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Responsabilidad Patrimonial derivada de las...
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Responsabilidad Patrimonial derivada de las conductas del Estado Legislador en Venezuela. Carlos Luis Carrillo Artiles* & Mayra Emilia Menéndez Roman**. SUMARIO.- I.- A título de Introito. II.- La Responsabilidad Patrimonial del Estado. III.- Antecedentes de la Responsabilidad del Estado-Legislador en el derecho comparado. IV.- Existe responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos en Venezuela? IV. a.- Responsabilidad del Estado Legislador por funcionamiento anormal - leyes u omisiones inconstitucionales -tesis de la responsabilidad subjetiva- IV. b.- Responsabilidad por actos normativos lícitos -tesis de la responsabilidad objetiva- V.- Competencia Jurisdiccional para conocer reclamaciones de daños patrimoniales derivados de actos legislativos VI.- Bibliografía A TÍTULO DE INTROITO.- El tema de la responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos se ha planteado en principio en distintos países, cada vez que han entrado en vigencia leyes con un contenido lícito e ilícito, pero que de alguna manera han afectado la esfera jurídica subjetiva pecuniaria de los particulares. Sin embargo en una segunda revisión, se ha avanzado hasta el establecimiento de esa responsabilidad estatal con ocasión también de las inercias en la actividad legislativa del Estado, siempre que tal inactividad Ficha para citar este artículo: Carrillo Artiles, Carlos Luis. & Mayra Menéndez Román. “Responsabilidad patrimonial derivada de las conductas del Estado Legislador”. Ensayos de Derecho Administrativo Libro Homenaje a Nectario Andrade Labarca. Colección Libros Homenaje N°.13 Tribunal Supremo de Justicia Volumen I. Caracas Venezuela. 2004 ISBN 980 6487 56 7
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Responsabilidad Patrimonial derivada de las conductas del Estado Legislador en Venezuela.
Carlos Luis Carrillo Artiles* & Mayra Emilia Menéndez Roman**.
SUMARIO.-
I.- A título de Introito. II.- La Responsabilidad Patrimonial del Estado. III.- Antecedentes de la Responsabilidad del Estado-Legislador en el derecho comparado. IV.- Existe responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos en Venezuela? IV. a.- Responsabilidad del Estado Legislador por funcionamiento anormal -leyes u omisiones inconstitucionales -tesis de la responsabilidad subjetiva- IV. b.- Responsabilidad por actos normativos lícitos -tesis de la responsabilidad objetiva- V.- Competencia Jurisdiccional para conocer reclamaciones de daños patrimoniales derivados de actos legislativos VI.- Bibliografía
A TÍTULO DE INTROITO.-
El tema de la responsabilidad patrimonial del Estado por actos legislativos
se ha planteado en principio en distintos países, cada vez que han entrado
en vigencia leyes con un contenido lícito e ilícito, pero que de alguna
manera han afectado la esfera jurídica subjetiva pecuniaria de los
particulares. Sin embargo en una segunda revisión, se ha avanzado hasta el
establecimiento de esa responsabilidad estatal con ocasión también de las
inercias en la actividad legislativa del Estado, siempre que tal inactividad
Ficha para citar este artículo: Carrillo Artiles, Carlos Luis. & Mayra Menéndez Román. “Responsabilidad patrimonial derivada de las conductas del Estado Legislador”. Ensayos de Derecho Administrativo Libro Homenaje a Nectario Andrade Labarca. Colección Libros Homenaje N°.13 Tribunal Supremo de Justicia Volumen I. Caracas Venezuela. 2004
ISBN 980 6487 56 7
normativa genere un agravio susceptible de valoración económica de algún
sujeto.
Una constante en el derecho comparado sobre este particular tema, ha sido
que se ha atribuido a la construcción jurisprudencial casi pretoriana de los
tribunales competentes, una evidente influencia sobre los órganos
legislativos encargados de hacer las leyes, quienes haciéndose eco de esa
tendencia, han consagrando en diversos instrumentos jurídicos los
diversos tipos de responsabilidad estatal relacionada con las conductas
legislativas, ya sea por acción u omisión.
En Venezuela nuestra escasísima jurisprudencia no nos ha dado luces en
torno a la materia de reclamación contra el Estado por daños causados por
conductas legislativas, ya sea por la escasez de demandas con esa
finalidad, - a diferencia de lo que sucede en el derecho comparado- lo cual
posiblemente sea atribuible al desconocimiento en esa materia, o en razón
de la inexistencia de una normativa clara que permita a los afectados
acudir a los tribunales competentes con la finalidad de reclamar los daños
ocasionados por el legislador.
El axioma cimentado en algunos países que afirma que, bastaría con el
establecimiento de un verdadero control de constitucionalidad de las leyes
para controlar idóneamente la legalidad de los actos legislativos que
coliden con la Constitución, se hizo insuficiente desde el momento mismo
en que se comenzó a considerar la existencia de responsabilidad del
Estado, no sólo por el funcionamiento anormal de su actividad sino
también por funcionamiento normal de la actuación legislativa por él
desplegada, pues como dejaremos evidenciado subsecuentemente en este
opúsculo, puede darse el caso de la materialización de actos legislativos
producto de una actividad normal y lícita, que en su ejecución pudiesen
acarrear una afectación patrimonial para un sujeto determinado, lo cual en
el fondo sería susceptible de ser indemnizado por el Estado para generar
un verdadero equilibrio justicial en cabeza del afectado.
Otro de nuestros objetivos se centra en buscar si existen fundamentos en
el ordenamiento jurídico vigente que sean suficientes y que sustenten la
tangibilidad de responsabilidad autónoma del Estado tanto por la
promulgación de leyes constitucionales y lícitas, pero que causen un daño
especial que afecte la esfera de un particular, de tal entidad y magnitud
que configure la posibilidad de accionar contra el Estado; como también
por aquellos daños causados como consecuencia de una actuación
inconstitucional del Legislador, ya sea por acción u omisión, una vez
declarada la inconstitucionalidad de tal conducta por el tribunal
competente, y en ese caso afirmativo analizar, si existe en Venezuela,
competencia jurisdiccional para conocer de reclamaciones de daños y
perjuicios ocasionados por las conductas legislativas, tanto activas como
inerciales.
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.-
La responsabilidad patrimonial del Estado por los daños ocasionados con
su actuación, es un principio reconocido en todo Estado de corte
Democrático del tipo occidental. Por ende, nuestra Constitución de 1999,
Comentario [CLCA1]: Y no incluirás la Responsabilidad por Omisiones Legislativas “ del legislador y de la Ley”
no podría escapar de esa tendencia, al consagrar de una manera mucho
más clara –por lo expreso de su redacción- que en las Constituciones
anteriores de nuestro país, un verdadero sistema de resarcimiento por los
daños y perjuicios que sufran los particulares causados por el Estado
Venezolano, siempre que sean imputables como secuela de la actuación de
los órganos del Poder Público, o al funcionamiento de los servicios
públicos que presten, ya sea que dicha actividad se haya efectuado
apegada al ordenamiento jurídico o fuera de los parámetros de la
normalidad de dicha actuación.
La finalidad específica de este principio, es el resarcimiento o reparación
del daño sufrido por la víctima que no tiene el deber jurídico de soportar
esa afectación individual frente al colectivo, y no se refiere únicamente al
aspecto sancionador que tradicionalmente se persigue, desde la
perspectiva del imputable del daño, sino también al aspecto
indemnizatorio, visto bajo la óptica del sujeto afectado, ya que “lo que
interesa al sujeto dañado es solamente la reparación del daño sufrido, sin
preocuparse de si la obligación de resarcimiento debe ser imputada a un
sujeto –aquél que ha producido la acción dañosa- antes que a otro.”
Efectivamente, en los casos en que la actuación administrativa sea ejercida
de manera lícita, o lo que se ha entendido como funcionamiento normal,
siempre que se cause un daño estaremos en presencia de la procedencia de
una “indemnización”, mientras que si la actuación administrativa es
anormal o ilícita estaremos en presencia de “responsabilidad”, lo cual se
traduce en la obligación de resarcir los daños causados.
Ya que “la responsabilidad patrimonial de la Administración surge como
consecuencia de una actividad ilícita, o al menos, dentro del campo de los
daños causados por la Administración Pública sin título para ello. En
cambio la teoría de la indemnización tiene su lugar en el campo de la
actividad lícita, y se produce cuando tal actividad especialmente entendida
como servicio público determina acciones o ablaciones de los derechos
particulares.”1
La Constitución Venezolana de 1999 en su artículo 140 establece diáfana y
enfáticamente un régimen de responsabilidad administrativa, que en
principio es de carácter objetivo, al instaurar que “El Estado responderá
patrimonialmente por los daños ... siempre que sea imputable al
funcionamiento de la Administración Pública”.
Así vemos que la expresión utilizada por el constituyente al referirse al
funcionamiento de la Administración, sin calificar si ese funcionamiento es
normal o anormal, establece un sistema similar al existente en países con
mayor tradición en materia de responsabilidad, que comporta tanto la
teoría llamada de “responsabilidad por sacrificio particular o sin falta”,
como el “régimen de responsabilidad administrativa derivada del
funcionamiento anormal del servicio público.”
Esta intención del constituyente sobre la amplitud de la responsabilidad
del Estado pretende estar explanada en la accidentadamente publicada
1 GARRIDO FALLA, FERNANDO. “TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO”, Volumen II, Madrid, 1982.
Exposición de Motivos de la Constitución Venezolana, donde se expone que
“...la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los
daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal
de los servicios públicos...”.
