RESPUESTA A LA VOLATILIDAD DEL PRECIO MUNDIAL DE LOS...

COMITÉ PARA EL DESARROLLO (Comité Ministerial Conjunto

de las Juntas de Gobernadores del Banco y del Fondo

para la Transferencia de Recursos Reales a los Países en Desarrollo)

DC2011-0002 4 de abril de 2011

RESPUESTA A LA VOLATILIDAD DEL PRECIO MUNDIAL DE LOS ALIMENTOS

Y SUS EFECTOS EN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Se adjunta, para la reunión del Comité para el Desarrollo del 16 de abril de 2011, un documento titulado “Respuesta a la volatilidad del precio mundial de los alimentos y sus efectos en la seguridad alimentaria”, elaborado por personal del Banco Mundial.

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Siglas y abreviaturas

AIF Asociación Internacional de Fomento BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento CAADP Programa General para el Desarrollo de la Agricultura en África CGIAR Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrícolas Internacionales DEG Derechos especiales de giro DFID Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación FAOSTAT Base de datos estadísticos sustantivos de la Organización de las Naciones

Unidas para la Agricultura y la Alimentación FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FJDS Fondo Japonés de Desarrollo Social FMI Fondo Monetario Internacional G-20 Grupo de los Veinte Gobernadores de Bancos Centrales y Ministros

de Hacienda GAFSP Programa Mundial de Agricultura y Seguridad Alimentaria GBM Grupo del Banco Mundial HLTF Equipo de Tareas de Alto Nivel sobre la Crisis Mundial de la

Seguridad Alimentaria IFC Corporación Financiera Internacional OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos OMC Organización Mundial de Comercio ONG Organización no gubernamental OSC Organizaciones de la sociedad civil PMA Programa Mundial de Alimentos PRCMA Programa de Respuesta a la Crisis Mundial de los Alimentos RSR Respuesta Social Rápida SUN Intensificación de las Actividades para Mejorar la Nutrición UE Unión Europea UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo Unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia US$ Dólares de los Estados Unidos USDA Departamento de Agricultura de los Estados Unidos

ÍNDICE

RESUMEN .................................................................................................................................................... i

I. VOLATILIDAD DEL PRECIO MUNDIAL DE LOS ALIMENTOS .......................................................... 1

II. FACTORES QUE INFLUYEN EN EL PRECIO DE LOS ALIMENTOS ..................................................... 3

III IMPACTO EN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA…………………………………………………...10

IV. RESPUESTAS DE EMERGENCIA DEL BANCO MUNDIAL A CORTO PLAZO A LAS CRISIS DE LOS ALIMENTOS.................................................................................................................... 19

V. RESPUESTA ESTRATÉGICA DEL BANCO MUNDIAL A LARGO PLAZO ......................................... 25

VI. PROMOCIÓN Y FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES ....................................................... 35

VII. PREGUNTAS PARA SU POSIBLE DISCUSIÓN POR EL COMITÉ PARA EL DESARROLLO ................. 40

GRÁFICOS

Gráfico 1: Aumento del precio de los productos básicos alimenticios desde 2004 ...................................... 1

Gráfico 2: El aumento del consumo mundial de cereales, la variabilidad de la oferta y el uso de las existencias han contribuido a los aumentos consecutivos del precio de los cereales .................. 3

Gráfico 3: El precio de los fertilizantes sube a la par del precio del petróleo crudo ..................................... 6

Gráfico 4: Aumento significativo de las sequías, inundaciones y temperaturas extremas informadas ......... 7

Gráfico 5: Las exportaciones de maíz y trigo originadas en la región del mar Negro y en América Latina son más variables que las originadas en los exportadores tradicionales ................................... 10

Gráfico 6: Vulnerabilidad de los países a las crisis de los precios internacionales de los alimentos, clasificada de acuerdo con la participación de las importaciones de cereales en el consumo interno y la participación de los alimentos en el gasto de los hogares ...................................... 17

Gráfico 7: El apoyo del PRCMA ha sido mayor en las regiones donde los alimentos representan una proporción más elevada del gasto de los hogares ..................................................................... 21

RECUADROS

Recuadro 1: Los programas innovadores de subsidios a los fertilizantes permiten dar una respuesta a corto plazo .............................................................................................................................. 24

Recuadro 2: Inversiones responsables en agricultura ................................................................................. 27

Recuadro 3: Gestión de riesgos y medidas para afrontar perturbaciones y nuevas crisis ........................... 29

Recuadro 4: Gestión de las reservas públicas de cereales ........................................................................... 30

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RESUMEN 1. El precio internacional de los alimentos está aumentando nuevamente por segunda vez en tres años, lo que despierta la inquietud de que se repita la crisis de 2008 del precio de los alimentos y de que se reiteren sus consecuencias para los pobres. En febrero de 2011, el índice de precios de los alimentos del Banco Mundial alcanzó su nivel máximo de 2008, después de subir el 47% desde junio de 2010. Además del aumento de precios, la variabilidad del precio internacional de los cereales (alrededor de su media) se duplicó durante el período comprendido entre 2005 y 2010 en relación con el período que va desde 1990 hasta 2005, la variabilidad del precio del azúcar se triplicó, y la variabilidad del precio del arroz es cuatro veces más alta. La volatilidad de los precios ahora volvió a niveles semejantes a los registrados en la década de 1970. La variabilidad de los precios es problemática cuando las variaciones son grandes e imprevisibles, ya que estas plantean para los consumidores y Gobiernos riesgos fundamentales para la seguridad alimentaria, mientras que desalientan las inversiones necesarias en agricultura para el desarrollo en virtud de los mayores riesgos financieros para los productores y comerciantes1. Dichas variaciones están observando en la actualidad, en momentos en que la ampliación de la oferta de alimentos es, cuanto menos, más difícil que en el período siguiente a la volatilidad del precio de los productos básicos de la década de 1970. 2. La situación actual del precio mundial de los alimentos tiene semejanzas y diferencias con la de 2008. Es semejante en cuatro sentidos. Primero, hay un bajo nivel de existencias mundiales de cereales. Segundo, el aumento del precio del petróleo ha afectado al precio de los productos básicos agrícolas, y los últimos acontecimientos ocurridos en Oriente Medio y Norte de África se suman a la incertidumbre reinante. Tercero, la depreciación del dólar en 2008 frente a la mayoría de las monedas dio lugar a la percepción de un aumento más grande del precio de los alimentos denominado en dólares de los Estados Unidos en comparación con otras monedas principales. Cuarto, la inversión financiera en los productos básicos agrícolas continúa siendo elevada. Con todo, la situación actual es distinta en varios aspectos cruciales. Primero, los últimos aumentos internacionales de precios están más extendidos en los productos básicos agrícolas que en 2008. Segundo, ahora es un factor más preponderante la escasez de producción inducida por las condiciones meteorológicas. Tercero, las respuestas normativas han agrandado más la amplitud del aumento del precio de los cereales en 2011, aunque no tanto como en 2008, cuando las políticas agravaron mucho la escasez. 3. Los factores que inciden en el precio de los alimentos se han vuelto más complejos y van más allá de los factores tradicionales de la oferta y la demanda. El nivel promedio del precio de los alimentos está dado por la demanda (expansión demográfica, aumento de los ingresos y cambio de la dieta) y la oferta (uso de los recursos y tecnología) a largo plazo. Las variaciones a corto plazo de los precios se ven influidas por la variabilidad del clima, las políticas comerciales, la mayor volatilidad del precio del petróleo (incluso a través de los biocombustibles elaborados a partir de materias primas agrícolas), la política macroeconómica, las inversiones financieras y la actitud del mercado a corto plazo ante la influencia de todos los factores mencionados. Como se analiza en el documento, estos factores de corto plazo se manifiestan con más frecuencia y probablemente sigan produciendo volatilidad del precio de los alimentos a corto plazo, especialmente cuando existe un nivel bajo de existencias mundiales de alimentos. Aunque es probable que persistan estos factores a corto plazo, el mensaje principal es que las medidas encaminadas a mitigar tanto la volatilidad del precio de los alimentos a corto plazo como los aumentos súbitos del nivel medio del precio de los alimentos que producen dificultades y disturbios deben

1 Las medidas que deben adoptarse para abordar la seguridad alimentaria deben procurar lograr un equilibrio entre la acción centrada en la agricultura y la centrada en los hogares. Si bien en este documento se discuten ambas clases de acciones, se hace hincapié en las opciones para abordar la seguridad alimentaria mediante la gestión de la volatilidad del precio de los alimentos, habida cuenta de los recientes aumentos de dicho precio.

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centrarse en los factores fundamentales a largo plazo que inciden en el precio de los alimentos; esto es fundamental para abordar los crecientes problemas básicos.

Es probable que en el futuro previsible persistan el aumento y la volatilidad del precio de los productos básicos agrícolas, debido, en gran medida, a la constante incertidumbre

por el lado de la oferta, frente al aumento de la demanda según las proyecciones 4. La incertidumbre por el lado de la oferta se refleja en el aumento actual del precio de los cereales, que se vio impulsado por varias crisis climáticas en los países desarrollados, que terminaron por reducir su producción de cereales en 2010 en un valor estimado del 8% y sus existencias en casi el 25%. Como a los países desarrollados les corresponde alrededor del 70% del comercio mundial de cereales, la disminución de la producción y las existencias contribuyó al aumento del precio mundial de los alimentos. Las buenas condiciones meteorológicas en la próxima estación de crecimiento podrían redundar en un aumento de la producción, pero tendencias a largo plazo de intensificación de las restricciones en materia de tierra y agua y el cambio climático acrecientan la incertidumbre por el lado de la oferta. Asimismo, una creciente proporción de exportaciones de cereales se origina en Europa oriental y Asia central y América latina, donde las condiciones meteorológicas y las prácticas agrícolas son menos uniformes que en las zonas exportadoras tradicionales de cereales. El cambio climático acrecienta la incertidumbre de la oferta de alimentos. 5. El consumo mundial de cereales ha seguido aumentando. El incremento del consumo se ve influido por el crecimiento de la población y el aumento del consumo de proteína animal en respuesta al aumento de los ingresos en los países en desarrollo, y la mayor demanda de biocombustibles. Las proyecciones a largo plazo del aumento de la demanda anual de cereales son del 1,4% en el período que va de 2000 a 2030, en comparación con el 2,2% durante los 40 años anteriores. Si bien dicha tasa de largo plazo de crecimiento de la demanda puede parecer moderada en un principio, aún requiere un aumento constante de la oferta que puede resultar más difícil de lograr que en el pasado. 6. La diferencia entre la oferta y la demanda se ve más ampliada por los bajos niveles de existencias de cereales. Las existencias mundiales de cereales estimadas disminuyeron considerablemente desde fines de la década de 1990, después de un largo período de oscilación entre el 30% y el 35% de uso en los años ochenta y noventa, a alrededor del 20% después de 2003. El cambio de los mecanismos de protección de los ingresos de los productores, que indujo al mantenimiento de existencias por encima del nivel requerido para atender las inquietudes relativas a la seguridad alimentaria, y la disminución de las existencias en Asia redundaron en la disminución general de las existencias mundiales de cereales. Los remanentes más bajos y más sostenibles desde el punto de vista fiscal mantenidos por los principales productores de cereales no compensaron plenamente las últimas perturbaciones de la producción y contribuyeron a aumentos consecutivos del precio de los alimentos, lo que resalta nuevamente la función del comercio como mecanismo vital de nivelación de precios. La reducción de las existencias disponibles actualmente para el comercio internacional es probablemente aún mayor, y las existencias de maíz de Estados Unidos se encuentran actualmente en un nivel mínimo nunca antes registrado (menos del 5% de uso) y el nivel de uso de existencias de trigo en Francia es del 7%.

El aumento y la volatilidad del precio de los alimentos acrecientan la pobreza, la subalimentación y la inestabilidad

7. El actual aumento del precio de los alimentos ha redundado en un incremento neto estimado de 44 millones de personas en situación de pobreza, 68 millones de consumidores netos de alimentos cayeron por debajo de la línea de pobreza, y 24 millones de productores netos pudieron salir de la pobreza. Esto por encima de los 1200 millones de personas que ya viven por debajo de la línea de

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pobreza extrema, que subsisten con menos de US$1,25 al día. El aumento del precio de los alimentos básicos redunda en el aumento del nivel de subalimentación. Más allá de la cuestión humanitaria obvia y crucial, aun las formas moderadas de subalimentación imponen un gravamen al crecimiento económico actual y futuro. Si bien la lucha contra la pobreza y la subalimentación exige planteamientos específicos que van más allá del aumento de la producción agrícola en los países en desarrollo, sin este aumento —por lo menos sobre una base agregada—, dichos esfuerzos no pueden sostenerse en el tiempo. 8. El aumento del precio de los alimentos entraña riesgos tanto para los países como para las personas físicas. La inflación del precio de los alimentos ha aumentado en varios países de ingreso bajo y mediano donde los consumidores suelen gastar más de la mitad de sus ingresos en la adquisición de alimentos, lo que ejerce más presión sobre los pobres. La reiteración del aumento del precio internacional de los alimentos está aumentando el costo total de las importaciones de los países de ingreso bajo con déficit de alimentos, lo que agrava los problemas de balanza de pagos existentes y aumenta la presión en los presupuestos de los Gobiernos. Los países ahora no pueden depender tanto del bajo costo y la estabilidad del precio de los alimentos básicos en los mercados internacionales cuando encaran malas cosechas internas. Asimismo, si se despliegan esfuerzos por abordar la inflación interna de los alimentos a través de la restricción de la política monetaria, ello puede tener un impacto negativo en la producción nacional de alimentos, además de otros efectos negativos en el crecimiento a corto plazo. Por último, los riesgos vinculados con la volatilidad del precio de los alimentos, por lo general, promueven la aversión al riesgo en todos los niveles de la cadena de suministros. Esta aversión al riesgo puede conducir a pérdidas importantes de eficiencia, tanto a nivel de los hogares como a nivel nacional, cuando se aplican estrategias, al parecer (aunque no siempre), más seguras pero ineficientes de autosuficiencia alimentaria. El aumento del precio de los alimentos sí brinda a los agricultores la oportunidad de producir e invertir más. Empero, cuando la mayor volatilidad mundial del precio de los alimentos se suma a la volatilidad local, los riesgos vinculados con la producción pueden reducir la oferta aun con precios promedio más altos. Todas estas cuestiones señalan el valor de las medidas de respuesta a corto plazo que brindan alivio focalizado a los que más lo necesitan, mientras se aplica un planteamiento más estratégico a largo plazo dirigido a la seguridad alimentaria. 9. Los impactos del aumento y la mayor volatilidad del precio de los alimentos varían según las regiones, lo que depende, entre otros factores, de su posición neta de comercio. Las regiones que tienen importadores netos importantes de alimentos —como Oriente Medio, Norte de África y África occidental— encaran un costo total de las importaciones más elevado, menor espacio fiscal y un mayor traslado de los precios mundiales a los precios locales de bienes importados, como el arroz y el trigo. Los países en los que se registran elevadas proporciones del gasto de los hogares en alimentos (por ejemplo, la mayoría de los países de África y Asia) podrían experimentar dificultades considerables y posibles disturbios si hubiera un aumento repentino del precio de los alimentos. Los países de América Latina y Europa oriental con grandes exportaciones netas están en condiciones de beneficiarse con el aumento de los ingresos de exportación y los ingresos de los agricultores, aunque también pueden encarar una mayor presión interna para imponer prohibiciones de exportar cuando aumentan repentinamente los precios internos de los alimentos.

La protección de los pobres y vulnerables es la prioridad para la acción 10. En el documento de orientaciones para el período posterior a la crisis (2010)2 del Grupo del Banco Mundial (GBM), se hace hincapié en la importancia de crear oportunidades de crecimiento a través la promoción de la agricultura y la seguridad alimentaria, y de ayudar a los clientes a gestionar los riesgos y prepararse para las crisis. La respuesta del GBM consiste tanto en una respuesta

2 Banco Mundial (2010), Un nuevo mundo, un nuevo Grupo del Banco Mundial: Orientaciones para el período posterior a la crisis. Comité para el Desarrollo, ciudad de Washington.

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rápida a corto plazo como en un aumento a largo plazo de las inversiones en bienes públicos agrícolas, adaptados a los distintos deseos, necesidades y situaciones de los clientes. La acción prioritaria en materia de volatilidad del precio de los alimentos es la protección de los pobres y vulnerables. Es esencial un planteamiento integrado en materia de políticas e inversiones para la agricultura, la salud y la nutrición, el cambio climático y la gestión de los recursos naturales, a fin de lograr la seguridad alimentaria sostenible y la buena nutrición para todos, con el centro de atención puesto en las necesidades de los hogares, el suministro de alimentos y la gestión de riesgos. Los instrumentos por utilizarse al efecto son los siguientes: financiamiento en forma de donaciones para dar respuesta rápida en los países más pobres y vulnerables, y el uso acelerado de fondos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) en virtud de programas como el Programa de Respuesta a la Crisis Mundial de los Alimentos (PRCMA); la promoción de programas de eficacia de la ayuda a largo plazo en materia de agricultura y seguridad alimentaria en los países que pueden recibir financiamiento de la AIF, a través de la creación y aplicación del Programa Mundial de Agricultura y Seguridad Alimentaria (GAFSP) en 2010, y —en coordinación con todos los instrumentos mencionados a nivel nacional— un programa ordinario ampliado de financiamiento del BIRF y la AIF, asesoramiento en materia de políticas y asistencia técnica para el logro de resultados a largo plazo. IFC completa la lista de opciones con sus diversos programas de financiamiento para el sector privado, incluido el establecimiento de un servicio para el sector privado a los fines del GAFSP y el Servicio Planificado de Gestión del Riesgo de los Precios Agrícolas Mundiales.

La acción a corto plazo debería centrarse en la protección del acceso a los alimentos por parte de los pobres y vulnerables, sin socavar los incentivos a largo plazo

para que los agricultores inviertan y produzcan más 11. Ya está en marcha la respuesta de emergencia del GBM a corto plazo a la crisis mundial de los alimentos, sobre la base de las enseñanzas recogidas de la respuesta a la crisis de 2008 del precio de los alimentos, que complementa el centro básico de atención del GBM en el programa de más largo plazo. Las medidas de respuesta a corto plazo deben centrarse en la celeridad del suministro de recursos y asesoramiento. El PRCMA proporcionó una respuesta rápida a los países más vulnerables, a partir del punto más álgido del aumento del precio de los alimentos registrado en 2008. El PRCMA ha llegado a las regiones más vulnerables, y más de la mitad del apoyo se ha destinado a África al sur del Sahara. Las medidas de respuesta a corto plazo se han centrado en el apoyo fiscal, las redes de protección social para los más vulnerables y el estímulo de la producción de alimentos a corto plazo para evitar más problemas en el próximo ciclo de recolección. Gracias al PRCMA, hasta ahora se han asignado US$1500 millones para prestar apoyo a 44 países, con lo que se benefició a casi 40 millones de personas. En la actualidad, el PRCMA está autorizado para acelerar la tramitación de US$760 millones de fondos existentes de la AIF y el BIRF hasta fines del ejercicio de 2011. Debido a la persistente incertidumbre del precio de los alimentos, la administración del Banco Mundial solicitará la aprobación del Directorio Ejecutivo para ampliar las facultades para acelerar la tramitación de fondos de la AIF y el BIRF hasta fines del ejercicio de 2012.

Las medidas a largo plazo deberían centrarse en la producción con capacidad de adaptación al cambio climático, el comercio y la protección social

12. La respuesta a largo plazo del GBM en materia de producción y distribución de los alimentos, que consta en el Plan de Acción del GBM para la Agricultura (ejercicios de 2010 a 2012), está ampliando el apoyo a la agricultura a fin de aumentar a largo plazo la capacidad de adaptación al cambio climático y la intensificación de las restricciones en materia de tierra y agua, y de ayudar a atenuar las perturbaciones de la oferta vinculadas con la volatilidad de los precios. Las medidas de respuesta a largo plazo representaron el 85% del programa de GBM para la agricultura y sectores conexos en el ejercicio de 2009 (el PRCMA representó el 15% del programa), y siguen representando la mayor

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proporción de apoyo para la agricultura y la seguridad alimentaria. Esto refuerza la importancia que el GBM atribuye a las inversiones a largo plazo con miras a aumentar la seguridad alimentaria. Con las medidas de respuesta a largo plazo, se debe respaldar la visión estratégica impulsada por los países y fortalecer la capacidad para lograr la sostenibilidad. El centro de atención del apoyo en la esfera agrícola está puesto en cinco esferas temáticas, a saber: el aumento de la producción agrícola, la facilitación del comercio y una mejor conexión entre los agricultores y los mercados, la asistencia para gestionar mejor los riesgos y las vulnerabilidades, la protección de los ingresos rurales no agrícolas y las redes sostenibles de protección social para diversificar los ingresos, y el aumento de los servicios ambientales y la sostenibilidad ambiental. La intensificación paralela de las actividades del Banco Mundial para mejorar la nutrición está ayudando a aumentar más la capacidad de adaptación de los grupos más vulnerables. El Plan de Acción para la Agricultura prevé un aumento del financiamiento del GBM respecto de los US$4100 millones anuales registrados en los ejercicios de 2006 a 2008 a un nivel de entre US$6200 millones y US$8300 millones anuales en los ejercicios de 2010 a 2012. El nivel efectivo de financiamiento en el ejercicio de 2010 fue de US$6100 millones (con proyectos aprobados de la AIF y el BIRF correspondientes a 51 países). Más de las tres cuartas partes el apoyo se ha centrado en África y Asia meridional y oriental.

