historia de Amérir

RESOLUCION DE CONFLICTOS EN CENTROAMERICA:LA EXPERIENCIA DE ESQUIPULAS 11

INTRODUCCION:

El 7 de ,agosto de 1987, los cinco Presidentesde las naciones de Centroamérica ñrrnaron en laciudad de Guatemala un Procedimiento para es-tablecer una paz firme y duradera en Cen-troamérica (Araya: 1989, 411-426). Este acuerdofue alcanzado dentro de la estructura regional denegociaciones de paz iniciadas en mayo de 1986,en Esquipulas, Guatemala. De allí que el acuerdotomara el nombre de Esquipulas 11;también seconoce como el Plan de Paz Arias, como recono-cimiento al Presidente de Costa Rica, Oscar Arias,quien fue el creador y principal promotor de estainiciativa de paz. Después de casi ocho años delmás prolongado conflicto conocido en la región enlos ultimos ochenta años, esta fue la primera vezque los cinco Presidentes de Centroamérica lo-graron la firma unánime de un acuerdo de paz.

El proceso de paz de Esquipulas fue el últimode una larga serie de iniciativas de pacificación enla región. Un elemento distintivo en este procesofue que el acuerdo se alcanzó como resultado denegociaciones multilaterales directas entre losPresidentes de Centroamérica, sin la participaciónde agentes externos. Esta característica presentóun contraste con otras iniciativas para la región, lascuales fueron desarrolladas con la mediación deterceras partes - por ejemplo, los intentos demediación emprendidos en 1981 por el llamadoGrupo de Nassau hasta las iniciativas del Grupode Contadora que abarcaron los años de 1983 a1986.

Este ensayo busca analizar las causas quecondujeron al estallido del conflicto en Cen-troamérica poco antes de iniciarse la década delos años ochenta, así como los diferentes intentospor resolverlo por la vía de la negociación política.

Manuel E. Araya Incera'

De las distintas iniciativas de pacificación en-sayadas en la región, nos concentraremos en elproceso de Esquipulas 11,para proveer algunasexplicaciones sobre los logros alcanzados y laextensión de sus efectos en la pacificación de laregión.

EL CONFLICTO EN CENTROAMERICA

El desenvolvimiento histórico de los paísescentroamericanos muestra una larga historia deconflictos tanto internos como internacionales. Esfrecuente encontrar en la literatura académica yperiodística dentro y fuera de la región, la utili-zación de una imagen convulsiva y violenta paradescribir a estas sociedades. Esta tendencia a ladescripción negativa ha descuidado un aspectopositivo en el desarrollo de la región, particu-larmente en lo que se refiere a la historia de susrelaciones internacionales; esto es, la región cuentacon una rica experiencia en el ensayo de iniciati-vas para la resolución de conflictos y para eldesarrollo de la cooperación internacional. Sepuede decir que cada conflicto en la región hatenido su respectiva fórmula de solución. Paramencionar sólo uno de los más destacados ejem-plos, podemos citar a la Corte Centroamericana deJusticia, la cual existió desde 1907 hasta 1917, Yconstituyó el primer tribunal internacional perma-nente establecido en el mundo.

Cuando se explican los orígenes del conflictoen Centroamérica, es necesario tener en mente lapresencia de múltiples causas relacionadas entresí. En primer lugar, ha existido un profundo entre-lazamiento de relaciones causales entre los con-flictos internos e internacionales. Desórdenes in-ternos en cualquiera de los países, fácilmente con-

Ucenciado en Historia por la Universidad de Costa Rica, Máster en Historia, especializado en Relaciones Internacionales por WashingtonUniversity. Profesor Asociado en la Cátedra de Historia de la Cultura de la Escuela de Estudios Generales y de Historia de las Instituciones deCosta Rica en la Escuela de Historia y Geograffa. También labora para la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (F.L.A.C.S.O.)

133

ducen a un incremento de tensiones e incluso alestallido de conflictos con los países vecinos. Lascausas estructurales de los conñlctos en la regióntienen raíces profundas y sus orígenes puedenremontarse hasta los tiempos coloniales. Las for-mas de dominación impuestas por los coloni-zadores españoles sobre la población indígena,engendraron sociedades altamente polarizadas.Esto se ha reflejado dentro de la estructura socio-económica a través de un reducido grupo socialque se beneficia de elevadas proporciones delproducto económico, en contraste con la mayoríade la población que escasamente sobrevive conun mínimo de la producción. Una estructura similares mantenida en el sistema político: el rol del gruposocial privilegiado es dominante también sobre lapolítica nacional. Para mantener el control y esta-bilidad de una sociedad tan polarizada, el uso dela fuerza se ha constituído en el recurso habitualpara preservar el orden en el sistema político. Nohay duda que la historia política en la mayoría delos países de Centroamérica, después de la Inde-pendencia, ha sido plena en turbulencias, golpesde Estado y dictaduras.

