Respaldo del Grupo Banco Mundial a las alianzas...

Respaldo del Grupo Banco Mundial a las alianzas público-privadas

Lecciones de La experiencia en Los países cLientes, ejercic ios de 2002–12

R e s e ñ a

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IEG (Grupo de Evaluación Independiente). 2014. Respaldo del

Grupo Banco Mundial a las alianzas público-privadas: Lecciones de

la experiencia en los países clientes, ejercicios de 2002-12. Reseña.

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Respaldo del Grupo Banco Mundial a las alianzas público-privadas

Lecciones de La experiencia en Los países cLientes, ejercic ios de 2002–12

R e s e ñ a

Índice ii Abreviaturas

iii Agradecimientos

1 Reseña

17 Respuesta de la administración

24 Registro de medidas adoptadas por la administración

35 Resumen del presidente del Comité sobre la Eficacia en términos de Desarrollo

37 Contenido de la evaluación completa

The World Bank Group | Washington, DC | 2014

Puede accederse a la evaluación completa en el sitio web del IEG: http:// ieg.worldbankgroup.org/evaluations/

world-bank-group-support-ppp

Abreviaturas

APP alianza público-privada

BMD banco multilateral de desarrollo

IEG Grupo de Evaluación Independiente

IFC Corporación Financiera Internacional

MIGA Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones

PPIAF Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada

Respaldo del Grupo Banco Mundial a las alianzas público-privadasii

Agradecimientos

Esta evaluación del respaldo del Grupo Banco Mundial a las alianzas público-privadas fue preparada por un equipo del Grupo de Evaluación Independiente (IEG) dirigido por Stefan Apfalter. Se realizó bajo la dirección de Marvin Taylor-Dormond (director), Stoyan Tenev (gerente) y Andrew Stone (jefe de Evaluaciones Macro), y la orientación general de Caroline Heider (directora general de Evaluación).

Los miembros del equipo fueron (en orden alfabético) Aurora Siy, Asita de Silva, Houqi Hong, Ida Scarpino, Iradj Alikhani, Maria Elena Pinglo, Sanjivi Rajasingham, Sotero Arizu, Takatoshi Kamezawa, Urvaksh Patel y Victor Malca. Se recibieron aportes cruciales relacionados con los factores de riesgo de Hiroyuki Hatashima, sobre conocimientos sectoriales específicos de Antonia

Remenyi (salud) y Michael Latham (educación), y sobre análisis de datos de Anqing Shi. El informe se enriqueció también gracias a los aportes de Kelly Andrews Johnson, Raghavan Narayanan y Beata Lenard sobre los servicios de asesoría e inversiones de IFC. Ade Freeman impartió orientaciones adicionales. Heather Dittbrenner editó el informe y Emelda Cudilla brindó apoyo administrativo y se encargó del formato del informe.

Los expertos evaluadores fueron Gary Bond, ex gerente de Infraestructura de IFC, y director de Seguimiento y Evaluación de Impacto, del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo; Raymond Bordeaux, especialista principal en infraestructura, y Rosario Macario, profesora del Instituto Superior Técnico de la Universidad de Lisboa.

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Reseña | ASpECToS DESTACADoS

Las alianzas público-privadas (APP) han ido aumentando en los últimos 20 años. Actualmente se

utilizan en más de 134 países en desarrollo y aportan entre el 15 % y el 20 % del total de inversiones en infraestructura.

Sin embargo, la mayoría de los países en desarrollo, y el propio Grupo Banco Mundial en su estrategia más reciente,

A Stronger, Connected Solutions World Bank Group (Un Grupo Banco Mundial de soluciones, más sólido y más conectado),

siguen pensando que existe un gran potencial y una gran necesidad de ampliar el uso de las APP para ayudar a superar la

falta de infraestructura adecuada, que limita el crecimiento económico.

El diseño, la estructuración y la implementación de APP sigue siendo una empresa difícil y compleja. El éxito de las APP depende

de que las condiciones en que estén insertas sean propicias. Junto con brindar a los países financiamiento y asesoría en materia de

estructuración, el Grupo Banco Mundial los ha apoyado a fin de crear condiciones propicias para las App. En la presente evaluación se

concluye lo siguiente:

• Las actividades de reforma de las políticas y fortalecimiento institucional realizadas por el Banco Mundial llegan a los países

adecuados. La mayor parte de esta labor previa está orientada a la reforma sectorial, la que, no obstante, fracasó en casi

la mitad de los casos debido a la complejidad y a las repercusiones políticas del proceso de reforma. Rara vez se brinda

asesoría sobre cómo manejar las repercusiones fiscales de las App.

• El Grupo Banco Mundial ha hecho un aporte significativo al fortalecimiento de la capacidad para utilizar App, pero la falta

de competencias y recursos a nivel local para la preparación de una cartera de APP y de proyectos de APP susceptibles de

recibir financiamiento es una limitación grave en la mayoría de los países que reciben apoyo del Banco Mundial.

• Los servicios de asesoría de la Corporación Financiera internacional (iFC) han tenido un gran impacto en la estructuración

de APP, a pesar de que solo alrededor de la mitad de los proyectos culminan en la adjudicación de un contrato, debido

principalmente a la volatilidad del compromiso de los Gobiernos.

• Cuando invirtió en App, iFC también agregó valor durante el proceso de diligencia debida y ejecución, pero una

mayor proporción de su cartera de APP podría estar en países y mercados donde los marcos para las APP estén

menos desarrollados.

• El organismo Multilateral de Garantía de inversiones (MiGA) aumentó la confianza de los inversionistas y también

implementó eficazmente App en países que están por elaborar sus propios marcos para las App.

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• Las App respaldadas por el Grupo Banco Mundial logran en gran medida sus objetivos de desarrollo, pero no se

dispone de suficientes datos sobre sus efectos en los pobres.

• Las tres instituciones del Grupo Banco Mundial utilizan bien sus respectivas ventajas comparativas, pero deberían aplicar un

planteamiento más estratégico y más adecuado a cada país.

Para mejorar aún más las aspiraciones del Grupo Banco Mundial con respecto a las APP señaladas en su estrategia

más reciente, en esta evaluación se recomienda lo siguiente:

• plasmar las intenciones estratégicas del Grupo Banco Mundial referidas a las App en un marco operacional.

• Brindar mejor asistencia a los Gobiernos a la hora de i) adoptar decisiones estratégicas sobre el nivel y el tipo de

participación del sector privado y, ii) evaluar las repercusiones fiscales.

• identificar maneras de incrementar las inversiones de iFC en App ubicadas en países y mercados donde aún no

existen las condiciones propicias.

• Asegurar la realización de amplias consultas con las partes interesadas y el compromiso de los Gobiernos en la labor

de asesoría que lleva a cabo IFC.

• Brindar orientación autorizada al personal sobre cómo manejar las propuestas de App no solicitadas.

• Definir los principios para el seguimiento de las App en el largo plazo a fin de recoger todos los aspectos esenciales

de su desempeño, incluidos —cuando sea pertinente— los aspectos referidos a los usuarios.

Respaldo del Grupo Banco Mundial a las alianzas público-privadas2

Las alianzas público-privadas en el proceso de desarrolloSi se implementan bien, las APP pueden ayudar a superar la falta de infraestructura adecuada, que limita el crecimiento económico sobre todo en los países en desarrollo. La infraestructura inadecuada suele ser reflejo de las limitaciones que enfrentan los Gobiernos, como falta de recursos públicos, mala planificación o deficiencia de los análisis en los que se basa la preparación de proyectos. Las APP pueden ayudar a superar estas limitaciones al movilizar financiamiento del sector privado y ayudar a mejorar la preparación, ejecución y gestión de los proyectos.

La utilización de App ha aumentado en los últimos 20 años. Actualmente se utilizan en más de 134 países en desarrollo y aportan entre el 15 % y el 20 % del total de inversiones en infraestructura. En el período de los ejercicios de 2007–11, las inversiones en App representaron uS$79 000 millones al año y hoy en día las APP también se aplican en otros sectores, como los de salud y educación, además del sector de infraestructura tradicional.

Paralelamente a estos hechos, el Grupo Banco Mundial ha ampliado su respaldo a las APP a través de una gran variedad de instrumentos y servicios. En los últimos 10 años, su apoyo a las APP prácticamente se ha triplicado. El financiamiento, las inversiones y las garantías han aumentado en términos tanto absolutos como relativos, de uS$900 millones a uS$2900 millones, y del 4 % en 2002 al 7 % en 2012.

Más específicamente, iFC invirtió en 176 App que representaron compromisos por un total de uS$6200 millones; MiGA respaldó 81 proyectos de App mediante seguros contra riesgos políticos que representaron una cifra bruta de uS$5100 millones, y los servicios de asesoría de iFC sobre App llevaron a cabo 140

transacciones que representaron un gasto total de US$177 millones. En el sector público, durante los ejercicios de 2002–12, el Banco internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) aprobaron 353 proyectos de financiamiento y de garantía parcial contra riesgos que incluían componentes de APP, por un total de uS$7600 millones. Doce de ellos son proyectos de garantía parcial contra riesgos. Esto se complementó con 112 actividades de fortalecimiento de la capacidad organizadas por el instituto del Banco Mundial, y 683 actividades de asesoría del Servicio de Asesoramiento para infraestructura pública y privada (ppiAF) financiadas por fondos fiduciarios, que representaron un gasto total de US$134 millones.

Los países deben tener un grado de madurez suficiente para aplicar debidamente el concepto de APP. Por ejemplo, la estructura de mercado de un sector debe crear condiciones para el funcionamiento del sector privado; las entidades reguladoras deben ser competentes y proteger a las empresas operadoras de interferencias políticas y garantizar tarifas adecuadas, y las autoridades públicas deben tener las aptitudes necesarias para preparar una cartera de proyectos de App financiables que suscitan el interés del sector privado. A la larga, las App también necesitan financiamiento y, a veces, protección contra riesgos políticos. Y dado que las empresas operadoras del sector privado requieren tarifas que les permitan al menos recuperar los costos, la introducción de las APP puede llevar a un aumento de los costos para los usuarios finales. por lo tanto, la decisión de implementar o no APP está estrechamente relacionada con la decisión de adoptar políticas dirigidas a absorber dicho incremento de los costos, al menos para los pobres.

El fundamento del respaldo del Grupo Banco Mundial a las APP es preparar a los países clientes para la mayoría de estos aspectos. La propuesta de valor potencialmente


exclusiva del Grupo Banco Mundial a los países clientes radica en la capacidad de brindarles apoyo a lo largo de todo el ciclo de una APP: desde la asesoría sobre políticas hasta el cierre de la transacción. Los países que están a punto de emprender sus programas de APP y se encuentran en el proceso de elaboración de los marcos correspondientes son los que más apreciarán la asesoría sobre políticas y reforma sectorial. Las instituciones del Grupo Banco Mundial orientadas al sector privado pueden promover un mercado para las APP facilitando la estructuración de las transacciones de APP o suministrando financiamiento o garantías. El respaldo que se brinde a transacciones pioneras en las etapas iniciales

del programa de APP de un país generará una mayor adicionalidad que el respaldo otorgado a transacciones en mercados relativamente establecidos.

En este documento, el iEG analiza la eficacia del Grupo Banco Mundial en alentar a los países a utilizar APP. La evaluación abarca el período de los últimos 10 años, desde 2002 hasta 2012. En esta evaluación, las App se definen como “contratos a largo plazo entre una parte perteneciente al sector privado y un organismo gubernamental para el suministro de un bien o servicio público, en que la parte perteneciente al sector privado asume considerables riesgos y responsabilidades de

Las App pueden llegar a eliminar el déficit de infraestructura al movilizar financiamiento del sector público e incorporar innovaciones del sector privado para prestar servicios públicos directamente a los usuarios.

