REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Radicado: 110010102000201300552 00

Registro: 12-08-2013

Magistrada Ponente: Dr. HENRY VILLARRAGA OLIVEROS

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013)

Aprobada en Sala Según Acta No. 063 de la misma fecha

ASUNTO A TRATAR

Procede la Sala a dirimir el Conflicto Negativo de jurisdicciones suscitado

entre el Juzgado Catorce (14) Laboral del Circuito de Bogotá y la

Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de

la Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión de la demanda ordinaria

laboral de única instancia presentada por el Dr. JOHN JAIRO OSPINA

PENAGOS, en su calidad de apoderado de la Unidad de Seguimiento del

Recién Nacido de Alto Riesgo IPS Ltda. (USRENAR LTDA.), contra

SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE SALUD (SALUDVIDA S.A.

E.P.S.).

ANTECEDENTES

El día doce (12) de diciembre de dos mil once (2011), el Dr. JOHN JAIRO

OSPINA PENAGOS, habiendo recibo poder de la señora VIVIANA DEL

CARMEN BARRAZA FIGUEROA, representante legal de la empresa

USRENAR LTDA., presentó escrito de demanda ordinaria laboral de única

instancia ante el Juez Laboral del Circuito de Bogotá reparto contra el

SALUDVIDA S.A. E.P.S., pretendiendo, entre otras cosas:

“Que se declare que SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE SALUD E.P.S tiene la obligación de cancelar a UNIDAD DE SEGUIMIENTO DEL RECIÉN NACIDO DE ALTO RIESGO IPS LIMITADA “USRENAR LIMITADA” el valor facturado durante la vigencia de 2010 y pendiente de pago por los servicios médico hospitalario quirúrgicos prestados a la población a tal entidad afiliada y que son de sus responsabilidad.

Que en consecuencia, se acumule el saldo de cada de las facturas reclamadas en el hecho segundo de este escrito y se condene a SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE SALUD E.P.S a pagar a mi poderdante la suma de DIEZ MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y TRES MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS ($10.263.534) por los servicios médicos quirúrgicos prestados a la población a tal entidad y que son de su responsabilidad.

Que se declare que hay lugar al pago de intereses moratorios por parte SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE SALUD E.P.S a la tasa máxima legal permitida, desde el día siguiente al VENCIMIENTO que se detalla en la columna del mismo nombre del cuadro del hecho segundo de este escrito y hasta que el pago total de la obligación, según el Decreto Ley 1281 de 2002, artículo 4 y el Decreto 723 de 1997, artículo 10.

Que se condene SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE SALUD E.P.S al pago de los intereses moratorios, a la tasa máxima legal permitida, desde el día siguiente al VENCIMIENTO que se detalla en la columna “VENCE” del cuadro del hecho SEGUNDO de este escrito y hasta que se haga el pago tal de la obligación; esto según el Decreto Ley 1281 de 2002, artículo 4 y el Decreto 723 de 1997, artículo 10.”1

Las pretensiones de USRENAR LTDA se sustentan en que esta entidad prestó

servicios médicos y hospitalarios a los afiliados de SALUDVIDA S.A. E.P.S.

durante los años 2009 a 2010, vigencias en las cuales se emitieron las facturas

que detalló2 en la demanda como hecho segundo, así:

1 Fl. 27 a 30 C.O. 2 Fl. 27 a 30 C.O. Cuadro original tomado de la demanda.

“RD: Factura radicada, sin objeción o glosa, pero de la cual no se tiene el original.”“GS: Factura Glosada por la entidad demandada.”

Puntualizó en que aquellas facturas glosadas no constituyen título valor, por

cuanto de ellas no se derivan un obligación expresa, clara y actualmente

exigible, por lo cual no era viable iniciar un proceso ejecutivo.