La geopolítica ha sido, también, una causa in-negable de conflictos en la región. La poskléngeográfica ha hecho del istmo un canal de comu-nicación inter-oceánico natural desde el siglo XVI.Centroamérica, así como el área del Caribe, hansido foco de competencia para las potenciasmarítimas y un teatro internacional de conflicto.Con el advenimiento del siglo XX, Estados Unidosemergió como la potencia exterior dominante en laregión, señalando a Centroamérica y el Caribecomo una zona inmediata para su seguridadnacional. Por lo tanto, la posición geográfica, re-conocida por fuerzas externas ha jugado un papeldeterminante en los orígenes y desarrollo delconflicto en Centroamérica.

El conflicto en la región durante los añosochenta, es resultado de la combinación de lascausas estructurales y geopolíticas arriba men-cionadas. Para finales de los setenta, todas lasnaciones de Centroamérica mostraron indicadoresde deterioro económico con el agravamiento delmalestar social y político. La situación explosivamás sobresaliente se presentó en Nicaragua,cuando las fuerzas sandinistas finalmente toma-ron el poder en julio de 1979; y también, en ElSalvador, cuando la guerrilla empujó al país a una

134

virtual guerra civil. Estos eventos aumentaron laparticipación directa de los Estados Unidos, asícomo la participación indirecta de la Unión So-viética dentro de la crisis, convirtiendo el conflictoen Centroamérica en un nuevo escenario de laGuerra Fría.

Durante los veinte años previos a 1979, lasnaciones de Centroamérica alcanzaron tasas decrecimiento anuales no menores al 5 por ciento ensu producto interno bruto (PIB), una tasa decrecimiento considerablemente alta para paísesen desarrollo. Una contribución significativa a esteincremento, fue el proceso de industrializacióniniciado en los años sesenta, así como al desa-rrollo de un Mercado Común Regional. Para media-dos de los setenta, empezaron a aparecer laslimitaciones de la estrategia de industrializaciónpromovida en la región. La devaluación del dólarasí como la crisis de los precios del petróleo,aumentaron mucho los costos de los bienes decapital intensivos requeridos por las industriascentroamericanas. El efecto neto de tal demanda,se reflejó en el incremento de la deuda externa.

La industrialización tuvo sus efectos también,en la estructura social. Las nuevas industrias nofueron capaces de crear suficiente empleo paraabsorver a la creciente fuerza laboral. En 1975, elproducto interno bruto de la región fue de 5.3%; laindustria creció en un 8.4%, la población creció auna tasa de 3.2%, y la tasa de crecimiento para lapoblación económicamente activa fue de 2.4%(Gomáriz: 1988, 21); lo cual representó lamarginación para un importante sector de la po-blación de la estructura productiva.

Otro efecto social del cambio en la estructuraeconómica, se vio reflejado en las tasas de dete-rioro de la distribución de la riqueza. De acuerdocon las estimaciones hechas por la ComisiónEconómica para América Latina de las NacionesUnidas (CEPAL), para 1976 la proporción per-cápita del producto interno bruto para el 5% másrico de la población, aumentó quince veces másque el aumento que se dio para el 50% de lapoblación más empobrecida (Gomáriz: 1988, 21).En 1980, dependiendo de cada país, entre la mitady dos terceras partes de la riqueza fue retenida porel 20% más rico de la población (Fagen: 1987,21-22).

Para 1980 las economías de la región experi-mentaron la más severa recesión que jamás hayan

I

lIIlll

)

ns

ssal·dIr

¡.n

historia de América Latina

tenido en su historia. Las tasas de crecimientopara todos los países mostraron índices negativosdurante algunos años. Por ejemplo, para el período1980-1984, el crecimiento medio anual del pro-ducto interno bruto par cápita para la región fue de-2.9%; para los siguientes cinco años (1985-1989)se movió a -1.2% (Booth: 1991,39). El impacto de .la crisis económica fue más severa en aquellospaíses que presentaban conflictos armados. Deacuerdo con las estimaciones de la CEPAL, lastasas de crecimiento del producto interno bruto enNicaragua y.E1Salvador para 1983 y 1984, respec-tivamente, retrocedieron a las tasas de veinte añosatrás. Para Guatemala y Costa Rica, el compor-tamiento del retroceso en el crecimiento del PIBpara 1985 fue el de 10 años atrás, y para Hondu-ras, el crecimiento fue similar al de 1977 (Gomáriz:1988,33).