La acción mundial es esencial para intensificar las respuestas a nivel nacional 13. La acción multilateral coordinada es esencial para encarar los desafíos a largo plazo que plantean los alimentos y la agricultura, especialmente para aumentar y mejorar las inversiones en el aumento de la productividad agrícola de los pequeños agricultores de manera sostenible, el acceso a los mercados y las opciones de gestión de riesgos a nivel nacional. El GBM está consolidando sus alianzas en estas esferas sobre la base de las instituciones existentes. Un ejemplo en materia de productividad y capacidad de adaptación de los pequeños agricultores es el apoyo al Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrícolas Internacionales (CGIAR) reformado, que ahora proporciona financiamiento estratégico a más largo plazo y más orientado a los resultados a través de sus programas de investigación. Otro ejemplo es la creación del GAFSP, que ya ha permitido asignar US$321 millones para donaciones ejecutadas por los receptores en ocho países, incluido un nivel considerable de apoyo adicional para la asistencia para la ejecución, el seguimiento y la evaluación. Es fundamental aumentar el apoyo sostenido para estos programas mundiales. El Banco ha sido un importante defensor del Equipo de Tareas de Alto Nivel sobre la Crisis Mundial de la Seguridad Alimentaria (HLTF) de las Naciones Unidas desde su creación en 2008. También ha sido miembro del Grupo de Trabajo de los Bancos Multilaterales de Desarrollo sobre la Seguridad Alimentaria y el Agua. 14. El Banco Mundial sigue aplicando un programa sólido de promoción de políticas para aumentar la seguridad alimentaria de los pobres y subalimentados de los países pobres. Desde 2007, el Banco Mundial se ha ocupado de responder directamente a los intereses del Grupo de los Ocho (G-8) y el Grupo de los Veinte (G-20) para promover la mejor seguridad alimentaria de los pobres. El Banco Mundial creó el GAFSP a pedido expreso del G-20, en Pittsburgh en 2009. Hace poco, el Banco Mundial ha propuesto para la consideración del actual G-20 un conjunto de nueve medidas concretas que refuerzan las soluciones de mercado y exigen la acción colectiva para el logro de impactos, incluida la colaboración de diversas instituciones multilaterales de acuerdo con sus esferas de ventajas comparativas y conocimientos especializados, a saber:

i) mejorar la oportunidad, precisión y facilidad de acceso público a información sobre la cantidad y calidad de las existencias de cereales (con la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación [FAO] y otros);

ii) mejorar la vigilancia y las previsiones meteorológicas, especialmente en África (con la Organización Meteorológica Mundial y otros);

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iii) profundizar el entendimiento de la relación entre los precios internacionales y los precios locales de los alimentos con miras a mejorar las opciones disponibles para los países de gestión de riesgos de la seguridad alimentaria (con la FAO, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], el Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias y otros);

iv) establecer una pequeña reserva humanitaria regional en zonas en que suelen producirse desastres y que tienen infraestructura deficiente (con el Programa Mundial de Alimentos [PMA] y otros);

v) acordar un código de conducta para eximir a la ayuda alimentaria de carácter humanitario de las prohibiciones de exportar (con el PMA, la Organización Mundial del Comercio y otros);

vi) otorgar a los países acceso a apoyo de desembolso rápido orientado a los alimentos como solución sustitutiva de las prohibiciones de exportar alimentos o de la fijación de precios (en discusión con el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola [FIDA], los bancos regionales de desarrollo y el Fondo Monetario Internacional [FMI]);

vii) desarrollar un conjunto sólido de productos de gestión del riesgo (en asociación con varios donantes y tras deliberaciones con instituciones del sector privado);

viii) garantizar la existencia de redes eficaces de protección social que incluyan un centro de atención en los resultados nutricionales (a través de la intensificación de las actividades para mejorar la nutrición y otras relaciones de colaboración);

ix) ayudar a los pequeños agricultores a ser parte, en mayor medida, de la solución mundial al problema de la seguridad alimentaria mediante el apoyo de planes estratégicos de inversión agrícola basados en la realidad de los hechos, que sean incluyentes e impulsados por los países y que surjan de los procesos existentes de eficacia de la ayuda a nivel de los países (a través del programa ordinario del Banco Mundial y en asociación, a través del GAFSP, con los donantes bilaterales, representantes de los receptores, representantes de la sociedad civil, bancos multilaterales de desarrollo y organizaciones de las Naciones Unidas para la alimentación con sede en Roma).

15. El Banco Mundial está llevando a cabo estas deliberaciones con los asociados directamente y mediante su participación en los pertinentes grupos de trabajo agrícolas y para la seguridad alimentaria que están redactando recomendaciones para el G-20 a petición de la presidencia de Francia. El Banco está participando, por ejemplo en los siguientes grupos: Grupo de Trabajo de los Organismos Internacionales sobre la Volatilidad del Precio de los Alimentos, Grupo de Trabajo sobre el Desarrollo y Grupo de Estudio sobre los Productos Básicos. 16. Se plantean varias preguntas para su posible discusión por el Comité para el Desarrollo.

Habida cuenta de la magnitud e importancia de los problemas a largo plazo relacionados con la seguridad alimentaria, ¿qué otros planteamientos novedosos y de gestión del riesgo puede estudiar la comunidad internacional para ayudar a hacer frente a estos desafíos?

Para dar una respuesta eficaz, será crucial abordar el tema de la seguridad alimentaria a corto y largo plazo, incluidos el fortalecimiento de la productividad y la adaptación de los sistemas agrícolas de los pequeños agricultores, que predominan en la agricultura de los países en desarrollo. ¿Cómo pueden los donantes, el GBM y la comunidad internacional prestar apoyo a los países para que logren resultados sostenidos en esta esfera?

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I. VOLATILIDAD DEL PRECIO MUNDIAL DE LOS ALIMENTOS 1. El precio internacional de los alimentos está aumentando nuevamente por segunda vez en tres años, lo que despierta la preocupación de que se repita la crisis de 2008 del precio de los alimentos y de que se reiteren sus consecuencias para los pobres. En febrero de 2011, el índice de precios de los alimentos del Banco Mundial3 alcanzó su nivel máximo de 2008, en tanto que el índice de precios agrícolas del Banco Mundial4 fue el 17% más alto (gráfico 1). El precio del mercado mundial del azúcar y el aceite comestible ha ido en aumento desde junio de 2010, y en febrero de 2011 es el 86% más alto en el caso del azúcar y el 51% más alto en el del aceite de soja. El precio del mercado mundial del maíz, el trigo y el arroz también ha ido en aumento: el precio mundial del maíz está el 2% por encima de su nivel máximo de 2008, en tanto que, en la actualidad (a febrero de 2011), el precio del trigo y el arroz aún está el 21% y el 42%, respectivamente, por debajo de sus niveles máximos de 2008. Según las proyecciones de todas las principales perspectivas agrícolas (OCDE-FAO, Departamento de Agricultura de los Estados Unidos [USDA] y el Banco Mundial), por lo menos hasta 2019, el precio internacional de los alimentos seguirá estando por encima del precio de la década anterior, por la influencia de la compleja relación de distintos factores5.

Gráfico 1: Aumento del precio de los productos básicos alimenticios desde 2004

Fuente: Banco Mundial.

3 El índice de precios de los alimentos del Banco Mundial abarca los siguientes productos: trigo, maíz, arroz, cebada, azúcar, aceite de coco, aceite de soja, aceite de cacahuete, aceite de palma, copra, soja, harina de soja, naranja, banana, carne vacuna y pollo. 4 El índice de precios agrícolas del Banco Mundial incluye el índice de precios de los alimentos, más los siguientes productos: cacao, café, té, algodón, yute, caucho, tabaco y madera. 5 OCDE-FAO (2010), Agricultural Outlook 2010-2019, París y Roma; USDA (2010), Agricultural Projections to 2019, ciudad de Washington; Banco Mundial (2010), Global Commodity Markets: Review and Price Forecasts, Grupo de Análisis de las Perspectivas de Desarrollo, ciudad de Washington.

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2. En los últimos años, el precio internacional de los alimentos no solo es más alto sino también más volátil. Si bien la volatilidad de los precios es una característica intrínseca de los mercados de productos básicos agrícolas, en los últimos seis años, se ha acentuado marcadamente. La variabilidad del precio internacional de los cereales (alrededor de su precio medio) se duplicó durante el período comprendido entre 2005 y 2010, en relación con el período que va desde 1990 hasta 2005; la variabilidad del precio del azúcar se triplicó, y la variabilidad del precio del arroz es cuatro veces más alta6, variabilidad que ahora es semejante a la registrada en la década de 19707. El cambio climático, las restricciones en materia de tierra y agua, los vínculos más estrechos con el precio más volátil del petróleo y los flujos considerablemente mayores de inversión en índices de productos básicos ejercen una presión al alza, y no a la baja, en la volatilidad de los precios. Estos factores probablemente persistan entre el corto y el mediano plazo, lo que indica que la volatilidad en el futuro puede ser más alta que la registrada en los años ochenta y noventa. 3. Las variaciones de los precios se tornan problemáticas cuando son grandes e imprevisibles. Cuando los precios siguen pautas estacionales y tendencias bien afianzadas, los productores, comerciantes y consumidores pueden adaptarse a ellos y, en muchos casos, beneficiarse de esa manera. Los precios agrícolas estables, previsibles y altos podrían incluso ser buenos, de corto a mediano plazo, para los productores netos pobres, ya que inducirían la entrada de recursos en empresas redituables más ligadas a la agricultura. Este flujo de recursos produciría más adelante la necesaria baja del precio de los alimentos al corregir la subinversión histórica. No obstante, los precios volátiles e impredecibles de los alimentos aumentan el riesgo económico para los productores y comerciantes, y plantean para los consumidores y Gobiernos riesgos fundamentales para la seguridad alimentaria, y, por lo tanto, pueden desalentar las inversiones necesarias en agricultura para el desarrollo8.

4. El aumento de la volatilidad del precio internacional de los alimentos, especialmente cuando es inducida por las políticas, reduce la importante función niveladora de los mercados mundiales en el precio local de los alimentos después de crisis internas. Un mercado mundial integrado por alrededor de 200 países proporciona el mecanismo para que los distintos países diversifiquen los riesgos, especialmente ante las crisis climáticas. Sin embargo, la volatilidad inducida por las políticas, como el aislamiento de precios, reduce la eficacia del mercado mundial para diversificar en estas crisis. Muchos países tal vez no se vean muy afectados por las variaciones del precio internacional a corto plazo, cuando el precio local de los alimentos depende de las condiciones locales de producción, las políticas comerciales, la infraestructura, la participación de las importaciones de alimentos en el consumo interno y la distancia de los principales centros de producción, entre otros factores. Empero, cuando se producen crisis locales de producción y a largo plazo, el mercado mundial brinda excelentes oportunidades de importar y exportar. Sin embargo, el precio internacional más volátil reduce la importante función que cumplen los mercados mundiales en la nivelación de los precios locales de los alimentos después de las crisis internas. Con todo, es importante señalar que la volatilidad del precio local en muchos países en desarrollo sigue siendo mayor que la volatilidad en los mercados mundiales, lo que señala que la integración más estrecha de los mercados internos con los mercados mundiales puede redundar en ingentes beneficios.

6 La volatilidad se mide por el coeficiente de variación, definido como la proporción de desviación estándar con respecto al precio promedio (medio). Se estima utilizando el precio internacional nominal mensual promedio denominado en dólares de los Estados Unidos por períodos quinquenales entre 1990 y 2010. El uso de las desviaciones estándar de la variación de los precios logarítmicos, otra medida de la volatilidad de los precios usada con frecuencia, confirma la mayor volatilidad de los precios después de 2005, aunque a un nivel algo menor. 7 Gilbert, C. y C. Moran (2010): Food Price Volatility. Phil. Trans. R. Soc. B 2010 365, 3023-3034. 8 Las medidas que deben adoptarse para abordar la seguridad alimentaria deben procurar el logro de un equilibrio entre la acción centrada en la agricultura y la centrada en los hogares. Si bien en este documento se discuten ambas clases de acciones, se hace hincapié en las opciones para abordar la seguridad alimentaria mediante la gestión de la volatilidad del precio de los alimentos, habida cuenta del reciente aumento de este.

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II. FACTORES QUE INFLUYEN EN EL PRECIO DE LOS ALIMENTOS 5. Los factores que inciden en el precio de los alimentos se han vuelto más complejos y van más allá de los factores tradicionales. El nivel promedio del precio de los alimentos está dado por factores básicos como la demanda (expansión demográfica, aumento de los ingresos y cambio de la dieta) y la oferta (uso de los recursos y tecnología) a largo plazo, y los remanentes. Las variaciones a corto plazo de los precios se ven influidas por la variabilidad del clima, las políticas comerciales, la mayor volatilidad del precio del petróleo (incluso a través de la demanda de biocombustibles elaborados a partir de materias primas agrícolas9), la política macroeconómica y las inversiones financieras. Estos factores de corto plazo se están tornando más frecuentes y probablemente sigan acrecentando la volatilidad del precio de los alimentos a corto plazo, especialmente cuando existe un nivel bajo de existencias mundiales de alimentos. Determinar la ponderación relativa de los factores a corto plazo que inciden en el precio de los alimentos es complicado habida cuenta de sus interacciones no lineales. Aunque es probable que persistan estos factores de corto plazo, las medidas inmediatas para mitigar la volatilidad del precio de los alimentos a corto plazo deben centrarse fundamentalmente en los factores básicos que inciden en el precio de los alimentos, sobre todo en el fortalecimiento de la capacidad adaptación de la oferta y en la mejor vinculación entre las zonas con excedentes de alimentos y las zonas deficitarias de alimentos. 6. El aumento moderado pero constante del consumo mundial de cereales, la variabilidad de la oferta mundial de cereales debido a las crisis climáticas y las respuestas conexas de política comercial han contribuido a la incertidumbre en los mercados mundiales de cereales. El consumo mundial de cereales ha aumentado el 26% desde el período de 1998-99, impulsado por el crecimiento de la población de los países en desarrollo, el aumento del consumo de proteína animal en respuesta al aumento de los ingresos y la mayor demanda de biocombustibles10. En el mismo período, la producción de cereales aumentó el 20%, pero la variabilidad del clima provocó una significativa variabilidad de la producción a lo largo de los años (gráfico 2). Según las proyecciones de la FAO, el aumento anual de la demanda de cereales será del 1,4% entre 2000 y 2030, incluida la demanda de cereales usados para la producción de biocombustibles, en comparación con el 2,2% en el período anterior de 40 años11.

9 Si bien la demanda de materias primas para la elaboración de biocombustibles puede contribuir al alza del precio de los alimentos, la producción de biocombustibles también puede tener efectos positivos en el medio ambiente, en los ingresos de los agricultores y en la seguridad energética, especialmente cuando el costo de producción de las materias primas es bajo en relación con el costo de la gasolina, como suele suceder, por ejemplo, en el interior de la zona de producción de caña de azúcar en el centro-sur de Brasil. La producción de biocombustibles a partir de cultivos que no compiten directamente con el consumo de alimentos probablemente tenga menos impacto en el precio de los alimentos. Cada caso debe analizarse por separado en su ámbito geográfico y temporal específico. 10 En el período de 2007 a 2009, se atribuyó a los biocombustibles el 9% de la producción mundial de aceite vegetal y cereales secundarios. 11 FAO (2002), World Agriculture towards 2015/2030: Summary Report, Roma.

Gráfico 2: El aumento del consumo mundial de cereales, la variabilidad de la oferta y el uso de las existencias han contribuido a los aumentos consecutivos del precio de los cereales

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Si bien dicha tasa de largo plazo de crecimiento de la demanda puede parecer moderada en un principio, aún requiere un aumento de la oferta que puede resultar más difícil de lograr que en el pasado. Esto plantea un desafío cada vez mayor para el aumento de la productividad agrícola en circunstancias de crecientes restricciones en materia de tierra y agua y una mayor incidencia de fenómenos meteorológicos extremos. En algunas regiones, la demanda está superando a la oferta, que se ha visto más reducida por las pérdidas posteriores a las cosechas12. A menos que aumente la productividad, estas regiones se tornarán cada vez más dependientes de la importación y vulnerables a las variaciones de los precios internacionales. El logro de un mayor aumento de la productividad agrícola exigirá que se dependa más del avance tecnológico, a través de inversiones en investigación y desarrollo y otros bienes públicos13. 7. Los remanentes sostenibles desde el punto de vista fiscal mantenidos por los principales productores de cereales no fueron tan grandes como para compensar las últimas perturbaciones de la producción, lo que contribuyó al aumento de los precios, pero también puso nuevamente de relieve la función del comercio como mecanismo vital de nivelación de precios. Históricamente, los déficits temporales de la oferta fueron compensados por los remanentes. Los elevados niveles de existencias registrados en el pasado en los principales países con superávit de producción redujeron la sensibilidad de los precios internacionales a las perturbaciones de la producción. Sin embargo, el mantenimiento de altos niveles de existencias capaces de compensar plenamente los déficits de producción se volvieron insostenibles desde el punto de vista fiscal. Desde la década de 1980, en Estados Unidos14 y la Unión Europea (UE), se introdujeron varias reformas de políticas encaminadas a reducir los niveles de existencias de cereales. La significativa disminución de las existencias mundiales en los primeros años de la década de 2000 también fue consecuencia del cambio de los mecanismos de protección de los ingresos de los productores de los países desarrollados. En los últimos tiempos, se compensó parte de los déficits de producción mediante el uso de las existencias mundiales, particularmente en Asia, y el total de existencias cayó por debajo del 20% del consumo en el período de 2006-07 (gráfico 2). La función que cumple el comercio en la nivelación del precio mundial de los alimentos es aún más importante cuando los niveles nacionales de existencias de cereales en general son bajos y más países necesitan ingresar al mercado como compradores netos. 8. La relación mundial existencias/uso de cereales suele citarse como una medida de la liquidez física de los mercados de cereales y también como un indicador de la probabilidad de aumento del precio de los cereales. Los hechos observados históricamente indican que el precio de los cereales aumenta cuando la relación mundial existencias/uso es baja15. Tanto la FAO como el USDA publican estimaciones de la relación existencias/uso. En ellas se refleja la diferencia entre, por un lado, la producción estimada y los remanentes y, por el otro, el consumo y el comercio estimados. Por lo tanto, la relación existencias/uso comprende (conceptualmente) todas las existencias comerciales, públicas y de los hogares, independientemente de que las existencias en cuestión estén efectivamente disponibles para la venta internacional. Se estima que China e India, países en que las existencias del sector público

12 Las pérdidas posteriores a las cosechas han reducido la producción de alimentos disponibles para el consumo en una proporción bastante constante de entre el 10% y el 15%. En consecuencia, tienen un efecto en el precio medio de los alimentos mayor que el de la volatilidad de los precios. La reducción de las pérdidas puede bajar el precio medio. Sin embargo, la falta de financiamiento para las tecnologías de reducción de las pérdidas después de las cosechas suele hacer que sea más eficaz en función de los costos incurrir en las pérdidas que reducirlas, especialmente cuando los agricultores tienen escaso acceso a los mercados. 13 El rendimiento de las inversiones en investigación y extensión agrícolas es elevado en todas las regiones (históricamente fue de un promedio del 43%). Alston, J., C. Chan-Kang, M. Marra, P. Pardey, y T. Wyatt. (2000), A Meta-Analysis of Rates of Return to Agricultural R&D: Ex Pede Herculem? Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias, ciudad de Washington. 14 Mitchell, D. y J. Le Vallee (2005), International Food Price Variability: The Implication of Recent Policy Changes. Banco Mundial, ciudad de Washington. 15 Wright, B. (2009), International Grain Reserves and Other Instruments to Address Volatility in Grain Markets. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo del Banco Mundial 5028, ciudad de Washington.