TRÁMITE PROCESAL

1.- Efectuada la presentación de la demanda, por los valores y en la fecha

indicada, correspondió el conocimiento de la misma al Juzgado Catorce (14)

Laboral del Circuito de Bogotá, bajo radicado No. 2011-00871 00.3

2.- Mediante Auto Interlocutorio fechado veintitrés (23) de enero de dos mil

trece (2013), el titular del despacho AVOCÓ el conocimiento de la acción en

referencia.4

3.- Contestada la demanda, el Juzgado Catorce (14) Laboral del Circuito de

3 Fl. 31 C.O. 4 Fl. 32 C.O.

Bogotá mediante auto5 del quince (15) de junio de 2012, declaró la nulidad del

auto admisorio de la demanda para en su lugar rechazar la demanda por falta

de competencia y ordenó que se remitieran las diligencias a la

Superintendencia Nacional de Salud, por considerar que esta era la que debía

conocer del asunto, en efecto dijo:

“Las anteriores causales se configuran en razón a que dispone el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, respecto a la función jurisdiccional que ejerce la Superintendencia de nacional de Salud:

“…Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”

Según lo descrito en al norma trascrita, se puede establecer que a la Superintendencia nacional de Salud se le ha otorgado funciones jurisdiccionales en ejercicio de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución Nacional, con facultades para decidir en derecho y en forma definitiva, entre otros sobre los conflictos relacionado con las devoluciones o glosas de las facturas entre las entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Que para el efecto es necesario precisar que se tarta de aquellos entes que pertenecen a la organización del sistema general de salud descritos en el título II de la Ley 100 de 1993 que contempla a las ENTIDADES PROMOTORAS DE SAUD (EPS), INSTITUCIONES PRESTADORAS DE SALUD (IPS) Y LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO.

Ahora bien, la presente demanda fue iniciada por la entidad UNIDAD DE SEGUIMIENTO DEL RECIÉN NACIDO DE ALTO RIESGO IPS LTDA “USRENAR LTDA”, en su condición de Institución Prestadora de Salud, según dan cuenta los hechos 1º, 2º, 9º, 10 y 11 de la demanda, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de las facturas glosadas y descritas en el hecho 2º del libelo introductoria contra SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE SALUD E.P.S., es decir que se encuentra el Despacho frente a un conflicto derivado de glosas o facturas emitidas por la IPS en contra de la EPS, conflicto que finca la competencia en la

Superintendencia Nacional de Salud.”

4.- Contra la anterior decisión se presentó recurso de apelación y se remitieron

las diligencias a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de

Cundinamarca, la cual mediante providencia6 calendada diez (10) de

septiembre de 2012 se obtuvo de resolver la alzada porque el auto de quince

(15) de junio de 2012 no era recurrible, por lo tanto la devolución del

expediente al Juzgado Catorce (14) Laboral del Circuito de Bogotá para que

5 Fl. 60 y 61 C.O.6 Fl. 71 y 72 C.O.

remitieran las diligencias ante la Superintendencia Nacional de Salud.

5.- Recibidas las diligencias, la Superintendencia Delegada para la función

Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud,

expidió auto7 calendado quince (15) de febrero de dos mil trece (2013), por

medio del cual dispuso la remisión de la demanda en cita a esta Superioridad,

al considerarse incompetente para asumir su conocimiento. Estima la Sala

conveniente citar textualmente las consideraciones más relevantes expuestas

en este Auto:

“Que del análisis del expediente, se evidencia que las facturas radicadas y objeto de la pretensión del proceso ordinario corresponden a las vigencias 2009-2010, y fueron sometidas al trámite de glosas a que hacía referencia el Decreto 4747 de 2007, frente a lo cual esta Superintendencia Delegada no tiene competencia para asumir conocimiento, ya que, es a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1438 de 2011, que se confieren las facultades jurisdiccionales para conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, sobre los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Aunado a lo anterior, el escrito de demanda permite claramente dilucidar que no pretende la resolución de un conflicto de glosas, por el contrario pretende que se libre mandamiento de pago frente a obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles, saliendo pues del ámbito de competencia de este Despacho, competencia taxativa y exclusiva de los casos contemplados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificada y adicionada por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, la cual fue objeto de estudio en párrafos anteriores.”

