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RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

PRIMERA PARTE. Sumario: Introducción. Aclaración metodológica. Ámbito de

aplicación. Actividad o inactividad estatal (actos u omisiones). Responsabilidad

objetiva y directa. Los eximentes de responsabilidad. Requisitos de la

responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima. Requisitos de

la responsabilidad estatal por actividad legítima. Limitación de los rubros

indemnizables en la responsabilidad del Estado por actividad legítima. Los

daños causados por actividad judicial legítima. El Estado no responde por los

perjuicios ocasionados por los concesionarios de servicios públicos. Los plazos

de prescripción. La acción de daños y perjuicios. Interposición conjunta o

autónoma. La responsabilidad de los funcionarios y agentes públicos. La

responsabilidad contractual. Recapitulación.

1

Responsabilidad del Estado Primera parte.

Sumario: Introducción. Aclaración metodológica. Ámbito de aplicación. Actividad o inactividad estatal (actos u omisiones). Responsabilidad objetiva y directa. Los eximentes de responsabilidad. Requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima. Requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima. Limitación de los rubros indemnizables en la responsabilidad del Estado por actividad legítima. Los daños causados por actividad judicial legítima. El Estado no responde por los perjuicios ocasionados por los concesionarios de servicios públicos. Los plazos de prescripción. La acción de daños y perjuicios. Interposición conjunta o autónoma. La responsabilidad de los funcionarios y agentes públicos. La responsabilidad contractual. Recapitulación.

INTRODUCCIÓN.

1. El tema de la responsabilidad del Estado registra una extensa evolución. En

términos de síntesis puede señalarse que en una primera etapa rigió la regla de

la irresponsabilidad del Estado anudada también a la indemandabilidad de

aquél. Un Estado indemandable es un Estado irresponsable. Tal como veremos

en próximas clases –y como recuerda Gordillo- el soberano no podía, en el

Estado de policía ser llevado ante los tribunales como un litigante común y

tampoco pudo serlo en el estado contemporáneo durante mucho tiempo,

exigiéndose en Argentina hasta 1900 –en que se sancionó la ley 3952- que

contara con un permiso especial del Congreso denominado venia legislativa.

En la actualidad aunque este requisito ha sido suprimido subsisten otros que, a

veces, tornan dificultoso el acceso a la justicia cuando se trata de accionar

contra el Estado.

the king can do no wrong y su vigencia llegó hasta bien entrado el siglo XX.

Recién en 1933 la Corte Suprema en la Argentina reconoció la responsabilidad

extracontractual del Estado. Sólo para contar con una referencia al derecho

extranjero se dirá que la in –esto es, la de la

responsabilidad del Estado- se efectuó mediante la sanción de leyes: en el

Reino Unido en 1947 la Crown Proceeding Act; en Estados Unidos de

Norteamérica con la Federal Tort Claims Act de 1946; en España mediante la

principalmente, a la labor de la jurisprudencia del Consejo de Estado que la

reconoció por primera vez en el a de 1873.

2. En líneas generales, el derecho administrativo argentino siguió en su

evolución las etapas recorridas por el derecho comparado en lo relativo al

reconocimiento de la responsabilidad estatal. Así, y luego de abandonada la

Un Estado

indemandable

es un Estado

irresponsable

La evolución

histórica del

instituto.

2

idea de irresponsabilidad estatal con sustento en la soberanía del Estado, hasta

1933 la Corte Suprema admitía su procedencia ante los llamados actos de

gestión, excluyendo, de este modo, los denominados actos de imperio.

También se responsabilizaba al Estado por sus incumplimientos contractuales

y en los casos en que una ley especial lo previera. El sustrato legal de esa

postura se ubicaba en la vieja redacción del artículo 43 del Código Civil que

impedía demandar a las personas jurídicas (Comadira). Tres aclaraciones. La

primera es que el artículo citado disponía en su redacción originaria –

recuérdese que fue objeto de reforma recién en 1968- q : “No se puede

ejercer contra las personas jurídicas, acciones criminales o civiles por

indemnización de daños, aunque sus miembros en común, o sus

administradores individualmente, hubiesen cometido delitos que redunden en

beneficio de ellas” q C h í

especiales que permitían responsabilizar al Estado por algunas de sus

actividades. Mencionaremos una que probablemente será fácil de recordar: se

trata de la ley 750 ½ -sí, setecientos cincuenta y medio- del año 1875 que

organizaba el servicio de telégrafos de la Nación –en una apresurada

comparación, nuestra actual telefonía celular- uno de cuyos artículos disponía

que “la responsabilidad impuesta a las empresas, por faltas cometidas por

ellas o sus empleados, es extensiva a la Nación, en la misma forma establecida

para aquéllas”. La última, es que pese a las ideas dominantes en la época se

registra un caso -“B S k Cí ” (“ ” :2 decidido por la Corte

Suprema prácticamente al momento de su instalación como tribunal en 1864-

en el que reconoció la responsabilidad del Estado por los daños y perjuicios

sufridos en los depósitos de la aduana debido a un temporal que provocó una

inundación que afectó las mercaderías allí colocadas. Se trató de una excepción

para el momento histórico. Tan es así que inmediatamente después la misma

composición del tribunal abandonó ese criterio que suponía considerar al

Estado demandable y responsable. Así lo hizo e “S S h”

(“ :3 7 . Allí dijo que uno de los atributos de la soberanía es que el que

la inviste no puede ser arrastrado por particulares ante los tribunales sin su

expreso consentimiento, es decir, consagró el principio de la

indemandabilidad del Estado que regiría durante las décadas siguientes.