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desempeñan un papel importante, tienen más de la mitad de las existencias mundiales de arroz y trigo16. Hay incertidumbre mundial en cuanto a los factores de activación de la liberación o constitución de estas existencias, su magnitud efectiva y su condición, y no está claro si las percepciones de estos factores se reflejan adecuadamente en los precios internacionales. Sin embargo, los mercados internacionales son evidentemente muy sensibles al cambio de percepciones sobre las existencias que probablemente estén disponibles para la venta. Cuando el USDA redujo sus estimaciones sobre la producción de maíz en los Estados Unidos en el otoño de 2010, el impacto alcista en el precio mundial del maíz fue pronunciado e inmediato. 9. Por ahora, la relación existencias/uso de los principales exportadores individuales, por lo general, es un indicador de la volatilidad del precio de los cereales mejor que la relación mundial existencias/uso. Por ejemplo, Estados Unidos, al que corresponde el 55% de las exportaciones mundiales de maíz, actualmente tiene una relación existencias/uso de maíz del 5% a nivel nacional, un nivel bajo sin precedentes17. Cabe comparar esta relación con la relación publicada —e históricamente amplia— existencias/uso de maíz del 20% a nivel mundial. En el caso del trigo, Francia, uno de los principales exportadores con destino al Norte de África, tiene una relación existencias/uso del 7%, que es muy baja en comparación con la relación existencias/uso del 26% a nivel mundial. Las alteraciones de la producción relacionadas con los fenómenos climáticos redujeron las existencias de cereales de los países desarrollados en una proporción estimada del 25% entre los períodos de 2009-10 y de 2010-11, en comparación con el aumento de las existencias de los países en desarrollo18. Lo fundamental es que el mejor entendimiento de qué existencias tendrán más influencia efectiva en los precios internacionales puede en sí mismo ayudar a aumentar la previsibilidad del precio de mercado (véase la sección VI). 10. La situación actual del mercado mundial de cereales es similar a la del período de 2007-08 en cuatro sentidos. Primero, el nivel de existencias era más bajo en ambos períodos, impulsado por un nivel más bajo de producción (véase el gráfico 2). Segundo, el aumento del precio del petróleo había tenido en ambos casos un impacto en los productos básicos. Los precios de la energía, sobre todo el del petróleo crudo (que experimentó un elevado aumento en 2008), están aumentando otra vez. El precio del petróleo crudo es la base de los costos de producción de los productos agrícolas que dependen de los fertilizantes y el petróleo, sobre todo en las economías desarrolladas y emergentes19, y de los costos del transporte en muchos países en desarrollo20. El precio de los insumos agrícolas basados en la energía, por lo general, mantiene una correlación positiva con el precio del petróleo. Por ejemplo, cuando el precio del petróleo crudo se duplicó entre enero de 2005 y julio de 2008, el precio mundial de mercado de la urea y el fosfato amónico dibásico aumentó 3 veces y 4,5 veces, respectivamente. La misma relación se mantuvo entre julio de 2008 y junio de 2010, cuando el precio del petróleo crudo bajó el 44%, y el de la urea y el fosfato amónico dibásico disminuyó alrededor del 65%. Si bien era mucho más bajo que en 2008, el precio de los principales fertilizantes (urea, fosfato amónico dibásico y fosfato mineral), en febrero de 2011, fue de cuanto menos el doble del registrado en enero de 2005, y ha aumentado a la par del creciente precio del petróleo crudo (gráfico 3)21. Los vínculos entre el mercado del

16 El USDA hizo grandes revisiones de sus estimaciones de las existencias de China en 2001, pero ello tuvo escaso impacto en el comportamiento del precio mundial en ese momento, posiblemente debido a que China, en el período de 2002-03, era un importante exportador de cereales (véase Wright, 2009, op. cit.). 17 USDA (2011), World Agricultural Supply and Demand Estimates, febrero, ciudad de Washington. 18 FAO (2010), Food Prospects and Crop Situation, diciembre de 2010, Roma. 19 En la agricultura de Estados Unidos, la proporción que corresponde a los insumos de uso intensivo de energía (fertilizantes, productos químicos y combustibles) en los costos totales de producción agrícola aumentó entre los períodos de 1996 a 2000 y 2006 a 2009, del 22% al 35% en el caso del maíz, y del 19% al 28% en el del trigo (www.ers.usda.gov). 20 En la mayoría de los países de África al sur del Sahara, un aumento del 1% del costo de los combustibles produce un aumento del 0,5% de los costos del transporte, lo que redunda en grandes aumentos del costo de los insumos agrícolas y en bajas del precio de los productos agrícolas. Véase Banco Mundial (2008), Transport Costs and Prices in Africa. Estudio de diagnóstico por países de la infraestructura en África 14, ciudad de Washington). 21 Baffes, J. (2010), “More on the Energy/Nonenergy Price Link”. Applied Economics Letters 17: págs. 1555-1558.

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petróleo crudo y los mercados agrícolas se han fortalecido considerablemente desde 2005, y el traslado de la elasticidad de precios del petróleo crudo a los precios agrícolas ha aumentado de 0,22, en el período anterior a 2005, a 0,28 hasta 200922. Al parecer, los mercados del petróleo están más sólidamente integrados con los mercados tanto agrícolas como de los demás principales productos básicos. En el pasado, el precio del petróleo ha influido en el precio de los cereales a través de los costos de la producción y el transporte, y el surgimiento de la demanda de biocombustibles ha agregado una nueva vía importante de efectos.

Gráfico 3: El precio de los fertilizantes sube a la par del precio del petróleo crudo

Fuente: Banco Mundial. 11. Tercero, al igual que en 2008, hubo bastante volatilidad en el tipo de cambio nominal. El precio de los alimentos denominado en dólares de Estados Unidos aumentó más que el denominado en euros, puesto que el dólar de los Estados Unidos se depreció frente al euro. Como el comercio de muchos productos básicos agrícolas se denomina en dólares de los Estados Unidos, esto llevó a la percepción de un aumento general de la volatilidad de los precios. Expresado en otras monedas, el aumento percibido de precios fue menos extraordinario en los países cuyas monedas se apreciaron frente al dólar de los Estados Unidos.

12. Cuarto, la inversión financiera en los productos básicos agrícolas continúa siendo elevada. Tan solo al Chicago Board of Trade le correspondió un valor estimado de US$5 billones en operaciones de futuros de trigo, maíz y soja en 2010 (28% más que en el año anterior, aunque US$6 billones menos que en 2008). Evidentemente el valor de estas transacciones financieras supera con creces los respectivos cultivos de Estados Unidos (aunque el intercambio también se utiliza para proteger transacciones de cultivos que no son de Estados Unidos). Gran parte del aumento reciente de las transacciones financieras de productos básicos ha tenido lugar en los mercados de futuros, incluidos los del maíz y el trigo. Gran parte de ello se vio impulsado por la demanda de los fondos de inversión basados en índices y la constante renovación de posiciones de futuros en los mercados de productos básicos, sin que tuviera lugar la entrega física. La medida en que estas entradas significativas en los mercados de futuros afectan a los 22 Baffes, J. y T. Haniotis (2010), Placing the 2006/08 Commodity Price Boom into Perspective. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo del Banco Mundial 5371, ciudad de Washington.

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precios al contado, y su correspondiente volatilidad, ha sido objeto de muchas discusiones. Habida cuenta de la falta de consenso, en el G-20 se ha iniciado una discusión de alto nivel sobre el impacto de los instrumentos extrabursátiles derivados de productos básicos en la volatilidad del precio de los alimentos, incluso a través del informe encargado por la Organización Internacional de Comisiones de Valores y sobre la base de trabajo conexo del Consejo de Estabilidad Financiera. Como explicación de la volatilidad, puede o no haberse revelado que el aumento de las inversiones financieras en los mercados de productos básicos tenga efectos a corto plazo. Sin embargo, parece poco probable que pueda equipararse al cambio de los factores económicos fundamentales como factor de influencia en los mercados de los alimentos. 13. Con todo, la situación actual es distinta de la reinante en 2008 en varios aspectos cruciales. Primero, los últimos aumentos internacionales de los precios están más extendidos en los productos básicos agrícolas que en 2008. Desde junio de 2010, el aumento de los precios agrícolas ha sido de amplia base, incluido el aumento del azúcar, los aceites comestibles, las bebidas, los productos de origen animal y las materias primas, como el algodón. En cambio, el aumento de precios de 2008 se vio fundamentalmente impulsado por el precio de los principales cereales, a saber: arroz, trigo y maíz (véase el gráfico 1). Los aumentos amplios de los precios agrícolas, en lugar de tan solo el precio de los cereales, brindan a los agricultores menos incentivos para pasar a producir cereales y dejar de producir otros productos básicos agrícolas. 14. Segundo, el clima es evidentemente esta vez un factor más importante que en 2008, que contribuye a la disminución de la producción y las existencias. El riesgo covariante para la agricultura mundial se pone de relieve en las pérdidas simultáneas de producción ocurridas en Canadá, Rusia y Ucrania, y los 27 países miembros de la UE, y se había introducido en las expectativas con respecto a los precios mundiales en septiembre de 2010. Después se produjo una revisión a la baja de las proyecciones de Estados Unidos. Además, las crisis relacionadas con el clima ocurridas en Australia y Argentina por efecto del fenómeno La Niña están teniendo más impactos derivados de la reducción de los suministros previstos provenientes del hemisferio sur. Después de la disminución de la producción, se estima que las existencias de cereales de los exportadores tradicionales de países desarrollados han bajado casi el 25% en 201023. En términos más generales, el número de sequías, inundaciones y temperaturas extremas informado parece estar en aumento (gráfico 4). Tan solo en 2010,

23 FAO (2010), Food Prospects and Crop Situation, diciembre de 2010, Roma.

Gráfico 4: Aumento significativo de las sequías, inundaciones y temperaturas extremas informadas

Número de casos informados de sequías, inundaciones y temperaturas extremas

Nota: La proporción de eventos ocurridos de que se da cuenta anualmente ha aumentado significativamente en los últimos años, pero la tasa de crecimiento tal vez refleje una exageración del aumento efectivo, debido tanto a la mejor presentación de informes como al aumento de casos. Fuente: www.emdat.be.

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un número sin precedentes de 19 naciones registró temperaturas nunca vistas. La ola de calor de Rusia fue tan solo uno de los muchos fenómenos meteorológicos extremos recientes, desde el clima seco de Brasil hasta las inundaciones de Australia, Pakistán y África occidental. La variabilidad climática, posiblemente como consecuencia del cambio climático, está teniendo un impacto significativo en el precio internacional de los alimentos. 15. Tercero, las respuestas de política comercial han agrandado más la amplitud del aumento del precio de los cereales en 2011, aunque no tanto como en 2008, cuando las políticas agravaron mucho más la escasez. Mientras que las políticas de comercio y subvenciones de los países miembros de la OCDE históricamente han distorsionado los mercados agrícolas mundiales, las respuestas normativas ante el aumento del precio mundial de los alimentos han agregado más distorsiones imprevisibles del comercio. Las prohibiciones de exportar y las reducciones tácticas de los derechos de importación24 fueron usadas por muchos países en 2008, y a ellas se atribuye un nivel estimado del 45% del aumento del precio mundial del arroz y el 29% del aumento de trigo25. Estos impactos se vieron agravados en 2008 por la agresiva constitución de existencias de cereales por parte de los Gobiernos para hacer frente al aumento de los elevados precios26. Si bien estas políticas podrían ser una respuesta pragmática frente al aumento del precio de los alimentos en muchos países de ingreso bajo, ambos instrumentos aíslan a las economías internas y desplazan el costo del ajuste al resto del mundo, y su impacto depende del tamaño de la economía. Si bien una sola reducción individual de aranceles de los alimentos puede servir para reducir el precio interno de los alimentos importados por ese país, si un gran número de países importadores aplicara la misma reducción arancelaria se ejercería una presión al alza en los precios mundiales y se neutralizaría la reducción arancelaria. Las políticas de aislación reducen la función que puede cumplir el comercio entre las naciones para traer estabilidad a los mercados mundiales de alimentos27. 16. Las políticas nacionales de comercio son fundamentales para proporcionar incentivos a los productores nacionales de alimentos y para atraer inversiones de todas las fuentes. Los exportadores e importadores han sido más prudentes con respecto a la aislación de las intervenciones de comercio en 2011, en comparación con 2008. Esto ayudó y, a su vez, recibió la ayuda de la mayor producción de los países en desarrollo, lo que hasta ahora ha evitado el aumento del precio en el mercado mundial poco activo28 del arroz y los mercados locales de alimentos básicos en gran parte de África, diferencia importante con respecto a 2008. Sin embargo, las exigencias y otras políticas no basadas en el precio, como las cuotas o las prohibiciones de exportar, siguen contribuyendo a la inestabilidad de los precios. Ejemplos de políticas útiles por estudiar podrían incluir la arancelización de los obstáculos cuantitativos o disposiciones para introducir flexibilidad en las exigencias cuantitativas relativas a los biocombustibles frente a las crisis del precio de los alimentos. 17. Las restricciones en materia de tierra y agua están comenzando a hacer mella. Si bien las restricciones en materia de tierra y agua no son los principales factores que impulsan el aumento de los precios en el mismo sentido que las crisis climáticas, son otro factor a largo plazo, como el cambio climático y el aumento constante del consumo, que, al parecer, está reduciendo la capacidad de adaptación de los sistemas alimentarios para hacer frente a las crisis de corto plazo. El cambio climático 24 Como parte de un programa de liberalización general en el marco de las negociaciones de la Ronda de Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC), debería aplicarse la reducción de los aranceles de importación, lo que contribuiría a limitar las externalidades negativas de las reducciones arancelarias temporales selectivas en el resto del mundo. 25 Martin, W. y K. Andersen (2010), “Export Restrictions and Price Insulations during Commodity Price Booms”, American Journal of Agricultural Economics (de próxima aparición). 26 Dawe, D. (compilador) (2010), The Rice Crisis: Markets, Policies and Food security. Roma: FAO. 27 Mientras que las prohibiciones de exportar impuestas por los países exportadores más grandes con un superávit rápidamente disponible tienen un impacto mayor, todas las prohibiciones de exportar tienen un impacto en el mercado, puesto que conducen a la percepción de la existencia de una escasez mayor que la real y podrían redundar en la adopción de medidas de egoísmo nacional. 28 Mercado poco activo es el que tiene un reducido número de vendedores y poco volumen de intercambio.

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ejerce una presión adicional sobre los recursos de tierra y agua. La frontera terrestre se está cerrando en gran parte del mundo en desarrollo, excepto en partes de Europa oriental, América Latina y algunos países de África al sur del Sahara. A nivel mundial, el uso de la zona agrícola por persona para la producción de alimentos ha disminuido de 1,30 hectáreas a 0,72 hectáreas en el período de 1967 a 200729. La escasez de agua se está agravando en gran parte del mundo en desarrollo, lo que limita la futura expansión de la agricultura de regadío. Debido a las restricciones en materia de agua, países como Arabia Saudita tienen políticas expresas para reducir la proporción de producción interna de alimentos y depender más de las importaciones. Aproximadamente 1200 millones de personas viven en cuencas fluviales con escasez absoluta de agua30, y Oriente Medio y Norte de África y Asia encaran la mayor escasez de agua, aunque también hay focos de escasez aguda de agua en todas las demás regiones. Al persistir las presiones demográficas, son fundamentales el aumento de la productividad y la gestión sostenible de la tierra, y el aumento de la eficiencia del uso del agua, a fin de abordar los factores que impulsan la volatilidad del precio de los alimentos a lo largo del tiempo. 18. La producción de una mayor proporción de exportaciones mundiales está teniendo lugar en condiciones más variables de crecimiento. Una gran expansión de las exportaciones mundiales de cereales en los últimos 20 años se debe, en gran parte, a los rápidos aumentos de la producción para exportación en el Cono Sur de América latina y para uso interno en Asia. En los últimos tiempos, los mercados mundiales se han vuelto más dependientes de los suministros provenientes de la región del mar Negro (Kazajstán, Rusia y Ucrania)31. La proporción de exportaciones mundiales de trigo provenientes de la región del mar Negro y de América Latina se ha duplicado (pasó del 14% al 28%) entre los períodos de 1990 a 1995 y 2006 a 2010. En el caso del maíz, la proporción se ha triplicado con creces, y pasó del 9% al 29% en el mismo período32. Los rendimientos en estas regiones más nuevas de exportación son menos estables y las exportaciones y la oferta general son más variables que en las zonas granero tradicionales del mundo desarrollado, donde las mejores condiciones naturales, la aplicación de las tecnologías más modernas y las prácticas de gestión han llevado al aumento y la estabilización de los rendimientos (gráfico 5). Además, el aumento por los exportadores tradicionales del uso de cereales para fines internos está reduciendo su participación en las exportaciones mundiales. Por ejemplo, según el USDA, la proporción de la cosecha de maíz de los Estados Unidos utilizada para producir etanol aumentó del 31%, en 2008, a un nivel previsto del 40%, en 2011. Con el cambio de la distribución geográfica de la producción, fuera de los exportadores tradicionales, es probable que la oferta se torne más variable con el tiempo y que ello contribuya al posible aumento de la volatilidad de los precios internacionales.

29 Foresight Report (2011), “The Future of Food and Farming”. The Government Office for Science, Londres. 30 Banco Mundial (2007), Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para el desarrollo, ciudad de Washington. 31 Aunque Kazajstán está en Asia central, a los efectos de las exportaciones de cereales, suele decirse que pertenece a la región del mar Negro, debido a que hace uso de las instalaciones de puertos marítimos de Rusia y Ucrania para las exportaciones al exterior. 32 Datos provenientes de la base de datos Production, Supply and Disappearance, del USDA.

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Gráfico 5: Las exportaciones de maíz y trigo originadas en la región del mar Negro y en América Latina son más variables que las originadas en los exportadores tradicionales

Fuente: USDA. 19. Lo fundamental es que, en el futuro previsible, es probable que persistan la incertidumbre y la volatilidad del precio de los productos básicos agrícolas, debido, en gran medida, a la persistencia de la incertidumbre por el lado de la oferta, frente al aumento de la demanda según las proyecciones. Las perspectivas formales corrientes a mediano plazo indican que los precios mundiales más altos que los vigentes antes de 2007 se perpetuarán y que, a la vez, continuará el aumento de la volatilidad de los precios, por impulso de los factores fundamentales (FAO y OCDE, con la colaboración del USDA y el Banco Mundial). Al parecer, es posible que los hechos imprevisibles ocurridos en Oriente Medio y Norte de África y en otras partes en los últimos tiempos puedan causar un mayor impacto en los niveles y la volatilidad del precio de los alimentos. A más largo plazo, es probable que el precio del petróleo y la productividad total de los factores influyan cada vez más en los factores fundamentales de la oferta y la demanda de alimentos y, por lo tanto, configuren el precio mundial de los alimentos. El precio del petróleo crudo ejercerá una presión al alza debido al aumento del costo de los insumos agrícolas, la producción y el transporte basados en la energía y a la mayor demanda de materias primas agrícolas para la producción de biocombustibles cuando el precio del petróleo aumente a niveles que eleven la demanda a un nivel mayor que el exigido. Si bien los biocombustibles constituyen una fuente de energía renovable y brindan la posibilidad de nuevos mercados más grandes para los productores agrícolas, los programas actuales relativos a los biocombustibles tienen un historial mixto de viabilidad financiera sin subvenciones. Un caso reciente que fue viable en gran escala fue el uso de la caña de azúcar para la fabricación de etanol en Brasil a mediados de la década de 2000. Las estrategias nacionales relativas a los biocombustibles deben basarse en una evaluación cabal de estas oportunidades y costos. Los elevados costos de los insumos son un incentivo mayor para aplicar mejores prácticas de gestión agrícola e inducen, al mismo tiempo, al desarrollo de tecnologías más eficaces en función de los costos. El aumento de la productividad total de los factores en la agricultura ejercerá una presión a la baja en el precio mundial de los alimentos, pero requerirá de buenas políticas económicas, el libre comercio —tanto de las importaciones como las exportaciones— y una mayor inversión en investigación y extensión agrícolas.

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III. IMPACTO EN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA33 A. Diversos caminos para lograr un impacto en la seguridad alimentaria 20. El aumento del precio de los alimentos y su volatilidad menoscaban la seguridad alimentaria al disminuir la capacidad de las personas para acceder a los alimentos cuando los necesitan. El aumento repentino y cuantioso del precio de los alimentos hace que a los hogares les resulte difícil ajustarse; erosiona el poder adquisitivo, la ingesta de calorías y la nutrición, y empuja a más personas a la pobreza y el hambre, lo que torna aún más difícil lograr el primer objetivo de desarrollo del milenio. El aumento de los precios beneficia más a los agricultores si pueden tener relativa certeza al respecto y los conocen a tiempo para modificar sus estrategias de producción, si tienen acceso a los insumos a un costo lo suficientemente bajo como para ampliar la rentabilidad de la producción, y si tienen los recursos y los conocimientos necesarios para ampliar la producción más allá de sus propias necesidades de subsistencia. Esto no le sucedió a muchos de los pequeños agricultores del mundo en 200834. El aumento del precio de los alimentos tuvo ganadores y perdedores entre los pobres35 y, como la mayoría de los pobres son compradores netos de alimentos, ha habido más perdedores que ganadores, según surge de las últimas estimaciones del impacto del aumento del precio de los alimentos en la pobreza. El ajuste de la demanda al aumento del precio de los alimentos impone una carga más pesada a los pobres, especialmente a las mujeres; los pobres gastan más de la mitad de sus ingresos en la adquisición de alimentos y son los que más probablemente deban reducir el consumo ante el aumento de los precios. 21. El actual aumento del precio de los alimentos ha redundado en un incremento neto estimado de 44 millones de personas en situación de pobreza, 68 millones de compradores netos de alimentos cayeron por debajo de la línea de pobreza extrema y 24 millones de vendedores netos pudieron salir de la pobreza36. Esto por encima de los 1200 millones de personas que ya viven por debajo de la línea de pobreza extrema y subsisten con menos de US$1,25 al día, que gastan una gran proporción de sus magros ingresos en la adquisición de alimentos y tienen pocas estrategias de supervivencia. Los impactos varían según el país de que se trate. Por ejemplo, en Viet Nam se prevé una reducción neta de la pobreza si el precio de los alimentos aumenta debido a la gran proporción de pobres del sector rural que son vendedores netos de alimentos. Sin embargo, en la mayoría de los países, especialmente los que tienen una gran población urbana, los pobres son compradores netos de alimentos y se ven perjudicados por el aumento de los precios. El impacto del aumento de los precios mundiales también varía según la medida de traslado de estos precios a los precios locales. En Etiopía, alrededor del 75% del consumo de alimentos consiste en alimentos básicos locales que no suelen ser objeto de intercambio internacional (como el sorgo y el teff), lo que atenúa los impactos del aumento del precio de los cereales importados. Sin embargo, algunos alimentos básicos locales, como la quinua en Bolivia, que no se comercializaban mucho a nivel internacional, en los últimos tiempos se comercializaron en mayor medida debido a la nueva demanda de Estados Unidos y Europa, lo que ha elevado considerablemente el precio local. Países como Bangladesh, Camboya y Zambia, donde entre el 40% y el 64% del gasto en alimentos corresponde al arroz, el trigo, el maíz y los frijoles37, están más expuestos al aumento del precio

33 La FAO define a la seguridad alimentaria como la situación existente cuando todas las personas tienen en todo momento el acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades y preferencias alimentarias para llevar una vida activa y sana.(FAO [2001], El estado de la inseguridad alimentaria en el mundo, Roma). 34 Ivanic, M. y W. Martin (2008), “Implications of Higher Global Food Prices for Poverty in Low-Income Countries”. Agricultural Economics (39), págs. 405-416. 35 Wodon, Q., C. Tsimpo, P. Backiny-Yetna, G. Joseph, F. Adoho y H. Coulumbe (2008), Potential Impact of Higher Food Prices on Poverty. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo del Banco Mundial 4745, ciudad de Washington. 36 Banco Mundial (2011), Food Price Watch, febrero de 2011, ciudad de Washington. 37 Banco Mundial (2007), Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para el desarrollo, ciudad de Washington.

