda en arrendamiento a ser subsidiadas, monto del subsidio, ingresos mínimos y máximos de

SegúnlaLeydeArrendamientoUrbanosdeEspaña,lafianzaesdefinidacomola“cantidadequivalenteaunamensualidadderentaenelarrenda-miento de viviendas y de dos en el arrendamiento para uso distinto del de vivienda”, que es un tipo obligatorio de garantía. En nuestro país común-menteenelcontratodearrendamientosepidecomogarantíaun“depósito”equivalenteaunosodosmesesderenta,asícomounfiador.Porlocual,elapoyogubernamentalpodríaincluireste“depósito”(queselerestituiríaalfinaldelcontratodearrendamiento),asícomoqueunaentidadgubernamentalpudieraproporcionaralgúninstrumentoquesuplieraelrequisitodelfiador(porejemplo,unsegurodearrendamiento).

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losbeneficiariosyotrascaracterísticasde los beneficiarios (por ejemplo, lapreeminencia de familias en condicio-nesdevulnerabilidad).

Otro factor relevante es si un subsi-dio se utiliza para promover la ofer-ta o la demanda de vivienda. Para tal efecto, la experiencia del HUD ofrece algunas alternativas viables e interesantes: vivienda subsidiada de propiedad privada y vales (vouchers)de elección de vivienda. El caso de vivienda subsidiada de propiedad pri-vada parte de un modelo sencillo de implementar. En este caso, la agencia responsable ayuda a propietarios de apartamentos a ofrecer vivienda sub-sidiada para hogares de bajos ingresos y el subsidio se les otorga a los arren-dadores directamente.

El caso del programa de vales para la elección de vivienda (Housing Choice Voucher Program) tiene unmodelo re-lativamente más complejo. En este, el participante puede elegir libremente cualquier vivienda que cumpla con los re-quisitos del programa y no está limitado a escoger inmuebles ubicados en conjun-tos de viviendas subsidiadas. Los vales son administrados a nivel local por agen-cias locales que reciben fondos federales del HUD para ejecutar el programa de va-les. Un papel que en el caso mexicano po-drían jugar los OREVIS. En este supuesto, la familia a la que se le emite un vale se hace responsable de buscar una vivienda adecuada que el propietario acepte alqui-lar bajo el programa.

Esta unidad puede ser en la que reside actualmente la familia, si cumple con las normas mínimas de salud y seguridad, según lo determine la agencia local. En

estos casos, la agencia local paga direc-tamente un subsidio al arrendador en nombre de la familia participante. Lue-go, la familia paga la diferencia entre el alquiler real cobrado por el arrendador y el monto subsidiado por el programa. En ciertas circunstancias, si lo autoriza la PHA, una familia puede utilizar el vale paracomprarunavivienda(HUD,2012).

Programas de este tipo formarían lo que se conoce como una política de sub-sidio, que en el primer caso sería a la oferta y en el segundo a la demanda. Un eventual subsidio, en cualquiera de estoscasos,podríatambiéninfluirposi-tivamente tanto en la recuperación de casas abandonadas como en dar certi-dumbre a los arrendadores. Respecto a lo primero, podría darse un apoyo a los propietarios para que hagan las adecua-ciones necesarias para que su inmueble sea habitable, siempre y cuando lo in-gresen a este programa. Esto permitiría promover otro objetivo que experiencias internacionales destacan y que también es relevante para el caso mexicano: re-solver el problema de casas abandona-das. En este sentido, una opción con po-tencialesbeneficioscolateralesseríalade promover inversiones para recuperar conjuntos habitacionales que presentan un alto índice de abandono, para ser rentados a familias que formen parte de la población objetivo de la política.

EVALUACIÓN El apoyo público para el arrendamiento, como todo programa público, debe con-siderar la evaluación desde su diseño. Una idea básica para medir los logros de un programa es comparar sus resul-tados e impactos con los objetivos plan-teados. Para evaluar esta línea estraté-gica, dado que el apoyo público incidiría

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en el mercado de arrendamiento de vivienda, se podría comparar el desem-peño del mercado libre con el que presenta intervención gubernamental, en aspectos tales como morosidad, tiempo que las viviendas permanecen en el mercado antes de rentarse o los juicios entre las partes involucradas.

Si bien no todas las casas abandonadas son susceptibles de ingresar al mer-cado de arrendamiento, por problemas como falta de certidumbre jurídica so-bre la posesión o el grado de deterioro, una parte de este parque de inmuebles abandonados no son arrendados por la falta de recursos de los propietarios pararenovarlasy/oporladesconfianzadelosmismossobreelcomportamien-todeloseventualesinquilinos(nopagoydeteriorodelinmueble).Porlotanto,la valoración de la contribución del apoyo público para arrendamiento con el finderesolverelproblemadecasasabandonadaspuedebasarseenlavaria-ción del stock de inmuebles en situación de abandono en cierta demarcación territorial donde se aplicó el programa de apoyo de vivienda subsidiada en pro-piedad privada, que tiene incentivos para el rescate de casas abandonadas.

Respecto al acceso a mejores viviendas, un esquema inicial de evaluación debería considerar una comparación de las características de las viviendas arrendadas (espaciales, materiales, del entorno y de acceso a servicios pú-blicos)conapoyogubernamental,frentealasdelosinmueblesquesead-quierenconfinanciamientopúblico.Ademássepodríancompararlascarac-terísticas de las viviendas que rentan familias con características similares, sinyconsubsidio(enmercadolibreoconintervencióngubernamental).Fi-nalmente,unavezdefinidalapoblaciónobjetivodeunprogramaconbaseen criterios como la no posesión de una casa, un límite de ingresos máximo, etcétera, se deberá valorar la cobertura del programa.

A continuación se enuncian algunas propuestas de indicadores, tanto que contribuyen a medir el logro de los objetivos, así como algunos de cobertura y otros de proceso.

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Indicadores de logro de objetivos



Forma de cálculo

Forma de cálculo

Condiciones del entorno y servicios

Condiciones materiales de la vivienda

Condiciones espaciales de la vivienda

Certidumbre en el arrendamiento habitacional

Parque de viviendas abandonadas

Conexión infraestructura básica

Características estructurales

Servicios públicos

Entorno urbano

Componentes básicos

Hacinamiento

•Númerodejuiciosporcada 1000 casas arrendadas•Ocupacióndelasviviendas*•Tiempopromediodelasviviendasen el mercado antes de rentarse•Renovaciónyescisióndecontratos*•Evolucióndelarentapromedio*

•Númerodeviviendasabandonadas

Existencia, estado y funcionamiento del acceso a agua potable, drenaje, energía eléctrica, gas doméstico

•Alturadelavivienda•Luzyventilaciónnatural(número y dimensiones ventanas, tragaluces,etcétera)

•Provisióndeaguapotable,alcan-tarillado, alumbrado público, segu-ridad pública, mantenimiento de vialidades, entre otros

•Metroscuadradosdeparquesyjardines por habitante del sector o colonia

Materiales de pisos, muros y techos

•Metroscuadradosporpersona•Númerodepersonaspor habitación

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Indicadores de cobertura

Indicadores de proceso



Forma de cálculo

Forma de cálculo

Cobertura de la demanda

Cobertura de la oferta

Atención a la demanda

Armonización de códigos civiles (en materia de arrendamiento inmobiliario)

Operación del programa

Parque de viviendas (dentrodelprograma)*

•Númerodefamiliasdepoblaciónen el programa / Número de fami-lias de población objetivo •Númerodefamiliasatendidasenel año x / Número de familias aten-didasenelañox-1*•Númerodesolicitudesrecibidas/Númerodesolicitudesatendidas*•Caracterizaciónsociodemográficadelasfamiliasbeneficiadas*

•Númerodecódigoscivilesarmo-nizados en cuestiones relacionadas com el arrendamiento inmobiliario / número total de códigos civiles

•Costopromediodelsubsidio(apo-yoindividualparaarrendamiento)•Tiempopromediodeatencióndecada solicitud de apoyo•Númerodedependenciasyenti-dades (públicas, privadas y socia-les)participantesenelprograma•Gastocorrientedelprograma

•Númerodeinmuebles•Ubicacióndelosinmuebles

*SeretomarondeEvaluacióndelProgramaBizigune2011

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LÍNEA ESTRATÉGICA 3:

FORTALECIMIENTO DE LA CAPACI-

DAD Y REDUCCIÓN DE LA FRAGMEN-

TACIÓN DE LA AUTORIDAD ENCAR-

GADA DE DISEÑAR E IMPLEMENTAR

LA POLÍTICA DE VIVIENDA

La política de vivienda en México es producto, tanto en su diseño como en su implementación, de la acción de di-ferentes entidades del sector público en sus tres niveles de gobierno. El ré-gimen jurídico de la vivienda hace de ese sector un objeto de regulación de leyes de carácter federal pero también de ordenamientos jurídicos de los otros dos niveles de gobierno. Como ya se ex-plicó, tratándose de una actividad emi-nentemente territorial y con impactos claros sobre el desarrollo urbano, está sometido a las regulaciones en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, pero también en materia de pro-tección ambiental y administración del agua y residuos. Dicho de otra forma, si bien ha habido un movimiento progresi-vo hacia la autonomización del sector vi-vienda, este sigue en el cruce de varios regímenes jurídicos 10.

Por otro lado, a pesar de estos esfuer-zos de autonomizar y en consecuencia de concentrar las responsabilidades en materia de diseño e implementación de la política de este sector, las atribu-ciones para el diseño y sobre todo para la implementación de lo previsto por la política de vivienda se encuentran to-davía dispersas en diversas entidades y niveles de gobierno. Entre estas se

puede decir que en primer término se encuentra la CONAVI, entidad coordina-dora de la acción del Estado en materia de promoción habitacional; por otro par-te, diversas instituciones nacionales de vivienda como el Infonavit, el Fonhapo, el FOVISSSTE, el Instituto de Seguridad So-cialparalasFuerzasArmadas(ISSFAM),así como otras entidades que tienen pro-gramas de vivienda para sus trabajado-rescomoPetróleosMexicanos(PEMEX)ylaComisiónFederaldeElectricidad(CFE).

Están igualmente asociados a este sector entidades públicas del nivel federal rela-cionadasconelfinanciamiento,comoloson la SHF y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS). En elnivel subnacional se habla de 44 organis-mos de vivienda que operan con recursos propios. A los organismos anteriores hay que agregar una multiplicidad de actores privados, relacionados con el crédito y la construcción, así como otros actores sociales diversos relacionados con la implementación de esta política. De esta forma, tanto actores públicos, como pri-vados y sociales participan activamente en la implementación de la misma.

Esta situación plantea el enorme desafío de ajustar la coordinación de todas esas entidades y agentes para diseñar e imple-mentar la política de vivienda de la mejor forma posible: que favorezca un desarro-llo habitacional sustentable, que vuelva máseficiente la inversiónpública,espe-cialmente en infraestructura y servicios. El ajuste supone la revisión de arreglos diversos, pero en todo caso, orientados a fortalecer la capacidad de la autoridad

Para tener una idea sobre la dimensión de este “cruce de regímenes jurídicos” podemos tomar como referencia la legislación del desarrollo urbano, dentro de lacualLópezVelarde(2011)sugierequeuncódigourbanoestataldebeincluiralmenoslossiguientesaspectos:“desarrollourbano,asentamientoshumanos,ordenamientodel territorio, vivienda, fraccionamientos, relotificaciones, subdivisiones y fusionesde terrenos,desarrollos inmobiliariosencondominio, tierra yreservaterritorialesparaeldesarrollourbanoy lavivienda,regularizacióndelatenenciadelsuelourbano,financiamientodeldesarrollourbano,zonificaciónyregulaciones a la propiedad en centros de población, construcciones, reconstrucciones y demoliciones, patrimonio cultural, anuncios e imagen urbana e infraes-tructura y equipamiento urbano”.

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encargada de diseñar y conducir la implementación de la política de vivien-da nacional. Una revisión sobre lo que está implícito en el diseño y en la implementación de una política permite situar mejor la discusión sobre lo que es susceptible de ser fortalecido en esos términos.

jUSTIFICACIÓN Desde una concepción de las políticas en la que las decisiones son to-madas en centros del poder a partir de donde la administración se en-cargadeejecutar (enfoqueconocidocomo top-down;Matland,1995),podemosidentificarcentrosdetomadedecisiónenlostresnivelesdegobierno. En el caso del nivel federal y estatal, esos centros de decisión podríanseridentificadosenlaslegislaturas,enlascabezasdeloseje-cutivos, en órganos como la CONAVI y en las cúpulas de la adminis-tración sectorizada, como por ejemplo la Sedesol. Las legislaturas estatales y los institutos estatales de vivienda harían lo propio en los estados. En el caso de los municipios, estos centros de decisión se encontrarían en el cabildo y desde luego en la administración públi-ca municipal encabezada por el presidente municipal.

Sin embargo, debe tomarse en consideración que en cada uno de esos centros de decisión se siguen procedimientos y rutinas admi-nistrativas específicas, que contribuyen a dar una imagen de la toma de decisiones del gobierno en materia de vivienda. En la escala lo-cal, aunque la decisión que hace posible la construcción de un con-junto habitacional puede ser vista como un acto concreto de la ad-ministración municipal, supone la intervención de diversas unidades administrativas, por ejemplo, en cuanto a la factibilidad ambiental, a la disposición de agua y al uso del suelo. Como puede verse, la toma de decisiones públicas no necesariamente atiende a un mo-delo secuencial, en el que la decisión es un momento separable de la ejecución y la administración ejecuta mecánicamente la decisión tomada en círculos específicos. Por ello, la literatura ha propuesto otrosmodelos,comoeldenominadobotton-up (Matland,1995)enel que la toma de decisiones es vista como susceptible de dividirse en momentos simultáneos autónomos, con sus actores públicos y privados específicos. De esta manera, la etapa de decisiones disper-sas es seguida por otra de integración, por lo que la decisión pública es el producto dicha integración.

Los medios de los cuales disponen las autoridades públicas para la implementación son de varios tipos, principalmente financieros, técnicos y humanos. De gran importancia son los medios de con-trol y sanción, pues su ausencia puede impedir la aplicación de una política 1. En materia de desarrollo urbano, tanto en lo concer-niente a la acción habitacional como a otras cuestiones urbanís-

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ticas, la intervención pública se basa en la inversión pero también en recursos reglamentarios, es decir la elabora-ción de prescripciones y prohibiciones sobre lo que está permitido o prohibido hacer a los agentes económicos. La expectativa asociada a la emisión de normas urbanísticas y de construcción supone que esos actores económicos adecuarán sus acciones a eso que está previsto por los poderes públicos en los instrumentos normativos.

La implementación de una política como esta supone en-tonces que los agentes económicos desplieguen estrate-gias para cumplir, anticipar y adecuar sus acciones a lo prescrito por las normas, o bien, pueden optar por no asu-mir el costo de adecuarse a esas prescripciones bajo el riesgo de la sanción. Un estudio sobre la implementación de políticas reglamentarias señala que los agentes econó-micos actúan de acuerdo a cómo perciben el sistema de vigilancia y a los dispositivos de recompensa y sanción de la autoridad, así como a los costos que supone el adap-tarsea loqueprescribenlasnormas(Padioleau,1982).Laidea entonces es orientar algunas recomendaciones sobre la política de vivienda y desarrollo urbano a atender aspectos relacionados con ese instrumento, que son las normas jurídi-cas, tanto en lo que concierne a su revisión pero también en cuanto a atender su cumplimiento.

Esta situación crea la necesidad de buscar dos grandes ob-jetivosquedanpieaestalíneaestratégicayqueserefierenala autoridad en el ámbito del desarrollo urbano y de la vivien-da. El primero es fortalecer las facultades y capacidades de las autoridades federales y locales y el segundo es incrementar la cooperación y coordinación tanto vertical como horizontal (en particularenzonasmetropolitanas).Laconsecucióndeobjeti-voseslabaseparaidentificaralgunosfactoresclavesparaestalínea estratégica, que se describen en la siguiente sección.

COMPONENTES Y FACTORES CLAVES DEL DISEÑO

E IMPLEMENTACIÓNEl primer componente busca que los diversos organismos invo-lucrados fortalezcan los dispositivos de control y vigilancia para hacer cumplir la legislación urbanística y el marco jurídico de la vivienda existentes. La Ley de Vivienda prevé que la CONAVI es

Apropósitodeestosmediosoinstrumentosdepolíticas,véaseHassenteufel(2008)yHood(1984).Sobrelaimplementación,untrabajoclásicoeseldePressmanyWildavsky(1973).

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responsable de promover que las autoridades de los tres niveles de gobier-no expidan, apliquen, actualicen y mantengan en vigor las disposiciones legales,normasoficialesmexicanas,códigosdeprocesosdeedificacióny reglamentos de construcción que contengan los requisitos técnicos que garanticen la seguridad estructural, habitabilidad y sustentabilidad de las viviendas. Por una parte, es deseable promover en el largo plazo cambios legales de gran calado que intenten crear una estructura nacional que sea capaz de coordinar esfuerzos y utilizar recursos para que converjan todos los esfuerzos para generar desarrollo urbano ordenado y vivienda.

Por otra parte, es conveniente que se hagan valer algunas de las previsio-nes que ya existen en la ley. De emprenderse una revisión legislativa y re-glamentaria en los niveles estatal y municipal, se estaría concretizando la centralidad y jerarquía que el actual régimen de vivienda da a la CONAVI y se sentarían las bases para garantizar la calidad y sustentabilidad de la vivienda en forma coordinada en el país.

