RePRI

ISSN 1815-9249Septiembre, 2010

Fumar es malo para la salud, prohibir fumar es malo para la salud de Guatemala. 4-7

Las causas políticas de la pobreza en Guate-mala 8-15

Medios electrónicos de pagos y ciberlavado de dinero 16-22

Entendiendo la Iniciativa Mérida. 23-35

La Fábula del Tiburón y la Sardina 36

Consejo Editorial

Carroll Ríos de Rodríguez

Ramiro Ordoñez Jonama

Santiago Fernández Ordóñez

Rodrigo Fernández Francisco

Guzmán Enrique Lacs

Revisor de Estilo

Beatriz Zamora Canjura

Editor General

Eduardo Fernández Luiña

Editor Gráfico

Santiago Billy Prem

Director del Instituto

Pedro Trujillo

Índice

Muchas veces lo que es bueno para Juan es bueno para Guatemala, y otras lo que es bueno para Luis no es bueno para Guatemala.

El análisis de los temas sociales, políticos y económicos pasa por la desventaja de ser complejo. Por complejo se quiere dar a entender que hay muchos factores que influyen en los resultados y el reto de los estudiosos de las ciencias sociales esta en descubrir y explicar esos procesos de causa y efecto, separando las causas y efectos importantes de lo que simplemente se mira, de lo que a primera vista parecer ser bueno o malo, ya que las causas de los fenómenos sociales, muchas veces no son evidentes.

Recientemente el Congreso de la República de Guatemala, por medio del decreto legislativo 74 – 2008 “Ley de creación de los ambientes libres de humo de tabaco” ha prohibido fumar en los lugares cerrados en los cuales ingresan personas que potencialmente no son fumadoras y que pueden ser afectadas por fumadores. Para comprender el origen (causa) y los posibles resultados (efecto) de la ley que prohíbe fumar en lugares cerrados en Guatemala, debemos analizar lo que dice la academia sobre bienes públicos y la función del Estado en la provisión de éstos.

Y por el lado práctico, como influye el significado común del concepto “bienes públicos” en el actuar de los políticos, quienes para bien o para mal determinan el rumbo de una nación.

Por el lado práctico, lo complejo de la evolución del lenguaje y la transmisión del significado de las palabras, juega un papel muy importante e incluso ha llevado a cometer a las naciones errores a lo largo de la historia en muchos campos de las ciencias, pero sobre todo en las ciencias sociales. Esto es porque, la forma en que se transmiten las costumbres y por supuesto el significado de las palabras, es por medio del lenguaje y cada palabra está cargada de información, la cual evoluciona espontáneamente, es decir, que no la puede contralar una persona o un grupo de personas. Simplemente se transmite.

Fumar es malo para la Salud, Prohibir fumar es malo para la salud de Guatemala

Cristián Álvarez

Se puede citar ejemplos importantes, como el desarrollado por Bruno Leoni, quien de forma muy documentada y elocuente explicó como el término libertad evolucionó de forma muy peligrosa de su sentido original; el cual se entendía como vivir libre de los caprichos del rey, siendo un concepto muy parecido a la descripción del Profesor Hayek de libertad (concebida como ausencia de coacción. ) Pero con el transcurso del tiempo, la acepción de la palabra libertad tomó una connotación de “libertad de necesidades.” Es decir, para lograr ser libre se debe ser o estar liberado de necesidades; tales como el hambre, la educación, etc. Con esta idea en mente, se cree que una persona que tiene hambre no es libre, pues en algún sentido el hambre lo esclaviza y no lo deja actuar con libertad. La misma lógica se aplica a una población no educada, las decisiones de este grupo están coaccionadas por su bajo nivel de conocimiento y educación.

Este concepto llevó a que la sociedad aceptara, en parte el modelo socialismo, una idea que podemos resumir como: buscar liberar de necesidades a una población, por supuesto, sin importar el costo, que en este caso es privar de la libertad (entendida como ausencia de coacción) a los mismos ciudadanos. Con el afán que todos seamos iguales en cuanto a nuestras posesiones y que esa igualdad nos va liberar de nuestras necesidades como hambre, enfermedades, etc., se despojó a los habitantes de algunas sociedades de su derecho a decidir libremente sobre muchas de sus posesiones y aspiraciones, volviéndolos sirvientes del Estado, ese mismo Estado del cual, hace más de trescientos años muchas civilizaciones estaban buscando liberarse.

Otro ejemplo que ayuda a entender como las palabras cambian es el término Democracia, el cual originalmente denotaba un sistema político por medio del cual se hacían cambios en las esferas ejecutivas del gobierno. Esto muchas veces incluía a lo que hoy conocemos como Organismo ejecutivo (presidente y ministros) y organismo legislativo (diputados) quienes regulaban las actividades de los individuos con el ente político (un ejemplo clásico; conceder la ciudadanía). Pero la promoción que todos los gobiernos del mundo han hecho sobre la Democracia, ha cambiado esa creencia y ese límite que las autoridades electas solían tener. Hoy la democracia va más allá, es decir, los organismos legislativo y ejecutivo (este último en menor proporción) interferir cada vez más en las distintas actividades entre privados. Por ejemplo; en Guatemala el gobierno municipal interfiere en los contratos de transporte entre el usuario y el dueño del bus. El gobierno central, decide si el dueño de una finca puede o no extraer minerales. Y el tema a desarrollar es que el organismo legislativo en Guatemala, con la excusa de mejorar la salud del “pueblo” les ha robado a los ciudadanos el derecho de decidir si dejan o no

fumar a una persona en su casa, en su hotel, en su restaurante, su bar, su oficina, etc.

Lo anterior es resultado de la reciente aprobación de la denominada ley anti tabaco o ley de espacios libres de humo de tabaco, la cual prohíbe fumar en lugares denominados “públicos”. En este caso, la palabra “públicos” confunde conceptos muy importantes para la vida en sociedad. El solo hecho que un ciudadano utilice su propiedad, legalmente adquirida, y decide dejar entrar al “público en general”, (ingreso de personas fuera del círculo familiar y afectivo), no la convierte en un bien público, entendiendo un bien público como aquel en que el gobierno tiene alguna autoridad sobre el mismo.

El nombrar a un bien “público” ha sido, no sólo fuente de confusión en cuanto al uso del término sino que además una fuente de sub desarrollo económico. Latinoamérica y muchos países experimentaron y otros aún experimentan fracasos de empresas estatales que decidieron prestar servicios “públicos” como telefonía, luz, agua potable, transporte entre otros. Detrás de encargar la prestación de estos servicios al Estados, descansa la idea que eran servicios buenos y esenciales para la comunidad y que el Estado tenía la obligación de intervenir en la prestación de éstos.

En este punto es importante hacer un paréntesis que sirva para aclarar y definir algunas acepciones sobre lo que se considera bienes públicos y cuándo y por qué el gobierno debe intervenir en su oferta. El concepto generalmente aceptado por economista y por la escuela del análisis para las decisiones públicas para calificar a un bien como Público, (lo que implica que el estado puede o debe intervenir en su provisión) es que éstos bienes ostenten dos características: la primera es ¨no exclusión” es decir que el consumo de A no afecta el consumo de B, lo que significa que no se genera competencia por el uso del bien. Y la segunda es que no se discriminar en el uso del bien, por ejemplo, no se puede reservar el derecho de admisión. La seguridad nacional que nos brinda el Ejército, es un ejemplo clásico de bien público, pues todos gozamos de este “bien” y A no goza menos porque B gocé mas. Por otra parte si yo decido no pagar por usar este “bien” no hay forma de que me deje de beneficiar. El beneficio lo obtiene C si paga o no paga. Estas dos características hacen que estos bienes no sean producidos en forma óptima por los privados, pues es difícil cobrar por el uso de éstos.

Entonces, un bien público es aquel que todos pueden usar y que no se puede cobrar fácilmente y como no se puede cobrar, quienes estén motivados por la utilidad que pueda generar la producción del bien o servicio, no estarán interesados en ofrecerlo. Por eso se dice que los bienes públicos, que son de utilidad para una población, deben ser provistos por alguien más, y que regularmente es el gobierno quien debe asumir la oferta de los mismos. Importante es la palabra “regularmente” pues, muchos de estos bienes públicos son ofrecidos por instituciones no lucrativas, como entidades religiosas, grupos de jóvenes, asociaciones de caridad, etc.

Por supuesto se debe reconocer que no existe un bien o servicio que cumpla al 100% con esta definición teórica, lo cual no invalida estos conceptos, por el contrario, siguen siendo una guía importante para la correcta toma de decisiones en la esfera gubernamental.

Usar estas dos características para definir los bienes en los cuales el gobierno puede o debe intervenir se convierte en una guía útil para limitar y focalizar la intervención Estatal, haciéndola más efectiva. Pues el gobierno al igual que todos los individuos enfrenta una restricción presupuestaria, ya que los bienes tanto en la esfera privada como Estatal son limitados, lo que siempre obliga a escoger y priorizar. Por ejemplo, la seguridad ciudadana se acerca más a la definición de un bien público que una autopista y la producción de alimentos es completamente lo opuesto a un bien público. Con lo que se concluye, que primero el Estado debe proveer seguridad y luego carreteras y nunca alimentos.

Para seguir con el análisis es importante conocer el concepto que los ciudadanos tienes acerca de que es un Bien Público; el cual se puede resumir en que los bienes públicos son los que el Estado ofrece (seguridad ciudadana, salud a los más pobres) o en los que el Estado tiene una especie de deber “moral” proveer a la sociedad a un “bajo” precio (luz eléctrica, transporte, agua potable). Esta palabra “bienes públicos” ha llegado a tener una acepción en la población muy alejada de los conceptos políticos y económicos que grandes economistas han definido y que la academia a tomada incluso como definiciones. Recogiendo ideas al platicar con ciudadanos de todo nivel de Guatemala y con burócratas y políticos, podemos encontrar claramente dos ideas sobre lo que es un bien público. La primera es que son los bienes que le corresponde al gobierno proveerlos, pues son percibidos como de beneficio para la sociedad, lo cual pasa por ideas tan concretas como proveer educación gratuita hasta ideas que

nadie puede concebir sus implicaciones como por ejemplo, promover la economía. Estas ideas abarcan políticas públicas como regalar fertilizante, hacer planes para enseñarle a sembrar a los campesinos, hasta actividades gubernamentales menos entendibles como endeudarse en el extranjero con la idea de “blindar” la economía (palabras del ex presidente del Bangua, Lizardo Sosa, enero 2003) Y la segunda ideas es que el gobierno debe actuar como garante en la prestación de algunos servicios que se consideran deseables o indispensables para el buen funcionamiento de la sociedad. Por ejemplo; garantizar precios “bajos” de bienes o servicios básicos, por medio de la intervención del Estado con leyes o subsidios. El mercado de transmisión eléctrica es un buen ejemplo.

La definición de la escuela del análisis de las decisiones públicas sobre que es un bien público, se aleja del concepto popular. Esta diferencia en el concepto ciudadano es importante porque es éste último, la base del actuar político. Y los políticos son en resumen, seguidores de la opinión pública y pocas veces, seguidores de la academia. La aceptación tanto popular como política de la ley “anti tabaco” que se mencionó anteriormente, deja buen sabor a dos actores importantes en el actuar político. Por un lado parte importante de la demanda (votantes según public choice), se sienten beneficiados por el actuar del gobierno, pues creen que defienden sus derechos a vivir en lugares libres de humo de tabaco. Y por el lado de la oferta, (políticos que se someten al voto popular según public choice) los diputado, ministros y gobernantes, sienten que están ofreciendo un buen servicio a los futuros votantes. Siente que no solo cumplen con su obligación de atender la demanda, sino que están respondiendo a su deber “moral” de mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos por medio de brindar bienes públicos, como hoy lo son; los lugares libres de humo de tabaco.

Pero es importante reconocer que un restaurante no es un bien público. Primero porque el consumo de A afecta directamente a B y lo más importante en este caso, es que se puede discriminar entre consumidores, por lo que los restaurantes libremente pueden decidir si dejan fumar o no a sus comensales, y estos a su vez, pueden libremente escoger si comer en un lugar donde se fuma o en uno donde no se fuma. Si los consumidores prefieren lugares donde no se fuma, premiaran a los lugares que tengan aéreas libres de humo de tabaco, y viceversa. Esta capacidad de discriminar consumidores hará que el mercado funcione eficientemente sin la prohibición del gobierno. Ahora la prohibición deja a la ciudadanía sin la capacidad de discriminar, pues por ley ya no pueden existir lugares donde se permite fumar. Esto elimina la capacidad del mercado de generar una combinación óptima, dada la demanda de fumadores y no fumadores, de espacios para cada necesidad.

Otro aspecto a tomar en cuenta al hablar de políticas públicas son los niveles actuales de corrupción en Guatemala, los cuales pueden hacer, o probablemente lograrán que la prohibición genere que el excedente del consumidor de los fumadores termine en los bolsillos de burócratas corruptos. Es decir, el dueño de del restaurante A decide no cumplir con la ley por lo que permite fumar y aumenta los precios, para poder hacer frente a futuras multas o sobornos. Y si el restaurante se llena es porque los consumidores valoran más fumar dentro del restaurante que el dinero extra que deben pagar. Y este “dinero extra” pasara a fomentar el modo de vida de la burocracia, haciendo más difícil a futuro, los cambios que eliminen la corrupción, y premien el buen gobierno.

Henry Hazlit insistió mucho en que los buenos economistas son aquellos que investigan los efectos tanto de corto y largo plazo así como en los distintos sectores que las políticas públicas pueden impactar. La intervención del gobierno en aspectos fuera de la esfera de proveer bienes públicos, como la prohibición de fumar, generará dos problemas más importantes que la asignación ineficiente de espacios para fumadores y no fumadores:

Primero le restará capacidad operativa al gobierno, pues desvía recursos humanos y económicos de actividades que son más adoc al quehacer público,

las cuales tendrían efectos mayores en el aumento del bienestar público, que tener inspectores imponiendo leyes que escapan de la función del gobierno.