El deterioro de la situación económica im-pactó al sistema político. Los diferentes grupossociales intentaron influir en las decisiones sobreel manejo de la crisis. Cada uno de ellos presionóal gobierno para que el mayor costo de la crisisrecayera sobre otros grupos sociales diferentes alsuyo. Los límites de los sistemas políticos en laregión, hicieron que el peso de la crisis se cargaraprincipalmente sobre los grupos sociales másdébiles. Las tradicionales formas de control delpoder y la represión en la región -el uso de la fuerzamilitar en todos los países, excepto en Costa Rica,donde el control político ha estado basado princi-palmente sobre el control ideológico -fueron exa-cerbadas durante la década. Fue claro que elcomportamiento político en los distintos paísesreflejaba el clamor popular por ampliar la partici-pación de los grupos sociales marginados.

En la historia del conflicto centroamericanodurante la década de los ochenta, también estuvopresente el determinante geopolítico. Las guerrasciviles en Nicaragua y El Salvador fueron un lla-mado directo de atención para el gobierno de losEstados Unidos. Para 1979 y 1980, a finales de laadministración Carter, la participación de los Esta-dos Unidos mantuvo el conflicto de la región cen-troamericana en las áreas político-diplomáticas. Eluso de la ayuda económica, militar o alimentaria,fue el principal recurso para presionar sobre elcurso de los acontecimientos en la región.

El arribo a la Casa Blanca de una nueva ad-ministración republicana, en enero de 1981, cam-

bió completamente el rol de los Estados Unidosdentro del conflicto. La visión particular de RonaldReagan y de sus colaboradores sobre la reparti-ción del poder en el mundo y del papel que en dichoreparto correspondía a los Estados Unidos comoguardianes globales en la contención de la ame-naza comunista, dondequiera que ellos la perci-bieran, llevó a que la política de "nueva conten-ción" profundizara sus efectos en el conflicto cen-troamericano. La toma del poder por los sandinis-tas en Nicaragua, así como ':. escalada de laguerra civil en El Salvador, fueron definidos deinmediato como una amenaza comunista directalocalizada en el propio patio trasero de los EstadosUnidos. Consecuentemente, esta nación aumentósu presencia en la región, ya no solamente a travésde los medios político-diplomáticos hasta entoncesimplementados, sino también a través de la partici-pación militar directa.

Tal como fue aplicado en otras regiones delmundo, la administración Reagan llevó adelanteen Centroamérica una estrategia de guerra de"baja-intensidad". Dicha estrategia significó lareconceptualización de la guerra contra los movi-mientos de liberación nacional. Bajo esta nuevavisión, dicho tipo de conflictos son enfrentadoscomo empresas políticas antes que militares. Elelemento militar se reduce a ser sólo uno de losmuchos medios para alcanzar los objetivos políti-cos; el término "baja intensidad" se deriva del bajonivel de sofisticación del armamento utilizado y labaja magnitud numérica de las fuerzas militaresdesplegadas; diferencia esencial con una guerraconvencional (Buvolloven: 1989, 321). Tal comofue implementada en Centroamérica, la guerra de"baja intensidad" significó, entre otras muchaspolíticas, el desarrollo y apoyo de grupos armadosen contra de los sandinistas en Nicaragua (loscontras), la instalación de bases militares de losEstados Unidos en Honduras, la canalización demontos sustanciales de ayuda militar para el ejércitosalvadoreño o los intentos de utilizar el territorio deCosta Rica como un frente militar en contra delgobierno de Nicaragua.

LAS NEGOCIACIONES PARA LA PAZ

Desde los inicios mismos de la guerra enCentroamérica, se hicieron esfuerzos por encon-

135

estudios

trar una solución negociada al conflicto. Conformela guerra civil se fue desarrollando en Nicaraguaen 1977, la Organización de los Estados Ameri-canos (OEA) sostuvo intensas discusiones sobrelos acontecimientos en la región. Para entonces, lainstitución había perdido mucha de su influenciacomo actor que pudiera desempeñar un papelsignificativo en la resolución de conflictos enAmérica Latina. Una propuesta del gobierno delos Estados Unidos para crear una Fuerza Inter-americana de Paz que interveniera en Nicaragua,fue rechazada pocas semanas antes del triunfosandinista a mediados de 1979, lo cual fue unaclara señal de que la OEA no podría participarefectivamente como una institución neutral que seocupara de los conflictos en la región. Los paíseslatinoamericanos se mostraban profundamenteresentidos por la manipulación de los EstadosUnidos a la organización interamericana, que sehabía convertido en instrumento ejecutor de lasintervenciones militares de aquella nación en laregión. Por lo tanto, desde el principio del conflictopolítico-militar en Centroamérica, la Organizaciónde Estados Americanos, junto con su sistema deseguridad colectiva, quedaron desplazados.