Otra alternativa de control y vigilancia en la materia es el establecimiento de una Procuraduría de Desarrollo Urbano autónoma, ya sea estatal, me-tropolitana o municipal, en las demarcaciones con mayor grado de urbani-zación(LópezVelarde,2011).Estemecanismonoesdeltodonuevo.Porejemplo, en el caso del estado de Jalisco, existe desde 1993 la Procuradu-ríadeDesarrolloUrbano(PRODEUR),queelartículo13delCódigoUrba-nodelaentidaddefinecomo:“elOrganismoPúblicoDescentralizadodelPoder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, a quien le corresponden las atribuciones de orientar y defender a los ciudadanos en la aplicación de la legislación urbanística, vigilar la correcta ejecución de la misma, así como promover la solución de todos los asuntos relaciona-dos con el proceso de urbanización”. En ese mismo sentido, a esta fecha en el Congreso de Querétaro se encuentra en discusión una iniciativa de reforma al código urbano local, enviada por el gobernador del estado, que

Es deseable promover en el largo plazo cam-bios legales de gran calado que intenten crear

una estructura nacional que sea capaz de coordinar esfuerzos y utilizar recursos para

que converjan todos los esfuerzos para generar desarrollo urbano ordenado y vivienda.

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incluye la creación de una Procuraduría de Desarrollo Urbano. No obstante, esta opción podría ir más allá, al incorporar la participación de ciudadanos y profe-sionistas relacionados con el desarrollo urbano en este organismo.

Como ya se ha comentado, un factor fundamental en el control del desa-rrollo urbano es utilizar el principio de subsidiariedad. Sin menoscabo de las facultades en materia de planeación del desarrollo urbano de los ayuntamientos, sería conveniente analizar el estableci-miento de la intervención subsidiaria de los gobiernos estatales para controlar el desarrollo urbano: revisión de las autori-zaciones en materia urbanística e inspec-ción y sanción de contravención de este tipo de acciones.

Con ello, se amplían las condiciones que dan seguridad jurídica a los productores y a los consumidores de vivienda y, en general, a los agentes involucrados en el desarrollo urbano. Lo anterior debido a que suelen presentarse situaciones en las municipios de frágil desarrollo institucional para el control del desarrollo urbano, cer-canos a zonas urbanas pertenecientes a otros municipios, que reciben solicitudes de grandes intervenciones urbanísticas y estas se otorgan sin el examen feha-ciente de las condiciones ambientales, urbanísticas,nifinancierasadecuadas.Esto supone una eventual reforma al régimen jurídico del desarrollo urbano, desde modificaciones al artículo 115constitucional, a la LGAH y a las leyes estatales en la materia.

Además de reforzar los mecanismos de control y vigilancia del desarrollo urbano, con base en la legislación vigente, el se-

gundo componente de esta línea estraté-gicaserefierealarevisión,actualizacióny renovación de las leyes, códigos y regla-mentos en la materia. En este sentido, convendría reconocer que en algunos mu-nicipios la situación es más grave, ya que carecen, por ejemplo, de códigos de de-sarrollo urbano, lo que supone incluso la creación de estas normas.

Es un factor importante que la revisión y actualización normativa busque la inclu-sióndeestímulosfiscalesyotrosincenti-voseconómicos,ynosoloquesedefinanlas responsabilidades de planeación, vi-gilancia y control del desarrollo urbano.

Por ejemplo, la revisión puede incluir el uso de mecanismos como exenciones o reducciones de tasas impositivas, cuo-tas de impacto (imposición por el im-pacto de un desarrollo sobre el medio ambiente y/o la provisión de servicios pú-blicos),bonosdedensidad(instrumentoque da incentivos a los desarrolladores paraladensificaciónoredensificacióndeunazona)olazonificacióninteligente.Deesta manera, los privados actuarían, aun sin la supervisión y eventual sanción de la autoridad, conforme a los lineamientos de la planeación y el desarrollo urbano.

Un tercer componente debería mitigar la desigualdad del desarrollo institu-cional con la intención de lograr una mejora regulatoria y administrativa. El andamiaje institucional municipal, tan-to en lo que concierne a la reglamenta-ción como en cuanto a las condiciones administrativas para orientar el cum-plimiento coactivo de lo previsto por el marco jurídico del desarrollo urbano, presenta niveles de desarrollo muy di-versos en los municipios del país.

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Para mitigar la desigualdad también es relevante la revisión de los marcos jurídicos estatales y mu-nicipales del desarrollo urbano: revisar las compe-tencias, ajustar el esquema de distribución de com-petencias de acuerdo a lo previsto por el artículo 115 de la Constitución y la LGAH. Por otra parte, dicha revisión deberá ser seguida de la puesta en marcha de mecanismos para fortalecer la gestión y control del desarrollo urbano en todos los munici-pios. Ello implica, entre otras cosas, procesos de re-forma regulatoria estatales y municipales: revisión y reducción de trámites, pero también, generación de información de los mismos y, en aras de favorecer la transparencia ante los ciudadanos y la certidum-bre jurídica de los agentes económicos, su puesta a disposición del público en general, a manera de un registro municipal de trámites.

Existen al menos dos mecanismos, uno de ellos existente, que pueden contribuir a la revisión de los marcos jurídicos. El primero incluiría diseñar un programa de fomento a la regulación jurídica del desarrollo urbano y la vivienda, que siga el modelo que tiene (por ejemplo, el Programa de Fomento a la Producción de Vivienda en las Entidades Federa-tivasyMunicipios),paraincentivarlarevisiónyac-tualización de los marcos legales estatales y muni-cipales en materia de desarrollo urbano y vivienda.

El segundo mecanismo consistiría en instar a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria a reto-mar su política de impulso de mejora regulatoria en entidades y municipios, mediante convenios que permitan la transferencia de saberes para la revisión de trámites en materia de desarrollo urba-no y vivienda, pero asimismo para la generación de registros estatales y municipales de trámites.

El cuarto componente se refiere a la necesidadde transitar hacia la creación de instrumentos de gestión integrada del desarrollo urbano. Para que este componente sea una realidad, es necesario impulsar la coordinación obligatoria, con una vi-sión integral del desarrollo urbano, de la ejecu-ción de acciones derivadas de instrumentos de planeación federales, estatales y municipales (al

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menos, los programas nacionales y estatales de infraestruc-tura y de vivienda, programas estatales de desarrollo urbano y planesmunicipalesdedesarrollo).

En el ámbito nacional, también sería necesario establecer en las reglas de operación de los programas de apoyo al desarrollo urbano y a la vivienda la obligatoriedad de una ejecución coor-dinada de los mismos. En el caso de desarrollo urbano, entre otros, los programas Hábitat, Rescate de Espacios Públicos y de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimo-nial para Regularizar Asentamientos Humanos, de Sedesol, y el Apoyo CORETT . Respecto a la vivienda, por ejemplo, “Esta es tu casa” y Producción social de vivienda de la CONAVI y de Ahorro y subsidio para la vivienda “Tu casa” y “Vivienda rural” del Fon-hapo. En este sentido, la propuesta no tendría la intención de coordinar a las dependencias y entidades en su conjunto, sino en la ejecución de sus programas. También tendría el propósi-to de que el desarrollo urbano y la promoción de vivienda se entiendan como un proceso que, como ya se indicó, va desde la adquisición y regularización del suelo hasta el equipamiento urbano, e incluso la organización vecinal.

A nivel local, se debe buscar que los instrumentos de control delusodelsuelo(autorizacionesparasuusoocertificadosdefactibilidad)aligualquelospermisosdelasdiferentesaccionesurbanísticas (fusiones, demoliciones, construcciones, divisio-nes,etc.)seanobjetosdeunarevisióntendienteaincorporarenellos la regulación ambiental e incluso de protección civil. Esto consistiría en asociar o incluso fusionar los estudios de impacto ambiental y de riesgo con el otorgamiento de autorizaciones de uso del suelo, de tal forma que se transitará hacia el diseño de instrumentos control de acciones en el territorio que fueran uno solo o, en todo caso, el menor número de instrumentos posi-bles. Esta revisión podría incorporarse en aquella encaminada a la mejora regulatoria en el nivel estatal y municipal.

EVALUACIÓNUna estrategia que busque fortalecer la capacidad de la auto-ridad encargada de diseñar e implementar la política de vivien-da y promover la coordinación en la materia debe ser evaluada en al menos tres vertientes. En primer lugar, en términos de la creacióndeunedificionormativocompletoquenodejeabier-ta la posibilidad de que estas normas se conviertan en letra muerta. En segundo lugar, sería necesario revisar si el nuevo andamiaje institucional genera instrumentos que permiten una

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gestión integral de la política de vivienda y desarrollo urbano. Es funda-mental, en este sentido, que la estrategia permita evaluar la homogenei-zación de los marcos regulatorios en materia de desarrollo urbano en todos los municipios de cada zona metropolitana. Finalmente, habría queverificarsilasnuevasreglasdeljuegodelapolíticafavorecenlacreación de una participación subsidiaria de las autoridades estatales en la materia.

A continuación se enuncian algunos ejemplos de indicadores que po-drían ser útiles para medir el alcance de estos objetivos, en congruencia con las vertientes mencionadas.


Nombre del indicador Forma de cálculo

Revisión y actualización nor-mativa para el fortalecimien-to de la autoridad municipal en materia de vivienda y desarrollo urbano.

Estímulo e incentivos en legislación urbana.

Secretarías de desarrollo urbano estatales con parti-cipación local en la materia.

•Porcentajedemunicipiosquecuentan con códigos municipales de desarrollo urbano •Existenciadecódigos metropolitanos de desarrollo urbano•Existenciadecódigosmunicipalesde desarrollo urbano que dan facultades en materia de vivienda al municipio.

•Porcentajedecódigosurbanosmunicipales que incluyen estímulos fiscaleseincentivoseconómicos:exención o reducción de impuestos, cuotas de impacto, bonos de densi-dadyzonificacióninteligente•Porcentajedeleyesdedesarro-llo urbano estatales que incluyen estímulosfiscaleseincentivoseconómicos: exención o reducción de impuestos, cuotas de impacto, bonosdedensidadyzonificacióninteligente.

•Porcentajedeestadosquecuen-tan con secretarías de desarrollo urbano facultadas para apoyar subsidiariamente a los municipios en la materia.

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Procuradurías de desarrollo urbano.

Instrumentos de gestión integrada del desarrollo urbano (municipal).

Instrumentos de gestión integrada del desarrollo urbano(estatal).

Fortalecimiento de la auto-ridad municipal en materia de vivienda y desarrollo urbano.

Coordinación metropolita-na en materia de vivienda y desarrollo urbano.

•Porcentajesdeestados,muni-cipios y zonas metropolitanas que cuentan con procuradurías de desarrollo urbano.

•Porcentajedemunicipiosquecuentan con trámites integrados (oalmenosventanillaúnica)enmateria de desde desarrollo urbano (desde cuestiones relacionadas con uso del suelo hasta equipamiento urbanoyhabitabilidad).

•Porcentajedeestadosque cuentan con trámite integrado (oalmenosventanillaúnica) estatal en materia de desde desarrollo urbano (desde cuestio-nes relacionadas con uso del suelo hasta equipamiento urbano yhabitabilidad).

•Númerodecódigosdedesarrollourbano municipal / número de mu-nicipios urbanos•Númerodecódigosdedesarrollourbano municipal que dan facul-tades en materia de vivienda al municipio / número de códigos de desarrollo urbano municipal.

•Númerodecódigosmetropolita-nos de desarrollo urbano / número de zonas metropolitanas•Númerodeinstanciasdedesarro-llo urbano metropolitana / número de zonas metropolitanas.


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Principio de subsidiariedad en materia de vivienda y desarrollo urbano.

Mejora regulatoria en materia de desarrollo urbano

Mejora regulatoria en desarrollo urbano

Procuradurías de desarrollo urbano

•Númerodedependenciasestata-les de desarrollo urbano facultadas para apoyar en planeación y gestión urbana a los municipios / Número de entidades federativas•Númerodeconveniosentremunicipios y estados en materia de planeación y gestión urbana.

•Númerodedependenciasestata-les de desarrollo urbano facultadas para apoyar en planeación y gestión urbana a los municipios / Número de entidades federativas•Númerodeconveniosentremuni-cipios y estados en materia de planeación y gestión urbana.

•Númerodetrámitesmunicipalesenmateria de desarrollo urbano y vivienda.•Númerodetrámitesestatalesenma-teria de desarrollo urbano y vivienda. •Tiempopromediodetrámitesmu-nicipales en materia de desarrollo urbano y vivienda.•Tiempopromediodetrámites estatales en materia de desarrollo urbano y vivienda.

•Porcentajedemunicipiosy/oesta-dos que cuentan con procuraduría de desarrollo urbano.•Legislacionesurbanasestatalesqueconsideranincentivosfiscalesyeconómicos.•Códigosmunicipalesdedesarrollourbano que consideran incentivos fiscalesyeconómicos.

Indicadores de procesos

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Participación ciudadana y profesional en el desarrollo urbano.

•Númerodesecretaríasdede-sarrollo urbano y procuradurías de desarrollo urbano que tienen participación de la ciudadanía en sus decisiones.•Númerodesecretaríasdede-sarrollo urbano y procuradurías de desarrollo urbano que tienen participación de organismos aca-démicos y de profesionistas en sus decisiones.

LÍNEA ESTRATÉGICA 4: REDENSIFICACIÓN DE ZONAS

URBANAS Y PROMOCIÓN DEL DESARROLLO DE

INFRAESTRUCTURA EN CONjUNTOS HABITACIONALES

DESCONECTADOS DEL ÁREA URBANA CONSOLIDADALa urbanización de tierra en la periferia de las ciudades ha generado áreas dormitorio en las que el costo de la infraestructura ociosa y las externalidades negativas afectan la hacienda de los municipios y termina generando situaciones en la que se pierden las condicio-nes que hacen posible mantener cierta calidad de vida. El gobierno federal ha observado que en algunas ciudades el nivel en el que se desarrolla ese tipo de urbanización es preocupante. Se señala que en treinta años, de 1980 al 2010, en ciudades como Aguascalientes lapoblacióncreció2.59veces,mientrasquelasuperficieurbaniza-da aumentó 6.14 veces; en la zona conurbada Zacatecas-Guadalupe ocurrió algo similar, pues ahí la población creció 2.13 veces, mien-trasquelasuperficieurbanizadaaumentó8.07veces,yenelcasode Rioverde S.L.P. esa desproporción es alarmante, pues en tanto que la población aumentó en ese periodo 1.32 veces, el territorio urbano aumentó 34.5veces12.

Esa creciente urbanización periférica de las ciudades suele ser atri-buida a diversas razones, entre las que destacan la falta de aplicación de los instrumentos de planeación, el escaso control gubernamental,

Datos presentados por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio en un Foro de Participación Social para la elaboración de un Programa de Desarrollo Urbano en la Ciudad de Zacatecas en abril de 2012.

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así como a la autorización de desarro-llos habitacionales lejanos de las zonas urbanas, factor ampliamente relaciona-do al mercado del suelo y a la creciente demanda de vivienda.

Los desafíos que impone el déficit devivienda nueva, el número de viviendas deterioradas y la situación de hacina-miento han dado lugar a acciones que, si bien pueden considerarse exitosas en cuanto a la oferta (sobre todo si se mide enelnúmerodecréditosasignados)13, no necesariamente han tenido un efecto favorable en el desarrollo urbano y com-pactación de las ciudades. La construc-ción de vivienda de bajo costo en áreas periféricas a las ciudades, sea porque las reglamentaciones urbanísticas no lo exigen o sea por la omisión de alguna de las partes involucradas, no siempre están acompañadas de la infraestruc-tura y de los servicios que supone el tamaño de la población a la que están destinada esos conjuntos habitaciona-les. Las vías de acceso, la disponibili-dad de agua, las plantas de tratamiento de aguas residuales, los equipamientos de salud, educación, deporte, esparci-miento, abasto, entre otros, no siempre satisfacen las condiciones de calidad de vida de esos espacios.

Por otra parte, como lo ha revelado un estudio reciente14, en este tipo de desarrollos se observa un importante número de viviendas abandonadas; se estima que alrededor del veinte por

ciento de las viviendas están des-ocupadas por razones diversas, entre las que sobresalen la falta de servicios, la distancia al lugar de trabajo, a la escuela, a la fami-lia, el tamaño de esas viviendas15, o bien, debido la inseguridad de esos conjuntos16.

Sin embargo, el problema no es propio del desarrollo urbano que se observa en México, ni es nuevo. Tampoco lo es el debate respecto a la disyuntiva entre ciudades ex-tendidas o compactas. La literatu-ra da cuenta del vigoroso debate que durante varias décadas ha suscitado este fenómeno, al tiem-poquepermiteidentificaralgunasde las soluciones que a la luz de esa discusión han sido propuestas y en ocasiones puestas a prueba.

La discusión sobre la forma ideal de la ciudad es añeja y está lejos de agotarse. Mientras que algunos autores abogan por la descentrali-zación de las áreas habitacionales y laborales bajo el argumento de que esta reduce la movilidad (Hill-man, 1996; Gordon y Richardson, 1997;Troy,1996),otrossostienenla idea de que ese tipo de urbaniza-ción aumenta los desplazamien-tos, con consecuencias sobre la calidad de vida de las personas y el medio ambiente (Newman et al.1999,Cervero,2001).

Los datos del Sistema Nacional de Información e Indicadores de Vivienda de la Comisión Nacional de Vivienda son elocuentes a este respecto. Pueden consultarse en el sitio electrónico de este organismo [http://www.conavi.gob].