Aclaramos aquí que las cuestiones vinculadas con los requisitos para

demandar al Estado y su también larga y dificultosa evolución serán

examinadas en las clases siguientes (Proceso administrativo I, II y III).

La jurisprudencia de la Corte Suprema –finalmente- abandonó el dogma de la

irresponsabilidad estatal, aunque lo hizo con distintos y variantes

La tríada

jurisprudencial:

“Devoto”,

“Ferrocarril

Oeste” y

“Vadell”.

3

fundamentos. Tres precedentes tienen máxima importancia en este ciclo:

“T D v ” ( 33 “ O ” ( 38 “V ” ( 8

En 1933 la Corte Suprema se pronuncia “D v ” y allí admite la

responsabilidad indirecta y subjetiva del Estado con fundamento en los

artículos 1109 y 1113 del Código Civil. Es decir, se acepta la procedencia de las

condenas en la medida que quede demostrada la culpabilidad del agente

(elemento subjetivo), debiendo responder el Estado en su carácter de principal

por los hechos de sus dependientes –funcionarios públicos- (responsabilidad

indirecta). “ h f ” q

los empleados del Telégrafo, sin atentas precauciones, en un terreno cubierto

de pasto seco desataron un siniestro en aquellas tierras que provocó

importantes daños y su inutilización temporal a los fines de la explotación

agropecuaria que la firma Tomás Devoto practicaba. Así nació el caso en que

esta última demandó al Estado Nacional y obtuvo la pertinente indemnización.

Un lustro más tarde C “ O ”

(1938). La demandante reclamaba al Estado Nacional el pago de los daños y

perjuicios sufridos a raíz de una certificación dominial errónea, expedida por el

Registro de la Propiedad de la Provincia de Buenos Aires, que la llevó a abonar

dos veces el valor de un terreno. La demanda prosperó y el tribunal fundó su

decisión en los artículos 1112 y 1113 del Código Civil, es decir en un criterio

objetivo de responsabilidad -falta de servicio al citar el art. 1112- pero que no

excluía el carácter indirecto pues, nuevamente, se invoca el artículo 1113 de

aquel cuerpo legal.

“V ” ( 8 –que presenta un marco fáctico

“ O ”- la Corte Suprema consagra la

responsabilidad objetiva y directa del Estado, aceptando la teoría orgánica de

atribución de las conductas de sus agentes y receptando expresamente el

concepto de falta de servicio.

Esta exagerada síntesis que transita desde la etapa de la irresponsabilidad

hasta la de la responsabilidad del Estado requiere una advertencia. La

responsabilidad contractual del Estado no estaba en cuestión. En otros

términos, la irresponsabilidad inicial estaba dirigida a la denominada

responsabilidad extracontractual.

La sanción del Código Civil y Comercial (CCyC) y, contemporáneamente, la de

la ley 26.944 (LRDE) constituyen los recientes eslabones de esta cadena.

El Código Civil y

Comercial

excluye a la

responsabilidad

del Estado

4

En primer lugar debe tenerse en cuenta que el artículo 1764 del CCyC dice que:

“Las disposiciones del Capítulo 1 de este Título no son aplicables a la

responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria” Y

76 : “

principios del derech v ú ”

í RD q “

por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o

h ” q “las disposiciones del Código Civil no son

aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni

” De esta manera en la Argentina se ha terminado por consagrar

un enfoque administrativista y no civilista con relación a la responsabilidad

del Estado. Y en este sentido la Nación ha sancionado la ley referida pero -cabe

advertir- las provincias conservan competencia para hacerlo en su ámbito.

En otros términos, la ley no comprende a los daños provocados por las

provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios. Sólo

comprende a la responsabilidad del Estado Nacional y a la de sus funcionarios

y agentes públicos. Y, en armonía con ello, el artículo 11 invita "a las provincias

y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a los términos de esta ley

para la regulación de la responsabilidad estatal en sus ámbitos respectivos".

Esta invitación puede conducir a algunas de estas situaciones: a) la aceptación

y adhesión a la ley, esto es, una suerte de reproducción a nivel local de la ley

federal; b) el silencio y, con ello, la continuidad del régimen jurisprudencial de

la responsabilidad o c) la sanción de una ley consagrando su propio régimen de

responsabilidad.

3. Pero aceptada la responsabilidad del Estado la discusión giró en torno a sus

fundamentos. Cada autor o escuela generó su propia teoría al respecto.

Nosotros –de acuerdo a los propósitos de esta clase- no nos detendremos en

cada uno de ellos. Estimamos que no existe un único fundamento y que es

plausible la explicación que sobre f M h ff: “Tal fundamento

no es otro que el Estado de Derecho y sus postulados, cuya finalidad es

proteger el derecho. Es de esos principios, o postulados, que forman un

complejo y que tienden, todos, a lograr la seguridad jurídica y el respeto del

derecho de los administrados, de donde surge el fundamento de la

responsabilidad estatal en el campo del derecho público. Los principios

aludidos resultan de la Constitución Nacional, como así de las generosas

expresiones de su Preámbulo y de ciertos principios capitales del derecho (no

dañar a otro; dar a cada uno lo suyo) que, por cierto, también integran

nuestro ordenamiento jurídico, como el de todo país civilizado. Ha de

Una ley

autónoma regla a

nivel federal la

responsabilidad

del Estado.

