Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 1

Reporte N° 1/2013

Días perdidos y horas de clase no dictadas en la

educación pública de Uruguay durante el año 2012

Robert Silva García1

Resumen ejecutivo

Reafirmando la importancia de la extensión del tiempo pedagógico para el logro de una

educación de calidad, condición necesaria pero no suficiente, se analiza brevemente la

realidad nacional en lo estrictamente vinculado con los días y las horas de clase en la

educación primaria y media. A partir de diversas fuentes, se informan los días y horas

no dictados en centros educativos públicos durante el año lectivo 2012 como

consecuencia de situaciones generadas por problemas de infraestructura, por

paralizaciones de docentes, realización de Asambleas Técnicos Docentes y otras

suspensiones determinadas por la autoridad competente. En dicho marco, se realiza un

comparativo entre los días y horas previstas y las dictadas, informando la situación de

otros países del mundo y de la región. Finalmente, se expresa la pérdida de eficiencia

generada en el sistema educativo por el no dictado de cursos.

1. Extensión del tiempo pedagógico en la educación pública de Uruguay

Diversos actores nacionales e internacionales reconocen la importancia de extender el

tiempo pedagógico en la educación, condición necesaria pero no suficiente para lograr

una educación de calidad.

En nuestro país se desarrolló a partir de 1995, un importante esfuerzo por extender la

educación primaria de tiempo completo en zonas de contextos críticos, en base a estu-

dios y propuestas llevadas adelante por la Administración encabezada por el Prof.

Germán Rama, concretándose la propuesta pedagógica de Escuelas de Tiempo Comple-

to a partir del año 1998 (Resolución 21 del Acta 90 de 24 de diciembre de 1998).2 A su

vez, se extendió el tiempo pedagógico en la educación media básica aprobándose el

Plan de Estudios 1996 que amplió la jornada diaria –en dicho nivel educativo– de tres

horas y media a cinco horas y media y con una carga horaria semanal de 38 horas de

clase de 45’, lo que significó un importante cambio respecto del Plan 1986, vigente en

1 Dr. en Derecho y Ciencias Sociales, Docente en Educación Técnico Profesional

2 http://www.mecaep.edu.uy/?pag=formacion – Las escuelas de tiempo completo tomaron como base

las escuelas al aire libre que ya existían (51), desarrollando transformaciones edilicias, concursos y capacitación de docentes, además de la nueva propuesta pedagógica a que se hace referencia.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 2

ese momento.3 A partir de 1997 se crearon los Bachilleratos Tecnológicos con una carga

horaria semanal de 36 horas de clase, lo que implicó una transformación de la educa-

ción técnica y la apertura de una nueva oferta educativa vinculada con el mundo laboral

en educación media superior. También, en este nivel educativo y a partir del año 2003,

se llevó adelante la propuesta de transformación en la educación secundaria, conocida

como TEMS (Transformación de la Educación Media Superior) aprobándose un plan

que aumentó la carga horaria anual de 560 horas del Plan 1976, a 960 horas anuales de

clase de 45’. 4 A partir del año 2006, las autoridades aprobaron nuevos planes para la

educación media básica (Reformulación 2006) pasándose a 39 horas (45’) semanales

de clase en la educación media básica y a 36 horas (45’) semanales en la educación me-

dia superior, disminuyéndose en este caso la carga horaria respecto del Plan TEMS

2003 pero aumentándola respecto del Plan 1976 5. A su vez, en educación primaria se

profundizó la experiencia de Escuelas de Tiempo Extendido iniciada en la gestión de la

Lic. Teresita González 6 propuesta reformulada a la fecha y que comprende a más de 25

centros educativos, en su mayoría no ubicados en contextos críticos.

En dicha línea, el CODICEN de la Administración Nacional de Educación Pública

(ANEP) que asumió en el 2005 fijó como objetivo estratégico el extender los días de

clase7, tal como se expresa en la resolución que aprobó el calendario escolar del año

lectivo 2006, la que establece en su parte expositiva que para mejorar la calidad de la

enseñanza el año escolar debería extenderse a 190 días, lo que no se ha logrado en nin-

guno de los niveles educativos a la fecha.8

Por su parte, en junio de 2008, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) al remitir el

proyecto de ley de educación a consideración del Parlamento Nacional propuso que se

estableciese el aseguramiento de un mínimo de actividad curricular de 900 horas anua-

les de educación primaria y media básica, lo que no fue votado por los legisladores que

aprobaron la norma legal, en diciembre de 2008.9 En los hechos, esta propuesta impli-

caría la extensión del calendario escolar a 225 días de clase o la extensión de la jornada

escolar de 4 a 5 horas asistencia diaria.

