Restricciones o prohibiciones en el uso de bolsas plásticas. Legislación comparada

En diversos países se han dictado leyes para prohibir o restringir el uso (distribución, venta, etc.) de bolsas plásticas desechables, tanto a nivel federal como nacional; estadual, provincial o regional; y local o municipal. Asimismo, la  mayoría de las normativas son de carácter legal, y unas pocas de orden administrativo.

Desde el punto de vista material,  las normativas establecen variadas medidas,  las que se han clasificado en los  siguientes tipos de normas:

1.­ Que prohíben total o parcialmente el uso de bolsas plásticas: Dentro de este grupo encontramos las normativas de Argentina, Australia, Canadá, y México, pero sólo circunscrita a estados o provincias determinadas. Generalmente la  prohibición  va acompañada  de otras medidas,   tales  como el   cobro por  el   suministro  de otro   tipo  de bolsas (Australia) o la implementación de programas de manejo (reducción, reciclaje y reutilización) de las bolsas de plástico (México). 

2.­ Que establecen un impuesto o tasa, de cargo de las empresas: De los países revisados, sólo Dinamarca cuenta con un impuesto de cargo de las propias empresas, sea a nivel de comercio minorista como de importadores y  manufactureros, además de ser una de las primeras legislaciones sobre la materia.

3.­ Que establecen un impuesto o tasa, de cargo del consumidor: Tanto el Reino Unido (incluyendo Inglaterra a partir  del 2015) como Irlanda cuentan con impuestos que gravan a los consumidores o clientes de los establecimientos que  proveen de bolsas plásticas. 

4.­ En las que coexisten normas de prohibición parcial e impuesto: China, España, Francia y EE.UU. cuentan con diversidad de normas sobre la materia. En el caso de China y Francia, la legislación nacional cuenta con ambas opciones; en España se contempla  la  sustitución progresiva de  las mismas hasta el  2018 a nivel  nacional  y   la  imposición de tasas a nivel autonómico; en EE.UU., California ha establecido la prohibición total, siendo la legislación municipal variada en estos términos. 

5.­ Existencia sólo de programas voluntarios de cobro de tasas por parte del comercio minorista. Este es el caso de  Alemania, que no cuenta con regulación sobre la materia, ni a nivel federal ni de Länder.    

Tabla de Contenido

Introducción ................................................................................................................................................................... 1

Efectos del uso del plástico en la fabricación de empaques (bolsas).............................................................................2

Legislación Comparada ................................................................................................................................................. 3

1.1.La regulación de la Unión Europea ........................................................................................................................... 3

Biblioteca   del   Congreso   Nacional.   Paola   Álvarez   y   Christine   Weidenslaufer,   Asesoría   Técnica   Parlamentaria.  palvarez@bcn.cl; pcweidenslaufer@bcn.cl, Anexo: 3192. 23/11/2014.

2

1.1.Regulación, a nivel nacional, estadual y/o local ........................................................................................................ 4a.Normas de prohibición total del uso de bolsas plásticas.....................................................................................4b.Normas que establecen un impuesto o tasa de cargo de las empresas.............................................................7c.Normas que establecen un impuesto o tasa de cargo del consumidor ..............................................................7d.Normas donde coexisten prohibición y tasa........................................................................................................ 8e.Programas voluntarios ...................................................................................................................................... 13

Introducción 

De acuerdo a una organización que promueve  la prohibición de  las bolsas plásticas, en  los Estados Unidos de América (EE.UU.), las regulaciones del uso de  dichas bolsas podrían clasificarse de la siguiente manera1:

• Prohibiciones en el uso de bolsas plásticas desechables, aplicándose generalmente un cargo o impuesto por el  uso de bolsas de papel.