Y el segundo aspecto destructivo será permitir que el Estado, por medio del Congreso de la República, interfiera cada vez más en el uso de la propiedad privada y en la esfera personal de los ciudadanos. Este es un paso más que empodera al gobierno para que pueda decidir qué hacer y no hacer con nuestra propiedad. Y más peligroso, hoy también se ha metido en la esfera personal, al creer que puede intentar obligar a cada uno de los ciudadanos a hacer lo que, según ellos, es bueno o malo para cada persona.

Un gobierno que sea fuente de desarrollo, por medio de proveer bienes públicos eficientes y de calidad, pasa por un detallado estudio de las distintas teorías que explican como funciona la realidad, no como quisieran algunos que funcionara la realidad. Es paso a paso que el gobierno se puede acercar o alejar de ser esa institución que genere progreso y paz. Por eso es importante poner atención en cada paso que da el gobierno, y en este caso, ha dada un paso atrás. Invertirá recursos escasos en la prestación de un servicio que no traerá provecho a la sociedad y dejará descuidada la prestación de bienes y servicios públicos con mayor impacto en el nivel de vida de los ciudadanos.

Bibliografía• Manuel Ayau Cordon, Elproceso Económico 5ta edición. Para una mejor comprensión de lo complejo de la ciencia económica y de la importancia de su estudio, ver paginas v – vii

. Bruno Leoni, La ley y la libertad, Segunda edición. Unión Editorial Este trabajo señala la importancia histórica de la ley. Y específicamente en el capítulo uno desarrollo como el concepto de libertad ha evolucionado tanto en su contenido como en su fuente. Y por también nos enriquece con ejemplos elocuentes de los distintos significados que la palabra libertad ha tenido en la historia.

Friedrich A. von Hayek, Los fundamentos de la libertad, 1960

Alberto Bengas Lynch (h), Nozick y el cuento del esclavo. Cees,tópicodeactualidadMarzo2009 – No. 974 En menos de cinco páginas encontramos una profundo relato sobre como la democracia ha pasado de ser un sistema para alternar a los gobernantes a un modo de gobierno muchas veces más tiránico que democrático.

Bruno Leoni, La ley y la libertad, Segunda edición. Unión Editorial . Hablando sobre el peligro de no definir los términos correctamente, el profesor Leoni, destaca esta frase. “Por supuesto, esta confusión, como lo reconoce francamente el profesor Mises,no siempre es fortuita, sino que corresponde en muchos casos a ciertos planes malévolos de personas que pretenden explotar el sonido familiar de palabras

favoritas tales como “democracia”, para convencer a otros de que adopten nuevas formas de comportamiento.” Pag. 51

Milton Friedman. Topico deActualidad CEES 1978 número 416. Esta frase de Friedaman es elocuente sobre el daño que ha causado la creciente intromisión estatal. El poder de beneficiar es también el poder de dañar; los que controlan hoy el poder, puedan no ser los mismos que lo controlen mañana; y lo que es más importante: lo que un hombre considera bueno, otro puede considerarlo malo. La gran tragedia de este movimiento de centralización del poder, así como el de extender el radio de acción del gobierno en general, es que está más que todo dirigido por hombres de buena voluntad, quienes serán más tarde los primeros en lamentar las consecuencias».

Para un mayor entendimiento sobre el concepto de bienes publicos, recomiendo The collected works of James M.Buchanan, volume 5, The demand and Supply of Public Goods, en especial el capitulo 4 Pure an Impure Public Goods.

La siguiente sita de Reagan, pone al descubierto que el gobierno se ha metido en actividades que no le competen y que no es eficiente. No solo pierden dinero, sino que el costo social que le imponen a la sociedad es muy alto. Durante la conferencia monetaria celebrada en mayo de 1978 en Hawai, el ex gobernador de California y candidato presidencial Ronald Reagan, hizo la siguiente observación: «Por los ríos y riachuelos de Sur América descienden diariamente barcos y barcazas cargadas de cacao. Al

llegar al mar lo trasladan a navíos para llevarlo a puerto como el de Boston. Ahí lo desembarcan y transfieren a camiones y trenes para transportarlo a la Fábrica Hershey en Pennsylvania, donde lo muelen, procesan y endulzan para producir chocolate. Le agregan nueces y lo dividen en tabletas finas cuidadosamente envueltas en papel de estaño, lo anuncian profusamente y tras remitirlo a diferentes partes de Estados Unidos a cual más distantes, aún pueden venderlo a no mas de 0.15 centavos la tableta y obtener una ganancia».

«En cambio el gobierno de Estados Unidos de Norte América a través de su servicio de correos, no tiene que producir una sola carta, pero es incapaz de distribuirlas dentro de una misma localidad a razón de 0.13 centavos la unidad, sin perder dinero».

La pobreza es uno de los principales problemas políticos y económicos de Iberoamérica en la actualidad. Es un fenómeno políticamente injusto porque la distribución de la riqueza y la pobreza en la región ha estado determinada en primera instancia, no por las “leyes” del mercado y los designios de los individuos privados, sino por leyes y mandatos que los gobernantes y legisladores han implementado bajo la justificación oficial de la búsqueda del bien común o el interés general. Ello ha ocasionado que en los países iberoamericanos existan grupos de personas que viven en niveles de afluencia que no les permiten ni siquiera acceder a los bienes y servicios básicos para su supervivencia. Esta situación sugiere un falla moral en la mayoría de Estados estos países debido a que no se ha cumplido con proveer a toda la población de las condiciones mínimas e iguales para su supervivencia y mucho menos para su desarrollo.

En segundo lugar, la pobreza es una condición negativa para la creación de un sistema económico moderno porque limita la productividad social total. Másaún,enlamedidaenquelaspersonasnotenganacceso a bienes y servicios como educación, justicia, seguridad y tecnología, su situación económica será la de un estado natural de las cosas.

En este sentido: ¿Cuales son las causas de la pobreza

en Iberoamérica? ¿Será que el estudio relevante de las causas de la pobreza en América Latina debe centrarse en fenómenos económicos solamente o será que debemos tomar en cuenta factores medioambientales, culturales y políticos también? ¿Será que el ordenamiento espontáneo de la economía puede generar crecimiento en ausencia de un marco regulatorio y de autoridades que lo hagan valer? ¿Qué factores debemos tomar en cuenta para entender a Iberoamérica desde su propia realidad?

Desde esta perspectiva se busca presentar dos de las principales causas políticas de la pobreza en Guatemala y que generaron un impacto en la opinión pública nacional luego de su presentación en 2006 y 2008 como parte de los resultados de estudios realizados por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales –CIEN-. Se espera, además, que la presentación de estos resultados ayuden a entender las causas no económicas de la pobreza en Iberoamérica y el mundo.

Las causas políticas de la pobreza en Guatemala

Javier Calderón

Desde esta perspectiva se busca presentar dos de las principales causas políticas de la pobreza en Guatemala y que generaron un impacto en la opinión pública nacional luego de su presentación en 2006 y 2008 como parte de los resultados de estudios realizados por el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales –CIEN-. Se espera, además, que la presentación de estos resultados ayuden a entender las causas no económicas de la pobreza en Iberoamérica y el mundo. Además, al no adoptar un enfoque holístico para entender el fenómeno de la pobreza se corre el riesgo devaluar la relevancia de algunos aspectos, como el económico, o de sobrevalorar el aspecto políticos del mismo. Sin embargo, se espera que la fundamentación del argumento permita entender el fenómeno en su justa medida y permita poner de relieve la importancia de la política como factor generador de pobreza o riqueza.

En este ensayo se tratará de descubrir como en Guatemala la ausencia de las autoridades estatales, especialmente en la áreas rurales del país, y la incapacidad de la autoridades estatales de hacer cumplir sus mandatos han favorecido el incremento de la pobreza en el país debido a que han limitado la capacidad productiva de los guatemaltecos. Así, la primera sección del documento revisará la literatura pertinente al tema de pobreza y tratará de establecer una definición que se ajuste al argumento que se busca probar. La segunda sección evaluará estudios recientes sobre las causas de la pobreza en Guatemala. La tercera sección describirá y analizará como la falta de seguridad civil y de justicia pública en Guatemala han afectado no solo la riqueza, sino la capacidad misma de producir riqueza de la población. Y finalmente se proveerán las conclusiones del estudio.

La Pobreza¿Qué es la pobreza?...

Siguiendo la tipología presentada por Jeffrey Sachs (2005) la pobreza puede ser categorizada en tres gradientes: 1) pobreza relativa ; 2) pobreza moderada; y 3) pobreza extrema o absoluta. Aunque la descripción de Sachs comparaba categorías cualitativamente distintas, como la pobreza relativa y la pobreza absoluta, su clasificación sí presenta una lista de las teorías relevantes sobre el tema de pobreza. En este sentido la presente sección analizará las teorías de Peter Townsend y su defensa del

concepto de pobreza relativa, la teoría de Amartya Sen sobre la pobreza como un fenómeno extremo o absoluto entendido en términos de capacidades y no de consumo o ingreso y finalmente una de las principalesteoríasqueelBancoMundialutilizaensus estudios sobre pobreza.

Peter Townsend es uno de los primeros académicos del siglo XX que trató de definir la pobreza material de las sociedades. Su definición se fundamentó en una crítica al trabajo de medición de pobreza en Gran Bretaña elaborado por Seebohm Rowntree en 1901. Para Rowntree los pobres eran aquellos que no tenían el ingreso suficiente para obtener las necesidades mínimas para el mantenimiento de su “eficiencia física”. Rowntree determinaba este mínimo de ingreso, como la mínima cantidad de dinero que se necesitaba para comprar los alimentos que suplieran la necesidades calóricas establecidas por estándares nutricionales, así como otros bienes más, menos lo que se pagaba de renta.

Para Townsend esta definición era muy estrecha, arbitraria, simple y uniforme, debido a que no tomaba en cuenta las condiciones particulares de tiempo y lugar. Esta definición no tomaba en cuenta que en distintas localidades podían no existir, por ejemplo, algunos de los alimentos propuestos en las canastas básicas de alimentación, o que ni siquiera las personas “ricas” consumen todo el tiempo los estándares calóricos recomendados, y que a veces los “pobres” sí los consumen. Además, en las mediciones de Rowntree no se tomaba en cuenta que estos estándares calóricos no estaban ajustados a las distintas actividad de las personas y, por tanto, había productos de la canasta básica de consumo que no eran necesarios para ciertos grupos de la población.

En base a esta crítica, Townsend propone que los pobres debían ser categorizados como aquellos individuos y familias cuyos recursos se habían reducido seriamente en el tiempo, en comparación con los recursos controlados por el individuo o familia promedio en la comunidad en que vivían, sin importar si esa comunidad era local, nacional o internacional. Es decir, Townsend entendía la pobreza como un fenómeno dinámico y no estático. Si embargo, Townsend no logró librarse del mismo problema que criticaba a Rowntree: en el momento en que se hace un análisis comparativo interpersonal, inter-local, internacional, o mundial, necesariamente los estándares de evaluación serán únicos y uniforme para medir comparativamente la performance de cada variable. Sin embargo, la teoría sí permitía entender como la realidad es percibida de forma distinta a lo interno de las comunidades que entre comunidades.

Una segunda visión sobre lo que es la pobreza fue elaborada por Amartya Sen (1983). Sen desarrolló su teoría sobre pobreza absoluta como una crítica a la visión relativista de Townsend, pero también a los entendimientos utilitarios y morales que se habían desarrollado sobre la misma. Para Sen, el problema del relativismo de Townsend era su entendimiento de pobreza como la carencia de bienes y servicios que una persona o familia promedio debería tener en un lugar y tiempo particular. Ello hacía el problema de la pobreza un problema de desigualdad, por ejemplo en países donde la hambruna se había erradicado totalmente y donde los problemas que surgían era de falta de acceso a entretenimiento público, por ejemplo. Además, si el problema se abordaba desde esta visión de desigualdad se perdía la perspectiva de que sí existía algo como la pobreza absoluta aunque esta no se hubiera manifestado en un largo tiempo.

En contra del utilitarismo económico, Sen afirmaba también que lo importante en el análisis de la pobreza no era el estado de satisfacción mental que nos podían dar los objetos. Es decir, la riqueza/pobreza no era acerca de la cantidad de cosas que nos hacen felices o que satisfacen nuestros intereses, ni la intensidad de tal satisfacción. La riqueza/pobreza para Sen se refería a la posesión de bienes o servicios que nos permitieran tener la capacidad de sobrevivir y obtener nuestras necesidades. Además, a diferencia de la visión moral de John Rawls, Sen decía que la eliminación de la pobreza no se trataba de que los miembros de una determinada sociedad poseyeran bienes mínimos

que les permiteran mantener su dignidad. Para Sen, se trataba de que las personas debían tener las capacidades mínimas que les permitieran sobrevivir. Ello tenía la conclusión lógica, en contra de la visión de Rowntree, que los bienes que cada sociedad necesita para adquirir estas mismas capacidades de supervivencia podían variar de un lugar a otro. Para Sen la pobreza sí tenía un núcleo absoluto e irreducible, que es la hambruna y la incapacidad de mantener la propia vida. Desde el punto de vista de Sen la pobreza podía entenderse como una falla para alcanzar algún nivel de capacidad absoluta de supervivencia.

Sin embargo, el análisis de Sen también presentaba varios problemas. En primer lugar: ¿aparte de la capacidad de proveerse de la comida o calorías necesarias para sobrevivir que otras capacidades pueden ser consideradas como absolutamente necesarias para el ser humano? Podemos hablar de la capacidad de defendernos, de la capacidad de protegernos contra las inclemencias del medio ambiente que puedan afectar nuestra vida. Pero aparte de estas circunstancias ¿qué otras puede haber? Retomando a Peter Townsend: ¿qué importancia tiene incluso el tema de la pobreza absoluta en países en que las capacidades de supervivencia mínimas parecieran estar aseguradas para todos sus ciudadanos?