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de importación de los alimentos. Las ciudades sin litoral con conexiones deficientes a los puertos y elevados costos de transporte están menos expuestas, pero su escasa integración con los mercados mundiales tampoco es una solución al problema. Si bien tal vez reduzca los impactos de las crisis del precio mundial de los alimentos en los consumidores netos, la escasa integración también reduce el traslado del aumento de los precios a los productores netos. Además, los precios internos en los mercados aislados comúnmente son aún más volátiles que los precios mundiales, por lo que los consumidores están expuestos a crisis frecuentes. 22. El impacto en los consumidores. El aumento del precio de los alimentos básicos redunda en niveles más altos de subalimentación, ya que los consumidores netos pobres no pueden comprar la cantidad mínima de calorías, nutrientes y proteínas necesaria para sus actividades cotidianas. El aumento del precio de los alimentos tiene dos efectos principales en los compradores netos de alimentos, a saber: un efecto sobre los ingresos, en virtud de la disminución del poder adquisitivo de los hogares pobres, y un efecto de sustitución, en virtud del desplazamiento al consumo de alimentos menos nutritivos. En respuesta al aumento de los precios, los pobres no tienen otra opción más que reducir su consumo total de alimentos con respecto a niveles que ya son demasiado bajos. Para los hogares que están cerca del nivel de subsistencia y que ya consumen la fuente más barata de calorías (por ejemplo, alimentos menos nutritivos), las posibilidades de sustitución son más limitadas, y los que sufren más son los más vulnerables. La discriminación que sufren dentro de las propias familias afecta más el acceso de las mujeres y los niños a los alimentos. Según las estimaciones, el aumento del precio de los alimentos en 2008 elevó el número de los subalimentados en 63 millones38. Mientras que el número de personas subalimentadas a nivel mundial disminuyó en 2009 con respecto a su nivel máximo de más de 1000 millones de personas en 2008, según la FAO, el reciente aumento de los precios probablemente eleve otra vez el número de subalimentados a nivel mundial. Muchos de los países perjudicados son aquellos en los que ya se registraban niveles elevados de malnutrición. El aumento del precio de los alimentos normalmente también lleva a un nivel inferior de gasto en artículos no alimentarios (como educación y salud), a un menor consumo de alimentos, especialmente carne, productos lácteos y pescado, y al desplazamiento hacia el consumo de alimentos más baratos y/o de menor calidad. Como el aumento de 2011 del precio mundial de los alimentos es de base más amplia que el registrado en 2008, las opciones para pasar a consumir alimentos importados de precio más bajo tal vez sean más limitadas, y los hogares más pobres probablemente ya estén consumiendo la forma más barata de calorías39. Además de la ingesta de menos calorías, el menor consumo de vitaminas y minerales aumenta las carencias de micronutrientes y agrava la subalimentación. 23. Aun las formas moderadas de subalimentación imponen un gravamen al crecimiento económico actual y futuro. La subalimentación aumenta la mortalidad y la susceptibilidad a las enfermedades y reduce la productividad de los adultos. La disminución resultante del desarrollo cognitivo de los niños, el deterioro del desempeño escolar de los niños en edad de asistir a la escuela, la mayor susceptibilidad a las infecciones y las enfermedades crónicas tanto en niños como en adultos, y la menor productividad socavan el desarrollo del capital humano que es fundamental para el crecimiento económico futuro. El estado nutricional durante los primeros 1000 días de vida del niño (desde el embarazo hasta los 24 meses de edad) es crucial, y la privación nutricional en los primeros años de vida tiene efectos persistentes que suelen ser irreversibles a largo plazo hasta llegar a la edad adulta40. La malnutrición infantil es la causa de más de la tercera parte de la carga de mortalidad en los niños

38 Tiwari, S. y H. Zaman (2010), The Impact of Economic Shocks on Global Undernourishment. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo del Banco Mundial 5215, ciudad de Washington. 39 Skoufias, E., S. Tiwari y H. Zaman (2011), Can We Rely on Cash Transfers to Protect Dietary Diversity During Crises? Estimates from Indonesia. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo del Banco Mundial 5548, ciudad de Washington. 40 Maluccio, J. , J. Hoddinott, J. Behrman, R. Martorell, A. Quisumbing. y A. Stein (2009), “The Impact of Improving Nutrition During Early Childhood on Education among Guatemalan Adults”, Economic Journal, 119(537): 734-763.

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menores de 5 años, y más del 20% de la mortalidad materna se atribuye a la malnutrición durante el embarazo. Los niños malnutridos empiezan a asistir a la escuela con un retraso medio de siete meses, pierden el 0,7 de grados de escolaridad, y experimentan una posible reducción de entre el 10% y el 17% de capacidad para generar ingresos durante la vida, lo que menoscaba el capital humano futuro y produce posibles pérdidas de producto interno bruto nacional de entre el 2% y el 3%41. Por lo tanto, la malnutrición no es tan solo el resultado de la pobreza, sino también su causa, y la mejora de la nutrición podría ser un factor de impulso del crecimiento económico42. 24. El impacto en los productores. El aumento del precio de los alimentos brinda la oportunidad de producir e invertir más, incentivo que se ve opacado por el aumento de la volatilidad de los precios y de los costos de los insumos. La preocupación por la seguridad alimentaria después de lo acontecido en 2008 parece haber llevado a un aumento de las inversiones públicas en los bienes públicos agrícolas de los países en desarrollo, al menos según la medición de la expansión impulsada por los clientes de la cartera de proyectos agrícolas del GBM desde 200843. Como los precios de los alimentos básicos continuaron siendo entre el 25% y el 35% más altos en muchos países en desarrollo en 2009 en comparación con el año 2006, aun cuando los precios mundiales bajaran44, muchos agricultores tuvieron un incentivo para aumentar la producción. El nivel más alto de producción local permitió a los países en desarrollo en total empezar el período de 2010-11 con una producción más elevada (3,8%) y un nivel más alto de existencias (3,4%) y de comercio (5,4%) que en el período de 2009-10, lo que amortiguó el traslado del aumento reciente del precio mundial de los alimentos a los precios locales45. Además, las buenas cosechas de los cultivos locales en muchos países de África al sur del Sahara, como el maíz, el sorgo, el mijo y la mandioca, han limitado el traslado del aumento del precio de los alimentos básicos a los precios locales y permitido la sustitución del trigo y el arroz importados en algunos de los países más vulnerables. En Asia, las buenas cosechas registradas en Viet Nam y Tailandia han amortiguado el aumento del precio mundial del arroz46. El aumento de la producción de los países en desarrollo y la consiguiente estabilidad de los precios locales en África han redundado hasta ahora en la mitad de los efectos en la pobreza que produjo el aumento de los precios de 2008 (un aumento neto de 44 millones de personas que cayeron en la pobreza después del aumento actual del precio de los alimentos, en comparación con 100 millones de personas en esa situación en 2008)47. El aumento de los precios brinda a los agricultores la oportunidad de seguir produciendo más. Sin embargo, si el aumento de la volatilidad del precio mundial de los alimentos se suma a la volatilidad local, los riesgos de producción conexos pueden reducir la oferta aunque los precios medios sean más altos48. 25. Vínculos con la inflación. La inflación del precio de los alimentos ha aumentado en varios países de ingreso bajo y mediano donde los consumidores suelen gastar más de la mitad de sus ingresos en la adquisición de alimentos, lo que pone más presión sobre los pobres. La inflación del

41 Banco Mundial (2006), Repositioning Nutrition as Central to Development, ciudad de Washington. 42 Horton, S. y M. Shekar (2009), Scaling up Nutrition: What Will It Cost?, ciudad de Washington, Banco Mundial. 43 Banco Mundial (2009), Implementing Agriculture for Development, Plan de Acción del GBM para la Agricultura, ejercicios de 2010 a 2012, ciudad de Washington. 44 Banco Mundial, Food Price Watch. Varios números desde enero de 2009, ciudad de Washington. 45 FAO (2010), Food Prospects and Crop Situation, diciembre de 2010, Roma. 46 Ibíd. 47 Banco Mundial (2011), Food Price Watch, febrero de 2011, ciudad de Washington; Ivanic, M. y W. Martin (2008), “Implications of higher global food prices for poverty reduction in low-income countries”, Agricultural Economics 39:405-416. Las estimaciones corresponden a los efectos del aumento de los precios en la pobreza. La estimación de 100 millones correspondiente a 2008 no se debe a ninguna reducción de la pobreza después de la baja del precio de los alimentos respecto de su nivel máximo de 2008. 48 El aumento de la volatilidad del precio aumenta las posibilidades de un aumento de los precios, lo que obstaculiza la respuesta de suministro de los productores de alimentos, habida cuenta de los costos no recuperables de los insumos involucrados en el aumento de la producción y la imitada capacidad de dichos productores para reembolsar las deudas cuando los precios bajan. Véase la obra de Dercon, S. y L. Christiansen, “Consumption Risk, Technology Adoption and Poverty Traps”, Journal of Development Economics (de próxima aparición).

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precio de los alimentos en los grandes países asiáticos, en 2010, fue de entre el 9% y el 11%, en comparación con la inflación del precio de los productos no alimentarios, que fue de entre el 0% y el 3%49. En más de la tercera parte de los países de Europa oriental y Asia central, se registró una inflación de los alimentos de más del 10% en 2010. La notable excepción ha sido África al sur del Sahara, donde la inflación se vio impulsada fundamentalmente por el precio de los productos no alimentarios y donde los precios locales de los alimentos se mantuvieron relativamente bajos en virtud del aumento del nivel de producción agrícola50. En los países en desarrollo, entre la tercera parte y la mitad del índice de precios al consumidor se atribuye comúnmente al precio de los alimentos, dos o tres veces más que a los combustibles. El aumento del precio de los alimentos ha contribuido a la inflación general en varios países. Cuando esto redunde en una segunda ronda de efectos en el precio, los países tal vez apliquen una política monetaria más restringida (como sucedió en Brasil, India y China en los primeros meses de 2011), lo que posiblemente tenga un efecto negativo en la estabilidad social y el crecimiento a corto plazo51. 26. Impactos en la balanza de pagos. La reiteración del aumento del precio internacional de los cereales aumentará el costo total de las importaciones de algunos países de ingreso bajo con déficit de alimentos, lo que ejercerá presión en su balanza de pagos. Se prevé que el costo total de las importaciones de cereales de los países de ingreso bajo con déficit de alimentos aumentará a US$29 600 millones en el período de 2010-11 (un aumento del 11% con respecto al período de 2009-10), a pesar del aumento de la producción en 2010 y el menor volumen de importaciones necesarias de cereales52. El Norte de África y las islas del Pacífico experimentarán el mayor impacto negativo puesto que allí será preciso tanto pagar precios más altos como importar más cereales para satisfacer la demanda interna existente. Aunque, según las proyecciones, el costo total de las importaciones de cereales de estos países con déficit de alimentos aun sería menor que el nivel sin precedentes alcanzado durante la crisis de los alimentos de 2008, el aumento del costo de los cereales, junto con el de las importaciones de otros alimentos y fertilizantes con destino a estos países, es motivo de preocupación. Los países con una alta proporción de importaciones netas de alimentos y energía encaran vulnerabilidades de cuenta corriente.

27. Impactos fiscales. El aumento del precio de los alimentos puede ejercer más presión en los presupuestos de los Gobiernos. Los países en desarrollo demostraron una capacidad considerable de adaptación durante las crisis financiera y del precio mundial de los alimentos de 2008-09 en cuanto a mantener el gasto básico en salud, educación e infraestructura, aunque ello socavó mucho el espacio fiscal que se había constituido a lo largo de varios años53. Para muchos países, el espacio macroeconómico para mitigar los efectos del aumento reiterado del precio mundial de los alimentos ha sido reducido, ya que la deuda pública es ahora más alta que en 2008 debido a las crisis económicas mundiales y a la respuesta conexa de los países. El impacto fiscal del aumento del precio de los alimentos depende de sus efectos en la recaudación de impuestos a los alimentos y de la medida en que aumenten los gastos en las medidas de mitigación, como los programas de protección social. Es probable que las crisis reiteradas de los alimentos ejerzan presión en los Gobiernos para dejar de lado el gasto en acumulación de capital y

49 Entre los períodos de octubre a noviembre de 2009 y de octubre a noviembre de 2010, la inflación media de los alimentos frente a la de los productos no alimentarios en China fue del 10,9% frente al 0,1%; en Indonesia, del 11% frente al 0,6%, y en Bangladesh, del 9,1% frente al 2,9%. 50 Entre los períodos de octubre a noviembre de 2009 y de octubre a noviembre de 2010, la inflación media de los alimentos frente a la de los productos no alimentarios en Ghana, por ejemplo, fue, en promedio, del 5,5% frente al 11,8%, y en Uganda fue del -3,7% frente al 10,3%. 51 El aumento del precio internacional de los alimentos condujo a un deterioro significativo de las instituciones democráticas en los países de ingreso bajo, lo que quedó demostrado por el aumento de la probabilidad de conflictos civiles y otras formas de disturbios civiles. Arezki, R. y M. Bruechner (2011), Food Price and Political Instability. Documento de trabajo del FMI n.o 11/62, ciudad de Washington. 52 FAO (2010), Food Prospects and Crop Situation, diciembre de 2010, Roma. 53 Banco Mundial y FMI (2010), How Resilient Have Developing Countries Been during the Global Crisis?. Documento del Comité para el Desarrollo DC 2010-0015.

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efectuar en su lugar gastos que pueden considerarse menos productivos, como las subvenciones universales a los productores y consumidores, que pueden ser difíciles de revertir54. Una vez aplicadas, las subvenciones, son especialmente difíciles de eliminar, aún cuando ya no se necesiten. Las medidas relativas a los ingresos públicos, como las reducciones de los aranceles de importación y la reducción de los impuestos a los alimentos, entrañan más gastos del presupuesto.

B. Diferencias en los resultados según la región 28. El impacto agregado del aumento y la mayor volatilidad del precio de los alimentos varía según las regiones, lo que depende, entre otros factores, de su posición neta en términos del comercio de alimentos. Las regiones que tienen grandes importadores netos de alimentos —como Oriente Medio, Norte de África y África occidental— encaran un costo total de las importaciones más elevado, menor espacio fiscal y un mayor traslado de los precios mundiales a los precios locales de bienes importados, como el arroz y el trigo (véase el gráfico 6). El aumento de los precios tiene un gran impacto en los consumidores en los países donde la proporción del gasto de los hogares en alimentos es muy elevada (como sucede en muchos países de África y Asia), pero no ofrece, necesariamente, incentivos suficientes para que los pequeños agricultores incrementen la producción. Los países con mayores exportaciones netas —por ejemplo, en las regiones de América Latina y Europa oriental y Asia central— están en condiciones de beneficiarse con el aumento de los ingresos de exportación y los ingresos de los agricultores, aunque con el desafío de lograr que la respuesta de la oferta sea sostenible desde el punto de vista ambiental. Asimismo, los exportadores netos cuyos habitantes destinan una proporción importante de los presupuestos familiares a los alimentos afrontan presiones internas para imponer prohibiciones de exportar o para fijar los precios. 29. África al sur del Sahara. Las importaciones de cereales representan la proporción más elevada del consumo de alimentos en muchos países, especialmente en África occidental. África al sur del Sahara importa alrededor del 45% del consumo de arroz y el 85% del consumo de trigo. África también soporta una pesada carga de malnutrición maternoinfantil preexistente (el 38% de los niños sufren retrasos del crecimiento) y la suba de los precios de los alimentos exacerba aún más esta situación. Etiopía importa alrededor del 8% del consumo de alimentos básicos pero, dado que esta cifra representa aproximadamente el 16% de sus ganancias en divisas, queda poco margen para tener en cuenta el aumento de los costos de las importaciones de alimentos55. La proporción de los alimentos en el gasto de los hogares en la mayoría de los países de la región es del orden del 50% al 70%, por lo cual los hogares son vulnerables a la suba de los precios de los alimentos. Las buenas cosechas recientes —la producción de cereales aumentó aproximadamente el 11% el último año— han permitido hasta el momento que, en comparación con 2008, el continente esté menos expuesto al alza del precio mundial de los alimentos en 2011. El aumento de la producción continúa una tendencia anual de incremento de la producción de cereales que se registra en la región desde 2005 y obedece a la obtención de mejores rendimientos más que a la ampliación de la superficie cultivada. Será preciso mantener los aumentos del gasto público para respaldar el crecimiento de la agricultura a fin de reducir el riesgo de que se produzcan déficits de producción cuando las lluvias sean menos favorables que en 2010. El comercio seguirá siendo un mecanismo esencial para conectar a las zonas de la región con superávit y con déficit de alimentos. El aumento de la producción y el comercio regional tendrá el efecto de intensificar la capacidad de adaptación, reducirá la dependencia de las importaciones internacionales y mejorará los ingresos de los hogares. La adopción de prácticas agrícolas con menor consumo de energía también ha incidido para que los costos de producción sean menos susceptibles al aumento de los precios del petróleo en comparación con los países de ingreso mediano y

54 Delgado, C. y otros (2010), “Food Security: The Need for Multilateral Action”, en la obra de S. Fardoust, Y. Kim y C. Sepulveda (compiladores), Post-crisis Growth and Development: A Development Agenda for the G20, ciudad de Washington, Banco Mundial, páginas 383-425. 55 Banco Mundial (2007), Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para el desarrollo, ciudad de Washington.

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alto. Será necesario dedicar especial y permanente atención a aumentar la productividad y la competitividad de los pequeños agricultores, y mejorar las estrategias de supervivencia de los hogares pobres.

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Gráfico 6: Vulnerabilidad de los países a las crisis de los precios internacionales de los alimentos, clasificada de acuerdo con la participación de las importaciones de cereales en el consumo interno y la participación de los alimentos en el gasto de los hogares

Nota: Aunque las dos dimensiones incluidas en el gráfico contribuyen marcadamente a la vulnerabilidad, también influyen otros factores, como el hecho de que el país tenga un programa de protección social y espacio fiscal para ampliarlo y mitigar los impactos en los pobres. MNA: Oriente Medio y Norte de África; ECA: Europa y Asia central; Asia: Asia; AFR: África; LCR: América Latina y el Caribe Fuente: Datos de la Base de datos estadísticos sustantivos de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAOSTAT) sobre la importación neta de cereales como proporción del consumo, y datos del USDA sobre la proporción de los alimentos en el gasto de los hogares.

Albania

Angola

Argentina

Armenia

Australia

Austria

Azerbaiyán

BangladeshBelarús

Bélgica

BeninBolivia

Bosnia y Herzegovina

Botswana

Brasil

Brunei

Bulgaria

Burkina Faso

Burundi

Camboya

Camerún

Canadá

Cabo Verde

República Centroafricana

Chad

Chile

China

Colombia

Congo

Côte d'Ivoire

Croacia

República Checa

República Democrática del Congo

Dinamarca

EcuadorEgipto

Estonia

Etiopía

Finlandia

Francia

Gabón

Gambia

Georgia

Alemania

Ghana

Guinea

Guinea‐Bissau

Hungría

India

Indonesia

Irán Irlanda

Israel

Italia

Japón

Jordania

Kazajstán

Kenya

Kirguistán

Laos

Letonia

Líbano

Lesotho

Liberia

Lituania

Luxemburgo Madagascar Malawi

Malasia

Malí

Malta

Mauritania

Mauricio

México

Mongolia

Marruecos

Mozambique

Namibia

Nepal

Países Bajos

Nueva Zelandia

NígerNigeria

Noruega

Pakistán

Paraguay

Perú

Filipinas

Polonia

PortugalRepública de Corea

Moldova

Rumania

Rusia

Rwanda

Arabia Saudita

Senegal

Serbia

Sierra Leona

Eslovaquia

Eslovenia

Sudáfrica

España

Sri Lanka

Sudán

Swazilandia

Suecia

Suiza

Siria

Tayikistán

Tailandia

Togo

Túnez

Turquía

Uganda

Ucrania

Reino Unido

Tanzanía

EE.U U.