• Aplicación de un cargo por las bolsas desechables, sean de papel o plástico.• Aplicación de un cargo sólo a las bolsas plásticas, estableciéndose estándares mínimos para las bolsas de 

papel.• Reciclaje obligatorio: se exige a las tiendas de comestibles aceptar bolsas de plástico usadas para su reciclaje 

(por lo general, estas normas cuentan con el patrocinio de la industria del plástico).• Programas voluntarios: se establecen normas sobre educación al público en esta materia y “mejores prácticas”, 

no vinculantes, para las tiendas.

Este informe aborda las normas y proyectos de ley que han dictado Dinamarca, Irlanda, Canadá, EE.UU., Australia, Reino Unido, Francia, España, Argentina y México, Holanda, China y Alemania, a nivel nacional, estadual y/o local,  para disminuir el uso de las bolsas plásticas, ya sea mediante su prohibición total o el establecimiento de impuestos a los usuarios o a las empresas que las utilizan o proveen. 

Asimismo, de manera sucinta, se describen los efectos del uso de las bolsas plásticas en el medio ambiente.

Efectos del uso del plástico en la fabricación de empaques (bolsas)2

Una de   las aplicaciones principales  del  plástico es  el  empaquetado.  A  nivel  mundial   se  comercializa  una gran  cantidad de polietileno de baja densidad en forma de rollos de plástico transparente para envoltorios. Por su parte, el polietileno de alta densidad se usa para películas plásticas más gruesas, como la que se emplean en las bolsas de basura. Se utilizan también en el empaquetado: el polipropileno, el poliestireno, el policloruro de vinilo (PVC) y el  policloruro de vinilideno3. 

La mayoría de los plásticos sintéticos no pueden ser degradados por el entorno. Al contrario de la madera, el papel,  las fibras naturales o incluso el metal y el vidrio, no se oxidan ni se descomponen con el tiempo. Se han desarrollado 

1 Plasticbaglaws.org. Legislation. Disponible en: http://plasticbaglaws.org/legislation/ (Noviembre, 2014).2  Capitulo   que   resume  el   Informe   elaborado   de   la   Biblioteca   del   Congreso   Nacional   denominado   “Uso   de   bolsas   plásticas:   Impactos   y Experiencias Internacionales para la Reducción en su Utilización”.3  Fehily Timoney & Company .  Consultancy Study on Plastic Bags.  Preparado  para el Departamento del Medio Ambiente y Gobierno Local Government. Custom House, Dublin, 1999.

3

algunos plásticos degradables, pero ninguno ha demostrado ser válido para las condiciones requeridas en la mayoría de los vertederos de basuras. En definitiva, la eliminación de los plásticos representa un problema medioambiental. 

En términos generales, los impactos del uso de bolsas plásticas se pueden clasificar en relación con a) el consumo de recursos y energía utilizados en su producción, b) las emisiones de gases de efecto invernadero que genera el proceso de producción y distribución y c) la generación de grandes volúmenes de basura4. 

Las bolsas de plástico consumen grandes cantidades de energía para su fabricación y además están compuestas de sustancias derivadas del petróleo,  que pueden tardar en degradarse más de medio  siglo.  Asimismo,  las bolsas serigrafiadas pueden contener residuos metálicos tóxicos. 

Otro problema ambiental está relacionado con que el plástico, al no descomponerse significativamente en plazos de tiempo medio a largo, se acumula tanto en vertederos como en el paisaje. 

Por otra parte, si estos residuos plásticos son  incinerados contribuyen a  la contaminación atmosférica emitiendo dioxinas, cadmio y plomo, entre otros compuestos peligrosos para la salud.

Legislación Comparada 

Considerando el  impacto que tiene el uso  indiscriminado de bolsas plásticas en el medio ambiente,  en muchos países se están tomando acciones para disminuir y, posteriormente eliminar las bolsas plásticas. 

1.1. La regulación de la Unión Europea 

Antes   de   revisar   la   legislación   extranjera   sobre   la   materia,   resulta   relevante   lo   dispuesto   por   organismos supranacionales regionales, como la Unión Europea (UE). En este caso, lo dispuesto por la Comisión Europea (CE) y por   el   Parlamento   Europeo   es   un   antecedente   importante   respecto   de   los   futuros   cursos   de   acción   a   ser considerados por los Estados Miembros, especialmente en el último tiempo. 