Otros esfuerzos fueron probados por unagran diversidad de actores. Muchos de estos in-tentos implicaron a Estados que actuaban comomediadores; este tipo de propuestas fueron lasmás frecuentes. También hubo algunas iniciativassurgidas de un actor novedoso y poco usual en elescenario de las relaciones internacionales: lasorganizaciones internacionales de partidos políti-cos. Hubo también negociaciones bilaterales entreEstados, así como iniciativas desarrolladas colec-tivamente por las naciones involucradas en elconflicto. Los organismos gubernamentales inter-nacionales también jugaron un papel en los proce-sos de negociación.

La primera iniciativa para encontrar una solu-ción negociada para el creciente conflicto en ElSalvador, provino de la administración Carter al-rededor de 1981. La propuesta fue apoyada porotros gobiernos de América Latina y también por laAsamblea de la Internacional Socialista celebradaen Madrid. Con el arribo de la administraciónReagan así como por la intensa ofensiva de laguerrilla en enero de 1981, se cerraron las opcionespara una solución negociada del conflicto y seenfatizó el uso de la fórmula militar para los siguien-

136

tes años. Una propuesta bilateral franco-mexi-cana, presentada a través de las Naciones Unidasa mediados de 1981, tampoco alcanzó logrosconcretos.

Algunas iniciativas para la cooperacióneconómica también fueron desarrolladas. Un primercaso fue el encuentro de Nassau en julio de 1981,con la participación de los gobiernos de Vene-zuela, México y Canadá, quienes diseñaron unplan de apoyo económico internacional para laregión. La iniciativa no recibió ningún apoyo adi-cional. En el área de la cooperación económica losmás ambiciosos proyectos fueron lanzados por elgobierno de los Estados Unidos, bajo un plandiseñado por una comisión bipartidista encabezadapor Henry Kissinger. Uno de los mayores pro-gramas dentro de este plan, fue el que buscóatenuar las restricciones comerciales para algunasclases de productos que ingresan al mercado delos Estados Unidos desde las naciones caribeñas.Esta fue la llamada Iniciativa para la Cuenca delCaribe. Adicionalmente, los programas de ayudaeconómica y financiera para los países centroameri-canos, excepto para Nicaragua, se incrementaronconsiderablmente.

Téngase en cuenta que la fórmula de guerrade baja intensidad, fue parte de una estrategiaglobal de doble vía (double track) para enfrentar elconflicto en Centroamérica.

En 1981 un encuentro convocado mediantela iniciativa conjunta de los gobernantes de CostaRica, Honduras y El Salvador formó la ComunidadDemocrática de Centroamérica. La instituciónpropuesta, fue concebida como un plan de seguri-dad que explícitamente excluía a Nicaragua. En1982 el gobierno de Costa Rica propuso comonueva iniciativa, la creación de un Foro para la Pazy la Democracia. Se invitó a los gobiernos de laregión, con la excepción de Nicaragua, a Selice,los Estados Unidos y Jamaica. La orientaciónsesgada del Foro probó ser un incentivo quemotivó, como reacción, la creación del más sos-tenible esfuerzo de mediación multilateral anteriora Esquipulas 11:el Grupo de Contadora.

Iniciativas. para la solución de diferentesaspectos de la crisis, surgieron también de laspartes en conflicto. Por ejemplo, en 1982, el grupode la guerrilla en El Salvador, FDR-FMLN, sometiósu propia propuesta. En el mismo año, el gobiernode Nicaragua presentó también su iniciativa en el

historia de América Latina

foro de la Conferencia de los Partidos SocialDemócratas de América Latina, la cual se rea-lizaba en Managua. Las negociaciones bilateralestambién fueron intentadas entre algunos de losactores. El mejor ejemplo fueron las negocia-ciones de Manzanillo, llevadas a cabo en 1984 y1985 en ese puerto mexicano, entre representan-tes de los gobiernos de Nicaragua y los EstadosUnidos.