La

responsabilidad

del Estado y sus

fundamentos: el

Estado de

Derecho y sus

postulados.

5

recordarse, por lo demás, que, como lo expresó la Corte Suprema de Justicia de

la Nación, las disposiciones constitucionales establecidas en garantía de la

vida, la libertad y la propiedad de los habitantes del país, constituyen

restricciones establecidas principalmente contra las extralimitaciones de los

poderes públicos” s artículos 14 y 17, que consagran el derecho de

propiedad y su condición de inviolable; el art. 15 que reconoce el derecho a una

indemnización por actos del poder constituyente; el art. 16 que impone la

igualdad ante las cargas públicas; el art. 18 que asegura la defensa en juicio,

etc. en conjunto brindan –en definitiva- fundamento a la responsabilidad del

Estado.

ACLARACIÓN METODOLÓGICA.

Aquí y en la siguiente clase haremos frecuente referencia a la ley que gobierna

la responsabilidad del Estado. Por ese motivo iremos transcribiendo los

pasajes pertinentes. Pero es tan relevante conocer el texto de la ley como los

precedentes -fundamentalmente de la Corte Suprema- que mencionamos o

sintetizamos y cuya íntegra lectura es imprescindible para la comprensión del

tema. En esta clase apuntaremos básicamente a describir el régimen legal

vigente. En la siguiente nos detendremos en la jurisprudencia empleando los

casos más emblemáticos.

ÁMBITO DE APLICACIÓN. ACTIVIDAD O INACTIVIDAD ESTATAL (ACTOS U

OMISIONES). RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y DIRECTA.

El artículo 1 dice así:

“ ñ q

actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las

personas.

La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.

Las disposiciones del Código Civil no son aplicables a la

responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria.

La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado,

f ”

1. La ley, en términos amplios pero sin mayores precisiones, regla la

responsabilidad del Estado. Esta expresión comprende por lo pronto, los tres

poderes y órganos y entidades estatales de cualquier naturaleza –incluidas las

entidades autárquicas- y todo ente o sociedad regida por el derecho público.

6

Existen algunos supuestos que se prestan a discusión, por ejemplo, las

sociedades del Estado. Algunos piensan que al no integrar los cuadros de la

Administración y al estar regidas –al menos en algunos aspectos- por el

derecho privado, no quedan comprendidas en la ley.

2. La conducta cuestionable puede ser en los términos de la ley una actividad o

inactividad o, en palabras de la jurisprudencia, una acción u omisión.

3. La responsabilidad es objetiva y directa. Así lo establece, como se advierte,

el artículo 1, segundo párrafo. La Corte Suprema lo sostuvo antes en el

recordado caso "Vadell". "No se trata de una responsabilidad indirecta la que

en el caso se compromete, toda vez que la actividad de los órganos o

funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las

entidades de las que dependen, ha de ser considerada propia de éstas, que

deben responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas".

Y añadió: "quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en

condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo

responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular

ejecución". Es entonces innecesario identificar los agentes que han actuado, se

trata de una falta de servicio que prescinde de la noción de culpa.

4. El Código Civil y Comercial no se aplica ni de manera directa ni subsidiaria.

Se trata de una disposición terminante pero que debería estar acotada a la

regulación que dicho Código efectúa respecto de la responsabilidad civil. De

interpretarse de otro modo institutos íntegros del derecho civil –por sólo

mencionar un par, el modo de computar los plazos o la suspensión e

interrupción de la prescripción- no podrían ser empleados. Debe repararse

aquí, como tantas veces se ha señalado en otras materias, que las distintas

disciplinas del derecho no pueden concebirse como compartimentos estancos

y, en armonía con ello la Corte Suprema tiene decidido que el Código Civil

excede los límites del ámbito del derecho privado, los trasciende y se proyecta

como un principio general, vigente en todo el orden jurídico interno.

5. El último párrafo, divide el pensamiento de los autores. Mientras algunos

consideran que la norma prohíbe la aplicación de los denominados daños

punitivos (Botassi, Perrino), otros (Gordillo) consideran que la regla está

dirigida a prohibir la aplicación de astreintes.

LOS EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD.

El artículo 2 dice así:

El Código Civil

y Comercial

no se aplica ni

de manera

directa ni

subsidiaria

No es necesario

identificar a los

agentes que han

actuado. La falta

de servicio

prescinde de la

noción de culpa

7

“S casos:

a) Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o

fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el Estado

expresamente por ley especial;

b) Cuando el daño se produjo por el hecho de la víctima o de un

tercero por quien el Estado no debe ”

1. El caso fortuito o fuerza mayor, el hecho de la víctima o de un tercero son

eximentes de responsabilidad. Vale aquí recordar su régimen –

paradójicamente- C C v C í 730 : “Se

considera caso fortuito o fuerza mayor al hecho que no ha podido ser previsto

o que, habiendo sido previsto, no ha podido ser evitado. El caso fortuito o

fuerza mayor exime de responsabilidad, excepto disposición en contrario.