Nos referimos al estudio elaborado para el Infonavit en 2010, denominado Estudio Nacional de Vivienda Desocupada y que puede ser parcialmente consultado en el sitio electrónico de ese instituto [http://portal.infornavit.gob.mx]

ONU-Habitat menciona que el diseño actual de la vivienda terminada de interés social es una construcción rectangular de 32.65 m2. El Código de EdificacióndeVivienda,documentodereferenciaenelsectordelaConaviseñalan,ensuclasificación,quelasuperficiepromedioconstruidaenlaviviendaqueclasificacomoeconómicaesde30m2.

Suele señalarse que más que abandono, se trata de procesos de venta o en inventario. También se esgrime el argumento de que la inseguridad no es causa de este fenómeno, sin embargo, algunos datos son elocuentes, por ejemplo, cuando el Instituto reporta que en Ciudad Juárez existen alrededor de 12 000 viviendas en esta condición [Ibíd].

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En general, la literatura argumenta que la ciudad compacta es más eficienteentérminosdeconsumodeenergía,menoscontaminanteentanto que supone menor movilidad de sus habitantes y, debido a las distancias, el uso de medios de transporte alternativos a los motores de combustión interna. Se habla incluso de una corriente, principalmen-teenlosEstadosUnidos(Americancompactcitymovement),apare-cida como respuesta a los patrones de ocupación de los territorio en lasciudadesasociadosalatécnicadelazonificaciónyaladinámicadelasuburbanización(Newman,2005).Sinembargo,alaluzdelasevidencias empíricas, el debate entre la ciudad extensa y la ciudad compacta está lejos de concluir: al parecer no hay datos determi-nantes sobre la relación entre la alta densidad de los automóviles y la disminución de viajes (Williams, K., E. Burton, and M. Jenks, 2000).Seargumenta,porelcontrario,quelosviajesenlasciuda-des están más asociados al precio del combustible y al ingreso que aladensidaddelapoblación(Hall,2001).

La literatura indica que la principal característica de las ciudades com-pactas es la densidad de la población. Además, se mencionan otros rasgos como la presencia de usos del suelo mixtos y de transporte público, la anchura de las calles, de las banquetas, el tamaño de los predios,eltráfico(Newman,2005;Burton2000;Hall2001). Sinelpropósito de ser exhaustivos, se enumeran los siguientes rasgos de este tipo de ciudad:

•Densidad residencial y laboral altas•Mezcla de usos del suelo que suponga una cierta proximidad y varie-

dad de usos en lotes pequeños •Desarrollocontiguo(conpocosespaciosvacantes)• Contención del desarrollo urbano con límites claros• Infraestructura urbana adecuada• Transporte multimodal•Altogradodeaccesibilidad(localyregional)• Alto grado de conectividad de las calles (interna y externa, incluyen-dociclopistasybanquetas)

•Altogradocoberturadesuperficieimpermeabilizaday,entreotras,control unitario de la planeación y desarrollo del suelo o control ri-gurosodelmismo,asícomocapacidadfiscaldelgobiernolocalparafinanciarlasinfraestructurasurbanas.

Como se puede ver, esta caracterización no es susceptible de ser tra-ducida en un recetario o modelo de urbanización, dado que se trata de condiciones físicas y arreglos de organización social que se obser-van en espacios urbanos dados. Por lo tanto, no se trata de diseñar ciudades con estos atributos, sino que sobre el espacio construido de

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nuestras ciudades mexicanas se promuevan, en la media de lo posible, algunos de esos atributos. La revisión del modelo actual de urbanización permite también concebir algunas imágenes de lo deseable para nues-tras ciudades y, entonces, formular algunos objetivos o metas suscepti-bles de dar pie a un programa.

jUSTIFICACIÓN Como ha sido señalado, los desarrollos habitacionales observan una ten-dencia hacia el deterioro de la calidad de vida que pueden aportar a sus habitantes, pues cada vez se cuestiona menos que la localización de las habitaciones constituye un atributo esencial de esa calidad de vida y de la riqueza patrimonial de las personas. Como se mencionó, se observa un aumento creciente y alarmante de viviendas abandonas y bandali-zadas, así como ausencia del espacio público en el sentido de su uso, carencia de equipamientos y ausencia de fuentes de empleo.

Es necesario reconocer que existen algunos programas públicos que han intentado revertir el actual modelo de desarrollo urbano y vivienda. Estos programas han buscado incentivar el aprovechamiento intensivo de la infraestructura en las zonas urbanas consolidadas, que supone una ten-denciahacialaredensificación,cadaunoconfortalezasydebilidadesdelos instrumentos descritos. Enprimerlugar,losDesarrollosUrbanosIntegralesSustentables(DUIS)son un instrumento basado en el artículo 73 de la Ley de Vivienda, que tiene como propósito incentivar la realización de desarrollos urbanos planeados que cuenten con la colaboración de las distintas agencias gubernamentales, de los tres niveles de gobierno, relacionadas con el planeación y gestión urbana y de vivienda. Además, se cuenta con la participación de los constructores y los propietarios de terrenos.

Porsuscaracterísticas,sehandefinidodostiposdeDUIS(DUIS,2012).Por una parte, los proyectos intraurbanos, que aprovechan el suelo dis-ponibleenlasciudadesexistentesmediantelaredensificacióninteligen-te con la colaboración de los gobiernos municipales y estatales, así como desarrolladores de vivienda, preferentemente locales. Por otra parte, es-tán los proyectos periurbanos, de generación de suelo que ya cuenten con infraestructura, con usos de suelo mixto, ubicados preferentemente en las inmediaciones de la ciudad existente, en donde se puedan desa-rrollar nuevas comunidades con la participación de autoridades munici-pales y estatales, desarrolladores de viviendas, así como otros promoto-resinmobiliarios(industriales,comerciales,etc.)17. Cabe destacas que el

Enlaactualidad,existenochoDUISregistradosanteelGrupodePromociónyEvaluacióndeDUIS(GPEDUIS)queofrecen312684viviendasenochoentidades federativas. El GPEDUIS está conformado por diversas entidades públicas, con lo cual cada una de ellas establece compromisos distintos que favorecen la creación de los DUIS. Por ejemplo, Infonavit y FOVISSSTE apoyan en la obtención de los créditos hipotecarios de las viviendas; la SHFayudaenelfinanciamientoa laproduccióndevivienda;SEDESOLdaasesoríatécnicaenmateriadetransporte,manejoderesiduossólidosyplaneaciónurbana; laSecretaríadeEnergíaaportacriteriostécnicos,yelFondoNacionalde Infraestructura(FONDIN)apoyaen laprovisióndeinfraestructura(DUIS,2012).

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primer tipo de DUIS indicado sería el más relevante para promover el desa-rrollo urbano más compacto, ya que el segundo no garantiza necesariamente el desarrollo urbano integrado con el área urbana consolidada.

En segundo lugar, el programa “Esta es tu casa”, operado por la CONAVI, en sus Reglas de Operación 2012 (ROP CONAVI 2012) menciona que apartede complementar la capacidad de fi-nanciamiento de la población de bajos ingresos para acceder a una vivienda (medianteunsubsidio),tambiénbuscaincentivar la sustentabilidad con base en tres componentes: el ordenamiento territorial,laplaneaciónurbanaylaedifi-cación de vivienda sustentable (Guía de Aplicación de las Reglas de Operación DesarrolladoresyVerificadores,2012).Como se explica más adelante, la tra-ducción en requisitos de los dos pri-meros componentes está íntimamente ligada con el uso intensivo de las zonas urbanas consolidadas y la redensifica-ción. Las ROP CONAVI 2012 establecen, para la modalidad de adquisición de vi-vienda, la siguiente priorización: vivien-da vertical, DUIS y vivienda usada18.

En tercer lugar, el programa “Tu casa”, a cargo del Fonhapo, establece en sus

Reglas de Operación 2012 (ROP 2012FONHAPO)que,enelmarcode los proyectos especiales, dicho fondo podrá incrementar hasta en un 20% el monto máximo del subsidio establecido en las pro-pias reglas, si se trata de vivienda vertical o vivienda en condominio vertical, aunque, a diferencia del programa de la CONAVI, no se dan más detalles sobre la aplicación de este criterio.

A pesar de que los esfuerzos im-pulsados por estos programas pa-recen ir en la dirección correcta para cambiar el modelo de desa-rrollo urbano, cabe destacar que nohanmadurado losuficienteono han recibido los recursos ne-cesarios para que su impacto pueda ser evaluado. Por ejemplo, en la actualidad solo existen ocho DUIS en el país; las reglas con que se opera el programa “Esta es tu casa” y “Tu casa” apenas en el 2011 empezaron a promover la re-densificaciónurbana.Porlotanto,sería necesario permitir el funcio-namiento de estos programas por un período mayor de tiempo antes de conocer su impacto en el mo-delo vigente de desarrollo urbano.

“La Instancia Normativa asignará los recursos preferentemente de acuerdo al siguiente orden de priorización:

I. Vivienda Vertical.- Son las viviendas construidas en un lote con un mínimo de 3 niveles habitables, constituidas en régimen de propiedad en condominio o copropiedad y que cumplen con los lineamientos, criterios y parámetros de sustentabilidad. II.DesarrollosUrbanosIntegralesSustentables(DUIS).-AdquisicióndeviviendanuevaqueseencuentredentrodeunDesarrolloUrbanoIntegralSusten-table(DUIS)III. Vivienda usada.- Vivienda que se adquiere en segunda o posteriores transmisiones de propiedad.”RespectoalosDUIS,lasROPCONAVI2012definenque“LassolucioneshabitacionalesrealizadasalinteriordeunDesarrolloUrbanoIntegralSustentable(DUIS)certificadoseconsideraránconpuntajeequivalentealrangoS1(elmáximoexistente)”.Paraelcasodeviviendausada,“elsubsidiomínimoseráde treinta y dos salarios mínimos”.En el anexo 2 de las ROP CONAVI 2012 se establecen cuatro dimensiones en relación a la adquisición de vivienda nueva o autoproducción: ubicación, equipamiento,redensificaciónycompetitividad.Cadadimensióncontienevariablesyparámetrosconbaseenloscualesseotorgaunpuntaje lasso-licitudes de subsidio del programa. Como puede observarse, la primera y la tercera dimensiones responden a la lógica que busca evitar el desarrollo desordenado de las ciudades.Aladimensióndeubicaciónselepuedenotorgarunmáximode300puntos(silalocalizaciónesintaurbana,oestáenelprimeroosegundocontorno).Respectoa la redensificación,seevalúa la tipologíade lavivienda (númerodenivelesdel inmueble,que leotorgahasta81puntosenelcasode3niveles),ladensidadbruta(númerodehabitantesporhectáreapermitidosdeacuerdoalreglamentodelfraccionamientooalplandedesarrollourbanomunicipal,conunmáximode69puntos)ylasuperficietotalhabitable(queprivilegiaalasextensionesmásgrandes,por42m2omásotorga81puntos).El puntaje máximo a otorgar por las cuatro dimensiones es de 1000 puntos, por lo cual, tomando como referencia los topes máximos, la ubicación y la redensificaciónpodríanrepresentarentreambashasta531delos1000puntosposibles.Lospuntajesobtenidosnosolodeterminansielsolicitanteaccede o no al subsidio, sino también el monto del mismo, que es determinado en tres rangos, a cada uno le corresponde un tope máximo de subsidio en salarios mínimos. No obstante, la variación es muy pequeña, pues los rangos tienen 32 y 33 salarios mínimos como límites máximos.

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También, es importante resaltar que el papel del gobierno fe-deral en el desarrollo urbano y en la vivienda no se remite so-lamente a funciones de planeación y/o de regulación, sino que también interviene, directa o indirectamente, en la asistencia y financiamiento a organismos públicos, privados y sociales, prin-cipalmente para el desarrollo de la infraestructura necesaria para proveer servicios públicos a los conjuntos habitacionales.

Como principal referente tenemos al Banco Nacional de Obras yServiciosPúblicos(Banobras)que,deacuerdoconsuLeyOr-gánica, establece como una de sus facultades el “promover y fi-nanciar la dotación de infraestructura, servicios públicos, equi-pamiento urbano, así como la modernización y fortalecimiento institucional en estados y municipios”, además de “financiar y proporcionar asistencia técnica a los municipios para la formu-lación, administración y ejecución de sus planes de desarrollo urbano y para la creación y administración de reservas territoriales y ecológicas, así como estructurar y coordinar proyectos de inver-sión”, entre otras funciones.

Por lo tanto, en la práctica, Banobras se constituye como una de las entidades fundamentales para el apoyo al desarrollo urbano y a la vivienda en el ámbito local. Para dar una idea sobre la importancia de Banobras, basta mencionar que en 2011 otorgó créditos por más de 57 mil millones de pesos y que atendió a lamitaddelosmunicipiosenelpaís(Banobras,2012).

Finalmente, para promover la recuperación del espacio público, y con ello contribuir al mejoramiento de la calidad de vida y la seguridad ciudadana, podrían fortalecerse los programas que ya atienden este tipo de problemática19, no solo en cuanto a ampliar su alcance en términos de cobertura, sino en lo que concierne al fortalecimiento de aquellos aspectos con capaci-dad para promover la cohesión social, el desarrollo de activida-des deportivas y recreativas y, en general, el fomento de la vida urbana. Así, la línea estratégica descrita en el resto de ésta sección y el próximo apartado tienen dos objetivos principales: primero, el aprovechamiento de la infraestructura en las zonas urbanas consolidadas mediante la redensificación urbana y, segundo, conseguir la dotación de infraestructura urbana en áreas(sub)urbanas.

Programas como “Espacios Públicos” o Hábitat de la SEDESOL y sus réplicas en los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal son ejemplos de ello.

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COMPONENTES Y FACTORES CLAVE PARA EL DISEÑO

E IMPLEMENTACIÓNEl primer factor clave para la implementación de ésta línea estratégica se relaciona con pasos previos al diseño e implementación de instrumentos de política que promuevan un uso más intensivo de las zonas urbanas centrales.Elprimeroeslaidentificacióndelademandadevivienda(nue-vaousada,renta,adquisición,construcciónomejoramiento),lacualsepuede desarrollar con base en censos de población y vivienda, estimacio-nes de crecimiento poblacional y encuestas a hogares. El segundo es la identificacióndelaszonasadesarrollaroredensificarque,ademásdede-terminar los sitios con esa calidad, debe calcular su capacidad normativa (número máximo de unidades a construir, según los planes y programas dedesarrollourbanoexistentes),sucapacidadfísica(límitemáximodeconstrucción en cada zona, en términos de infraestructura y servicios deagua,drenajeyelectricidad),asícomoelimpactosobrelavialidadyestacionamientos. Además, los objetivos se pueden materializar en ins-trumentosdepolíticasclasificadosendostipos:fiscalesynormativos(Conaviyotros,s/f).Estosdosfactoressonfundamentalesparadiseñareimplementardemaneramáseficienteyeficazloscomponentesqueacontinuación se mencionan.

El primer componente incluye programas que hagan uso de instru-mentos fiscales. Entre este tipo de instrumentos se incluyen, entreotros: sobretasa a baldíos, a través del impuesto predial; contribución de mejoras (tributo a cargo de personas físicas o morales, privadas o públicas, en el que se recaudan recursos entre los propietarios de in-mueblesquesebeneficiandirectamentedelavalorizacióninmobilia-riaprovenientedeunaobrapública);contribuciónporincrementodelvalor del suelo, derivado de una acción del gobierno como una obra pública que mejora el equipamiento o la infraestructura de una zona, por el cambio del uso del suelo a uno más rentable, por el aumento en

Con el fin de promover un mejor diseño e implementación de una

estrategia de redensificación del área urbana, un componente

sería llevar a cabo algunos cambios específicos en el

marco institucional.

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la densidad del uso del suelo ya existen-te o por alguna combinación de algunas de estas tres acciones; contribución por redensificación, que tiene por objetoobtener un pago o contribución a cam-bio de un incremento en la intensidad de construcción y se opera a través del pago de la licencia de construcción, el cual se puede cubrir de manera directa (el propietario construye el equipamien-to e infraestructura necesarios adicio-nalesporlaredensificación)oindirecta(el gobierno realiza las obras y el costo loabsorbenlospropietarios).

El segundo componente se debería ba-sar en el uso de instrumentos normati-vos. Entre estos instrumentos están los polígonos de actuación, instrumento ejecutivo de desarrollo urbano que hace operativas las intervenciones urbanas de diversos actores con una carga equitativa decostosybeneficios.Incluyencuestionescomorelotificaciónyrebonificacióndelosusosdelsuelo,definicióndelaestructuravial, sitios para establecer el equipamien-to urbano y dotación de servicios e in-fraestructura; transferencia de derechos de desarrollo (transferencia de potenciali-dad)eslacapacidaddetransmitirtotaloparcialmente los derechos asignados por el plan o programa de desarrollo urbano de una zona a otra diferente, o bien, al in-terior de una misma zona.

Para el primer caso existen zonas “emi-soras” de derechos de desarrollo y zonas “receptoras”; intercambio de beneficios,queseofrecenalospropie-tarios y desarrolladores, a cambio de ciertas acciones u obras que se con-sideran deseables para la comunidad (por ejemplo, aumento en la densidad a cambio de más áreas libres o de la construccióndealgúnequipamiento).