Uruguay

Venezuela

Viet Nam

Yemen

ZambiaZimbabwe

‐200

‐150

‐100

‐50

0

50

100

0 10 20 30 40 50 60 70Participa

ción d

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el co

nsum

o (%

)

Participación de los alimentos en el gasto de los hogares (%)

AFR

LCR

ECAASIA

MNA

(Países desarrollados) (Países en desarrollo)

(Exportadores n

etos)

(Importa

dores n

etos)

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30. Regiones de Asia meridional y Asia oriental. Tanto en Asia meridional como oriental se observa una notable coherencia en términos de las importaciones netas de cereales como proporción del consumo y de la participación de los alimentos en el gasto de los hogares (gráfico 6); a raíz de ello, se forma un pequeño conglomerado que abarca ambas regiones. En promedio, el grupo en su conjunto es autosuficiente en cuanto al arroz, gracias a la revolución verde56, y la proporción de los alimentos en el gasto total se mantiene en un nivel elevado. Es importante recordar que el pequeño conglomerado de Asia que se observa en el gráfico 6 representa alrededor del 55% de la población mundial. 31. En Asia meridional, donde reside la mayoría de los habitantes más pobres del planeta, los aumentos repentinos y extraordinarios de los precios de los alimentos tienen graves repercusiones tanto a nivel macroeconómico como en los hogares, como se documentó respecto de la suba de los precios de los alimentos en 200857. La pérdida de ingresos, a través del deterioro de la relación de intercambio y el aumento de la inflación, incidió negativamente en la estabilidad macroeconómica en 2008, a través de los efectos presupuestarios del aumento de la carga de subsidios y las necesidades de protección social, y los efectos en la balanza de pagos en los países que son importadores netos de alimentos. Dado que la proporción del consumo de alimentos en el gasto total asciende a un 40%, la vasta mayoría de los hogares pobres es especialmente vulnerable a la suba de los precios. Para resolver el problema del hambre, se requiere un enfoque doble que abarque el incremento de la productividad agrícola y los ingresos devengados, así como programas focalizados de protección social. 32. La región de Asia oriental y el Pacífico domina el mercado internacional del arroz; más del 50% de las exportaciones mundiales de arroz provienen de Tailandia y Viet Nam, mientras que Indonesia y Filipinas corren un alto riesgo de importaciones imprevisibles y elevadas. En consecuencia, la región incluye tanto grandes exportadores de arroz (Tailandia, Viet Nam, Camboya) como grandes importadores del cereal (Filipinas, Indonesia y las islas del Pacífico). China es totalmente autosuficiente en la producción de arroz, pero esporádicamente importa y exporta cereales, generando un gran impacto en los mercados internacionales en el caso de las importaciones y algunas veces las exportaciones (como en 2002-03). El éxito de las estrategias de crecimiento industrial con uso intensivo de mano de obra comunes en Asia oriental depende especialmente de que se mantenga un bajo nivel de precios de los principales productos alimenticios, pues se ha comprobado que inciden en los costos relativos de mano de obra y, consiguientemente, influyen en la competitividad58. El desafío consiste en incorporar sistemas de producción más sostenibles desde el punto de vista ambiental en vista de que la escasez de tierras y agua es cada vez mayor59. 33. América Latina y el Caribe. Aunque la región está más urbanizada que otras, está dotada de recursos naturales favorables que brindan la posibilidad de atender la demanda interna y también contribuir a la seguridad alimentaria mundial a través de una marcada expansión de las exportaciones agrícolas. Sin embargo, la producción agrícola de la región se ve afectada por desastres naturales. Recientemente, en enero de 2011, la ola de frío que azotó a México dañó 1,5 millones de hectáreas (o 4 millones de toneladas métricas) de maíz blanco (para tortillas) y más del 80% de los cultivos de hortalizas verdes para exportación. En promedio, los hogares de la región destinan a los alimentos una proporción menor de un ingreso más elevado que en Asia y África. La magnitud de la vulnerabilidad se establece en gran medida sobre la base de la situación neta del comercio de alimentos, que en este caso también es colineal con el tamaño pequeño, la débil posición fiscal y la pobreza de un país. Los países

56 Borluag, N. (2000), The Green Revolution Revisited and the Road Ahead. 30th Special Anniversary Lecture, Norwegian Nobel Institute, Oslo, 8 de septiembre. 57 Ahmed, S. y H. Jansen (2010), Managing Food Price Inflation in South Asia, The University Press. 58 Mellor, J., comp. (1995), Agriculture on the Road to Industrialization, Baltimore, MD, The Johns Hopkins University Press. 59 Christiansen, L. (2007), Special Focus: Agriculture for Development, East Asia and Pacific Update, noviembre de 2007, ciudad de Washington, Banco Mundial.

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más vulnerables (El Salvador, Granada, Haití, Suriname y San Vicente y las Granadinas) sufren restricciones fiscales, dependen marcadamente de las importaciones de cereales y tienen programas de protección social de baja calidad. Por el contrario, se prevé que las potencias agrícolas (Argentina, Brasil y Uruguay), que se benefician del aumento del precio internacional de los alimentos, registrarán un superávit. 34. Europa y Asia central. Tayikistán, Kirguistán, Albania y Moldova son países importadores de cereales que destinan una alta proporción del presupuesto a alimentos y, consiguientemente, son vulnerables a los aumentos del precio internacional de los alimentos. Por ejemplo, en Kirguistán y Tayikistán, los precios locales del trigo en diciembre de 2010 fueron 54% y 37%, respectivamente, más elevados que en junio de 2010. En el caso de los grandes exportadores agrícolas (Kazajstán, Rusia y Ucrania), el aumento del precio de los productos básicos tiene el efecto de mejorar la relación de intercambio; estos países también pueden contribuir a atender la demanda mundial de alimentos. Sin embargo, como sucede en el caso de los países exportadores netos de la región de América Latina y el Caribe, los exportadores netos de esta región, cuyos habitantes destinan una proporción importante de los presupuestos familiares a los alimentos, afrontan permanentemente presiones internas para imponer prohibiciones de exportar o para fijar los precios. 35. Oriente Medio y Norte de África. Esta región está muy expuesta a los efectos del aumento del precio de los alimentos debido a que los países que la integran dependen de las importaciones de alimentos para cubrir al menos el 50% del consumo interno. Los países más vulnerables son Jordania, Yemen, Djibouti y Túnez, pues tienen una débil posición fiscal y dependen en gran medida de las importaciones de alimentos; consiguientemente, afrontan grandes riesgos derivados de su precio y cantidad. Siria y Marruecos afrontan un riesgo menor relativo a la cantidad debido a que los niveles de producción nacional son más elevados. Los países exportadores de petróleo tienen la ventaja de que los aumentos del precio del petróleo cubren los aumentos de los costos de la importación de alimentos, pues ambos precios suelen registrar las mismas variaciones (véase el gráfico 3). Los acontecimientos que se han producido recientemente en la región aumentan la incertidumbre. IV. RESPUESTAS DE EMERGENCIA DEL BANCO MUNDIAL A CORTO PLAZO

A LAS CRISIS DE LOS ALIMENTOS 36. En el documento de orientaciones para el período posterior a la crisis (2010)60 del GBM se hace hincapié en la importancia de ayudar a los clientes a gestionar los riesgos y prepararse para las crisis. Las respuestas a los problemas de inseguridad alimentaria derivados del aumento y la volatilidad de los precios entrañan tanto medidas a corto plazo, que incluyen asistencia de emergencia, como intervenciones más estratégicas a largo plazo. En esta sección, se hace hincapié en las primeras (específicamente, el PRCMA, el Programa de Respuesta Social Rápida [RSR], el Fondo Japonés de Desarrollo Social [FJDS] para los países de ingreso bajo), mientras que las segundas se analizan en las secciones V y VI. A. Programa de Respuesta a la Crisis Mundial de los Alimentos

37. La crisis del precio de los alimentos en 2008 brindó una oportunidad para que el GBM reorientara su atención hacia un conjunto de cuestiones que, desde mediados de los años setenta, no ocupaban un lugar preponderante entre los asuntos normativos urgentes. Estas medidas de respuesta a corto plazo entrañaban reducir el costo de los alimentos mediante la disminución de los aranceles a la

60 Banco Mundial (2010), Un nuevo mundo, un nuevo Grupo del Banco Mundial: Orientaciones para el período posterior a la crisis, Comité para el Desarrollo, ciudad de Washington.

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importación al tiempo que se mantenían los principales programas del sector social, se mejoraba el acceso a los alimentos a través de transferencias de efectivo y de ayuda alimentaria y se estimulaba la oferta de alimentos a corto plazo, mientras se atenuaba el efecto del alza de los precios de los combustibles y fertilizantes que duplicaba la suba del precio de los cereales. Los objetivos de las medidas que el GBM puso en marcha en 2008, conforme se describen en el documento marco del PRCMA, aprobado por el Directorio Ejecutivo el 29 de mayo de 200861, son los siguientes:

i) reducir de manera oportuna el impacto negativo del alza y la volatilidad del precio de los

alimentos en la vida de los pobres; ii) proporcionar apoyo a los Gobiernos en materia de formulación de políticas sostenibles para

mitigar los impactos negativos del alza y la volatilidad del precio de los alimentos; iii) respaldar el crecimiento de base amplia de la productividad y la participación en el mercado de

la agricultura para lograr una respuesta adecuada de la oferta como parte de un aumento sostenido de la oferta de alimentos.

38. Cuando se creó, en mayo de 2008, el PRCMA fue una innovación institucional en materia de respuestas de emergencia que se asentó en la experiencia adquirida previamente a través del manejo de la gripe aviar. En su marco, se puso el acento en la celeridad de la respuesta para proporcionar asesoramiento sobre políticas y apoyo financiero. Con ese fin, se estableció un conjunto de procedimientos acelerados para la aprobación de los proyectos por el Directorio Ejecutivo. La identificación y la preparación de las respuestas de proyectos se debían ajustar a un “marco” acordado con antelación en el que se especificaran las intervenciones posibles. El Directorio aprobó US$200 millones adicionales en fondos de donaciones para los países más pobres y vulnerables, con cargo a la cuenta de superávit del BIRF, y proporcionó un margen para acelerar la tramitación de los proyectos del PRCMA financiados mediante los recursos existentes asignados por la AIF o por el BIRF a los países, hasta un monto máximo inicial de US$1200 millones. Este monto máximo se alcanzó en el curso de los nueve meses siguientes tras la aprobación de 40 proyectos en 30 países, y en abril de 2009, el Directorio aprobó un aumento del monto máximo a US$2000 millones. Durante los primeros nueve meses, el tiempo medio para la aprobación de los proyectos, desde la idea hasta la entrada en vigor, fue inferior a tres meses, inclusive en el caso de los préstamos para proyectos de inversión, y superó ampliamente la velocidad de los procedimientos anteriores. En la actualidad, el PRCMA está autorizado para acelerar la tramitación de un monto máximo de US$760 millones de los recursos existentes de la AIF y el BIRF hasta el cierre del ejercicio de 2011. A raíz de que persiste la incertidumbre respecto de los precios de los alimentos, la administración del Banco Mundial solicitará la aprobación del Directorio Ejecutivo para prorrogar, hasta el cierre del ejercicio de 2012, la facultad de la AIF y el BIRF para acelerar la tramitación de los proyectos. 39. Las respuestas a corto plazo financiadas a través del PRCMA representaron el 15% del apoyo total proporcionado por el GBM a la agricultura y los sectores conexos en el ejercicio de 2009. Además, el PRCMA proporcionó un mecanismo para que los donantes contribuyeran a la respuesta del Banco Mundial ante la crisis de los alimentos aportando recursos financieros a través de tres fondos fiduciarios financiados externamente, que en conjunto ascendían a una suma equivalente a alrededor de US$356 millones. Hasta principios de marzo de 2011, los recursos del PRCMA se utilizaron para financiar un conjunto de operaciones por valor de US$1500 millones, de los cuales el 77% se desembolsó en 44 países. El programa ha ayudado a casi 40 millones de personas vulnerables; esta cifra es equivalente a una proporción importante del aumento estimado del índice de recuento de la pobreza —100 millones de personas— ocasionado por el alza de los precios en 200862, aunque representa un porcentaje muy bajo

61 Banco Mundial (2008), Framework Document for A Global food Crisis Response Program, ciudad de Washington. 62 Ivanic, M. y W. Martin (2008), Implications of Higher Global Food Prices for Poverty in Low-Income Countries, ciudad de Washington. Banco Mundial.

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de los 1200 millones de personas que ya viven en la pobreza. Los donantes externos deberán realizar nuevas aportaciones a fin de permitir que se otorguen nuevos compromisos de gran magnitud a través de los fondos fiduciarios.

40. La respuesta del PRCMA ha favorecido a las regiones más vulnerables; la mayoría del apoyo (58%) se destinó a África al sur del Sahara. Además de África, los países de Asia, donde se concentra el mayor número de pobres, recibieron el 32% del apoyo del PRCMA (gráfico 7). Del total de los fondos del PRCMA, el 47% se destinó a medidas de respuesta relacionadas con la oferta de productos agrícolas, el 30% se otorgó en forma de préstamos para políticas de desarrollo que han respaldado políticas gubernamentales y medidas institucionales para abordar la crisis alimentaria, el 21% constituyó apoyo a programas de protección social, y el 2% se asignó a países para la gestión, el seguimiento y la evaluación de proyectos y para respaldar las comunicaciones en el marco de las respuestas de emergencia.

41. Se proporcionó apoyo para mitigar los efectos más perjudiciales del alza del precio de los alimentos, para protección social y para mantener una respuesta de producción interna y comercialización de alimentos ante el aumento de los precios de los combustibles y fertilizantes, que se cuadruplicaron. La breve lista que se incluye a continuación pone de relieve los resultados que los países han logrado y pueden lograr con apoyo del PRCMA. El costo de los alimentos se redujo al tiempo que se mantuvieron los principales programas del

sector social. Las operaciones de apoyo presupuestario contribuyeron a compensar las pérdidas de ingresos ocasionadas por la disminución de los impuestos y aranceles sobre los alimentos con la finalidad de evitar grandes déficits fiscales que podrían poner en peligro la estabilidad macroeconómica u ocasionar recortes del gasto público en programas de asistencia social. Las operaciones de políticas de desarrollo permitieron respaldar políticas nacionales en 13 países.

Las transferencias dirigidas de efectivo y de ayuda alimentaria mejoraron el acceso a los alimentos. Se atendió a un total de 5,6 millones de personas a través de intervenciones de protección social. Por ejemplo, se dio empleo a 381 874 personas como parte de programas de efectivo o alimentos a cambio de trabajo; se proporcionaron alimentos a 390 886 niños a través de programas de comedores escolares; 287 503 mujeres embarazadas y madres lactantes recibieron suplementos nutricionales y educación, y se realizaron intervenciones nutricionales para 582 434 niños. Las transferencias de efectivo han tenido efectos muy importantes en los ingresos.

Apoyo a medidas de respuesta relacionadas con la oferta de productos agrícolas. Se proporcionó apoyo para mejorar el acceso inmediato de los agricultores a los insumos, para rehabilitación de sistemas de riego y para servicios de asesoramiento sobre agricultura (por ejemplo, extensión

Gráfico 7: El apoyo del PRCMA ha sido mayor en las regiones donde los alimentos representan una proporción más elevada del gasto de los hogares

Fuente: PRCMA. Nota: MNA: Oriente Medio y Norte de África; AFR: África; Asia: Asia; ECA: Europa y Asia central; LCR: América

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3%

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agrícola). En este contexto, 5,9 millones de hogares dedicados a la agricultura han logrado un mayor acceso a los insumos63.

Se proporcionó apoyo técnico a los países. La crisis alimentaria brindó la oportunidad de abordar cuestiones normativas más amplias, que incluyeron apoyo: i) para incorporar mecanismos de respaldo más sostenibles; ii) para aplicar disposiciones menos restrictivas respecto de la importación de alimentos, y iii) para realizar avances en el programa de protección social a largo plazo.

42. El GBM ya ha puesto en marcha los mecanismos de respuesta de emergencia a corto plazo que, sobre la base de las enseñanzas recogidas de la respuesta a la crisis del precio de los alimentos en 2008, complementan el centro básico de atención del GBM en el programa de más largo plazo. El PRCMA proporcionó una respuesta rápida a los países más vulnerables después del aumento del precio de los alimentos registrado en 2008 y se sigue aplicando para proporcionar apoyo. En la actualidad, el PRCMA está autorizado a concertar nuevos compromisos hasta el cierre del ejercicio de 2011. La experiencia adquirida a través del PRCMA indica que el GBM puede: i) adoptar medidas de respuesta rápidamente; ii) concentrar los esfuerzos en los hogares vulnerables de las regiones vulnerables; iii) poner en marcha medidas de respuesta relacionadas con la oferta; iv) implementar programas multisectoriales a través de las redes sobre desarrollo humano, desarrollo sostenible y reducción de la pobreza, y gestión económica, y v) mitigar los efectos de una crisis de una manera eficaz en función de los costos. Las lecciones derivadas del PRCMA proporcionan información para diseñar proyectos de respuesta de emergencia, entre ellos, los siguientes: Apoyo presupuestario. El marcado aumento de los precios de los alimentos y los combustibles en

2008 ocasionó grandes pérdidas de ingresos públicos y generó presiones sobre las sumas comprometidas para gasto público en los principales programas del sector social. En el marco de la política del Banco en materia de operaciones de financiamiento para políticas de desarrollo, las operaciones de apoyo presupuestario proporcionaron la forma más rápida de apoyo para mitigar el impacto del alza del precio de los alimentos en la población, especialmente en los países más vulnerables64. Las soluciones de compromiso entre la celeridad y la precisión de la focalización (y la elección del instrumento conexo) aún plantean graves problemas que se pueden resolver parcialmente mediante una preparación más adecuada antes de las crisis.

Protección social. En la etapa de diseño del programa, se debe dedicar gran atención a la focalización y la capacidad de ampliación, así como trabajar a través de programas e instituciones existentes, usar las bases de datos existentes sobre la pobreza, incluida su dimensión de género, y conocer a los asociados con mayor presencia sobre el terreno. Dado que el tipo de operaciones realizadas a través del PRCMA son, por naturaleza, respuestas ante situaciones de emergencia, en muchos casos la focalización fue menos precisa que la aplicada en programas de protección social a largo plazo, pero la colaboración de organizaciones de la sociedad civil (OSC) locales en la ejecución de las operaciones permitió mejorar marcadamente la focalización del PRCMA en varias instancias. Asimismo, los sistemas de seguimiento permitieron establecer si el apoyo estaba llegando efectivamente a los beneficiarios previstos. Durante las épocas de estabilidad, es fundamental crear sistemas de protección social que puedan responder con flexibilidad ante las perturbaciones. En los países de ingreso bajo, el GBM debería acelerar aún más el fortalecimiento de las instituciones pues es posible que se requiera un proceso gradual de programas sencillos pero bien concebidos, para crear las instituciones que, con el tiempo, serán útiles para el país. Para ampliar la participación de la mujer,

63 Banco Mundial (2010), Global Food Crisis Response Program (GFRP): Fourth Progress Report, diciembre de 2010, ciudad de Washington. 64 Por ejemplo, el apoyo presupuestario proporcionó espacio fiscal, que permitió reducir en hasta un 20% los aranceles sobre los principales productos alimentarios en Sierra Leona; suspender derechos e impuestos de aduanas en Burundi, tras lo cual se redujo en un 32% el costo de los alimentos, y eliminar un impuesto sobre el consumo en Djibouti, tras lo cual se redujo en un 8% el costo de los alimentos.

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en los programas de efectivo o alimentos a cambio de trabajo se debe tener en cuenta la cultura de las comunidades, así como las limitaciones específicas de las mujeres en cuanto a su capacidad física y su tiempo (incluida la atención de los hijos). En el caso de los programas de efectivo o alimentos a cambio de trabajo que desarrollan infraestructura, también se deben tener en cuenta las consecuencias relativas al mantenimiento y las oportunidades para adquirir aptitudes para los tipos de trabajos seleccionados (por ejemplo, pavimentación de caminos). Las transferencias de alimentos en forma física deben estar exentas de las restricciones arbitrarias al traslado que suelen surgir en las zonas rurales en épocas de crisis. La combinación de transferencias de efectivo y servicios nutricionales es una medida eficaz para mitigar los efectos en el estado nutricional de los pobres. Los resultados de una encuesta realizada recientemente por el Grupo de Evaluación Independiente indican que solo el 16% de los programas de seguridad social de los países en desarrollo estaba en condiciones de responder a la crisis de los alimentos, la crisis de los combustibles y la crisis financiera pues podían identificar a los hogares pobres afectados y atender sus necesidades. Actualmente, el 80% de los países ha formulado planes para fortalecer los programas de protección social a fin de responder de una manera más adecuada ante futuras situaciones de crisis.