De acuerdo con  la normativa vigente,  cualquier prohibición de las bolsas de plástico sería  incompatible con  las normas de la UE relativas a la libre circulación de mercancías y con la Directiva de Envases y Residuos de Envases (94/62/CE)5. Aunque la Directiva citada no contiene disposiciones específicas sobre las bolsas de plástico, el artículo 18 prohíbe a los Estados Miembros imponer prohibiciones a nivel nacional respecto a los embalajes que se ajusten a  las disposiciones de la Directiva6.

Sin embargo, los países comunitarios poseen la facultad de adoptar medidas de protección ambiental reforzadas en relación a aquellas que han sido establecidas por la Unión (artículo 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). En aplicación de ello, en 2011, Italia introdujo una ley que prohíbe las bolsas de plástico, a menos que sean biodegradables y compostables. A su vez, la Comisión Europea inició una investigación sobre la compatibilidad de la medida con el Derecho de la U.E., centrada en las especificaciones técnicas notificadas por Italia en el año 20137. 

4 Nolan ITU. (2005) Plastic Retail Carry Bag Use 2002­2004 Consumption: Interim Report. Disponible en:  http://bcn.cl/1hs8t (Noviembre, 2014).5 Directiva 94/62/CE disponible en: (Noviembre, 2014).6  European   Parliamentary   Research   Service.   Reducing   the   use   of   lightweight   plastic   carrier   bags.  10   de   Abril,   2014.   Disponible   en: http://bcn.cl/1o5r8 (Noviembre, 2014).7 Ibídem. 

4

Posteriormente, en noviembre de 2013, la Comisión Europea adoptó una propuesta de modificación de la Directiva 94/62/CE, con el fin de obligar a los Estados Miembros a tomar medidas para reducir el uso de bolsas plásticas de menos   de   0,05   milímetros  de   grosor   (o   50  micrones),   pudiendo   complementar   esta  medida   con   instrumentos económicos, como tasas o gravámenes, el establecimiento de objetivos nacionales de reducción y con restricciones comerciales. Esto implicaría la derogación del artículo 18 de la Directiva 94/628.

De acuerdo a la CE, la modificación propuesta observa un valor agregado en la generación de un marco común para la UE, identificando tanto un ahorro global como ganancias, para los productores, los minoristas y los consumidores, a partir de una política que combina el objetivo de la reducción junto al cobro por las bolsas de plástico9. 

El   10   de   marzo  de  2014,   la   Comisión   de   Medio   Ambiente   adoptó   un   informe  con  propuestas   de   enmiendas sustanciales a la de la CE. Las modificaciones incluyen el cobro obligatorio para bolsas de transporte en el sector  alimenticio, y una recomendación de cobro en otros sectores también. Estos cobros o tasas podrían reducirse a la mitad para las bolsas que son biodegradables y compostables. Asimismo, dentro de los tres años de su entrada en vigor (en 2017), los Estados Miembros tendrían que reducir su consumo en un 50% respecto del promedio de la UE en el año 2010, y en un 80% en cinco años (2019). Las bolsas muy ligeras (por debajo de 10 micrones), utilizadas para   envolver   alimentos   sueltos,   estarían   exentas   por   cinco   años,   transcurridos   los   cuales   tendrían   que   ser sustituidas por bolsas de papel reciclado o bolsas biodegradables y compostables10.

Finalmente,  en abril  de 2014,  el  Parlamento Europeo  aprobó  el   fortalecimiento  vinculante  y  significativo  de  las propuestas de normas nacionales para los países miembros de la UE, destinadas a reducir el uso y desecho de  bolsas plásticas, en los términos señalados en el informe de la Comisión de Medio Ambiente11.