LaGuíapara laRedensificación(Conavi,s/f)exponequeunfac-tor clave para la implementación de estos componentes, que ge-neralmentepartedeunamodifi-cación a la Ley Orgánica Munici-pal, es facultar a las secretarías dedesarrollourbanoydefinan-zas (o a sus equivalentes) paraimplementarlos. Además, en al-gunos casos, se podría proponer lamodificacióndelaleydedesa-rrollo urbano local para hacerla congruente con un instrumento determinado.

También, en el caso de que la alternativa tenga que ver con un pago o donación (en efecti-vo o en especie), se contemplaque sea considerada en la Ley de Ingresos Municipal. Además, sugiere que los instrumentos a implementar deben ser consi-derados en el plan o programa de desarrollo urbano municipal.

Con el fin de promover un me-jor diseño e implementación de una estrategia de reden-sificación y consolidación del área urbana, un tercer compo-nente sería llevar a cabo algu-nos cambios específicos en el marco institucional. Estos cambios sentarían las bases para diseñar e implementar los instrumentos fiscales y normativos mencionados con anterioridad de una manera más eficaz. Además, permiti-rían poner en marcha un es-fuerzo nacional para transitar hacia una sistematización de la planeación y control del de-

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sarrollo urbano en los municipios y estados mediante una crecien-te coordinación entre entidades y niveles de gobierno. Estos cambios incluirían los siguientes puntos (aun-quenoselimitaríanaellos):

i. Modificar los instrumentos de pla-neación del desarrollo urbano en las diferentes modalidades que establece laLGAH(artículo12),encadacaso,lasleyes estatales relativas al desarrollo urbano, así como los instrumentos de ordenamiento ecológico del territorio.

ii. Revisión, actualización y renovación de los diferentes instrumentos de regu-lación del suelo y del desarrollo urbano, comosonlaclasificacióndelsueloysurespectivazonificación.

iii. Eventual incorporación de instrumen-tos de regulación del suelo urbano como la Evaluación de Impacto Urba-no, que no existe en todos los regíme-nes jurídicos municipales ni estatales del desarrollo urbano.

iv. Renovación y fortalecimiento de instru-mentos de fomento. A este respecto, en algunos regímenes jurídicos como el del Distrito Federal y en otras entida-desprevénalgunasfigurasdestinadasaestefin, comoson lospolígonosdeactuación y la transferencia de poten-cialidad de desarrollo, cuya generaliza-ción a todos los regímenes jurídicos de desarrollo urbano del país sería digna de considerarse

v. Mejora regulatoria que, entre otras cosas, supone la revisión y elimina-ción de trámites administrativos, por lo que debe constituirse en un motor del desarrollo urbano enfocado a la

utilización de espacios intraur-banos no aprovechados. vi. Usodeestímulosfiscalesydeotros instrumentos económicos, que puedan instituirse en in-centivos que orienten el interés de los actores económicos para optar por una localización más central de sus desarrollos habi-tacionales y comerciales. vii. Fortalecimiento de los dispo-sitivos de control y vigilancia del cumplimiento de la legislación urbanística, lo que debe acom-pañar a los demás cambios, pues el poder de disuasión del Estado es una condición indispensable para que este conserve su papel de rector y orientador de las acti-vidades económicas y de garante del orden público.

Un factor importante para el lo-gro de los objetivos de esta línea estratégica es que el diseño de programas tenga una perspec-tiva integral sobre la densidad urbana que considere diferentes dimensiones y variables. Es decir, la principal lección de los instru-mentos usados hasta ahora es quelaredensificaciónnoesbue-na o mala per se, sino que es una estrategia adecuada en la medida en que, a partir de un análisis ex-haustivo, se demuestre en cada caso que esta solución es mejor ―sobretodoentérminosdeprovi-sión de servicios públicos, impac-to ambiental y acceso a centros de trabajo, de estudio, de recrea-ciónydeabasto―quelacreaciónde nuevas zonas urbanas.

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El cuarto componente de esta línea es-tratégica buscaría modificar el papeldel gobierno federal en la provisión de infraestructura. Como ya se mencionó, no existe “integralidad” ni “complemen-tariedad” entre los distintos instrumen-tos, ya que los programas federales para infraestructura no se relacionan explícitamente con los de construcción de vivienda. Por lo tanto, no existe una coordinación efectiva entre las distin-tas dependencias y entidades que los operan. Un modelo a seguir, tanto para el desarrollo de nuevos conjuntos ha-bitacionales como para tratar de reme-diar las deficiencias en los existentes(principalmente la desconexión o co-nexióninsuficienteconeláreaurbanaconsolidada),deberíaserintegral.

Es decir, la asesoría y/o el financia-miento para infraestructura y desarrollo urbano no estarían dirigidos a una en-tidad pública, privada o social para la construcción de un conjunto de vivien-das, mantenimiento o mejoramiento de infraestructura para la prestación de un servicio.Elfinanciamientoylaasesoríase ofrecerían a distintas organizaciones con base en un “paquete integral de asesoríayfinanciamiento”paraeldesa-rrollo o rehabilitación de un área urbana determinada. De esta manera, se po-dría apoyar a los gobiernos municipales conasesoríatécnicayfinancieraparalaplaneación urbana, así como para el de-sarrollo o mejora de infraestructura de servicios como agua potable y alcantari-llado, alumbrado público, parques y jar-dines, vialidades, entre otros aspectos.

En cuanto a las dependencias fede-rales de educación y salud, el modelo debería establecer una coordinación efectiva con las mismas, de manera

que se garantice la instalación y funcionamiento de los centros de salud y escuelas en estas áreas. En este contexto, a los desarrolladores, se les podría apoyar para que tuvieran acce-so preferencial a esquemas de financiamiento público y priva-do para la construcción de las viviendas, así como asesoría para que realicen edificacionesy urbanizaciones con base en buenas prácticas urbanas. Inclu-so, se podría incluir a los deman-dantes de vivienda, para que mediante un análisis previo, se determine no sólo la factibilidad técnica, financiera y ambientalde la zona urbana a desarrollar (oaremediar),sinoquetambiénse ubique y apoye a los deman-dantes potenciales de vivienda en dicha zona, en función princi-palmente de la cercanía con sus centros de trabajo y de estudio. Como un quinto componente de esta línea estratégica des-taca la movilidad urbana como un vector de integración de la zona urbana. Ello debido a que las ciudades extensas y poco densas ya están ahí y que, ante la imposibilidad de compactar-las en el corto plazo, las socie-dades y sus gobiernos deben también pensar en favorecer la aparición de condiciones de integración fuera de la den-sificación de las ciudades. La movilidad ofrece en este sen-tido la posibilidad de favorecer en cierta medida la deseable integración de las ciudades (Cheng,2010).

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Desde luego que la relación entre movilidad e integración no está aislada de otros factores y un intento por incidir en la integración de las ciudades pasa, además de los mecanismos para favorecer la movilidad de sus habitantes, por consideraciones que tienen que ver con la planeación urbana, la estructura y localización económi-ca, así como las dinámicas territoriales del sector inmobiliario de vi-vienda. En todo caso, no es deseable que la planeación territorial se conciba a partir de la idea de favorecer la movilidad, sino que ante el estado actual de las cosas, la movilidad debería ser vista como un elemento de integración.

La literatura especializada no ha sido omisa respecto a este tema. En muchos sentidos, el transporte y su planeación son esenciales para las ciudades, pues las rutas de transporte y la organización de los viajes por las poblaciones urbanas estructuran la forma y su funcio-namiento(Stren,2001).Lasciudades,enefecto,hansidofundadasylocalizadasensitiosespecíficosenfuncióndeconexionesdetrans-porte y en muchas ocasiones su crecimiento ha estado orientado por el carácter y localización de sus rutas. No es por ello extraño que, para losplanificadoresyadministradoresurbanos,lasdecisionesdetrans-porte se encuentran entre las más importantes decisiones de una ciu-dad. Esto se debe a que afectan a mucha gente, implican altos niveles de gasto e inciden en el funcionamiento cotidiano de las ciudades.

Lasrazonesparapromovermodeloseficientesdemovilidadurbanason diversas. Una línea de la literatura sostiene que las ciudades con baja densidad exigen mayor cobertura y, por tanto, mayor inver-sión para satisfacer las necesidades de transporte público. La falta deuntransporteurbanoeficientepuedetraducirse,comoloapuntaJohn Flora, en costos excesivos para las economías. Se estima que se pierden 43 mil millones de dólares en Estados Unidos cada año porcongestionamientosdetráficoyenBangkok4millonespordía.O bien, que el tráfico provoca contaminación: en América Latina el70% de la contaminación tiene su origen en medios de transporte, lo que tiene serios efectos en la salud. Dado lo anterior, lograr que la transformación urbana incida en la movilidad de los habitantes de las ciudades y que, a su vez, esto se convierta en un elemento integrador representa un reto de suma importancia.

Cabe destacar que no hay solución universal a este reto, pero es posi-ble sugerir algunos factores que hacen que algunas soluciones sean más ventajosas para un tipo de ciudad que para otro. Por ejemplo, para ciudades entre 2 y 5 millones sería un sistema de redes de calles bien diseñadoyconstruido,unabuenagestióndeltráficoyunbalanceefec-tivoentretransportepúblicoyprivado(Flora,2001).ElcasodeCu-

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ritiba es ejemplo de ello: su red cubre el 75% de la ciudad, está basado en franquicias reguladas por el gobierno y transporta alrededor de un millón de pasajeros diariamente sin subsidio gubernamental. En otras ciudades, el control se ejerce a través del precio en la gasolina, el pago de peajes o en las tarifas de los estacionamientos en áreas con-gestionadas.

Por otra parte, si bien este tipo de problemas tienen soluciones de trans-porte, lo cierto es que reflejan también los patrones de uso del suelo (Cervero,2001).Verenlamotorizacióndelavidadeloshabitantesdelas zonas suburbanas una solución al problema de la movilidad es solo una solución temporal que arrastra otra clase de retos. Como lo han demostradoestudios recientes (Ibarra, 2010) lamotorización no solu-ciona la duración del recorrido cotidiano de los habitantes urbanos y la dispersión de los viajes a lo largo del espacio. Favorecer la movilidad sin pensar en cómo eso afecta la ocupación del espacio solo generará nuevos patrones de uso del territorio que afectarán los flujos de tráfico. La demanda de infraestructura de movilidad dada por el crecimiento de desarrollos en la periferia y oferta de opciones a través de la construc-ción de infraestructura de transporte deben en todo caso ser pensadas de manera conjunta.

EVALUACIÓNSon varios los indicadores que nos ayudan a saber en qué medida la ac-ción del gobierno en sus tres niveles se encamina al logro de los objetivos de esta línea estratégica. En un primer momento, estos indicadores po-drían hacer la medición a través de la consideración de productos relacio-nados a la gestión y en una segunda instancia a cuestiones asociadas con el impacto en la situación mencionada. La transformación de cada instru-mento regulatorio puede ser objeto de medición a través de indicadores específicos.Porejemplo:

• En términos de instrumentos de planeación, se puede medir el núme-rodeinstrumentosrevisados(sisonexistentes)yelaborados(cuandonoexisten)enestrictaobservacióndesucoherenciaterritorialysectorial,así como de fortalecimiento del equilibrio en las densidades urbanas.

• En términos de mejora regulatoria, pueden medirse el número de trá-mites eliminados en áreas centrales.

• En términos de instrumentos económicos del tipo subsidios o créditos, pueden medirse el número de estos que son atribuidos en terrenos loca-lizados en áreas centrales (con respecto al total de crédito o subsidios asignados).

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El logro de los objetivos enunciados antes puede igualmente ser medible en función de cada uno de ellos:

• La contención del crecimiento desarticulado de la mancha urbana, propó-sito que puede parecer poco realista en ciertos contextos, podría ser medido en funcióndelasuperficiedesuelovacantedentrodelperímetrourbano.Amenordimensión de este, mayor éxito en la contención.

• Para medir la ocupación de predios intraurbanos y el reciclamiento de zonas en desuso es necesario una sistematización creciente de los datos urbanísticos y catastrales (mediante la introducción de tecnologías sistemas de información geográfica).Ellopermitiríaformularindicadoressencillosyclaros.

• La medición de la densidad no supone mayor tecnología que el generar información veraz sobre la localización de la población y las actividades co-merciales en el espacio urbano. El registro veraz y oportuno de permisos de construcción y uso del suelo es útil a este respecto. Esta información es igualmente útil para medir los cambios en cuanto a la mezcla de usos del suelo.

• Finalmente, la medición del uso del transporte público está ampliamente de-sarrollada por la literatura y por las propias instituciones encargadas de prestar este servicio. El desafío es la medición de la movilidad no motorizada que en todocasopasapor lacuantificacióndesuperficiee infraestructuraparaesetipo de movilidad.

A continuación se mencionan algunas propuestas de indicadores que podrían ser útiles para medir el alcance de los objetivos de esta línea estratégica.



Aprovechamiento intensivo de zonas urbanas consolidadas

•Suelovacanteperiurbanoenelmunicipio / Extensión total de la zona periurbana del municipio•Densidadporkilómetrocuadradoen zonas periurbanas•Tiempopromedioporhabitan-te de recorrido para acceder a su centro de trabajo o escuela (zonas urbanasconsolidadas)

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Aprovechamiento intensivo de zonas urbanas consolidadas

Políticas municipales y metro-politanasderedensificaciónyprovisión de infraestructura a zonas habitacionales aisladas

•Porcentajedehabitantesqueacuden a su centro de trabajo o es-cuela en transporte no motorizado •Extensióndesuelourbanoconuna mezcla de usos / extensión to-taldesuelourbano(pormunicipio)

•Porcentajedemunicipiosurba-nos que implementan instrumentos fiscalesynormativosparafavorecerel uso intensivo de zonas urbanas centrales•Porcentajedezonasmetropolita-nas que implementan instrumentos fiscalesynormativosparafavorecerel uso intensivo de zonas urbanas centrales•Porcentajedemunicipiosurbanoscon instrumentos integrales de den-sificación•Porcentajedezonasmetropolita-nas con instrumentos integrales de densificación

Dotación de infraestructura ytransporteazonas(sub)urbanas desconectadas

•Calidaddeserviciospúblicosenzonas suburbanas: días por sema-na con provisión de agua potable, número de delitos por habitante, extensión de áreas verdes por habitante•Tiempopromedioporhabitantede recorrido para acceder a su centro de trabajo o escuela (zonassuburbanas)•Extensióndesuelosuburbanocon una mezcla de usos / extensión total de suelo suburbano(pormunicipio)

Condiciones de cobertura

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Indicadores de procesos


Gestión pública que favorece el aprovechamiento de zonas urbanas consolidadas

Gestión pública que favorece la regeneración de zonas ha-bitacionales desconectadas

•Planesurbanosmunicipalesqueconsidereninstrumentosfiscaleseinstrumentos normativos para fa-vorecer el uso intensivo de zonas ur-banas centrales/ Número de planes urbanos municipales existentes•Númerotrámitessimplificadososuprimidos en materia de desarrollo urbano•Númerodecréditosysubsidiosala vivienda en zonas urbanas cen-trales / número total de subsidios y créditos a la vivienda (por zona metropolitana)•Implementacióndeinstrumentosintegralesdedensificaciónintraur-banos

•Planesurbanosmunicipalesqueconsideren la dotación de infraes-tructura y transporte a zonas habi-tacionales desconectadas / Número de planes urbanos municipales existentes•Usodeinstrumentosfiscalesynormativos para dotar de infraes-tructura zonas habitacionales des-conectadas

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LÍNEA ESTRATÉGICA 5:

PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO LOCAL PARA

LA GESTIÓN DEL DESARROLLO URBANO Y COOPERACIÓN

REGIONAL Y METROPOLITANA PARA ESTA FUNCIÓN

Como ya se indicó, la falta de profesionalización de los gobiernos locales y la dinámica política que tiene lugar en este contexto han sido algunas delasprincipalesdificultadesparalaapropiadaimplementacióndeunapolítica de vivienda y desarrollo urbano adecuada. Esta situación se debe en buena parte a que, a tres décadas de haberse iniciado en el país una importante política de descentralización, los gobiernos locales mexica-nos no han logrado desarrollar las capacidades mínimas para contribuir de manera destacada en el acelerado proceso de urbanización que vi-vimos actualmente. En un momento en que las relaciones interguber-namentalesseestán redefiniendo,es importanteconcentrarseen losprincipales problemas y rezagos que las administraciones municipales deben superar para convertirse en instancias promotoras y facilitadoras de una gestión y crecimiento urbanos armoniosos y sustentables.

Por razones históricas, el municipio en México está diseñado para re-novar constantemente tanto a las autoridades electas como a las auto-ridades designadas. Los periodos de tres años (solo en dos estados ―CoahuilayVeracruz―sondecuatro)ylaimposibilidaddereelegiralas principales autoridades generan una muy alta rotación del perso-nal que tiene diversas implicaciones. En principio, quien trabaja para un municipio no tiene estímulos para hacer ahí una carrera profesional de largo plazo. Lo anterior no permite ni la consolidación ni la institu-cionalización de procedimientos, y menos aún asegura que el personal tenga un mínimo de capacidades probadas para desempeñarse en sus diversos cargos.

La breve duración de la gestión disminuye también los estímulos para echar a andar políticas que en el corto plazo pueden representar moles-tia o incomodidad a los ciudadanos pero que, a la larga, son necesarias obenéficas(porejemplo,unamodernizacióncatastralquemediantelaactualización de los padrones de predios y/o de los valores catastrales derive en el incremento del pago de los contribuyentes, aún cuando las tasas y criterios impositivos semantengan). En general, es necesarioque la administración local tenga una visión de largo plazo que permita la planeación a diez, quince o veinte años, pues un periodo de tres años solo permite contemplar proyectos cuyos resultados puedan ser visibles en el corto plazo. La planeación y gestión urbanas, que requieren nece-sariamente de una visión de largo plazo, no pueden tener cabida bajo el

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esquema de renovación de autoridades y personal como el que tienen los muni-cipios actualmente.