Medidas de respuesta relacionadas con la oferta de productos agrícolas. En razón de la naturaleza estacional de la producción, es fundamental lograr que la ejecución coincida con la temporada agrícola, aunque esta labor no siempre es fácil en el caso de los proyectos ejecutados por el receptor, cuya preparación requiere mucho tiempo, inclusive en el marco del procedimiento acelerado. Asimismo, las rápidas variaciones en los precios de los insumos hacen que sea necesario revisar periódicamente las estimaciones de la demanda de fertilizantes y semillas para evitar desperdicios, si han sido excesivas, o limitaciones, si fueron insuficientes. El suministro de insumos fue más adecuado cuando se movilizó al sector privado (por ejemplo, mediante el uso de vales) y se complementó con reglamentaciones e inversiones, para reducir los gastos de logística, especialmente en los puertos y caminos (recuadro 1). La disminución de los costos de distribución resultó esencial en el caso de los programas que solventaron una parte del costo de los fertilizantes entregados a los agricultores, cuyos precios se cuadruplicaron en los mercados internacionales en 2008. Con frecuencia, las respuestas ante situaciones de emergencia entrañan la rápida importación de semillas y fertilizantes, en ocasiones a través de más de una frontera internacional; en consecuencia, se comprobó que es esencial adoptar medidas anticipadas y obtener el apoyo de políticas para solucionar los obstáculos que pueden impedir la llegada de los insumos a la frontera nacional.

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Recuadro 1: Los programas innovadores de subsidios a los fertilizantes permiten dar una respuesta a corto plazo

En los últimos años, muchos Gobiernos de países en desarrollo han incrementado el gasto en subsidios a los fertilizantes con el objeto de aumentar la producción de alimentos. Cuando los subsidios se utilizan como parte de una estrategia más amplia para abordar los factores que limitan la oferta de alimentos, los programas de subsidios a los fertilizantes, innovadores y bien diseñados, podrían cumplir una función positiva para estimular la oferta a corto plazo. Estos subsidios se diseñan de manera de evitar los impactos negativos que, con frecuencia, estaban relacionados con los programas de subsidios utilizados en el pasado, y con ese fin: i) contribuyen al desarrollo de un mercado de fertilizantes viable, competitivo e impulsado por el sector privado; ii) se destinan a agricultores con menos recursos que no pueden costear los fertilizantes con la finalidad de promover su uso incremental y evitar el traslado de las ventas comerciales; iii) promueven el uso económicamente eficiente de diversos insumos al evitar que se distorsionen sus precios relativos, y iv) garantizan el suministro durante un plazo establecido con una clara estrategia de salida. Los programas cuyo diseño cumple los requisitos mencionados son los únicos que se consideran una opción justificada para incrementar la oferta a corto plazo y, al mismo tiempo, promover el desarrollo de mercados de insumos sostenibles. Los programas innovadores de subsidios a los fertilizantes se encuentran en una etapa temprana de ejecución, con seguimiento permanente para establecer el grado al que estos elementos de diseño se han mantenido durante la ejecución y verificar que los riesgos derivados de la gestión se estén administrando adecuadamente.

Lecciones multisectoriales. Un diseño sencillo facilita enormemente una respuesta rápida. Las asociaciones sólidas con otros actores locales, especialmente en entornos frágiles, son importantes para aplicar las medidas con rapidez (como quedó demostrado a través de la ejecución de operaciones del PRCMA por OSC en 16 países y por organismos de las Naciones Unidas, como el PMA, Unicef y la FAO, en 8 países), pero las obligaciones recíprocas se deben definir claramente desde un principio. Es fundamental que existan canales de comunicación eficaces y un alto nivel de compromiso gubernamental. Las operaciones de emergencia también brindaron la oportunidad de preparar respuestas al problema de la vulnerabilidad en el largo plazo.

Soluciones de compromiso en materia de políticas. La respuesta ante situaciones de emergencia no debe menoscabar los objetivos de desarrollo a largo plazo. Las intervenciones inmediatas para reducir los precios locales de los alimentos a través de prohibiciones de exportar o fijación de precios, cuyo impacto en los niveles de precios locales fue pequeño, tuvieron grandes efectos negativos en la capacidad de generar ingresos de los agricultores y exportadores. Los programas de protección social o los subsidios universales a los alimentos mal orientados ocasionaron costos fiscales considerables y probablemente no ayudaron a muchas de las personas que los necesitaban. Por otra parte, los programas de protección social focalizados y los programas bien diseñados para incrementar la producción agrícola y atraer al sector privado tuvieron un impacto positivo y probablemente hayan incrementado la capacidad de adaptación a futuras crisis.

B. Programa de Respuesta Social Rápida y ventanilla para emergencias del Fondo Japonés de Desarrollo Social

43. Programa de Respuesta Social Rápida. Teniendo en cuenta que existía una necesidad general de promover una respuesta mundial al impacto social de la crisis en los países en desarrollo, en noviembre de 2009, el Banco Mundial creó el Programa de RSR como parte de su marco global de respuesta ante la crisis. El Programa de RSR tiene por objeto salvar vidas y proteger los medios de subsistencia durante las crisis internacionales mediante la promoción de medidas de protección social, entre ellas, redes de seguridad social, y mantener el acceso a los servicios de salud básica, educación y de otro tipo que revisten vital importancia para las comunidades, especialmente los grupos pobres y vulnerables, en los

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países de ingreso mediano y bajo. El Programa de RSR moviliza recursos propios del Banco Mundial a través del BIRF y la AIF, y recursos de donantes a través del Fondo Fiduciario del RSR, integrado por varios donantes, que asciende a US$58 millones, y el Fondo Fiduciario Catalítico de Respuesta Social Rápida (DFID), que asciende a US$3 millones. Hasta la fecha, se han asignado US$40,6 millones en el marco de los dos fondos fiduciarios, de los cuales US$6,5 millones se utilizarán para respaldar intervenciones en materia de nutrición (16% de la suma total asignada) a través de operaciones en siete países (Etiopía, Gambia, Yemen, Haití, India, República Democrática del Congo y Rwanda) y dos proyectos de asistencia técnica. 44. Ventanilla para emergencias del FJDS. Esta ventanilla se creó en noviembre de 2009 para respaldar actividades que estén en consonancia con los objetivos del PRCMA y del Programa de RSR. La ventanilla proporciona financiamiento por valor de US$200 millones en el curso de tres ejercicios (ejercicios de 2010 a 2012), de los cuales US$50 millones se concedieron en el ejercicio de 2010, US$50 millones están disponibles en el ejercicio de 2011 y los US$100 millones restantes se otorgarán en el ejercicio de 2012. La magnitud máxima de una donación es US$8 millones y las donaciones se pueden utilizar para los siguientes fines: i) ampliar o repetir iniciativas exitosas respaldadas por el FJDS en esferas vinculadas con el Programa de RSR o el PRCMA; ii) complementar iniciativas del Banco Mundial (préstamos, créditos o donaciones del BIRF y la AIF) en el marco del Programa de RSR o el PRCMA, y iii) abordar cuestiones relativas al Programa de RSR o el PRCMA en los países que pueden recibir financiamiento del BIRF y la AIF en los que no se lleve a cabo una actividad conexa financiada por el BIRF o la AIF. Hasta la fecha, se han aprobado US$34 millones en el marco de esta ventanilla, de los cuales US$7 millones en donaciones se han asignado a tres proyectos que se ajustan al PRCMA (el 20% de la suma aprobada para la ventanilla para emergencias del FJDS), y el resto se asignó a proyectos que dan una respuesta ante la crisis económica.

V. RESPUESTA ESTRATÉGICA DEL BANCO MUNDIAL A LARGO PLAZO 45. La respuesta del GBM a largo plazo a la crisis de los alimentos de 2008 se asentó en las experiencias recogidas a través de los programas a corto plazo mencionados supra, el Informe sobre el desarrollo mundial 2008: Agricultura para el desarrollo, y la evaluación de los proyectos incluidos en el programa ordinario del GBM. Las medidas de respuesta a largo plazo representaron el 85% del programa del GBM para la agricultura y los sectores conexos en el ejercicio de 2009, y siguen representando la mayor proporción de apoyo para la agricultura y la seguridad alimentaria. Esto refuerza la importancia que el GBM atribuye a las inversiones a largo plazo con miras a aumentar la seguridad alimentaria. Los resultados del apoyo del GBM contribuyen a propiciar una respuesta de oferta sostenible, mejorar la capacidad de adaptación de los países, facilitar el comercio y elevar los ingresos de los hogares. Según estimaciones de la FAO, basadas en el examen de un período reciente de 10 años, el 86%, en promedio, de los alimentos que se consumen en los países en desarrollo se produce en el país de consumo65. Este dato se debe procesar en el contexto de las premisas fundamentales analizadas en la sección II supra, en las que se establece (cada vez con un mayor grado de probabilidad) que la volatilidad del precio de los alimentos es consecuencia de las perturbaciones de la oferta ocasionadas por el cambio climático y las fuertes restricciones en materia de recursos naturales, en el marco de un crecimiento de la demanda moderado, si bien constante, en el que las existencias de los principales exportadores se sitúan en un bajo nivel. Mientras que algunos de los grandes exportadores con marcada orientación tecnológica, como los Estados Unidos, todavía tienen capacidad suficiente para incrementar la producción en el corto a mediano plazo, la mayoría de los países en desarrollo no dispone de sustitutos para mejorar la producción y comercialización de alimentos. También será fundamental realizar otras intervenciones en el lado del acceso, entre ellas, disposiciones a largo plazo para focalizar más adecuadamente y movilizar con mayor celeridad las redes de protección social, un seguimiento más estricto de la pobreza y la nutrición,

65 FAO (2010), The State of World Food Insecurity 2009, Roma: FAO.

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programas específicos para mejorar la nutrición e intervenciones orientadas a incrementar las opciones de los clientes para mitigar los riesgos relacionados con los alimentos. Existen amplias pruebas de que los países con redes de seguridad social eficaces y escalables lograron proteger a los pobres y a su capital humano y gestionar las consecuencias de las crisis del precio de los alimentos. El Banco Mundial tiene una ventaja comparativa especialmente sólida en materia de diseño de programas de protección social en general, y seguridad alimentaria, en particular. A. El Plan de Acción para el Sector Agrícola del GBM para los ejercicios de 2010 a 2012 46. En este contexto, el GBM ha incrementado el apoyo a la agricultura a través de la implementación de su Plan de Acción para el Sector Agrícola para los ejercicios de 2010 a 2012, que se describe en el documento sobre las orientaciones para el período posterior a la crisis (2010). En términos generales, el Plan de Acción para la Agricultura prevé un aumento del financiamiento del GBM respecto de los US$4100 millones anuales registrados en los ejercicios de 2006 a 2008 a un nivel de entre US$6200 millones y US$8300 millones anuales en los ejercicios de 2010 a 2012. El nivel efectivo de financiamiento en el ejercicio de 2010 fue de US$6100 millones (con proyectos aprobados de la AIF y el BIRF correspondientes a 51 países). Además, se estableció que, para 2014, por lo menos el 75% de los proyectos de la AIF y el BIRF sobre agricultura y desarrollo rural deberá incluir inversiones y actividades que beneficien especialmente a las mujeres. Los progresos para alcanzar esa meta se medirán en función del diseño de los proyectos, que deberá responder específicamente a problemas de género, y sobre la base de indicadores de seguimiento y desempeño para determinar los avances en materia de cuestiones de género. Consiguientemente, la AIF y el BIRF están avanzando en esta dirección; en el ejercicio de 2010, el 66% de los proyectos sobre agricultura y desarrollo rural se había diseñado para responder específicamente a problemas de género y, en el 46%, se utilizaban indicadores de seguimiento y desempeño desagregados por género. Estas cifras, si bien indican que es necesario lograr mejoras, son mucho más elevadas que en el pasado, o en otros sectores. En el ejercicio de 2010, más de las tres cuartas partes del apoyo se centró en África y Asia meridional y oriental, e incluyó inversiones multisectoriales, estudios analíticos y asistencia técnica no crediticia en cinco esferas temáticas, a saber:

Intensificación de los programas de fomento de la productividad agrícola mediante respaldo para la adopción de una mejor tecnología, mejor gestión del agua para usos agrícolas, fortalecimiento de los sistemas de innovaciones agrícolas, seguridad en la tenencia de la tierra y mercados de tierras, con énfasis en las inversiones responsables en agricultura (recuadro 2). Las asociaciones público-privadas focalizadas pueden promover la participación de los pequeños agricultores en la agricultura comercial y aumentar su productividad. La intensificación del crecimiento de la productividad de los cultivos, la ganadería y la pesca es el tema que predomina en las operaciones de apoyo (71% del financiamiento en 94 países; 73% de los nuevos compromisos en 49 países), especialmente a través de inversiones en riego para mejorar la tolerancia a las sequías y aumentar los rendimientos (que representaron el 35% del programa de productividad), y a través de la investigación y extensión agrícola. Puesto que muchos países en desarrollo son muy pequeños y no pueden lograr una escala eficiente de investigación para desarrollar tecnologías de incremento de la productividad, se necesitan programas mundiales de investigación. En este contexto, es sumamente importante proporcionar apoyo sostenido y en mayor cuantía al CGIAR reformado.

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Recuadro 2: Inversiones responsables en agricultura

El interés de los inversionistas extranjeros (incluidas las empresas multinacionales, los fondos soberanos de riqueza o las empresas estatales) en la tierra y la agricultura en gran escala se ha intensificado a raíz del aumento y la mayor volatilidad del precio de los productos básicos y debido al deseo de los países que dependen de las importaciones, especialmente en la región de Oriente Medio y Norte de África, de lograr la autosuficiencia en materia de alimentos. El Banco puso en marcha un análisis de las grandes adquisiciones de tierra a nivel mundial —Rising Global Interest in Farmland: Can it Yield Sustainable and Equitable Benefits? (El creciente interés mundial por adquirir tierras aptas para la agricultura: ¿Puede producir beneficios sostenibles y equitativos?)—, que abarcó varios países, con la finalidad de conocer más acabadamente los impactos conexos en la tierra y la magnitud del fenómeno. Las inversiones en gran escala crean oportunidades y riesgos para los países receptores. El aumento de las inversiones puede incrementar el crecimiento de la productividad agrícola, los ingresos fiscales, el empleo y los ingresos locales, pero también puede ser la causa de que los habitantes locales pierdan la tierra de la cual dependen para subsistir. Las condiciones en que se realizan las transacciones de tierras determinan el grado al que es posible aprovechar las oportunidades y mitigar los riesgos. Asimismo, el Banco Mundial, en asociación con IFC, colabora con la FAO, el FIDA y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), así como con Gobiernos, asociados privados y otras partes interesadas, para promover las inversiones responsables en agricultura a través de la formulación de un conjunto de principios que se basan en el respeto de los derechos, los medios de subsistencia y los recursos. Esta labor con los asociados está en marcha.

Más sólida vinculación de los productores rurales con los mercados y fortalecimiento de las cadenas de valor a través de un continuo apoyo a la política comercial (incluida la Ronda de Doha); la promoción de inversiones privadas en sistemas de producción agrícola e infraestructura de transporte; el fomento de la integración regional y el comercio transfronterizo para conectar las zonas con superávit y con déficit de alimentos; la reducción de las pérdidas posteriores a las cosechas a lo largo de las cadenas de oferta y de valor66; el fortalecimiento de las organizaciones de productores; mejor información sobre los mercados y acceso más expedito al financiamiento, y apoyo a través de instalaciones de resguardo de depósito en almacén y bolsas de productos básicos. Esta esfera representó el 20% del programa en curso en 70 países y el 18% de los nuevos compromisos en 27 países. Específicamente en la esfera del comercio, si bien el GBM proporciona apoyo para el análisis y promueve un mayor acceso al mercado para los países en desarrollo exportadores, sus actividades son mucho más amplias y abarcan apoyo para mejorar la infraestructura, logística más adecuada, esfuerzos de integración regional y, en términos generales, medidas para incrementar la competitividad del comercio. El GBM también respalda una rápida conclusión de la Ronda de Doha, que será beneficiosa para los países en desarrollo, y con ese fin: i) lleva a cabo investigaciones para evaluar los impactos de las políticas vigentes (incluidos los subsidios de la OCDE); ii) pone de relieve los temas que están sobre la mesa de negociación y las opciones y acuerdos que beneficiarían a los países en desarrollo; iii) realiza actividades de fortalecimiento de la capacidad (por lo general, a través del Instituto del Banco Mundial) con el objeto de impartir

66 En los estudios recientes sobre las pérdidas posteriores a las cosechas en África, se señala que tan solo las pérdidas físicas de cereales son del orden del 10% al 20%, según la estación, el tipo de cereal y la región. Esta estimación indica que en los países en desarrollo se pierden grandes volúmenes de cereales después de las cosechas, lo que agrava el hambre y da lugar a que se desperdicien fertilizantes, agua y mano de obra. Véase Banco Mundial, Instituto de los Recursos Naturales y FAO, Missing Food: The Case of Post Harvest Grain Losses in Sub-Saharan Africa, informe sobre un estudio económico y sectorial (de próxima aparición).

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capacitación y difundir el análisis de las cuestiones relacionadas con la Ronda de Doha; iv) proporciona datos y conjuntos de datos sobre los flujos de comercio y la política comercial (para que los países puedan determinar cuáles serán las consecuencias de las fórmulas propuestas para reducir los aranceles en lo que respecta al acceso al mercado), y v) proporciona a los países asistencia técnica en materia de negociaciones para facilitar el comercio (en colaboración con sus asociados, especialmente la OMC y la UNCTAD). El GBM también participa activamente en la iniciativa multilateral Ayuda para el Comercio, que se puso en marcha en la reunión ministerial de la OMC que se llevó a cabo en 2005. En el ejercicio de 2010, IFC también ha aumentado sus inversiones en el sector de agroindustria, con especial énfasis en el financiamiento del comercio agrícola (55%), la producción y elaboración de productos agrícolas (27%), el financiamiento rural (11%) y otros aspectos (7%, incluidos el comercio de alimentos al por menor, los fertilizantes, la infraestructura agroindustrial). IFC proporcionó casi US$2000 millones en el ejercicio de 2010 y tiene previsto proporcionar entre US$1800 millones y US$2200 millones en el ejercicio de 2011 con el objetivo de intensificar la producción agrícola, incrementar la liquidez en las cadenas de suministro, mejorar la logística y la distribución, y aumentar el acceso de los pequeños agricultores al crédito. IFC continúa: i) ofreciendo servicios de capital de trabajo para ayudar a los clientes agroindustriales del sector privado a prefinanciar existencias, semillas, fertilizantes y combustible en respuesta a la crisis del precio de los alimentos y la crisis financiera, y ii) incrementando el financiamiento directo de empresas agroindustriales a lo largo de la cadena de suministro. IFC está ampliando las actividades en los países que pueden recibir financiamiento de la AIF, especialmente en África, y está integrando servicios de asesoría con inversiones para atender mejor a los clientes. Se ha intensificado el uso de la intermediación, a través de intermediarios financieros tales como instituciones financieras, empresas comercializadoras y proveedores, para llegar a los pequeños y medianos empresarios. Como complemento del apoyo de la AIF y el BIRF destinado a la inversión pública en agricultura, IFC proporciona apoyo directo para actividades del sector privado en toda la cadena de valor y también está preparando un nuevo servicio planificado de gestión del riesgo de los precios agrícolas mundiales (recuadro 3).

Mejor gestión de los riesgos y reducción de las vulnerabilidades en el futuro a través de la

prestación de servicios y asesoramiento sobre gestión de riesgos a nivel nacional (por ejemplo, seguros, instrumentos derivados vinculados con el clima, previsiones meteorológicas precisas, resguardo de depósito en almacén y bolsas de productos básicos, y gestión de existencias públicas). La evaluación del riesgo sectorial permite identificar y ayuda a planificar con antelación estrategias de gestión del riesgo que incluyen: a) medidas de mitigación de los riesgos, entre ellas, inversiones para aumentar la productividad y la capacidad de adaptación del sector agrícola (riego, drenaje, servicios veterinarios, extensión agrícola, tecnología agrícola); b) medidas de transferencia de riesgos a través de instrumentos y estrategias de cobertura de riesgos derivados del precio financiero o físico, seguros paramétricos y tradicionales, o instrumentos derivados, y c) medidas de supervivencia, entre ellas, financiamiento contingente, financiamiento de riesgos de desastres, reservas fiscales y creación de programas de protección social focalizados (recuadro 3), así como gestión de las reservas públicas de cereales (recuadro 4).