Este Código emplea los términos caso fortuito y fuerza mayor como

sinónimos” í 72 f h h damnificado empleando

una expresión más precisa, frente a la antigua y consagrada víctima D : “

responsabilidad puede ser excluida o limitada por la incidencia del hecho del

damnificado en la producción del daño, excepto que la ley o el contrato

dispongan que debe tratarse de su culpa, de su dolo, o de cualquier otra

”

í 73 : “

hecho de un tercero por quien no se debe responder debe reunir los caracteres

f ”

2. Estas eximentes –recuerda Lamoglia- “en distintos

precedentes jurisprudenciales con anterioridad destacando que verificados los

supuestos de caso fortuito o la actitud asumida por la víctima con relación al

daño la obligación de responder por parte del Estado desaparecía o se

relativizaba, debiendo en cada caso cotejar la incidencia de estos en la ruptura

” f q “

excluye la responsabilidad estatal en los casos en que el daño haya sido

ocasionado no solo por la actividad de la administración, sino también por el

hecho de un tercero, o la acción de la propia víctima o un supuesto de caso

fortuito. En tales casos, corresponde exonerar parcialmente a la

administración de su responsabilidad y hacerla responder proporcionalmente

v ñ ”

REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTIVIDAD E

INACTIVIDAD ILEGÍTIMA.

Los términos

caso fortuito y

fuerza mayor

como

sinónimos.

8

El artículo 3 dice así:

“S q v

inactividad ilegítima:

a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y

mensurable en dinero;

b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un

órgano estatal;

c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad

del órgano y el daño cuya reparación se persigue;

d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión

irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera

responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber

v ”

Los requisitos están establecidos con claridad: 1) daño cierto; 2) imputabilidad

material de la actividad o inactividad a un órgano estatal; 3) relación de

causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya

reparación se persigue y 4) falta de servicio consistente en una actuación u

omisión irregular de parte del Estado.

Formularemos unos comentarios mínimos que luego ampliaremos y

complementaremos con la jurisprudencia.

1. Daño cierto. f q í h CC C: “Hay daño

cuando se lesiona un derecho o un interés no reprobado por el ordenamiento

jurídico, que tenga por objeto la persona, el patrimonio, o un derecho de

incidencia colectiva”. La jurisprudencia de la Corte ha dicho siempre que debe

ser cierto, es decir, concreto, susceptible de ser mensurable. Aberastury

recuerda que los precedentes de aquélla son claros y auxilian en la

interpretación de esta norma. En palabras del mencionado tribunal (Fallos

330:27 8 “S ” : “la indemnización de los perjuicios lleva implícita la

realidad de los mismos y su determinación requiere la comprobación judicial

de tal extremo (Fallos: 312:1599), excluyendo de las consecuencias resarcibles

a los daños meramente eventuales o conjeturales en la medida en que la

indemnización no puede representar un enriquecimiento sin causa para quien

v f ( : 307: 6 ”

2. Imputación material. La responsabilidad del Estado requiere también que la

conducta dañosa provenga de un funcionario, agente o empleado, cualquiera

sea su jerarquía. Pero, claro está, ciertas conductas de los agentes no pueden

Los requisitos

de la

responsabilidad

del Estado por

actividad e

inactividad

ilegítima.

Daño cierto y

mensurable en

dinero

La conducta

dañosa debe

provenir de un

funcionario,

agente o

empleado,

cualquiera sea su

jerarquía.

9

imputarse al Estado. El supuesto más sencillo –en su enunciación, no en su

determinación concreta- es el de los actos u omisiones personales. Un caso

frecuentemente planteado ante nuestros tribunales es el que resulta cuando un

policía fuera de servicio emplea el arma reglamentaria provista por el Estado

para matar a su esposa con la que está cenando la noche de un sábado. La

cuestión consiste en determinar si dicha conducta es imputable o no al Estado.

Cuando éste es demandado por tal motivo, los abogados que lo representan

sostienen habitualmente que se trata de un hecho absolutamente desconectado

del servicio, una conducta personal. Los tribunales y la Corte Suprema en

especial, dependiendo de las circunstancias se inclinarán por la posición

contraria. Sostendrán que el daño que motiva el juicio tiene conexidad con el

accionar del agente que lo causó aunque no se encontrara cumpliendo las

íf “ q la función desempeñada haya

dado la ocasión h h ñ ” q j

responsabilidad del principal (Fallos 317:1006). El Estado es responsable por

el hecho dañoso, aun cuando el autor de los disparos fatales estuviera fuera de

servicio, toda vez que la muerte de la víctima fue consecuencia directa del uso

del arma que el Estado proveyó a uno de sus agentes con la finalidad de

mantener el orden público (Fallos 327:5295).

Desde el pensamiento de los autores se ha interpretado que “un acto es

imputable directamente al Estado y lo hace responsable, en su caso, cuando es

ejecutado por el órgano dentro de sus funciones o tareas, sin importar que

haya sido hecho o no dentro de sus atribuciones o límites legales”. “En el

derecho público, es un error pensar que sólo los actos legítimos son propios del

Estado y comprometen, por lo tanto su responsabilidad directa” por el

contrario, “también los actos ilegítimos pueden ser propios del Estado y

comprometer su responsabilidad directa, cuando han sido realizados dentro

del ejercicio aparente de la función encomendada al agente del Estado, sea

dicha función regular o irregularmente ejercida, legítima o ilegítimamente

manifestada” (G

3. Relación de causalidad adecuada. También debe concurrir este requisito

esto es, la acreditación de una relación o nexo causal directo entre la conducta

cuestionada y el perjuicio reparable, de modo tal que conforme al curso natural

y común de las cosas, la primera sea idónea para producir el daño cuya

reparación se pretende.

4. Falta de servicio. D “f

servicio consis ”

Ya hemos explicado la cuestión cuando nos referimos a la evolución

Actos realizados

en el ejercicio,

con motivo o en

ocasión de las

funciones.