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gestión”. Esta definición es un denominador común en los conceptos de APP del Grupo Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (oCDE) (WBi 2012; FMi 2004; oCDE 2008) y refleja un espectro bien definido de arreglos contractuales. Estos tienen en común la característica de ser de largo plazo, y normalmente comprenden diseño, construcción y mantenimiento, y posiblemente operación, y contienen elementos basados en el desempeño, con capital privado en juego.

Según su estrategia más reciente, el Grupo Banco Mundial tiene la intención de intensificar su respaldo a las APP. En la estrategia también se presenta el marco para muchos componentes importantes de un programa de App potencialmente eficaz, que incluye un fuerte énfasis en los productos de conocimientos y en la colaboración a través de todo el Grupo Banco Mundial —un prerrequisito para trabajar eficazmente a lo largo de la cadena de entrega de las APP. La presente evaluación se ha diseñado con miras a extraer lecciones del pasado para su aplicación en esta nueva estrategia.

Importancia estratégicaLas APP tienen gran importancia estratégica para el Grupo Banco Mundial. Un objetivo explícito de su estrategia es “promover en mayor medida las alianzas público-privadas”, y las APP también se contemplan como una de las Áreas de Soluciones Transversales. Además, en diversas estrategias sectoriales y notas conceptuales se han considerado ampliamente las APP. Sin embargo, no hay muchas orientaciones sobre cómo el Grupo Banco Mundial planea plasmar sus aspiraciones estratégicas en los programas en los países, trabajando con sus diversas entidades a nivel empresarial y nacional. Un aspecto esencial será dotar al Área de Soluciones Transversales en materia de Alianzas público-privadas de suficiente autoridad para cumplir la función prevista, y comprender

claramente cómo dicha área de soluciones interactuará con las Prácticas Mundiales y con la Unidad de Políticas sobre APP.

En términos generales, el respaldo del Grupo Banco Mundial a las APP llega a los países que lo necesitan. En particular, los proyectos sobre reforma de las políticas y fortalecimiento institucional que llevan adelante el Banco Mundial y el PPIAF están dirigidos a países que se encuentran en una etapa “incipiente” de desarrollo de las condiciones propicias para las APP o en la etapa siguiente — los países “emergentes” en materia de App, según el sistema de clasificación de países de la Unidad de Inteligencia de The Economist . De manera similar, MIGA ha logrado poner énfasis en esos países “incipientes” y “emergentes” al emitir garantías. La asesoría que brinda IFC también se centra fuertemente en los países de ingreso mediano bajo y en África al sur del Sahara, cuyos marcos para las APP no se han sometido a prueba en igual medida que en otros lugares.

En cambio, el respaldo de las inversiones de IFC a menudo beneficia a países “desarrollados”, es decir, países ya han implementado APP y cuentan con marcos relativamente bien establecidos en esa materia. En principio, esto es comprensible, pues para que las APP surtan efecto se requieren condiciones adecuadas. Sin embargo, estos países recurren cada vez más a bancos comerciales. La prevalencia de APP en el mercado, esto es, alianzas respaldadas por otros inversionistas, indica que IFC puede y debería reorientar parte de sus actividades sobre APP hacia países menos desarrollados, es decir, hacia países “emergentes”.

A nivel de los países, el respaldo del Grupo Banco Mundial a las APP fue relevante para los países clientes en la medida que apoyara prioridades de desarrollo bien definidas. normalmente, las estrategias de alianza con los países y las estrategias de asistencia a los países incluían APP en los programas de reforma sectorial.


Las limitaciones más habituales referidas a las APP eran problemas de gobernanza, fallas regulatorias y una estructura sectorial inadecuada. Sin embargo, en las estrategias para los países se suelen abordar menos sistemáticamente otras limitaciones importantes para las APP, como la capacidad de los Gobiernos para adoptar una decisión estratégica sobre tales alianzas a partir de evaluaciones de la optimización de recursos, o para evaluar las repercusiones fiscales asociadas a las App. Los aspectos de economía política y las cuestiones relativas al compromiso del Gobierno con el programa de APP se ignoran casi por completo.

Al analizar la relevancia a nivel de los países desde una perspectiva “dinámica” a lo largo del período que abarca la evaluación (ejercicios de 2002–12), se concluye que el Grupo Banco Mundial respondió a las necesidades y las nuevas prioridades de los países clientes.

Respaldo a las reformas de las políticas y al fortalecimiento institucional La mayor parte del apoyo previo brindado por el Grupo Banco Mundial sobre cuestiones institucionales y en materia de políticas provino del Banco Mundial, complementado con apoyo del PPIAF y el Instituto del Banco Mundial.

El apoyo previo del Banco Mundial se otorgó a través de iniciativas de reforma sectorial, que suelen ser complejas y de amplia base. Por lo general, procuran aumentar la viabilidad financiera del sector pertinente, reestructurar instituciones que revisten importancia a nivel sectorial, aumentar la capacidad de gestión sectorial, mejorar el régimen regulatorio y crear un espacio para la participación privada. Lo más difícil de lograr fueron los objetivos de reforma sectorial. A pesar de la función catalizadora del Banco Mundial y de su presencia en los países, las reformas sectoriales resultaron exitosas solamente en el 55 % de los préstamos otorgados por

el Banco Mundial —un resultado importante, dado que una adecuada reforma sectorial suele ser una condición necesaria para la eficaz implementación de App. Las iniciativas de reforma fueron particularmente prominentes en los sectores de agua y energía, lo que indica la fuerte dependencia de las APP de las reformas en estas áreas. En esos mismos dos sectores, las iniciativas de reforma muestran los resultados menos favorables en cuanto al logro sus objetivos, y la razón de ello es su complejidad. La elección del instrumento de financiamiento es otro factor esencial para promover el programa de APP y debe estar supeditada al grado de preparación de cada país.

Se concluyó que el fortalecimiento de la capacidad para las APP y la creación del correspondiente marco jurídico e institucional fueron otros dos factores abordados con el apoyo previo brindado por el Banco Mundial. Estas intervenciones relativamente específicas —por ejemplo, los esfuerzos del Banco Mundial orientados a crear instituciones para las APP— fueron las más satisfactorias. Igualmente, la generación de consenso o las comisiones regulatorias prosperaron con mayor frecuencia que las complejas iniciativas de reforma sectorial.

Aún está por ver si se necesita una “unidad de App” especial a nivel de los países, pero en cualquier caso la identificación de un “promotor de App” puede facilitar la coordinación interministerial.

En escasas ocasiones se cuantifican completamente a nivel de los proyectos los pasivos contingentes para los Gobiernos que surgen de las APP, pero en los proyectos del Grupo Banco Mundial se tiende a asegurar una adecuada distribución del riesgo en la etapa de estructuración de cada proyecto. Se han emprendido esfuerzos para sistematizar e introducir un marco a tales efectos.

Los factores más importantes del éxito de las actividades previas fueron el firme compromiso del Gobierno y la disponibilidad de un promotor del programa de APP a


nivel gubernamental. Las frecuentes consultas con las partes interesadas y la activa participación del personal local también contribuyeron al éxito de las reformas de las políticas.

Todos los siguientes aspectos revisten importancia: el diseño del componente o los componentes de App; si estos se insertan en una operación de financiamiento del Banco Mundial de mayor envergadura y la forma en que ello ocurre, y si se contemplan productos de conocimientos conexos y la forma en que estos se suministren. A juzgar por la actual participación del PPIAF, una mayor intervención de este servicio en las etapas

previas para definir los aspectos relativos a las App de las estrategias de asistencia a los países redundaría en una utilización más estratégica de sus recursos.

En lo que respecta a los Gobiernos, la falta de competencias y de recursos para preparar una cartera de APP y proyectos de APP susceptibles de recibir financiamiento es una grave limitación en todos los países que reciben apoyo del Banco Mundial. Para que las APP a nivel subnacional sean fructíferas se debe contar con la necesaria capacidad, regulaciones e incentivos, y todo ello debe formar parte integral de un sistema de rendición de cuentas bien definido.

Muchas inversiones en el sector de transporte mediante APP se han concentrado en mejorar las vías para el tránsito de automóviles y reducir la congestión del tráfico, como en el caso de Beijing (China).

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¿Se lograron los objetivos de las APP?Las APP logran en gran medida sus objetivos de desarrollo. Según las calificaciones de los resultados en términos de desarrollo en las evaluaciones de los proyectos, las APP son satisfactorias en más de dos tercios de los casos.

Las 176 App respaldadas por iFC obtuvieron muy altas calificaciones para los resultados en términos de desarrollo (el 83% obtuvo una calificación satisfactoria o mejor). No obstante, esta elevada tasa de éxito no debería llevar a la conclusión de que todas las demás APP nacionales o locales tienen necesariamente un desempeño similar. IFC es selectiva con respecto a dónde invierte, es decir, se concentra en países que cuentan con marcos más consolidados para manejar las APP. Mediante sus procedimientos de diligencia debida se eliminan los patrocinadores de menor calidad y se mitigan los riesgos para los proyectos a través de una estructuración inteligente. IFC también supervisa activamente sus inversiones. Estos factores que contribuyen al éxito pueden no existir sin la participación de IFC y, en consecuencia, hay más probabilidades de que las App estén expuestas a más dificultades y riesgos potenciales.

Para arrojar más luces sobre ciertos aspectos importantes de la prestación de servicios públicos —por ejemplo, acceso, aspectos en favor de los pobres y calidad de la prestación de servicios— las APP deben evaluarse de una manera más multidimensional. Pero tales datos son escasos. Los sistemas de seguimiento y evaluación actuales se basan sobre todo en el desempeño comercial de las APP. Las evaluaciones a nivel de los proyectos, los objetivos de Desarrollo de iFC y su Sistema de Seguimiento de los Resultados en términos de Desarrollo (DoTS) miden principalmente los aspectos operacionales de una App que revisten importancia para el flujo de

efectivo, como el número de personas que han obtenido acceso a infraestructura. Por lo tanto, solo en alrededor de la mitad de los proyectos se dispone de datos sobre una dimensión. No existe ningún proyecto sobre el cual se disponga de datos para todas las dimensiones señaladas.

Los datos más escasos corresponden a los aspectos en favor de los pobres y los efectos fiscales; los mayores datos disponibles se refieren al acceso a los servicios. Teniendo en cuenta la meta central del Grupo Banco Mundial de combatir la pobreza —reafirmada por los dos objetivos de la estrategia de 2013 de poner fin a la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida — y en vista de la intención de promover en mayor medida las APP, urge introducir una forma más sistemática de hacer el seguimiento a dichas alianzas. El sistema no solo debería captar mejor los aspectos de las App referidos a los usuarios finales, sino también observar su desempeño después de los primeros años de haber alcanzado la madurez operacional. Para determinar mejor el alcance de los efectos producidos por las APP habría que mejorar los sistemas existentes, como los objetivos de Desarrollo de iFC o el DoTS, y poner en plena marcha el sistema de seguimiento post implementación de los servicios de asesoría de IFC, y tal vez hacerlo extensivo a todo el Banco Mundial.

En general, se logró el objetivo de mejorar el acceso a la infraestructura. Cuando se disponía de datos, en la mayoría de los casos fue posible confirmar las mejoras financieras, de la eficiencia y de la calidad, aunque los datos sobre eficiencia y calidad eran escasos. una evaluación estadísticamente no representativa pero en profundidad de 22 APP que se llevó a cabo como parte de nueve estudios de países realizados por el IEG indica buenos resultados en todas las dimensiones, salvo la eficiencia, en que los resultados fueron mixtos.


Sin embargo, no es posible determinar el grado en que las App beneficiaron a los pobres, ya que los datos son muy insuficientes. Solo en alrededor del 10 % de los casos se confirmó que el acceso efectivamente había mejorado para los pobres. Aparte de beneficiar a los pobres gracias a un mejor acceso a la infraestructura, un examen de los beneficios más generales mostró que tales efectos—por ejemplo, en el empleo— se dieron en el 42 % de las APP respaldadas por el Banco Mundial, en el 39 % de las inversiones de iFC y en el 20 % de las garantías de MIGA.