El Consejero de CODICEN Héctor Florit, en abril de 2010, al ser consultado sobre el

ideal de 200 días de clase expresó: “…Estamos muy abajo. Para poner algún ejemplo:

Corea 204, Dinamarca 200, Estados Unidos 190, Finlandia 190, Francia y Holanda

220, Italia 210, Japón 220, y después tenemos un vecino que se acerca a nuestro

número, que es México, con 175. Suecia 190, Alemania entre 190 y 210 y Argentina

3 A pesar de existir muy buenas evaluaciones de este Plan, realizadas por la propia autoridad educativa,

el mismo se dejó de aplicar - http://www.anep.edu.uy/anepdata/0000000144.pdf (en especial páginas 122 y 123) 4 Lamentablemente este Plan de Estudios se dejó de aplicar por el CODICEN sin evaluación de impacto y

de resultados. 5 Se mantuvo la política llevada delante de aumentar las horas de clase en el ciclo básico, sin perjuicio de

lo cual se adoptaron otras decisiones como ser la vuelta a la enseñanza por asignaturas, la eliminación del profesor cargo, la baja en la carga horaria de inglés y de informática, entre otras acciones, no siendo esta la oportunidad para considerarlo. 6 Directora General del Consejo de Educación Inicial y Primaria durante el período 2000-2005.

7 http://educacion.observatoriofundapro.com/2005/08

8 http://archivo.presidencia.gub.uy/_Web/noticias/2005/12/2005122901.htm

9 Ley General de Educación N° 18.437 fue aprobada por el Parlamento Nacional el 10 de diciembre de

2008 con los votos exclusivamente del Partido Frente Amplio.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 3

también baja. Parecería que el tener dificultades para extender el calendario escolar

es un fenómeno Latinoamérica…”. Al mismo tiempo y haciendo referencia a la asisten-

cia escolar manifestó: “…Además se ha medido a partir del año 2003 la correlación

que hay entre los días que efectivamente asisten los niños y los porcentajes de repeti-

ción, y también acá aparece una correlación muy fuerte. Entre los alumnos de tercer

año que asisten más de 170 días al año, es decir que prácticamente no faltan, faltan

cuatro, cinco, seis días en todo el año, la repetición se reduce al 5%, mientras que en-

tre aquellos que registran entre 140 y 150 asistencias la repetición casi se multiplica

por tres, sube al 13,3%. La calificación tiene la misma correlación, entre los alumnos

de tercero que asisten más de 170 días la calificación final en el 48% está entre muy

bueno y sobresaliente, y entre los que asisten entre 150 y 160 días la calificación de

muy bueno sobresaliente se reduce a la mitad, 24%. Todos estos datos están absolu-

tamente alineados, como es previsible: obviamente el que no va aprende menos, tiene

más riesgo de repetir y calificaciones más bajas cuando es promovido…”10.

El tema se continuó debatiendo a la interna de las autoridades de la educación y tam-

bién en forma pública. El propio Presidente de la República José Mujica, bregó por el

establecimiento legal de los días de clase mínimos o la necesidad de disponer la fecha

de inicio y de finalización de los cursos, existiendo acuerdo en autoridades del MEC tal

como lo expresara públicamente el Director de Educación 11 .

En forma concomitante, los senadores del Partido Colorado Pedro Bordaberry y Ope

Pasquet12 en febrero de 2011, presentaron un proyecto de ley a través del cual se propo-

ne establecer un mínimo de 200 días de clase a partir del año lectivo 2013. El referido

proyecto tiene como base fundamental la importancia de extender el tiempo pedagógi-

co en la educación nacional, la presencia de niños y jóvenes en los centros educativos

más tiempo como condición necesaria pero no suficiente para la mejora de la educación

en general. En la exposición de motivos se realiza un comparativo de los días de clase

que se imparten en otras partes del mundo y los aprendizajes que se logran en medi-

ciones de carácter internacional. Se dispone, en el artículo 3° que la ANEP deberá arbi-

trar las medidas necesarias para la recuperación de los días perdidos, informando a la

sociedad de los días efectivos de clase que se dictaron en cada centro educativo de todo

el país en donde se imparta educación inicial, primaria, media básica y media supe-

rior.13

Aún hoy el tema sigue estando sobre la mesa, sin que el referido proyecto de ley se haya

sancionado y sin que se arbitren medidas o acciones que aseguren un mayor número de

horas y de días efectivos de clase. Los calendarios se aprueban a través de resoluciones

que muchas veces distan bastante de la realidad, ya que además de las cuestiones es-

pecíficas de cada centro que le pueden obligar a suspender el dictado de sus cursos, se

generan suspensiones de carácter general, sin que luego se adopten otras resoluciones

que posibiliten la recuperación de los días y horas de clase perdidos. 10

http://www.espectador.com/noticias/179759/consejero-florit-advirtio-por-baja-cantidad-de-horas-de-clase-en-educacion-publica-primaria 11

http://www.elobservador.com.uy/noticia/109268/mujica-anuncio-ley-para-fijar-minimo-de-dias-de-clase/ - http://www.espectador.com/1v4_contenido.php?id=206413&sts=1 12

http://www.vamosuruguay.com.uy/posts/2873 13

Las muchas horas y días de clases perdidos durante el 2012, particularmente en educación media, no fueron recuperados a pesar de existir pedidos públicos varios entre ellos el del propio Presidente de la República

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 4

Esta realidad golpea especialmente a los niños y jóvenes que asisten a la educación

pública del Uruguay, ya que en la educación privada la situación es otra. En la educa-

ción primaria privada se dictan entre 25 y 40 horas semanales de clase14 y mayor núme-

ro de horas en educación media. Respecto de los días de clase efectivamente dictados la

realidad también es distinta, ya que las suspensiones por cuestiones vinculadas con

infraestructura y las paralizaciones docentes no afectan a la educación privada en el

mismo nivel y por lo tanto el funcionamiento de los centros educativos privados es

también mayor en cuanto a este aspecto.