El hecho de que los presidentes mu-nicipales hagan nombramientos has-ta de tercer o cuarto nivel jerárquico implica que prácticamente toda la ad-ministración cambia cada trienio. Las posibilidades de que los funcionarios municipales repitan en un cargo son muy bajas, lo que también reduce la continuidad de las dinámicas de traba-jo. Es decir, cuando algunos funciona-rios logran trascender de una adminis-tración a otra, difícilmente mantienen los objetivos, prioridades, prácticas o estilos gerenciales en una nueva admi-nistración municipal. De esta manera, aunque un procedimiento pueda estar diseñado para ofrecer resultados efi-cientes y eficaces, su vida no duraríamás de tres años, lo que prevendría que se institucionalizara.

Con respecto a la necesidad de resolver problemas de coordinación entre nive-lesdegobierno (vertical)yentreagen-cias de gobierno en un mismo nivel (horizontal), es importante hacer unaaclaración: la existencia de autoridades metropolitanas no asegura que una vi-sión regional por parte de las diferentes autoridades municipales y estatales sea un resultado seguro. La cooperación no puede mandarse por decreto. En mu-chos casos una estructura metropolita-na puede continuar generando proble-mas al enfrentar a grupos territoriales e incluso peor si se convierte en una estructura con fallas de gobierno que la hacen lenta en la solución de problemas metropolitanos. En este sentido, un me-

canismo que contribuya a resol-ver los problemas de desarrollo urbano en áreas metropolitanas tendrá necesariamente que crear incentivos para promover la coor-dinación y cooperación municipal de manera voluntaria.

jUSTIFICACIÓNLa falta de profesionalización del personal y de consolidación de procedimientos generada por esta dinámica ha provocado in-eficiencias y escaso desarrolloen la prestación de los principa-les servicios públicos. En general, los servicios relacionados con el desarrollo urbano muestran una graninsuficiencia(tansoloenco-bertura) respecto de las necesi-dades que tiene el país ahora que casi el 80% de la población vive en espacios urbanos. Por ejem-plo,elaguapotable(82.19%), larecolección de desechos sólidos (84.18%) yelalumbradopúblico(87.63%) son servicios que aúnno alcanzan el 100% de cober-tura en los municipios. Pero, aún más grave es el rezago que mues-tran los servicios relacionados con la pavimentación (61.97%),eltránsitoylavialidad(47.61%)yeltransporte(64.87%)20.

Merece una mención aparte el re-gistro catastral, cuya información es necesaria para una adecuada planeación del desarrollo urbano. Se estima que en México el 53.2% de los predios urbanos son extra-legales21(ILD,s/f),loquenosdauna idea de la cobertura de este

Porcentajes tomados de Cabrero y Arellano, 2011.

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tipo de registros y sugiere que los proce-sos de modernización catastral no han dado los resultados esperados en nues-tro país en los últimos años. Tomando como ejemplo lo enunciado en el progra-ma federal en la materia, comúnmente tienen como propósitos, entre otros, ge-nerar información confiable que apoyela planeación urbana y el ordenamiento territorial, así como aumentar la genera-ción de ingresos municipales (impues-tospredial)(INEGI,2012).

Para motivar a que las administracio-nes locales mejoren sus sistemas de gestión e integración de cuadros es ne-cesario encontrar mecanismos o condi-cionantes que sustituyan o eliminen el beneficiopolíticoyeconómico informalque genera la situación actual. Con este fin,esnecesariogeneraruna líneaes-tratégica con acciones que contribuyan a dos grandes cambios22. El primero im-plica una reforma municipal de fondo en donde las administraciones munici-pales puedan contar con periodos de gestión más largos, exista la posibilidad de reelegir a las autoridades electas, se creen las condiciones para constituir estructuras de gobernanza metropoli-tana y, en general, provea a los munici-pios con mayores recursos que ayuden a la institucionalización de procesos y a la profesionalización de su personal.

Una reforma de este tipo implica, entre otros cambios, unamodificación cons-titucional al artículo 115 en algunos

de sus aspectos que, tradicional-mente, han provocado fuertes polémicas. Además, requeriría modificaciones a constitucionesy leyes de carácter estatal. Si bien este escenario es altamen-te deseable, las probabilidades de llegar a él en el corto plazo no son altas, por lo que es necesario trabajar paralelamente en cam-bios posibles dentro del actual régimen constitucional que se pu-dieran impulsar a la par de estas transformaciones de gran calado.

Dado que un segundo escenario debe suponer que tal reforma amplia no se lleva a cabo, las propuestas deben quedar aco-tadas a lo que el marco general y específico legal permite ac-tualmente. En este contexto, las propuestas se enfocan a estimu-lar la adopción de esquemas de integración y cooperación entre municipios y otros niveles de go-bierno, así como a promover una gestión transparente que otorgue premios y estímulos a las insti-tuciones que demuestren mejor desempeño. Considerando este escenario, la presente línea es-tratégica persigue dos objetivos principales: profesionalizar a las autoridades encargadas del de-sarrollo urbano y vivienda y lograr la cooperación regional (principal-menteentremunicipios)enesta

Unpredio fueconsideradocomoextralegalporesteestudiosinocumplíaconalmenosunode lossiguientes requisitos (ILD,s/f): “a)Escriturapúblicadederechosdepropiedad;b)Noestarubicadosenzonasdepropiedadfederal,estatalomunicipal;c)Tenerpermisodedependenciadefraccionamientosycondominios;d)Tenerpermisodeconstrucción;oe)Contarconplanocatastralemitidoporlaoficinadecatastrodelalocalidad”.

Al día de hoy, se han presentado algunos esfuerzos aislados para profesionalizar el servicio público local. En 2004, Morelia presentó un proyecto basadoenunprogramaintensivodecapacitación.En2006,Naucalpandesarrollóungrantrabajoendondeselogróhacerlatipificacióndetodaslas plazas del municipio, posteriormente se ajustaron a un nuevo tabulador que respondía precisamente a las necesidades de cada nivel jerárquico y especialización.En2008,Celayadefiniólasreglasdeentradaysalidadelosfuncionariosdelgobiernolocalypusolasbasesparasometeraconcursode oposición la contratación de los mandos medios. A pesar de que las tres experiencias fueron reconocidas en su momento y que tuvieron una gran difusión a nivel nacional, ninguna logró trascender a la administración que las echó a andar. En el mejor de los casos, el proceso de profesionalización se encuentra estancado.

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materia. En el siguiente apartado se esbozan los principales compo-nentes sugeridos para lograr estos propósitos.

COMPONENTES Y FACTORES CLAVE PARA EL DISEÑO

E IMPLEMENTACIÓNEl primer componente de esta línea estratégica está relacionado con la profesionalización de la estructura administrativa municipal que tie-ne la función de planeación urbana. Este componente buscaría evi-tar la costumbre generalizada de ofrecer cargos públicos como pago a compromisos de campaña o como retribución a apoyos de grupos políticos. La base de este componente sería la creación de institutos municipales de planeación (Implanes), que han demostrado ser delas pocas alternativas para la planeación a mediano y largo plazo del desarrollo urbano, con algunos resultados alentadores. Los Implanes han mostrado ser una atinada mezcla de conocimiento del contexto lo-cal con especialidad en temas de vivienda, vialidad, transporte y sus-tentabilidad del desarrollo urbano en general. Un factor importante de estos institutos es que crean un organismo que mantiene autonomía respecto de la administración en turno.

Para ello, se debe buscar que el plantel quede integrado por personal conaltoniveldecapacitación,conunperfilaltamenteprofesional.Latemporalidad también es importante, por lo que se diseñan con base en periodos de gestión que no coincidan con los periodos de renova-ción de las autoridades electas en el municipio o incluso con los de los gobiernosestatales.Apesardelospotencialesbeneficios,sonpocoslos Implanes que existen. La Asociación Mexicana de Institutos Muni-cipalesdePlaneación(AMIMP)reportaaldíadehoycuarentaydosinstitutos de planeación en otros tantos municipios del país. Si consi-deramos que los municipios urbanos de México son alrededor de cua-trocientos, quiere decir que solo poco más del diez por ciento de los municipios urbanos cuentan con un instituto de estas características.Un instituto de planeación podría dar certeza a la racionalidad de las decisiones tomadas durante el proceso de urbanización y permitiría contar con una visión de largo plazo en donde no existe.

En este sentido, este componente debería lograr que todo municipio urbano cuente con su propio instituto de planeación. Ahora bien, la mayor parte de los municipios urbanos en México forman áreas me-tropolitanas que van de los dos hasta los cincuenta y siete municipios conurbados. De los casi cuatrocientos municipios que integran las principales ciudades, solo unos cuantos tienen la extensión territorial suficientecomoparacontenerensuinteriorlatotalidaddelaciudad.Esto implica que no basta con la existencia de institutos municipales

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de planeación, es indispensable que en cada zona metropolitana se cree un instituto metropolitano de planeación en el que todos los intereses de cada municipio estén representados.

Como un factor importante de este componente se encuentra la posibilidad de crear institutos de planeación para las zonas metropolitanas. Recien-tementeenlaszonasmetropolitanas(ZM)dePue-bla y de Guadalajara se han hecho esfuerzos para instaurar institutos metropolitanos de planeación. A pesar de la coincidencia de voluntades, múltiples reuniones y cantidad de declaraciones, en ninguno de los dos casos ha sido posible concretar la idea. El único instituto de este tipo que se encuentra ope-rando es el que corresponde a la zona metropolita-na de Tampico, el cual abarca a los municipios de Altamira, Ciudad Madero y Tampico. Sin embargo, se trata de una instancia de carácter estatal que, finalmente,seconvierteenunaentidadnormativayde control que se opone al espíritu de fortalecimien-to de la autoridad municipal.

La deseabilidad de los institutos metropolitanos de planeación requiere incluir el condicionamiento de re-cursos para las zonas metropolitanas como un factor que incentive su formación. Por ejemplo, se podrían modificarlasreglasdeoperacióndelFondoMetropo-litano del Gobierno Federal. Actualmente, dicho fondo ha sido empleado como una bolsa más de recursos para los gobiernos estatales debido a que sus reglas de operación basan su aplicación a través del Conse-jo de Desarrollo Metropolitano, que es una instancia fácilmente controlada por los gobiernos estatales. El Consejo no es una instancia técnica de planeación sino una instancia política, por lo que no aporta ele-mentos de profesionalización ni de investigación soste-nida para la planeación a largo plazo. Todo lo contrario, es un espacio de negociación de corto plazo constitui-do bajo el estímulo de obtener los recursos.

El ajuste propuesto va entonces en el sentido de que, para la aplicación y el ejercicio del Fondo Metropoli-tano, sea necesario que la zona metropolitana par-ticipante demuestre tener un instituto metropolita-

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no de planeación que debería contar por lo menos con las siguientes carac-terísticas:• Representación de todos los munici-pios en los órganos de gobierno (o enti-dadesfederativasensucaso)quecom-prendan la zona metropolitana.

•Perfiles técnicos muy bien especi-ficados para el personal directivo y operativo.

• Periodos de gestión de los directi-vos que no empaten ni con los perio-dos de gobierno municipales ni con los estatales.

• Un plan de trabajo de largo plazo (al menosdoceaños).

• Mecanismos claros de vinculación de los estudios que se realicen con las obras públicas y demás proyectos loca-les de desarrollo privados.

Los institutos metropolitanos contribui-rían de manera indirecta al segundo componente de esta línea estratégica que consistiría en la creación de meca-nismos de coordinación y cooperación en zonas metropolitanas. Para este efecto, hay que destacar que continua vigente la prohibición legal para la cons-titución de gobiernos metropolitanos en México. Si bien está permitida la aso-ciación municipal, esta no siempre es una fórmula fácil de materializarse ni puede actuar como instancia de gobier-no. En muchos estados es necesaria la aprobación del congreso local para que proceda la asociación, lo que implica que puede haber muchas dificultadesy condicionantes en el camino. Ahora bien, lasasociacionessehacenconfi-nesespecíficos,principalmenteparala

prestación de servicios públicos. La coordinación metropolitana depende de la voluntad de los go-bernantes municipales en turno y se vuelve muy vulnerable a la inter-vención de los gobiernos estatales (Ramírez,2012).Estoúltimoesunfactor muy relevante, ya que para los gobiernos estatales es más conveniente convertirse en autori-dades metropolitanas de facto.

Un factor importante para promo-ver la cooperación y coordinación intermunicipal debería ser la crea-ción de reglas claras para la inte-racción entre los municipios que integran la zona metropolitana, así como entre estos y las autoridades estatalesyfederales,conelfindeimplementar y diseñar una política de desarrollo urbano y vivienda. En este sentido, es necesario ge-nerar mecanismos e instituciones que fomenten la comunicación y la cooperación entre diversas ins-tancias. Por ejemplo, sería con-veniente que de entre las nuevas instituciones se promovieran al menos las siguientes: •Creación de asociaciones mu-nicipales para la prestación de servicios públicos. Puede tratar-se de servicios de agua potable y alcantarillado, recolección de desechos sólidos, alumbrado público o transporte.

•Constitución de empresas con participación estatal y municipal para la prestación de servicios públicos. Al igual que en el caso anterior, puede tratarse de servi-cios de agua potable y alcantari-

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llado, recolección de desechos sólidos, alumbrado público o transporte.

• Formación de autoridades metropoli-tanas de transporte.

En cualquiera de los casos anteriores, un factor clave puede ser incentivar a losmunicipiosmedianteunamodifica-ción a las reglas de operación del Ramo 33. Actualmente, la aplicación de cual-quiera de los seis fondos del ramo impli-ca la adopción de esquemas de partici-pación ciudadana, ya sea en la toma de decisiones sobre las obras a ejecutar, durante la ejecución de los trabajos o alfinaldelejercicio.ElRamo33otorgamás recursos, proporcionalmente, a los municipios con mayores índices de mar-ginación, por lo que “castiga” a los mu-nicipios con mayor nivel de desarrollo. La propuesta es que, además del com-ponente de participación ciudadana, se pida a los municipios urbanos cumplir con alguna de las tres alternativas cita-das más arriba y con ello obtener ingre-sos a los que ahora no tienen acceso. El monto a asignar debiera ser de la mis-ma magnitud que el fondo metropolita-no del ejercicio en cuestión.

Además de los institutos municipales y metropolitanos de planeación, un ter-cer componente de esta línea estraté-gica debería consistir en la creación de agencias profesionales con autonomía técnica,financieraydegestión,quearti-culen una política integral de desarrollo urbano(municipalometropolitana).Losinstitutos, como su propia denomina-ción lo indica, se centran en tareas de planeación, pero incursionan poco en la gestión de lo que determinan técnica-mente. Por lo tanto, estas agencias, que pueden estar al interior de dichos insti-

tutos, pretenden colaborar con la autoridad local en la gestión con-currente de las estrategias y las acciones dirigidas a hacer una mejor ciudad, derivadas de los respectivos planes y programas de desarrollo urbano.

Ello traería como consecuencia que se identifiquen, convoquen ysumen esfuerzos con las institu-ciones públicas, privadas y socia-les pertinentes (Sedesol, 2009).Además, se buscaría que estas agencias, en coordinación con las instancias locales prestadoras de servicios públicos, participen en “revisiones concurrentes” (simi-lares a las que se desarrollan en laciudaddeTallahassee,Florida)con procedimientos que evalúan colegiadamente el impacto en as-pectos como agua potable, alcan-tarillado, vialidades, transporte público, entre otros, por la crea-ción o ampliación de un desarro-llo habitacional (City of Tallahas-see,2012).

Un factor clave con respecto a la profesionalización de la gestión local del desarrollo urbano, la creación y/o fortalecimiento de los institutos municipales y me-tropolitanos de planeación, es ga-rantizar que sus integrantes cuen-ten con losperfilesadecuados yque ingresen y permanezcan en estas instituciones con base en su desempeño profesional. Tam-bién se deben diseñar e imple-mentar programas de formación y capacitación, y en general de colaboración, con instituciones académicas locales, que permi-

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tan que los integrantes de los institutos se conviertan en verdaderos expertos del desarrollo urbano, pero con una visión local. No obstante, son pocas las instituciones de educación superior que se especiali-zan en la materia23. Además, varias se encuentran en la Ciudad de México. Así, una tarea pendiente de los gobiernos locales (y en parti-cular,delosgobiernosestatales)esimpulsarlaespecializacióndelasinstituciones académicas locales en el ámbito de desarrollo urbano y después desarrollar una vinculación con las mismas que les permita recibir formación y capacitación pertinente y oportuna, así como ase-soría externa especializada en los distintos proyectos que desarrollen.

El cuarto componente de esta línea estratégica debería ser la mo-dernización catastral. Aparte del programa federal de apoyo a mu-nicipios, existen esfuerzos locales en esta materia (por ejemplo, el PROMOCAenelDistritoFederal)quemerecenserrevisadosyrepli-cados. Generalmente estas iniciativas incluyen acciones como ac-tualización del padrón de contribuyentes; modernización de los sis-temasdegestión;mejoramientodeequipoinformático,topográficoy geodésico, así como de instalaciones; capacitación del personal, y mejoramiento de la atención al público (Programa de Modernización Catastral,2010).