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.-

Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del

artículo 256 de la Constitución Política y 112 de la Ley 270 de 1996, para

dirimir el conflicto en cita, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas

jurisdicciones constituidas por el Juzgado Catorce (14) Laboral del Circuito de

7 Fl. 76 a 78 C.O.

Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de

Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, con ocasión de la

demanda ordinaria laboral de única instancia presentada por la Unidad de

Seguimiento del Recién Nacido de Alto Riesgo IPS Ltda. (USRENAR LTDA.),

contra SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE SALUD (SALUDVIDA

S.A. E.P.S.)

2. Problema Jurídico.-

El conflicto a dirimir en esta ocasión por parte de la Sala, implica como

problema jurídico la determinación de la competencia de la jurisdicción civil y

de la Superintendencia Nacional de Salud en función de las atribuciones

jurisdiccionales especiales conferidas por las leyes 1122 de 2001 y 1438 de

2011.

2.1. Competencia genérica y específica para la solución de

controversias originadas en el Sistema de Seguridad Social

Integral.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8º de la ley 100 de

1993, el Sistema de Seguridad Social Integral está conformado por: i)

el Régimen General de Seguridad Social en Pensiones; ii) el Régimen

General de Seguridad Social en Salud; iii) Régimen General de

Seguridad Social en Riegos Profesionales; iv) servicios sociales

complementarios.

Adicionalmente, el artículo 1º Decreto 692 del veintinueve (29) de

marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), por medio del cual

se reglamenta parcialmente la ley 100 de 1993, señala que la

afiliación a cada uno de estos regímenes es independiente8; esto, en

la medida en razón a la autonomía y naturaleza diferenciada de cada

régimen.

Ahora bien, precisado esto, en lo que respecta a la competencia para

conocer de las controversias originadas en el Sistema General de

Seguridad Social, como la que involucra el conflicto que ahora

convoca a esta Corporación, es de advertir la existencia de dos

cláusulas de competencia: una genérica y otra especial.

Cláusula genérica de competencia. Con fundamento en lo

contemplado en el numeral 4º del artículo 2º de la ley 712 de 2001,

por medio de la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo,

corresponde a la Justicia Ordinaria conocer las controversias que

tengan origen en el Sistema de Seguridad Social Integral, esto es, en

cualquiera de los Regímenes Generales que lo integran.

“Artículo 2o. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:3. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se

susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las

entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza

de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.”

Cláusula especial de competencia. No obstante la asignación

general de competencia, en virtud de la cual se le ha atribuido el

conocimiento de las controversias referidas al Sistema de Seguridad

8 “Artículo 1o. Sistema de Seguridad Social Integral. El Sistema de Seguridad Social Integral, esta conformado por:- El Sistema General de Pensiones- El Sistema de Seguridad Social en Salud- El Sistema General de Riesgos Profesionales.La afiliación a cada uno de los Sistemas que componen el Sistema de Seguridad Social Integral, es independiente. No será requisito demostrar la afiliación a uno de éstos Sistemas para afiliarse a otro de ellos.Cada afiliado, de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993, podrá escoger de manera separada la entidad administradora del régimen de salud y del régimen de pensiones, a la cual deseen estar vinculados. Los pensionados podrán escoger libremente la entidad administradora del régimen de salud que prefieran.”

Social Integral a los jueces ordinarios laborales, en relación con las

que involucren exclusivamente al Régimen General de Seguridad

Social en Salud (siempre que no se trate de asuntos que deban ser

sometidas a proceso ejecutivo o penal), las leyes 1122 del nueve

(09) de enero de dos mil siete (2007) y 1438 del diecinueve (19) de

enero de dos mil once (2011), confieren especiales funciones

jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud para su

solución.