Relación de

causalidad

adecuada.

La falta de

servicio

10

jurisprudencial del instituto. Sólo diremos entonces que se consagra el factor

de atribución establecido en la antigua jurisprudencia de la Corte Suprema de

J N “ O ”

Aquí debemos destacar que la falta de servicio, como dice la ley, puede

“

responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de

” q

f C : “

nacional ha seguido en este punto la doctrina elaborada por la Corte Suprema

de Justicia Nacional en la causa Mosca –cuyo texto completo figura más abajo-

esto es que la responsabilidad por omisión solo será procedente cuando se

verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y

determinado. Tal opción ha merecido observaciones de la doctrina

especializada, sobre la base de postular una concepción más amplia que

permita imputar a los órganos del Estado los daños que provengan del

incumplimiento de deberes u obligaciones aun cuando los mismos no se

encuentren previstos de manera expresa en la legislación, pero la obligación

puede tener cabida o sustento analizando otras fuentes del ordenamiento

j í h ”

Puede pensarse el tema en estos términos, si las omisiones vinculadas al deber

genérico de seguridad bastasen para responsabilizar al Estado, la comisión de

delitos contra la propiedad –para expresarlo del modo más simple, frente a

cada robo o hurto ocurrido en la vía pública o en un sitio privado- además de

las acciones penales pertinentes, habilitarían a perseguir la condena pecuniaria

del Estado. Éste sería un gran garante, frente a los daños sufridos por los

h v q “

cumplir un deber indeterminado –como el poder de policía- por sí sólo no

debería imponer responsabilidad al Estado. Pero lo cuestionable es la

exigencia de que ese deber sea expreso, excluyendo la intervención ante una

situación en la que resulte razonabl q ú ” (M I

W j í “ h h

implícitamente establecido. Todo depende de las circunstancias del caso

” (M h ff C

En la próxima clase veremos la aplicación jurisprudencial de la

responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima. A modo de

ejemplos se puede pensar, por ahora, en las lesiones sufridas por las personas

privadas de su libertad en establecimientos carcelarios o por simples

transeúntes que en la vía pública reciben un disparo por un arma policial; en

Las omisiones y

el deber

normativo de

actuación

expreso y

determinado.

Algunos

ejemplos de

responsabilidad

por actividad o

inactividad

ilegítima.

11

los perjuicios derivados de la emisión errónea de un certificado por parte del

Registro de la Propiedad; en un accidente padecido por un ciclista derivado de

existencia de un profundo pozo en el pavimento de una avenida que, además,

no contaba con la señalización adecuada; en la muerte de bañistas en una

playa en la costa Atlántica que no fueron socorridos por ausencia de

guardavidas; en las lesiones sufridas por un grupo de jovenes en un centro

nocturno por haber cedido la estructura de uno de los balcones tras

comprobarse el ingreso de mayor cantidad de personas que las que permitía la

habilitación municipal, etc.

REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR ACTIVIDAD LEGÍTIMA.

Hasta aquí las consideraciones expuestas se vinculan con la actividad ilegítima

del Estado. Pero, como es sabido, existen supuestos en que el Estado es

responsable de los daños y perjuicios ocasionados por su conducta aunque ésta

no sea reprochable porque se trata de una actividad legítima.

El artículo 4 dice así:

“S q v

legítima:

a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo

invoca y mensurable en dinero;

b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;

c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la

actividad estatal y el daño;

d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;

e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que

sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un

h q ”

Sigue un esquema similar al artículo 3 con variantes en su contenido: 1) daño

cierto; 2) imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal; 3)

relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal

y el daño; 4) ausencia de deber jurídico de soportar el daño y 5) sacrificio

especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la

comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.

En una explicación simplificada puede decirse que reproduce los requisitos de

la responsabilidad ilegítima (1 y 2), endureciendo uno de ellos (3) y añadiendo

otros dos (4 y 5). Además la ley dice que "la responsabilidad del Estado por

actividad legítima es de carácter excepcional" y que si se trata de "los daños

El daño cierto. La

imputabilidad

material de la

actividad a un

órgano estatal.

La relación de

causalidad (direc

ta, inmediata y

exclusiva).

12

causados por la actividad judicial legítima del Estado" éstos no resultan

indemnizables.

1. Daño cierto y actual. La exigencia de que el daño sea cierto y esté

debidamente acreditado no ofrece dificultades. Reiteramos aquí lo dicho con

relación a la responsabilidad por actividad ilegítima. Sí apuntamos aquí, que la

ley añade una exigencia: el daño debe ser actual, es decir, que no se

indemnizarán los perjuicios ciertos pero futuros.

2. Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal. Se reitera sin

variantes lo prescripto en el artículo 3 y nuestros comentarios.

3. Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva. La ley parte de la

base de que para responsabilizar al Estado debe probarse que aquel daño es

consecuencia directa de éste último y, fundamentalmente, que entre ese

perjuicio y el accionar lícito no se interpone ninguna otra circunstancia que

interrumpa el nexo causal. La jurisprudencia anterior se había pronunciado en

é í C S “ ” (“ ”

312:2022), a los clásicos requisitos exigidos para responsabilizar al Estado, es

decir, la existencia de un daño cierto, la relación de causalidad entre el

accionar del Estado y el perjuicio, y la posibilidad de imputar jurídicamente

ñ é “la existencia de una relación

directa, inmediata y exclusiva, de causa a efecto, entre la conducta

impugnada y el perjuicio cuya reparación se persigue, sin intervención

extraña que pudiera influir en el nexo causal”

4. Ausencia de deber jurídico de soportar el daño. Este requisito y el que sigue

también fueron consagrados por la jurisprudencia de la Corte antes de la

sanción de la ley. En el cas “C ” (“ ” 3 : 026 “

necesaria verificación de un sacrificio especial en el afectado, como así también

j í ñ ”

Es claro que si existe una norma que priva de protección al patrimonio del

afectado no habrá derecho a obtener ninguna indemnización. Existen

supuestos como la destrucción de cosas muebles peligrosas para la salud o

seguridad de los habitantes –muchos establecidos en las llamadas leyes de

policía sanitaria animal y/o vegetal- que son llevados a cabo por la

administración y que, a pesar de lesionar el derecho de propiedad, no dan

derecho a indemnización. Botassi recuerda el ejemplo paradigmático del

decomiso por razones de salubridad y seguridad (alimentos en mal estado,

explosivos, etc. q “ h

q ”

Los requisitos

singulares:

ausencia de

deber jurídico de

soportar el daño

y sacrificio

especial.

13

5. Sacrificio especial. Existen casos –explica Garrido Falla- en que el sacrificio

del derecho del particular se realiza por la Administración legítimamente, es

decir, el daño que el particular sufre no es en ningún caso la consecuencia de

una actividad administrativa ilegal, lo que significa simultáneamente que el

particular está obligado a soportar dicha actividad administrativa; en

compensación surge su derecho a reclamar una indemnización compensatoria.

Su fundamento se encuentra en la idea jurídica de la igualdad de los

ciudadanos ante las cargas públicas que hace odioso el sacrificio especial sin

indemnización.

En la próxima clase –tal como dijimos con la reponsabilidad por actividad

ilegítima- veremos la aplicación jurisprudencial de la responsabilidad del

Estado por actividad legítima. También aquí pueden ofrecerse algunos

ejemplos: las autoridades municipales dictan una ordenanza que prohíbe a

partir de cierta fecha la explotación de locales comerciales en una zona

determinada y ello afecta al propietario de uno de ellos que debe cerrarlo; la

construcción de una autopista ha alterado notoriamente la fisonomía del

barrio, se han trasladado los comercios que existían, se han demolido edificios

y los terrenos baldíos se han convertido en basurales afectando la calidad de

vida de los vecinos; las autoridades hidráulicas de una provincia deciden

desviar las aguas hacia una propiedad particular para evitar la inundación de

un pueblo; el gobierno federal resuelve prohibir la importación de

determinados productos con el objeto de nivelar la balanza de pagos y

defender la industria nacional y ello provoca el quebranto de un comerciante

que, precisamente, vendía exclusivamente objetos fabricados en el exterior del

país, etc.

LIMITACIÓN DE LOS RUBROS INDEMNIZABLES EN LA RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO POR ACTIVIDAD LEGÍTIMA. LOS DAÑOS CAUSADOS POR ACTIVIDAD

JUDICIAL LEGÍTIMA.

El artículo 5 dice así:

“ v í

carácter excepcional. En ningún caso procede la reparación del

lucro cesante.

La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad

legítima comprende el valor objetivo del bien y los daños que sean

consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la

autoridad pública, sin que se tomen en cuenta circunstancias de

Algunos

ejemplos de

responsabilidad

por actividad

legítima

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carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas. Los

daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no

h ”

1. Alcance de la indemnización. Aquí debe tenerse presente la distinción entre

responsabilidad por actividad legítima e ilegítima. En el primer supuesto

aquélla es comprensiva del daño emergente, que se integra con las pérdidas

objetivas sufridas en el patrimonio. En el segundo, abarca también el lucro

cesante que incluye las expectativas económicas esperadas y dejadas de

percibir de acuerdo a una probabilidad objetiva y debidamente acreditada.

Nuevamente con una expresión simplificada puede decirse que se consagra,

respectivamente, un régimen de reparación limitado o de reparación integral.

El punto, sin embargo, es objeto de cuestionamientos de parte de los autores y

de reconocimientos parciales -en algunos precedentes- de parte de los

tribunales.

2. La cuestión del lucro cesante. La ley excluye este rubro. La cuestión no es

novedosa ni en la jurisprudencia en la doctrina. Una parte de ella sobre la base

de la similitud que existe entre la actividad legítima dañosa del Estado y la

expropiación por causa de utilidad pública han aplicado el criterio que deriva

de la ley de expropiación –art. 10 ley 21499- que también veda el pago del

lucro cesante. Se habla de la fuerza expansiva de los principios de la

expropiación (Marienhoff, Hutchinson, Comadira). Vale aquí transcribir las

palabras del primero: “ S

principios no sólo comprenden y se aplican al específico acto por el cual el

Estado, por causa de utilidad pública calificada por ley y previa indemnización,

obtiene que le sea transferido un bien o cosa de un particular, sino que tales

principios se extienden y aplican a todos los supuestos de privación de la

propiedad privada, o de menoscabo patrimonial, por razones de utilidad o

interés público. Esto constituye lo que puede llamarse fuerza expansiva de la

noción jurídica de expropiación”

Otros, objetan la norma y estiman que vulnera el art. 17 de la Constitución

Nacional y se inclinan por una indemnización plena (Botassi, Barra, Perrino).

3. Los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan

derecho a indemnización.