Sin perjuicio, procede mencionar los esfuerzos que está llevando adelante el Consejo de

Educación Inicial y Primaria (CIEP). En este nivel educativo, se ha procurado un efecti-

vo aumento de los días de clase aprobando calendarios más extensos año a año. El Di-

rector General del Consejo, al anunciar que en el año lectivo 2012 se aprobara un total

de 185 días de clase, manifestó que se han tomado "una batería de medidas" para ex-

tender el calendario. Se planteó "optimizar los meses de marzo y de diciembre, para

efectivamente llegar a mediados de diciembre con clase", además, se busca "evitar la

interrupción en el año lectivo" por circunstancias ajenas al quehacer educativo.15

El accionar del CIEP, coincidente con las propuestas desarrolladas desde 1995 en la

educación pública, con las afirmaciones realizadas por diversos actores nacionales, con

estudios internacionales y con la propuesta legislativa presentada, confirma la impor-

tancia de avanzar en este sentido.

Por tal motivo resulta imperioso generar insumos, alentar el debate a través de investi-

gaciones y análisis del contexto actual con el propósito de que quienes tienen responsa-

bilidades asignadas actúen en consecuencia.

No escapa a nuestro conocimiento, y cabe mencionarlo, una realidad nacional que con-

cibe a los meses de enero y febrero como de vacaciones, con suspensión total de cursos

en la semana de turismo, con vacaciones de invierno extensas (más que en otras partes

del mundo), con interrupción semanal en setiembre, con feriados laborables en donde

no se dictan cursos, entre otros aspectos.

2 - Días de clase no dictados durante el año lectivo 2012

El inicio del año lectivo 2012 en la educación pública primaria y secundaria, previsto

para el 1° y el 12 de marzo respectivamente, estuvo marcado por serios problemas vin-

culados con la infraestructura de centros educativos. La situación más crítica aconteció

en el departamento de Montevideo, donde además hubo movilizaciones de docentes,

alumnos y padres, así como paralizaciones que ocurrieron en todos los establecimien-

tos.16

En educación secundaria se afectaron 14 centros educativos tal como se ilustra en la

Figura 1, muchos de cuales estaban con situaciones edilicias generadas desde el año

2011, lo que fue públicamente advertido por diversos actores del quehacer educativo.

14

En educación primaria pública de Uruguay se imparten 20 horas semanales de clase, 4 diarias las que comprenden 30 minutos de recreo. 15

http://historico.elpais.com.uy/120212/pnacio-624122/nacional/Primaria-tras-record-de-185-dias-de-clase/ 16

http://educacion.observatoriofundapro.com/la-policia-dispara-balas-de-goma-contra-padres-y-alumnos-liceales.html

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 5

Tampoco pudieron iniciar sus cursos seis escuelas públicas (Escuelas N° 168/336 de

Gruta de Lourdes, Escuelas N° 138/332 de Puntas de Manga y Escuelas N° 64/308 de

Manga), existiendo problemas y situaciones diversas detectadas en muchos centros

educativos tal como fuera puesto en conocimiento público por parte del sindicato de

maestros de Montevideo.17 En definitiva, se afectó directamente a 12.000 estudian-

tes de la educación pública primaria y secundaria, distribuidos en alrededor

de 427 grupos, de acuerdo con el relevamiento propio que se pudo realizar.

A estas pérdidas de clases se deben sumar movilizaciones realizadas durante el trans-

curso del año escolar, las primeras directamente vinculadas con los mencionados pro-

blemas de infraestructura, particularmente en el departamento de Montevideo. Otras,

más avanzado el año 2012, estuvieron relacionadas con la Rendición de Cuentas y pro-

blemas de seguridad. También se consideran las Asambleas Técnico Docentes (ATD),

instancia de reflexión del colectivo docente muy valoradas pero que se realizan, por lo

menos una vez al año, en días donde debieran funcionar los centros educativos públi-

cos.

La situación más dramática aconteció en educación secundaria en donde durante 23

días los centros educativos de Montevideo no funcionaron total o parcialmente involu-

17

http://www.youtube.com/watch?v=23sM1-BEIdg – Secretaria General de ADEMU plantea situación general de 274 escuelas de Montevideo, en donde 52 % tienen problemas edilicios.

Figura 1. Días de clase perdidos con motivo de problemas de infraestructura edilicia en centros educati-

vos de Secundaria en el período Marzo-Abril de 2012.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 6

crando a 41.523 alumnos de ciclo básico y 35.008 estudiantes de educación

media superior.18 Las afectaciones a los cursos tuvieron relación con paros decreta-

dos por los sindicatos departamentales o nacionales, realización de las ATD y una sus-

pensión por cuestiones climáticas. En el interior del país la cifra fue menor y oscila en el

entorno de 9 días perdidos.

También hubo situaciones de paralización en educación primaria en donde los centros

educativos no funcionaron durante 6 días lectivos en Montevideo (3 paros de ADEMU,

1 paro nacional, 1 ATD y 1 de suspensión por cuestiones climáticas) y en el interior no

se dictaron cursos por 3 días.