El grado de preparación de los países influye en el éxito de las App. En los proyectos de App, las calificaciones de los resultados en términos de desarrollo tienden a ser mejores en los países con un mayor grado de preparación para manejar las APP, esto es, países que cuentan con marcos más consolidados para preparar y aprobar APP y con un historial más largo de ejecución efectiva de tales transacciones. Por regla general, la presencia de un sólido marco regulatorio fue un factor determinante del éxito de los proyectos en los sectores de agua y energía eléctrica; en el sector de transporte (puertos, aeropuertos y caminos), los parámetros sobre

Las App pueden financiar no solamente la construcción de establecimientos públicos como esta escuela primaria en Kampala (uganda), sino los servicios de limpieza o el funcionamiento de la cafetería.

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precios y fiscalización a nivel de los proyectos, junto con el marco legal para las APP, eran adecuados. Además del grado de madurez del país, el éxito de las APP también depende de una sólida justificación de su existencia y de que cuenten con un patrocinador competente.

Todo indica que los planteamientos transectoriales contemplados en la estrategia del Grupo Banco Mundial de 2013 son una solución atractiva para ayudar a los países a aumentar su “madurez” en lo que respecta a las APP, por ejemplo, a través del respaldo en materia de políticas en las etapas previas y

mediante el suministro de financiamiento para las

transacciones en las etapas posteriores. Pero

dada la gran importancia de los avances en el sector específico, los planteamientos transectoriales deben estar bien sincronizados con las iniciativas de reforma sectorial y basarse en ellas.

Las inversiones de IFC añadieron valor a las APP durante el proceso de diligencia debida y la etapa de ejecución, además de suministrar financiamiento y movilizar a otros financiadores. Las App respaldadas por iFC tienden a ser menos riesgosas que otras inversiones en infraestructura gracias a la rigurosa diligencia debida. Esta rigurosidad también se refleja en las altas calificaciones de la calidad del trabajo otorgadas a las inversiones de IFC en APP. En consecuencia, las APP respaldadas por IFC muestran

Las App cumplen una función importante para movilizar fondos privados que permitan superar el déficit de financiamiento para infraestructura básica, como en el caso del abastecimiento de agua.

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APP fructífera. Los factores determinantes del éxito más importantes en los proyectos que culminaron en el cierre de un contrato fueron el compromiso del Gobierno y el papel de IFC.

El valor agregado de la asesoría de IFC también se demuestra por su capacidad para adecuar y equilibrar los objetivos del Gobierno con los requerimientos de una transacción susceptible de recibir financiamiento, lo que suscitaría el interés del sector privado. La falta en cierta medida de relaciones estrechas y de larga data, de un profundo diálogo sobre políticas y del apalancamiento financiero que el Grupo Banco Mundial tendría normalmente con los Gobiernos también puede explicar por qué solamente la mitad de los proyectos culminan en el cierre de un contrato; igualmente, esto podría explicarse por el hecho de que los servicios de asesoría de IFC se prestan en gran medida en países de ingreso mediano bajo y en África al sur del Sahara, donde cabe esperar que los marcos de APP estén relativamente poco consolidados. La experiencia de IFC en el suministro de asesoría en esos países podría, por lo tanto, informar sus inversiones acerca del grado de preparación de los países y los mercados, y ayudar a encauzar más sus inversiones hacia países emergentes, e incluso incipientes, en materia de APP. Se debería emprender una labor más directa, con un diálogo más anticipativo con la sociedad civil. Un diagnóstico sistemático de los países en materia de APP a nivel de todo el Grupo Banco Mundial podría ayudar a determinar el punto de partida de dicha labor directa.

Las garantías de MIGA ayudaron a aumentar efectivamente la confianza de los inversionistas y a mejorar su capacidad para movilizar capital, reducir sus costos de financiamiento y mediar en las disputas con los Gobiernos. La eficacia de MiGA y la calidad de sus suscripciones para proyectos de APP son similares a la calidad de las suscripciones de otros proyectos de este organismo. Al igual que en todas las transacciones de

sistemáticamente calificaciones más altas de los resultados en términos de desarrollo que otras inversiones en infraestructura, y calificaciones considerablemente más elevadas que el resto de la cartera. El precio adecuado del riesgo también se incluye en los contratos de APP de IFC—lo que se traduce en un éxito comercial y resultados de las inversiones incluso mayores que el promedio. Las APP respaldadas por IFC a menudo se encuentran en países donde ya existen condiciones propicias, y no tanto en países emergentes o incipientes en materia de APP. Un mayor apoyo a las APP en los países emergentes no disminuirá su nivel de éxito: de hecho, el 86 % y el 88 % de las App resultan exitosas en países desarrollados y emergentes en materia de APP, respectivamente. Incluso es probable que el aumento de la cartera de inversiones de IFC en países incipientes—que actualmente es muy pequeña — permita mantener la altísima tasa de éxito general (83% de App satisfactorias) en un nivel aún muy razonable.

iFC estaría en condiciones de asumir más “riesgos inteligentes”, como se contempla en la estrategia del Grupo Banco Mundial de 2013. Esto podría ayudar a respaldar más APP en los países que más necesitan el apoyo de IFC, esto es, los que están creando sus marcos para APP y cuyo historial de implementación de tales alianzas es limitado. Esas inversiones tendrían un importante efecto de demostración y mostrarían que la participación privada es posible incluso con regímenes regulatorios menos probados, lo cual aumentaría la adicionalidad de IFC y su contribución al desarrollo.

Los servicios de asesoría de IFC se concentran en llevar a término las transacciones de APP en lo que concierne a los aspectos comerciales y financieros. Si bien en casi todos los casos examinados (97 %) se brindó la asesoría específica para la primera fase del proceso (hasta el momento de la decisión de iniciar una licitación), en alrededor de la mitad de estos se adjudicó un contrato, que es uno de los requisitos previos para crear una


APP del Grupo Banco Mundial, las fallas regulatorias y los aspectos de economía política fueron factores determinantes del éxito y el fracaso. Los seguros contra riesgos políticos ofrecidos por MIGA brindaron cobertura contra riesgos específicos y contribuyeron a establecer un historial de APP en los países que más necesitan apoyo, esto es, los que están en el proceso de crear sus marcos para APP. Las APP respaldadas por MIGA han sido más relevantes estratégicamente que otros proyectos de infraestructura de dicho organismo, lo que corrobora el importante papel que cumplen en los países incipientes y emergentes en materia de APP. Sin duda, el refuerzo del papel de MIGA en las iniciativas a nivel del todo el Grupo Banco Mundial, así como el aprovechamiento de dicha función es el camino que se debe seguir para introducir las APP en más países incipientes y emergentes.

El 62 % de las transacciones de App respaldadas por el Banco Mundial culminaron exitosamente. Esto significa que, desde el punto de vista de sus resultados generales en términos de desarrollo, las APP son muy satisfactorias, pero considerablemente menos exitosas que las inversiones de IFC, que reciben una calificación satisfactoria o superior en el 83 % de los casos. Sin embargo, el Banco Mundial asume un nivel de riesgo país mucho mayor. Los países en los que el Banco Mundial desarrolla actividades tienden a tener peores calificaciones crediticias establecidas por los inversionistas institucionales, y una mayor proporción de estos son países incipientes en materia de APP (19 %, en comparación con 6 % en el caso de las inversiones de IFC). Además, los proyectos de APP son notablemente más difíciles de ejecutar que los proyectos de infraestructura normales. A menudo se reestructuran, sufren atrasos o presentan problemas relacionados con las adquisiciones. Ello se debe a la naturaleza más bien compleja de estos proyectos, que en la mitad de los casos

combinan tareas previas relacionadas con las políticas y respaldo para las transacciones en las etapas posteriores.

Los principales factores que inciden en el fracaso de las APP son un diseño excesivamente complejo de los proyectos y un calendario inicial poco realista, que introduce a la fuerza medidas de reforma en el ciclo de proyectos del Banco Mundial, en lugar de reconocer la complejidad y el carácter político de dichos procesos. Al igual que con IFC y MIGA, el compromiso del Gobierno cumple un papel importante. La adhesión a las salvaguardias ambientales y sociales también ha contribuido a la lentitud de la ejecución, a tal punto que en algunos casos ha “opacado” la impresión positiva acerca de los beneficios de los proyectos. no obstante, la aplicación de estas salvaguardias fue importante y reportó beneficios públicos.

Continuar participando una vez que se ha logrado el cierre financiero de una App es una necesidad estratégica para todo el Grupo Banco Mundial. La práctica actual de detener el seguimiento de las APP una vez que se adjudica el contrato o unos pocos meses después de iniciado su ciclo de vida es insuficiente. Si el Grupo Banco Mundial planea intensificar su respaldo a las App, deben disponerse medidas para vigilar su desempeño a lo largo de partes importantes del ciclo de vida, como se contempla actualmente en el sistema de seguimiento con posterioridad a la ejecución formulado por los servicios de asesoría de IFC. Esto también puede ayudar a determinar si se requiere apoyo del Grupo Banco Mundial durante la ejecución de un contrato de APP, por ejemplo, si fuera necesaria una renegociación.

Las transacciones respaldadas por el Grupo Banco Mundial a menudo crearon un mercado para APP como resultado de sus efectos de demostración y, en ocasiones, ayudaron a configurar el entorno regulatorio. Los efectos de demostración y de repetición de una APP pueden


ser tan importantes como la transacción propiamente tal. Con frecuencia, las APP respaldadas por el Grupo Banco Mundial también contribuyeron a configurar el entorno regulatorio, a menudo facilitado por la estrecha colaboración a nivel de todo el Grupo Banco Mundial y por la intervención de las partes interesadas.

Un Grupo Banco Mundial que trabaja al unísonoEl respaldo del Grupo Banco Mundial a las APP aborda aspectos a lo largo de toda la cadena de entrega, desde el apoyo para crear las condiciones propicias y elaborar una cartera de proyectos, hasta las etapas posteriores de

transacción y ejecución. En dicho respaldo intervienen unas 20 entidades distintas del Grupo Banco Mundial. La colaboración entre todas ellas es fundamental para lograr un orden de secuencia apropiado y aprovechar las ventajas comparativas relativas de cada institución.

Aprovechar las ventajas comparativas de las diversas instituciones del Grupo Banco Mundial funciona bastante bien. En aproximadamente la mitad de los países estudiados por el IEG, las instituciones del Grupo Banco Mundial coordinaban y colaboraran eficazmente en todos los aspectos de las reformas de las políticas y transacciones de App; en unos pocos casos, intervinieron las tres instituciones. También existen pruebas de un

Con centrales eléctricas como esta en Kabul (Afganistán), las innovaciones realizadas gracias a las APP se pueden aplicar para suministrar electricidad u otros servicios públicos en mejores condiciones y en forma más fiable a las ciudades.

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adecuado orden de secuencia de los instrumentos a lo largo de todo el respaldo brindado. Entre todas las organizaciones homólogas, se ha reconocido que el Grupo Banco Mundial ofrece el paquete de soluciones de APP más completo. Sin embargo, también se desaprovecharon algunas oportunidades.

En adelante, trabajar como “un Grupo Banco Mundial que actúa al unísono” será un aspecto central. La intención del Grupo Banco Mundial de explorar mecanismos para promover una cartera más sólida de proyectos conjuntos de infraestructura y el examen previsto de los servicios de asesoría que el Grupo Banco Mundial brinda a los Gobiernos son dos aspectos esenciales del programa de APP. Pero lo más importante es que deben existir incentivos para cada jefe de proyecto y oficial de inversiones a fin de obtener su colaboración. Ellos solo colaboran si tal cooperación agrega valor y les permite lograr mejores resultados o, al menos, obtener los mismos resultados pero más rápidamente. Es probable que la incorporación de indicadores para medir los comportamientos de colaboración, como se sugiere en la estrategia del Grupo Banco Mundial más reciente, se perciba como algo impuesto artificialmente y no aumentará necesariamente la colaboración. Puede ser más eficaz compaginar las áreas de prácticas desde la perspectiva de la entrega e integrar unidades que actualmente se encuentran separadas.