Como se mencionó, la modernización catastral es una condición ne-cesaria para lograr un desarrollo urbano ordenado, ya que sin infor-maciónconfiableyoportuna,noesposiblepensarenunaplanea-ción efectiva en la materia. No obstante, una debilidad importante de los procesos modernizadores emprendidos es que no presentan esfuerzos para lograr una vinculación efectiva entre el registro ca-tastral y el desarrollo urbano. Así, un factor importante de la moder-nización catastral es que se promueva dicha vinculación.

Con el fin de promover la vinculación entre la implementación deinstrumentos de política de desarrollo urbano y vivienda y el registro catastral se debería incentivar los cruces de información entre pro-gramas locales. Por ejemplo, la producción social de vivienda asisti-da, garantizaría no solo que la viviendas sean construidas en terrenos con certeza jurídica, exentos de riesgos naturales y que cuenten con condiciones técnicas y de seguridad mínimas, sino que también, al estarunaagenciapúblicapresentedurante la edificación, exista la

Respecto a la profesionalización, un aspecto importante es la vinculación de las administraciones públicas locales con instituciones aca-démicas que tengan programas educativos y de investigación acordes con el desarrollo urbano. A nivel licenciatura, solo unas cuantas universidades públicas ofrecen la licenciatura en urbanismo, entre otras, la Universidad Nacional Autónoma de México, la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla y la Universidad Autónoma de Aguascalientes. En cuanto a posgrado, existen también pocas opciones. Encontramos algunas maestrías y doctorados que combinan aspectos de urbanismo, políticas públicas y economía en instituciones como ElColegiodeMéxico,laUniversidadIberoamericana,laUniversidadAutónomaMetropolitana(Azcapotzalco)ylaUniversidadAutónomadeCiudadJuárez.Loanterior,nosllevaareflexionarsobrelanecesidaddeampliaryfortalecerlainvestigaciónydocenciaendesarrollourbano, ya que la profesionalización de los planeadores y decisores pasa necesariamente por una vinculación con las instituciones de educación superior, los cuales deben apoyar su formación y capacitación.

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posibilidaddetransmitir informaciónfidedignadeestos inmueblesalos registros catastrales. Más allá de las dimensiones y ubicación de la vivienda, se pueden generar datos obtenidos sobre aspectos como la conexión a servicios públicos.

Por otra parte, si bien los programas de modernización catastral plan-tean normalmente entre sus acciones la capacitación de su personal, se-ría un factor clave ir más allá y considerar, como se mencionó respecto a la planeación urbana, la profesionalización de sus integrantes. Siguiendo las recomendaciones descritas para la planeación urbana, debe evitarse el riesgo de que los registros catastrales respondan a criterios políticos o clientelares y que sea un área eminentemente técnica. Por ello, a se-mejanza del instituto de planeación, podría pensarse en una agencia ca-tastralautónoma(yaseaanivelmunicipalometropolitano)quenoestésupeditada a los vaivenes políticos de los trienios municipales24.

Un gran incentivo para que los municipios implementen un componen-te de modernización catastral es el efecto que pueden tener en los recursosfinancierosqueentranalmunicipio.Alnoestarligadosefec-tivamente los esfuerzos de modernización catastral con el desarrollo urbano, el éxito de estos procesos modernizadores, medido con base en la recaudación del impuesto predial, es relativo.

Si bien se ha observado un aumento en los montos recaudados, la perspectiva no es tan positiva si consideramos que, entre 2007 y 2009,

Aparte de la mencionada alternativa de crear un agencia autónoma, se pueden retomar algunas experiencias, como es el caso del convenio entreelmunicipiodeTijuanayelInfonavit,medianteelcual,elcobrodelpredialdelasviviendasfinanciadasporesteInstitutoesliquidado,mediante el descuento en nómina, junto con el pago del crédito hipotecario. Con lo anterior, esta administración municipal trata de reducir loscostosdelcobrodeesteimpuestoyelevarsurecaudación(Infonavit,2012).Enestesentido,sibienlacreacióndeunaagenciacatas-tral autónoma puede suponer una tarea complicada en términos normativos y organizacionales, se pueden hacer esfuerzos parciales en buscadehacermáseficientelagestióncatastral,comoeselcasodescrito,enelquesedesincorporapartedelcobrodelimpuestopredial.

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el gobierno federal y los gobiernos loca-les destinaron 5 mil millones de pesos a programas de modernización catastral yregistral(Morones2011a),perolare-caudación de este impuesto en nuestro país representa apenas el 0.20% del PIB, mientras que en naciones como Es-paña,BrasilyUruguaysignificael1.9%,1.3% y 1.1%, respectivamente (Morones ,2011b).Porlotanto,esrecomendableconsiderar e implementar mejoras en las políticas de gestión catastral, como los siguientesfactores(Morones,2011a):

•Actualización de valores catastrales• Incorporación al padrón de predios “ocultos” o no registrados •Modernización integral del catastro•Desincorporación de la gestión del catastro de las tesorerías municipales y/o de las secretarías de finanzas delos estados.

La actualización de valores catastrales, al ser estos la base para el cobro del impuesto predial, podrían contribuir a un incremento en la recaudación de este gravamen. No obstante, el cobro de este tributo podría convertir al pre-dial en un instrumento de planeación y desarrollo urbano si se replantea el cálculo de tasas y tarifas del impuesto, afindequeconsideren losgastosenque incurre (o incurrirá) el municipioen la prestación y mantenimiento de los servicios públicos de carácter indi-visible, tales como los servicios de lim-pia, calles y alumbrado público, entre otros(Morones3,2011).

Esta es una opción con efectos pare-cidos a los de las cuotas de impacto mencionadas en la línea estratégica anterior y que hasta la fecha no ha sido puesta en práctica en nuestro país.

EVALUACIÓNConelfindequeestalíneaestra-tégica alcance objetivos concre-tos, al igual que con las anterio-res, es necesario que cuente con un esquema claro de evaluación para el mismo. Los resultados esperados tienen dos formas de medirse, a corto y largo plazo. Los objetivos que se plantean en este caso son mucho más visibles a largo plazo. Por ello, se debe mo-nitorear una serie de indicadores que permitan ver en el corto plazo que las acciones efectivamente van en el sentido deseado.

De esta forma, las acciones cla-ve para revisión en el corto plazo (que puede ser a partir del primer año de su aplicación) son, porejemplo, la constitución de los propios institutos municipales o metropolitanos de planeación, las ADU y las agencias catastra-les autónomas. El simple hecho de que comiencen a operar es un buen augurio de que se dará inicio a un proceso racional de planeación a largo plazo. De igual forma, una instancia metropolita-naespordefiniciónunespaciodecolaboración e intercambio que contribuye a la gobernanza local.

Tambiénesmuyimportanteverifi-car y medir la transparencia en el uso de los recursos, durante y al finaldelejercicio.Deestaforma,la nueva institución y la nueva forma de vinculación entre mu-nicipios tiene bases muy sólidas para la definición de reglas cla-ras y para la posterior rendición de cuentas. Otro aspecto que no

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puede pasar por alto, es medir el nivel de satisfacción de los usuarios obeneficiarioscon lasobras, loquesepuedehacerpormediodeuna sencilla encuesta. De igual forma, es posible en el corto plazo verificarlaactualizaciónyhomologacióndelosordenamientosurba-nos locales en temas tales como construcciones, obras públicas, ima-gen urbana, asentamientos humanos, fraccionamientos, alumbrado público,ornato,parquesyjardines,zonificaciónyusosdelsuelodelmunicipio, protección ambiental, desarrollo sustentable, uso y preser-vación de las calzadas, parques y plazas.

Debido a que estos resultados son mucho más visibles a largo pla-zo, se debe monitorear una serie de indicadores que permitan ver en el corto plazo que las acciones efectivamente van en el sentido deseado. Por lo tanto, los resultados asociados a estos dos objeti-vos deberían medirse en el corto y largo plazo. Indicadores como los que se describen a continuación pueden ser de utilidad para medir avances en el corto plazo.

Indicadores de proceso


Bases para la profe-sionalización de la gestión urbana muni-cipal y metropolitana

•Porcentajedemunicipiosquecuen-tan con agencias de desarrollo urbano (ADU)•Gastoejercidoenobrapúblicaconintervención del instituto municipal de planeación / Gasto total ejercido en obrapública(enelmunicipio)•Gastoejercidoenobrapúblicaconintervención del instituto metropolitano de planeación / Gasto total ejercido en obrapública(enlazonametropolitana)•Homologacióndenormatividadesmunicipales de desarrollo urbano•Simplificaciónadministrativaenma-teria de desarrollo urbano •Satisfaccióndeusuarios(desarrolla-doresdevivienda)enmunicipiosconinstituto de planeación menos satisfac-ción promedio de usuarios (desarrolla-doresdevivienda)enmunicipiossininstituto de planeación

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Indicadores de logros de objetivos



Forma de cálculo

Forma de cálculo

Bases para la profe-sionalización de la gestión urbana muni-cipal y metropolitana

Profesionalización de la gestión urbana munici-pal y metropolitana

•Númerodeinstitutosmunicipalesde planeación / Total de municipios urbanos•Númerodeinstitutosmetropolitanosde planeación / Total de zonas metro-politanas•Númerodeagenciascatastralesau-tónomas / Total de municipios urbanos•Númerodezonasmetropolitanasconnormatividades municipales de desa-rrollo urbano homologadas / Total de zonas metropolitanas•Númerotrámitessimplificadososuprimidos en materia de desarrollo ur-bano / número de municipios urbanos

•Antigüedadpromediodelperso-nal directivo de los institutos muni-cipales y metropolitanos de planea-ción; y en las agencias catastrales

Amedianoylargoplazoesentoncesquesedebeverificarelalcancedelos objetivos estratégicos del plan. En primer lugar se debe corroborar la profesionalización de los equipos en el instituto y en la agencia catas-tral.Paraello,esimportanterevisarlosperfilesprofesionalesdelcuerpotécnico y directivo, así como su antigüedad en las distintas plazas y los procedimientos bajo los cuales fueron contratados, así como el programa de desarrollo interno de la institución. Además, se debe evaluar la for-mación y capacitación de estos cuadros profesionales, al igual que sus consecuencias en el desempeño individual y de la institución. Otro as-pecto fundamental es el impacto que el programa ha tenido en la mejora regulatoria, vista como un elemento que ha contribuido a dar certeza a los diferentes solicitantes de servicios y trámites en la zona metropolitana, así como el impacto que este proceso ha tenido en la competitividad local, para lo cual se sugieren el uso de indicadores como los siguientes.

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Indicadores de logros de objetivos


Profesionalización de la gestión urbana munici-pal y metropolitana

•Antigüedadpromediodeperso-nal técnico de los institutos munici-pales y metropolitanos de planea-ción; y en las agencias catastrales•Escolaridadpromediodelperso-nal directivo de los institutos muni-cipales y metropolitanos de planea-ción; y en las agencias catastrales•Escolaridadpromediodelperso-nal técnico de los institutos munici-pales y metropolitanos de planea-ción; y en las agencias catastrales•Funcionariosqueingresaronme-diante un procedimiento público / Número total de funcionarios (de cada instituto municipal y metropo-litanodeplaneación)•Institutosmunicipalesymetro-politanos de planeación con un programa de desarrollo interno / Total de institutos municipales y metropolitanos de planeaciónMejora regulatoria•Númerodetrámitesenmateriade desarrollo urbano en un mu-nicipio (antes y después de tener instituto de planeación y/o agencia catastralautónoma)

VII. CONSIDERACIONES FINALESAl día de hoy, al menos en la práctica, las políticas de desarrollo urbano y vivien-da se han visto como dos políticas públicas separadas. Sin embargo, el docu-mentopresentadoaquídejademanifiestoqueesnecesariohablardeunasolapolítica pública: la política de desarrollo urbano y vivienda. Ya que los compromi-sos de largo plazo que en esta se establecen, como calidad de vida y sustentabi-lidad, requieren necesariamente que los objetivos de ambas políticas converjan. El análisis presentado resalta que la fragmentación entre agencias del gobierno federal,nivelesdegobiernoyjurisdiccioneslocaleshajugadounpapelsignifica-

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tivo en evitar una política consolidada de vivienda y desarrollo urbano. Los mecanismos de mercado y cuasimercado no han sido suficientes para que estas políticas coincidan y produz-can los beneficios esperados, debido a la insuficiencia de los mecanismos supletorios para promover la coordinación y cooperación entre los diversos actores involucrados, ya sean privados, sociales o de gobierno.

En particular, parecería que los nuevos objetivos de largo plazo definidos por los diversos actores, como desarrollo sustentable y calidad de vida de las familias, no parecen al-canzables con el marco institucional vigente. Además, es ne-cesario hacer notar que estos objetivos solo tienen sentido si se definen e implementan desde el nivel local. Si por una parte, el modelo de coordinación de arriba hacia abajo no ha dado resultados alentadores, por otra parte, no existen las condiciones necesarias para iniciar un proceso de diseño de política de vivienda y desarrollo urbano de abajo hacia arriba. Sin embargo, es el nivel local el que menos recursos econó-micos, técnicos y políticos tiene para diseñar e implementar políticas, acciones y programas que alcancen estos objetivos. Por lo tanto, se recomienda iniciar con los esfuerzos en las 56 zonas metropolitanas del país, en las cuales residen 6 de cada 10 mexicanos. En suma, el cambio de política de vivienda y desarrollourbanodefinanciamientodelademandaalaofer-ta, de alcanzar el desarrollo económico mediante el desarrollo social, ha tenido efectos contraintuitivos porque los supuestos del modelo de política no se cumplen en la práctica.

En este contexto, el análisis presentado aquí destaca que con el fin de redefinir la política de vivienda es necesario intro-ducir nuevas líneas estratégicas que permitan que el éxito económico de esta política se transforme en un éxito social. Con esta intención es necesario encontrar mecanismos para que los desarrollos habitacionales que ya existen se integren al área urbana consolidada, por ejemplo, mediante sistemas de transporte más eficientes y eficaces. Viendo hacia adelan-te, es necesario diversificar las soluciones de vivienda con la intención de reducir la demanda efectiva. Con este objeti-vo, es fundamental diseñar programas que ofrezcan nuevos mecanismos para que las familias puedan hacerse de una vivienda propia de acuerdo con sus posibilidades y necesida-des. Al mismo tiempo, es esencial promover la creación de un mercado más dinámico de renta de vivienda. Este dinamis-mo debería basarse en la promoción de la construcción de

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vivienda para tales efectos y en la creación de mayor certidumbre en el mercado, tanto para arrendatarios como para arrendadores.

También es necesario modificar el marco jurídico para que las au-toridades responsables del diseño e implementación de la políti-ca de vivienda y desarrollo urbano cuenten con los instrumentos técnicos, financieros y políticos para cumplir con su responsabi-lidad. Pero al mismo tiempo, es fundamental que el uso de tales recursos sea controlado por grupos de profesionales y ciudada-nos que cuentan con las herramientas técnicas y legales para que se puedan convertir en defensores del desarrollo urbano. En este sentido, es necesario crear organismos autónomos con capacidad técnica y presupuesto propio que no estén sujetos ni a los cambios políticos ni a presiones de ningún otro tipo en sus decisiones. Es-tos organismos también deberían erigirse como promotores de la cooperación y coordinación metropolitana en la gestión y promo-ción del desarrollo urbano y la construcción de vivienda.

Con respecto a algunos objetivos e indicadores de las distintas líneas estratégicas mostradas en la sección anterior, el hecho de que se complementen y/o superpongan se debe a que las líneas y sus componentes tratan de conformar la base de discusión de una política integral de vivienda. Por tal motivo, los objetivos e indica-dores sugeridos conforman una base mínima para que los distin-tos actores involucrados definan, diseñen, implementen y evalúen esta política. En este sentido, una vez definidos los objetivos gene-rales y específicos, así como los indicadores respectivos, con una perspectiva tanto de corto, mediano y largo plazo, es necesaria la definición consensuada de metas para cada uno de ellos. Estas metas deben negociarse y definirse tomando en cuenta las nece-sidades de cada segmento de población y unidad territorial, así como las capacidades de los distintos actores involucrados.

En resumen, la incorporación de nuevas líneas estratégicas de la política de vivienda y desarrollo urbano deben estar basadas en la definición de nuevos y más diversos objetivos y sus corres-pondientes indicadores de desempeño. Es decir, la evaluación de este tipo de política no debería basarse únicamente en indi-cadores cuantitativos (como el número de viviendas construidas o el número de créditos otorgados). Si bien, estos indicadoresson pertinentes para medir ciertos objetivos, la evaluación de una política integral requiere de muchos y más variados indica-dores de resultados e impactos para medir el avance en el logro de objetivos, tales como la calidad de vida de las familias o el desarrollo sustentable del país.

AnexosANEXO 1

INICIATIVAS PRESENTADAS Y DICTÁMENES APROBADOS DURANTE LA LX Y LXI LEGISLATURAS EN MATERIA DE VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS

HUMANOS (SEPTIEMBRE DE 2006 A ABRIL DE 2012)

Año Ley General de Asentamientos Humanos Ley de Vivienda

2006 0 0 2 0

2007 4 0 7 1

2009 1 0 4 2

2011 4 0 9 0

2008 5 1 7 3

2010 8 1 8 1

2012 0 0 4 1

TOTAL 22 2 41 8

(sept-dic)

(ene-abr)

Iniciativas presentadas

Dictámenes aprobados

Iniciativas presentadas

Dictámenes aprobados

Fuente: Elaboración propia con base en la información disponible en la Gaceta Parlamentaria yenlaGacetadelSenado(véaseanexo).