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Recuadro 3: Gestión de riesgos y medidas para afrontar perturbaciones y nuevas crisis

Se han elaborado varios instrumentos de gestión de riesgos para ayudar a los Gobiernos y las instituciones del sector privado a gestionar sus riesgos de una manera más adecuada en el futuro, entre ellos: i) productos de transferencia del riesgo y soluciones de financiamiento ante el riesgo de catástrofe, ii) modernización de los servicios meteorológicos, y iii) cobertura de riesgo de precios de productos básicos. Además, IFC está preparando actualmente un servicio planificado de gestión del riesgo de los precios agrícolas mundiales.

o Productos de transferencia del riesgo y soluciones de financiamiento ante el riesgo de catástrofe para Gobiernos, que se basan en instrumentos paramétricos y otros factores de activación (por ejemplo, la operación en Malawi, que incluyó un instrumento derivado vinculado con el clima, y la opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofe para Colombia). En la actualidad, el Banco Mundial analiza y elabora instrumentos de este tipo.

o Modernización de los servicios meteorológicos. El Banco viene respaldando esta medida desde los años noventa, como parte del apoyo amplio para reducción de desastres (por ejemplo, en Polonia, los países del Caribe, Turquía, Ecuador, Bangladesh, Kirguistán y Tayikistán). Además, la Organización Meteorológica Mundial y el Banco Mundial ayudan a mejorar los servicios hidrológicos y meteorológicos a nivel nacional en el marco de una estrategia general de adaptación al cambio climático.

o Cobertura de riesgo de precios de productos básicos para Gobiernos. Desde 1999, el BIRF incluye, como parte de su menú de productos, un “swap de precios de productos básicos” que permite a los prestatarios estructurar la amortización de un préstamo del BIRF sobre la base de un índice de precios de productos básicos. El Banco está realizando estudios para determinar si existe interés institucional en ampliar la actual línea de instrumentos financieros mediante la incorporación de actividades de intermediación en transacciones de cobertura de riesgo de precios de productos básicos, independientes y adaptadas a cada necesidad, en representación de los países que pueden recibir financiamiento del BIRF y la AIF. La experiencia ha demostrado que muchos Gobiernos, aunque tienen conocimiento de la vulnerabilidad a las perturbaciones en los precios de los productos básicos, con frecuencia no evalúan correctamente la exposición a riesgos específicos, en particular, los impactos fiscales. Para abordar esta cuestión, el Departamento de Tesorería del Banco Mundial ofrece servicios de asesoría adaptados a las necesidades de los países clientes sobre los siguientes asuntos: i) evaluación de los riesgos para identificar los que están relacionados específicamente con los precios y el impacto en el presupuesto, ii) análisis del marco normativo, iii) fortalecimiento del marco institucional, iv) examen general de los instrumentos de cobertura de riesgo de precios de productos básicos, con inclusión de las ventajas y desventajas de diversos enfoques, v) análisis técnico de estrategias de cobertura de riesgo que sirven como prototipo, vi) documentación y comunicación de los resultados que realmente se pueden lograr a través de las estrategias de cobertura de riesgo, vii) fortalecimiento de la capacidad de los funcionarios y las autoridades decisorias, y viii) ejecución de operaciones, seguimiento y sistemas de apoyo administrativo.

o Servicio Planificado de Gestión del Riesgo de los Precios Agrícolas Mundiales de IFC. Este servicio será un mecanismo de distribución de riesgos para instrumentos extrabursátiles de gestión del riesgo derivado de los precios que, a través de un intermediario financiero internacional, se pondrá a disposición de productores del sector agrícola y entidades relacionadas con los consumidores en los mercados emergentes. En ausencia de un servicio de esta índole, los clientes beneficiarios dispondrían de pocos instrumentos de ese tipo, pues generalmente no tendrían la capacidad necesaria para cubrir los riesgos relativos a los precios pertinentes a través de instrumentos derivados basados en una bolsa. Una vez que la Junta de Directores apruebe una operación piloto, este enfoque de productos será puesto a prueba y se instrumentará con un intermediario financiero internacional. IFC prevé que, posteriormente, el enfoque podría abarcar una red más amplia de formadores de mercado internacionales. En esa etapa, la Corporación considera que se podrían incorporar otras instituciones multilaterales a fin de distribuir los riesgos en futuros proyectos que conlleven la aplicación del enfoque propuesto, pues de esa manera se multiplicaría su impacto.

Apoyo para la obtención de ingresos no agrarios en las zonas rurales y las redes sostenibles

de protección social, a fin de diversificar los ingresos y promover un desplazamiento de los mercados de alimentos de subsistencia a mercados más lucrativos y volátiles, y una mayor diversificación del comercio. Asimismo, se proporciona apoyo para desarrollar un mayor número

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de productos de seguros innovadores que brinden protección de manera más adecuada contra las crisis recurrentes. El apoyo se armonizará con la nueva estrategia de protección social del Banco Mundial, en la que se resalta la necesidad de reforzar la capacidad de adaptación mediante ayuda proporcionada a las personas físicas y sus familias para ordenar su consumo y manejar las crisis, que incluye: prevención ante una posible disminución del bienestar ocasionada por una crisis de ingresos o gastos; protección contra la indigencia y la pérdida de capital humano (pérdida de salud y educación) y promoción de mejores oportunidades y medios de subsistencia, primordialmente a través de la creación de nexos con mejores empleos y oportunidades67.

Recuadro 4: Gestión de las reservas públicas de cereales

Las pequeñas reservas públicas de cereales para emergencias, relacionadas con las necesidades de consumo de los grupos más vulnerables, cumplen una función importante para aliviar las consecuencias del aumento y la volatilidad de los precios, siempre y cuando estén orientadas correctamente a este objetivo específico (las personas más vulnerables). Por otra parte, el uso de las existencias como instrumento de estabilización de los precios locales ha planteado dificultades debido a su costo elevado y a cuestiones de gestión relacionadas con el momento en que se produce la liberación de existencias, qué factores activan esa liberación, para quiénes y la fijación del precio. Asimismo, el carácter imprevisible de las liberaciones realizadas por motivos administrativos y políticos ha desalentado las inversiones privadas en almacenamiento. Las tecnologías utilizadas para el manejo y el almacenamiento que afectan la calidad de las existencias plantean varios problemas conexos. En general, las intervenciones de acumulación de existencias no son una panacea para abordar la variabilidad de la producción y los precios. Por razones de costos y gestión, los países de ingreso bajo no pueden protegerse del aumento de la volatilidad del precio de los alimentos a través, principalmente, de políticas de acumulación de existencias, ni siquiera cuando estas cumplen una función importante en las intervenciones focalizadas en la seguridad alimentaria. Las inversiones en la producción con capacidad de adaptación al cambio climático, el comercio y la protección social siguen siendo instrumentos fundamentales para abordar la volatilidad del precio de los alimentos en la mayoría de los países.

El mejoramiento de la sostenibilidad y los servicios ambientales representó el 14% del

financiamiento de la AIF y el BIRF y se centró en la intensificación de una ganadería mejor administrada; una mejor gestión de tierras de pastoreo, cuencas hidrográficas, forestación y pesquerías, y respaldo para vincular prácticas agrícolas mejoradas con los mercados de carbono (para obtener tres beneficios: mayor productividad, mejor capacidad de adaptación y mayor secuestro de carbono en el suelo).

47. El GBM reconoce la importancia de los estudios analíticos y la asistencia técnica no crediticia. Se está adoptando un enfoque más estratégico y selectivo en el contexto de un presupuesto que no ha variado y actividades crediticias que han aumentado considerablemente. El Departamento de Agricultura y Desarrollo Rural está llevando a cabo estudios analíticos y proporciona asistencia técnica en 55 países. Como ejemplos de actividades relacionadas con la volatilidad del precio de los alimentos cabe citar la iniciativa para optimizar las cadenas de suministro de importaciones de trigo en países árabes; el estudio finalizado recientemente en Asia meridional sobre la gestión de la inflación del precio de los alimentos; el estudio en curso en los países de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental sobre reformas normativas, inversiones privadas en las cadenas de suministro de alimentos y facilitación del comercio transfronterizo, y en Europa y Asia central, sobre las reservas internacionales de cereales y otros instrumentos para abordar la volatilidad en los mercados de cereales.

67 Building Resilience and Opportunity. The World Bank’s Social Protection and Labor strategy 2011-2022. Nota conceptual.

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B. Nutrición 48. Habida cuenta de que la agricultura es necesaria68 pero no siempre basta para lograr mejores resultados nutricionales en todos los hogares, el aumento de las actividades complementarias del Banco Mundial para mejorar la nutrición contribuye a intensificar la capacidad de adaptación de los grupos más vulnerables. El GBM está incrementando las inversiones en nutrición, que incluyen actividades para mejorar la educación sobre nutrición, atención prenatal y neonatal, suplementos cuando la alimentación es insuficiente, y biofortificación. El grupo beneficiario está integrado por la población sumamente vulnerable de mujeres embarazadas y niños menores de 2 años (los 1000 días más importantes en la vida de un niño) a fin de proteger el futuro capital humano y, en general, promover mayores vinculaciones entre la labor sobre agricultura, nutrición y salud. La AIF ha realizado importantes inversiones en nutrición en Nepal, Bangladesh, Etiopía, Senegal, Tanzanía, Ghana, Guatemala y Perú. En parte en respuesta a la crisis, se están tramitando inversiones adicionales en varios países, entre ellos, Bangladesh, Nepal, India, Pakistán, Burkina Faso, Malawi y Mozambique. 49. El marco mundial denominado “Intensificación de las Actividades para Mejorar la Nutrición” (SUN), que se puso en marcha en el Banco Mundial en la primavera boreal de 2010, cuenta en la actualidad con el apoyo de más de 100 organizaciones asociadas pertenecientes a la esfera académica, OSC, fundaciones y asociados bilaterales, entre ellos, el Reino Unido, Estados Unidos, Japón, Canadá, Dinamarca, Países Bajos y Francia. En el documento de consenso mundial sobre el marco de SUN se describe someramente un enfoque multisectorial para abordar el problema de la malnutrición, que está focalizado en los primeros 1000 días de la vida de un niño (el período de oportunidad) y pone el acento en el papel central que le cabe al protagonismo del país en el proceso para intensificar con éxito las actividades. El marco de SUN gira en torno a la intensificación de las actividades en los países con una pesada carga de malnutrición en todas las regiones, con el mayor énfasis en África y Asia meridional. El Fondo Fiduciario Japonés respaldó algunas de estas iniciativas y complementa la nueva Iniciativa para la Seguridad Alimentaria y Nutricional en Asia Meridional, fondo fiduciario para Asia meridional integrado por varios donantes con financiamiento inicial aportado por DFID (US$7,5 millones) y AusAid (por lo menos, US$2,9 millones), así como la labor existente del Banco Mundial sobre fortalecimiento de los sistemas de salud. Hasta la fecha, 12 países se han ofrecido voluntariamente como “países pioneros” del marco de SUN y, de ellos, ocho han identificado al Banco Mundial como el donante convocante. C. Aspectos específicos de cada región 50. Las cinco esferas temáticas del Plan de Acción para el Sector Agrícola que se describe en la sección A —la productividad en el sector agrícola, la vinculación de los agricultores con los mercados y el fortalecimiento de las cadenas de valor, una mejor gestión de los riesgos y la reducción de las vulnerabilidades en el futuro, el apoyo para la obtención de ingresos no agrarios en las zonas rurales y las redes sostenibles de protección social, y el mejoramiento de la sostenibilidad y los servicios ambientales— son muy importantes para el crecimiento del sector agrícola y la seguridad alimentaria. Sin embargo, las prioridades en cada esfera temática varían según la región y entre los países dentro de las regiones. 51. África al sur del Sahara. Es preciso dedicar atención a dos esferas prioritarias, a saber: mejorar la competitividad de los pequeños agricultores en zonas de potencial alto y mediano, donde la rentabilidad de las inversiones es más alta, y seleccionar las inversiones en tecnología agrícola y gestión de los recursos naturales para mejorar los medios de subsistencia, la seguridad alimentaria y la capacidad de adaptación del medio ambiente en zonas alejadas y riesgosas. A fin de lograr la seguridad alimentaria

68 Banco Mundial (2007), From Agriculture to Nutrition: Pathways, Synergies and Outcomes, Banco Mundial, ciudad de Washington.

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tanto a nivel nacional como en los hogares, se necesita un enfoque equilibrado de transferencias e inversiones para el crecimiento de la productividad. Esto se refleja en el programa que la AIF y el BIRF llevan a cabo actualmente en la región, en el que el 75% se centra en la productividad del sector agrícola (con énfasis en la investigación y extensión agrícola [17%] y en el riego y el drenaje [9%]). Prioridades:

Tener todo dispuesto para dar una respuesta rápida a corto plazo a través del PRCMA a los países que sufran un aumento significativo del precio local de los alimentos y soliciten asistencia.

Mantener el énfasis en mejorar la productividad y la capacidad de adaptación de los pequeños agricultores mediante apoyo para ampliar la superficie de riego, mejorar los sistemas de agricultura de secano, fortalecer la seguridad de los derechos de tenencia de la tierra, invertir en investigaciones agrícolas y desarrollar productos innovadores tanto financieros como de gestión de riesgos (véase el recuadro 3).

Continuar la inversión en infraestructura logística (puertos y caminos rurales) para lograr una vinculación más sólida de los agricultores con los mercados, a fin de mejorar el acceso de los agricultores a los insumos y reducir el costo global de producción.

Promover medidas para respaldar las estrategias de supervivencia a largo plazo de los hogares pobres mediante redes de protección social que sean sostenibles y eficaces en función de los costos y programas de nutrición más amplios destinados a mujeres y niños, con el objetivo de proteger el futuro capital humano.

52. Asia meridional. Es necesario mejorar la productividad agrícola y la ordenación de los recursos hídricos, y desarrollar cadenas de comercialización que permitan aprovechar las nuevas oportunidades de mercado. En consecuencia, el 72% del programa que la AIF y el BIRF llevan a cabo actualmente en la región se centra en mejorar la productividad agrícola (con énfasis en el riego y el drenaje [40%] y en la vinculación de los agricultores con los mercados [16%]). Prioridades:

Mantener el énfasis en aumentar la productividad agrícola y mejorar la eficacia de los mercados para mantener los precios al consumidor en un nivel bajo y, simultáneamente, proporcionar ingresos adecuados a los agricultores y reducir la necesidad de transferencias de subsidios; mejorar el uso eficiente del agua (incluida la modernización y gestión del riego) para aumentar la capacidad de adaptación al cambio climático.

Continuar el respaldo a las redes de protección social para proteger a los pobres, incluido el apoyo a las oportunidades de ingreso rural no agrario mediante programas para mejorar los medios de subsistencia de la población rural y la ampliación de los programas sobre nutrición, en particular en India, cuya tasa de malnutrición es la más alta del mundo.

Promover medidas para mejorar la productividad de la agricultura de secano, especialmente en las zonas rezagadas, y aumentar la competitividad del sector agrícola con un marcado acento en la comercialización.

53. Asia oriental y el Pacífico. Si bien aún es necesario intensificar la productividad de la agricultura primaria, las inversiones para modernizar los sistemas agrícolas y mejorar el desempeño de la cadena de valor a fin de diversificar tanto los ingresos de los pequeños agricultores como la producción agrícola serán cada vez más importantes para dejar de depender de los alimentos básicos que requieren uso intensivo de la tierra, a medida que aumentan los ingresos urbanos y la alimentación se modifica. Será importante, además, promover la economía rural no agrícola. Esto se refleja en el programa que la AIF y

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el BIRF llevan a cabo actualmente en la región, en el que el 60% se centra en aumentar la productividad del sector agrícola (en el marco del programa de productividad, se pone énfasis en el riego y el drenaje); el 25%, en mejorar la infraestructura a fin de respaldar la diversificación de la agricultura y las economías rurales, y un total del 8%, en promover el ingreso rural no agrario y la agroindustria. Prioridades:

En el caso de los países emergentes de ingreso mediano y alto (China, Malasia, Tailandia, Viet Nam, Indonesia y Filipinas), aumentar de manera sustancial la producción agrícola y reducir las pérdidas posteriores a las cosechas, mejorar la eficacia de los sistemas de riego y los mercados de productos agrícolas y la seguridad alimentaria, y respaldar las oportunidades de mitigación y adaptación al cambio climático.

En el caso de los países de ingreso bajo (Camboya, República Democrática Popular Lao, Myanmar, Papua Nueva Guinea, Timor-Leste), aumentar la productividad de la agricultura primaria, mejorar la ordenación de de los recursos hídricos, incrementar la estabilidad de los mercados de alimentos y aprovechar las nuevas oportunidades en materia de exportaciones agrícolas a fin de diversificar los ingresos.

En las islas del Pacífico, aprovechar los nichos de oportunidades en el sector agrícola y brindar ayuda para afrontar el cambio climático y el aumento de la volatilidad del precio de los alimentos.

Promover el diálogo sobre políticas relacionadas con las opciones para gestionar las importaciones y las existencias públicas de arroz de una manera más adecuada y con reformas a largo plazo de la política alimentaria que se basen en mayor medida en el comercio y la participación del sector privado.

54. América Latina y el Caribe. Dada la diversidad regional de América Latina —como se observa en el gráfico 6—, en esta región corresponde aplicar un enfoque doble. Al tiempo que satisfacen las necesidades inmediatas de los países más vulnerables, los productores y exportadores de alimentos deberán poner el acento en mejorar la productividad agrícola general y la capacidad de exportar alimentos, así como los aspectos de distribución interna. En el corto plazo, se debería dedicar especial atención a medidas relacionadas con el fortalecimiento y la ampliación de los programas de transferencias de efectivo; la consolidación de las vinculaciones entre los programas de alimentación y los programas agrícolas; la gestión de las crisis del precio de los alimentos, mecanismos de financiamiento del riesgo relativo a los precios, como instrumentos derivados y líneas de crédito contingentes; el apoyo por vía rápida para dar una respuesta de oferta con celeridad, y el diálogo sobre políticas para mejorar los aranceles de exportación y otras restricciones. En el mediano y largo plazo, se pondrá énfasis en la planificación de políticas alimentarias, la intensificación de la producción y productividad del sector agrícola, la nutrición, la creación de redes sostenibles de protección social, la promoción de una agricultura adaptada al clima y el diálogo sobre políticas para facilitar la expansión del comercio. Estas medidas concuerdan con el programa que la AIF y el BIRF llevan a cabo actualmente en la región, en el que el 71% se centra en aumentar la productividad agrícola, el 13% en mejorar la infraestructura y un total del 11% en promover los ingresos rurales no agrarios y la agroindustria. Prioridades:

En el caso de los países vulnerables (Haití, El Salvador, Granada, Jamaica, Suriname y los países que integran la Organización de Estados del Caribe Oriental), respaldar las inversiones en seguridad alimentaria y los programas de nutrición, mejorar la integración de los agricultores locales a las cadenas de valor internas, aumentar la eficacia y eficiencia de las redes de protección social, mejorar el funcionamiento de los mercados regionales e internacionales de productos básicos agrícolas y establecer programas de respuesta ante desastres en el sector agrícola.

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En el caso de las potencias agrícolas y los productores de alimentos (Argentina, Brasil, Uruguay), respaldar la armonización del gasto público en producción agrícola con el contexto vigente (normas sanitarias y fitosanitarias, innovación, políticas comerciales); mejorar la infraestructura de comercio; respaldar la gestión del riesgo agrícola y promover una agricultura ecológicamente sostenible y favorable al clima; fortalecer las redes de protección social para abordar los aspectos relacionados con la distribución interna y reducir las presiones internas para imponer prohibiciones de exportar productos agrícolas y otras restricciones a la exportación.

55. Europa y Asia central. Es preciso usar con más eficacia las tierras subutilizadas con gran potencial para la producción de agricultura de secano, así como mejorar los sistemas de riego y drenaje para aumentar la productividad agrícola, y establecer una vinculación más sólida entre los agricultores y los mercados a través de normas más adecuadas. El 75% del programa que la AIF y el BIRF llevan a cabo actualmente en la región se centra en mejorar la productividad (con énfasis en las esferas del riego y el drenaje [21%], la administración de tierras [12%], la investigación y extensión agrícola [6%] y la infraestructura para conectar mejor a los agricultores con los mercados [17%]). Prioridades:

En el caso de los grandes exportadores agrícolas (Kazajstán, Rusia y Ucrania), profundizar el diálogo sobre políticas alimentarias, así como la gestión del cambio climático y los riesgos, y respaldar las inversiones para intensificar la productividad agrícola a fin de hacer realidad todo el potencial agrícola de la región.

En el caso de los países que poseen grandes bolsones de pobreza y donde el costo total de las importaciones es elevado, principalmente en Asia central y el Cáucaso, se mantendrá el énfasis en intensificar la capacidad de adaptación a las crisis recurrentes mediante inversiones en proyectos de riego y drenaje, adopción de tecnologías, administración de tierras, redes de protección social, y en programas de ingresos rurales no agrarios y programas de salida de la actividad agrícola.

Promover iniciativas en materia de opciones de políticas para reducir la necesidad de imponer restricciones a las exportaciones.