Mejorar el foco de atención de los programas para los países a través de un diagnóstico sistemático será particularmente importante para el programa de APP. Como todo estudio de diagnóstico requiere gran cantidad de recursos, este debería realizarse principalmente para los países en los que al menos exista un mínimo de posibilidades de que surja una cartera de proyectos financiables. El diagnóstico en un país referido de las APP tendría que considerar parámetros del país, sector y proyecto como parte de un enfoque por etapas, y

podría representar una plataforma para el intercambio de conocimientos; también debería aclarar la colaboración a nivel de todo el Grupo Banco Mundial. Hasta ahora, las actividades de promoción y las consultas con las partes interesadas han recibido demasiado poca atención y, en consecuencia, deberían enfatizarse. Un estudio de diagnóstico de este tipo ayudaría a i) asegurar que las instituciones del Grupo Banco Mundial aprovechen sus respectivas ventajas comparativas, ii) adaptar el apoyo previo a las limitaciones existentes en el país, y iii) determinar quiénes deberían asumir el liderazgo para promover el programa de APP del país.

Se requiere un planteamiento concertado en que el Grupo Banco Mundial trabaje al unísono para poder superar el problema de la insuficiencia de proyectos de App susceptibles de recibir financiamiento, que constituye uno de los mayores desafíos para el futuro. La falta de financiamiento y de capacidad provoca un déficit de proyectos de App financiables en todos los países clientes. Para resolver este problema, se requiere un mecanismo especial para la creación de una cartera de APP y para desarrollo de proyectos que trabaje en estrecha colaboración con todas las instituciones del Grupo Banco Mundial

Para trabajar como un solo Grupo Banco Mundial también se deben vigilar los conflictos de intereses. En adelante, a medida que en el proceso de gestión del cambio se formulen los conceptos para efectuar los ajustes orgánicos, se recomienda que la administración asigne una alta prioridad a este asunto para garantizar que los cambios de los procesos y de las estructuras orgánicas permitan administrar de manera eficaz y eficiente los riesgos derivados de posibles conflictos de intereses. Por último, en vista de su importancia, hace falta una política para todo el Grupo Banco Mundial sobre la mejor manera de manejar las propuestas no solicitadas. Las propuestas no solicitadas suelen cumplir


una función en los países con déficit de proyectos de App financiables. para aprovechar las ventajas de las propuestas no solicitadas, es decir, financiamiento para la preparación de proyectos y la innovación, los países deben contar con un marco al respecto. En el futuro será crucial dar orientaciones al personal del Grupo Banco Mundial encargado de las tareas tanto previas como posteriores.

Experiencia de otros bancos multilaterales de desarrollo con las APPPara la mayoría de los bancos multilaterales de desarrollo (BMD), las App revisten gran importancia, y varios de ellos las incluyen explícitamente ya sea en documentos de estrategias individuales o como parte integral de sus estrategias sectoriales e institucionales. Al llevar a cabo esos planes estratégicos, algunos BMD han elaborado hojas de ruta específicas y estructuras de gestión matricial. En particular, el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) emprendió una evaluación de las App que lo ha llevado a replantear su enfoque con respecto a dichas alianzas y a hacer que el proceso sea más estratégico y menos oportunista. Conforme al plan operacional del BAsD para las App, la estrategia pasa a la etapa de implementación más rápidamente. Los cuatro pilares de su plan operacional también ayudan a definir los instrumentos de APP que ha de ofrecer. Igualmente, el Banco Africano de Desarrollo (BAfD) estableció un marco operacional para las APP conjuntamente con su estrategia de desarrollo del sector privado, en el que las APP tienen un lugar prominente.

Entre los BMD, tres de ellos (el BAsD, el BAfD y el Banco interamericano de Desarrollo (BiD)) han adoptado planteamientos respecto de las APP que reconocen la importancia del respaldo tanto previo como posterior. En comparación con sus homólogos, el Grupo Banco Mundial probablemente ofrece el conjunto más amplio

y completo de servicios y productos, conclusión que fue corroborada en las misiones del IEG en nueve países.

RecomendacionesLas siguientes recomendaciones están orientadas a fortalecer la implementación de los aspectos relativos a las APP de la estrategia más reciente del Grupo Banco Mundial. Procuran asegurar que las intervenciones en materia de APP tengan el máximo valor para los países clientes y asociados del sector privado, lograr que el programa del Grupo Banco Mundial en materia de APP se base en mejores diagnósticos de los países y se lleve adelante de una manera más estratégica, y aprovechar las ventajas comparativas de todas las instituciones que conforman el Grupo Banco Mundial y los fondos fiduciarios que participan en las respuestas relativas a las APP. Las recomendaciones se han agrupado en dos categorías: i) recomendaciones estratégicas y de organización, y ii) recomendaciones operacionales.

RECoMEnDACionES ESTRATéGiCAS y DE

ORGANIzACIóN

++ Recomendación 1: Los servicios de inversión de IFC deberían identificar medios que le permitieran invertir cada vez más en APP ubicadas en países y mercados que aún no cuentan con condiciones propicias bien establecidas, manteniendo al mismo tiempo su mandato de lograr elevados resultados en términos de desarrollo y de seguir siendo financieramente autosostenible.

++ Recomendación 2: Los servicios de asesoría de IFC sobre APP deberían replantear la forma en que gestionan la participación con los clientes con miras a garantizar consultas más amplias con ellos desde las etapas iniciales, y mantener o incluso mejorar el compromiso de los Gobiernos con respecto a las transacciones de


APP, en colaboración con personal pertinente de Grupo Banco Mundial.

RECoMEnDACionES opERACionALES

++ Recomendación 3: Una vez que se haya establecido la nueva Área de Soluciones Transversales en materia de APP, esta debería plasmar las intenciones estratégicas del Grupo Banco Mundial con respecto a las APP en un marco operacional que abarque aspectos tales como organización y procesos, recursos, gestión de los conocimientos y actividades de seguimiento y evaluación. En dicho marco se debería i) definir el papel del Área de Soluciones Transversales en materia de APP y sus interacciones con otras partes interesadas del Grupo Banco Mundial pertinentes, ii) facilitar la identificación de soluciones adaptadas a cada país a partir del diagnóstico respectivo, y iii) prever la creación de una plataforma de gestión de conocimientos sobre APP a nivel de todo el Grupo Banco Mundial.

++ Recomendación 4: El Grupo Banco Mundial debería integrar sistemáticamente iniciativas para ayudar a los Gobiernos a i) tomar decisiones estratégicas con respecto al nivel y la naturaleza de la participación del sector privado en el suministro de infraestructura y servicios sociales, y ii) determinar las repercusiones fiscales, incluidas las posibles obligaciones fiscales relacionadas con las APP.

++ Recomendación 5: El Grupo Banco Mundial debería dar orientaciones autorizadas a su personal sobre cómo manejar las propuestas de APP no solicitadas, en su labor tanto previa como en las etapas posteriores. Dada la importancia de las propuestas no solicitadas, en particular en países donde no hay suficientes proyectos de App susceptibles de financiamiento, hace falta una política a nivel de todo el Grupo Banco Mundial sobre la mejor manera de manejar dichas propuestas, para que los

países puedan beneficiarse de las ventajas que ofrecen, esto es, financiamiento para la preparación de proyectos y la innovación, salvaguardando al mismo tiempo la integridad e intereses públicos.

++ Recomendación 6: El Grupo Banco Mundial debería definir un conjunto de principios para el seguimiento de las APP en el largo plazo, esto es, una vez alcanzada la madurez operacional (IFC/MIGA) y después del cierre de los proyectos (Banco Mundial), para captar todos los aspectos vitales del desempeño de las APP, incluidos, cuando sea pertinente, los aspectos relativos a los usuarios.

ReferenciasFMi (Fondo Monetario internacional). 2004. Public-Private Partnerships.

Washington, DC: FMi.

oCDE (organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

2008. Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for

Money. iSBn: 9789264042797.

WBi (instituto del Banco Mundial). 2012. Public-Private Partnerships Reference

Guide, versión 1.0. Washington, DC: WBi y ppiAF.


Respuesta de la administración

Introducción

El Grupo Banco Mundial felicita al IEG por su evaluación del respaldo del Grupo Banco

Mundial a las APP. Esta evaluación ocurre en un momento oportuno, dado que las APP constituyen una de las

áreas de soluciones transversales que se crearán en el marco de la nueva estructura del Grupo Banco Mundial.

Entender la manera en que el Grupo Banco Mundial puede preparar a los Gobiernos para crear APP, asesorarlos en

transacciones específicas y mejorar la coordinación interna serán aspectos centrales para llevar adelante el mandato de

dicha área de soluciones y promover en mayor medida las competencias, tecnologías y recursos del sector privado en la

prestación de servicios básicos.

En el marco de su nueva estrategia, el Grupo Banco Mundial tiene previsto trabajar con los sectores público y privado para poner fin a la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida, y procura aumentar las sinergias en toda la institución. Los países clientes muestran cada vez más interés en las APP para suministrar servicios públicos sumamente necesarios, y, por su naturaleza, dichas alianzas son un ámbito primordial para una estrecha colaboración del Grupo Banco Mundial.

En general, la administración concuerda con los resultados y conclusiones del informe. La administración considera que el IEG ha presentado una cuenta equilibrada del respaldo brindado por el Grupo Banco Mundial a sus países clientes durante el período de los ejercicios de 2002–12. La administración concuerda, en general, con las recomendaciones del informe. En el registro de medidas adoptadas por la administración que se acompaña se presenta la respuesta de la administración a cada una de esas recomendaciones.

Comentarios sobre el Grupo Banco Mundial Importancia de las aPP para el desarrollo e importancia estratégica para el Grupo Banco

Mundial. La administración concuerda con lo señalado por el IEG en el sentido de que las APP, si se implementan debidamente, pueden ayudar a superar las deficiencias de infraestructura que limitan el crecimiento económico. El Grupo Banco Mundial se encuentra en una posición sin igual para ayudar a superar esas limitaciones mediante la promoción de la participación del sector privado, el suministro de ayuda para mejorar y crear condiciones propicias para la inversión, y la mejora de la preparación, ejecución y gestión de los proyectos. Como se reconoce en el informe, el respaldo del Grupo Banco Mundial a las APP abarca aspectos a lo largo de toda la cadena de entrega, desde el apoyo para crear las condiciones propicias y elaborar una cartera de proyectos, hasta las etapas posteriores de transacción y ejecución.

adecuación a las necesidades de los países. En el informe se concluye que el despliegue de las intervenciones del Grupo Banco Mundial en materia de APP está bien sincronizado con las necesidades de los países clientes y que, en el período que abarca la evaluación (ejercicios de 2002–12), el Grupo Banco Mundial respondió a las necesidades y prioridades cambiantes de los países clientes. En el informe se exponen adecuadamente los roles particulares y


complementarios que cumplen las entidades que conforman el Grupo Banco Mundial en la cadena de entrega para las APP y se recogen sus aportes específicos. Cada una de las instituciones que integran el Grupo Banco Mundial cumple una función distintiva y complementaria al respaldar las actividades previas y posteriores en los países clientes. En particular, en el informe se muestra que los proyectos respaldados por IFC y MIGA no ocurren en un vacío, sino que se desarrollan en respuesta a reformas deliberadas de las políticas. En el análisis también se confirma que la coordinación a través de todas las instituciones del Grupo Banco Mundial es fundamental para maximizar la eficacia en términos de desarrollo de sus operaciones en el sector.