Al respecto, se ha sostenido recientemente: que “... Dentro de este correcto
enfoque, y desde una perspectiva global que abarca a ambos regímenes de
responsabilidad, la Administración responde objetivamente, es decir, que
el fundamento general o unitario de todo el sistema o de los dos sistemas
de responsabilidad administrativa es la integridad patrimonial. El criterio
general de la responsabilidad administrativa es así la idea de la lesión, o
sea, de la lesión antijurídica en el entendido de que el particular no tiene la
obligación de soportar sin indemnización el daño sufrido”2
De manera que, la responsabilidad patrimonial del Estado en Venezuela es
primariamente objetiva, ya que toma en cuenta el resultado lesivo y no la
existencia de una conducta donde haya mediado la culpa del agente, a
diferencia de como se ha exigido en el ámbito del derecho civil.
Todo ello en atención a que, “la responsabilidad pasa a reposar de este
modo sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios, dejando
de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para
convertirse en un mecanismo objetivo de reparación, que se pone en
2 ORTÍZ ALVAREZ, LUIS., “LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Y LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS EN LA CONSTITUCIÓN DE VENEZUELA DE 1999”, Revista de Derecho Constitucional Nro. 1, Editorial Sherwood, Caracas, Sep-Dic 1999, Pág 267.
funcionamiento sólo si, y en la medida en que, se ha producido una lesión
patrimonial.”
Cuando el Juez Contencioso Administrativo realiza la evaluación para
determinar la existencia de responsabilidad del Estado, a diferencia del
Juez Civil, su juicio de valor versa estrictamente en la verificación de la
existencia del daño y la relación de causalidad con la actividad
administrativa para determinar la responsabilidad, por la tangibilidad de
una “responsabilidad por sacrificio particular”; lo cual es diametralmente
distinto en la determinación de la responsabilidad civil en la cual siempre
debe existir el requisito de la “culpa del agraviante”, para lo cual se impone
efectuar una valoración subjetiva.
Resulta innegable que la consagración del artículo 140 en nuestra
Constitución, constituye un avance en la evolución de la teoría de
Responsabilidad del Estado, sin embargo, no debe ser interpretado de
manera exagerada, ya que la responsabilidad de la Administración debe
tener límites en su ambiciosa formulación para evitar eventuales
resultados injustos e insostenibles que finalmente afecten al interés
general de la colectividad a la cual finalmente representa.
En este sentido se ha pronunciado la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 15 de mayo de 2001, bajo ponencia
del Magistrado Hadel Mostafá Paolini, al manifestar que, “... la
responsabilidad administrativa soportada en criterios en alto grado
objetivista, como el riesgo excepcional, debe ser interpretada bajo criterios
restringidos, a fin de evitar generalizaciones impropias e inconducentes
que excluyan los supuestos necesarios eximentes de la responsabilidad,
tales como, hecho exclusivo de un tercero, culpa exclusiva de la víctima,
fuerza mayor o caso fortuito. Se impone entonces siempre un análisis
guardando la debida ponderación o prudencia en la aplicación de la teoría
del riesgo, con omisión de la falla o falta del servicio, porque si se extiende
o exagera en demasía su aplicación, sin limites ello podría conllevar a que
la administración (sic) tenga que hacerse prácticamente responsable de
todas las situaciones de daño, lo cual como se precisará infra puede
establecer una injustificada y excesiva onerosidad sobre la Hacienda
Pública.”3
Por tanto, una interpretación desproporcionada de esta disposición de la
responsabilidad administrativa que establece la Constitución, podría dar
lugar a una hipotrofia de la actividad administrativa, ya que el Estado se
vería obligado a destinar una cantidad excesiva de sus recursos para
satisfacer las responsabilidades o indemnizar toda una gama de daños que
pudiera causar con ocasión de la prestación de su actividad y más
específicamente de los servicios públicos. Por ende, corresponde a los
operadores judiciales hacer una labor de ponderación de los intereses en
juego en cada caso concreto, de manera que se fijen criterios que permitan
claramente determinar cuando el daño causado ha de ser, según el caso
indemnizado o no.
SURGIMIENTO Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO-LEGISLADOR EN EL DERECHO COMPARADO.-
3 Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 15-05-01. Magistrado Ponente: Hadel Mostafá Paolini. Caso: Gladys Josefina Jorge Saad, viuda de Carmona, Ramón Oscar Carmona, Carlos Eduardo Carmona y Oswaldo José Carmona vs la República de Venezuela. Exp.14.658
A principios del siglo XIX, la regla general en la mayoría de los
ordenamientos jurídicos era la de la irresponsabilidad del Estado por los
daños que se pudiesen ocasionar en las esferas jurídicas subjetivas de los
particulares. Variados principios como “el Rey no puede equivocarse” o “lo
propio de la soberanía es imponerse a todos sin compensación”, eran los
dogmas, que tanto en el derecho inglés como en el francés, sustentaban el
principio general de esa época de irresponsabilidad del Estado. Ante esa
situación, se estableció que los propios funcionarios eran los que debían
responder personalmente por sus acciones, sin poder excusarse en que su
conducta proviniera o fuese el resultado de ordenes superiores.
El tránsito de esta idea de irresponsabilidad del Estado existente hacia la
consagración legal del principio de responsabilidad, siguió caminos
distintos en los diferentes países con regulaciones muy variadas, siendo
que, en algunos se presentó como consecuencia del desarrollo
jurisprudencial, como fue el caso de Francia, mientras que en otros surgió
de los preceptos que en el ámbito civil regulaban la responsabilidad
extracontractual, como fue el caso de Italia, a diferencia que en otros, nació
de la necesidad de reglas específicas que regulasen la materia, como fue el
caso de países como Inglaterra, España y Venezuela.
Desde esa perspectiva del derecho comparado, donde la tendencia era
negar la responsabilidad del Estado, no era extraño que dirigida en la
misma dirección, también se negase la existencia de responsabilidad
derivada de los actos del poder legislativo, fundamentando tal posición en
que tales actuaciones emanaban del poder soberano en su carácter de
representante del pueblo; de manera que si se le reconociere y otorgase
competencia a un órgano jurisdiccional para condenar a una indemnización
ante daños causados por un acto legislativo o por una inercia imputable al
legislador, se estaría sometiendo a control judicial la actividad legislativa
en una especie de “gobierno de jueces”, lo cual entraba en franca y
palmaria contradicción con la tesis imperante que afirmaba que los actos
del poder legislativo eran la manifestación inequívoca de la voluntad
popular. Por ello, se afirmaba que “cuando se trata de actos de poder
público o actos de autoridad, la regla que domina era la de la
irresponsabilidad pecuniaria del Estado” 4.
En razón de esta interpretación, se consideraba que este tipo de
actuaciones debían ser soportadas por los particulares sin derecho a
obtener indemnización.
Ahora bien, el primer giro en cuanto al planteamiento de la existencia de
responsabilidad patrimonial por actos legislativos, se presentó en países
que poseían mecanismos de control judicial de constitucionalidad de las
leyes, en los que se consideraba que si una ley se adaptaba íntegramente al
texto constitucional, los ciudadanos tenían el deber jurídico de soportar los
posibles daños que ésta pudiera ocasionar.
Sin embargo, si dicha ley vulneraba o conculcaba de alguna manera el texto
constitucional y a través de los mecanismos de control se declaraba su
4 Laferriere. Traité de la Jurisdiction administrative, Paris, T.2,1896, pag 12 y SS y pág 184.“Es de principio que los daños causados a los particulares por medidas legislativas no les abren ningún derecho a indemnización. La Ley es, en efecto, un acto de soberanía, y lo propio de la soberanía es de imponerse a todos sin compensación. El legislador puede apreciar, según la naturaleza y gravedad de los daños, según las necesidades y recursos del Estado, si él debe otorgar esta compensación”.
inconstitucionalidad, se extinguía la obligación de soportar ese perjuicio, y
procedía en consecuencia una indemnización por los daños ocasionados
por dicha ilicitud declarada, en razón que tal inconstitucionalidad
configuraría un supuesto de funcionamiento anormal.
Mientras que en aquellos ordenamientos jurídicos en los que no existía
control constitucional de las leyes -como era el caso de Francia- se
comenzó a plantear la posibilidad de apreciar responsabilidad por acto
legislativo, en casos muy individualizados y ante daños de naturaleza muy
especial, siendo improcedente en aquellos casos en que sólo se afectasen
meras expectativas de derecho.
Posteriormente y a medida que en el ámbito de la responsabilidad del
Estado se fue desarrollando la tesis de la responsabilidad por
funcionamiento normal, se comenzó a plantear, ante ciertas situaciones
lesivas de la patrimonialidad de un particular, en las cuales determinadas
leyes ajustadas a la Constitución y por tanto totalmente lícitas,
ocasionasen excepcionalmente un sacrificio intenso y especial a una
persona o grupo de personas, lo que pudiera haber lugar a una
indemnización pecuniaria.
En este punto, la jurisprudencia en el derecho comparado fue
evolucionando paulatinamente y pasó de la negación de la existencia de
responsabilidad por actos legislativos, si la propia ley no la preveía, al
reconocimiento de la existencia de responsabilidad basada en la
inconstitucionalidad declarada de la ley o en la ruptura del principio de
igualdad ante las cargas públicas.
Fue así que en Francia, el Consejo de Estado en 1838 en el arrêt
Duchatelier5, caso en donde diversas industrias tuvieron que cesar sus
actividades con motivo de una Ley destinada a proteger el monopolio
estatal de la industria tabacalera, la cual no establecía indemnización
alguna a favor de los afectados por esa medida, se declaró que no podía
atribuirse a sí mismo la potestad de conceder una indemnización por
daños y perjuicios a favor de los que se vieran afectados por un acto del
legislador, en caso de silencio o de laguna legal.
Posteriormente y siguiendo la misma línea, en el arrêt Moroge6 de fecha 5
de febrero de 1875, se afirmó que “el Estado no era responsable de las
consecuencias que se derivasen de las Leyes que, en aras del interés
general, prohibieran el ejercicio de una industria, a menos que existiesen
disposiciones especiales en ese sentido”.