1.1. Regulación, a nivel nacional, estadual y/o local 

A continuación, se  revisa  la   regulación existente sobre  la  materia de  los siguientes países: Dinamarca,  Irlanda, Canadá, EE.UU., Australia, Reino Unido, Francia, España, Argentina y México, Holanda, China y Alemania.

Desde el punto de vista material, las normativas establecen variadas medidas, las que se han clasificado en:

a. Normas de prohibición total del uso de bolsas plásticas. b. Normas que establecen un impuesto o tasa de cargo de las empresas. c. Normas que establecen un impuesto o tasa de cargo del consumidor. d. Normas donde coexisten prohibiciones e impuestos.e. Programas voluntarios.  

a. Normas de prohibición total del uso de bolsas plásticas 

i) Argentina

8 Ibídem. 9 Ibídem. 10 Ibídem. 11  European Parliament. News. MEPs clamp down on wasteful use of plastic carrier bags.  Plenary Session Press release. 16 de Abril, 2014. Disponible en: http://bcn.cl/1o5rs (Noviembre, 2014).

5

En este país, existe una amplia diversidad de normas medioambientales, de distinto nivel. Sin embargo, el uso de las  bolsas plásticas sólo se encuentra prohibido en la legislación provincial de las siguientes provincias12:

­ Neuquén: La Ley N° 2.56913 de 2007 prohíbe la entrega y venta de bolsas de materiales plásticos en todo el territorio de la Provincia, que no reúnan las características de degradables, oxobiodegradables, biodegradables,  hidrodegradables o cualquier otra solución similar (comercios mayoristas y minoristas).

­ Río Negro: La Ley Provincial Nº 4,41714, de 2009, instituye un Programa Provincial de Reducción y Sustitución Progresiva de las bolsas de polietileno, polipropileno u otra clase de materia no biodegradable que proveen los  supermercados, almacenes, tiendas, kioscos y cualquier otro tipo de comercio para la contención y transporte de las mercaderías que expenden a sus clientes (se incluye también la progresiva sustitución de las bolsas para residuos domiciliarios).

­ Chubut: La Ley XI­Nº 31 (antes Ley Nº 5.346)15 prohíbe el uso de polietileno, polipropileno y aquellos polímeros artificiales  no  biodegradable   con  destino   a  embalajes  o   bolsas  de   las  denominadas   “camiseta”   para   ser entregadas por comerciantes minoristas con posterioridad a la venta.

­ Buenos Aires:  La Ley Nº 13.86816  de 2008 prohíbe en  la provincia de Buenos Aires el  uso de bolsas de polietileno y todo otro material plástico convencional, utilizadas y entregadas por supermercados, autoservicios, almacenes  y comercios en general  para  transporte  de productos  o  mercaderías.  Los  materiales  referidos deberán ser progresivamente reemplazados por contenedores de material degradable y/o biodegradable que resulten compatibles con la minimización de impacto ambiental.

Legislación municipal 

Algunas municipalidades argentinas (no sólo en la región de la Patagonia), han dictado normativas locales sobre la materia. Así, la Ordenanza Nº 1.018/0617 del 2007 de la ciudad de El Calafate (provincia de Santa Cruz), prohíbe la utilización de bolsas de material no biodegradable para contener las mercaderías expendidas en el comercio. En la ciudad de Ushuaia (Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur), la Ordenanza Municipal N° 4.04018 de 2011 prohíbe, en todo local comercial ubicado dentro de la ciudad de Ushuaia, la provisión al público de bolsas   o   recipientes   de   polietileno   o   similares,   aún   aquellos   que   se   indican   como   biodegradables   u oxobiodegradables. Sólo se exceptúan los envases para alimentos perecederos, como carnes, verduras o legumbres.

ii) Australia

No existe en este país una legislación nacional, sino que la prohibición de las bolsas plásticas se aplica a través de normativas estaduales, vigentes en cuatro estados: Tasmania, Australia del Sur, el Territorio del Norte y el Territorio  de la Capital Australiana19, la que se analizará a modo de ejemplo. 