En enero de 1983, los Presidentes de Pana-má, México, Venezuela y Colombia, elaboraron undocumento en la isla panameña de Contadora, enel cual expresaban su compromiso de encontrar

.nuevas opciones para resolver el conflicto enCentroamérica. La convergencia de estos cuatropaíses fue una condición favorable que permitió ala iniciativa alcanzar un apoyo sustancial enAmérica Latina, Europa y en organizaciones inter-nacionales. En un segundo encuentro del grupo,en el mes de mayo siguiente, se definió unaagenda de trabajo que incluía las secciones quedebían contenerse en las siguientes propuestasde paz: 1. una estructura conceptual; 2. aspectosde política y seguridad; 3. aspectos sociales yeconómicos; 4. mecanismos para la ejecución yverificación. Para junio de 1984, la primera acta deContadora estaba redactada y se presentó a losgobiernos de América Central para su revisión y lapropuesta de posibles cambios. Incluía una ampliavariedad de aspectos concernientes al arreglo delos conflictos en Centroamérica. Después de másde tres años de mediación por parte del Grupo deContadora y de la redacción de cuatro actas suce-sivas, no fue posible obtener la firma del acuerdofinal.

La mediación de Contadora ha sido criticadacomo un esfuerzo fallido para alcanzar la pacifica-ción en Centroamérica, dado que no se obtuvo lafirma de todas las partes en conflicto. Otros aspec-tos del proceso encabezado por Contadora, hansido fuente de crítica. Es común el argumento deque una de las debilidades de esta mediación, fueel exagerado número de aspectos que intentabacubrir. Otra objeción, estuvo relacionada conaspectos relativos a la seguridad.

Pese a que la iniciativa de pacificación no fuecapaz de alcanzar un acuerdo entre las partesinvolucradas en el conflicto centroamericano, lamediación del Grupo de Contadora dejó un ba-lance positivo para el establecimiento de la paclñ-

cación en la región. En primer lugar, y probable-mente lo más importante, mientras el Grupomantenía activo el proceso de negociación, logróevitar la escalada de las hostilidades, la cual pudohaber conducido a una guerra entre las nacionesdel istmo; hecho que entonces parecía inminenteen Centroamérica. Segundo, el Grupo de Conta-dora recuperó el consenso internacional para unamediación pacificadora. Tercero, Contadora pro-veyó una estructura general, así como un proce-dimiento específico para las negociaciones, locual preparó el camino para las futuras iniciativasde pacificación. Cuarto, Contadora significó la re-cuperación de las iniciativas latinoamericanas paraenfrentar los problemas regionales, en un área declara confrontación con el gobierno de los EstadosUnidos.

EL ACUERDO DE ESQUIPULAS 11

El acuerdo de paz alcanzado en ciudad. deGuatemala en agosto de 1987, por los cinco Pre-sidentes de Centroamérica, abrió el camino a lapacificación. Una característica de este nuevo·intento pacificador, que no estuvo presente enninguna de las otras iniciativas, fue que el procesode negociación de Esquipulas, incluyó como pro-tagonistas a los líderes de las naciones centroameri-canas. Todas las iniciativas propuestas antes deEsquipulas tuvieron la limitación de que ningunacontó con la participación unánime de los pre-sidentes centroamericanos, ni como actores enlas iniciativas ni en la aceptación de las fórmulaspropuestas. El Acuerdo de Paz de Esquipulaspermitió la incorporación de mecanismos para lapacificación que requerían del consenso y una-nimidad de todos los gobernantes de la región. Portanto, una innovación introducida por Esquipulasen los procesos de pacificación fue la centroameri-canización de las iniciativas de paz.

Nuevos y diferentes factores se fueron com-binando para alcanzar un acuerdo de paz en laregión. La irrupción del escándalo Irán-contras de1986, las elecciones del Congreso de los EstadosUnidos en el año 1986, las cuales aseguraron larecuperación de la mayoría para los demócratasen ambas cámaras. la condena de los EstadosUnidos por la Corte Internacional de Justicia, laconsolidación de Gorbachev y la perestroika,

137

estudios

fueron nuevos elementos que introdujeron un cam-bio en la percepción del conflicto en Centroamérica.Desde finales de 1986 fue más evidente para losformuladores de la política exterior estadounidense,la voluntad para un acuerdo negociado en laregión.