Esta posición fue defendida en diversas oportunidades en Francia por el
Consejo de Estado y en España por la jurisprudencia del Tribunal Supremo
durante la mayor parte del siglo XIX.
5 Sentencia del Consejo de Estado Francés tomada del artículo “La Responsabilidad por actos del legislador y por los tratados internacionales en Francia” de Franck Moderne. en “Propiedad, Expropiación y Responsabilidad, la garantía indemnizatoria en el derecho Europeo y Comparado”. Editorial Tecnos, 1995, Madrid, pág 957. 6 Sentencia del Consejo de Estado Francés tomada del artículo La Responsabilidad por actos del legislador y por los tratados internacionales en Francia, Obra Citada, pág 957
Pero la decisión que marcó la pauta en torno al reconocimiento de
responsabilidad derivada de actos legislativos en razón del sacrificio
particular sufrido, fue la del Consejo de Estado en el caso Societé des
produits laitiers La Fleurette7, de fecha 14 de enero de 1938, en la cual una
sociedad que fabricaba una crema especial a partir de la leche y de otros
productos, se vio forzada a cerrar su negocio como consecuencia de una
ley que, con fines de protección de la industria lechera, prohibió elaborar
productos análogos que no derivasen íntegramente de la leche. Dicha
sentencia admitió la pertinencia de una indemnización, arguyendo que se
trataba de la única empresa afectada por la medida -sacrificio especial y
ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas- y ante la
suposición de una implícita voluntad indemnizatoria, no expresada en el
texto de la ley o al menos no excluida por ella.
Sin embargo no es sino con la sentencia Bovero8 en 1962, cuando se
consolida el principio general de la procedencia de la indemnización
patrimonial siempre que, produciéndose un daño especial y grave como
consecuencia de una ley, ésta no excluya expresa e inequívocamente dicha
indemnización, enmarcando los daños producidos por ejecución de leyes
en el régimen de responsabilidad sin falta, el cual se fundamenta en la
ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas.
Por otra parte en España, a principios de siglo XIX, no se reconocía
resarcimiento por daños ocasionados por una Ley, si la misma no lo había
7 Sentencia del Consejo de Estado Francés tomada del artículo La Responsabilidad por actos del legislador y por los tratados internacionales en Francia, Ob.cit, pág 957 8 Sentencia del Consejo de Estado Francés tomada del texto “La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos en el Derecho Español”, Francisco Javier Jiménez Lechuga, Monografías Jurídicas, Marcial Pons, 1999, Madrid, Pág 55.
establecido taxativamente, como se observa del texto de la sentencia del
Tribunal Supremo de Justicia de 1917, donde se patentizó que:
“Considerando que jamás ha estimado esta Sala que la observancia y
aplicación de las Leyes que la representación nacional elabora, el Rey
sanciona y el Poder Ejecutivo promulga, pueda motivar resarcimiento como
la ley misma no lo haya previsto y otorgado, pues es doctrina establecida
en la Sentencia de 12 de febrero de 1909, que no cabe reclamar
indemnización cuando el supuesto perjuicio lo haya producido
directamente un acto legislativo y no ninguno de la Administración”.9
Posteriormente, con la promulgación de la Ley de Expropiación Forzosa de
1954 se consagró un concepto amplio de expropiación, el cual no estaba
limitada a la transferencia forzosa de inmuebles, sino que se extendía a
cualquier forma de privación singular de la propiedad, de derechos o
intereses patrimoniales legítimos -tal como lo contempla el artículo 33 de
la Constitución Española-, siempre que se otorgase la correspondiente
indemnización.
De esta manera se comenzó a considerar que en aquellos casos en que se
estuviera en presencia de expropiaciones legislativas por medio de las
cuales se limitasen bienes, derechos o intereses de los particulares,
siempre que se desvirtuase el núcleo del contenido del derecho
constitucional a la propiedad, sin que se hubiere establecido la debida
indemnización, se debía admitir la responsabilidad del Estado por esos
actos del poder legislativo. Tales expropiaciones son definidas por la
9 Sentencia del Tribunal Supremo Español de Justicia, de fecha 25 de Junio de 1917.
doctrina, como una intervención del legislador que va más allá de esa
simple habilitación, de forma que es la propia ley especial la que organiza
e instrumenta la propia operación expropiatoria de unos bienes o derechos
determinados en todo o en parte10.
En este sentido se pronunció la sentencia de 15 de julio de 1987, que
señaló que, “la reparación de los posibles perjuicios que se puedan irrogar
a jueces y magistrados al establecer la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio,
una edad de jubilación forzosa, que en relación con la normativa vigente
cuando entraron al servicio de la Administración de Justicia minora su vida
activa, plantea la responsabilidad del Estado por los actos del legislador,
problema que la doctrina científica y el Derecho comparado abordó en un
sentido favorable a declarar esta responsabilidad cuando la aplicación de
una ley conforme a la Constitución produzca unos graves y ciertos
perjuicios...”11
Bajo el mismo criterio se pronunció la sentencia de fecha 12 de febrero de
1988 que puntualizó que: “Como dice la sentencia de este Pleno de 17 de
noviembre de 1.987, dictada en asunto igual al que aquí enjuicia,
consagrada en el artículo 9.3 de la Constitución la responsabilidad de todos
los Poderes Públicos sin excepción alguna, resulta evidente que cuando el
acto de aplicación de una norma, aún procedentes del Poder Legislativo,
supone para sus concretos destinatarios un sacrificio patrimonial que
merezca el calificativo de especial, en comparación del que pueda
10 GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO Y TOMÁS–RAMÓN FERNÁNDEZ, “CURSO DE DERECHO ADMINISTRATIVO”, volumen II, Cuarta edición, Civitas, Madrid, 1993, pág 213. 11Sentencia del Tribunal Supremo Español tomada del texto “La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos en el Derecho Español, Obra Citada. Pág 96 .
derivarse para el resto de la colectividad, el principio -constitucional de
igualdad ante las cargas públicas- impone la obligación del Estado de
asumir el resarcimiento de las ablaciones patrimoniales producidas por tal
norma y el acto de su aplicación, salvo que la propia norma, por
preferentes razones de interés público, excluya expresamente la
indemnización, cuya cuantía, de no concurrir tal excepción, debe ser
suficiente para cubrir el perjuicio efectivamente causado”12
Así vemos como en estas dos decisiones se decidió la procedencia de
indemnización en razón del sacrificio particular sufrido, principio que
fundamenta la responsabilidad sin falta o por funcionamiento normal.
Sin embargo, se introduce en dicho texto legislativo, específicamente en su
artículo 139.3, una disposición relativa, la cual redujo considerablemente
el ámbito de aplicación de este principio, ya que establece como principio
general la responsabilidad del Estado por actos legislativos, pero limita
únicamente la existencia de indemnización a aquellos casos en que la
propia ley lo establezca, en los términos que ella consagre y siempre. Solo
cuando concurran estos tres supuestos podría el Tribunal ordenar una
justa indemnización por los daños ocasionados por la Ley.
Aún así, la jurisprudencia ha seguido considerando por influencia del
Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, que aún cuando la propia
ley no se pronuncie sobre la indemnización, si ésta produce unos
12 Sentencia del Tribunal Supremo Español, de fecha 12 de febrero de 1988 tomada del texto “La Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos en el Derecho Español”, Ob.Cit. Pág 95.
perjuicios especiales no justificados, puede tipificarse responsabilidad del
Estado.
EXISTE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO DERIVADA DE ACTOS LEGISLATIVOS EN VENEZUELA?.-
En nuestro ordenamiento jurídico no existe una disposición específica que
contemple expresamente la responsabilidad derivada de actos legislativos,
a diferencia de los actos emanados de la Administración y de los órganos
judiciales que ejercen la función jurisdiccional, responsabilidades que si
encuentran en el texto constitucional fundamentos expresos, como es el
caso del artículo 140 para las actuaciones de la Administración, y los
artículos 26 en su primer aparte y 49 numeral 8, para las actuaciones de
los órganos jurisdiccionales.
Sin embargo en opinión de algunos autores, la responsabilidad del Estado-
Legislador debe entenderse que se encuentra comprendida dentro de lo
que establece el artículo 140 de la Constitución que consagra:
“Artículo 140.- El Estado responderá patrimonialmente por los
daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y
derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento
de la administración Pública.”
Tal afirmación se afinca en el argumento que cuando esta disposición se
refiere “al funcionamiento de la administración pública”, en realidad
tácitamente aduce y abarca a todos los órganos que integran al Estado, ya
que ese artículo se encuentra inserto dentro del título de los Poderes
Públicos, por lo que señalan que la intención del constituyente con la frase
“funcionamiento de la administración pública”, era considerar a la
integralidad de las actuaciones de todos los entes del Estado.
Así nos remiten a la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, en
donde se señala que: “...la obligación directa del Estado de responder
patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera
de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al
funcionamiento, normal o anormal de los servicios públicos y por
cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas,
ciudadanas o electorales de los entes públicos o incluso de personas
privadas en ejercicio de tales funciones”.
Sin embargo diferimos particularmente de esa posición, ya que según
nuestro criterio del texto del referido artículo no se denota en manera
alguna, la consagración de la responsabilidad del Estado por actos
legislativos, pues con la frase “funcionamiento de la administración
pública”, sin lugar a dudas, el constituyente se refiere única y
exclusivamente a la actividad administrativa efectuada por todos los
órganos que integran el Poder Público, encarnada dicha actividad
administrativa por los actos de rango sublegal o en ejecución de la Ley, que
si bien es cierto, en principio son generados por los entes considerados
orgánicamente Administrativos, también pueden ser producidos funcional
o materialmente por otros órganos del Poder Públicos que no son
propiamente administrativos.