12  Conclusiones  del   Informe de   la   Biblioteca  del  Congreso   Nacional   denominado   Protección  Medio  Ambiental   en   la  Patagonia  Argentina:  prohibición de uso de bolsas plásticas. Septiembre, 2013.13 Ley disponible en: http://bcn.cl/1mnlx (Noviembre, 2014). 14 Ley disponible en: http://bcn.cl/1mnly (Noviembre, 2014).15 Ley disponible en: http://bcn.cl/1gf1i (Noviembre, 2014).16 Ley disponible en: http://bcn.cl/1ohlx (Noviembre, 2014).17 Ordenanza disponible en: http://bcn.cl/1hs48 (Noviembre, 2014).18 Ordenanza disponible en: http://bcn.cl/1hs45 (Noviembre, 2014).19 Plastic Bag Ban Report. Tasmanian Government Invokes Plastic Bag Ban. 9 de Noviembre, 2013. Disponible en: http://bcn.cl/1o6bc (Noviembre, 2014).

6

Legislación estatal 

El gobierno del Territorio de la Capital Australiana (ACT, por sus siglas en inglés) prohibió a todos los comerciantes minoristas proveer bolsas plásticas no reutilizables de polietileno (de 35 micrones o menos), para llevar mercaderías, desde el 1º de noviembre de 2011. Sin embargo, los comerciantes podrán cobrar por el suministro de otro tipo de  bolsas. Asimismo, no están prohibidas:  las bolsas barrera (dispensadas por un rollo, para colocar artículos tales como fruta y verduras sueltas), bolsas de compras más pesadas, generalmente usadas por las tiendas de ropa y grandes almacenes,  bolsas  resistentes,  diseñadas para   reutilización  múltiple,   tales como  las bolsas ecológicas, bolsas biodegradables compostables (convertibles en abono) que cumplen con  la Norma Australiana, bolsas de  papel y bolsas a la venta para la basura20.  

iii) Canadá

En Canadá no existe en vigor una legislación federal que prohíba las bolsas plásticas.

Legislación provincial 

Siete provincias  (Alberta, Columbia Británica,  Manitoba, Ontario, Quebec, Nueva Escocia,  y Prince Edward Island) han tomado una serie de medidas para limitar el uso de bolsas de plástico, las que van desde la prohibición absoluta a los acuerdos negociados con los distribuidores21. 

Legislación municipal 

Cuatro  municipios  (Leaf Rapids, en  Manitoba;  Fort  McMurray, en Alberta;  Nain,  en Newfoundland y Labrador;  y Huntington, en Quebec) han promulgado prohibiciones al uso de bolsas plásticas. Leaf Rapids fue el primer municipio en Canadá, y en América del Norte que, en abril de 2007, estableció tal prohibición. Inicialmente se estableció un impuesto al uso de bolsas plásticas, pero luego se modificó para prohibir a las tiendas comerciales vender o distribuir  bolsas. Como complemento a la iniciativa, las autoridades locales entregaron a los residentes bolsas de género para sus   compras.   Los   comerciantes   que   infrinjan   la   ordenanza   pueden   llegar   a   pagar   multas   de   1.000   dólares canadienses ($590.000 pesos chilenos aproximadamente)22.

iv) México

No existe una ley federal que establezca la prohibición nacional del uso de bolsas plásticas no biodegradables, pero si hay disposiciones estatales. 

Legislación estatal 

20 ACT Government. Environment and Sustainable Development Directorate. Interim review report. Disponible en: http://bcn.cl/1mnlr (Noviembre, 2014).21 Green, Kenneth P. y DeMeo, Elizabeth. The crusade against plastic bags. Canadian student review. Spring 2013. Fraser Institute. Disponible en: http://bcn.cl/1hsja (Noviembre, 2014).22  CBC News. It's official: Manitoba town gives plastic bags the boot. 2 de Abril de 2007. Disponible en: http://bcn.cl/1o6bl (Noviembre, 2014). 