La jurisprudencia tradicionalmente limitó los supuestos de indemnización por

actividad judicial a aquellos en los que se acreditaba la existencia de un error

judicial C v “V ” (“ ” 3 : 007

básicamente dijo: (a) que sólo cabe responsabilizar al Estado por error judicial

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en la medida en que el acto jurisdiccional que origina el daño sea declarado

ilegítimo y dejado sin efecto; (b) que antes de ese momento el carácter de

verdad legal que ostenta la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada

impide, en tanto se mantenga, juzgar que hay error y (c) que lo contrario

importaría un atentado contra el orden social y la seguridad jurídica, pues la

acción de daños y perjuicios constituiría un recurso contra el pronunciamiento

firme no previsto ni admitido por la ley.

Este criterio excluye la responsabilidad por actividad judicial legítima y es el

que ha consagrado la ley.

S j B j “

rotura de la puerta de ingreso a una vivienda en la cual se ha denunciado la

presencia de una persona secuestrada o la existencia de armas o evidencia de

cualquier delito, ordenada por un fiscal o por un juez como respuesta a una

denuncia que liminarmente apareció como seria y fundada (aportando licitud a

la medida y liberando de culpa o negligencia al funcionario) para después

comprobarse su inexactitud. En este supuesto –continúa Botassi- el proceder

oficial no merece objeción alguna pero no parece justo que el propietario del

”

También la nueva norma coloca en crisis la incipiente jurisprudencia que

reconocía la responsabilidad del Estado por la prolongación excesiva de la

prisión preventiva. La cuestión será ampliada en la próxima clase en la que

veremos el tratamiento que le da la jurisprudencia.

EL ESTADO NO RESPONDE POR LOS PERJUICIOS OCASIONADOS POR LOS

CONCESIONARIOS DE SERVICIOS PÚBLICOS.

El artículo 6 dice así:

"El Estado no debe responder, ni aun en forma subsidiaria, por

los perjuicios ocasionados por los concesionarios o contratistas de

los servicios públicos a los cuales se les atribuya o encomiende un

cometido estatal, cuando la acción u omisión sea imputable a la

función encomendada".

La discusión tampoco es nueva. La jurisprudencia y la doctrina se han ocupado

del tema. Marienhoff, en su tradicional tratado, acuerda con el criterio

consagrado. “ v ú –dice- lo hace el

… f q

responsabilidad que derive de hechos que concreten el ejercicio de la

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concesión, le ” O

aplicación para aquellos casos especiales en los que el concesionario, por

ejemplo, resulte insolvente (Botassi). Y otros piensan que si bien la regla es

válida, no es aplicable cuando el evento dañoso se debe al ejercicio irregular o

defectuoso del poder de regulación o control estatal sobre la actividad, como

cuando el Estado obliga al concesionario al cumplimiento de reglamentos u

órdenes ilegítimas (Balbín).

LOS PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN.

El artículo 7 dice así:

“

responsabilidad extracontractual es de tres (3) años computados a

partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños

é ”

El plazo para demandar al Estado. La extensión del plazo guarda armonía con

lo prescripto por el Código Civil y Comercial que en el art. 2561 establece que el

“ ñ v v

ñ ”

El plazo para demandar a funcionarios y agentes públicos. El plazo también es

D f : “

f ú (3 ñ ”

El plazo para acción de repetición del Estado. La ley consagra el mismo plazo.

D f : “

funcionarios o agentes causantes del daño prescribe a los tres (3) años de la

f q ”

LA ACCIÓN DE DAÑOS Y PERJUICIOS. INTERPOSICIÓN CONJUNTA O

AUTÓNOMA.

El artículo 8 dice así:

“ j

con la de nulidad de actos administrativos de alcance individual o

general o la de inconstitucionalidad, o después de finalizado el

proceso de anulación o de inconstitucionalidad que le sirve de

f ”

17

Según las circunstancias resultará posible que el afectado promueva una

demanda en la que cuestione la validez de un acto administrativo individual o

general y además pretenda el resarcimiento por los perjuicios sufridos. Esto es,

acumular ambas pretensiones. También será posible –como acontece en el

ámbito bonaerense- que el interesado deduzca la pretensión de daños y

perjuicios luego de finalizado el proceso de anulación que le sirve de

fundamento y dentro del plazo de prescripción.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS Y AGENTES PÚBLICOS.

El artículo 9 dice así:

“ v v f ú

en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera

irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que

les están impuestas, los hace responsables de los daños que

”

En términos clásicos los funcionarios están sujetos a una responsabilidad que

puede ser política, penal, civil y disciplinaria, también llamada administrativa.

Aquí interesa la denominada civil que se configura cuando el acto irregular del

agente haya causado un daño a la Administración Pública o a terceros, sean

particulares u otros funcionarios o empleados públicos.

La responsabilidad de los funcionarios existe desde la sanción del Código Civil

redactado por Velez Sárfield, cuyo art. 1112 es clara fuente del que

comentamos. Existe pero rara vez se la ha hecho efectiva y los repertorios de

los tribunales muestran escasos precedentes sobre la materia.

La norma –explica Lamoglia- sujeta el nacimiento de la responsabilidad del

funcionario y agentes públicos a la existencia previa de una relación de empleo

público, con un actuar antijurídico o irregular en la función asignada –de

acuerdo con la normativa general y particular que regula aquella– y que a su

vez haya sido materializado de manera culposa o dolosa. No distingue cuales

serían los funcionarios o agentes que pueden ser responsabilizados, y de tal

forma podría generarse la responsabilidad sin detenernos en el tipo de vínculo

jurídico –contractual o nombramiento– que vincula al empleado con el

Estado. Los daños, necesariamente, deben ser cierto y consecuencia del obrar

antijurídico que la legislación así rotula. La responsabilidad del funcionario, a

diferencia de la del Estado que es objetiva, es subjetiva.