Así que en fuerza de lo anteriormente expuesto, pasaremos a efectuar un
análisis detallado de todo el articulado constitucional que sirve de
fundamento a la responsabilidad del Estado-Legislador, pues no dudamos
de su existencia y viabilidad, sólo que no consideramos que aquél sea su
fundamento jurídico.
En tal sentido, debemos partir del análisis de lo que realmente quiso decir
el constituyente en el artículo 140 del texto constitucional con la frase
“funcionamiento de la administración pública”. Tradicionalmente se ha
reiterado, que cuando nos referimos a Administración Pública hacemos
alusión a la rama ejecutiva del Estado que ejecuta funciones
administrativas, pero también ésta actividad es desarrollada por los
órganos de las restantes ramas del Estado cuando realizan funciones
administrativas dirigidas a su ámbito interno, y algunas de eficacia externa
que son necesarias para desarrollar las tareas que les son encomendadas.
Pareciera en principio, que es en este sentido, que el constituyente ha
querido plasmar el régimen de responsabilidad que se establece en el
artículo 140 de la Constitución, limitándose únicamente a la función
administrativa desarrollada por cualquiera de los órganos del Poder
Público, ya que si no fuese así, y ésta abarcaría a todas las actividades de
todos los órganos del Poder Público, no tendría ningún sentido, el haber
ubicado en una disposición aparte la responsabilidad del Estado por
errores judiciales, -como de hecho lo hizo- por cuanto se encontraría
comprendida dentro del contenido del artículo 140 del texto
constitucional.
Así pues, la Administración Pública es un “concepto en el que es imposible
incluir al legislador, por amplio que sea el criterio interpretativo que se
pretenda utilizar”13.
Asímismo, al definir lo que se debe entender por función administrativa
desde el punto de vista orgánico, aparato administrativo o Administración
Pública, se ha entendido como “el conjunto de órganos no solo estatales
sino también no estatales encargados de la ejecución concreta y práctica de
los cometidos estatales. Incluye todos los órganos que forman el aparato
tradicionalmente llamado “Administración estatal” -órganos del poder
ejecutivo- y órganos integrantes de los otros poderes del Estado -legislativo
y Judicial- en cuanto realicen esa actividad sustancial de ejecución práctica
y gestión inmediata de cometidos estatales.” 14 Por ende, perfectamente hay
actividades administrativas efectuadas por el órgano legislativo, como
pueden ser entre otras, las de organización interna, muy diferentes a su
función esencial y primordial, como es la de legislar.
Por lo tanto debemos considerar como función administrativa y por ende
como Administración Pública al efecto de responsabilidad patrimonial del
Estado, a la actividad desarrollada por los órganos de los diversos niveles
del Poder Público -Federal, Estadual y Municipal- que ejercen el Poder
Ejecutivo, así como también a otros órganos del Poder Público que
desarrollan las funciones del Estado de carácter sublegal.15 Por lo que en el
13 GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO. “LA INEXISTENCIA DE JURISDICCIÓN EN LOS TRIBUNALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS PARA DECIDIR ACCIONES DE CONDENA CONTRA EL LEGISLADOR”. Revista de Derecho Administrativo No.117, Editorial Civitas, Madrid, 2003, pág 104. 14 ROBERTO DROMÍ, “DERECHO ADMINISTRATIVO”, 7ma Edición, Ediciones Ciudad Argentina.1998, Argentina, pg. 139 15 BREWER-CARÍAS, ALLAN Y RAFAEL CHAVERO GAZDIK, “LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA”, Colección de Textos Legislativos No. 24, 1era Edición, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2002
nivel nacional, los órganos que ejercen el singularmente llamado Poder
Ciudadano (Fiscalía General de la República, Contraloría General de la
República y Defensoría del Pueblo) y el denominado Poder Electoral
(Consejo Nacional Electoral) son órganos que integran la actividad
funcional de la Administración Pública del Estado. Por su parte, en el
órgano Judicial, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura adscrita al
Tribunal Supremo de Justicia, por ejemplo, también es parte de la actividad
funcional de la Administración Pública.
En razón de ello, la actividad desarrollada por los órganos legislativos sólo
podrá considerarse actuación de la Administración Pública, cuando se trate
de meras funciones administrativas desarrolladas por éste, y nunca por la
elaboración de leyes formales que son actos materialmente distintos y se
encuentran en un nivel superior en nuestro ordenamiento jurídico, pues
evidentemente son de rango legal por ser de ejecución directa de la
normativa fundamental, encargada a esos específicos entes con
competencia legislativa en función de un procedimiento especialmente
tasado en la Constitución.
Hecha esta aclaratoria inicial, consideramos que si bien es cierto que, el
artículo 140 se encuentra inserto dentro del Título IV del texto
constitucional denominado “Del Poder Público”, no es menos cierto que, si
la intención del Constituyente al ubicarlo dentro de ese título fue la de
abarcar la actuación de todos los órganos del Poder Público, la redacción
del referido artículo no fue muy afortunada, ya que si analizamos en
conjunto toda la amplia y generosa normativa constitucional en materia de
responsabilidad del Estado, debemos concluir que ha debido referirse
expresamente en dicho artículo 140 a la responsabilidad por el
funcionamiento de los órganos del Poder Público en general y no limitarla a
la incorrecta frase de “funcionamiento de la administración pública”, que
indudablemente hace referencia a la función administrativa del Estado,
desarrollada por los órganos administrativos o no.
En efecto, si hacemos una comparación con la Constitución Española, la
disposición que contiene la responsabilidad de la Administración es el
artículo 106.2, el cual está comprendido dentro del título del Gobierno y la
Administración -rama ejecutiva del Estado- y expresamente se refiere a la
responsabilidad por funcionamiento de los servicios públicos, cuando
señala:
“Artículo 106.2. Los particulares en los términos establecidos por
la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Sin embargo, cuando se refiere a la responsabilidad en general del Poder
Público, la encontramos en el título preliminar del texto constitucional en
su artículo 9.3 que señala:
“Artículo 9.3. La constitución garantiza el principio de la legalidad,
la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la
responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos”.
Por lo que del análisis precedentemente realizado, pareciera que el
constituyente venezolano no utilizó una adecuada técnica constituyente,
ya que del análisis de todo el entramado constitucional no cabe duda que
su intención fue abarcar un régimen amplio de responsabilidad del Estado,
por lo que en la redacción del artículo 140 debió abarcar a todas las
actividades de todos los órganos del Poder Público, y no limitarlo al
funcionamiento de la Administración Pública, que como ya se dijo abarca
exclusivamente a las actividades de tipo administrativo de todos los
órganos del Poder Público.
Por otra parte, no consideramos de particular ayuda recurrir al texto de la
irregular Exposición de Motivos del texto fundamental, a los fines de
escudriñar en la supuesta intención del Constituyente al dictar el artículo
140 para determinar el valor que puede ofrecernos su contenido, ya que no
debemos olvidar las particulares condiciones16 en que fue publicada dicha
exposición de motivos de nuestra Constitución, cuyo significado e
importancia ha sido dramáticamente atenuada por diversas sentencia
reiteradas dimanadas de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia.
16 Al respecto ver: CARRILLO ARTILES, CARLOS LUIS. “EL DESPLAZAMIENTO DEL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL POR EL RÉGIMEN DE LOS INTERREGNOS TEMPORALES.” Revista de Derecho Constitucional No. 3. Editorial Sherwood. Caracas, Julio-Diciembre 2000. Pág. 77 y siguientes.
Recordemos que ese texto de la Exposición de Motivos fue publicado
sobrevenidamente al texto constitucional, en fecha 24 de marzo de 2000, y
en él presumiblemente se vendría a explicar las motivaciones que tuvo el
constituyente para la creación del novel texto fundamental, sin embargo,
para esa fecha dicho texto constitucional ya había sido creado, y en
muchas ocasiones esa pretendida explicación contraría el contenido mismo
del articulado constitucional.17 En contraste, la realidad apunta a que la
intención de dicha publicación sobrevenida, fue subsanar algunas
omisiones del texto constitucional ya creado, como es el caso de lo
dispuesto en el referido artículo 140 y no de recoger asépticamente el
propósito y principios que debieron de conformar de manera previa el
contenido de dicho texto fundamental, cual debería ser su verdadera
finalidad.
En este mismo orden de ideas, debemos recordar cual es el valor que debe
otorgarse a la exposición de motivos de la Constitución y para ello
debemos hacer referencia a la jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal,
el cual se ha pronunciado señalando que “lo expresado en el mismo se
consulta sólo a título referencial e ilustrativo para el análisis de la norma
constitucional, ya que él constituye un documento independiente al Texto
Constitucional propiamente dicho y, no siendo parte integrante de la
Constitución, no posee carácter normativo. No puede entonces
fundamentarse en la Exposición de Motivos la justificación jurídica para
17 Al respecto ver: CARRILLO ARTILES, CARLOS LUIS. “ LA COMPOSICIÓN DEL PODER PÚBLICO EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA.” En el Libro Homenaje a Enrique Tejera París. Temas sobre la Constitución de 1999. Centro de Investigaciones Jurídicas CEIN. Editorial Torino. Caracas. 2001.
interpretar una modificación, ampliación o corrección de lo expresado en
el Texto Fundamental. No puede igualmente otorgarse un carácter
interpretativo de la Constitución a la exposición de motivos cuando la
misma Constitución le otorga dicho carácter expresamente a esta Sala.18
Dicho lo anterior, consideramos incorrecto recurrir al artículo 140 de la
Constitución en los términos en que está redactado para fundamentar la
responsabilidad del Estado –Legislador, objeto de este estudio.
No obstante los anteriores señalamientos y en razón que el texto
constitucional debe interpretarse de manera integral, consideramos que si
existe fundamento constitucional al efecto del establecimiento de la
responsabilidad del Estado Legislador, como son los artículos 2 y 6 los
cuales consagran el principio del “Estado responsable”, y son de inexorable
existencia en todo Estado de Derecho.