En educación técnico profesional los centros no funcionaron en Montevideo durante 9

días (1 paro parcial, 5 paros generales, 2 ATD y una suspensión por cuestiones climáti-

cas), y en el interior la cifra fue de 8 días.

En la Figura 2 se identifican los días de clases no dictados en Montevideo dejando cons-

tancia de que para el caso de educación secundaria las paralizaciones parciales (3 días)

fueron contabilizadas como un día, por ello en la Figura 2 se indican 21 días totales, y

en el caso de educación técnico profesional el paro parcial fue considerado en el cálculo.

Es de destacar que en esta instancia se consideran los días en que hubo paralización

general de por lo menos los centros educativos de todo un departamento o región, no

incluyéndose suspensiones específicas que afectaran únicamente a algún centro educa-

18

Se incluyen en esta cifra las paralizaciones parciales decretadas por el sindicato de Montevideo. La matrícula tiene como fuente el Anuario Estadístico de Educación – MEC – 2011 – pág. 230 y 244.

Figura 2. Días totales de clase no dictados en la educación pública de Montevideo en el año 2012, discri-

minado por motivos.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 7

tivo (ocupaciones de liceos departamentales por ejemplo), cuestión que se espera poder

tener en cuenta en la verificación que se realizará del calendario escolar correspondien-

te al año 2013.

Cabe mencionar que las escuelas públicas funcionan de lunes a viernes, la educación

media básica lo hace en algunos establecimientos de lunes a viernes y en otros de lunes

a sábado y la educación secundaria superior (Bachilleratos) funciona de lunes a viernes,

lo que será tenido en cuenta en lo que sea pertinente más adelante.

En la Figura 3 se compara los días de clase previstos en los calendarios aprobados para

los ciclos referidos y los días efectivamente dictados en cada uno de ellos. La educación

primaria fue el subsistema educativo con más días de clase impartidos en la capital na-

cional, llegando a 178. En educación secundaria la situación varía según se trate de

educación media básica (en el caso de establecimientos que funcionan de lunes a vier-

nes) donde se dictaron 148 días de clase y en el caso de educación media superior de

Montevideo, en que se impartieron 133 días de clase durante todo el año 2012.

En atención a la diversidad de planes de la educación técnica no se realiza el compara-

tivo correspondiente, sin perjuicio de que los días de clase perdidos en este subsistema

figuran en el gráfico correspondiente (ver Figura 2).

Para el caso de los centros afectados por cuestiones vinculadas con la infraestructura la

situación es aún más compleja, ya que se deben sumar los días de clases no dictadas por

uno y otro concepto.

Figura 3. Comparación entre los días de clase previstos y los efectivamente dictados en Montevideo en el

año 2012, por niveles.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 8

En los siguientes cuadros se resume la situación de cada establecimiento, restando

aquellos días en que hubo coincidencia entre no funcionamiento por motivo de infraes-

tructura edilicia y las movilizaciones correspondientes, a fin de evitar la superposición

de causas de suspensión. Es decir, se mira los días de clase efectivamente perdidos,

independientemente del motivo.

Cuadro 1 - Días totales de clase perdidos en escuelas públicas que no iniciaron en fecha los

cursos en Montevideo.

EDUCACIÓN PRIMARIA

Días perdidos por problemas de

Infraestructura

Días perdidos por paros u otras causas

Total de días perdidos

Escuela 168 7 6 13

Escuela 336 7 6 13

Escuela 138 7 6 13

Escuela 332 7 6 13

Escuela 64 7 6 13

Escuela 308 7 6 13

Cuadro 2 - Días totales de clase perdidos en liceos públicos que no iniciaron en fecha los cursos

en Montevideo.

EDUCACIÓN SECUNDARIA (Montevideo)

Días perdidos por problemas de

Infraestructura

Días perdidos por paros u otras causas

Total de días perdidos

Liceo 18 –Parque Posadas 3 20 23

Liceo 29 – La Comercial 5 19 24 (*)

Liceo 45 – Bella Italia 16 16 32(*)

Liceo 48 – Puntas de Manga 10 19 29(*)

Liceo 62 – Colón 17 16 33

Liceo 70 – Cerro 15 16 31

Liceo 71 – Prado 18 16 34(*)

Liceo 72 – Cerro 15 16 31(*) (*) Se dictaron clases extraordinarias durante tres días en setiembre

Cuadro 3 - Días totales de clase perdidos en liceos públicos que no iniciaron en fecha los cursos

en el interior del país.

EDUCACIÓN

SECUNDARIA

(Interior)

Días perdidos por problemas de

Infraestructura

Días perdidos por paros u otras causas

Total de días perdidos

Liceo Playa Pascual 4 7 11

Liceo Juanicó 5 9 14

Liceo Casarino 5 9 14(*)

Liceo N° 8 - Rivera 19 7 26(*)

Liceo Punta del Este 15 8 23

Liceo N° 2 - Maldonado 15 8 23(*)

(*) Se dictaron clases extraordinarias durante tres días en setiembre

Como se observa de la información surgida de los cuadros que anteceden, la situación

adquiere mayor trascendencia al considerar los centros educativos en particular, ya que

hubo liceos de ciclo básico en donde se dictaron 130 días efectivos de clase y estableci-

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 9

mientos de educación media superior (Bachilleratos) con 120 jornadas, liceos estos

últimos que, además, están ubicados en zonas de contexto crítico de Montevideo.