7

El Distrito Federal de la Ciudad de México prohibió las bolsas plásticas mediante la modificación en el año 2010 de la Ley de Residuos Sólidos del 200323. 

En materia del uso de productos plásticos, el Jefe de Gobierno del D.F. dispone de las siguientes facultades (artículo 5° apartados XI y XII):

• Establecer  los criterios y normas para  la producción y el  consumo sustentable  de productos plásticos, en función de criterios  técnicos y científicos,  basados en el análisis de  tecnologías vigentes, considerando  la opinión de productores y distribuidores y los principios de reducción, reciclaje y reutilización en el manejo de las bolsas de plástico (garantizando que el ciclo de vida de las bolsas de plástico no sea mayor a 10 años, no aplicable a las bolsas de un material no plástico, y de 5 años para las bolsas con aditivos incompatibles con el  reciclaje).

• Promover   la   investigación   y   el   desarrollo   de   tecnologías   que   permitan   prevenir,   controlar   y   abatir   la contaminación por el uso de bolsas de plástico y fomentar la participación de todos los sectores de la sociedad mediante   la   difusión   de   información   y   promoción   de   actividades   de   cultura,   educación   y   capacitación ambientales sobre el manejo integral de residuos sólidos.

El artículo 25 XI BIS prohíbe la entrega de bolsas de plástico (a título gratuito u oneroso) al consumidor final, que no estén sujetas a su consumo sustentable determinado por la Secretaria Ambiental del Distrito Federal.

Esta conducta se sanciona con multa de 500 a 2.000 mil  días de salario mínimo vigente en el Distrito Federal  (artículo   69   fracción   III  Bis),   equivalentes   a   entre  $33.645  y  $134.580  pesos   mexicanos24  (entre  $1.460.000   y $5.840.000 pesos chilenos aproximadamente).

Además,   la   citada   ley   establece   que   los   productores,   distribuidores,   y   usuarios   de   las   bolsas   plásticas   no biodegradable tienen la obligación de propiciar acciones relativas a la maximización en la valorización o reciclaje mediante la participación en los programas que para tal efecto establezca la Secretaría (artículo 26 bis).

b. Normas que establecen un impuesto o tasa de cargo de las empresas 

i) Dinamarca

A partir  de 1994,  en Dinamarca se estableció  un  impuesto sobre  los  materiales de empaque,  de cargo de  los comerciantes minoristas. Éste derivó, en el año 2005, a uno sobre los residuos en general25. 

Los fabricantes e importadores de bolsas de plástico están obligados a pagar un impuesto basado en el peso de las bolsas de plástico.  Los minoristas,  a su vez, compran  las  bolsas de plástico  a precios  superiores en virtud del impuesto. Estos últimos, no están obligados a trasladar el impuesto a sus clientes, pero algunos, especialmente los supermercados, trasladan dicha carga a los consumidores26.

23 Ley disponible en http://bcn.cl/1hs3t (Noviembre, 2014).24 En México, todos los procesos administrativos o judiciales que terminan en una sanción pecuniaria se miden en base al salario mínimo. Ver en:  http://bcn.cl/1o6dx y en http://bcn.cl/1o6dy (Noviembre, 2014).25 Florida Departmenmt of Environmental Protection. Retail Bags Report ­ List of Retail Bag Policies – Europe. Disponible en:   http://bcn.cl/1hsjl (Noviembre, 2014).26 Legislative Council Panel on Environmental Affairs. Overseas Experience on Plastic Shopping Bag Reduction.   Julio de 2007. Disponible en: http://bcn.cl/1hsji (Noviembre, 2014).