En efecto, el artículo 2 establece:
“Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y
social de derecho y de justicia, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación... la
responsabilidad social...”
Por su parte, el artículo 6 consagra:
18 Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 06 de febrero de 2001, Magistrado Ponente:
“Artículo 6. El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y
de las entidades políticas que la componen es y será siempre
democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo,
responsable, pluralista y de mandatos revocables.”
Del contenido de las normas transcritas, observamos como se constituye a
la República Bolivariana de Venezuela en un Estado responsable frente a
los particulares por los daños que pueda ocasionar con su actividad,
conformando dichas disposiciones y las referidas al principio de igualdad
ante las cargas públicas consagrados en los artículos 1, 2, 19, 21, 133, 299,
311 y 316 del texto constitucional, el verdadero fundamento de la
responsabilidad el Estado–Legislador en nuestro país.
La consagración del Estado Venezolano como un “Estado democrático y
Social de Derecho y de Justicia” conlleva a establecer como norte de todas
sus actuaciones, la búsqueda de la justicia social, el sometimiento a la ley y
la garantía de justicia por encima de la legalidad formal, siendo los valores
fundamentales de ese tipo de Estado la libertad, la igualdad, la seguridad
jurídica y la participación de los ciudadanos en la conformación de la
voluntad estatal a través del sufragio.
Por ende, es forzoso concluir que la construcción semántica utilizada para
redactar el artículo 140 no fue la más idónea, al referirse a la
Administración Pública, sin embargo, del contexto interno de la
Constitución no nos cabe duda que la intención del Constituyente fue
Jesús Eduardo Cabrera Romero.
abarcar a todas las actuaciones de los órganos del Poder Público, incluida
la del Legislador, pero no en ese específico precepto, sino en aquellos
citados precedentemente.
Así pues, el órgano legislativo no está exento de estar sometido a la
Constitución y sus actos y omisiones quedan bajo el imperio de la norma
suprema. Cuando la Ley vulnera la Constitución, el órgano legislativo -
Federal, Estadual o Municipal- habrá conculcado su obligación de
sometimiento y supeditación a la Supremacía Constitucional -artículo 7 de
la Constitución-, lo que supone una conducta antijurídica y en
consecuencia sujeta a indemnización en la medida que se genere daño
patrimonial.
Tal como lo señaló el Tribunal Supremo Español19, “la responsabilidad del
Estado Legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la
inconstitucionalidad de la Ley.”
Así mismo, el principio de legalidad que consagra nuestra Constitución en
el artículo 137 conlleva a la existencia de ciertos condicionamientos20, para
que pueda gozar de eficacia, como es la existencia de un sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado para que en los casos en que sea
imposible restablecer la situación jurídica infringida por la actuación
pública, el Estado garantice la posibilidad de exigir un equivalente o
sucedáneo conformado por la indemnización.
19 Sentencias del Tribunal Supremo Español de fechas 29 de febrero y 13 de junio de 2000. 20Al respecto ver: CARRILLO ARTILES, CARLOS LUIS. “LA AMPLIACIÓN CUANTITATIVA DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LA CONSTITUCIÓN VENEZOLANA DE 1999”. En el Libro El Derecho Público a comienzos del Siglo XXI, Homenaje a Allan Brewer Carías Editorial Civitas. Tomo II. Madrid España. 2003.
De manera pues no dudamos en admitir que en Venezuela si existe la
responsabilidad del Estado por actos legislativos, ante lo cual, vamos a
entrar a analizar en cuales supuestos se presenta.
Vimos que en el caso de la responsabilidad del Estado por el
funcionamiento de la Administración Pública existe un régimen de
responsabilidad primariamente objetiva en donde el Estado debe responder
ante lesiones causadas por cualquier tipo de funcionamiento -normal o
anormal- de los entes administrativos.
Sin embargo, la actividad legislativa como una de las funciones
desarrollada por uno de los órganos del Poder Público que conforma el
Estado, al no tener un régimen de responsabilidad específico en nuestra
Constitución sino que se extrae de la interpretación integral de los
preceptos antes señalados, pareciera que abarca sólo los casos en que
dicha actividad legislativa se considere como anormal y no ante leyes
lícitas apegadas a la Constitución -funcionamiento normal- ya que en ese
caso no podemos hablar de responsabilidad, sino en todo caso de
indemnización, por cuanto la misma se engendraría por el
quebrantamiento del principio de igualdad ante las cargas públicas, en
virtud de la afectación subjetiva de una particular en su esfera patrimonial,
aún cuando el Estado Legislador actué correctamente dentro de sus
parámetros lícitos, por ende no sería susceptible de ser declarado
“responsable” más si cabría una “indemnización” para aquél agraviado
singularmente por la conducta legislativa, lo cual no entra dentro del
contenido del artículo 2 y 6 sino dentro de lo dispuesto en los preceptos
21, 133 y 316 del texto constitucional.
Una vez explanadas las plataformas fácticas que sirven al efecto de la
declaratoria de responsabilidad patrimonial por conductas legislativas,
consideramos prudente efectuar el análisis de la responsabilidad derivada
de actos legislativos antijurídicos y omisiones inconstitucionales -
conductas que se encuadrarían dentro de la tesis del funcionamiento
anormal de los órganos legislativos del Estado-.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR FUNCIONAMIENTO ANORMAL -LEYES U OMISIONES INCONSTITUCIONALES. -
La función primordial de los órganos legislativos es producir leyes o
instrumentos normativos de naturaleza legal como es el caso de las
códigos, ordenanzas que se sujeten irrestrictamente a la Constitución, tal
como lo establecen los artículos 7, 25, 131 y 137 del texto constitucional.
Sin embargo, existen casos en la actividad de legislar o inclusive su
omisión, choca con los principios constitucionales y causa daños a
determinados individuos, grupos o sectores, en razón de haber operado un
funcionamiento anormal de la actividad legislativa. En estos casos de
funcionamiento anormal de la actividad legislativa, se impone analizar
cuales son los requisitos para que proceda la responsabilidad del Estado
ante una ley declarada inconstitucional o por una omisión de los órganos
legislativos.
En primer lugar, debe existir una persona o grupo de personas que hayan
sufrido una lesión como consecuencia de la entrada en vigencia de una
determinada Ley posteriormente declarada inconstitucional por un órgano
Jurisdiccional competente o por la omisión total o parcial en la elaboración
de instrumentos normativos de rango legal que garanticen el cumplimiento
de la Constitución.
En segundo lugar, es necesario -como ya adelantamos en el punto anterior-,
que dicha Ley haya sido declarada inconstitucional, o, en el caso de
silencio del legislador o por silencio de ley, tal omisión total o parcial haya
sido declarada como inconstitucional por los órganos jurisdiccionales
competentes.
Establece el artículo 334 parágrafo segundo de la Constitución de 1999, el
control concentrado de la constitucionalidad de las leyes, que otorga la
competencia monopólica de su conocimiento a la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, el cual será debatido mediante la
interposición de una acción de nulidad por inconstitucionalidad de la Ley.
“Artículo 334. Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional,
declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que
ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata
de la Constitución o que tengan rango de Ley.”
Una vez que ello sucede, la sentencia que declare la inconstitucionalidad
deberá establecer los efectos en el tiempo de dicha declaratoria, es decir,
“ex nunc” o “ex tunc”, como lo señala el primer aparte del artículo 131 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. De manera que, si los
efectos son hacia el futuro sería imposible reclamar daños y perjuicios al
Estado; pero si la propia sentencia establece efectos hacia el pasado, sin
lugar a dudas, podría haber lugar a tal reclamación, pudiendo el afectado
intentar su acción de reclamación de daños al Estado una vez declarada la
inconstitucionalidad de la Ley o de la omisión legislativa.
En la práctica al detectarse una actividad legislativa contraria a la
Constitución en razón del artículo 334 del texto fundamental, deberá
acudirse ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al
efecto de intentar la respectiva acción de nulidad por inconstitucionalidad
de la ley, ante lo cual, podría obtenerse una declaratoria con lugar de
inconstitucionalidad que surta efectos hacia el pasado. Con ese fallo
preconstituido podría acudirse a la Sala Político Administrativa con la
finalidad de reclamar de la República una indemnización de los daños y
perjuicios ocasionados como secuela de tal inconstitucionalidad, con
fundamento a los argumentos que se analizarán posteriormente en el
presente opúsculo.
En contraste el artículo 336 numeral 7 de la Constitución, prevé que ante la
probabilidad de omisiones imputables a los órganos legislativos que
generen distorsión a los mandatos constitucionales, ya sean por haber
dejado de dictar normas o cuando las hayan dictado en forma incompleta,
podrá intentarse ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, una singular acción de inconstitucionalidad contra esas omisiones
legislativas totales o parciales.
Dispone expresamente la Constitución que:
Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia:
... ( omissis ) ...
7. Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder
legislativo municipal, estadal o nacional cuando haya dejado de
dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el
cumplimiento de esta Constitución, o las haya dictado en forma
incompleta, y establecer el plazo y, de ser necesario, los
lineamientos de su corrección.
Así pues el artículo mencionado exalta que corresponde a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, el control concentrado de
la declaratoria de inconstitucionalidad por omisión, en donde
eventualmente esa inercia total y radical o la imperfecta redacción de una
ley pudiera generar daños patrimoniales especiales a determinado
particular o a un grupo de personas, quienes en teoría, se convertirían en
legitimados activos para reclamar la responsabilidad al Estado por ese
funcionamiento anormal de los entes legislativos, no obstante, el problema
a determinar sería la existencia o inexistencia de competencia
jurisdiccional para conocer de tan singular requerimiento de resarcimiento
patrimonial.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR POR FUNCIONAMIENTO NORMAL -ACTOS NORMATIVOS LÍCITOS -.