Coordinación del Grupo Banco Mundial. La administración considera alentadora la conclusión del IEG de que el aprovechamiento de las ventajas comparativas de las diversas instituciones del Grupo Banco Mundial funciona bastante bien, y que el orden de secuencia de los instrumentos en las etapas de apoyo previo y posterior es adecuado. Además, el IEG concluye que entre las organizaciones homólogas, se ha reconocido que el Grupo Banco Mundial ofrece el conjunto más completo de soluciones en materia de APP. Si bien los esfuerzos han estado dirigidos a atender las necesidades de los clientes, la administración valora la recomendación del IEG de que el respaldo a las APP podría ser más estratégico y coordinarse mejor. El proceso de reorganización que atraviesa el Grupo Banco Mundial incluye la creación de un Área de Soluciones Transversales en materia de APP. Esta unidad creará un lugar dentro de la institución para el programa de APP, así como para la labor sectorial y de economía de la infraestructura y las actividades de asesoría en que se sustentan las soluciones que el Grupo Banco Mundial ofrece a los países clientes. El Área de Soluciones Transversales en materia de APP es una iniciativa audaz

que se espera que brinde la orientación estratégica y operacional solicitada en el presente informe.

Los posibles conflictos de intereses se manejan adecuadamente con las actuales prácticas institucionales. En el análisis de los posibles conflictos de intereses entre las diversas instituciones del Grupo Banco Mundial se llega a la conclusión de que el mecanismo existente para manejar los conflictos de intereses “reales, potenciales o percibidos” funciona adecuadamente. A medida que el proceso de reorganización del Grupo Banco Mundial sigue su curso, la administración continuará gestionándolo con transparencia para asegurar que los intereses de los clientes de los sectores público y privado sean equilibrados y que sean estos intereses, y no los intereses institucionales, reales o percibidos, los que impulsen el programa de trabajo.

seguimiento del impacto de las aPP en diversas dimensiones de la prestación de servicios públicos. La administración concuerda con la conclusión del IEG de que el Grupo Banco Mundial puede mejorar aún más el seguimiento de las APP. En particular, está de acuerdo en que se debe adoptar un planteamiento “multidimensional” para identificar y hacer el seguimiento de los efectos de las App en los usuarios finales, y en que los diversos sistemas de seguimiento que existen en el Grupo Banco Mundial deberían armonizarse en la medida en que exista una interoperabilidad de los datos sobre las APP. El Grupo Banco Mundial debe superar la situación actual de “escasez de datos” sobre los efectos de las APP en los pobres para poder apreciar plenamente el efecto de estas alianzas en el logro de sus dos objetivos, a saber, reducir la pobreza extrema e impulsar la prosperidad compartida en forma sostenible.

Superación del déficit de proyectos de APP financiables. En el informe del IEG se describen las limitaciones específicas en los países clientes que generan


un número insuficiente de proyectos de App susceptibles de recibir financiamiento. Esto representa un obstáculo para las APP, ya que los países de todos los niveles de distribución del ingreso se ven limitados por la escasa capacidad para preparar proyectos o el déficit de financiamiento. Como parte de una respuesta concertada a este problema, la administración está explorando, junto con los clientes y asociados del Grupo Banco Mundial, la posibilidad de crear un Mecanismo Mundial de Financiamiento de la Infraestructura —un nuevo instrumento para la preparación y el financiamiento de proyectos que aumente la capacidad del Grupo Banco Mundial para respaldar las aspiraciones de sus países clientes en materia de APP en el sector de infraestructura.

Comentarios específicos del Banco MundialLas actividades previas a través de reformas sectoriales deberían analizarse como parte de un conjunto de varias intervenciones, y no como una variable independiente por derecho propio. La administración está de acuerdo en que hay mucho margen para aumentar la eficacia del apoyo previo que el Banco Mundial brinda a las APP de los países clientes en la forma de operaciones de reforma sectorial. Sin embargo, si bien el IEG observa correctamente que varios de los objetivos del Grupo Banco Mundial se procuran a través de reformas sectoriales más amplias, al comparar las reformas sectoriales con intervenciones previas en materia de APP más acotadas, el IEG no desagrega la tasa de éxito específica de cada una de esas dimensiones. En este contexto, la “tasa de éxito del 55 % para las reformas sectoriales” que presenta el IEG puede inducir a error. El IEG desaprovechó una oportunidad para analizar más profundamente las dificultades con que han tropezado las iniciativas de reforma sectorial del Banco Mundial. En consecuencia,

puede exagerar las conclusiones de la evaluación al sostener que las actividades de reforma sectorial del Banco “fracasaron en casi la mitad de los casos” en lo que respecta a los objetivos en materia de APP.

Superación de las limitaciones para la identificación de una cartera y la preparación de proyectos. La administración del Banco está de acuerdo con la conclusión del iEG respecto del número insuficiente proyectos de App susceptibles de recibir financiamiento. El Banco Mundial se ha convertido en una de las principales voces en los foros mundiales que se esmera en familiarizar a los países clientes y donantes con las políticas sectoriales, estructuras de proyectos y mecanismos institucionales necesarios para atraer financiamiento privado hacia inversiones públicas de infraestructura. Además, a través de las operaciones, la administración procura ofrecer soluciones de desarrollo que permitan a las autoridades decisorias priorizar las inversiones en forma prudente y sobre una sólida base fiscal. por ejemplo, en el marco de un acuerdo de servicios de asesoría reembolsables concertado recientemente con el Gobierno de Viet Nam se desarrollará una herramienta que permitirá al Ministerio de planificación e inversiones de ese país priorizar una cartera de inversiones en infraestructura que incluya proyectos del sector públicos y a través de APP.

Un esfuerzo concertado para considerar los impactos fiscales de las APP. En el informe del IEG se aconseja que el Grupo Banco Mundial asista sistemáticamente a los Gobiernos para evaluar las repercusiones fiscales de las App, incluidos los pasivos corrientes o contingentes relacionados con dichas alianzas. La administración está de acuerdo en que las transferencias, garantías, mecanismos de apoyo, financiamiento en condiciones concesionarias y obligaciones futuras del Gobierno deberían examinarse en concordancia con el efecto que, según las


proyecciones, tendrá el instrumento o mecanismo en la situación fiscal del Gobierno, ya sea en la actualidad o en el futuro.

el tema de las propuestas no solicitadas se trata en muchas notas de orientación y manuales, pero la administración reconoce la necesidad de sistematizar las orientaciones para el personal. Como se señala correctamente en la evaluación, con frecuencia se reciben propuestas no solicitadas en países que requieren apoyo técnico adicional para poder examinarlas minuciosamente. El Banco Mundial ha preparado varias notas de orientación y manuales sobre este tema, dirigidos a audiencias internas y externas. La administración está de acuerdo en que los conocimientos actuales podrían codificarse en un conjunto de documentos “autorizados” a los que pueda remitirse el personal del Grupo Banco Mundial. Sin embargo, dado que la base de clientes está altamente segmentada, no se recomienda adoptar un planteamiento único. La administración recomendará activamente a los Gobiernos que se aseguren de que las propuestas no solicitadas se enmarquen en las prioridades estratégicas, fiduciarias y fiscales del Estado, aunque con cierto grado de flexibilidad para tratar cada caso según sus méritos.

La definición de APP del IEG excluye los tipos de mecanismos de distribución de riesgos utilizados con mayor frecuencia en los Estados frágiles y afectados por conflictos. La administración reconoce que los Estados frágiles y afectados por conflictos constituyen una prioridad de desarrollo urgente y, tras la publicación del Informe sobre el desarrollo mundial 2011, ha puesto mayor énfasis en las APP en esos Estados. Sin embargo, la definición de App del iEG no incluye el arrendamiento, los contratos de gestión ni los planes híbridos, que suelen ser los mecanismos utilizados para introducir la participación del sector privado en los Estados frágiles y

afectados por conflictos. La administración entiende el argumento presentado por el IEG en el sentido de que dichos mecanismos no inducen el nivel de participación en los riesgos observado en las demás APP analizadas en la presente evaluación. Sin embargo, los Estados frágiles y afectados por conflictos son clientes cruciales para el Banco, y al excluir los mecanismos antes señalados, el IEG ha descartado muchos de los intentos innovadores del Banco por mejorar el acceso de algunos de los ciudadanos más pobres del mundo a servicios básicos a través de la participación del sector privado.

Comentarios específicos de la Corporación Financiera Internacional La administración celebra la evaluación del IEG del respaldo del Grupo Banco Mundial a las APP. En el informe se presenta una evaluación útil de los resultados en términos de desarrollo obtenidos por IFC en un área de intervención clave para sus servicios de inversión y de asesoría. El respaldo a las APP seguirá siendo un aporte importante de iFC al concepto de un “Grupo Banco Mundial de soluciones” para mejorar la sostenibilidad de la participación privada en la prestación de servicios, particularmente en los sectores de infraestructura, salud y educación.

La administración acoge con beneplácito el reconocimiento que se hace en el informe de la importante adicionalidad e impacto en el desarrollo que tienen las intervenciones de IFC en las aPP. Con respecto a los servicios de asesoría, IFC logra un equilibrio adecuado entre los objetivos de bien público del Gobierno y las necesidades del sector privado de participar en transacciones financiables. En el informe se reconocen correctamente los riesgos políticos y económicos que suelen ser el principal obstáculo para el cierre de un contrato. Los nueve estudios de casos ilustran


bien el carácter innovador de muchos de los proyectos de APP de los servicios de asesoría de IFC, lo que ayuda a explicar la fructífera adjudicación de contratos.

Con respecto a los servicios de inversión, en el informe se subraya la tasa de éxito sistemáticamente mayor en los resultados en términos de desarrollo de las inversiones en aPP en comparación con otras inversiones en infraestructura y con el resto de la cartera. IFC logró estos resultados extraordinarios gracias a una sólida labor de selección, evaluación inicial y estructuración. La selectividad cumplió un papel importante, gracias a lo cual IFC respaldó proyectos en entornos que están razonablemente preparados para inversiones en APP, ámbito en el que tiene una fuerte adicionalidad y donde los resultados previstos en términos de desarrollo son considerables y el riesgo para la sostenibilidad financiera es aceptable.

IFC concuerda con la evaluación en que los efectos de demostración y de repetición pueden ser tan importantes como la transacción propiamente tal. En efecto, IFC ya ha realizado dos estudios sobre los efectos de demostración de IFC en los últimos dos años: uno se concentra específicamente en las App en África, y el otro, de alcance más amplio, se refiere a todos los proyectos de IFC.

IFC reconoce que el suministro de servicios públicos suficientes y confiables, incluidos los de infraestructura, son esenciales para el crecimiento económico sostenible y la reducción de la pobreza. Para aprovechar mejor los recursos y conocimientos especializados del sector privado en la creación de infraestructura y la prestación de servicios públicos, IFC pone énfasis en un enfoque programático con respecto a su participación a través de APP y centra la atención tanto en los servicios básicos de asesoría a los Gobiernos con respecto a las transacciones,

como en la generación de una cartera de proyectos y el apoyo previo a los clientes. Los asociados de IFC en todo el Grupo Banco Mundial, incluso a través de la nueva Área de Soluciones Transversales en materia de App, identificarán y abordarán el problema de falta de competencias y aptitudes de los organismos de implementación, y desarrollarán la capacidad de dichas entidades. Para mejorar sus propias operaciones, IFC continuará movilizando activamente los conocimientos especializados del Grupo Banco Mundial a través de actividades conjuntas a nivel de los países, por ejemplo, por intermedio de los diagnósticos sistemáticos de los países, los marcos de alianza con los países y los planes de implementación conjunta. Además, a nivel de los proyectos, trabajará a través de actividades conjuntas de desarrollo de negocios y evaluación inicial.