En Centroamérica también estaban ocurrien-do cambios importantes. En 1986, tres nuevosPresidentes fueron electos: en Guatemala, CostaRicay Honduras. Comparado con los principios dela profundización de la crisis en 1979, cuandosolamente el Presidente costarricense había sidoelecto dentro de un contexto democrático, la nuevasituación indicaba el establecimiento de gobiernosmás estables y democráticos en la región. Estasituación podría explicar el papel protagónicoasumido por los gobernantes en las negociacionesde paz. Como fue dicho anteriormente, la iniciativade mediación de Contadora proporcionó tambiénuna significativa contribución para el establec-imiento de un ambiente favorable para las ne-gociaciones.

La primera iniciativa en el proceso de Esquipu-las, provino del recién electo Presidente de Guate-mala, Vinicio Cerezo, quién llamó a una CumbrePresideneiar en la ciudad de Esquipulas en mayode 1986. El encuentro trató aspectos relacionadoscon el fortalecimiento de la integración regional ylos mecanismos de comercio; también consideróasuntos relacionados con la seguridad regional.En este encuentro se establecieron algunos me-canismos de coordinación para la comunicaciónpolítico-diplomática: 1, la reunión periódica de lospresidentes o Cumbre Presidencial y 2, la pro-puesta para el establecimiento de un ParlamentoCentroam erica no.

En febrero de 1987, el Presidente de CostaRica, Oscar Arias, presentó un Plan de Paz queintrodujo enfoques conceptuales y mecanismosespecíficos para la solución de la crisis. El másrelevante enfoque fue el referido a los problemasinternos de las naciones de la región, particu-larmente de aquellas con conflictos armados. Lapropuesta establecía mecanismos para la recon-ciliación nacional. Algunos de los procedimientospropuestos eran: un cese al fuego, amnistía,elecciones nacionales. verificación y control, y uncalendario de fechas para el cumplimiento de loscompromisos.

Esta primera propuesta no fue aprobada porlos Presidentes pero fue tomada como un docu-

138

mento básico para la continuación de las conver-sacíones de paz. La próxima cumbre sostenida enCiudad de Guatemala, en agosto de 1987, condujoal acuerdo final. La relevancia de tal logro fue in-crementada por el hecho de que, justo antes deque la Cumbre Presidencial se realizara, el Gobi-erno de los Estados Unidos anunció una pro-puesta de Paz para Centroamérica. Esta pro-puesta surgió como una iniciativa bipartidista apro-bada por el Presidente y por el Líder de la Cámarade Representantes del Congreso.

El Plan de Paz de Esquipulas 11 incluyó oncepuntos, los cuales, según el mismo documento,componían una unidad indivisible:

* Reconciliación nacional:• Diálogo• Amnistía• Comisiones para la Reconciliación

NacionalExhortación para el cese de hostilidadesDemocratizaciónElecciones libresFinalizar el apoyo para las fuerzas irregularese insurgentesNo uso del territorio nacional para agresionesen contra de otros EstadosProblema de las personas desplazadas yrefugiadasCooperación, democracia y libertad para eldesarrollo y la pazVerificación y seguimiento internacional• Comisión internacional para la verifica-

ción y el seguimiento• Apoyo y facilidades para los mecanismos

de reconciliación, verificación y segui-miento

Calendarización para el cumplimiento de losacuerdos

****

*

*

*

*

*

El acuerdo de Esquipulas 11 se basó sobretres conceptos esenciales para la construcción delconsenso en la región: paz-democracia-desa-rrollo. Para hacer operativa tal fórmula, fuerondiseñados mecanismos específicos. Con el ob-jetivo de alcanzar la paz fue necesario primero,detener el fuego y hacer un alto en las hostilidades;entonces, el ambiente permitió el establecimientode un diálogo continuo y la cooperación inter-nacional.

historia de América Latina

La democracia, tal como fue definida en elacuerdo, fue concebida como un proceso plura-lista y participativo que pudiera promover la justiciasocial, el respeto a los derechos humanos, lasoberanía, la autodeterminación y una partici-pación popular efectiva en la toma de decisionesnacionales (Araya: 1989, 417-418). Para la pro-moción y verificación de estas metas, fueron esta-blecidas algunas medidas específicas: por ejem-plo, la libertad de prensa, la libertad de acción paralos partidos políticos, la suspensión de los estadosde sitio, las· elecciones libres. La promoción deldesarrollo fue un necesario llamado para erradicarla pobreza y alcanzar sociedades más igualitariassocial y económicamente.