Mucho más difícil es determinar la existencia de responsabilidad del Estado
por leyes que están plenamente ajustadas a la Constitución, puesto que en
los casos de funcionamiento normal de la actividad legislativa, como ya se
ha pronunciado la doctrina, estamos más bien frente a la figura de
indemnización y no de responsabilidad.
Por ello, en estos casos se habla en primer lugar de aquellas leyes de
contenido expropiatorio que por razones de interés público o utilidad
social, puedan afectar bienes de un particular, caso en el cual a tenor de lo
establecido en el artículo 115 del texto constitucional, deben establecer
una justa indemnización o de lo contrario estarían viciadas de
inconstitucionalidad, lo que las trasladaría al ámbito del funcionamiento
anormal de la actividad legislativa, que antes analizamos.
“Artículo 115... Solo por causa de utilidad pública o interés social,
mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización,
podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”
Ahora bien, esto no obsta a que pudiera existir una ley que sin tener
contenido expropiatorio pudiese afectar de manera especial y anormal a un
particular, caso en que se plantearía, la factibilidad de reclamar una
especial indemnización de daños y perjuicios al Estado por tal actividad
regular.
Como hemos señalado a lo largo de este trabajo, en el texto constitucional
no existe una norma que expresamente consagre la responsabilidad del
Estado por la actividad legislativa, sin embargo, hemos concluido que si se
puede deducir de su contexto integral, ya que nos encontramos de igual
manera a la par de otras Constituciones extranjeras, con la consagración
del “Principio de Igualdad ante las Cargas Públicas”, en razón del cual la
Administración persigue la satisfacción y tutela de los intereses colectivos,
y, si en el ejercicio de sus potestades -por órgano de autoridad legítima-
causa un daño a un particular, éste no esta obligado a soportar
individualmente esa carga singular de tal actividad dañosa de la
Administración.
En idéntico sentido en España, la responsabilidad del Estado legislador se
fundamenta entre otras cosas en el referido principio de igualdad ante las
cargas públicas, el cual se asienta en dos pilares fundamentales que son, la
obligación de todos a contribuir a los gastos públicos en la medida de su
proporcional capacidad económica -art. 31.1 de la Constitución Española-
y, la obligación de indemnizar a cualquiera que se vea despojado de un
bien o derecho por causa de utilidad pública o interés social -art. 33.3 de la
Constitución Española-.
En nuestro país, como antes se ha señalado, el principio de igualdad ante
las cargas públicas se encuentra en nuestra Constitución en los artículos 21
numeral 2, 133 y 316 los cuales señalan que:
“Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la Ley y en
consecuencia:
... ( omissis ) ...
2.-La Ley garantizará las condiciones jurídicas y
administrativas para que la igualdad ante la Ley sea real y efectiva;
adoptará medidas positivas a favor de personas o grupos que
puedan ser discriminados, marginados o vulnerables; protegerá
especialmente a aquellas personas que por alguna de las
condiciones antes especificadas, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ella se cometan.”
“Artículo 133. Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los
gastos públicos mediante el pago de impuestos y contribuciones
que establezca la Ley”
“Artículo 316. El sistema tributario procurará una justa distribución
de las cargas públicas...”
Los dispositivos transcritos contemplan claramente la garantía que tienen
los particulares que la Ley debe ser aplicada a todos por igual y que las
eventuales cargas que imponga también deben ser soportadas bajo el
principio de igualdad, con la obligación estatal de adoptar medidas
reparatorias para los casos en que exista una vulneración de sus derechos.
Por lo que en un verdadero Estado de Derecho, no se debe, en función del
colectivo, someter a un miembro de la sociedad a una situación más
gravosa que la que soportan la generalidad de los que la conforman y, de
ocurrir un gravamen económico, el equilibrio debe restablecerse mediante
la indemnización correspondiente.
Si concatenamos estos dispositivos con el artículo 3 del texto
constitucional el cual señala que el Estado tiene como fin garantizar el
cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y
consagrados en la Constitución, tenemos como resultado incontrovertible
que el Estado debe garantizar que la Ley siempre sea aplicada por igual y
que las eventuales cargas sean soportadas por igual a todos sus
componentes.
En consecuencia, “si una ley impone a una serie de personas un sacrificio
patrimonial hay que suponer -aunque sea mucho suponer- que el pueblo
soberano, a través de sus representantes, lo ha impuesto en beneficio de la
Comunidad. Luego si es la Comunidad, toda la Comunidad, la beneficiaria
de los resultados obtenidos por la aplicación de la ley que ocasiona unos
daños, ¿por qué estos daños van a ser soportados solamente por algunos
ciudadanos y no por la generalidad a través del sistema tributario?”21
De los artículos antes reproducidos se debe concluir que, si una ley -aún
cuando en principio su contenido no sería ilícito- causa un desequilibrio en
los destinatarios de la misma, de manera tal que, afecte a un grupo o sector
21 GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS, “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS”. Segunda Edición.
de manera especial, tal situación debería ser compensada a través de una
indemnización particular; y que en el caso de no preverse en el texto de esa
ley esa especial indemnización se estaría gestando una
inconstitucionalidad en su aplicación práctica, por violentar este principio
de igualdad, situación que nos trasladaría de nuevo al ámbito de la
susceptibilidad de una indemnización por funcionamiento anormal de la
actividad legislativa.
Como ejemplo de lo antes señalado, es necesario hacer referencia a lo que
establecen los artículos 53 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y
63 de la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, en los cuales se
establece lo que podría considerarse el principio de responsabilidad sin
falta causada por un acto normativo en materia de limitaciones a la
propiedad, derecho del particular que se enerva cuando se produce un
daño de tal magnitud que desnaturaliza la esencia de ese derecho.
Dichos artículos establecen como principio general la no procedencia de la
indemnización salvo que se materialicen daños anormales y especiales.
En efecto el artículo 53 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística
establece:
“Artículo 53. ...Las contribuciones, restricciones y obligaciones
establecidas por leyes, reglamentos, planes y ordenanzas
urbanísticas se consideran limitaciones legales al derecho de
Editorial Cívitas, Madrid, 2000, págs 54 y 55.
propiedad y en consecuencia no dan, por si solas, derecho a
indemnización. Esta solo podrá ser acordada en los caso de
limitaciones que desnaturalicen el derecho de propiedad y
produzcan un daño directo, cierto, actual, individualizado y
cuantificable económicamente...”
En el mismo sentido el artículo 63 de la Ley Orgánica de Ordenación del
Territorio, señala:
“Artículo 63. Los usos regulados y permitidos en los planes de
ordenación del territorio, se considerarán limitaciones legales a la
propiedad, en consecuencia, no originan, por sí solos, derechos a
indemnizar. Esta solo podrá ser reclamada por los propietarios en
los casos de limitaciones que desnaturalicen las facultades del
derecho de propiedad, siempre que produzcan un daño cierto,
efectivo, individualizado, actual y cuantificable económicamente...”
De los artículos transcritos, observamos que el principio general es la
improcedencia de la indemnización ya que tales limitaciones son
efectuadas en función de un interés general, y sólo en el momento en que
el daño sea tan intenso que afecte particularmente el núcleo mismo del
derecho -ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas-, es que
puede haber lugar a una indemnización en los términos que establezcan las
referidas leyes, en acatamiento con los principios establecidos en la
Constitución.
En razón de lo antes expuesto, consideramos que si existe la obligación del
Estado de asumir el resarcimiento o indemnización de los daños
patrimoniales producidos por una norma que acarree daños singulares y
especiales a un particular, produciendo un desequilibrio frente al colectivo
con tal magnitud que desmejore intensamente la situación de ese particular
frente a los demás, ya que sólo en esos casos, el Estado debe garantizar el
principio de igualdad, como una medida a favor de la persona o grupo que
pueda ser discriminado, tal como lo establece el artículo 21 numeral 2 de la
Constitución.
Para algunos, el peligro de admitir la existencia de responsabilidad del
Estado por actos normativos formalmente lícitos, pero materialmente
desigualitarios, equivale al desconocimiento o desvirtuar el reparto
constitucional de las funciones públicas, por cuanto eventualmente se
sustituiría la voluntad legislativa por la judicial, colocando a los jueces en
una situación de supremacía con el riesgo de incurrir en infundadas
declaratorias de indemnización patrimonial.
Sin embargo, esa aseveración parece desafortunada pues esa potestad
judicial podría ser tan acertada en un Estado de Derecho eficaz, -siempre y
cuando el Juez ponderadamente actué asépticamente en el
reestablecimiento del equilibrio patrimonial afectado particular y
desigualitariamente por la función legislativa-, como la que proviene del
control de constitucionalidad de los actos normativos declarados como
ilícitos por conculcar el principio de supremacía de ese texto fundamental,
que fluidamente abre la posibilidad que otro de los órganos del Poder
Público, en este caso el judicial, en aras del equilibrio que debe existir
entre todos sus integrantes -sistema de pesos y contrapesos del poder-
haga incursión en los predios de la función legislativa.
De manera pues que a nuestro entender, no existe responsabilidad del
Estado por funcionamiento normal de la actividad legislativa como tal, lo
que existe es una obligación de indemnizar por aquellas actividades de la
Administración que supongan la privación de derechos o bienes de
minorías con fines de utilidad pública o social, como un sistema
compensatorio que permita mantener incólume el principio de igualdad
ante las cargas públicas.
COMPETENCIA JURISDICCIONAL PARA CONOCER RECLAMACIONES DE DAÑOS PATRIMONIALES DERIVADOS DE ACTOS
LEGISLATIVOS.
El tema de la competencia jurisdiccional para conocer de las reclamaciones
contra el Estado por los daños y perjuicios ocasionados por una ley, ha
dado origen a diferentes posiciones en lo que se refiere a las facultades
para dictar decisiones de condena contra el legislador, que de acuerdo a las
tendencias podrían tener como titulares de tal declaratoria en un caso a los
jueces constitucionales y en otro caso a los contenciosos-administrativos.