Al efecto, las citadas normas contemplan lo siguiente:

“Artículo  41 Ley 1122 de 2007. Función jurisdiccional de la Superintendencia

Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a

la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en

ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia

Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y

con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos:

a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan

obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras

de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud

del usuario;

b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado

por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que

no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado

expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de

incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de

la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus

usuarios;

c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema

General de Seguridad Social en Salud;

d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los

usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de

salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de

Seguridad Social en Salud.

Parágrafo 1°. La Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y

fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún asunto

que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al

proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal.

Parágrafo 2°. El procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de

Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en

el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.”

Artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así:

“e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo;

f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud;g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador”.(…)”.

Corresponde entonces, a una asignación especial pero restringida de

competencia9, que habrá de ser tenida en cuenta en el presente caso.

1. Caso Concreto.-

Sea lo primero considerar que en reiteradas oportunidades ésta Corporación

en materia de conflictos de jurisdicciones ha establecido que para que este se

configure debe surgir una disputa entre el funcionario que conoce y otro u

otros acerca de quién debe conocerlo, ya sea porque se consideren

competentes (Conflicto positivo) o aleguen no serlo (Conflicto negativo);

siempre y cuando el trámite del proceso de que se trate no halla terminado.

Corroborado lo anterior en el caso sub lite, tenemos que, como ya fue

advertido en la descripción general del comienzo, el demandante acciona por 9 Sentencia C-117 de 2008, MP. MANUEL JOSÉ CEPEDA: “La Corte ha ido estableciendo en su jurisprudencia las condiciones bajo las cuales puede entenderse que las facultades jurisdiccionales asignadas a una Superintendencia son constitucionales: (i) las materias específicas deben estar precisadas en la ley, (ii) no pueden tener por objeto la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos y, (iii) al interior de la Superintendencia debe estar estructuralmente diferenciado el ámbito de la función judicial del correspondiente a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control. Por lo tanto, no pueden ser ejercidas ambas funciones por los mismos funcionarios.”

vía de demanda ordinaria laboral a SALUDVIDA S.A. EMPRESA

PROMOTORA DE SALUD (SALUDVIDA S.A. E.P.S.), para que mediante

decisión judicial en firme se declare que esta entidad tiene una obligación

pendiente por cuenta del no pago de las facturas10 generadas por servicios

médicos, hospitalarios y quirúrgicos otorgados entre los años 2009 y 2010, a

las personas afiliadas a esta E.P.S., en los montos que ya fueron descritos al

inicio de este proveído, sumados los intereses por mora.

Encuentra la Sala que lo pretendido por el demandante11 involucra la

competencia general asignada a los jueces ordinarios y la especial de la

Superintendencia Nacional de Salud, toda vez que están referidas al

Régimen General en Salud (Art. 30 Ley 100 de 1993).

Así las cosas, la Sala no está de acuerdo con los argumentos de la

Superintendencia Nacional de Salud en el sentido de indicar que no es

competencia suya la presente actuación por cuanto los procedimientos que

dieron lugar a creación de las facturas se concibieron entre los años 2009 y

2010, es decir antes de la entrada en vigencia de la Ley 1438 de 2011, es

decir que solo entraría a resolver los conflictos derivados de las devoluciones

o glosas a las facturas entre entidades del Régimen General de Seguridad

Social en Salud, con posterioridad a su vigencia, quedando los anteriores

excluidos de su atribuciones jurisdiccionales especiales; en este sentido se

esgrimirán las siguientes disquisiciones, las cuales permitirían ratificar la

competencia en la citada delegada de la Superintendencia Nacional de

Salud:

10 Fl. 27 a 30 C.O. Cuadro original tomado de la demanda. 11 Conforme lo considerado en providencias aprobadas en acta de Sala No. 101 del 20 de octubre de 2011, en los radicados Nos. 201102452-00, 201102443-00, 201102467-00, 201102488-00, 201102469-00 y 201102460-00, esta Colegiatura se dejó claro que en los asuntos sometidos a su conocimiento al dirimirse un conflicto de competencia, se estará a las pretensiones de la demanda, “pero especialmente a aquellas que resulten viables de cara a la definición del asunto, obviando las de imposible cumplimiento o de equivocada concepción, y estándose más a la realización de la justicia material que a las simples formalidades de la demanda, siempre que ello no coarte el derecho de acción de los ciudadanos.”