Algunos otros conceptos operativos fueronrelevantes para la implementación de los Acuer-dos de Esquipulas 11: simultaneidad, calendari-zación y simetría. La simultaneidad significó quetodos los pasos principales, por ejemplo, el cese alfuego, amnistía, no uso del territorio de territoriosvecinos, deberían ser implmentados de manerasimultánea. Por medio de la calendarización fue-ron establecidas fechas para el cumplimiento delos acuerdos, así como para su verificación. En talsentido se estableció una fecha que vencía a losnoventa días, para la ejecución de acciones sobreamnistía, cese del fuego, democratización, finali-zación del apoyo para las fuerzas irregulares einsurgentes, y el no uso del territorio nacional parala agresión en contra de otros Estados.

El programa calendarizado de fechas fue unadecisión muy importante así como arriesgada. Poruna parte, las fechas introdujeron rigidez al procesode pacificación; sí por alguna razón alguno de loscompromisos no se hubiera podido alcanzar en lafecha prevista, el proceso habría podido perdercredibilidad. Por otra parte, la calendarización tuvoun efecto positivo sobre el proceso en su conjuntodado que, en este caso, la rigidez impulsó a laspartes a ejecutar los pasos acordados. Así, elmecanismo de calendarización permitió venceruna de las limitaciones mostradas por el procesode Contadora: el estancamiento de dicho esfuerzomediador como resultado de la dilación e indefini-ción de las partes en la aceptación de compromi-sos específicos. La simetría significó que el con-flicto en la región no fue responsabilidad atribuiblesolamente a una nación sino que fue un problemade todos los países centroamericanos.

Finalmente, algunos mecanismos específicosfueron diseñados para la implementación, controly seguimiento de los procesos de pacificación:

1. Las Comisiones Nacionales de Reconcilia-ción, que fueron establecidas en cada nación.

2. La Comisión Internacional para la Verifica-ción y el Seguimiento, la cual fue muy efectivaen el control del cese del fuego y el desarineen Nicaragua.

3. El Comité Ejecutivo, formado por los cincoMinistros de Relaciones Exteriores, fue el en-cargado de coordinador y ejecutar las resolu-ciones tomadas por los Presidentes cen-troamericanos.

4. La Cumbre Presidencial, cuyas reunionesfueron muy efectivas en la consolidación delproceso de pacificación. A través de este forofue posible mantener el diálogo regional almás elevado nivel de liderazgo nacional.Desde 1987 hasta el primer semestre de1992, se llevaron a cabo diez Cumbres Pre-sidenciales. Las agendas para estos encuen-tros fueron muy amplias y cambiantes du-rante los cinco años, con un énfasis crecientesobre la discusión de problemas relaciona-dos con el desarrollo social y económico.

5. El Parlamento Centroamericano, concebidocomo un foro regional para la discusión conrepresentantes de los pueblos.

UN BALANCE POSITIVO

El acuerdo de Esquipulas 11 reabrió el caminopara una solución negociada de los conflictos enCentroamérica. Al evaluar las razones que con-dujeron al éxito de este acuerdo, en un terreno enel cual varias iniciativas anteriores habían fallado,podría quedar la impresión limitada de que lascondiciones del proceso de Esquipulas, fueronjustamente las adecuadas para ur : sxitosa ne-gociación. Podría afirmarse que el momento parael proceso de Esquipulas, era el propicio para unacuerdo negociado. Esto llevaría a minimizar losesfuerzos desplegados por todas las otras inicia-tivas, las cuales prepararon el camino para unasolución negociada de la crisis; basta con men-cionar la experiencia de Contadora.

139

estudios )

Tal interpretación parcial, podría tambiénrestar mérito a-las dificultadas enfrentadas por elproceso de negociación de Esquípulas, en suetapa final. Como ejemplo, uno de los problemasmás relevantes, fue la presentación por parte delgobierno de los Estados Unidos, dos días antes dela Cumbre Presidencial en ciudad Guatemala, deuna propuesta de paz para Centroamérica, la cualpuso claramente en peligro las discusiones quecelebrarían los Presidentes centroamericanos. Otragran dificultad, fue que las discusiones finalesfueron sostenidas por los Presidentes durante lanoche, a puerta cerrada sin ayuda ni presencia desecretarias, periodistas. asesores y ni siquiera conoportunidad de descanso. En realidad, cuando a lamañana siguiente se anunció que se había alcan-zado el acuerdo, la sorpresa del público fue tangrande como general la satisfacción.