Una tercera concepción de la pobreza es la delBancoMundial (BM).ParaelBM lapobrezaesuna destitución pronunciada del bienestar. En este entendimiento simple y general sobre la pobreza el BM no se adscribe a ninguna postura definidasobre lo que es el bienestar, sino que adopta dos visiones distintas. La primera visión del bienestar que adopta está basada en la teoría de Townsend sobre la pobreza, pues se define el bienestar como el control general sobre los recursos, es decir, la gente tiene mayor bienestar mientras más control tiene sobre los recursos.

“En esta visión la concentración principal será en si los hogares o los individuos tienen suficientes recursos para satisfacer sus necesidades. Típicamente la pobreza es entonces medida por medio de la comparación del ingreso individual con algún horizonte definido debajo del cual son considerados pobres.”

El segundo enfoque de bienestar al que se adscribe el BM se basa en el método de preguntarle alas personas si son capaces de obtener un tipo específico de bien de consumo. Es decir, se busca medir si las personas tiene acceso a suficiente comida, educación o salud, por ejemplo. Partiendo de estos dos entendimientos del bienestar, en cuya ausencia se considera si una persona está en pobreza o no, se pueden evaluar las debilidades de dicha concepciones. La primera concepción de bienestar adolece del mismo problema que las teorías de Townsend y Sen; ¿quién establece cual es el horizonte pertinente para definir lo que es ser pobre o no? ¿Aún más, como se define de forma objetiva y no arbitraria cuales son los bienes que una persona tiene que poseer para salir de la pobreza?

El segundo entendimiento de bienestar tiene el mismo problema que el anterior: ¿quién define cuales son aquellas cosas a las que las personas tienen que tener acceso? ¿Y como se define sí la falta de acceso es debido a causas sobre las que el Estado tenga que o deba de intervenir o no?

De al cuenta el concepto de pobreza que se manejará en el presente ensayo será uno ecléctico y que nos permita entender la relación entre los fenómenos políticos que se pretenden analizar y la pobreza como falta de capacidad de producir riqueza. Así, la pobreza se entenderá como la ausencia de capacidades básicas para sobrevivir, resultado de la incapacidad de protegernos contra la criminalidad y de castigar a los infractores de los contratos. Ello debido a la debilidad del sistema de seguridad civil y de justicia pública de Guatemala.

¿Hay pobreza en Guatemala? ¿Cuáles son sus posibles causas?

Según Jeffrey Sachs (2005) y basado en una delasmetodologíasutilizadaporelBancoMundialpara medir la pobreza, las principales gradientes de la pobreza son la extrema pobreza y la pobreza moderada. En el caso de la pobreza extrema, medida desde el ingreso, se refiere a aquellas personas que viven con US$ 1.00 al día, estandarizado mundialmente con la Paridad de Poder Adquisitivo –PPA-. Estas son las personas que no pueden adquirir las necesidades básicas para la supervivencia. La pobreza moderada será, en cambio, aquella en que las personas subsistirán con entre US$ 1.00 PPA y US$ 2.00 PPA al día, de tal cuenta que “escasamente” podrán satisfacer sus necesidades básicas.

Desde esta perspectiva de pobreza, el último Informe de Evaluación de la Pobreza en Guatemala (2009) elaborado para la Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica para América Central, del Banco Mundial, mide los niveles de pobrezaen Guatemala. Y aunque el informe no define las causas de la misma, sí menciona que los reducidos ingresos de los hogares guatemaltecos, así como la inflación , son factores que han agravado los niveles de consumo de los más pobres. Así mismo, menciona que la prestación de servicios públicos tales como educación y salud podrían ayudar a reducir los niveles de pobreza en el país. Y, finalmente, se menciona que los hogares más pobres usualmente no cuentan con acceso a redes eléctricas o a buena infraestructura, lo cual no clarifica si ello es causa de la pobreza o resultado de la pobreza general del país.

Desde un punto de vista del consumo el porcentaje de guatemaltecos que para el 2006 vivían en extrema pobreza, sin el mínimo nivel de consumo para sobrevivir, era del 15.7% de la población, un poco más de 1 millón y medio de habitantes. Y el porcentaje de personas categorizadas como pobres moderados era del 51% del total de la población, es decir alrededor de 5 millones y medio de guatemaltecos. Esto da cuenta de la cantidad de personas incapacitadas para proveerse de las necesidades mínimas para su supervivencia.

Gran parte de esta pobreza está presente en el área rural y entre los indígenas más que entre los no-indígenas. Y a pesar la pobreza rural se ha reducido entre el 2000 y el 2006 , ésta aún es la que presenta los indicadores más altos. El sector rural representa el 72% de la pobreza general del país la cual está compuesta por 83% de pobreza extrema. Peor aún, esta pobreza tiene dimensiones más grandes entre los grupos indígenas que entre los no-indígenas. Entre los indígenas la pobreza total es del 75% de los cuales el 27% vive en pobreza extrema y entre los no-indígenas los mismo indicadores son de 25% de pobreza total y 7.8% de pobreza extrema.

¿Ahora, cuales son las causas de dicha pobreza? Dado que el Informe de Evaluación de la Pobreza en Guatemala (2009) mide los niveles de consumo de los guatemaltecos, este establece que la causa directa de esos niveles es el ingreso individual y por hogar. Sin embargo esto no cuenta una historia nueva ni una solución compleja al fenómeno de la pobreza: la causa de la pobreza es la falta de ingresos suficientes para consumir las necesidades listadas en la Canasta Básica de Consumo (CBC), ergo, la solución es aumentar el nivel de ingresos de la población.

Una segunda definición de las causas de la pobreza en Guatemala fue dada por el Informe de Desarrollo Humano de Guatemala (2005), elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-. Para los creadores del Informe de Desarrollo Humano del PNUD la pobreza es definida en términos de ingreso, como aquellas personas que viven con menos de US$ 2.00 PPA o menos de US$ 1.00 PPA al día y es causada por la desigualdad de acceso a múltiples servicios públicos, como educación, salud, justicia multilingüe y participación política, entre otros. Ahora, con este enfoque surge el mismo problema que mencionaba Townsend con respecto a Rowntree (1962): ¿como se determina si los servicios a los que se tiene desigual acceso son factores causantes de la pobreza o no? Este enfoque también está sujeto a la crítica que hace Sen (1983) a Townsend: ¿como se hace para saber si los bienes o servicios que debería tener cada individuo y hogar realmente son los que necesitan para tener la capacidad de reducir o eliminar su situación de pobreza?

Si bien este ensayo se fundamentará en los datos elaborados por el último Informe de Pobreza enGuatemala,delBM,enlugardepartirdelnivelde pobreza en Guatemala, el mismo comenzará analizando dos de las posibles causas de las pobreza, para luego relacionarlas con los datos sobre la pobreza. Buscando identificar si la ausencia de estos factores (i.e. seguridad y justicia) limita la capacidad de producir y comerciar de los guatemaltecos, y por tanto reduciendo su capacidad de crear riqueza o de reducir sus niveles de pobreza.

La Causas de la Pobreza en GuatemalaComo resultado de una década de investigaciones en el tema de economía informal en Guatemala, el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales –CIEN- ha logrado crear un entendimiento holístico del fenómeno, el cual ha permitido generar un intenso debate a nivel nacional sobre las causas, consecuencias y soluciones al problema. Dentro de estos estudios, el CIEN descubrió entre los principales problemas que afectan la creación de nuevos negocios y la productividad de los micro y pequeños empresarios, muchos de ellos informales, la falta de un sistema de justicia barato y efectivo y la ausencia de seguridad pública civil capaz de proteger la propiedad privada y la vida de los ciudadanos. Desde el punto de vista de Sen, la ausencia de seguridad civil y de un sistema de justicia público, efectivo y barato limita grandemente la capacidad de producir riqueza, especialmente entre los empresarios más pequeños debido a que ellos no tienen los recursos necesarios para proveerse de estos servicios. Es decir, la ausencia del Estado guatemalteco genera pobreza al reducir la capacidad general de los guatemaltecos de producir y comerciar.

Según el Informe Sobre el Costo Económico de la Violencia en Guatemala (2005) elaborado por el Programa de Seguridad Ciudadana y Prevención de la Violencia del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- la violencia en Guatemala implicó un gasto público y privado total de US$ 2,386 millones equivalentes al 7.3 % del Producto Interno Bruto –PIB- de ese año. Aquí se incluyen no solo los costos que el Estado invierte en seguridad pública, sino los costos privados generados por la violencia, como el pago por robos que tienen que hacer las aseguradoras, los costos de hospitalización de heridos por armas de fuego, así como pérdidas de inversiones, entre otros.

Como expresa una encuesta realizada por el CIEN en 2006, cuando los empresarios nacionales piensan en el Gobierno Central de Guatemala piensan en “que no cumple con garantizar la seguridad ciudadana, ni implementa políticas generadoras de empleo”. Además, 86% de los entrevistados, todos empresarios informales, mencionaron la seguridad como la prioridad en la que ellos quisieran que se enfocara el Estado. Además, en otro estudio publicado por el CIEN sobre la economía informal (2008) en 7 de las 8 comunidades estudiadas se mencionó a la inseguridad como el principal problema que los aquejaba. Así,

“Robos, estafas, extorsiones y secuestros se han convertido en parte del giro “normal” de un negocio [en Guatemala]”.

De tal cuenta, la criminalidad se ha convertido en una actividad redistributiva muy lucrativa en Guatemala, que elimina los incentivos de los empresarios para hacer negocios debido a su naturaleza forzosa y violenta. Es así como la ausencia de la seguridad pública y el consecuente desenfreno delincuencial han contribuido a incrementar los índices de pobreza en Guatemala, entendida como la reducción de la capacidad de producir riqueza. No solo la criminalidad aumenta los costos de producción y comercio de los empresarios, lo cual resulta en un pérdida de riqueza para toda la sociedad, sino también desincentiva la inversión en la creación de nuevos negocios y por tanto en nuevas fuentes de empleo y riqueza para la sociedad.

Un segundo factor político que causa pobreza en Guatemala, según el CIEN, ha sido la falta de un sistema de justicia público efectivo y barato, especialmente para los miembros más pobres de la sociedad. Según Carlos Castresana, director de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala –CICIG- de las Naciones Unidas, en Guatemala en 2009 el sistema de justicia recibió alrededor de 6,400 denuncias de las cuales solo 231 recibieron sentencia,

la mayoría de las cuales no fueron por casos penales sino comerciales y familiares. Es decir, en 2009 solo el 3% presentados a las cortes recibió una sentencia y la minoría fue por casos penales.

Según los resultados de una encuesta realizada por el CIEN a empresario s informales en 2006, para ellos el sistema de justicia guatemalteco se percibía como muy costoso y poco confiable, lo cual hacia muy limitado su uso por los empresarios. Además, más del 50% de ellos creía que las cortes de justicia eran un obstáculo para sus negocios debido a que lo percibían como muy lento, costoso y sujeto a impunidad y corrupción. Como menciona el CIEN:

“Uno de los problemas más importantes para el crecimiento y expansión (…) de las operaciones de las empresas ha sido la falta de un sistema de justicia relativamente barato y efectivo para solucionar el problema del incumplimiento de los contratos. La mayoría de los empresarios (…) prefieren perder el dinero de un contrato no cumplido (…) que utilizar el sistema de justicia del Estado.”

Un empresario del interior del país incluso comentaba que él no expandía su negocio de venta de electrodomésticos a la siguiente ciudad, que se encontraba a 3 kilómetros de distancia, porque no tenía forma de asegurarse que sus compradores a crédito le pagaran. Dado que el sistema de justicia pública no le servía, el se quedaba comerciando solo en su comunidad donde su conocimiento de todos los pobladores y las normas sociales del lugar le permitían hacer cumplir sus contratos. De esta forma la falta de certeza jurídica debido a la inefectividad, costo y mala percepción que los guatemaltecos tienen del sistema de justicia, afecta la capacidad de los empresarios de crear riqueza, de generar negocios nuevos o de aumentar las ganancias de los ya existentes favoreciendo una pobreza generalizada en el 51% de la población guatemalteca.

Conclusiones

La eliminación de la pobreza, especialmente la pobreza extrema, es una de las prioridades de los países iberoamericanos hoy en día. Principalmente en países como Guatemala, donde más de la mitad de la población vive en pobreza y 15% de esta en extrema pobreza, el más completo entendimiento del fenómeno de la pobreza es necesario para que esta pueda ser combatida de la mejor forma posible. Y si bien los métodos “tradicionales” de medir la riqueza como un cierto nivel de ingresos o consumo han sido benéficos para establecer estándares que permitan evaluar el nivel de afluencia relativo y absoluto de las sociedades, estos se quedan cortos a la hora de explicar las causas de dicho fenómeno.

El conocimiento de esta limitante es importante para aquellas instituciones encargadas de entender la pobreza, especialmente instituciones como los centros de investigación y tanques de pensamiento, que no tienen que adscribirse a una línea oficial de pensamiento, por un lado, y que compiten por dar el mejor entendimiento del fenómeno, por otro lado. Ello debido a que la libertad de investigación y opinión con que cuentan estas instituciones en la mayoría de países de Iberoamérica les permite descubrir nuevos métodos o enfoques desde donde entender la pobreza. Y ello no solo permitirá conocer nuevas facetas del problema, sino permitirá proponer nuevas soluciones y nuevas directrices en la opinión pública.

Es así como el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) ha logrado desarrollar un entendimiento holístico del tema de pobreza y poner de relieve facetas que antes no se contemplaban como predominantes sobre el tema. Ello debido a la libertad con la que ha podido ejercer su función de investigación, proposición y socialización de temas de relevancia para el país. De tal cuenta ahora el tema de la pobreza, entendida también desde el punto de vista de las capacidades humana para producir riqueza, puede ser llevado a la mesa de debate y sus posibles causas, entre las que el CIEN ha identificado la falta de seguridad civil y la inexistencia de un sistema de justicia efectivo y creíble, pueden ser llevados al “banquillo de los acusados” para su análisis y validación.

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World Bank Institute, Introduction to Poverty Analysis, (World Bank, 2005).