- En primer lugar, al evidenciarse que se trata de una controversia de

las que refiere el literal f) artículo 126 de la ley 1438, trascrito atrás, no

existe duda que, en virtud de lo que la Sala ha denominado “cláusula

específica de competencia”, el reclamo en particular que involucra a

SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE SALUD (SALUDVIDA

S.A. E.P.S.), ha de ser conocido y resuelto por la Superintendencia

Nacional de Salud.

- Como consecuencia de los anterior, en segundo lugar, con

fundamento en el artículo 40 de la ley 153 de 188712, con

independencia de que las facturas glosadas o no objetadas por la

demandada se causaron con anterioridad a la ley que asignó la

competencia especial a la Superintendencia Nacional de Salud (ley

1438 del diecinueve (19) de enero 2011) para conocer de estos

específicos asuntos, no es posible argüir, como lo hace la propia

Superintendencia en el Auto del 15 de febrero de 2013, su

inaplicabilidad en el presente caso, en la medida en que la demanda

fue presentada en vigencia de la ley en cita (doce (12) de diciembre

de 2011); en consecuencia, la controversia resultaría del conocimiento

de la Superintendencia.

- A pesar de lo anterior, en tercera y última instancia, la atribución legal

de funciones jurisdiccionales especiales a la Superintendencia

Nacional de Salud constituye apenas una excepción a la regla de

competencia que le asigna el conocimiento genérico de los asuntos

12 ARTÍCULO  40. Modificado por el art. 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes á la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar á regir. Pero los términos que hubieren empezado á correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.

referidos al Sistema General de Seguridad Social al Juez ordinario. En

consecuencia, frente a casos como el analizado, nada obsta para que

en determinadas situaciones le sea asignada la competencia de las

mismas a esta autoridad13.

Considerado esto último, y de cara al tipo de controversia subyacente en la

demanda incoada contra SALUDVIDA S.A. EMPRESA PROMOTORA DE

SALUD (SALUDVIDA S.A. E.P.S.), la Sala asignará la competencia de esta a

la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación

de la Superintendencia Nacional de Salud, en virtud de la regla especial de

competencia de que trata las leyes 1122 del 9 de enero de 2007 y 1438 del

19 de enero de 2011, a fin de que el reclamo presentado sea llevado en una

sola cuerda procesal, pero advierte esta Sala que tratándose de una

controversia de que refiere el literal f) artículo 126 de la ley 1438 ibídem, el

despacho deberá avocar el conocimiento del asunto respecto de las facturas

glosadas, es decir, la 2430, 2459, 2515 y 2688, pues las restantes, 2712 y

2713 no fueron objetas, como así mismo lo afirma el demandante.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria

del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones

Constitucionales y legales,

RESUELVE

PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado entre el Juzgado Catorce (14)

Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función

Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, en 13 Pertinente es aludir al viejo principio universal del derecho “el que puede lo más, puede lo menos” (Corte Constitucional, Sentencias T-121 de 1993, T-061 de 2009.)

el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la

Superintendencia Nacional de Salud, representada por el segundo de los

despachos nombrados.

SEGUNDO: REMÍTASE el presente proceso a la Superintendencia Delegada

para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia

Nacional de Salud, y copia de esta providencia a Juzgado Catorce (14) Laboral

del Circuito de Bogotá, para su conocimiento.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILSON RUÍZ OREJUELA JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO PRESIDENTE VICEPRESIDENTE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA MAGISTRADA MAGISTRADA

HENRY VILLARRAGA OLIVEROS ANGELINO LIZCANO RIVERA MAGISTRADO MAGISTRADO

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGOMAGISTRADO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILASECRETARIA JUDICIAL