Llamados a la reflexión y en este marco, cabe recordar el pedido público del Presidente

de la República para recuperar días de clase en los distintos centros educativos.19 Luego

de varias versiones de las autoridades públicas, conocidas a través de la prensa nacio-

nal, no se concretó la recuperación total de los días de clase perdidos, con independen-

cia de la causal que correspondiera.20 La excepción estuvo dada en los liceos N° 29, 45,

48, 70, 71 y 72 de Montevideo y los liceos de Casarino, N° 2 de Maldonado y N° 8 de

Rivera donde se dictó clases los días 17 a 19 de setiembre de 2012. Públicamente las

autoridades manifestaron que no se recuperarían los días perdidos por otras circuns-

tancias que no fueran las cuestiones de infraestructura ya que la decisión estaba en ma-

nos de los docentes. Sin perjuicio, y como surge de los Cuadros 2 y 3, los días extraor-

dinarios establecidos fueron por demás menores a los que se perdieron efectivamente.21

2.1 - Días de clase en comparativa internacional22

A fin de realizar una comparación con la situación internacional en relación a los días

de clase previstos en otros países, se presenta el siguiente cuadro donde se hace un

resumen de acuerdo con el nivel educativo de que se trate.

Cuadro 4 – Días de clase por nivel educativo en otros países comparadas con los días de clase planeadas y

efectivas en Uruguay

PAÍS PRIMARIA SECUNDARIA

BÁSICA

SECUNDARIA

SUPERIOR

Australia 196 196 193

Canadá 183 183 183

Chile 190 190 190

Dinamarca 200 200 200

Inglaterra 190 190 190

Finlandia 190 190 190

Alemania 200 200 200

Japón 220 220 220

Corea del Sur 220 220 220

México 200 200 170

Argentina 190 190 190

Brasil 200 200 200

Nueva Zelandia 194 192 190

EEUU 180 180 180

Indonesia 244 200 200

Uruguay (previstas) 184 (92%) 169 (86%) 154 (79%)

Uruguay (Mdeo. reales 2012) 178 (89%) 148 (75%) 133 (69%)

19

http://historico.elpais.com.uy/120816/ultmo-658073/ultimomomento/Mujica-propuso-recuperar-a-fin-de-ano-

las-clases-perdidas/ 20

En www.educacion.observatoriofundapro.com se encuentran los artículos de prensa recopilados y ordenados sobre esta temática 21

http://www.lr21.com.uy/comunidad/1059240-liceos-dictaran-clases-en-vacaciones-de-primavera 22

Elaboración propia a partir del Panorama de la Educación – Indicadores OCDE 2012

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 10

El análisis de la información permite apreciar las diferencias existentes con otros sis-

temas educativos seleccionados en el marco del informe OCDE, lo que se vinculará se-

guidamente, con el análisis de las horas de clase impartidas en cada nivel. A efectos

comparativos, se incluyeron en la tabla los valores mostrados en la Figura 3 para Mon-

tevideo. Los valores en paréntesis son los porcentajes de los días previstos o efectiva-

mente dictados en Montevideo, respecto al promedio de los países de la OECD que apa-

recen en el cuadro 4.

3. Horas de clase no dictadas durante el año lectivo 2012

La extensión del tiempo pedagógico no solo pasa por los días en que se imparte educa-

ción, sino también por las horas que durante esos días los niños y jóvenes permanecen

en los establecimientos de enseñanza. Esa permanencia necesariamente debe estar aso-

ciada a una propuesta curricular acorde, que cuente con los apoyos necesarios para que

los centros educativos no se transformen en un “depósito” de niños y jóvenes durante

algunas horas al día.

En este sentido, y para el caso concreto de este reporte, se han analizado las cargas

horarias curriculares establecidas en los planes, llevando las mismas a horas reloj con

el fin de realizar una unidad de comparación única.

Para el caso de educación primaria los centros educativos comunes funcionan durante

4 horas por día (dentro de las cuales debe computarse 30’ de recreo). En educación

secundaria básica el Plan vigente otorga una carga horaria de 39 horas semanales de

45’ (equivalentes a 30 horas reloj), las que se cumplen de forma diferente según el liceo

trabaje de lunes a viernes o de lunes a sábado. En el primer caso las clases se impar-

tirán en turnos que oscilan las 6 horas reloj y en el segundo caso el turno sería de 5

horas reloj.23 Para realizar la comparativa, entonces, se han tomado las horas reloj que

se dictarían en el centro educativo en función de los días de la semana que se impartan.

En el caso de la educación secundaria superior (5to. y 6to.) el plan de estudios establece

una carga horaria semanal de 34 horas de 45’, funcionando de lunes a viernes en turnos

de 5 horas reloj aproximadamente.

Partiendo de lo expresado y tomando en cuenta los días efectivos de clase en Montevi-

deo, en educación primaria se tendrían que haber dictado 736 horas reloj (4 horas dia-

rias por el número de días de clase previsto), habiéndose dictado realmente 712 horas.