IntroducciónEn los últimos años diversas organizaciones internacionales de diferentes ámbitos de actuación como el jurídico, policial y financiero, han llamado la atención vehementemente sobre la problemática que representa para los Estados el crecimiento del fenómeno del lavado de dinero . Consecuencia del proceso de globalización, el cual es apuntalado por la masificación en el uso de las tecnologías de información y comunicaciones, la explosión mundial del denominado comercio electrónico o e-commerce y de la profusión de medios electrónicos de pagos y de transferencia de dinero a través de la Internet, se han incrementado los mecanismos que pueden ser utilizados por las organizaciones criminales para el lavado de dinero. Al respecto Schwartz (2009) señala que el uso de mecanismos financieros como las tarjetas de crédito pre-pagadas, el dinero virtual y los denominados “pagos móviles”, que se efectúan a través de las redes de telefonía celular, facilitan el crecimiento del delito de lavado de dinero ya que coloca a la disposición del crimen organizado novedosos mecanismos tecnológicos que le permiten realizar con éxito estas operaciones.

Motivado a las consecuencias negativas paralos Estados derivadas del lavado de dinero, es importante analizar los distintos mecanismos que pueden emplearse para su ejecución y principalmente aquellos basados en las nuevas tecnologías de información y comunicación como lo es el ciberlavado de dinero, porque son métodos que van a la misma velocidad que los mecanismos tecnológicos utilizados y, por lo tanto, más difíciles de combatir para los diversos organismos o agencias encargadas de su combate.

El objetivo de este trabajo consiste en desarrollar una descripción y análisis de los principales medios de pagos electrónicos disponibles para el comercio electrónico, y ejemplificar como los elementos del crimen organizado pueden utilizarlos para ejecutar las operaciones de ciberlavado de dinero.

Medios electrónicos de pagos y ciberlavado de dinero

Leopoldo E. Colmenares G.

Lavado de Dinero: Descripción y Consecuencias.

El lavado de dinero es un concepto fundamentalmente sencillo. El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), organismo internacional que desarrolla y promueve políticas para proteger el sistema financiero global contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, define el término de manera concisa: “es el proceso a través del cual las ganancias obtenidas de actividades delictivas son encubiertas para ocultar sus orígenes ilícitos ”. Para la mayoría de los países, el lavado de dinero suscita importantes problemas con respecto a la prevención, detección y acción legal. Las técnicas sofisticadas que se usan para el lavado de dinero hacen que estos problemas sean más complejos. Tales técnicas pueden incluir diferentes tipos de instituciones financieras; diversas transacciones financieras, utilizando como intermediarios a múltiples empresas y otras instancias, como los asesores financieros, las sociedades ficticias y los proveedores de servicios. Según Perotti (2009) el proceso de lavado dinero se ejecuta por medio de tres fases sucesivas las cuales describe de la siguiente manera:

a) Colocación o situación del dinero: se refiere a la disposición física del efectivo en una institución financiera, es decir, introducir el dinero efectivo ilegal dentro del circuito económico y financiero legal.

b) Distribución o transformación del dinero (estratificación o diversificación): incluye la transferencia de éste a distintas cuentas o instituciones para apartar al dinero de su fuente original y ocultar así el origen ilícito de los fondos. Se moviliza el dinero por la mayor cantidad de lugares, utilizando distintos instrumentos. Una vez completada esta etapa, es muy complejo reconstruir el circuito; y

c) Integración del dinero: se refiere al traslado de los fondos a negocios legítimos, es decir, que implica introducir los fondos “lavados” a la economía legal. El dinero finalmente se reúne en una plaza financiera en donde los controles son laxos, inexistentes o corruptibles.

Tanto Perotti (2009) como otros estudiosos del tema señalan que el lavado de dinero se ha convertido en un desafío permanente para todos los países y de hecho ha sido catalogado por analistas del tema como un problema de Seguridad Nacional .

Tal es la magnitud de los montos involucrados en

el lavado de dinero que puede generar importantes distorsiones en los sistemas financieros nacionales, ya que la inyección de cuantiosos flujos de dólares sin soporte en la economía productiva real, genera distorsiones o cambios artificiales en variables fundamentales para un sano desarrollo de la economía de una nación, tales como la tasa de cambio y las tasas de interés. El lavado de dinero puede erosionar la integridad de las instituciones financieras de un país y conllevar hasta la pérdida de control del Estado sobre la política económica .

El inmenso auge que ha tomado esta actividad delictiva en nuestro continente y la posibilidad de que sus efectos deriven en problemas a la Seguridad y estabilidad de las diversas subregiones americanas, ha sido reconocido por los Estados, reflejándose el hecho con la inclusión del lavado de dinero dentro de las “Nuevas Amenazas, preocupaciones y otros desafíos” en la Declaración de Seguridad de las Américas, del año 2003 y firmada por los países pertenecientes al Sistema Interamericano .

Medios Electrónicos de Pagos (Ciberpagos): Base del Ciberlavado.

Una de las actividades criminales que mayor ventaja ha explotado del proceso de globalización, y principalmente de las nuevas tecnologías de información y comunicación como la Internet, es el lavado de dinero. Como resultado de algunas características de la Internet -anonimato, ausencia de un marco regulatorio internacional y bajos costos e inmediatez de las transacciones -, así como la puesta en práctica por el sector financiero de nuevos medios electrónicos de pagos para el desarrollo del comercio electrónico, el crimen organizado ha conseguido crear mecanismos que le permiten introducir el dinero obtenido de sus diversas actividades criminales, a los flujos de fondos legales de las economías nacionales (Ping, 2004). De hecho ya desde la pasada década surge el término ciberlavado, el cual podemos definir como “la utilización de medios electrónicos de pagos a través de la telefonía móvil, así como de sitios web y otros protocolos de la Internet para legitimar el dinero proveniente de actividades criminales” (Colmenares, 2010)

De la anterior definición se desprende que la ejecución del ciberlavado de dinero tiene su base fundamental en los diversos medios o sistemas de pagos que pueden emplearse por medio de la redes computadoras, de telefonía fija o móvil y de la Internet, y que también son conocidos comociberpagos.MotivadoalaugedelaInternet,algunos autores los circunscriben únicamente a este medio, por lo que los describen como “pagos que facilitan la transferencia de valores financieros en la Internet” (Molander, Mussington y Wilson,1997, citado por Filipkowski, 2008), otros autores los denominan dinero digital o e-cash (Filipkowski, 2008). El GAFI utiliza simplemente el término “nuevos medios de pagos ” creando así una amplia tipología que permite incluir en la misma a otros mecanismos o instrumento de pagos. Philippsohn (2001) incluye como pertenecientes a la categoría de ciberpagos a los sistemas de micro-pagos, tarjetas inteligentes (smart cards o stored value cards) y metales preciosos digitales (por ejemplo el denominado oro electrónico o e-gold), los cuales también son incluidos por GAFI en la categoría de “nuevos medios de pagos”. Este organismo igualmente señala al sistema de pagos móviles

(Mobilepayments),elcualsebasaenlasfacilidadesde la telefonía móvil digital, como un mecanismo que debe ser analizado a la luz de sus posibilidades de uso para el lavado de dinero (GAFI, 2006)

Por último es importante señalar que los medios tradicionales de pago como las tarjetas de crédito y las tarjetas de débitos son también utilizados en la Internet, por lo cual son instrumentos de interés para analizar el fenómeno del ciberlavado y en particular las denominadas tarjetas de crédito pre-pagadas. No obstante, por ser los más relevantes a los objetivos del trabajo, describiremos a continuación el funcionamiento del mecanismo conocido genéricamente con el nombre de dinero digital, tal como fue señalado previamente.

Dinero Digital.

DeacuerdoaHalpinyMoore(2009),eldinerodigital-también conocido como e-cash o electronic cash, e-money, moneda digital o circulante digital- se refiere al dinero (y a los también llamados “vales” ) que sólo pueden ser intercambiados a través de medios electrónicos. Normalmente, esto involucra la utilización de redes de computadoras, de telefonía y de la Internet. En la directiva sobre el E-money del Consejo de la Unión Europea, emitida en setiembre del 2009, este se define de la manera siguiente :

todo valor monetario almacenado por medios electrónicos o magnéticos que representa un crédito sobre el emisor, se emite al recibo de fondos con el propósito de efectuar operaciones de pago, según se definen en el artículo 4, punto 5, de la Directiva 2007/64/CE, y que es aceptado por una persona física o jurídica distinta del emisor de dinero electrónico.

Dentro del dinero digital podemos encontrar una gama de mecanismos específicos y con particularidades perfectamente diferenciadas, para los efectos de este trabajo analizaremos tres de los que consideramos más importantes desde el punto de vista de su posible utilización para el lavado de dinero, ellos son: las tarjetas de almacenamiento de valores, los metales preciosos digitales y el mecanismo de pago vía e-mail. A continuación se describe a cada uno de ellos:

Tarjetas de Almacenamiento de Valores.

Las tarjetas digitales de almacenamiento de valores (en inglés los términos comunes que se emplean para definir estos instrumentos son: “digital stored value”, “store value cards” o “smarts cards”) son físicamente tarjetas que se asemejan a las tarjetas de crédito y en las cuales el valor nominal del dinero se guarda en un dispositivo electrónico de la tarjeta, tal como una banda magnética o un microchip, y por lo tanto no es necesario para el receptor conectarse con el emisor de la tarjeta para solicitar la aprobación de la transacción, como es el caso de las tarjetas de crédito. En otras palabras, estos instrumentos actúan como verdadero dinero en efectivo ya que permite la adquisición de bienes o servicios por el poseedor de la misma, sin que el receptor tenga en cuenta la identidad del adquiriente. En la Internet podemos encontrar múltiples ejemplos de este tipo de instrumento como, por ejemplo: “Internet-Cash”, “Ukash” y “CashPassport” de VISA la cual puede emitir tarjetas en diversos signos monetarios.

Los sistemas de tarjetas electrónicas para el pago del transporte público, y las tarjetas de recarga de crédito en teléfonos móviles, son también ejemplos más cotidianos de las tarjetas de almacenamiento de valores. A pesar de que ambos instrumentos no son esencia e-cash o dinero digital, en el caso de la última de las mencionadas es posible utilizar el valor de su crédito, a través del envío a un proveedor dee-commercedemensajesdetextooSMS.

Metales preciosos digitales.

El mecanismo de pago de los metales preciosos digitales (e-gold, e-silver, e-platino, etc.) consiste en la compra por parte de los usuarios de una cantidad de activos virtuales denominados en esos metales preciosos, basado el precio real del metal en los mercados financieros internacionales. Una vez que el comprador adquiere el metal precioso virtual -después de abrir una cuenta en el sitio web del proveedor del metal digital- puede realizar transferencias de los valores del mismo a otras cuentas. Estas transacciones pueden ser tanto de e-commerce o transferencias personales. Según el GAFI (2006) el fundamento para utilizar los servicios de metales preciosos digitales es facilitar las transacciones en línea sin considerar las divisas involucradas.

Uno de los metales preciosos más utilizados es el

oro electrónico (e-gold) y la empresa más conocida en la prestación del servicio de venta de metales preciosos digitales es, precisamente, E-gold.com. Para esta empresa los metales preciosos que mercadea son una clase de dinero electrónico, el cual esta respaldado por la compra física de lingotes del metal en cuestión (oro, plata, etc.) que se encuentran almacenados en lugares predefinidos . Las cuentas de los clientes se mantienen contabilizando la cantidad de oro comprado, no obstante el sistema de pagos permite transferir, es decir efectuar pagos, tanto utilizando como unidad de medida el peso del metal como su equivalente en ocho distintas monedas nacionales.

Las transacciones efectuadas por medio de este servicio se ejecutan en la Internet y en tiempo real, lo cual les brinda características deseadas para las empresas de e-commerce, así como para empresas que necesiten realizar transferencias de fondos. Otra característica relevante de este sistema consiste en la posibilidad convertir el dinero electrónico comprado (e-gold) en divisas, las cuales pueden remitirse, a través de diversos instrumentos financieros tales como cheques, transferencias bancarias o money orders, por medio de los llamados servicios de intercambios, que son empresas independientes de e-gold.com. El GAFI (2006) expresa sobre estas particularidades que “cambia el lavado de dinero a otro nivel”. De hecho en julio del año 2008 los directivos de la empresa E-Gold.com fueron encontrados culpables en la comisión del delito de lavado de dinero, siéndole confiscados 1,75 millones de dólares . Ha raíz de esta condena E-gold.com suspendió la creación de nuevas cuentas y según sus directivos se encuentran en la creación de un sistema que permita la detección de este ilícito . No obstante de ser E-gold.com la empresa más conocida en esta actividad existen otras que prestan el mismo servicio tales como C-gold.com, EuroGoldCash.com y Ebuygold.com.

Pagos vía E-mail

Los sistemas de pagos electrónicos vía e-mail, son una clase de servicio que básicamente permite efectuar transacciones de compra en la Internet, en donde la empresa prestadora del servicio envía una solicitud para autorizar el débito a una cuenta (del comprador) y efectuar la trasferencia del monto requerido a la cuenta del proveedor del bien o servicio. Evidentemente las solicitudes son enviadas por medio del e-mail o correo electrónico. En este sistema tanto el comprador como el vendedor deben poseer cuentas del proveedor del servicio el cual participa a través del correo electrónico como un intermediario en la operación. Normalmente este sistema de pagos se emplea para lo que se denomina como micro pagos, es decir para efectuar transacciones financieras cuyos montos son relativamente pequeños.

También son empleados para lo que se conoce como transacciones P2P (person-to-person, o persona a persona en español) que consiste sencillamente en el envío de fondos de una persona a otra sin la necesidad de establecer una operación comercial de por medio. Las cuentas de este tipo de servicio pueden iniciarse con fondos provenientes de tarjetas de débito o crédito. El receptor de los fondos posee varias opciones en lo referente a la utilización del dinero obtenido: puede mantenerlo en su cuenta, solicitar que se realice una transferencia a una cuenta bancaria o que se emita un cheque a su nombre. El proveedor más conocido de este sistema de pago es PayPal, aunque existen otros tales PayDirect, CheckOut y AlertPay.