56. Oriente Medio y Norte de África. De cara al futuro, será necesario, primordialmente, fortalecer las redes de protección social, aumentar la productividad agrícola e hídrica y reducir la vulnerabilidad a las crisis del precio internacional de los alimentos mediante el mejoramiento de la logística, el almacenamiento y el manejo de los cereales. A través del programa que la AIF y el BIRF llevan a cabo actualmente en la región, se pone el acento en intensificar la productividad mediante el aumento de la eficacia en materia de riego y en profundizar la gestión de la escasez de agua (82%) en la región que abarca el programa. Esta cuestión será de gran importancia, pues se prevé que la escasez de agua se agravará debido al cambio climático y a la creciente demanda de una población en aumento. Prioridades:

En el caso de los países que dependen marcadamente de las importaciones de cereales y registran déficits fiscales (Djibouti, Jordania, Líbano, Túnez, Yemen), se dará prioridad a las estrategias orientadas a mejorar las redes de protección social y gestionar de manera más adecuada los riesgos relativos a la volatilidad del mercado y, en segundo lugar, a las inversiones en investigaciones relacionadas con el sector agrícola y el desarrollo y en medios de subsistencia rurales.

En el caso de los países que dependen en forma moderada de las importaciones de cereales pero registran déficits fiscales (Egipto, Marruecos, Irán, Siria), se asigna prioridad, en primer término, a mejorar la gestión de la productividad agrícola e hídrica y realizar inversiones en

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investigaciones relacionadas con el sector agrícola y el desarrollo y en medios de subsistencia rurales y, en segundo lugar, a proporcionar asesoramiento sobre medidas para gestionar de manera más adecuada los riesgos relativos a la volatilidad del mercado.

En el caso de aquellos países que dependen en mayor medida de las importaciones de cereales pero registran superávits fiscales (Kuwait, Libia, Omán, Qatar, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos, Argelia y Bahrein), se requieren medidas de apoyo dinámicas para mejorar la gestión de las importaciones de cereales a través de la reducción de los cuellos de botella en la infraestructura crítica, las reservas estratégicas de cereales, las instalaciones portuarias y los caminos. Estas medidas complementan la asistencia técnica que brinda el GBM en la actualidad como parte de la Iniciativa a Favor del Mundo Árabe.

Se emprenderán nuevas medidas para diversificar los ingresos y, con ese fin, se crearán oportunidades para exportar frutas y hortalizas de alto valor y se desarrollarán aptitudes más apropiadas, especialmente para los jóvenes rurales.

VI. PROMOCIÓN Y FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES 57. Los desafíos son grandes; las cuestiones, complejas, y el número de actores, significativo. Para ser más eficaz, por tanto, el GBM debe multiplicar sus asociaciones. Los factores relacionados con la eficacia de la ayuda en los países clientes más pobres son especialmente pertinentes para la agricultura, como se observa, por ejemplo, en el enfoque regional de armonización y convergencia de los donantes que se aplica en el marco del Programa General para el Desarrollo de la Agricultura en África (CAADP). En todos los países se reconoce, cada vez más, que existe un amplio espectro de actores-donantes potenciales, OSC y entidades del sector privado cuyas capacidades y esfuerzos individuales a menudo son equivalentes a los del GBM y, en algunos casos, los superan con creces. También es cada vez más importante la colaboración y la cooperación entre países del hemisferio sur en el comercio, las inversiones y el intercambio de conocimientos69. 58. Específicamente, la fragmentación de los proyectos respaldados por los asociados en la tarea del desarrollo a nivel geográfico, temático y en cuanto al uso de los sistemas de gestión financiera, de contabilidad y de presentación de informes incrementa los costos de transacción, resta capacidad local y puede socavar los sistemas locales. El efecto de fragmentación es más fuerte en aquellos países donde el respaldo de los asociados en la tarea del desarrollo representa la porción más importante del gasto público en agricultura, en particular en África al sur del Sahara. De conformidad con la Declaración de París y el Programa de Acción de Accra, el GBM seguirá proporcionando apoyo a las iniciativas impulsadas por los Gobiernos y propiciará el financiamiento conjunto de los programas sobre seguridad alimentaria, a través de las instituciones existentes. En particular, el GBM colabora con asociados en varias iniciativas relacionadas con la agricultura y la seguridad alimentaria. Además de la coordinación con el FMI para encarar la dimensión macroeconómica de la volatilidad del precio de los alimentos, a continuación se proporcionan cinco ejemplos de la manera en que el GBM promueve asociaciones en la esfera de la agricultura y la seguridad alimentaria. A. Creación del Programa Mundial de Agricultura y Seguridad Alimentaria

59. El GBM se ha esforzado por mejorar el multilateralismo en respaldo de la agricultura, a través de actividades conjuntas con los asociados en la tarea del desarrollo, a nivel nacional, y

69 El Banco Mundial estableció el Mecanismo de Intercambio de Experiencias entre Países del Hemisferio Sur, que otorga pequeñas donaciones para promover el intercambio rápido y oportuno de información y conocimientos especializados entre países en desarrollo. Además, el Banco Mundial se ha comprometido a respaldar un mayor número de actividades de aprendizaje y a crear un centro de conocimientos sobre las prácticas óptimas para resolver los desafíos de desarrollo.

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mediante la creación del GAFSP, a nivel internacional. El Banco Mundial estableció el GAFSP en respuesta a un pedido formulado durante la Cumbre del G-20 que tuvo lugar en septiembre de 2009, en Pittsburgh, en cuyo marco se comprometieron US$22 000 millones para proporcionar apoyo a la agricultura en los países de ingreso bajo. El programa, que se puso en marcha en abril de 2010, proporciona recursos combinados de los donantes en forma de donación que contribuyen a respaldar los planes de inversión en agricultura impulsados por el respectivo país. Para ello, los planes deben ser estratégicos, se deben basar en datos fehacientes y deben incluir a la sociedad civil y al sector privado; es preciso, además, que exista una firme convergencia con las prioridades nacionales y que los planes se hayan concertado con otros asociados que participen activamente en iniciativas de apoyo a la agricultura y la seguridad alimentaria en el país. La gestión se ha encomendado a un comité directivo externo integrado por representantes de los donantes y receptores, con la participación de la sociedad civil, entidades potenciales de supervisión de proyectos y el HLTF de las Naciones Unidas. La clasificación de los proyectos está a cargo de un comité de asesoramiento técnico externo e independiente integrado, en partes aproximadamente iguales, por expertos provenientes de países desarrollados y en desarrollo que cubren un amplio espectro de esferas de especialidad. 60. Los donantes han comprometido recursos para las ventanillas del sector público y del sector privado. Los donantes —entre ellos, Australia, Canadá, la Fundación Bill y Melinda Gates, Irlanda, la República de Corea, España y Estados Unidos— han prometido US$925 millones y han entregado US$405 millones a la ventanilla del GAFSP para el sector público. IFC está preparando la ventanilla del GAFSP para el sector privado, que ofrecerá financiamiento a toda la estructura de capital de las empresas agroindustriales, así como servicios de asesoría destinados especialmente a la pequeña y mediana empresa en los países que pueden recibir financiamiento de la AIF. Además de los US$75 millones comprometidos por donantes de Canadá y Estados Unidos, IFC ha decidido invertir US$25 millones de sus propios fondos. 61. A la fecha, la ventanilla del GAFSP para el sector público otorgó donaciones a ocho países (Bangladesh, Haití, Rwanda, Sierra Leona, Togo, Mongolia, Níger y Etiopía) por un total de US$321 millones. Por ejemplo, en Rwanda, el apoyo proporcionado a través del GAFSP permitirá intensificar los esfuerzos para transformar la agricultura en pendiente mediante el aumento de la productividad y la reducción de la erosión. En Mongolia, el apoyo ayudará a aumentar el acceso de los productos ganaderos a los mercados nacionales y regionales y respaldará a grupos de productores. En Sierra Leona, coadyuvará a vincular a los agricultores con los mercados y mejorará el uso eficiente del agua. Sin embargo, la actual demanda de recursos del GAFSP supera ampliamente los fondos restantes recibidos hasta la fecha. Tras un riguroso proceso de revisión técnica independiente de 17 propuestas de países, por valor de US$784 millones, se recomendó conceder financiamiento de inmediato para más de la mitad de las propuestas. Debido a la falta de fondos, el Comité Directivo del GAFSP aún no ha analizado la posibilidad de otorgar financiamiento a dichas propuestas. B. Apoyo al Programa General para el Desarrollo de la Agricultura en África

62. El Banco Mundial ha fortalecido la capacidad de la Secretaría del CAADP para respaldar la preparación de los planes de inversión nacionales orientados a intensificar la agricultura en África. También se proporciona fortalecimiento de la capacidad y asistencia técnica a las principales instituciones y las comunidades económicas regionales del CAADP, en forma conjunta con otros donantes. En términos generales, la Oficina Regional de África del Banco Mundial ha armonizado su programa agrícola en torno a cuatro pilares complementarios del CAADP. Desde enero de 2011, 22 países han firmado pactos con el CAADP y han preparado planes de inversión, que en algunos casos ya se están utilizando para atraer y respaldar financiamiento interno y de donantes, así como para sentar las bases de propuestas en el marco del GAFSP. El Banco Mundial, a través de una donación otorgada por la Fundación Bill y Melinda Gates, también está coadyuvando a mejorar la calidad de los exámenes del

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gasto público cuya finalidad es evaluar la rentabilidad económica del incremento de las inversiones agrícolas, que también respaldan el proceso del CAADP. C. Apoyo al Grupo Consultivo sobre Investigaciones Agrícolas Internacionales

recientemente reformado

63. El Banco Mundial respaldó la reforma del modelo de negocios del CGIAR, que ahora proporciona financiamiento orientado en mayor medida a los resultados a través de sus programas de investigación. Para alcanzar un mayor nivel de investigación en todos los países en desarrollo, y dedicar especial atención a los sistemas de cultivos relevantes para los pobres pero olvidados por el sector privado (por ejemplo, la mandioca, el mijo y los frijoles), será preciso realizar inversiones en programas de investigación a nivel mundial. En ese contexto, el apoyo al CGIAR reformado es fundamental. El CGIAR está ahora mejor estructurado para implementar de manera eficaz y eficiente un programa estratégico de investigaciones a muy largo plazo respaldado por el aumento del financiamiento. Se estableció un nuevo fondo fiduciario de múltiples donantes del CGIAR, organizado y administrado por el Banco Mundial, con el objetivo de armonizar las inversiones de los donantes en los principales problemas mundiales relacionados con la agricultura. En la actualidad, se han aprobado dos nuevos programas de investigación orientados a los resultados, con vías e indicadores de seguimiento y evaluación claros, que incluyen a un amplio grupo de asociados: i) la Alianza Mundial para el Estudio del Arroz, programa de cultivo de arroz con un costo de US$600 millones y una duración de cinco años, que está integrado por científicos de tres centros del CGIAR que aplican enfoques genómicos para producir variedades de arroz con mayor tolerancia a las sequías y a las inundaciones, y ii) el Programa sobre Cambio Climático, Agricultura y Seguridad Alimentaria, iniciativa con un costo de US$250 millones y una duración de tres años, que permitirá identificar y probar diversas políticas y tecnologías de adaptación y mitigación del cambio climático para beneficiar a los pobres. D. Coordinación entre organismos multilaterales respecto de las cuestiones

relativas a la seguridad alimentaria

64. El GBM ha participado activamente en el HLTF, que la Organización de las Naciones Unidas estableció a fines de abril de 2008 bajo la dirección de su Secretario General y está integrado por los jefes de los organismos, los fondos y los programas especializados de las Naciones Unidas y de las instituciones de Bretton Woods. Este equipo de tareas ha sido un mecanismo eficaz para lograr que las actividades de los organismos especializados de las Naciones Unidas y las instituciones bilaterales y multilaterales se complementen y estén coordinadas. A partir del ejercicio de 2010, el GBM proporciona apoyo financiero a la Secretaría del HLTF a través de un fondo de donaciones para el desarrollo, por valor de US$525 000 al año, para respaldar sus actividades. La Secretaría del HLTF contribuyó a movilizar financiamiento de donantes y respaldó la creación del mecanismo alimentario europeo de la Comisión Europea, dotado de €1000 millones, para proporcionar apoyo a iniciativas concebidas e impulsadas por los países. El GBM, a través de la Secretaría del PRCMA, participó activamente en la actualización del Marco Amplio para la Acción de las Naciones Unidas, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2008.

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E. Apoyo a las iniciativas del G-20 relacionadas con la volatilidad del precio de los alimentos y la seguridad alimentaria

65. El Banco Mundial colabora con varios grupos de estudio sobre agricultura y seguridad alimentaria, a los que se ha encomendado la labor de preparar recomendaciones para el G-20, a pedido de Francia, el país que lo preside actualmente, sobre los siguientes temas: volatilidad del precio de los alimentos, agricultura y seguridad alimentaria, productividad agrícola e inversiones responsables en agricultura. Esta labor complementa el apoyo para la seguridad alimentaria que el GBM proporcionó en 2010 a pedido del Grupo de Trabajo sobre Desarrollo del G-20, cuando Corea ocupaba la presidencia. El Banco Mundial ha propuesto que las siguientes medidas y asociaciones concretas se incluyeran en el documento conjunto de los organismos internacionales para el G-20 (en preparación actualmente) sobre respuestas normativas a la volatilidad del precio de los alimentos70.

Aumentar el acceso público a la información sobre la cantidad y la calidad de las existencias de cereales. Es necesario fortalecer la capacidad de los proveedores de información sobre mercados de alimentos nacionales e internacionales para realizar un seguimiento de la evolución del mercado y difundir en forma oportuna información precisa sobre los precios de los alimentos y la seguridad alimentaria. El Banco Mundial, junto con la FAO, el PMA, la OCDE y el FIDA, está analizando la posibilidad de poner en marcha una iniciativa sobre transparencia en los mercados de alimentos con amplia participación de los países, las empresas de comercialización, las OSC y otras partes interesadas importantes, con el objetivo de promover la difusión de la información, mejorar la fiabilidad de los datos y aumentar la transparencia en relación con la producción y el almacenamiento de los productos básicos pertinentes y las relaciones entre los precios locales e internacionales.

Mejorar la vigilancia y las previsiones meteorológicas, especialmente en África. Las previsiones meteorológicas más precisas permiten que la gente trace planes con antelación y son útiles para prever las necesidades de asistencia. La Organización Meteorológica Mundial y el Banco Mundial ya están ayudando a mejorar los servicios hidrológicos y meteorológicos nacionales en el marco de una estrategia amplia de adaptación al cambio climático, pero es necesario tomar más medidas.

Profundizar el entendimiento de la relación entre los precios internacionales y los precios locales en los países pobres. Se requiere un mejor seguimiento y análisis de las vinculaciones entre los precios internacionales, nacionales y subnacionales de los alimentos a fin de mejorar la celeridad de las respuestas y su focalización en los problemas, así como los instrumentos disponibles. El riesgo básico que surge de la falta de integración de los mercados en un país específico genera graves dificultades para obtener o diseñar instrumentos de gestión del riesgo financiero para el precio de los alimentos. El Banco Mundial puede adoptar varias medidas en forma inmediata, entre ellas, mejorar el acceso a la información y analizar diversas iniciativas para lograr una coordinación más adecuada entre las intervenciones en el sector de infraestructura en zonas rurales y las necesidades en materia de flujos de comercio de productos agrícolas.

Establecer una pequeña reserva humanitaria regional en zonas en que suelen producirse desastres y que tienen infraestructura deficiente. Las existencias grandes pueden ser costosas, degradarse con facilidad y causar dificultades a los productores. Con todo, en lugares donde es probable que se repita una crisis alimentaria y donde el transporte es deficiente, como el Cuerno de África, las reservas estratégicas pequeñas constituidas de manera preventiva serían útiles para llevar alimentos rápidamente a quienes padecen hambre, y es probable que su costo sea menor. El

70 Véase, por ejemplo, el artículo de opinión “Free Markets Can Still Feed the World”, publicado en el Financial Times por el Presidente Zoellick, el 6 de enero de 2011.

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Programa Mundial de Alimentos ha expresado interés en administrar este sistema. El Banco Mundial contribuye al PMA mediante asistencia técnica sobre cuestiones relativas a la gestión financiera necesaria para las adquisiciones plurianuales de cereales, su procesamiento y acopio.

Acordar un código de conducta para eximir a la ayuda alimentaria de carácter humanitario de las prohibiciones de exportar. Las restricciones impuestas a las exportaciones agravan la volatilidad del precio de los alimentos. Lo ideal sería que los países no aplicaran prohibiciones de exportar. En 2011, los países deberían, al menos, acordar que los alimentos con fines humanitarios estarán exentos de restricciones al traslado. El Banco Mundial está trabajando con la OMC, la OCDE, el PMA y la FAO con el objetivo de analizar opciones concretas para concertar un acuerdo que permita realizar transferencias de ayuda alimentaria de carácter humanitario a través de las fronteras en tiempos de crisis. Este acuerdo será necesario para que tengan éxito las medidas que se adopten para adquirir y constituir reservas de ayuda alimentaria en tiempos propicios en zonas pobres y distantes, donde la volatilidad de los precios plantea un grave problema.

Otorgar a los países acceso a apoyo de desembolso rápido orientado a los alimentos como solución sustitutiva de las prohibiciones de exportar alimentos o la fijación de precios. El GBM debe proporcionar alternativas rápidas y confiables adaptadas a las necesidades locales que ayuden a los países a evitar políticas perjudiciales para sus propios agricultores y vecinos. Si bien el PRCMA es una de las principales respuestas del Banco Mundial a esta necesidad desde 2008, las operaciones relacionadas con políticas de desarrollo, fuera del marco de este programa, también desempeñaron un papel importante por cuanto proporcionaron asistencia y asesoramiento respecto de estas alternativas. El FMI también dispone de un instrumento de desembolso rápido, el Servicio de Crédito Rápido, que proporciona asistencia financiera en condiciones concesionarias a los países de ingreso bajo que enfrentan una necesidad urgente de la balanza de pagos71.

Desarrollar un conjunto sólido de productos de gestión del riesgo. Uno de los puntos fuertes del Banco Mundial es que su asesoramiento no está condicionado por la necesidad de vender un producto o sector específico. En algunos casos, los instrumentos más útiles para gestionar los riesgos podrían ser un seguro contra el mal tiempo o un índice de precipitaciones, mientras que, en otros, sería más conveniente utilizar una operación de cobertura del riesgo relativo al precio de la energía para mantener los costos del transporte y los insumos en un bajo nivel. El Banco Mundial también está desarrollando productos piloto de transferencia del riesgo para la agricultura. Como ejemplo cabe citar el seguro de cosecha basado en un índice, en cuyo marco se utilizan diversos índices como variables sustitutivas de las pérdidas con el propósito de evitar las cuestiones relativas al riesgo básico que se plantean en el caso de los seguros tradicionales mencionados supra. Será necesario elaborar más productos, especialmente en lo que respecta al cambio climático.

Garantizar la existencia de redes eficaces de protección social que incluyan un centro de atención en los resultados nutricionales. La protección de las poblaciones más vulnerables —las mujeres embarazadas, las madres lactantes y los niños menores de dos años— reviste vital importancia. El GBM está trabajando en esa cuestión con todos los asociados, incluido el PMA. El Banco Mundial participa activamente en la creación y aplicación del marco de SUN, iniciativa de varios organismos que tiene por objeto mejorar la nutrición de los niños durante los primeros 1000 días de vida.

Ayudar a los pequeños agricultores a ser parte, en mayor medida, de la solución al problema de la seguridad alimentaria. Es fundamental intensificar el apoyo a los esfuerzos impulsados por los países para fomentar la agricultura en pequeña escala. Un paso concreto en

71 Hasta la fecha, cuatro países recibieron un total de DEG 56,6 millones en el marco de este fondo.

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ese sentido sería que el G-20 ayudara a los agricultores locales de manera tal que pudieran adjudicarse las licitaciones que realizan los organismos que adquieren alimentos para fines humanitarios, como el PMA. Con ese fin, es posible que se requiera flexibilidad para permitir que los beneficios en términos de desarrollo, como el fortalecimiento de los mercados locales, se tengan en cuenta al tomar las decisiones en materia de tercerización. Fundamentalmente, será esencial garantizar una base de financiamiento más sólida para las medidas relacionadas con la eficacia de la ayuda destinada a la agricultura y a la seguridad alimentaria, como el GAFSP.

VII. PREGUNTAS PARA SU POSIBLE DISCUSIÓN POR EL COMITÉ PARA EL DESARROLLO

66. El análisis que antecede plantea varias preguntas que al Comité para el Desarrollo le podría interesar discutir.

Habida cuenta de la magnitud e importancia de los problemas a largo plazo relacionados con la seguridad alimentaria, ¿qué otros planteamientos novedosos y de gestión del riesgo puede estudiar la comunidad internacional para ayudar a hacer frente a estos desafíos?

Para dar una respuesta eficaz, será crucial abordar el tema de la seguridad alimentaria a corto y largo plazo, incluido el fortalecimiento de la productividad y la adaptación de los sistemas agrícolas de los pequeños agricultores, que predominan en la agricultura de los países en desarrollo. ¿Cómo pueden los donantes, el GBM y la comunidad internacional prestar apoyo a los países para que logren resultados sostenidos en esta esfera?

RESPUESTA A LA VOLATILIDAD DEL PRECIO MUNDIAL DE LOS...

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