ANEXO 2CUADRO 1

INICIATIVAS PRESENTADAS Y DICTÁMENES APROBADOS DURANTE LA LX Y LXI LEGISLATURAS EN MATERIA DE

VIVIENDA Y ASENTAMIENTOS HUMANOS (SEPTIEMBRE DE 2006 A ABRIL DE 2012)

Ley General de Asentamientos Humanos

2007

Iniciativas de dictamenAño Fuente

INICIATIVA que reforma diversas disposi-ciones de la Ley General de Asentamien-tos Humanos.

INICIATIVA que reforma el artículo 21 de la Ley General de Asentamientos Humanos

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asenta-mientos Humanos y de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma y adiciona di-versas disposiciones de las Leyes de Asistencia Social, de Desarrollo Rural Sustentable, de Fomento para la Lectura y el Libro, del Impuesto sobre la Renta, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, Federal de Derechos, General de Asentamientos Humanos, General de Cultura Física y Deporte, y General de Salud.

Gaceta Parlamentaria, 11 de abril de 2007



Gaceta Parlamentaria, 20 de noviembre de 2007

2008 INICIATIVA que reforma y adiciona diver-sas disposiciones de las Leyes de Aguas Nacionales, General de Asentamientos Humanos, y General del Equilibrio Ecoló-gico y la Protección al Ambiente.

Gaceta Parlamentaria, 14 de febrero de 2008

2008




Gaceta del Senado, 25 de marzo de 2008

Gaceta del Senado, 2 de octubre de 2008

Gaceta Parlamentaria, 9 de diciembre de 2008

DICTAMEN de la Comisión de Atención a Gru-pos Vulnerables, con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Asistencia Social, de Desarrollo Rural Sustentable, de Fomento para la Lectu-ra y el Libro, del Impuesto sobre la Renta, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, Federal de Derechos, General de Asentamientos Humanos, General de Cultura Física y Deporte, y General de Salud.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Aguas Nacio-nales, General de Asentamientos Humanos, y General del Equilibrio Ecológico y la Pro-tección al Ambiente.

INICIATIVA de la Sen. Ludivina Menchaca Castellanos, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposicio-nes de la Ley General de Asentamientos Humanos.

INICIATIVA del Sen. Adolfo Toledo Infanzón, del Grupo Parlamentario del Partido Re-volucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción II bis al artículo 7º de la Ley General de Asentamientos Humanos.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley de Planeación y de la Ley General de Asenta-mientosHumanos,afindeincorporarlafiguradeordenamientoecológicogeneraldel territorio nacional.

CUADRO 1

2010


INICIATIVA que reforma y adiciona diversas dis-posiciones de la Ley General de Asentamientos Humanos.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas dispo-siciones de las Leyes de Vivienda, y General de Asentamientos Humanos.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asenta-mientosHumanos,pararedefiniryregulardeuna mejor manera las denominadas zonas metropolitanas.

INICIATIVA que adiciona una fracción XX al artículo 3o. de la Ley General de Asentamientos Humanos.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asenta-mientos Humanos.

DICTAMEN de la Comisión de Desarrollo Social, con proyecto de decreto que adiciona la frac-ción II Bis al artículo 7o. de la Ley General de Asentamientos Humanos.

INICIATIVA que reforma, adiciona y deroga diver-sas disposiciones de la Ley General de Asen-tamientos Humanos, para restringir el uso de zonas de riesgo.

INICIATIVA del Sen. Francisco Herrera León, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decre-to por el que se adiciona una fracción al artículo 2ysemodificanlosartículos44y60delaLeyGeneral de Asentamientos Humanos.

Gaceta Parlamentaria, 7 de agosto de 2009




Gaceta Parlamentaria, 28 de septiembre de 2010


Gaceta Parlamentaria, 13 de octubre de 2010

Gaceta del Senado, 19 de noviembre de 2010

2009

CUADRO 1


INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asenta-mientosHumanos,conelfindequeenlosplanos o programas de desarrollo urbano estatales y municipales se establezcan vías de acceso libres a los bienes de uso común.

INICIATIVA de la Sen. Yeidckol Polevnsky Gurwitz, a nombre de Diputados y Senadores de los diversos Grupos Parlamentarios, la que contiene proyecto de Ley General de Asenta-mientos Humanos y Ordenación del Territorio.

INICIATIVA que adiciona el artículo 61 a la Ley General de Asentamientos Humanos, para facultar a cualquier ciudadano a presentar denuncia en materia de desarrollo urbano.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas dis-posiciones de la Ley General de Asentamien-tosHumanos,afindefacultaralaFederaciónpara coordinar a los diversos niveles de go-bierno para preservar las denominadas zonas arqueológicas y las reservas territoriales.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley General de Asenta-mientos Humanos.

INICIATIVA de los Senadores Yeidckol Polevns-ky Gurwitz y Ramiro Hernández García, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforma, adiciona y deroga la Ley General de Asentamientos Humanos.


Gaceta del Senado, 14 de diciembre de 2010

Gaceta Parlamentaria, 24 de marzo de 2011




2011

2010

Fuente: Elaboración propia con base en la información disponible en la Gaceta Parlamentaria y en la Gaceta del Senado.

CUADRO 1

LEY DE VIVIENDA

2006

2007


IINICIATIVA del Sen. Rubén Fernando Veláz-quez López, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, la que contiene proyecto de decreto que reforma el párrafo quinto del artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Vivienda y el Código Civil Federal.

INICIATIVA que reforma el artículo 30 de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma los artículos 2 y 4 de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas dis-posiciones de la Ley General de Asentamien-tos Humanos y de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma el artículo 57 y adicio-na el 57-Bis a la Ley de Vivienda.

DICTAMEN de la Comisión de Vivienda, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 4o. y 71 de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas dis-posiciones de las Leyes General para la Igual-dad entre Mujeres y Hombres; de Vivienda; y Federal de Fomento a las Actividades Realiza-das por Organizaciones de la Sociedad Civil.









CUADRO 2

(sept-dic)

LEY DE VIVIENDA


CUADRO 2

2008

INICIATIVA del Sen. Carlos Lozano de la Torre, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se adicionan y reforman diversas disposiciones de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA del Sen. Manuel Velasco Coello, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, la que contiene proyec-to de decreto por el que se adicionan diver-sas disposiciones de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma diversas disposicio-nes de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma diversas disposicio-nes de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Vivienda, del Código Penal Federal, de la Ley Federal de Protección al Consumidor y del Códi-go de Comercio.

INICIATIVA que reforma los artículos 71, 78 y 83 de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que adiciona diversas disposicio-nes a la Ley de Vivienda.

INICIATIVA del Sen. Manuel Velasco Coello, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, la que contiene pro-yecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de Vivienda.







Gaceta del Senado, 25 de septiembre de 2008


2009


INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Vivienda, y de Aguas Nacionales.

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Vi-vienda; y de Estudios Legislativos, Primera, el que contiene proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan la Ley de Vivienda y la Ley General de Protección Civil.

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Vivien-da; y de Estudios Legislativos, en relación con el proyecto de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley de Vivienda.

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Vivien-da; y de Estudios Legislativos, en relación con el proyecto de decreto por el que se adiciona un artículo 28 Bis, y se adiciona un segundo y tercer párrafo, así como una fracción IX al artículo 30 de la Ley de Vivienda.

DICTAMEN de las Comisiones Unidas de Equidad y Género, de Vivienda, y de Participación Ciuda-dana, con proyecto de decreto que reforma diver-sas disposiciones de las Leyes General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, de Vivienda, y Federal de Fomento a las Actividades realiza-das por Organizaciones de la Sociedad Civil.

INICIATIVA que reforma el artículo 71 de la Ley de Vivienda, para que en la construcción de viviendas se privilegie la utilización de materiales ecológicos y medidas ahorradoras de energía.

DICTAMEN de la Comisión de Vivienda, con pro-yecto de decreto que adiciona diversas disposi-ciones a la Ley de Vivienda.








CUADRO 2

LEY DE VIVIENDA

2010


INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Vivienda

INICIATIVA de los Senadores María Elena Orantes López, Ricardo Fidel Pacheco Rodríguez Francisco Herrera León y Adolfo Toledo Infanzón, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se adiciona una nueva fracción V al artículo 8, dos nuevos párrafos al artículo 9 y una nueva fracción VIII al artículo 19 de la Ley de Vivienda

INICIATIVA del Sen. Carlos Lozano de la Torre, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que con-tiene proyecto de decreto por el que se reforma el primer párrafo del artículo 3 de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Vivienda, y General de Asentamientos Humanos.

INICIATIVA de la Sen. Carmen Guadalupe Fonz Sáenz, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se adiciona la fracción X del artículo 6 de la Ley de Vivienda.






Gaceta del Senado, 20 de abril de 2010


CUADRO 2

LEY DE VIVIENDA

2011


INICIATIVA que reforma los artículos 6 y 8 de la Ley de Vivienda.

DICTAMEN de la Comisión de Vivienda, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 19, 29 y 34 de la Ley de Vivien-da y 16 de la Ley General de Protección Civil.

INICIATIVA Que reforma los artículos 4o., 6o. y 22 de la Ley de Vivienda, para mitigar y restringir las zonas de riesgo.

INICIATIVA que reforma los artículos 4o., 6o. y 71 de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma y adiciona diversas disposiciones de las Leyes de Vivienda, de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, y General de las Personas con Discapacidad.


INICIATIVA que reforma los artículos 2o., 6o. y 8o. de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma los artículos 49, 53 y 57 de la Ley de Vivienda, para estimular el principiodeeficaciadentrodelFovissste.

INICIATIVA del Sen. Jorge Legorreta Ordorica, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, la que contiene proyecto de decreto que adiciona un artículo 83 bis a la Ley de Vivienda.






Gaceta Parlamentaria, 19 de enero de 2011


Gaceta del Senado, 28 de abril de 2011

CUADRO 2


LEY DE VIVIENDA

2012


Gaceta del Senado, 8 de junio de 2011

Gaceta Parlamentaria, 11 de julio de 2011








INICIATIVA del Sen. Ricardo Pacheco Rodrí-guez, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 6, 8, 54 y 55 la Ley de Vivienda.


INICIATIVA que reforma y adiciona diversas dis-posiciones de las Leyes del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y de Vivienda, en materia de vicios ocultos.

INICIATIVA del Sen. Manuel Velasco Coello, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforma y adiciona la fracción VI al artículo 13 de la Ley de Vivienda.


INICIATIVA de la Sen. Ludivina Menchaca Cas-tellanos, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 71 de la Ley de Vivienda.

INICIATIVA que reforma el artículo 6o. de la Ley de Vivienda.



CUADRO 2

(ene-abr)

LEY DE VIVIENDA


Gaceta del Senado, 21 de febrero de 2012


INICIATIVA de la Sen. Ludivina Menchaca Castellanos, del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 74 de la Ley de Vivienda.

DICTAMEN de la Comisión de Fomento Cooperativo y Economía Social, con pro-yecto de decreto que expide una nueva Ley General de Sociedades Cooperativas; y reforma, adiciona y deroga diversas leyes federales.

Fuente: Elaboración propia con base en la información disponible en la Gaceta Parlamentaria y en la Gaceta del Senado.

CUADRO 2

118

ANEXO 3EFECTOS SOCIALES POSITIVOS DEL DESARROLLO URBANO ORDENADOAunque se mencionaron a lo largo del texto, es importante destacar tres impactos sociales que pueden resultar del de-sarrollo urbano ordenado. En particular, aspectos como la movilidad, los modelos de ciudades compactas, los usos de suelo mixtos y la existencia de espacios de convivencia comu-nitaria tienen efectos en el capital social de las ciudades. El capital social puede ser definido como el activo acumulado por una comunidad, a partir de la acción organizada de sus habitantes, con base en determinadas normas sociales de cooperación, la interiorización de ciertos valores (confianza, solidaridad, reciprocidad) y la existenciadeun tejido socialformadoporredesdecompromiso(Putnam,1993).

CREACIÓN DE UNA COMUNIDAD CÍVICAComo se mencionó en secciones anteriores, el propósito de la intervención pública es otorgar “soluciones integrales” de vivienda que apoyen a las familias desde la regularización o adquisición del suelo donde se edificará la vivienda hasta su equipamiento. Sin embargo, al seguir con la lógica de llevar a cabo una política de desarrollo urbano y no solo de vivienda, aunado a las condiciones materiales y espaciales del inmue-ble y las de su entorno, existen condiciones intangibles que coadyuvan en la construcción de una comunidad. Por ejem-plo, algunos estudios indican que “el capital social disminuye claramentecon(ciertosmodelosde)urbanización” (Rosero-Bixby,2006),porlocual,silaspolíticasdedesarrollourbanoprevén incentivos normativos e institucionales adecuados, pueden mejorar el capital social y la formación de una comu-nidad cívica.

Ejemplos como el Modelo de organización vecinal, impulsado por el Infonavit, pueden ser pasos en la dirección correcta para generar mayor participación ciudadana en el desarrollo de las comunidades.

Esta iniciativa parte del fomento y coordinación de la par-ticipación de distintos actores (dependencias estatales y municipales, desarrolladores y promotores de vivienda, orga-nizaciones no gubernamentales, instituciones académicas,

119

especialistas y loshabitantesde lacomunidad), con loquesebusca la creación de organizaciones vecinales profesionales. Es-tas organizaciones pueden no solo ser efectivas en el funciona-miento del propio desarrollo habitacional, sino que también pue-den ser un componente importante en el desarrollo comunitario y social al fomentar el autogobierno. En general, la participación que fomentan estas asociaciones puede llegar a impulsar la ge-neración de una sociedad más participativa, preocupada por los problemas de su entorno, dispuesta a invertir tiempo y esfuerzo en el mantenimiento de bienes públicos. Este tipo de actitud podría impactar positivamente en el desempeño de un sistema democrá-tico de gobierno.

GENERACIÓN DE LUGARES DE CONVIVENCIA, CONFIANZA Y RECIPROCIDADLos espacios públicos que nacen del desarrollo urbano adecua-do también constituyen territorios privilegiados para promover el capital social. Como ejemplos están los centros comerciales, que cumplen no solo funciones de consumo, sino que se convierten en sitios de reunión y convivencia para adolescentes. También los parques periurbanos, que son más que espacios de recreación, pues contribuyen a la creación de un sentido de identidad y perte-nencia, así como al desarrollo de la conciencia ecológica (Dascal, s.f.).Si losdesarrolloshabitacionalescontemplan,ademásdelaedificacióndeviviendasadecuadas,espaciosparasatisfacerne-cesidades como salud, educación, cultura, recreación y abasto, puedencontribuira fomentar la interacciónsocialy laconfianzaentre los individuos que cohabitan en una misma comunidad. Di-cha convivencia es fundamental para fortalecer y mejorar la con-fianzaentrelaspersonasyestablecerlazosdereciprocidaddentrode las comunidades.

Además, si esta convivencia tiene lugar en zonas urbanas donde se mezclan diversos niveles de ingreso y grupos de edades, es po-sible que dicha convivencia pueda mejorar los niveles de toleran-cia que existen dentro de las comunidades, lo que es fundamental para el buen funcionamiento de las economías y de los sistemas democráticos.

MEjORÍA EN LA DISPONIBILIDAD DE TIEMPO Y VIDA ASOCIATIVALa reducción en los tiempos de traslado tiene un efecto positivo en todas las formas de capital social (político, voluntariado, re-ligioso),asícomoen laconvivenciacon la familiayamigos (The

120

Los espacios públicos que nacen del desarrollo urbano adecuado también constituyen territorios privilegiados

para promover el capital social.

SocialCapitalCommunityBenchmarkSurvey,2012).Comosemencionó, si la movilidad urbana se convierte en un eje trans-versal de las distintas políticas de desarrollo urbano ordenado ―bajounalógicaintegralqueincluyalacreacióndetransportepúblico multimodal, la reducción del uso de los vehículos priva-dos,asícomolaconstruccióndeciclovíasyvíaspeatonales―,además de recortar la emisión de contaminantes en la atmós-fera, permitiría reducir considerablemente los tiempos de tras-lados, con lo cual los individuos y sus familias tendrían mayor tiempo para hacer “vida familiar y comunitaria”.

Esta convivencia no solo es fundamental para mejorar los lazos de afecto entre miembros de una comunidad, sino tam-bién para mejorar la vida asociativa de las personas. Es de esperarse que entre más tiempo disponible tengan las per-sonas para dedicar a actividades recreativas, mayor sería la posibilidad de que dichas actividades tuvieran lugar en aso-ciaciones civiles, las cuales, de acuerdo con diversas inves-tigaciones, son la base del robustecimiento de la vida demo-crática de una comunidad y un país.

121

ANEXO 4DESARROLLO URBANO ORDENADO Y SUS EFECTOS EN EL CONSUMO DE RECURSOS NATURALES LA LOCALIZACIÓN DE LOS CONjUNTOS Y EL CONSUMO DE RECURSOSDe acuerdo con la Agencia de Protección al Ambiente de los Estados Unidos(EPA,porsussiglaseninglés)existendiversosbeneficiosam-bientales del crecimiento urbano ordenado y en particular de algunas prácticas conocidas como de crecimiento inteligente.25

El desarrollo urbano guiado por los principios del desarrollo inteligente pueden reducir al mínimo la contaminación del aire y del agua, fomen-tar antiguos terrenos industriales de limpieza y reutilización, así como preservar las tierras naturales. Estos efectos positivos se deben a que los patrones de desarrollo y las prácticas también afectan indirecta-mentea lacalidaddelmedioambiente,yaque influyenencómosemueve la gente. La separación de los usos del suelo, extendiéndose a cabo el desarrollo, y el dar muy poco o ningún servicio de transporte público o seguridad al caminar y andar en bicicleta, fomentan una mayor dependencia de los vehículos de motor. Estos viajes reducen las emisiones a la atmósfera y los gases de efecto invernadero que contribuyen al cambio climático global. En última instancia, la conta-minación atmosférica y el cambio climático también pueden dañar la calidad del agua y el hábitat de la fauna.