Análisis del Ciberlavado: Más Allá de los Casinos y Subastas “On Line”.

En la literatura sobre el tema, algunos autores e instituciones (Vega, 2009; Philippsohn, 2004) presentan sólo a los casinos online, los sitios de subasta en línea (e-auction) y a los bancos on-line, como las industrias vulnerables para el desarrollo de esta actividad ilícita y por lo tanto las que deben ser evaluadas con mayor cuidado por los involucrados en el combate del ciberlavado. En este trabajo se quiere llamar la atención sobre este hecho, porque esto crea una percepción errada en la comunidad interesada en el tema, ya que no suministra un panorama lo suficientemente amplio y realista sobre las posibilidades que presenta el e-commerce y los medios de pagos electrónicos para la ejecución de las diversas etapas del lavado de dinero.

Dentro de los diversos esquemas en que se desarrolla el e-commerce a nivel mundial -perfectamente en sintonía con la denominada sociedad de la información y el conocimiento- existen multiplicidad de empresas cuyo modelo de negocio se fundamenta en las ventas de intangibles, como programas informáticos o software, música, libros electrónicos, suscripción a sitios de búsqueda de música, películas, etc. y otra clase de servicios virtuales, que no ejecutan la entrega de un producto físico al comprador y que por lo tanto son perfectos para ser utilizados como empresas de fachadas por parte del crimen organizado . Debemos recalcar que el servicio de estas empresas es evidentemente tan virtual, como virtual es un casino online. Si analizamos, por ejemplo, el caso de la compra de una subscripción a un sitio de búsqueda de películas en la Internet, el comprador recibe como resultado de su pago electrónico, únicamente un e-mail contentivo de un “login” y un “password”, posibilitándole acceder a un sitio web que contiene la compilación de sitios de búsqueda gratuitos de un protocolo de Internet específico . Es decir, en el caso de este sitio de comercio electrónico, el usuario paga por utilizar servicios gratuitos . Se recurre a este ejemplo, porque ilustra fehacientemente las características del alcance de los negocios lícitos de proveedores de servicios virtuales en la época del comercio electrónico.

Las empresas de la economía virtual en la ejecución de sus transacciones comerciales reciben dinero legal de manera electrónica. El siguiente destino de este dinero puede ser la adquisición de otro tipo de dinero virtual, la transferencia a una cuenta bancaria o la solicitud de ejecución de un pago vía e-mail, el cual a su vez puede generar en otra cadena de adquisiciones de dinero virtual, la transferencia a otra cuenta bancaria en cualquier lugar del mundo o un cheque emitido por el proveedor del servicio de pagos vía e-mail. Lo anteriormente expuesto significa que este tipo de estructuras comerciales virtuales, le brinda múltiples posibilidades al crimen organizado en el proceso de lavado de dinero .

Como una actividad lícita muy utilizada, que sirve para ejemplificar lo antes expuesto, puede mencionarse la descarga de software gratuito en la Internet. Existen servicios virtuales en los cuales el usuario paga sólo para efectuar esta descarga en menor cantidad de tiempo del que normalmente le tomaría ejecutarla en el propio servidor del patrocinante o dueño del software gratuito.

En la figura 1 puede observarse que es posible realizar el pago mediante el envío de mensajes de texto(SMS)alproveedordelserviciodedescarga.Esta opción convierte de hecho a una tarjeta de recarga de crédito de telefonía móvil en una “smart card”, de manera tal que no es necesario el uso de instrumentos financieros como tarjetas de crédito u otros medios de pagos electrónicos.

Para comprender a cabalidad las dimensiones que se derivan del tipo de transacción presentado en el ejemplo–pagoporenvíodeSMS-yasívisualizarlas posibilidades que el mundo del comercio electrónico le brinda al crimen organizado transnacional para ejecutar operaciones de ciberlavado de dinero, expondremos brevemente algunas características de los llamados teléfonos inteligentes. Estos dispositivos son en realidad pequeñas computadores y como tal utilizan un sistema operativo , por lo tanto posibilita el empleo de lenguajes de programación, como por ejemplo JavaMEyC++,parageneraraplicacionescapacesde automatizar toda clase de tareas, incluyendo, programas de envío automático mensajes de texto(SMS). Esdecir,enelhipotéticocasodeunaempresa de e-commerce que fue estructurada por el crimen organizado para acometer operaciones de ciberlavado de dinero, con la opción de aceptar

este medio de pago (SMS), no se necesitaría adecenas de personas para enviar manualmente mensajes de texto. Simplemente con la ejecución de un comando (pulsar una serie de teclas o seleccionar un icono) del teléfono móvil, se accionaría un programa cuya función consistiría en enviar cientos de mensajes de texto por minuto, para consumir el crédito de las tarjetas telefónicas y así este dinero finalice en la cuenta del dueño de la empresa virtual.

Si esta metodología pudiera parecer engorrosa ya que, por ejemplo, para lavar 1000 US$ deben adquirirse 20 tarjetas de 50US$ y efectuar la sustitución de cada una de ellas cada vez que se consuma el crédito, podemos analizar otra alternativa para lavar el dinero obtenido de la compra de crédito para el envío de SMS, siemprebasados en medios electrónicos de pagos y en este caso a través de un operador de e-commerce.

Estavez,elenvíodelosSMSylarespectivacompradel crédito para esta operación, se realizaría mediante la afiliación a una empresa de e-commerce que ofrezca el servicio de envío masivos (bulks) de SMS, a través de un operador de telefoníamóvil,como se observa en la figura 2.

 

 

Figura 2. Empresa virtual para el envío masivo de SMS

En este caso es interesante analizar dos elementos relevantes de los proveedores de esta clase de servicios: En primer lugar se puede observar en la parte superior izquierda de la página web los medios de pagos aceptados por esta empresa de e-commerce: tarjetas de débito y crédito, PayPal, wire transfers y Money-brokers, esta última essimplemente un proveedor de dinero electrónico, es decir, toda la pléyade de medios de pagos electrónicos factibles para la economía digital; en segundo lugar, en la parte inferior izquierda, se observan los mecanismos disponibles para el envío de los mensajes: Web to SMS, Desktop to SMS,EAPI to SMS y E-mail to SMS. El primero de ellosesparaenviarlosSMSatravésdelainterfacewebdel propio proveedor, el segundo consiste en una aplicación que se puede instalar en el computador delclientepararealizarlosenvíosdeSMSatravésdela misma, con el tercer mecanismo el cliente puede desarrollar a su medida el software para el envío de losSMSyenelultimocasoparaelenvíomasivode los mensajes, debe emplearse una cuenta de e-mail. Los tres últimos mecanismos permiten

generarelenvíomasivodeSMSatravésopcionesde programación, tal cual como lo planteamos con el uso de los teléfonos inteligentes, pero recuérdese que para este caso se pueden procesar (lavar) miles de dólares en crédito en unas pocas operaciones, ya que el proveedor acepta medios de pagos electrónicos que permiten el uso de estas cifras, en contra de la compra de tarjetas de 20 US$ como fue expuesto previamente.

Esta ejemplificación busca poner en evidencia como los actores del crimen organizado transnacional, pueden fácilmente crear decenas de empresas de fachadas de e-commerce dedicadas a la venta de servicios digitales para lavar el dinero proveniente de sus actividades delictivas y que no es únicamente por medio de los casinos on-line y sitios en la web para subastas que los perpetradores de este delito ejecutan sus ilícitos.

 

 

ConclusionesEl crimen organizado tiene una naturaleza económica, por lo que impidiendo la obtención de los beneficios esperados se propiciará la desarticulación y eliminación de estas organizaciones criminales. En buena parte, el éxito en las operaciones de lavado de dinero posibilita al crimen organizado obtener los recursos financieros para consolidar y ampliar sus operaciones delictivas, así como obtener el lucro esperado por los niveles de dirección. El efectivo combate y prevención del lavado de dinero, que es el proceso que en última instancia les permite a las cúpulas del crimen organizado acceder a las riquezas ilícitas, contribuirá notablemente con el objetivo de eliminar a estas organizaciones delictivas.

En ese orden de ideas es por lo tanto necesario colocar un mayor énfasis en el estudio de los métodos para el lavado de dinero que utiliza el crimen organizado. La elaboración de este ensayo pretende contribuir con este análisis al presentar una descripción de los medios de pagos electrónicos que pueden emplearse en conjunción con la Internet y la telefonía móvil, para la realizar actividades de ciberlavado de dinero.

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Entendiendo la Iniciativa Mérida

Javier BroloHoy día, tanto expertos como gobiernos coinciden en que la principal amenaza a la seguridad en el continente americano (al norte de los 22º latitud sur) es el narcotráfico y el crimen organizado. Este consenso no ha de sorprender cuando el poder de los carteles se alimenta de la insaciable demanda de drogas ilícitas en Norteamérica, estimada en 142 mil millones de dólares ; suma que supera el producto interno bruto combinado de los siete países del istmo centroamericano, estimado en menos de 136 mil millones de dólares .

Este es un poder que no se limita a las drogas y el dinero, sino que abarca todo tipo de actividad ilícita y en Guatemala contribuyó a las 5,113 muertes violentas registradas en el 2008 . La opinión del ex vicepresidente Eduardo Stein expresada frente al Congreso de EE.UU. resume lo escalofriante de estas cifras: “la situación del país ha llegado a un ´punto crítico´¨ .

Otros expertos también han presentado sus puntos de vista sobre como entender y enfrentar dichas amenazas a la seguridad de la región . Geoff Thanle, Director de programas de la Oficina en Washington Para Asuntos Latinoamericanos, WOLA, opina que es necesario reforzar el sistema penitenciario y judicial de los países asegurando respeto a los Derechos Humanos. José Miguel Cruz, del Proyecto de Opinión Pública de América Latina, LAPOP, explica que el principal reto de América Central radica en sus altos índices de corrupción y debilidad institucional. Por el otro lado, Roberta Jacobson, Subsecretaria de Estado Adjunta en la Oficina de Asuntos del Hemisferio Occidental, enfatiza que la situación actual resulta de la necesidad insaciable de drogas en EE.UU.

Lo cierto es que enfrentar un problema de esta magnitud requiere que los países actúen en conjunto. De dicha cuenta que, en el punto nueve de la declaración de Guanacaste, producto de la XI cumbre de Jefes de Estado y de gobierno del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxla realizada en Costa Rica en julio de 2009, los países miembros acordaron acoger la Iniciativa Mérida y manifestaron su deseo de ampliarla .

La Iniciativa Mérida es el esfuerzo más grande para ayudar a combatir al narcotráfico y al crimen organizado en la región. El presente análisis describirá los antecedentes, procesos, presupuestos y cuestionamientos de tan importante proyecto. De esta manera, se podrá entender con mayor claridad en que consiste y cómo su implementación incide

en nosotros los guatemaltecos

AntecedentesLa IniciativaMérida se origina de una conversaciónentre los presidentes de EE.UU. y México en marzode 2007. Es llamada así por la ciudad donde se llevó a cabo la reunión entre George W. Bush y Felipe Calderón, y fue anunciada el 22 de octubre de 2007 por medio de una declaración conjunta . Inicialmente, ésta propone utilizar 1.4 mil millones de dólares durante los años 2008, 2009 y 2010. Su objetivo, es ampliar la cooperación bilateral y regional para combatir al crimen y el narcotráfico por medio de equipo y entrenamiento, ya que el 90% de la cocaína que ingresa a EE.UU. lo hace a través del territorio mexicano .

En ocasiones hay quienes se refieren a la Iniciativa Mérida como “Plan Mérida” en alusión al “PlanColombia”, un proyecto para el combate a los carteles colombianos. Sin embargo, una diferencia importanteesquelaIniciativaMéridanocuentaconel componente “anti-terrorista” utilizado previamente en la lucha contra las FARC y paramilitares . También, ésta es una de las primeras experiencias de estrategias conjuntas en materia de seguridad donde EE.UU. atiende la solicitud de un país latinoamericano.

Desde el principio de su gestión en el 2006, el presidente Calderón inició un combate frontal al narcotráfico y al crimen organizado. Para ello, incorporó juicios orales al sistema de justicia . También, aumentó el gasto en seguridad en un 99% a 9.3 mil millones de dólares en el 2009. Además, movilizó a 45,000 soldados para compensar la debilidad y falta de unidad en las fuerzas de policía utilizadas anteriormente. Sin embargo, los costos de su mandato han sido altos. Durante el período de Calderón han habido 10,100 personas asesinadas; 917 de ellas policías, soldados, fiscales o líderes políticos .

Una vez puesto en marcha el proceso de asignación de fondos de la iniciativa, se incorpora al proyecto una porción de ayuda para los países centroamericanos y caribeños. Por un lado, esta parte busca aumentar la capacidad de los gobiernos para impedir e interceptar el tráfico de ilícitos. Por el otro, también busca implementar la “Estrategia de EE.UU. para combatir pandillas criminales en América Central y México”.EstrategiaquefueanunciadaantesquelamismaIniciativaMérida,perosincontarconfinanciamiento,enlaconferencia del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) en julio del 2007. Una característica importante de ésta ayuda es que no se enfoca solamente en apoyar a las fuerzas de seguridad, sino tiene cinco áreas de acción: diplomacia, repatriación, cumplimiento de la ley, mejora en la capacidad institucional y prevención .

El objetivo de la IniciativaMérida es simple, combatir laprincipal amenaza a la seguridad regional: el narcotráfico y crimen organizado. Ésta surge de un escenario donde se hace necesaria la cooperación entre países para enfrentar dichas amenazas. Sin embargo, una vez concretados los acuerdos, ha dado inicio un proceso extenso y no bien entendido por la mayoría de quienes deben beneficiarse del proyecto.

Procesos

Cuando la administración estadounidense anuncia la Iniciativa Mérida, da inicio el proceso de su ejecución.Acto seguido, la administración debe solicitar al legislativo que apruebe y asigne el financiamiento de la iniciativa. Finalmente, después de firmar cartas de entendimiento con los países beneficiarios, se hacen disponibles los presupuestos para ejecutar de acuerdo a lo establecido en la ley.