No existe ninguna controversia en torno a la posición de nuestra
Constitución en torno al establecimiento de la competencia jurisdiccional
para enjuiciar la constitucionalidad de la actividad legislativa, pues sin
lugar a dudas esta otorgada la Sala Constitucional, sin embargo, al
pretenderse abordar el tema de cual órgano jurisdiccional sería el
competente al efecto del establecimiento judicial de condenas por daños y
perjuicios ocasionados como consecuencia de las conductas legislativas, ya
sea por acción u omisión, se plantea el problema acerca de determinar a
quien le corresponde esa facultad.
En principio, las sentencias emitidas por la llamada “jurisdicción
constitucional”, son de contenido meramente declarativas pues su
pronunciamiento se basa estrictamente en el análisis de la congruencia o
no de la conducta legislativa con respecto a la Constitución, pero nunca
encarnarían fallos de condena, como sería el caso de las sentencias que
sancionan en daños y perjuicios al Estado, las cuales de acuerdo a nuestro
texto constitucional en su precepto 259, son competencia exclusiva de la
llamada jurisdicción contencioso administrativa, quien ejerce el control de
la actuación de la Administración Pública y conoce sobre las pretensiones
de responsabilidad patrimonial del Estado.
“Artículo 259. ...(omissis)... Los órganos de la jurisdicción
contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho,
incluso por desviación de poder; condenar al pago de sumas de
dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la administración...”
Sin embargo, como hemos acotado anteriormente y como se observa del
texto del artículo in comento, lo dispuesto en esta norma está referido a los
actos de la Administración Pública y no al tipo de actuaciones emanadas de
los órganos legislativos objeto de este estudio, que dictan actos que se
encuentran dentro de nuestro ordenamiento jurídico en una posición
superior pues tienen rango de Ley.
Es por ello, que a los fines de determinar que órgano jurisdiccional detenta
la competencia para conocer reclamos de daños y perjuicios ocasionados
por actos del Legislador, consideramos necesario acudir a la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia la cual en su artículo 42 ordinal 15, otorga
a la Sala Político Administrativa la competencia para conocer las acciones
propuestas contra la República cuando la cuantía excede de cinco millones
y su conocimiento no está atribuido a otra autoridad.
“Artículo 42. Es de la competencia de la Corte como más alto
Tribunal de la República:...(omissis)..
15°.Conocer de las acciones que se propongan contra la
República o algún Instituto Autónomo o Empresa en la cual es
Estado tenga participación decisiva, si su cuantía excede de cinco
millones de bolívares, y su conocimiento no está atribuido a otra
autoridad”
En razón de lo expuesto, la jurisdicción competente para conocer de
reclamos de daños y perjuicios contra la República por actos legislativos es
la Contencioso Administrativa por vía del artículo 42 ordinal 15 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y no por el artículo 259 de la
Constitución.
En lo que se refiere a los casos de funcionamiento anormal del poder
legislativo, ante la existencia de una ley inconstitucional, en principio es
incontrovertible acudir a ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia para solicitar la nulidad por inconstitucionalidad de la Ley, con
fundamento al artículo 336 numeral 4 de la Constitución.
Una vez producida esa declaratoria de inconstitucionalidad, y si la misma
contempla efectos hacia el pasado puede acudirse a los Tribunales de lo
Contencioso-Administrativos a intentar la acción de reclamación de daños
y perjuicios, siempre que previamente se haya agotado el procedimiento
administrativo de reclamaciones patrimoniales contra la República,
previsto en el artículo 54 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, a los fines
de evitar la declaratoria de inadmisibilidad a que estaría expuesta la
demanda por mandato del artículo 60 eiusdem y el artículo 84 numeral 5°
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Si la acción a intentarse es en razón de daños patrimoniales provenientes
por la inconstitucionalidad de una Ley dictada por la Asamblea Nacional,
deberá interponerse contra la República Bolivariana de Venezuela con
fundamento en el artículo 42 numeral 15° de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, tal como se señaló anteriormente si la cuantía del
daño es superior a cinco millones de Bolívares; o ante la Corte Primera o
Segunda de lo Contencioso Administrativo, si la cuantía oscila entre un
millón de bolívares y cinco millones de bolívares tal como lo establece el
artículo 185 ordinal 6 eiusdem; o a los Tribunales Contencioso-
Administrativos respectivos si su cuantía es inferior a un millón de
bolívares en conformidad con el artículo 182 numeral 2° del mismo texto
legal.
De igual manera, si los daños patrimoniales provienen por la
inconstitucionalidad de una ley estadal dictada por los Consejos
Legislativos, o por una Ordenanza dictada por un Concejo Municipal,
deberá interponerse previamente el recurso de nulidad por
inconstitucionalidad de la respectiva Ley contra el respectivo Estado
Federado, en el primer caso, o contra el respectivo Municipio, en el
segundo, en atención a lo dispuesto en el artículo 42 numeral 3° eiusdem -
actualmente Sala Constitucional- y una vez declarada la
inconstitucionalidad, acudir a los Tribunales competentes de acuerdo a las
previsiones de derecho común en primera instancia de la respectiva
circunscripción judicial, tal como lo contempla excepcionalmente el
artículo 183 numeral 1°, para demandar los daños y perjuicios ocasionados
por ese Estado Federado o Municipio con ocasión de una Ley u Ordenanza
inconstitucional.
En lo referente a la demanda de daños y perjuicios contra la República,
algunos autores opinan que la declaratoria de responsabilidad corresponde
a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia22, señalando que
la llamada “jurisdicción constitucional” tiene facultad para hacer tal
declaratoria con base a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia que se aplica a los juicios de nulidad de
22 HARO, JOSÉ VICENTE. “LA DECLARATORIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR Y LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL: UNA BREVE REFLEXIÓN MÁS ALLÁ DE LOS PARADIGMAS”. Revista de Derecho Constitucional No. 5, Editorial Sherwood, Caracas, 2001, pág 127.
actos de efectos generales, y que según su criterio es asimilable a la Ley,
cuyo texto señala:
“Artículo 131. En su fallo definitivo la Corte declarará si procede o
no la nulidad del acto impugnado y determinará los efectos de su
decisión en el tiempo. Igualmente, la Corte podrá de acuerdo con
los términos de la respectiva solicitud, condenar el pago de sumas
de dinero y la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la Administración, así como disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas
subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Diferimos de este particular planteamiento en razón que en primer lugar,
como ya se dijo, la llamada “jurisdicción constitucional” no tiene
facultades para dictar sentencias que el derecho procesal ha definido como
declarativas de condena, por cuanto su competencia se limita a dictar
sentencias meramente declarativas de congruencia o no con la
Constitución. En efecto, en este tipo de peticiones, “lo que se pide al
órgano jurisdiccional es que declare la existencia de una prestación a cargo
del demandado y le imponga el cumplimiento de la misma. Lo específico de
las sentencias de condena es que, además de producir cosa juzgada,
constituyen título ejecutivo, con el que puede iniciarse después la
ejecución forzosa.” 23
23 MONTERO AROCA, JUAN. “EL NUEVO PROCESO CIVIL, LEY 1/2000, ANÁLISIS DEL TÍTULO I SOBRE EL OBJETO DEL PROCESO”, Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, España, 2000, pág 191.
Ya que “cuando lo que se reclama al órgano jurisdiccional no es la
declaración de una situación jurídica ya existente, ni la producción de una
situación jurídica inexistente con anterioridad, sino la imposición de dicha
situación jurídica al sujeto pasivo de la pretensión, ésta se llama
pretensión de condena.” 24
Por lo que es meridianamente claro que las competencias de la Sala
Constitucional, como lo señala el artículo 336 de la carta magna en sus
ordinales 1 al 7, son estrictamente declarativas de nulidad de leyes y actos
en ejecución directa de la Constitución, de interpretación de preceptos
constitucionales, declarativas de inconstitucionalidad de omisiones
legislativas, declarativas de inconstitucionalidad de los tratados
internacionales previo a su ratificación, declarativas de constitucionalidad
o no de los decretos que declaren estados de excepción, declarativas de
prevalencia de alguna ley en caso de colisión, declarativas de competencia
de algún órgano constitucional cuando exista controversia y declarativas
de confirmación o revocatoria de sentencias de amparo constitucional y
control de constitucionalidad dictadas por los tribunales de la República.
De manera que, dentro de las competencias constitucionales atribuidas a la
Sala no se encuentra en manera alguna, la de imponer al demandado a
realizar una prestación, y mucho menos la de condenar al Estado al pago
de una indemnización patrimonial por concepto de daños y perjuicios
causados.
24 GUASP, JAIME. “DERECHO PROCESAL CIVIL”, Tomo I, Cuarta Edición, 1998, Editorial Cívitas, Madrid, pág 208.
Por otra parte, en el supuesto negado que el Juez Constitucional pudiese
dictar sentencias de condena, tampoco es viable que en el mismo fallo que
decide el recurso de nulidad por inconstitucionalidad de la ley, o una
omisión legislativa ya sea del legislador o de la ley, pueda condenar al
Estado en cualquiera de sus órbitas territoriales, al resarcimiento de daños
y perjuicios, por cuanto las pretensiones son totalmente diferentes puesto
que en el caso de las acciones de nulidad por ser procesos llamados
“objetivos” la Administración no tiene necesariamente que hacerse parte,
ya que su posición procesal no es precisamente de demandada, razón por
la cual la ley ordena que se libre un cartel a los interesados, mientras que
en las acciones de condena, la Administración debe necesariamente
hacerse parte en el juicio.
Entonces la única opción sería la de acumulación de las acciones de
nulidad y condena, pero son pretensiones con objetos totalmente
diferentes por lo que el artículo 84 ordinal 4 del Código de Procedimiento
Civil, considera inadmisibles las acciones en los que se acumulen
pretensiones cuyos procedimientos sean incompatibles.