Comentarios específicos del organismo Multilateral de Garantía de InversionesEn general, MIGA considera que la evaluación es útil e importante. En este informe se ha hecho un gran esfuerzo por analizar y entender los aportes de MIGA a las APP, a pesar de la reducida muestra de proyectos cuyos informes de evaluación estén terminados y hayan sido validados por el IEG. MIGA confía en que el planteamiento adoptado por el IEG en la evaluación de las APP sea un buen ejemplo para otros informes de evaluación elaborados por dicho grupo.

el papel de MIGa en el respaldo del Grupo Banco Mundial a las aPP. En el informe se dan argumentos para intensificar el papel de MiGA en las iniciativas sobre APP en todo el Grupo Banco Mundial, y para aprovechar su rol en la tarea de llevar las APP a mercados más incipientes y emergentes (en cuanto a su grado de preparación para introducir dichas alianzas). MIGA concuerda con esta evaluación y observa que la


sugerencia es positiva en el contexto del mayor énfasis en el concepto de “un Grupo Banco Mundial que actúa al unísono” como proveedor integrado de soluciones a los países clientes.

Concentración de las aPP respaldadas por MIGa en países de ingreso mediano. En el informe se señala que las operaciones de garantía de MIGA se concentraron en países de ingreso mediano. Se señala también que esta tendencia es reflejo del flujo de inversión extranjera directa (iED) para App, que se ha concentrado en países de ingreso mediano en los últimos 10 años y señala el carácter de las operaciones de MIGA, que son impulsadas por la demanda. A partir del análisis presentado en el informe, en que se yuxtaponen los niveles de ingreso de los países y su nivel de preparación para adoptar las APP, MIGA observa que estas se concentran en países de ingreso mediano. Además, la mayoría de las APP establecidas en mercados incipientes o emergentes también corresponden a países de ingreso mediano (solo un pequeño porcentaje de APP en mercados incipientes y emergentes pertenecen a países de ingreso bajo). MIGA observa que el motivo de su concentración en países de ingreso mediano en lo que respecta al respaldo a las App era efectivamente el flujo de iED para tales alianzas, pero que también había otros factores, como la selectividad, la relación riesgo-beneficio y la demanda de los clientes. MIGA señala también que ha estado colaborando con el resto del Grupo Banco Mundial para extender las APP a países de ingreso bajo y países frágiles, especialmente en África al sur del Sahara.

Mayor amplitud de la evaluación de las APP. En el informe se señala la necesidad de evaluar los resultados de las APP más allá de las tasas de éxito sobre los resultados en términos de desarrollo, procurando obtener más información sobre la calidad y la eficiencia de la prestación de servicios públicos, los efectos en los pobres

y la sostenibilidad fiscal, entre otros aspectos. MiGA concuerda con esta evaluación y observa que esos son aspectos importantes para evaluar los resultados de las APP. Sin embargo, parte de esa información ya se recoge en las evaluaciones a nivel de los proyectos. MIGA también considera útil el análisis del informe en el que se describen los componentes principales de un sistema de seguimiento y evaluación de las APP, pero observa que tal vez sería mejor integrar esos componentes en los marcos de resultados ya existentes, en lugar de formular uno nuevo para las APP.

Riesgo país y APP respaldadas por MIGA. En el informe se señala que los seguros contra riesgos políticos que otorgó MIGA no permitieron necesariamente la estructuración de App en entornos de más alto riesgo; las APP respaldadas por MIGA estaban ubicadas en países con calificaciones crediticias establecidas por los inversionistas institucionales de entre 35 y 50 (es decir, de riesgo mediano y bajo). MIGA observa que esta conclusión es congruente con el hecho de que las APP se concentran casi en su totalidad en países de ingreso mediano, como ya se ha señalado, y que la mayoría de los proyectos que respalda están ubicados en países incipientes y emergentes desde el punto de vista de su nivel de preparación para adoptar las APP. MIGA pone de relieve, asimismo, sus recientes iniciativas de apoyo a las APP en países de más alto riesgo y países de ingreso bajo, especialmente en África al sur del Sahara, como parte de los esfuerzos más generales emprendidos por el Grupo Banco Mundial.

Efectos de demostración y de repetición. En el informe se señala que, a veces, los efectos de demostración y de repetición pueden ser tan importantes como la transacción propiamente tal. MIGA concuerda con esta aseveración y señala que los efectos de demostración y de repetición son fundamentales para el proceso de desarrollo del sector privado que ha sido


bien documentado en informes anteriores del IEG (Results and Performance 2010), como parte de los esfuerzos por entender mejor el “cómo” de dicho proceso. MiGA pone de relieve igualmente los diversos ejemplos señalados

en el informe relativos a los efectos de demostración y de repetición de proyectos respaldados por MIGA que contribuyeron a generar considerables impactos en términos de desarrollo.


Resultados y conclusiones de

la evaluación del IeG

El respaldo a transacciones de APP a través de inversiones de IFC se concentra en países que ya cuentan con marcos de App bien establecidos, es decir, países calificados como “desarrollados” por el sistema de clasificación de países de la unidad de inteligencia de The Economist. El 5 % de las actividades de inversión de IFC corresponde a países “incipientes”, donde cabe esperar que el flujo de transacciones sea menos fiable. Sin embargo, esto representa alrededor de la mitad de lo que genera el mercado, ya que el 9 % del total de App corresponde a esos países. Alrededor del 38 % de las inversiones de iFC se llevan a cabo en países “emergentes”, mientras que el 49 % del total de App se estructura en esos países. Por lo tanto, claramente las actividades de inversión de IFC están por debajo de la tasa a la que el propio mercado genera APP. En cambio, IFC invierte más que el mercado en países “desarrollados” en materia de App: el 56% de las inversiones de IFC están dirigidas a países desarrollados, en comparación con el 42 % del total de APP que se estructuran en esos países. Además, las APP respaldadas por IFC tienden a ser menos riesgosas que otras inversiones en infraestructura gracias a la rigurosa diligencia debida. Esta rigurosidad también se refleja en las altas calificaciones de la calidad del trabajo otorgadas a las inversiones de IFC en APP. En consecuencia, las APP respaldadas por iFC muestran sistemáticamente calificaciones más altas de los resultados en términos de desarrollo que otras inversiones en infraestructura — y calificaciones considerablemente más elevadas que el resto de la cartera. El precio adecuado del riesgo también se incluye en los contratos de APP de IFC—lo que se traduce en un éxito comercial y en resultados de las inversiones incluso mayores que el promedio.

El hecho de respaldar más APP en mercados emergentes no tiene por qué hacer disminuir su tasa de éxito: de hecho, en los países desarrollados el 86 % de las App resultan satisfactorias, y en los países emergentes en materia de App ese porcentaje llega al 88 %. incluso los países incipientes registran una tasa de éxito de 50 %.

nota: El sistema de clasificación de la unidad de inteligencia de The Economist capta el 83 % de las inversiones de IFC y, por lo tanto, es representativo de la cartera de inversiones de IFC en APP. El análisis del 17 % restante de inversiones de IFC que no se incluyen en las calificaciones de dicha unidad revela que el 90 % de ellas se concentra solamente en 10 países.

Recomendaciones del IeG Los servicios de inversión de IFC deberían identificar medios que le permitieran invertir cada vez más en APP ubicadas en países y mercados que aún no cuentan con condiciones propicias bien establecidas, manteniendo al mismo tiempo su mandato de lograr elevados resultados en términos de desarrollo y de seguir siendo financieramente

autosostenible.

Concentración de las inversiones de IFC en APP en entornos consolidados o menos desarrollados

Registro de medidas adoptadas por la administración


aceptación de la

administración

iFC: De acuerdo

Respuesta de la

administración

IFC cumple una función de convocatoria en sus servicios de inversión, al ayudar a convocar a diferentes actores para respaldar proyectos desarrollados por sus patrocinadores. En la mayoría de los proyectos de inversión que respalda, IFC interviene cuando el patrocinador ya ha elegido el emplazamiento y preparado el proyecto. La oferta impulsada por la demanda y supeditada a esta es difícil de ejecutar en mercados menos desarrollados (desde el punto de vista de las App). A excepción de unos pocos casos en que iFC puede influir en el desarrollo de un proyecto, la Corporación seguirá siendo un financiador de propuestas de proyectos ya elaboradas, y en realidad no cabe esperar un giro muy marcado hacia mercados de frontera en materia de APP. No obstante, ha habido iniciativas recientes en esa dirección, como una mayor atención a los Estados frágiles y afectados por conflictos. El informe también es optimista con respecto a la capacidad de los servicios de inversión de IFC para seguir logrando buenos resultados en términos de desarrollo en entornos más riesgosos. IFC debe actuar con cautela, dada la posibilidad de que la alta tasa de éxito general de resultados en términos de desarrollo de los servicios de inversión no pueda mantenerse a medida que crezca la cartera de inversiones en APP en países con entornos difíciles.


Intervención y compromiso de las partes interesadas



Si bien en casi todos los casos de servicios de asesoría de IFC para transacciones de APP examinados (97 %) se brindó la asesoría específica para la primera fase del proceso, en alrededor de la mitad de estos se adjudicó un contrato. Los principales factores determinantes del fracaso en lograr el cierre de un contrato fueron los riesgos políticos y económicos y la falta de compromiso del Gobierno.

En conjunto, estos dos factores influyeron en el fracaso del 75% de esos proyectos. En más de la mitad de los proyectos en que la capacidad del Gobierno era deficiente se llegó a la etapa de cierre del contrato, lo que indica que la asesoría de IFC puede aportar capacidad para manejar el proceso. Una lección importante es que hace falta una mayor labor inicial para evaluar mejor el compromiso del cliente y determinar las áreas de posible apoyo y oposición a un proyecto en el Gobierno. Esa labor podría realizarse antes de la firma del convenio de servicios de asesoría financiera. En el caso de los proyectos que entrañan compromisos de múltiples partes interesadas, IFC debería emprender una tarea previa al mandato a fin de identificar y asignar a las partes interesadas y participar en discusiones con ellas a fin de determinar su respaldo a los proyectos. También es importante asegurarse de que el cliente tenga verdaderamente autoridad decisoria y no sea una fuente de conocimientos técnicos y fiscalización que tenga que recurrir a otras instancias para la toma de decisiones sobre la ejecución de los proyectos. Es probable que esto exija una mayor presencia sobre el terreno de personal superior que pueda participar técnicamente en tales actividades con los principales responsables de las políticas. Las iniciativas orientadas a crear mayor conciencia sobre las circunstancias en que las APP pueden ofrecer una solución para las limitaciones de infraestructura y su funcionamiento serían componentes importantes de dicha labor inicial.

Recomendaciones del IeG Los servicios de asesoría sobre aPP deberían replantear la forma en que gestionan la participación con los clientes con miras a garantizar consultas más amplias con ellos desde las etapas iniciales, y mantener o incluso mejorar el compromiso de los Gobiernos con respecto a las transacciones de APP, en colaboración con personal pertinente de Grupo Banco Mundial.

aceptación de la

administración

iFC: De acuerdo


Respuesta de la

administración

La recomendación concuerda con la noción de IFC acerca de la importancia crítica que reviste asegurar el compromiso del cliente. También está en consonancia con el proceso de diligencia debida de IFC y con los esfuerzos en curso por integrar a los colegas del Grupo Banco Mundial en la aprobación y ejecución de los proyectos. Los servicios de asesoría de IFC sobre APP ya cuentan con un proceso para asignar las partes interesadas clave al momento de la aprobación del proyecto y continuarán mejorando esa práctica.

Los servicios de asesoría de IFC sobre APP continuarán trabajando para mejorar el compromiso de los Gobiernos mediante el fortalecimiento de la capacidad de las contrapartes gubernamentales a través de la realización de talleres. El objetivo de estos seminarios es lograr que los Gobiernos entiendan mejor el proceso y los requerimientos para llevar a feliz término las transacciones.