En EE.UU. el legislativo (o Congreso) cuenta con dos cámaras, la de Representantes y la del Senado. Para aprobar una ley, dicho organismo habitualmente sigue los siguientes pasos. Primero, los Comités de Asuntos Extranjeros de cada cámara elaboran

y aprueban una ley marco que describa los términos generales de la iniciativa, respondiendo y modificando la solicitud de la administración. Después, la ley marco se debate y aprueba por los plenos de cada una de las dos cámaras, conciliando cualquier diferencia. Finalmente, los comités legislativos encargados de asignaciones presupuestarias asignan los fondos de acuerdo a la ley . En elcasodelaIniciativaMérida,esteprocesodebíarepetirsepara cada uno de los tres años de ejecución.

Sin embargo, la primera asignación presupuestaria de la Iniciativa Mérida no siguió el procedimiento habitual.Debido a la urgencia de la administración estadounidense por obtener los fondos, ésta pidió que los comités legislativos encargados de las asignaciones presupuestarias tomaran sus propias decisiones sobre las prioridades, los niveles de financiamiento y el lenguaje político de la iniciativa. Por esta razón se incluyó la ayuda económica a

los países latinoamericanos dentro del mismo paquete que proveía de ayuda a Irak. Adicionalmente, la Cámara de Representantes mostró su compromiso de abordar los problemas de seguridad de la región por medio de una ley marco.

Las asignaciones posteriores sí siguieron el procedimiento usual. Al 21 de agosto del 2009, se habían concretado tres leyes sobre la IniciativaMérida: P.L. 110-252, P.L. 111-8 yP.L.111-32. Adicionalmente, se habían firmado cartas de entendimiento con losochopaísesbeneficiarios:México,Honduras, El Salvador, Guatemala, Belice, Panamá, Costa Rica, Haití y República Dominicana. El total de los fondos aprobados en millones de dólares era de 1.12 mil para México, 165paraAméricaCentral y 10para elCaribe loscuales corresponden a dos de los tres años previstos en la iniciativa .

La solicitud de financiamiento para el tercer año, 2010, aún se encuentra en dos proyectos de ley, H.R. 3081 y S.1434, uno por cada cámara del legislativo. Cabe destacar que en el primero, los términos del financiamiento para América Central y el Caribe son diferentes. El cambio se debe a que la Cámara de Representantes de EE.UU. estima necesario continuar la ayuda a los países centroamericanos y caribeños más allá del 2010. Como resultado, asigna los fondos a través de dos nuevas iniciativas: la Iniciativa de Seguridad Regional para América Central (CARSI) y la Iniciativa para la Seguridad de la Cuenca del Caribe (CBSI).

En todas estas leyes y proyectos de ley, a excepción de P.L. 111-32, exigen el cumplimiento de los Derechos Humanos. La condición es que cierto porcentaje de los fondos asignados no será disponible hasta que el Secretario de Estado reporte que los países beneficiarios cumplen con varios requisitos. Esto se debe a que en la sección 620J de la Ley de Ayuda al Exterior de 1961, P.L. 87-195 o FAA, queda prohibido a EE.UU. dar asistencia a cualquier unidad de seguridad de un país extranjero con antecedentes de abusos a los Derechos Humanos . En el caso de América Central, se debe reportar que cada país cumple con los requisitos de estar:

(1) estableciendo comisiones en donde presentar denuncias en contra de la policía y que cuenten con la autoridad e independencia necesaria para recibir denuncias y llevar a cabo investigaciones efectivas;

(2) implementando reformas para mejorar la capacidad y asegurar la independencia del sistema judicial; e

(3) investigando y procesando miembros de la policía y de las fuerzas armadas que han sido acusados legítimamente de haber cometido violaciones de los Derechos Humanos.

Acuerdos políticos 18.07.07 Estrategia de EE.UU. para combatir pandillas criminales en América Central y México

Fue anunciada en una conferencia del SICA. Es el fundamento de la porción centroamericana de la Iniciativa Mérida

22.10.07 Declaración conjunta sobre la Iniciativa Mérida, un nuevo paradigma de cooperación en materia de seguridad Describe los lineamientos de la Iniciativa y compromiso entre EE.UU. y México. Da origen a la Iniciativa Mérida.

Leyes aprobadas 30.06.08 P.L. 110-252 Supplemental Appropriations Act, 2008.

De los USD550 millones solicitados, asigna USD465 millones para la Iniciativa Mérida (IM); USD60 millones para América Central. Ordena retener 15% de los fondos asignados a dos cuentas de ayuda económica (INCLE y FMF), los cuales significan USD57 millones para México y USD4.32 millones para América Central, hasta que el Secretario de Estado informe que cada uno de los países beneficiados cumplen los requerimientos en materia de Derechos Humanos.

11.03.09 P.L. 111-8 Omnibus Appropriations Act, 2009. De los USD550 millones solicitados, asigna USD410 millones para la Iniciativa Mérida; USD105 millones para América Central. Cuenta con las mismas condiciones sobre Derechos Humanos que P.L. 110-252, los cuales significan USD42.75 millones para México y USD13.05 millones para América Central.

24.06.09 P.L. 111-32 Supplemental Appropriations Act, 2009. De los USD66 millones solicitados, asigna USD420 millones para la Iniciativa Mérida y destinados en su totalidad para México. Elimina las condiciones sobre Derechos Humanos.

Proyectos de Ley 26.06.09 H.R. 3081 State Department / Foreign Operations Appropriations Act, 2010

De los USD420 millones solicitados, propone dividir USD355.8 millones de ayuda relacionada con la Iniciativa Mérida en tres partes: USD235.8 millones para México, USD83 millones para la nueva Iniciativa de Seguridad Regional para América Central (CARSI) y USD37 millones para la Iniciativa de Seguridad para la Cuenca del Caribe (CBSI). Cuenta con las mismas condiciones sobre Derechos Humanos que P.L. 111-8, los cuales significan US32.37 millones para México y US11.25 millones para América Central.

09.07.09 S. 1434 State Department / Foreign Operations Appropriations Bill, 2010 De los USD420 millones solicitados, propone asignar USD205 millones para la Iniciativa Mérida; de los cuales US90 millones serían para América Central. Cuenta con las mismas condiciones sobre Derechos Humanos que P.L. 111-8, los cuales significan US17.25 para México y US13.5 para América Central.

Cartas de entendimiento firmadas entre EE.UU. y los países beneficiados 03.12.08 Entre EE.UU. y México. 09.01.09 Entre EE.UU. y Honduras 12.01.09 Entre EE.UU. y El Salvador 05.02.09 Entre EE.UU. y Guatemala 09.02.09 Entre EE.UU. y Belice 13.03.09 Entre EE.UU. y Panamá 24.04.09 Entre EE.UU. y Nicaragua 17.06.09 Entre EE.UU. y Costa Rica Documentos adicionales 14.05.09 H.R.2410 (Berman) Foreign Relations Authorization Act, Fiscal Years 2010 and 2011

Cuadro No. 1

ListadodedocumentosrelacionadosconlaIniciativaMérida

en orden cronológico y con observaciones

Presupuestos

La manera en que se asigna el financiamiento provisto por la Iniciativa Mérida está descrito encada una de las leyes aprobadas. Para ejecutarlo, el Secretario de Estado debe entregar un plan de gastos detallado al legislativo. Por lo general, estos fondos son administrados por medio de agencias gubernamentales estadounidenses a través de distintas cuentas de ayuda económica.

Una primera aclaración es que los fondos aprobados no son administrados por el gobierno del país beneficiario. Al igual que la mayoría de programas de ayuda de EE.UU. a otros países, el dinero es canalizado a través de agencias gubernamentales estadounidenses como el Departamento de Estado y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Es decir, cuando se dice que se han aprobado 1.12 mil millones de dólares para México;esosignificaqueagenciasgubernamentalesestadounidenses gastarán dicha suma en bienes y serviciosparaapoyaraMéxico,noqueaumentaráelpresupuesto del gobierno mexicano.

Además del Departamento de Estado y USAID existen al menos otras siete entidades estadounidenses involucradas en la Iniciativa Mérida. Estas son: elDepartamento de Justicia, la Agencia Antidrogas (DEA), el Buró Federal de Investigación (FBI), el Departamento de Seguridad Nacional (DHS), el Servicio de Inmigración y Aduanas (ICE), la Agencia de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP) y la Agencia de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos (ATF) .

Respecto a las cuentas de ayuda económica, en el casodelaIniciativaMérida,existencuatropormediode lascualesseadministran los fondosparaMéxico,América Central, Haití y República Dominicana. Estas son: Fondo de Apoyo Económico (ESF), Control de Narcóticos Internacionales y Aplicación de la Ley (INCLE), Programas de no Proliferación, Antiterrorismo y otros Relacionados (NADR) y Financiamiento para Fuerzas Militares Extranjeras (FMF). Cada una dedichas cuentas tiene como propósito hacer gastos destinados a objetivos específicos.

Sin embargo, aunque la mayoría de los fondos ya han sido aprobados, la ejecución de los gastos aún se encuentra en las etapas iniciales. Esto debido a que el Secretario de Estado únicamente ha entregado al legislativo el plan de gastos correspondiente a P.L. 110-252. A continuación se describe como se han utilizado los fondos hasta el momento de acuerdo a reportes del Servicio de Investigación del Congreso de EE.UU. (CRS).

Ayuda económica para América Central

Hasta agosto del 2009, se habían aprobado 165 millones de dólares para América Central a través de la IniciativaMérida; 60millonesdedólaresen la leyP.L. 110-252 para el 2008 y 105 millones de dólares en la ley P.L. 111-8 para el 2009. Sin embargo, solo eran disponibles 60.68 millones de dólares, de los cuales, a su vez, se habían ejecutado únicamente cerca de 32 millones de dólares.

De los fondos no disponibles, 4.32 millones de dólares corresponden al 15% de las cuentas ESF e INCLE asignados en la ley P.L. 110-252, y serán liberados cuando el Secretario de Estado informe que cada uno de los países beneficiados cumple los requerimientos en materia de Derechos Humanos. Por el otro lado, de los 105 millones de dólares restantes, asignados en la ley P.L. 111-8, 13.05 millones de dólares cuentan con la misma restricción del financiamiento anterior, y los otros 91.95 millones de dólares necesitan se entregue un plan de gastos para poder emplearles.

La ayuda económica para América Central se enfoca en programas de prevención: fortalecimiento institucional, estado de derecho y desarrollo. Por el contrario,laayudaaMéxicoseenfocaentratamiento:seguridad y cumplimiento de la ley. Esto se refleja en la distribución de los fondos en las distintas cuentas de ayuda económica.

En la ley P.L. 110-252 se aprobó un total de 60 millones de dólares para América Central y se distribuyeron en cuatro cuentas ESF, INCLE, NADR y FSF.

En la cuenta ESF, se destinaron 25 millones de dólares para crear un Fondo de Desarrollo Económico y Social para América Central. De estos, 20 millones de dólares serían administrados por USAID para programas de prevención de la violencia juvenil, unidades policiales y desarrollo económico; y 5 millones de dólares por el Departamento de Estado para intercambios educativos. USAID ejecutó los primeros 2.1 millones de dólares para instaurar cinco centros comunitarios para jóvenes en áreas de alta violencia en Panamá el 7 de julio de 2009. También, USAID utilizó 2.2 millones de dólares a través de la Oficina de Asuntos Educativos y Culturales del Departamento de Estado.

En la cuentas INCLE, NADR y FSF se destinaron 24.8, 6.2 y 4 millones de dólares respectivamente. De estos 35 millones de dólares, 34 serán utilizados en programas antinarcóticos y de seguridad, los cuales incluyen esfuerzos para: recolectar y compartir información entre los países centroamericanos; proveer seguridad en puertos, fronteras y espacio aéreo; y detener el tráfico marítimo de armas y drogas en la región. El millón de dólares restante es para apoyar a la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) . La mayoría de los fondos de la cuentas INCLE y FSF ya han sido ejecutados; sin embargo, únicamente se han utilizado 853,403 dólares de la cuenta NADR para proveer entrenamiento y equipo para inspección fronteriza.

Cabe notar que, de acuerdo al plan de gastos de la ley P.L. 110-252, alrededor del 40% de los fondos destinados a América Central se utilizarán en programas regionales. Los países con los más altos índices de violencia, El Salvador, Guatemala y Honduras, serán quienes reciban mayores fondos bilaterales. Por otro lado, no se aprobó toda la ayuda solicitada para programas sobre el cumplimiento de la ley como las unidades de policía antinarcótica y el entrenamiento provisto por la Academia Internacional para el Cumplimiento de la Ley (ILEA).

Los 105 millones de dólares aprobados en la ley P.L. 111-8 se distribuyen en tres cuentas de ayuda económica. Se asignaron 70, 18 y 17 millones de dólares a las cuentas INCLE, ESF y FMF respectivamente. De la cuenta ESF,12 millones de dólares deben utilizarse para el Fondo de Desarrollo Económico y Social para América Central administradoporUSAID.DelacuentaFMF,15millonesde dólares deben apoyar programas de seguridad marítima. Aún está pendiente de detallar en un plan de gastos cómo se utilizarán la totalidad de los fondos.

Adicionalmente, existen dos iniciativas de ley, una por cada cámara del legislativo, para la ayuda económica del año 2010.

Por un lado, en la iniciativa S. 1434, el Senado propone 90 millones de dólares en ayuda para América Central, Haití y República Dominicana. De éstos, asigna 75 millones de dólares a la cuenta INCLE; de los cuales, a su vez, al menos 25 millones de dólares deberían utilizarse en programas para la reforma judicial, el fortalecimiento institucional, la anticorrupción y el estado de derecho. Los otros 15 millones de dólares los asigna a la cuenta ESF para apoyar el Fondo de Desarrollo Económico y Social administrado por USAID.