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LA RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL.

El artículo 10 dice así:

“

en las normas específicas. En caso de ausencia de regulación, se

aplica esta ley en forma supletoria. Las disposiciones de la

presente ley no serán aplicadas al Estado en su carácter de

”

Como se puede observar las disposiciones de la ley reglan con mayor extensión

la responsabilidad extracontractual. La contractual cuenta con esta única

disposición que armoniza con el Régimen de Contrataciones de la

N (D 083/200 q : “Toda

contratación de la Administración Nacional se presumirá de índole

administrativa, salvo que de ella o de sus antecedentes surja que está sometida

é j í h v ” (

RECAPITULACIÓN.

En el final de esta clase a modo de síntesis –pero también de reiteración- nos

parece útil destacar que:

1. La ley comprende la responsabilidad del Estado Nacional por los daños

causados por su actividad o inactividad pero sin distinguir como

tradicionalmente se efectúa entre el Estado-Administración, el Estado-

Legislador y el Estado-Juez, aunque con relación a este último, el art. 5 efectúa

una referencia. La jurisprudencia más relevante por actividad administrativa,

legislativa y judicial será examinada en la próxima clase.

2. La ley excluye la responsabilidad de otros sujetos, como los concesionarios y

contratistas de servicios públicos. El Estado no debe responder de modo

directo ni subsidiario por los perjuicios ocasionados por aquéllos.

3. La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.

4. Los requisitos de la responsabilidad por su actividad ilegítima son: 1) daño

cierto; 2) imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano

estatal; 3) relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del

órgano y el daño cuya reparación se persigue y 4) falta de servicio consistente

en una actuación u omisión irregular de parte del Estado.

5. Los requisitos de la responsabilidad por su actividad legítima son: 1) daño

cierto; 2) imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal; 3)

relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal

y el daño; 4) ausencia de deber jurídico de soportar el daño y 5) sacrificio

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especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la

comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.

6. El Estado se exime de responsabilidad por caso fortuito, el hecho de la

víctima y de un tercero por quien no deba responder.

7. Los daños causados por la actividad judicial legítima no generan derecho a

indemnización.

8. Los plazos de prescripción son coincidentes para las distintas situaciones:

tres años.

9. Los agentes y funcionarios públicos son responsables por los daños causados

por cumplir de una manera irregular sus obligaciones legales, sea por dolo o

por culpa. La responsabilidad es subjetiva.

10. La responsabilidad contractual del Estado se rige por sus propias normas,

pero en caso de ausencia de regulación se aplica supletoriamente la ley que

comentamos.

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© 2018. Fragmentos de Derecho Administrativo. Todos los derechos reservados. ORIENTACIÓN BIBLIOGRÁFICA. El texto de la clase constituye una guía para el estudio que requiere necesariamente lecturas complementarias. Todos los tratados clásicos de la materia examinan la cuestión de la responsabilidad del Estado. Pero la sanción relativamente reciente de una ley que regula la cuestión hace más aconsejable referir los estudios específicos que surgieron para comentar la nueva norma. Rosatti, Horacio Daniel (Director), Ley 26944 de Responsabilidad del Estado. Análisis crítico y exegético, Buenos Aires, Rubinzal-Culzoni, 2014; Perrino, Pablo, E., La Responsabilidad del Estado y los funcionarios públicos, Buenos Aires, La Ley, 2015 (índice y prólogo) y Ávila, Santiago M., Responsabilidad del Estado. Aportes doctrinarios para el estudio sistemático de la ley 26.944, Buenos Aires, Infojus, 2015. De la extensísima bibliografía que consignamos a los fines del estudio inicial de la materia pueden verse: La responsabilidad del Estado en Argentina: breve comentario a su régimen legal por Carlos Marcelo Lamoglia; Responsabilidad del Estado: características generales del sistema vigente por Patricio M. Sammartino; La nueva ley de responsabilidad del Estado por Pedro Aberastury; La responsabilidad del Estado por la omisión del ejercicio de sus funciones de vigilancia por Pablo E. Perrino y Control judicial de la responsabilidad del Estado por omisión. Pautas jurisprudenciales para una interpretación de la ley 26944 por Fabián Canda. Aunque no contiene referencias a la nueva ley mantiene interés por sus reflexiones, La responsabilidad del Estado y de sus concesionarios y licenciatarios por Agustín Gordillo.

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ORIENTACIÓN LEGISLATIVA. Ley de responsabilidad del Estado ORIENTACIÓN JURISPRUDENCIAL. Tres casos emblemáticos: Tomás Devoto; Ferrocarril Oeste y Vadell El Estado es responsable por el disparo de un arma de fuego empleada por un policía El Estado no incurre en omisión que lo responsabilice por los daños sucedidos luego de un partido de fútbol El Estado es responsable por la muerte de una persona alojada en el servicio penitenciario que recibió heridas por una pelea entre internos El Estado no es responsable por la denuncia efectuada por los funcionarios de un organismo que dio lugar a una causa penal que finalizó con la absolución del imputado El Estado es responsable por el disparo efectuado por un policía fuera de servicio que mató a su compañera con la que estaba en un local de comidas y luego se suicidó.