En educación media básica de Montevideo, impartida de lunes a viernes, las horas reloj

corresponderían a 1015 anuales (6 horas reloj diarias por el número de días previstos

de clase según el calendario aprobado) y se dictaron efectivamente 888 horas. Cabe

hacer mención a los liceos en donde los cursos se dictan de lunes a sábado, las horas

reloj impartidas habrían ascendido a 905, ya que con más jornadas efectivas, los alum-

nos recibieron más horas de clase.

23

Existen distintas realidades en el país, ya que por ejemplo en liceos del interior algunos grados de la educación básica funcionan de lunes a viernes y otros de lunes a sábado. También en Montevideo algu-nos liceos funcionan los sábados impartiendo asignaturas como educación física u otras asignaturas en horarios que no superan las 15 horas, salvo algunas excepciones. La división se realiza a los efectos comparativos y para uniformizar los datos para este informe.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 11

En el caso de la educación secundaria superior de Montevideo se dictaron 665 horas en

función de que los liceos trabajaron 133 días, en lugar de las 770 horas reloj correspon-

dientes (5 horas diarias por 154 días previstos de clase). Los resultados se muestran en

los siguientes cuatro figuras.

Figura 4 - Cantidad de horas dictadas y no dictadas en la educación primaria de Montevideo.

Figura 5 - Cantidad de horas dictadas y no dictadas en la educación secundaria básica (lunes a

viernes) de Montevideo.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 12

Figura 6 - Cantidad de horas dictadas y no dictadas en la educación secundaria básica (lunes a

sábado) de Montevideo.

Figura 7 - Cantidad de horas dictadas y no dictadas en la educación secundaria superior de

Montevideo.

De acuerdo con lo que viene de decirse la pérdida de horas está directamente vinculada

con la pérdida de días de clase, observándose los porcentajes más elevados en la educa-

ción secundaria superior, nivel en donde menos días de clase se dictaron en general.

3.1 - Horas de clase en comparativa internacional24

El Cuadro 5 muestra la comparación de las horas de clase dictadas por nivel en los

mismos países del Cuadro 4, incluyendo el caso uruguayo

24

Elaboración propia a partir del Panorama de la Educación – Indicadores OCDE 2012 – pág. 435

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 13

Cuadro 5 – Horas de enseñanza obligatoria previstas en instituciones públicas de distintos

países

PAÍS PRIMARIA SECUNDARIA

BÁSICA

SECUNDARIA

SUPERIOR

Australia 984 982 927

Canadá 917 922 919

Chile 1083 1083 1197

Dinamarca 813 900 930

Inglaterra 900 925 950

Finlandia 640 777 856

Alemania 793 887 933

Japón 800 877 900

Corea del Sur 703 859 1020

México 800 1167 800

Argentina 720 896 -

España 875 1050 1050

Holanda 940 1000 1000

EEUU 900 1010 1010

Indonesia 747 944 1020

Uruguay (previsto) 736 (88%) 1015 (107%) 770 (80%)

Uruguay (Mdeo. real 2012) 712 (85%) 888 (93%)

905 (95%)

665 (69%)

Como puede apreciarse en la tabla precedente, que toma solamente algunos países más

representativos del estudio OCDE, la situación de Uruguay es especialmente baja en

cuanto a horas de clase de educación primaria y de educación secundaria superior, en

este último caso también puede apreciarse lo mismo, en forma por demás acentuada,

en lo relativo a los días de clase. Nótese que el cálculo por horas, en lugar de considerar

días, hace que el déficit en primaria, tanto previsto como real, sea más pronunciado que

si se calcula en días. Lo mismo pasa en Secundaria Superior. Por el contrario, en Se-

cundaria Básica, lo previsto en Uruguay excede el promedio de los 15 países considera-

dos y, contando en horas, lo efectivamente dictado no es demasiado diferente al pro-

medio de los demás países.

Merece destacar, luego de haber analizado los días y las horas de clase impartidas y tal

como se ha expresado desde el inicio, que la extensión del tiempo pedagógico no asegu-

ra – por sí misma - el mejoramiento de la calidad de la educación y la adquisición de los

aprendizajes y competencias correspondientes por parte de los niños y jóvenes. Es ne-

cesario desplegar en forma paralela un conjunto de estrategias para lograr la calidad y

la equidad de la educación, entre ellas una correcta asistencia de alumnos (asistencia

insuficiente y ausentismo intermitente) y de los docentes25, un número máximo de

25

El ausentismo docente en nuestra educación es un problema significativo, según se conoció durante el año 2011 no cobró el presentismo el 31 % de los funcionarios de la ANEP (por tener más de tres faltas

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 14

alumnos por grupo, la adecuación del funcionamiento de los centros educativos, en lo

relativo a las cuestiones de gestión y de infraestructura, la adecuada supervisión de los

equipos docentes, el fortalecimiento de las direcciones escolares, entre otras.

4. Pérdida de eficiencia del gasto público y de la gestión de la ANEP durante el año lectivo 2012

Finalmente pretendemos presentar a consideración la pérdida de eficiencia del gasto

público educativo, el que se ha generado en atención a los días de clase perdidos como

consecuencia de las circunstancias referidas en el presente reporte. El mismo ha sido

calculado por el producto entre los días de clase no dictados y el gasto por alumno/día.