Por el otro lado, en la iniciativa H.R. 3081, la Cámara de Representantes propone 83 millones de dólares en ayuda para América Central a través de una nueva Iniciativa de Seguridad Regional para América Central (CARSI). De éstos, asigna 75 millones de dólares a la cuenta INCLE que deberían utilizarse en programas que aborden el tráfico de drogas y la violencia relacionada; la reforma a sistema judicial, policial y penitenciario; la prevención de pandillas y la corrupción. Los 8 millones de dólares restantes los asigna a la cuenta FMF paraapoyar el programa de seguridad marítima existente.

También, existen otras dos iniciativas de ley para mejorar la Iniciativa Mérida. Primero, la iniciativa H.R. 2410(Berman) busca designar un coordinador de alto nivel dentro del Departamento de Estado para implementar los programas de la Iniciativa Mérida; establecer unprograma de evaluación de la efectividad de esta ayuda económica; e incluir a los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) dentro de la iniciativa. Igualmente,requiere que el Presidente de EE.UU. instaure un equipo entre las agencias para prevenir el tráfico de armas, incremente las sanciones por ese delito y ratifique la Convención Interamericana contra la Manufacturay el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones,Explosivos yOtrosMaterialesRelacionados (CIFTA).Deforma similar, la iniciativa H.R. 3239 (Kirkpatrick), busca que el Secretario de Seguridad Nacional, consultando al Secretario de Estado, entregue un reporte sobre los efectosdelaIniciativaMérida.

AlfinalizarlaejecucióndelaIniciativaMérida,AméricaCentral habrá recibido entre 248 y 255 millones de dólares durante sus tres años. Un monto muy cercano a los 250 millones de dólares solicitados por la administración de EE.UU. La mayoría de esos fondos habrán sido destinados a la cuenta de Control de Narcóticos Internacionales y Aplicación de la Ley (INCLE) con un énfasis en el fortalecimiento institucional y prevención de violencia. Sin embargo, su ejecución probablemente se extenderá por un período mayor debido a los retrasos en la disponibilidad de los fondos. Por el otro lado, existe la posibilidad que América Central cuente con financiamiento adicional para futuros años a través de la nueva Iniciativa de Seguridad Regional para América Central (CARSI).

FY2008 - 2010 Fondos de la Iniciativa Mérida para Centroamérica por cuenta de ayuda económica (en millones de USD)

Cuenta de ayuda económica

FY20

08

P.L:

110-

252

FY20

09

P.L.

111-

8

FY20

10

H.R.

3081

FY20

10

S. 14

34 Total

Aprobado

ESF 25.0 18.0 0.0 15.0 43.0 INCLE 24.8 70.0 75.0 75.0 94.8 NADR 6.2 0.0 0.0 0.0 6.2 FMF 4.0 17.0 8.0 0.0 21.0

Total 60.0 105.0 83.0 90.0 165.0

Fuente: Servicio de Investigaciones del Congreso de EE.UU (CRS).

Ayuda económica para México

Hasta agosto del 2009, se habían aprobado 1.12 milmillonesdedólaresparaMéxicoatravésdelaIniciativaMérida;352millonesdedólaresenlaleyP.L. 110-252 para el 2008 y 768 millones de dólares entre la leyes P.L. 110-252, P.L.111-8 y P.L. 111-32 para el 2009.

De estos, casi la totalidad de los 400 millones de dólares aprobados en la ley P.L. 110-252 se encuentran disponibles para su ejecución. Debido aqueMéxicosiobtuvounresultadofavorablerespecto a su cumplimiento de los Derechos Humanos en el reporte del Departamento de Estado estadounidense se liberaron los 99.5 millones de dólares condicionados . Sin embargo, aún se retienen 2.5 millones de dólares hasta que se aclare la investigación sobre el caso de Bradley Will, un periodista estadounidense asesinado en el 2006. Los 712 millones de dólares restantes serán disponibles después de que se apruebe el plan de gastos.

EltotaldefondosejecutadoparaMéxicoasciendea 328 millones de dólares y se ha utilizado principalmente en programas para la seguridad y cumplimiento de la ley según lo reflejan los programas financiados. Por medio de la cuenta INCLE se realizó la Reunión Binacional sobre Tráfico de Armas y creó un grupo de trabajo, se abrieron tresnuevospuestosfronterizosentreMéxicoyGuatemala, se inició un programa contra la trata de personas y se entrenaron a oficiales del sistema penitenciario mexicano. A través de los fondos en lacuentaFMFelDepartamentodeEstadocontratóla compra de cinco helicópteros Bell 414, escáneres y un avión de vigilancia CASA. Por último, USAID ha administrado cuenta ESF para financiar programas de formación. Sin embargo, la ejecución aún se encuentra en sus etapas iniciales.

Méxicohabríarecibidoentre1.24a1.46milmillones de dólares en total al finalizar la Iniciativa Mérida.Aunqueestemontoseríainferioralos1.47 solicitados para el Estado mexicano, el total de los fondos aprobados para los ocho países beneficiados por la iniciativa podría superar hasta por 150 millones de dólares los 1.4 mil millones de dólares inicialmente anunciados. La mayoría de los fondos en la parte mexicana de la iniciativa serán destinados a programas de seguridad y aplicación de la ley a través de la cuenta INCLE. No obstante, el énfasis del gasto se encuentra en las fuerzas de seguridad, con un 37 porciento de la ayuda administrado por la cuenta de Financiamiento para lasFuerzasExtranjeras(FMM).

FY2008 - FY2010 Fondos de la Iniciativa Mérida para México por cuenta de ayuda económica (en millones de USD)

Cuenta de ayuda económica

FY20

08

P.L.

110-

252

FY20

09

P.L.

110-

252

FY20

09

P.L.

111-

8

FY20

09

P.L.

111-

32

FY 20

10

H.R.

3081

FY20

10

S. 14

34 Total

Aprobado

ESF 20.0 0.0 15.0 0.0 20.0 10.0 35.0 INCLE 215.5 48.0 246.0 160.0 205.3 105.0 669.5 FMF 116.5 0.0 39.0 260.0 10.5 0.0 415.5

Total Aprobado 352.0 48.0 300.0 420.0 235.8 115.0 1,120.0 Fuente: Servicio de Investigaciones del Congreso de EE.UU (CRS).

Estimado de fondos solicitados y aprobados para la Iniciativa Mérida por país (en millones de USD)

País

FY20

08 -

Solic

itud

FY20

08 -

P.L.

110-

252

FY20

09 -

Solic

itud

(1)

FY20

09 -

P.L.

111-

8

FY20

09 -

Solic

itud

(2)

FY20

09 -

P.L.

111-

32

FY20

10 -

Solic

itud

FY20

10 -

H.R.

3081

FY20

10 -

S. 14

34

Tota

l So

licita

do al

2009

Tota

l Ap

roba

do al

2009

México 500.0 400.0 450.0 300.0 66.0 420.0 450.0 235.8 115.0 1,466.0 1,120 Belize 1.9 1.5 5.8 -- -- -- -- -- -- 7.7 1.5 Costa Rica 4.3 4.3 9.5 -- -- -- -- -- -- 13.8 4.3 El Salvador 7.1 6.1 17.3 -- -- -- -- -- -- 24.4 6.1 Guatemala 11.1 10.6 17.7 -- -- -- -- -- -- 28.8 10.6 Honduras 10.8 7.3 12.4 -- -- -- -- -- -- 23.2 7.3 Nicaragua 3.7 2.4 6.7 -- -- -- -- -- -- 10.4 2.4 Panamá 3.9 2.0 8.9 -- -- -- -- -- -- 12.8 2.0 Centroamérica (región) 7.2 25.8 21.7 -- -- -- -- -- -- 28.9 25.8

Centroamérica (total) 50.0 60.0 100.0 105.0 -- -- 100.0 83.0 90.0 250.0 165.0

Haití 0.0 2.5 0.0 2.5 -- -- -- -- República Dominicana 0.0 2.5 0.0 2.5 -- -- --

37.0 --

0.0 10.0

Total 550.0 465.0 550.0 410.0 66.0 420.0 550.0 355.8 205.0 1,716.0 1,295.0

Fuente: Servicio de Investigaciones del Congreso de EE.UU (CRS).

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CuestionamientosSinduda, el apoyoprovistopor la IniciativaMéridaes imprescindible para ayudar a nuestros países enfrentar la amenaza del narcotráfico y el crimen organizado. Además, existe un consenso respecto a la responsabilidad que tiene EE.UU. en resolver estos problemas. Sin embargo, esta ayuda no es libre de críticas. Desde que se anunció ha generado numerosas incógnitas y discusiones respecto a si la iniciativa identifica correctamente las causas del problema, implementa las soluciones adecuadas u obtiene resultados positivos.

Sobre las causasUna de las críticas más frecuentes a los esfuerzos antidrogas de EE.UU. es que intenta combatir al narcotráfico atacando el suministro de estupefacientes. Sin embargo, eliminar y perseguir a los cultivos y traficantes de drogas no ha solucionado el problema. Por cada narcotraficante preso y por cada campo de droga destruido continúan surgiendo uno o más nuevos. Es decir, existe evidencia que la causa del problema no es de donde proviene o como se distribuye la cocaína, heroína, mariguana, metanfetaminas u otras sustancias ilegales, sino los incentivos y recursos para producirla y venderla.

Solucionar este problema requiere primero identificar sus causas. Parece evidente que los más de 35 millones de estadounidenses que consumen estupefacientes alimentan un mercado de gran atractivo por sus excesivas ganancias. Este enorme negocio provee de suficientes recursos para traficar anualmente de EE.UUaMéxicoentre15y25milmillonesdedólaresen efectivo. También, es responsable del 90% de las armas incautadas en crímenes, que de acuerdo a la el total de confiscaciones asciende a 31,512 armas de fuego, 2,239 granadas y varios millones de municiones entre el 1 de diciembre del 2005 y el 22 de enero del 2009 . Precisamente, dinero y armas son los estímulos que hacen tanto rentable como viable al narcotráfico.

Aún así, EE.UU. continúa enfocándose en atacar el suministro de narcóticos. Es decir, provee financiamiento para programas destinados a erradicar el cultivo de drogas y aplicar la ley en vez de programas para reducir su demanda. El gasto en el primer tipo de programas aumentó en un 57% desde el 2002, mientras que aquellos dedicados a la reducción de demanda aumentaron únicamente en un 3% durante el mismo período . Aunque a través delaIniciativaMérida,EE.UU.adoptóelcompromisode reducir la demanda de drogas, no se creó ninguna ley para hacerlo valer. Sin embargo, sí se cuenta con

algunos esfuerzos para contrarrestar el tráfico de armas y dinero en efectivo desde EE.UU.

La ATF ha recibido equipo para el rastreo electrónico de armas consiguiendo así identificar el origen de la mayoría de armamento incautado. También, el DHS por medio de sus agencias ICE y CBP pueden hacer valer la Ley de Control de Exportación de Armas. La ICE lanzó un programa llamado “Operación Armas Cruzadas”, el cual consiste, entre otras cosas, en la cooperación de inteligencia y ha resultado en 42 condenas. Además, la iniciativa de ley H.R. 2410 (Berman) propone ratificar la Convención Interamericana contra la Manufactura y el TráficoIlícitodeArmasdeFuego,Municiones,ExplosivosyOtrosMaterialesRelacionados(CIFTA).

Para enfrentar el tráfico de dinero en efectivo, la DEA, FBI, ICE y CBP han realizado confiscaciones en coordinaciones con fuerzas mexicanas a través de la operación llamada “Firewall”. También, desde el 2008, la ICE entrena a efectivos mexicanos sobre cómo identificar el tráfico de dinero en efectivo a través de la Unidad de Transparencia Comercial (TTU).

Si la intención de eliminar las causas verdaderas del narcotráfico no se traduce en asignaciones presupuestarias a los programas de reducción de demanda y prevención, la ayuda económica de la IniciativaMéridanoseráefectivaalargoplazo.

Sobre las solucionesLaIniciativaMéridatambiénesfuertementecriticadapor no contar con los programas adecuados para enfrentar al narcotráfico, el crimen organizado y la violencia que acarrean. Los principales cuestionamientos radican en la naturaleza de dichos programas; es decir, si éstos deben ser de carácter civil o militar o si deben enfocarse en prevención o tratamiento. Por el otro lado, se declara que el financiamiento de los programas es insuficiente y desproporcionado.

Una de las preocupaciones de grupos que apoyan los Derechos Humanos es que los programas de la Iniciativa Mérida enfatizan el uso del ejército yarmamento excesivamente. Se teme que con mayor armamento, las fuerzas armadas cometan más abusos debido a que no cuentan con entrenamiento para lidiar con civiles ni mecanismos para rendir cuentas sobre temas de seguridad nacional. Existen casos de militares involucrados en asesinatos extrajudiciales, secuestros y tortura.

Sin embargo, las autoridades mexicanas argumen-tan que la participación del ejército es imprescind-ible frente a un sistema policial fragmentado y cor-rupto. También, el apoyo en equipo se debe a que los carteles están mejor armados. Este debate llevó a que Congreso de EE.UU. requiera el cumplimiento de los Derechos Humanos para aprobar parte de los fondos.

Otra preocupación es el creciente involucramiento del Departamento de Defensa de EE.UU. (DOD) en programas pertinentes al Departamento de Estado. De manera generalizada, este fenómeno inicia a partir de los ataques terroristas del 11 de septiem-bre del 2001. El DOD ha expandido su definición de amenaza a la seguridad para actuar frente a desafíos como crisis de salud pública, populismo radical, po-breza y desigualdad. Estas nuevas actividades se consideran intromisiones en dominios civiles que serían mejor manejados por USAID .

El DOD actúa en Latinoamérica a través del Coman-doSur(Southcom).ParalaIniciativaMéridaenpar-ticular,ésteparticipaatravésdelacuentaFMFyelpaquete de asistencia marítima en América Central. Por el otro lado, también se encuentra en el tintero unProgramadeModernizaciónRegionaldeAeron-aves(RAMP)paraAméricaCentralconuncostode300 millones de dólares.