Destacamos aquí algunos de los elementosque pueden explicar el éxito del proceso deEsquipulas 11. Primero, como la teoría de la ne-gociación sugiere, fue esencial la construcción deuna fórmula (Zartman y Barman 1982). El plan depaz de Arias devino en una fórmula que enfatiz6 elpapel crítico que juegan las causas económicas,sociales y polítícas"iiifernas de Centroamérica, encontraste, con las fórmulas sugeridas por la inicia-tiva de Contadora así como por otras propuestasque enfatizaban el rol de los actores externos en elconflicto. La fórmula del plan Arias permitió en-tonces eJ desarrollo ·de nuevos conceptos asícomo de mecanismos operativos orientados direc-tamente a buscar soluciones a las causas internasdel conflicto.

Un segundo elemento en semejante logro fuela "centroamericanización" del conflicto. El procesode Esquipulas 11, permitió recuperar una largatradición de cooperación y diálogo en la región.Proporcionó nueva confianza para los centroameri-canos en la búsqueda de soluciones para suspropios problemas,

Un tercer elemento, fue que Esquipulas 11 pro-porcionó un. marco de gran amplitud para labúsqueda de soluciones a la crisis regional. Talcomo explicamos con anterioridad, los desequili-brios internos, las desigualdades socio-económi-cas y la exclusión política para amplios grupossociales, son causas permanentes de conflicto enCentroamérica. Al prestar atención a estos aspec-tos e incorporarlos dentro del debate regional, la

140

iniciativa de Esquipulas 11 permitió la construcciónde un acuerdo con efectos más profundos.

Un último elemento que destacamos aquí, esel rasgo de confianza en el compromiso de laspartes involucradas, antes que en cualquier otrafuerza coercitiva, que presenta el Acuerdo deEsquipulas 11. Esta es una práctica muy inusual enlas relaciones internacionales; lo común en situa-ciones de acuerdo para resolver conflictos y asegu-rar el cumplimiento de los compromisos con-venidos, es el invocar a instrumentos y prácticasformales (tratados, instituciones internacionales,mediadores, etc.). El documento final de Esquipu-las 11 no fue un Tratado Internacional; tampoco sehizo referencia en él a cualquiera de los otrosactores externos involucrados en el conflicto deCentroamérica (fueran Estados Unidos, la UniónSoviética o Cuba, por ejemplo). Por tales razo-namientos, el acuerdo fue criticado como un ins-trumento sin legalidad, ni validez realista. El acuer-do no fue discutido en ninguno de los Congresosnacionales de Centroamérica, tal y como lo esta-blecen las respectivas Constituciones políticaspara la ratificación de tratados. Tampoco esta-bleció sanciones por el inclumplimiento de loscompromisos por cualquiera de las partes. A pesarde ello, el Acuerdo firmado por los cinco Presiden-tes tuvo un efecto inmediato en su cumplimientocomo si se tratara de una ley internacional. Estopermite concluir que quizás la mejor y más simpleexplicación sobre el logro del acuerdo de Esquipu-las 11, es que éste fue posible, gracias a quepermitió restablecer la voluntad de cooperaciónentre las naciones centroamericanas.

BIBLlOGRAFIA

Araya Incera, Manuel (Editor), El Camino de laPaz. Oscar Arjas Sanchez. San José: Edito-rial Costa Rica, 1989.

Booth, John A. " Socio-Economic and PoliticalRoots of National Revolts in CentralAmerica," Iatjn Amerjcan Research Reyjew.Vol. 26 No. 1 (1991), pp. 33-73.

Buvolloven, .Hans Peter, " Low-Intensity Warfareand the Peace Plan in Central America, " Bll1:.letjn of Peace Proposals Vol. 20 No. 3 (1989,pp. 319-334.

Chayes, Abram and Antonia Handler, "Complian-ce Without Enforcement: State BehaviourUnder Regulatory Treaties", Negotjatjon Jour-naí Vol 7 No. 3 (1991), pp. 311-330.

Fagen, Richard, Forgjng Peace. The Challenoe oíCentral Amerjca, New York: Basil Black-well, 1987.

Gomáriz, Enrique (Editor), Balance de una espe-ranza. ESQujpulas 11 un año después. SanJosé: FLACSO/CSUCA/UPAZ, 1988.

Hopmann, Terrence, "Negotiating Peace in CentralAmerica."Negotjatjon Journal, Vol. 4 No. 4(1988), pp. 361-380.

Wallesteen, Peter (Editor), Peace Research:Achjeyments and Challenges. Boul-der, Colorado: Westview Press, 1988.

Zartman, I.W. and Berman, M.R. The PracticalNegotjator, New Heaven: Yale UniversityPress, 1982.

141