Marco para la implementación del programa de APP



Las APP ocupan un lugar destacado en el programa estratégico del Grupo Banco Mundial. En la estrategia aprobada recientemente por el Grupo Banco Mundial se expresa la decidida intención de “promover en mayor medida las alianzas público-privadas”. En otras notas conceptuales y estratégicas también se han considerado ampliamente las APP. Sin embargo, el Grupo Banco Mundial no ha dado orientaciones coherentes sobre cómo las diversas intenciones estratégicas se plasmarían en las operaciones. Actualmente no existe un marco de gestión explícito que pudiera dar orientaciones al personal y a la administración sobre cuestiones tales como las funciones, responsabilidades y procesos en la implementación del programa relativo a APP, la asignación de recursos, la gestión de los conocimientos, o las actividades de seguimiento y evaluación. En vista de la variedad de entidades que participan en las APP a nivel institucional y de los países a lo largo de toda la cadena de entrega, y de la creación prevista de un Área de Soluciones Transversales en materia de APP, se considera fundamental dar orientaciones mínimas para facilitar la tarea de plasmar la intención estratégica en soluciones adaptadas a cada país. En la evaluación también se concluye que sería beneficioso para el Grupo Banco Mundial que se utilizaran los diagnósticos de países en materia de App a fin de evaluar su nivel de preparación y ayudar a diseñar la respuesta de todo el Grupo Banco Mundial al tema de las APP.

Recomendaciones del IeG Una vez que se haya establecido la nueva Área de Soluciones Transversales en materia de APP, esta debería plasmar las intenciones estratégicas del Grupo Banco Mundial con respecto a las aPP en un marco operacional que abarque aspectos tales como organización y procesos, recursos, gestión de los conocimientos y actividades de seguimiento y evaluación. En dicho marco se debería i) definir el papel del Área de Soluciones Transversales en materia de APP y sus interacciones con otras partes interesadas del Grupo Banco Mundial pertinentes, ii) facilitar la identificación de soluciones adaptadas a cada país a partir del diagnóstico respectivo, y iii) prever la creación de una plataforma de gestión de conocimientos sobre aPP a nivel de todo el Grupo Banco Mundial.

aceptación de la

administración

Grupo Banco Mundial: De acuerdo


Respuesta de la

administración

En general, la administración está de acuerdo con la recomendación. El objetivo que se persigue con la creación de un Área de Soluciones Transversales en materia de APP es armonizar el programa de APP en todo el Grupo Banco Mundial.

La administración formulará una orientación estratégica para el Área de Soluciones Transversales en materia de APP y elaborará un marco operacional congruente para trabajar con APP.

A través del Área de Soluciones Transversales en materia de APP, la administración colaborará con las contrapartes de las unidades regionales y con las Prácticas Mundiales para identificar los medios más apropiados de respaldar las operaciones con diagnósticos adecuados sobre APP.


Evaluación de la participación del sector privado y las repercusiones fiscales



El análisis del IEG de las estrategias de 45 países no reveló muchas pruebas de que el Grupo Banco Mundial hubiera brindado asesoría acerca de si la participación del sector privado (en la forma de APP) era la opción más adecuada, dadas las circunstancias pertinentes de cada país. Los nueve estudios de países indican que el planteamiento del Grupo Banco Mundial con respecto a las APP se ha basado en el supuesto de que la participación del sector privado es algo positivo.

Si bien evidentemente se fomenta la realización de un análisis detenido de los aspectos económicos, la factibilidad y la sostenibilidad de una transacción, la comparación sistemática de las APP con el sector público para determinar la optimización de recursos y justificar la participación privada no formó parte de las actividades realizadas por el Grupo Banco Mundial.

En el período de los ejercicios de 2002-12 se encontraron escasas iniciativas sistemáticas referidas a la capacidad de los Gobiernos para evaluar las repercusiones fiscales de las APP. El examen de la cartera realizado por IEG indica que si bien los proyectos del Grupo Banco Mundial tienden a prestar atención a una adecuada distribución del riesgo, a nivel de los proyectos rara vez se cuantifican completamente los pasivos contingentes. Las iniciativas recientes orientadas a sistematizar e introducir un marco para evaluar las repercusiones fiscales de las App son un aporte valioso, pero no está claro cómo se pondrían en práctica a nivel de todo el Grupo Banco Mundial.

Recomendaciones del IeG el Grupo Banco Mundial debería integrar sistemáticamente iniciativas para ayudar a los Gobiernos a i) tomar decisiones estratégicas con respecto al nivel y la naturaleza de la participación del sector privado en el suministro de infraestructura y servicios sociales, y ii) determinar las repercusiones fiscales, incluidas las posibles obligaciones fiscales relacionadas con las APP.

aceptación de la

administración



Respuesta de la

administración

Como se señala en la reseña de la evaluación, el Grupo Banco Mundial ya está incrementando sus esfuerzos para ayudar a los países a crear carteras de proyectos de APP. Estas iniciativas incluyen el desarrollo de herramientas sistemáticas capaces de integrar diversos datos en una herramienta integral para las autoridades responsables de las políticas. Además, dichas herramientas tienen en cuenta el espacio fiscal disponible para inversiones en infraestructura.

Se espera que la futura Área de Soluciones Transversales en materia de APP proporcione los análisis, orientaciones y herramientas necesarios para fortalecer la capacidad del Grupo Banco Mundial para apoyar la toma de decisiones de los países clientes acerca de la asociación con el sector privado, incluida la evaluación de las posibles obligaciones fiscales relacionadas con las APP.

Además, el Grupo Banco Mundial planea crear un Mecanismo Mundial de Financiamiento de la Infraestructura o una plataforma centrada en las App. Dicho mecanismo será administrado desde el Área de Soluciones Transversales en materia de APP, que se ocupará de establecer los criterios para la selección de proyectos y el respaldo técnico del Banco en la etapa de preparación de los proyectos, y para las disposiciones financieras de las inversiones.


Manejo de las propuestas de APP no solicitadas



Hasta ahora, el Grupo Banco Mundial no ha adoptado una política para abordar las propuestas no solicitadas. En 2013, los servicios de asesoría de iFC emitieron orientaciones sobre cómo manejar los contratos negociados de su línea de actividades relacionadas con App, por las que se ampliaba la oferta de productos; sin embargo, aún no existe una práctica a nivel de todo el Grupo Banco Mundial. La práctica actual comprende desde aconsejar a los países que rechacen las ofertas no solicitadas y solo recurran a APP para las cuales se haya hecho un llamado a licitación, hasta recomendarles que diseñen un marco apropiado para manejar dichas propuestas. Dada la importancia de las App y en vista del énfasis que se pone en ellas en la estrategia del Grupo Banco Mundial de 2013, hacen falta orientaciones sobre este tema para el personal dedicado a las actividades de las etapas previas y posteriores. La ampliación de la oferta de productos y la experiencia resultante que han recogido los servicios de asesoría de IFC puede aportar valiosas lecciones para el resto del Grupo Banco Mundial.

Recomendaciones del IeG el Grupo Banco Mundial debería dar orientaciones autorizadas a su personal sobre cómo manejar las propuestas de APP no solicitadas, en su labor tanto previa como en las etapas posteriores. Dada la importancia de las propuestas no solicitadas, en particular en países donde no hay suficientes proyectos de App susceptibles de recibir financiamiento, hace falta una política a nivel de todo el Grupo Banco Mundial sobre la mejor manera de manejar dichas propuestas, para que los países puedan beneficiarse de las ventajas que ofrecen, esto es, financiamiento para la preparación de proyectos y la innovación, salvaguardando al mismo tiempo la integridad e intereses públicos.

aceptación de la

administración

World Grupo Banco Mundial: De acuerdo en parte

Respuesta de la

administración

La administración concuerda con que este es un tema urgente que requiere orientaciones autorizadas para el personal de todo el Grupo Banco Mundial. Sin embargo, discrepa con la conclusión de que se debe introducir una nueva política a nivel de todo el Grupo Banco Mundial.

Para determinar el medio más adecuado de abordar las propuestas de APP no solicitadas habrá que consolidar los conocimientos generados en el Grupo Banco Mundial y en las organizaciones externas.

El Área de Soluciones Transversales en materia de APP cumplirá la importantísima función de administrar y recopilar los conocimientos relacionados con las APP. En consecuencia, entenderá plenamente los diversos métodos para manejar y responder a ofertas de APP no solicitadas, que podrán utilizarse para preparar una colección de documentos sobre este tema.


Seguimiento de las APP en el largo plazo



En esta evaluación se concluyó que son escasos los informes de evaluación que arrojan luces sobre aspectos importantes de la prestación de servicios públicos, como acceso, aspectos en favor de los pobres y calidad de la prestación de servicios. Los sistemas de seguimiento y evaluación actuales (informes ampliados de supervisión de proyectos, informes finales de ejecución y resultados, informes de evaluación de proyectos, etc.), los objetivos de Desarrollo de iFC y el DoTS no registran estos datos en forma sistemática. Teniendo en cuenta la meta central del Grupo Banco Mundial de combatir la pobreza, reafirmada por los dos objetivos de la nueva estrategia de 2013 de poner fin a la pobreza extrema y promover la prosperidad compartida, y en vista de la intención de promover en mayor medida las APP, urge introducir una forma más sistemática de hacer el seguimiento de dichas alianzas. El sistema no solo debería captar mejor los aspectos de las APP referidos a los usuarios finales (cuando sea pertinente), sino también observar su desempeño después de los primeros años de haber alcanzado la madurez operacional.

Los sistemas de seguimiento y evaluación requieren gran intensidad de recursos y deben formar parte de los sistemas institucionales de presentación de informes — los que deberían en todo caso recopilar regularmente los datos pertinentes sobre resultados— y de los servicios nacionales de estadísticas.

Recomendaciones del IeG El Grupo Banco Mundial debería definir un conjunto de principios para el seguimiento de las APP en el largo plazo, esto es, una vez alcanzada la madurez operacional (IFC/MIGA) y después del cierre de los proyectos (Banco Mundial), para captar todos los aspectos esenciales del desempeño de las APP, incluidos —cuando sea pertinente— los aspectos referidos a los usuarios.

aceptación de la

administración


(Continúa en la siguiente página)


Respuesta de la

administración

El Grupo Banco Mundial centra su atención en reducir la incidencia en la pobreza absoluta e impulsar la prosperidad compartida. El acceso a servicios básicos dista mucho de ser universal en el mundo en desarrollo, situación que reduce la calidad de vida de las personas y puede restringir las actividades productivas. En consecuencia, el Grupo Banco Mundial ha concluido que las APP son un mecanismo importante para prestar dichos servicios y maximizar los beneficios de los recursos públicos, y, al mismo tiempo, aumentar la eficiencia y la calidad de los servicios públicos para los ciudadanos.

La administración está de acuerdo con el IEG en que es esencial hacer el seguimiento de los efectos de las operaciones de APP del Grupo Banco Mundial. Junto con IFC y MIGA, el Banco Mundial identificará un proceso a través del cual pueda crearse un conjunto de principios para orientar e informar a los equipos encargados de hacer el seguimiento del desempeño de las operaciones de APP. Para entender mejor los posibles impactos tal vez sea necesario explorar actividades adicionales de evaluación de dichos impactos en que se comparen las APP con otros modelos de prestación de servicios.

Seguimiento de las APP en el largo plazo (continuación)


El Comité sobre la Eficacia en términos de Desarrollo (CoDE) se reunió para examinar el documento World Bank Group Support to Public-Private Partnerships–Lessons from Experience in Client Countries, FY02–12 (Respaldo del Grupo Banco Mundial a las alianzas público-privadas: Lecciones de la experiencia en los países clientes, ejercicios de 2002-12) y la respuesta de la administración del Grupo Banco Mundial.

El Comité acogió favorablemente el informe y se mostró complacido por la concordancia general de la administración con las conclusiones y recomendaciones del iEG. Los miembros del CoDE elogiaron al iEG y a la administración por el diálogo constructivo y los alentaron a continuar trabajando para lograr mejores resultados. Los miembros reconocieron que las APP son cruciales para subsanar el déficit de infraestructura que existe en los países en desarrollo.