En este sentido, las prácticas inteligentes de crecimiento pueden dis-minuir los impactos ambientales del desarrollo de técnicas, entre las queseincluyeneldesarrollocompacto;lareduccióndelassuperficiesimpermeables y la detención de agua mejorada; protección de áreas sensibles al medio ambiente; la mezcla de usos de la tierra (por ejem-plo,hogares,oficinasytiendas);laaccesibilidaddetránsito,ymejorade las características para peatones y bicicletas.

De acuerdo con la EPA, en la práctica, estas técnicas han creado tan-gibles mejoras ambientales. Un estudio de 2000 encontró que el de-sarrollo compacto en Nueva Jersey podría reducir la contaminación del agua en un 40% en comparación con patrones de desarrollo más dispersos. Asimismo, un estudio de 2005 de Seattle encontró que los residentes de los barrios donde se mezclan los usos del suelo y las calles están mejor conectados, por lo que los viajes que no se hacen

122

en automóvil son más convenientes y fáciles, lo que representa 26% menos millas en comparación con residentes de barrios más dispersos y peor conectados.

La EPA indica también que el desarrollo urbano ordenado e in-teligente tiene efectos importantes en la calidad del aire, agua y la preservación de espacios abiertos. Por ejemplo, de acuerdo con una evaluación de 1999 de la EPA, la ubicación de un nuevo desarrollo en un vecindario existente en lugar de en un espacio abierto en la periferia suburbana, puede reducir las millas re-corridas hasta en un 58% para las familias. Esto se debe a que las comunidades que hacen que sea fácil para la gente caminar, andar en bicicleta o tomar el transporte público también pueden reducir la contaminación del aire al disminuir el kilometraje del automóvil y las emisiones de gases de efecto invernadero.

Con respecto a la calidad de agua, la EPA indica que el desa-rrollo compacto y la preservación de espacios abiertos pueden ayudar a proteger dicha calidad mediante la reducción de la cantidadde superficiespavimentadas, loquepermiteque lastierrassinpavimentofiltrenelaguadelluviaantesdequelleguea las fuentes de donde se extrae el agua potable. El agua que escurre por las áreas urbanizadas y pavimentadas a menudo contiene sustancias químicas tóxicas, fósforo y nitrógeno, lo que en Estados Unidos representa la segunda fuente más común de contaminación de las aguas de los estuarios, la tercera más común de los lagos y la cuarta más común de los ríos.

También, como ejemplo, la EPA indica que conservar las tierras naturales y fomentar el crecimiento urbano en las zonas ya ur-banizadas protege tierras de cultivo, el hábitat de vida silvestre, fomentalarecreaciónalairelibreeincrementalafiltraciónna-tural del agua que garantiza el agua potable. La EPA indica que estudios previos han encontrado que el crecimiento inteligente podría reducir la conversión de tierras de cultivo en un 28%, en un 43% los espacios abiertos y las tierras ecológicamente sen-sibles en 80%.

http://www.epa.gov/dced/topics/eb.htm

123

ANEXO 5DESARROLLO URBANO ORDENADO Y VALORACIÓN DEL SUELONo existe un parámetro universal para medir el impacto de una inversión en el valor del terreno circunvecino. Depende de muchos factores poder precisar dicho efecto. Desde los más evidentes como el monto de la inversión, la naturaleza de la obra o equipa-miento, el tipo de servicio que puede brindar, el tiempo que pasa luego de terminados los trabajos o iniciado el proyecto, hasta al-gunos elementos más bien relacionados con dinámicas propias de mercado que no siempre pueden ser previsibles.

Sin embargo, de lo que no hay duda es que cuando se realiza una inversión bien planeada, todo el terreno alrededor de donde se ubicaelproyectotieneunbeneficioquedealgunaformasepuedemedir. Hay dos vías para hacerlo. La primera es recopilar la infor-mación para obtener un promedio de impacto en el suelo luego de la realización de diversas inversiones. Este ejercicio requiere de la integración de una gran base de datos para obtener un mínimo deconfiabilidad.Lasegundavíaesunaestimacióndeimpactodealgunas inversiones que puedan dar una clara idea de cómo una inversión incide en el valor del terreno adjunto y de la zona en con-junto en donde se realiza.

En este anexo se presenta un modelo de precios hedónicos para determinar el precio de la vivienda. Este modelo es ilustrativo por-que busca desagregar el valor de la vivienda en diversos compo-nentes, varios de los cuales son afectados directamente por el de-sarrollo urbano y la acción del Estado. A continuación, se muestra un ejercicio ilustrativo de cómo la inversión pública podría afectar positivamente el valor de la propiedad inmobiliaria. Finalmente, se presentan algunos ejemplos internacionales que enseñan cómo el desarrollourbanoadecuado,enparticularen loquese refiereatransporte público y espacios abiertos, puede afectar positivamen-te el valor de las propiedades inmobiliarias.

MODELO DE PRECIOS HEDÓNICOSEl valor de un bien inmueble no solo está determinado por sus ca-racterísticasfísicas(equipamientoyubicación),sinotambiénporla infraestructura y el acceso a servicios que dispone. Además, influyentambiénenestevaloraspectoscomola inversión, laes-

124

peculación y el arbitraje relacionados con el crecimiento y desarrollo urbanos de la ciudad, la densidad del área urbana (inducida por la po-blaciónylasedificaciones),asícomolaspolíticasderegulaciónurbanaqueimplementalaautoridad,entreotroselementos(Lever,s/f).

La Teoría de Precios Hedónicos pretende explicar el modelo de un bien raíz con base en los atributos que lo componen. La forma general del modeloeconométricoqueutilizaestateoríaeselsiguiente(Lever,s/f): P = f (I, V, U, Z, S, E; w)

LavariablePeselvalor(precio)delbienraíz,elcualseasumeestáde-terminado por los argumentos de la función f. Normalmente se utiliza esta variable como el precio por metro cuadrado, en vez del valor total del inmueble.

Los argumentos de la ecuación hedónica se agrupan en seis categorías:I: característicaspropiasdelinmueble(superficieconstruidaydelterre-no, uso del suelo, arquitectura y diseño interior, equipamiento interior, númerodehabitaciones,calidaddelosmateriales,etc.).V: atributos del fraccionamiento o colonia (nivel socioeconómico, tipo de residentes,seguridad,etc.).U: características de ubicación del inmueble (área residencial, industrial, comercial o mixta; distancia y accesibilidad a centros de trabajo, educati-vos,deesparcimiento,deabasto,etc.).Z: atributos determinados por la ubicación del inmueble dentro del Plano Reguladordelaciudad–planesdedesarrollourbano-(zoning),quedeter-mina aspectos como densidad de la construcción, tipos de actividades y usosdelsuelopermitidos,etc.).S: atributos determinados por el equipamiento exterior, servicios e in-fraestructura que recibe el inmueble (agua, alcantarillado, electricidad, pavimentación,etc.).E:externalidades(positivasynegativas)presentesenelentornoenquese encuentra el bien raíz (actividades contaminantes, áreas verdes, tira-derosderesiduos,etc.Veranexo3).w: conjunto de parámetros que acompañan a cada atributo y que consti-tuyenlospreciosimplícitos(sombra)decadacaracterísticadelinmueble.En este modelo, la intervención gubernamental en favor de un desarro-llourbanoordenadopuedeinfluirpositivamentedemaneradirectaenalmenos dos de las variables que explican el valor de un bien inmueble (Z yS)eindirectamentesobrelasexternalidades(variableE).Porlotanto,la política de desarrollo urbano y de vivienda no solo afecta la calidad de vidadelos individuos,sinotambiéninfluyeenelalquilerquepagan,elcosto del bien raíz que adquieren o el valor del inmueble que poseen. Para realizar un ejercicio meramente ilustrativo se puede utilizar el concepto de valor público. El valor público es el resultado de las ac-

125

ciones privadas y estatales que inciden en una comunidad es-pecífica. El valor público que puede ofrecer unmunicipio a sucomunidad es muy diverso y puede ser tangible o intangible. De manera ilustrativa, se muestran en la tabla siguiente las áreas de acción o ventajas naturales a preservar que dan valor público a una comunidad.

VALOR PÚBLICO GENERADO POR LA ACCIÓN MUNICIPALLosatributosincluidosenelmodeloanterior―comolosproduci-dosporexternalidades,elequipamientourbanoolaplanificaciónurbana―sevenafectadospermanentementeporelvalorpúblicoque generan los agentes económicos, principalmente el Estado. El valor público que los agentes privados pueden generar va aso-ciado a las inversiones en fuentes de empleo, vivienda, comer-cios, escuelas, entre otros. Es importante destacar que, general-mente, la inversión privada llega después o conjuntamente con la inversión pública. Cuando no hay un mínimo de valor público preexistente difícilmente llega la inversión privada. La conjunción de ambos tipos de acciones e inversiones genera valor público para la localidad. Es decir, cualquiera de estas inversiones, incre-mentará la productividad local y mejorará la calidad de vida.

Tema Aspecto Específico Características

Entorno

Servicio

Ubicación

Medio ambiente

Acceso

Imagen urbana

Precio

Calidad

Céntrica

Paisaje agradable y libre de contaminación

Disponibilidad del servicio

Limpieza, cuidado y valor arquitectónico de calles y fachadas

Similar o menor que en otras partes

Similar o mejor que en otras partes

Cerca de los principales servicios y fuentes de empleo

126

A manera de ejemplo de lo que este tipo de impactos puede generar, se muestra a continuación un sencillo ejercicio numérico. La idea es suponer que la renta del terreno o habitación en un lugar de referencia es X, por lo tanto, los lugares cercanos que quieren aspirar a ese nivel de valoración tendrán que realizar inversiones para igualar o mejorar el valor de su terre-no. Consideremos una obra de adaptación vial entre las zonas A y B, dis-tantes entre sí 10 kilómetros. La obra, con un costo total de 12 millones de pesos, permitirá reducir el tiempo de traslado de una hora a 20 minutos.

Tema Aspecto Específico Características

Extensión

Costo Unitario

Ubicación

Servicio

Gobierno

10

Periférica

Atractiva

$1,200,000

$1,200,000

Sana

Gestión

Protección Civil

Seguridad Pública

Reducción de cuentas

km

No cerca pero es fácil de trasladarse

Cerca de lugares de esparcimiento

$/km

Lejos de las fuentes de contaminación

Administración eficientedelosbienes y servicios públicos

Capacidad de respues-ta a contingencias

Prevención y respuesta a delitos

Gobierno honesto, responsable

127

Una vez terminada la obra, una persona que habita en la Zona A y que, por lo tanto, no tiene gastos de traslado, pero vive en un espacio de 70 metros cuadrados, analiza las posibilidades de irse a vivir a la Zona B. El resumen de su estudio se muestra en la tabla siguiente:

Concepto Zona AZona B antes de inversión

Zona B después de inversión

Ingreso

Transporte

Otros gastos

Renta

Vivienda en m2 70

$12,000

$4,000

$0

$8,000

$12,000

$3,000

$1,200 $7,800

$12,000

$3,500

$400

$8,100

100 100

En resumen, su ingreso de 12 mil pesos mensuales se mantie-ne constante. Antes de la inversión, el costo de traslado (ida y vuel-ta) le representabadesdeBhaciaA1200pesosmensuales.Sibienla renta a pagar enB eramenor por un espaciomayor (100m2), supresupuesto para otros gastos se reducía en 200 pesos. Por lo tan-to, si su gasto no podía reducirse, no podría cambiarse de casa.

Luego de la obra, por efecto de la propia inversión, la renta en B ya no es de 3 000 sino de 3 500 pesos. Sin embargo, si el costo de transpor-te se reduce en la misma proporción que la reducción en el tiempo de traslado, 66% al pasar de una hora a 20 minutos, entonces su costo de transporte se reduce de 1 200 a 400 pesos. Por lo tanto, aún con el in-cremento en la renta, el presupuesto para otros gastos no se altera. La mejor decisión es entonces cambiarse de casa, ya que gana 30 metros cuadradosdeespacio.Deestamanera,haybeneficiosparaelarrenda-dor, para el habitante, para el gobierno (puede cobrar más predial y gana capitalpolíticoporunaobraacertada)yparalacomunidadengeneral.El valor del suelo se ha incrementado en la renta que se paga mensual-mente por metro cuadrado.

128

Zona A Zona B después

Zona B antes

Incremento

Costo/m2 $57.14 $30.00 $36.00 20.00%

Este tipo de incremento en el valor no es debido a efectos inflacionarios, sino que es un efecto del valor de la inversión realizada que, en sí, no es un gasto corriente o irrecuperable, cada que se usa transfiere valor al usuario. Cabe señalar que este ejemplo es un modelo bastante simplificado de la realidad, ya que reduce la decisión de rentar una vivienda a tres factores (dimensiones delespacio,preciodelarrendamientoygastoentransporte),porloquesuponeque el acceso y la calidad de servicios públicos (seguridad, agua potable, alcan-tarillado, energía eléctrica, telefonía, alumbrado público, calles, entre otros),así como la infraestructura de salud, educación, esparcimiento y abasto, entre otros elementos, son idénticos entre ambos inmuebles o le son indiferentes al individuo al momento de decidir qué vivienda alquilar.

No obstante, es pertinente considerar la eventual revalorización de un predio, derivada de una intervención gubernamental (principalmente una inversión en infraestructura relacionadaconalgúnserviciopúblico) comounaposibleme-didaexanteoexpostdelimpacto(valorpúblico)dedichaintervenciónenunacomunidad y, por tanto, en un inmueble. Para mostrar una idea sobre las dimen-siones económicas de estas acciones gubernamentales, es pertinente mencio-nar que, en promedio, cada municipio del país recibe 22 millones de pesos por concepto del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social.

Con ese recurso, complemento del Ramo 28, programa de inversión conjunta con la federación y el estado, en promedio un municipio puede realizar obras hasta por 75 millones de pesos. Además, si una obra pública está bien planea-da, atrae inversión privada por montos similares, por lo que asegura una crea-ción muy importante de valor público.

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE INCREMENTO DE VALOR DEL SUELOAlgunasexperienciasinternacionalespuedenejemplificarelefectoquelainterven-ción del Estado tiene en el valor de la propiedad inmobiliaria por medio de decisiones de desarrollo urbano que afectan la cercanía o acceso a infraestructura y servicios públicos. Algunos estudios han permitido medir mediante los modelos de precios hedónicos o similares el efecto de esta intervención en el valor de las propiedades. En particular, los casos estudiaron la relevancia del acceso al transporte urbano y a espacios verdes.

129

San Francisco, California. Un estudio demostró que la renta de un departamento de una habitación es 10% mayor (por metro cuadra-do)siesteseencuentrasituadoenunradiodeuncuartodemillade una estación del BART (Bay Area Rapid Transit, sistema ferrovia-rio regional)―PleasantHillBARTstation―encomparaciónconuninmueble similar en la misma zona pero distante de esta estación de transporte. En el caso de un departamento de dos habitaciones, la diferencia fue de 16%. No obstante, también se demostró que en las zonas en donde se ubican otras estaciones del BART no se encontrarondiferenciassignificativasenlosprecisodelalquiler,enfunción de la distancia con dichas estaciones. De esta forma, se observó que no todas las comunidades tienen la misma valoración (en relaciónalpreciode rentadeun inmueble)delaccesoaestetransporte(Díaz,s/f).

SantiagodeChile.Sagner(2009)demostróquelacercaníaaunaes-tación del metro tiene efecto en el precio de una vivienda. Sin em-bargo, está relación no es lineal, pues si el inmueble se encuentra en un radio de 500 metros de la estación y la distancia disminuye en 100 metros, su precio baja entre 4.0 y 4.7% a consecuencia de externalidades negativas como contaminación, congestionamien-to vial y de personas, e inseguridad. No obstante, si esta reducción de 100 metros ocurre en un radio mayor a 500 metros, el valor de la vivienda se incrementa en porcentajes similares a los mencio-nados, debido a que no se requiere tomar un medio adicional para acceder al metro.

Baltimore, Maryland. En el caso de Maryland, diversos estudios han demostrado el efecto positivo de espacios abiertos en el precio de la vivienda. Por ejemplo, un estudio demostró que existe una relación positiva entre los parques y el valor de las viviendas, ya que este precio aumenta en función de una menor distancia del área verde. Noobstante,larelaciónseinvierte(amenordistancia,menorvalor)enelcasodezonasconaltaincidenciacriminal(TroyyGrove,2008).

Varsovia,Polonia.Bazyl(2009)mostróqueelpreciodelosaparta-mentos en esta ciudad se incrementa en un 4% si se encuentra en un radio de un kilómetro de distancia de algún área verde. La pre-sencia de una estación de metro, también a una distancia menor o igual a un kilómetro, aumenta el precio del inmueble en 15%.

Portland, Oregon. Una investigación demostró que la cercanía (dis-tanciamenosa1500pies)deunacasaaespaciosabiertos (par-quespúblicos,áreasnaturalesocamposdegolf)podríaincrementarelvalordelinmuebleen1.43%(BolitzeryNetusil,2000).

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Reporte final del proyecto - Dirección Sectorial...

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