Sin embargo, se considera positivo que el diseño de lapartecentroamericanadelaIniciativaMéridaesproducto de propuestas realizadas por el SICA y el Departamento de Estado de EE.UU., las cuales son entidades civiles. Por el contrario, el involucrami-ento del DOD en la parte mexicana de la iniciativa esconsiderablementemayoryaqueaMéxicolein-teresa tener capacidad para combatir carteles fuer-temente armados y se encuentra inmediatamente continuo al territorio estadounidense. Para aseg-urar que la ayuda económica no sea exclusivamente militar, el Congreso estadounidense asignó montos mínimos destinados a la construcción de instituci-ones y un fondo de desarrollo económico.

Por el otro lado, los gobiernos centroamericanos es-tán preocupados por la desproporcionada e insufi-ciente ayuda económica que la iniciativa les destina. Inevitablemente, los narcotraficantes se trasladarán al interior del istmo debido a que son presionados alnorteysurdeesteterritorio.Méxicocuentaconun poder económico de más de 75 mil millones de dólares en reservas y una capacidad para movilizar más de 45,000 soldados , pero los otros países ben-

eficiados por la iniciativa son pobres y débiles. Para evitar un aumento de violencia aún mayor debido a un problema que no causaron, América Central necesitará más ayuda que fortalezca su capacidad de hacer valer la ley y mejore su sistema penitenci-ario, de seguridad y de justicia. Se espera que esto sea posible a través de la nueva Iniciativa de Segu-ridad Regional para América Central (CARSI) prop-uesta por la Cámara de Representantes de EE.UU.

Quienes apoyan la Iniciativa Mérida la describencomo un programa de cooperación y no uno de mera asistencia, por lo que manifiestan su acep-tación y proponen se amplíe. Sin embargo, es preocupante que exista demasiado énfasis en la trasferencia de tecnología y no en el desarrollo de capacidades, puesto que se pone en riesgo la pro-tección de los Derechos Humanos. Por ello, se hace necesario un mayor esfuerzo en programas para la prevención del narcotráfico, fortalecimiento de las instituciones. La responsabilidad de EE.UU. es evi-dente y se espera que su Congreso continúe mejo-rando la cantidad y calidad de ayuda económica que provee.

Sobre los resultados

Independientemente de la naturaleza de los pro-gramasempleadosenlaIniciativaMérida,secriticaque éstos no han obtenido suficientes resultados. Por un lado, su velocidad de implementación ha sido excesivamente lenta. Por el otro, coordinarles y monitorearles ha sido demasiado difícil. Además, sus beneficios han tenido consecuencias costosas.

El proceso para la aprobación y ejecución de los fondosparalaIniciativaMéridanohasidosuficien-temente ágil. A este momento, la implementación de los proyectos se encuentra aún en las etapas de iniciales; se ha utilizado menos del 25 porciento de los fondos habiendo transcurrido más del 50 por-ciento de la duración de la iniciativa. No obstante, varios programas deberían iniciar en el transcurso del último trimestre del 2009. Los atrasos se deben a lo tardío de la aprobación de las leyes P.L. 111-8 y P.L. 111-32., y a las múltiples consultas entre el Departamento de Estado y el Congreso respecto al contenido de los planes de gastos y los reportes so-bre derechos humanos.

Para monitorear adecuadamente los avances de la iniciativa, es importante que sus objetivos sean realistas. También, que todo progreso hacia su cumplimento sea comunicado a los legisladores y al público en general de todos los países involucrados. A este respecto, también es importante que se amplíe el rango de indicadores que evalúan los programas. Hasta el momento las únicas dos mediciones relevantes han sido el flujo y confiscación de drogas. Un indicador que se podría agregar, por ejemplo, es el número de juicios exitosos contra narcotraficantes. Como respuesta a esta crítica, la propuesta de ley H.R. 3239 (Kirkpatrick), busca que se entregue anualmente un reporte sobre los efectosdelaIniciativaMérida.

La gran cantidad de agencias gubernamentales y su competencia por obtener asignaciones presupuestarias ha dificultado la coordinación de los proyectos de la Iniciativa Mérida. Noqueda suficientemente claro cuáles deben ser las obligaciones de cada agencia. Por ejemplo, el entrenamiento para las autoridades de seguridad territorial y fronteriza de los países beneficiados es responsabilidad tanto de USAID como de las contrapartes del Departamento de Seguridad Nacional estadounidense: ICE y CBP. Esta confusión también se manifiesta en el Congreso estadounidense; específicamente, entre los comités encargados de monitorear la implementación de la iniciativa. Por ejemplo, algunos programas son obligación de los Comités sobre Asuntos y Relaciones Internacionales, otros de los Comités sobre Seguridad Nacional y otros más de ambos. Los legisladores de EE.UU. han expresado su inconformidad ante esta falta de claridad.

Finalmente, se cuestiona si los beneficios de la IniciativaMéridasuperansuscostos.Delladopositivose reconocen avances en la profesionalización de la policía, reformas al sistema de justicia, arrestos por corrupción y narcotráfico además de confiscaciones de drogas y armas. Sin embargo, ciertos territorios se han militarizado y la violencia ha aumentado. Esto ha creado temor en la población y dudas respecto a si se están obteniendo los resultados deseados.

Hasa el momento, existe insatisfacción respecto a los resultados de la Iniciativa Mérida. En parte,

esto se debe a que la implementación de sus programas aún se encuentra en las etapas iniciales. Sin embargo, para asegurar el cumplimento de sus objetivos, es fundamental que se aclaren los mecanismos de monitoreo y las responsabilidades de cada agencia.

Conclusiones

El narcotráfico y el crimen organizado constituyen las principales amenazas para la seguridad en el hemisferio. Éstas se fortalecen de las redes internacionales de distribución de todo tipo de actividades ilícitas y son responsables de miles de muertes al año. Ningún país puede enfrentarles de forma aislada, por lo que es imprescindible que se encare este desafío de manera conjunta.

La Iniciativa Mérida es el esfuerzo conjunto paracombatir al narcotráfico y al crimen organizado de mayor magnitud en la región. Éste fue anunciado el 22 de octubre del 2007 en una declaración conjuntaentreMéxicoyEE.UUyproponíaunayudaeconómica de 1.4 mil millones de dólares para ser utilizados durante los años 2008, 2009 y 2010.

ParaAméricaCentral,laIniciativaMéridarepresentala implementación de la Estrategia de EE.UU. para Combatir Pandillas Criminales en América Central y México.Unapropuestapresentadaenlaconferenciadel Sistema de Integración Centroamericana (SICA) en julio del 2007 y que cuenta con cinco áreas de acción: diplomacia, repatriación, cumplimiento de la ley, mejora en la capacidad institucional y prevención.

El proceso de implementación de la Iniciativa Méridaescomplejo.Hastaelmomento,EE.UU.haaprobado tres leyes (P.L. 110-252, P.L. 111-8 y P.L 111-32) y se han firmado cartas de entendimiento entre EE.UU y cada uno de los ocho países beneficiarios. El monto total aprobado asciende a 1.30 mil millones de dólares; de los cuáles, solamente 165 millones de dólares corresponden a la parte centroamericana. Adicionalmente, para que los fondos sean disponibles es necesario se entregue un plan de gastos y un reporte sobre el cumplimiento de los Derechos Humanos.

Todo la ayuda económica es administrada por agencias gubernamentales estadounidenses no por los países beneficiarios. Existen al menos nueve agencias involucradas en la Iniciativa Mérida:Departamento de Estado, USAID, Departamento de Justicia, DEA, FBI, DHS, ICE, CBP y ATF.

Los fondos son asignados por medio de cuatro cuentas de ayuda económica, cada una de las cuales tiene como propósito gastos específicos. Las cuentas son: Fondo de Apoyo Económico (ESF), Control de Narcóticos Internacionales y Aplicación de la Ley (INCLE), Programas de no Proliferación, Antiterrorismo y otros Relacionados (NADR) y Financiamiento para FuerzasMilitaresExtranjeras(FMF).

AdiferenciadeMéxico,losprogramasdelaIniciativaMéridaparaAméricaCentralseenfocanenprogramaspara el fortalecimiento institucional y prevención de violencia. Algunos de éstos son: prevención de la violencia juvenil, unidades policiales y desarrollo económico; intercambios educativos; antinarcóticos y de seguridad. De los 165 millones de dólares aprobados, 60.68 se encuentran disponibles, pero únicamente 32 se han ejecutado. Los fondos restantes no son disponibles debido a que tanto el plan de gastos y como el reporte sobre cumplimiento de los Derechos Humanos aún se encuentran pendientes.

Quienes laapoyan la IniciativaMérida, ladescribencomo un programa de cooperación, manifiestan su aceptación y proponen se amplíe. Sin embargo, quienes le cuestionan, la acusan de no identificar las causas reales del problema, priorizar programas de forma inadecuada y de no obtener resultados. Para que la iniciativa sea exitosa a largo plazo, esta debe incorporar las recomendaciones de sus críticos. Es decir, debe dirigir la prioridad del gasto hacia programas de bajo el control de civiles que reduzcan la demanda de drogas, el contrabando de armas y tráfico de dinero en efectivo; así como programas que fortalezcan los sistemas penitenciario, de justicia y de seguridad.

En el caso de América Central se considera positivo para el cumplimiento de los derechos humanos que el enfoque de sus programas sean administrados por USAID y el Departamento de Estado y no el Departamento de Defensa. Sin embargo, es una gran preocupación para los Estados humildes y frágiles del istmo, que sin haber sido el origen del problema, sean afectados por un aumento en la inseguridad debido a que los narcotraficantes se refugian en sus territorios huyendo de su persecución tanto en México como en Colombia. Por esto, EE.UU. tieneuna gran responsabilidad en reducir la demanda que alimenta de recursos a los carteles y fortalecer las

capacidades de estos países afectados.

La amenazas actuales a la inseguridad son, en definitivo,abrumantes.PerocomodijoMoisésNaím,director de la revista Foreign Policy, en su reciente visita a Guatemala “el peor error que puede cometer una sociedad en el combate a la inseguridad es decidir que no hay nada que pueda hacer para enfrentarla” . La IniciativaMéridapuede ser unaoportunidaddeapoyo para encontrar nuestras propias soluciones a esta amenaza, por lo que es provechoso apoyar, mejorar y ampliar dicha iniciativa. Es un gran reto, no solo para los gobernantes, sino para la sociedad entera, poder encontrar soluciones creativas y sensatas a amenazas tan tenaces y adaptables como lo son el narcotráfico y el crimen organizado, incluso, de forma simultánea a otras crisis.

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La Fábula del Tiburón y la Sardina

Por Javier Calderón

La Fábula del Tiburón y la Sardina es uno de los pocos libros que nos permiten regresar al pasado de Guatemala y de América Latina y compartir las emociones sentidas por uno de sus protagonistas más importantes: Juan José Arévalo Bermejo, presidente de Guatemala de 1945 a 1951. En este sentido La Fábula es, a la vez, un anecdotario, un artículo de opinión, y un diario catártico de uno de los primeros y más importantes presidentes socialistas de la región. Y, aunque la narrativa es a veces tediosa y repetitiva, su claridad permite un entendimiento prístino de la evolución y actualidad, de los años cincuentas, de las relaciones entre una Latinoamérica militar y políticamente débil ante el imperialismo estadounidense.

Entonces, La Fábula se vuelve importante por tres razones principales. La primera, de índole historiográfico, es la descripción de la forma(s), causas, consecuencias y características que los intereses económicos de empresarios estadounidenses tuvieron en la región. Es de particular interés el recuento de las invasiones directamente financiadas por empresarios norteamericanos y llevadas a cabo por personas privadas en Latinoamérica, como fue el caso de la invasión de William Walker a Nicaragua. Pero también es importante el listado de las varias invasiones e incursiones militares que el gobierno estadounidense ejecutó durante todo el siglo XVIII y XIX, y con lo cual Arévalo buscaba comprobar su tesis del imperialismo norteamericano. También, es importante recalcar que aunque Juan José Arévalo se auto-declaraba socialista, su método de análisis histórico no es en ningún momento sociológico, estructuralista o marxista, sino más bien racionalista e incluso individualista.

Un segunda razón de la importancia de este texto es que nos permite ver el mundo latinoamericano de inicios de la Guerra Fría, desde “los ojos” de uno de sus actores más importantes. Juan José Arévalo tuvo la oportunidad de llevar a término un gobierno socialista relativamente moderado, que creó leyes que buscaron mejorar la situación de los trabajadores en el país, especialmente en el área urbana, y salió del ejercicio del poder de forma pacífica, en el momento en que empezaba la Guerra Fría. Además, el inicio del macarthismo, en 1950, y el derrocamiento de Jacobo Arbenz, en 1953, con

apoyo estadounidense, terminaron de desarrollar el pensamiento anti-americano de Arévalo, el cual ha sido compartido por muchas generaciones de intelectuales latinoamericanos hasta el día de hoy.

Un tercera razón por la cual consideró valioso leer La Fábula, es porque ella nos permite compartir y experimentar los sentimientos de Arévalo hacia las relaciones estadounidenses-latinoamericanas de las décadas de los cuarentas y cincuentas del siglo XX. En particular, uno es capaz de compartir una sensación de indignación y a veces odio hacia las prácticas económicas, políticas y militares del gobierno americano en la región. Arévalo es capaz de hacer sentir la frustración que, metafóricamente, puede sentir una sardina, como Guatemala, ante un tiburón, como los Estados Unidos de Norteamérica.

En general, La Fábula del Tiburón y La Sardina permite una lectura fácil y rápida. Es emocionante en un principio, pero se vuelve tediosa por la necesidad de Arévalo de repetir hasta el cansancio su indignación ante las múltiples incursiones y estrategias norteamericanas en Latinoamérica. Finalmente, considero que este es un buen libro en términos de acercarnos al pensamiento latinoamericano socialistadefinalesdelaSegundaGuerraMundialy, si me piden que le de una valoración de 0 a 10, yo le daría un 5: un libro ligeramente bueno.

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