Los miembros del CoDE subrayaron la importancia de utilizar el nuevo diagnóstico sistemático de los países y el marco de alianza con los países para ayudar a los Gobiernos a tomar decisiones estratégicas con respecto al desarrollo de infraestructura mediante APP. Apoyaron la incorporación de las APP en el marco operacional del Grupo Banco Mundial en las nuevas intervenciones en los países, y resaltaron la importancia de los análisis preliminares y la participación del Gobierno desde las primeras etapas para determinar la necesidad de APP en el contexto de cada país. Los miembros señalaron la conveniencia de tiempo de la evaluación con respecto al establecimiento de las Prácticas Mundiales y las Áreas de Soluciones Transversales, y se mostraron complacidos de que en cada práctica Mundial se identificarán jefes de APP para asegurar el avance del programa de APP. Los miembros expresaron que esperaban un mayor apoyo de MIGA y una estrecha coordinación entre IFC, MIGA, las Prácticas Mundiales, las Áreas de Soluciones

Resumen del presidente del Comité sobre la Eficacia en términos de Desarrollo

Transversales y el grupo de operaciones, y que estaban interesados en recibir más información sobre cómo se logrará efectivamente un enfoque integrado y la alineación estratégica entre las diferentes entidades.

Los miembros del CoDE pusieron de relieve que IFC debería adoptar una perspectiva en favor de los pobres para medir el impacto de las APP. Subrayaron la importancia de mejorar los sistemas de seguimiento y evaluación del Grupo Banco Mundial a fin de registrar más sistemáticamente los datos sobre el impacto de las APP en la reducción de la pobreza, y de asegurar que dicho seguimiento y evaluación se incorporen en el diseño y ejecución de futuros proyectos de APP. Se mostraron complacidos de que IFC trabajará con la Práctica Mundial de Reducción de la Pobreza y con expertos en medición de resultados del Grupo Banco Mundial para crear indicadores adecuados; asimismo, se mostraron satisfechos de que los comentarios y opiniones de los clientes sobre la medición de resultados se extenderán a todas las Prácticas Mundiales para medir los avances y garantizar la prestación de servicios adecuados.

Los miembros del CoDE alentaron a iFC a adoptar un enfoque equilibrado basado en el riesgo, y a intensificar su participación en mercados de frontera, incipientes y emergentes, en particular aquellos donde las condiciones para las APP no son tan propicias, que es donde la adicionalidad de IFC es mayor. Estuvieron de acuerdo en que la coordinación con MIGA sería crucial. Los miembros coincidieron en la necesidad de realizar más análisis fiscales ex ante y de profundizar los conocimientos especializados de iFC en economía política. El CoDE subrayó la importancia de mantener comunicaciones más claras sobre los beneficios y los costos de transacción de las APP. Pidieron que se prestara más atención a brindar asistencia a los Gobiernos en la gestión de las repercusiones fiscales de las App y los recursos locales;


divulgar los conocimientos y mejores prácticas; asistir a los clientes en la toma de decisiones estratégicas sobre el nivel y el tipo de participación privada en el sector de infraestructura, y abordar las limitaciones de recursos y de

capacidad de los países clientes para operacionalizar las carteras de proyectos de APP.

Juan José Bravo


Contenido de la evaluación completa

abreviaturas

agradecimientos

Reseña

Respuesta de la administración

Registro de medidas adoptadas por la administración

Resumen del presidente del Comité sobre la Eficacia en términos de Desarrollo

1. Introducción a las alianzas público-privadas¿Qué son las APP?

Justificación del respaldo a las App

Las APP y los pobres

Tendencias mundiales de las APP y participación del Grupo Banco Mundial

Diseño de la evaluación

2. Importancia del respaldo del Grupo Banco MundialMarco estratégico del Grupo Banco Mundial para las APP

Despliegue estratégico de recursos del Grupo Banco Mundial en intervenciones de APP

Prioridades de desarrollo de los países y limitaciones para la implementación de APP

Conclusión

3. Creación de condiciones propicias para las APP mediante reformas de las políticas y el fortalecimiento institucionalIntervenciones del Grupo Banco Mundial orientadas a crear condiciones más propicias para las APP

Enfoque y resultados de las actividades previas del Grupo Banco Mundial

Factores determinantes del éxito de las actividades previas

Conclusión

4. ¿Se lograron los objetivos de las APP?Respaldo del Grupo Banco Mundial para la estructuración y el financiamiento de App

Resultados del respaldo del Grupo Banco Mundial a las APP

Factores que inciden en el éxito y el fracaso del desempeño de las APP

Conclusión

5. Un Grupo Banco Mundial que trabaja al unísonoAprovechamiento de las sinergias en todo el Grupo Banco Mundial

Justificación de los diagnósticos de los países con respecto a las APP

Desafíos y oportunidades para el futuro

Conclusión

6. Experiencia de otros bancos multilaterales de desarrollo con las APPBanco Asiático de Desarrollo

Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo

Banco interamericano de Desarrollo

Banco Africano de Desarrollo

Banco Europeo de Inversiones

Conclusiones

7. Conclusión y recomendacionesConclusión

Recomendaciones


apéndicesApéndice A: Metodología para la identificación

de proyectos de APP

Apéndice B: Indicadores para las APP

Apéndice C: Metodología empleada en los estudios de países

Apéndice D: Metodología para la evaluación de los riesgos de los patrocinadores y los riesgos de mercado en las inversiones de IFC

Bibliografía

RecuadrosRecuadro 1.1: Definiciones de App

Recuadro 1.2: Las APP desde la perspectiva de las finanzas públicas

Recuadro 1.3: APP: Tarifas y aspectos relativos a la pobreza

Recuadro 2.1: Condiciones propicias para las APP

Recuadro 3.1: Servicio de Asesoramiento para Infraestructura Pública y Privada

Recuadro 3.2: Nota operacional del Banco Mundial sobre la gestión de los compromisos fiscales derivados de las App

Recuadro 3.3: Respaldo previo del PPIAF al sector de energía eléctrica de Brasil

Recuadro 3.4: Factores determinantes del éxito y el fracaso en la creación de conciencia y el mantenimiento del compromiso político: Guatemala y Filipinas

Recuadro 3.5: Creación de condiciones propicias para las APP a través de reformas eficaces en el sector del agua: Senegal

Recuadro 3.6: Generación de energía por el sector privado y fallas regulatorias: Ghana

Recuadro 3.7: Marco institucional para la gestión de las APP: Colombia y Guatemala

Recuadro 3.8: Lecciones sobre cómo incorporar componentes de APP: Ghana

Recuadro 4.1: Las APP del Grupo Banco Mundial y las cuestiones en favor de los pobres: Ejemplos de Filipinas

Recuadro 4.2: Fracaso de las App por deficiencias estructurales y regulatorias a nivel sectorial: Senegal

Recuadro 4.3: Inversiones de IFC en el sector del agua: Mejora del acceso y la calidad

Recuadro 4.4: “infraventures” de iFC: un mecanismo de respaldo a la preparación de proyectos de APP

Recuadro 4.5: El papel de los servicios de asesoría de IFC en Brasil

Recuadro 4.6: El papel de MiGA para poner en marcha las APP

Recuadro 4.7 Aplicación de salvaguardias en proyectos de APP: El Proyecto hidroeléctrico de Bujagali en Uganda

Recuadro 4.8: Efectos de demonstración y de repetición en Filipinas

Recuadro 5.1: Ejemplos de la labor de un Grupo Banco Mundial que actúa al unísono

Recuadro 5.2: Oportunidades desaprovechadas en que el Grupo Banco Mundial no trabajó al unísono

GráficosGráfico 1.1: El espectro de mecanismos de App

Gráfico 1.2: Financiamiento, inversiones y garantías del Grupo Banco Mundial dirigidos a las APP: Volumen y porcentajes por institución, ejercicios de 2002–12

Gráfico 1.3: intensidad del respaldo del Grupo Banco Mundial dirigido a APP, por país

Respaldo del Grupo Banco Mundial a las alianzas público-privadas 38

Gráfico 1.4: Marco para las App

Gráfico 1.5: Cadena de resultados de la evaluación

Gráfico 2.1: intervenciones sobre App a nivel de todo el Grupo Banco Mundial en los países según su grado de madurez para administrar APP, ejercicios de 2002–12

Gráfico 2.2: Actividades previas del Banco Mundial dirigidas a los países según su grado de madurez para administrar APP, ejercicios de 2002–12

Gráfico 2.3: Actividades posteriores de los servicios de inversiones de IFC y de MIGA según la capacidad de los países para administrar APP, ejercicios de 2002–12

Gráfico 2.4: Limitaciones para las App en las estrategias de los países

Gráfico 3.1: porcentaje de préstamos del Banco Mundial con componentes de actividades previas y posteriores

Gráfico 3.2: utilización de los instrumentos del Banco Mundial en las actividades previas y posteriores

Gráfico 3.3: objetivos del respaldo previo otorgado por el Grupo Banco Mundial

Gráfico 3.4: Logro de los objetivos del respaldo previo del Banco Mundial y resultados

Gráfico 3.5: Resultados por tipo de instrumento

Gráfico 4.1: Tipos de App en las operaciones del Grupo Banco Mundial

Gráfico 4.2: prioridades sectoriales en las App: La respuesta del Grupo Banco Mundial en comparación con el mercado (según la base de datos sobre participación privada en el sector de infraestructura)

Gráfico 4.3: inversiones de iFC en App, ejercicios de 2002–12

Gráfico 4.4: volumen de financiamiento de servicios de asesoría de IFC sobre App, ejercicios de 2002–12

Gráfico 4.5: volumen de garantías emitidas por MIGA para APP (cifras brutas), ejercicios de 2002–12

Gráfico 4.6: Respaldo del Banco Mundial para transacciones de APP, ejercicios de 2002–12

Gráfico 4.7: Elementos de un sistema de seguimiento y evaluación de las APP

Gráfico 4.8: objetivos que se persiguen con las APP

Gráfico 4.9: indicadores de desempeño para las APP respaldadas por IFC, el Banco Mundial y MIGA

Gráfico 4.10: Resultados de las App en términos de desarrollo y grado de madurez de los países para adoptar APP

Gráfico 4.11: perfil de riesgos de las inversiones de IFC en APP, en comparación con otras inversiones en infraestructura

Gráfico 4.12: Resultados en términos de desarrollo y calidad de la labor realizada: APP y proyectos de infraestructura respaldados por IFC

Gráfico 4.13: Resultados favorables de los servicios de asesoría de IFC en la cadena de las APP


Gráfico 4.14: perfil de riesgos de los servicios de asesoría de IFC sobre APP en comparación con otras líneas de servicios de asesoría e inversiones de IFC

Gráfico 4.15: perfil de riesgos de las App de MiGA y de las inversiones de IFC en APP, promedios móviles de tres años, ejercicios de 2002-12

Gráfico 4.16: Resultados en términos de desarrollo y calidad de las suscripciones: APP y proyectos de infraestructura respaldados por MIGA

Gráfico 4.17: Riesgo país de las transacciones de APP del Banco Mundial

Gráfico 4.18: Calificaciones de los resultados de las APP del Banco Mundial y proyectos con “señal de advertencia”

Gráfico 5.1: Entidades del Grupo Banco Mundial que participan en APP

Gráfico 5.2: un Grupo Banco Mundial que actúa al unísono: Datos de 45 exámenes de países

Gráfico 5.3: Marco de diagnósticos sistemáticos de países para las APP

Gráfico 5.4: parámetros para las App a nivel de países, sectores y proyectos

Cuadros

Cuadro 1.1: Número de actividades del Grupo Banco Mundial dirigidas a APP operacionalmente avanzadas/que salieron de la cartera, ejercicios de 2002-12

Cuadro 3.1: Ventajas y desventajas de una unidad especial de APP

Cuadro 4.1: Disponibilidad de datos sobre resultados de las APP respaldadas por el Grupo Banco Mundial

Cuadro 4.2: Evaluación detallada de las APP, por sector y tipo de APP


the World Bank1818 H Street, NW Washington, DC 20433

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