El Director General del Consejo de Educación Inicial y Primaria, al referirse al aumento

de la concurrencia a clase de los escolares y a que cada día de asistencia al sistema edu-

cativo primario público supone un costo promedio de 3.5 millones de dólares, expresó:

”… invertir ese dinero como esfuerzo social y que los niños no asistan, supone una

pérdida de eficiencia del gasto público… recuperar tres días de clase entre 2010 y

2011, implica mejorar las oportunidades de aprendizaje, darle sentido a la educación,

pero también recuperar en términos de inversión pública más de 10 millones de dóla-

res”. 26

Compartimos la afirmación en todos sus términos y consideramos imprescindible la

recuperación de los días de clase perdidos durante un año lectivo, no sólo por la pérdi-

da de eficiencia en el gasto - lo que analizaremos a continuación - sino por la pérdida de

oportunidades para miles de niños y jóvenes que por circunstancias ajenas a su volun-

tad se ven impedidos de asistir a los centros educativos públicos. Además, en los con-

textos más críticos se afecta también la posibilidad de acceder a las asistencias varias

que se brindan en los establecimientos de enseñanza, como ser las tres comidas en las

escuelas de tiempo completo o los almuerzos en las escuelas de educación común.

En primer lugar, corresponde informar respecto de la pérdida de eficiencia de la ANEP

por las situaciones generadas con los centros educativos que no pudieron iniciar los

cursos en las fechas previstas en educación primaria y secundaria. Se han tomado los

costos por alumno informado por la autoridad educativa oportunamente y correspon-

dientes al año 2011, así como la matrícula de ese año.27 Se ha tomado un supuesto teó-

rico de días de clase durante el año (180) para atender las distintas realidades imperan-

tes en el país. El valor dólar tenido en cuenta para el cálculo que se realiza es de U$S 1

=19.

injustificadas y no estar contemplado en las 16 causales que exoneran de responsabilidad y permiten su cobro) 26

http://www.presidencia.gub.uy/wps/wcm/connect/presidencia/portalpresidencia/comunicacion/comunicacionnoticias/florit-ceip-primaria-educacion-inicial-ausentismo-concurrencia-asistencia-asignacion-familiar 27

http://www.anep.edu.uy/anepdata/0000030968.pdf

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 15

La pérdida de eficiencia por problemas relacionados a la infraestructura fue de $

5.840.523 o bien U$S 1.360.02828. En la figura se muestran los dos componentes de

esta pérdida de eficiencia para cada nivel.

En segundo lugar, tomando iguales indicadores, corresponde calcular las pérdidas de

eficiencia generadas por las otras causales de suspensión referidas en este informe.

Cabe aclarar que se confeccionó un coeficiente para el cálculo de la afectación por las

interrupciones de clases parciales o zonales, considerando los datos correspondientes al

efecto y ya identificados precedentemente. También, y para el caso de la realización de

paros, se tomó un supuesto conservador procediendo a descontar el porcentaje corres-

pondiente al total de remuneraciones de los docentes ya que es de suponer que dichos

costos no se generaron. Somos conscientes de que ello no acontece ya que hay un

número no determinado, al menos públicamente, de profesionales de la educación que

concurren a sus respectivos lugares de trabajo aunque los cursos no se impartan por

falta de alumnos.

En tal sentido, puede afirmarse que la pérdida de eficiencia en el gasto público y en la

gestión de la ANEP ascendió a U$S 20.003.808 en los tres subsistemas considerados y

28

Información presentada en el Senado de la República por el Senador Pedro Bordaberry ante la compa-recencia del Ministro de Educación en régimen de Comisión General en abril de 2012.

Figura 8. Pérdida de eficiencia en el gasto público y de la gestión de la ANEP en pesos constantes valores

2011 correspondiente a días de clase no dictados por problemas de infraestructura al inicio del año 2012.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 16

de acuerdo con las suspensiones de cursos acontecidas durante el año lectivo 2012 y sin

contabilizar las pérdidas de días por infraestructura.

En resumen, la administración pública de la educación tuvo una pérdida de eficiencia

durante el 2012, incluyendo todas las causas mencionadas en este informe, equivalente

a U$S 21.363.835.

Figura 9. Pérdida de eficiencia en el gasto público y de la gestión de la ANEP en pesos constantes valo-

res 2011 correspondiente a días de clase no dictados durante el año 2012.

A modo de conclusiones:

En Uruguay se han desarrollado desde hace décadas, acciones en los distintos niveles

educativos para ampliar el tiempo pedagógico existiendo consenso respecto de la nece-

sidad de aumentar las horas y los días en que los alumnos asisten a los centros educati-

vos, siendo ello una condición necesaria pero no suficiente para lograr una educación

de calidad.

Los días y horas de clase que integran el calendario establecido por la autoridad educa-

tiva de Uruguay, están por debajo de los niveles de otros países considerados, tal como

surge de la información recopilada.

Los días y horas de clase dictados efectivamente en la educación pública de Uruguay

fueron durante el año 2012, bastante menos que los previstos según el subsistema edu-

cativo que se analice.