Por las razones antes expuestas, consideramos que la competencia
jurisdiccional para condenar por daños y perjuicios a la República, por sus
conductas legislativas activas o pasivas provenientes de la Asamblea
Nacional, ya sean actos normativos dictados o inercias legislativas, sólo y
únicamente puede ser de los órganos del Contencioso Administrativo, en
razón a lo que dispone la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
siempre y cuando haya sido declarada la inconstitucionalidad de la
conducta legislativa y se haya agotado previamente el procedimiento
administrativo previo de reclamación patrimonial. A diferencia de la
competencia jurisdiccional para condenar por daños y perjuicios a los
Estados Federados o a los Municipios, ante conductas legislativas activas o
pasivas provenientes de los Consejos Legislativos Estaduales o de los
Concejos Municipales respectivamente, que detentan los Tribunales de
primera instancia competentes de acuerdo a las previsiones del derecho
común civil de la circunscripción judicial de acuerdo a lo establecido en el
artículo 183 numeral 1°, con su respectiva segunda instancia ante los
Juzgado Superiores Contencioso Administrativos competentes
territorialmente.
Para ahondar más en el supuesto de funcionamiento anormal de la
actividad legislativa, en lo específicamente referente a la posibilidad de
reclamación de daños como consecuencia de omisiones inconstitucionales
del legislador, es significativo resaltar que, el novedoso contenido que
exalta el numeral 7 del artículo 336 de nuestra carta magna, contempla la
competencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
para controlar la inconstitucionalidad de la inercia de los órganos
legislativos pudiendo declarar la inconstitucionalidad de las omisiones de
los órganos legislativos en cualesquiera de sus niveles territoriales -
nacional, estadual y municipal- cuando haya dejado de dictar normas o lo
haya hecho en forma incompleta, para garantizar el cumplimiento de la
Constitución, establecer el plazo y de ser necesario los lineamientos de su
corrección.
Emerge como primer supuesto de control lo que la doctrina ha calificado
como “Silencio del Legislador”, o inercia o inactividad del Legislador “total
o absoluta”, al no cumplir con su obligación de dictar las normas de rango
legal en el tiempo predeterminado o en las circunstancias que el
Constituyente previó, configurando una inexistencia total de la normación
legislativa.
El segundo supuesto, conforma lo que la doctrina ha denominado como
“Silencio de Ley”, que se produce aún cuando el ente legislativo ha
efectuado la actividad normativa -ley formal-, sin embargo contiene una
omisión parcial o relativa configurando una norma incompleta o
insuficiente conforme a lo ordenado por la Constitución, distorsionando
así su mandato.
Siendo así, el juez constitucional al conocer la acción de
inconstitucionalidad de las omisiones legislativas, podrá declarar en la
dispositiva la inconstitucionalidad de la inercia del Legislador o la omisión
de la Ley y ordenar al órgano legislativo correspondiente, ya sea, Asamblea
Nacional, Consejo Legislativo o Concejo Municipal, según el caso, que dicte
la Ley omitida u ordene incluir el contenido faltante, en caso que la
omisión sea parcial e inclusive indicar a los entes legislativos, los
lineamientos que debe tener la Ley a dictarse.
Lo que no contempla nuestro texto constitucional, al igual que sucede con
las leyes declaradas inconstitucionales, es la existencia de sanción alguna
por este funcionamiento anormal de los órganos legislativos, sin embargo,
al igual que señalamos en el punto anterior, consideramos que tal omisión
no obsta para que ante la existencia de daños y perjuicios especiales
ocasionados por las referidas inercias legislativas a determinados grupo de
personas, se pueda acudir a los órganos jurisdiccionales con competencia
contencioso administrativa en el caso de inercias de entes legislativos
federales, o los tribunales con competencia de derecho común si se trata
de omisiones totales o parciales en la actividad legislativa de los entes
encargados de la legislación formal de los estados federados o de
municipios a los efectos de reclamar la correspondiente indemnización.
En lo atinente a las indemnizaciones que pudieran reclamarse como
consecuencia de una ley constitucional y lícita que afecte gravemente los
derechos de un particular, en razón de la ruptura del principio de igualdad
ante las cargas públicas establecido en nuestra carta fundamental, deberá
igualmente acudirse a los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa si se trata de una ley dimanada de la Asamblea Nacional, o
presentarse ante el fuero de los tribunales competentes de derecho civil
común si se trata de actos normativos dimanados de los Consejos
Legislativos o de los Concejos Municipales, en razón a los preceptos
señalados, pues éstos son quienes detentan competencia efectiva para
condenar al pago de sumas de dinero al Estado.
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* Carlos Luis Carrillo Artiles. [email protected] Abogado egresado de la Universidad Central de Venezuela. Post Grado de Especialización en Derecho Administrativo en la Universidad Central de Venezuela. Doctorando en Derecho en el Centro de Estudios de Post-Grado de la Universidad Central de Venezuela. Investigador adscrito al Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela. Profesor de Post Grado en la Especialización de Derecho Administrativo en la Universidad Central de Venezuela, en la Universidad Católica Andrés Bello y en la Universidad del Zulia. Profesor de Post Grado en la especialización de Derecho Constitucional en la Universidad Libre de Colombia. Profesor de Pre Grado en la Cátedra de Derecho Administrativo y Derecho Civil IV en la Universidad Central de Venezuela. Ex Consultor Jurídico de la Bolsa de Productos e Insumos Agropecuarios de Venezuela. Ex Relator de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en materia de Amparo Constitucional. Ex Consultor Jurídico de la Comisión Nacional de Valores.
** Mayra Emilia Menéndez Roman.
Abogado egresado de la Universidad de Carabobo. Magister Artis en Administración Pública en el Instituto Universitario Ortega Y Gasset adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Doctorando en Derecho de la Universidad San Pablo CEU. Madrid . Estudios de Post Grado en la Especialización en Derecho Marítimo en la Escuela de Estudios Superiores de la Marina Mercante. Estudios de Post Grado en la Especialización de Derecho Administrativo en la Universidad Católica Andrés Bello. Breve Descripción del Artículo. El presente trabajo desarrolla el tratamiento doctrinal y jurisprudencial de la llamada Responsabilidad Patrimonial del Estado Legislador, que aduce a la idea de las afectaciones a la esfera jurídica subjetiva patrimonial de un particular, tanto por el “funcionamiento normal o lícito”de la actuación legislativa desplegada por los entes que detentan la competencia legislativa en la órbita Federal, federada o local –Asamblea Nacional, Consejo Legislativo o Concejo Municipal según el caso-, como por el “funcionamiento anormal o ilícito”, ya sea por legislación declarada previamente como inconstitucional o por inercias totales o parciales de los entes encargados constitucionalmente de dicha función, siempre que se produzca una lesión patrimonial susceptible de ser indemnizada o de ser declarada la responsabilidad, según el caso. Para ello se establece la diferencia conceptual entre indemnización y responsabilidad, y luego profundizar en los móviles de conducta del Juez Contencioso Administrativo al momento del establecimiento judicial de dicha Responsabilidad Patrimonial de los entes del Estado y sus diferencia con el Juez de derecho civil común. Asimismo se estudia que en principio ese proceso es de naturaleza objetiva pero que no detenta puramente ese carácter, pues en algunas ocasiones tiene tintes de subjetiva. Posteriormente se dedica todo un acápite al surgimiento y evolución en el derecho comparado de la teoría de Responsabilidad del Estado Legislador, con su fundamento estrictamente pretoriano en Francia, a partir de tesis de la irresponsabilidad del estado por conductas legislativas, hasta el establecimiento de las respectivas indemnizaciones, a través de las sentencias arrêt Duchatelier, arrêt Moroge, el caso Societé des produits laitiers La Fleurette, y por último el caso Bovero, al igual que el devenir de los fallos judiciales en España. Posteriormente, se analiza detalladamente el fundamento constitucional y legal de la responsabilidad patrimonial del Estado con ocasión de los conductas legislativas, en franca separación de la doctrina venezolana, que aduce a ciegas que corresponde al artículo 140 de la Constitución de 1999 dicho fundamento. Para ello se culmina en la aserción que si existe en nuestro ordenamiento jurídico bases para el establecimiento de esa pretensión procesal, pero que la misma es totalmente diferenciada al 140 enunciado. Luego se estudia acuciosamente la Responsabilidad del Estado Legislador por funcionamiento anormal ante leyes u omisiones declaradas inconstitucionales, su fundamento legal, requisitos y conceptualización; del mismo modo el desarrollo de las diferencias con los supuestos, bases y procedencia de la Responsabilidad del Estado Legislador por funcionamiento normal, con ocasión de actos normativos lícitos pero que acarreen un gravamen patrimonial susceptible de ser reparado por el Estado en cualquiera de sus órbitas territoriales. Por último se dedica todo un capítulo al estudio y determinación de la competencia jurisdiccional para conocer reclamaciones de daños patrimoniales derivadas de actos legislativos lícitos o ilícitos, ya sea por funcionamiento normal o anormal, con una profunda disertación sobre no sólo el fundamento normativo sino además cual sería el procedimiento a seguir y quienes serían los órganos jurisdiccionales competentes, que oscilan entre los contencioso administrativos para el caso de la responsabilidad patrimonial de la Federación de acuerdo a la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, o los tribunales de derecho civil común para la responsabilidad patrimonial de los entes federados o municipales. Además se examina la necesidad de acudir en algunas ocasiones al antejuicio de mérito de las demandas contra la República de acuerdo a la Ley Orgánica de la Procuraduría, así como la evaluación de la singularidad de la prejudicialidad de declaratorias jurisdiccionales previas sobre la constitucionalidad de los actos normativos o de las inercias de los entes legislativos, al efecto de la posterior determinación de la responsabilidad de conductas del Estado Legislador por leyes o inactividades declaradas inconstitucionales.
CL