El inicio del año lectivo estuvo marcado por situaciones de pérdidas de clases por cues-

tiones vinculadas con la infraestructura educativa, lo que aparejó movilizaciones de los

sindicatos y de padres y alumnos. Se afectaron 20 centros educativos públicos que

atienden a 12.000 estudiantes distribuidos en 427 grupos.

Sin tener en cuenta las situaciones específicas que puedan haberse suscitado en cada

centro educativo en particular, se constata que en la educación primaria de Montevideo

se suspendieron 6 días las clases y en el interior 3 días, en educación secundaria se per-

dieron total o parcialmente, 23 días de clase en Montevideo y 9 en el interior y en edu-

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 17

cación técnico profesional no se dictaron, total o parcialmente, 9 días de clase en Mon-

tevideo y 8 en el interior.

En definitiva, en Montevideo se impartieron 178 días de clase en educación primaria,

148 en educación secundaria básica (lunes a viernes) y 133 en educación secundaria

superior (Bachilleratos). En el interior del país la situación fue diferente, 181/182 días

en educación primaria, 160/161 en educación secundaria básica (lunes a viernes) y

145/146 en educación secundaria superior.29

En educación primaria pública a pesar de no haber alcanzado la meta establecida de

190 días al año, se constata un esfuerzo por aumentar los días efectivos de clase, sin

perjuicio de que las horas de clase continúan siendo muy bajas (4 horas diarias con 30

‘de recreo) con excepción de las Escuelas de Tiempo Completo (10, 5 % de la matrícula)

en donde se imparten 7 horas y media y las Escuelas Rurales (6 % de la matrícula) en

donde los alumnos concurren 5 horas.

La situación más crítica está en educación secundaria pública ya que:

- Los jóvenes del ciclo básico de Montevideo en los centros que funcionan de lu-

nes a viernes, perdieron el 12.5 % de las horas y contaron con 148 días efectivos

de clase. Los centros educativos que funcionan de lunes a sábado30 perdieron el

11 % de las horas, dictando 182 días de clase.

- Algunos centros educativos de Montevideo, al sumar las pérdidas de días por

causa de problemas de infraestructura, paros y otras suspensiones, no dictaron

más de 30 días de clase lo que equivale a un mes y medio de cursos, en otras pa-

labras el 18 % de las horas de clase que debieron recibir.

- En Bachillerato se dictaron solamente 133 días de clase durante el año 2012 en

el departamento de Montevideo, sin perjuicio de constatarse centros con 120

días efectivos de cursos. En el interior se llegó a los 145/146 días de clase en este

nivel educativo.

- Los centros educativos de Bachillerato en Montevideo perdieron el 14 % de

horas de clase que debieron impartirse.

De la comparativa internacional surge que todos los sistemas educativos de los países

considerados, tienen como mínimo 180/190 días de clase establecidos como obligato-

rios llegándose a 220 días en algunos casos, siendo notoria la diferencia existente con

los días de clase que efectivamente se dictan en el Uruguay.

En relación con las horas reloj de clase en el departamento de Montevideo, se debieron

cumplir 736 en educación primaria y se llegó a 712, en educación secundaria básica se

impartieron 888 cuando correspondía 1015 y en educación secundaria superior los

alumnos recibieron 665 en lugar de las 770 horas previstas.

Respecto de las horas de clase que se imparten en los otros sistemas educativos el Uru-

guay está en una situación de desventaja particularmente en educación primaria y en

29

En los departamentos de Montevideo, Canelones, Maldonado y Rocha se suspendieron las clases por alerta meteorológica el 23/10/2012 30

En función del criterio tomado en cuenta para la realización del presente informe.

Observatorio FUNDAPRO de la Educación

Abril de 2013 18

educación media superior, ya que la carga horaria impartida equivale a un 85 % y 69 %

respectivamente de la media de los países considerados.

La pérdida de eficiencia en el gasto público y en la gestión de la ANEP puede traducirse

en pesos constantes a valores de 2011, en U$S 21.363.835. Esta cifra deriva de un cálcu-

lo conservador ya que en el mismo no se computó el costo de salarios docentes durante

los días en que las suspensiones se generaron como causa de los paros. Sin perjuicio, la

realidad indica que muchos docentes concurren igualmente a los centros educativos no

pudiendo, en varias circunstancias, dictar los cursos por inasistencia de estudiantes

pero cobrando su salario en forma normal.

En definitiva, pretende ser éste un aporte para la discusión de un tema trascedente para

la vida del país y que involucra a miles de niños y jóvenes, así como a sus respectivas

familias. Nadie niega que cuando de transformar y cambiar a la educación se trata

hablar de la extensión del tiempo pedagógico resulta algo imposible de eludir. Por el

ello la necesidad de conocer efectivamente la realidad nacional en esta materia, princi-

palmente en educación primaria y educación secundaria, con el propósito de estimular

la toma de decisión por quienes tienen responsabilidades asignadas.

Desde el Observatorio de la Educación de la FUNDAPRO continuaremos en esta línea,

aportando y generando insumos que permitan poner sobre la mesa cuestiones como las

tratadas en este documento. Este reporte entonces, pretende colaborar e incentivar el

intercambio de opiniones y puntos de vista en el entendido de que la educación es la

herramienta fundamental para la generación de oportunidades y transformaciones a

nivel general y a nivel de cada uno de los uruguayos.