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De acuerdo a un artículo de prensa de 2011, luego de establecido el impuesto de 5,80 dólares27 por kilogramo ($3.413 pesos chilenos aproximadamente), los consumidores daneses pasaron de utilizar cerca de 750 millones de bolsas al año, en 1993, a 300 millones en 199528.

c. Normas que establecen un impuesto o tasa de cargo del consumidor 

i) Irlanda

De   acuerdo   a   una   regulación   del   Ministerio   del   Medio   Ambiente   (S.I.   No.   605/2001   Waste   Management  (Environmental Levy Regulations)) de 200129, a partir del 4 de marzo de 2002 se introdujo un impuesto o “PlasTax” de 15 centavos de euro ($110 pesos chilenos aproximadamente) por cada bolsa de plástico. Desde julio de 2007, las autoridades   irlandesas   decidieron   incrementar   dicho   impuesto   a   22   centavos   de   euro   ($160   pesos   chilenos  aproximadamente), debido a un leve incremento en el uso de bolsas plásticas entre 2005 y 200630.

El   impuesto,   pagado   por   el   consumidor,   se   aplica   tanto   a   las   bolsas  de  plástico   biodegradables   como   a   las tradicionales, expendidas en tiendas, supermercados y otros lugares públicos. Sin embargo, existen excepciones al impuesto:  bolsas reutilizables vendidas a más de 70 centavos de euro ($511 pesos chilenos aproximadamente), bolsas pequeñas usadas para el empaque de productos agrícolas, carnes frescas, hielo, frutas y verduras, y para las bolsas utilizadas en aviones y barcos31. 

Los ingresos de dicho impuesto, junto a los del impuesto por residuos, van dirigidos Fondo del Medio Ambiente,  administrado por el Ministerio del Medio Ambiente32. 

ii) Reino Unido

El 14 de septiembre de 2013, el Viceprimer Ministro, Nick  Clegg, anunció en Inglaterra la imposición de una tasa obligatoria de cinco peniques  ($46 pesos chilenos aproximadamente) por el uso de bolsas plásticas desechables, que entraría en vigor en 201533.

La recaudación proveniente de esta tasa, que sólo se aplicará a los supermercados y grandes tiendas, se destinará a obras de caridad34. 

Una tasa similar se aplica a las bolsas desechables de plástico y papel en Gales, desde el 2011, Irlanda del Norte, desde el 201335, y en Escocia, a partir de 201436. En Gales, primer país dentro del Reino Unido en implementarlo 

27 De los Estados Unidos de América.28 GEJI 2009: Project Plastic Bags ,  an  International  Report.  In depth:  Levy reduces bags  in Denmark.  11 de mayo de 2011. Disponible en: http://www.gejiweb.org/plasticbag/?p=215 (Noviembre, 2014).29  Norma disponible en: http://www.irishstatutebook.ie/2001/en/si/0605.html (Noviembre, 2014). 30  Norma disponible en: http://bcn.cl/1hsjg (Noviembre, 2014).31 Zero Waste Europe. Phasing out single­use plastic­bags. 09 de febrero, 2010. Disponible en: http://bcn.cl/1hsk4 (Noviembre, 2014).32 Department of the Environment, Community and Local Government. Plastic bags. Disponible en: http://bcn.cl/1hsk5 (Noviembre, 2014).33 Gov.uk. Press Release. Plastic bag charge set to benefit the environment. Disponible en: http://bcn.cl/1hsk1 (Noviembre, 2014).34 BBC News. Plastic bag charge to be introduced in England. 14 de Septiembre de 2013. Disponible en: http://www.bbc.co.uk/news/uk­politics­24088523 (Noviembre, 2014).35 Ibídem. 36 Scottish Express. Green light for plastic bag tax in Scotland. 29 de Junio de 2013. Disponible en: http://bcn.cl/1hsjx (Noviembre, 2014).

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(The Single Use Carrier Bags Charge (Wales) Regulations 2010)37, se aplica a los consumidores un cargo mínimo de 5 peniques (que subirá a 10 peniques) en todas las bolsas desechables (incluyendo bolsas de papel o de almidón). El dinero recaudado es recolectado por el minorista y se destina a “buenas causas”, preferentemente ambientales en Gales38. 

d. Normas donde coexisten prohibición y tasa

i) China 

En China, en  la década de 1990 y debido a  la generalizada contaminación por bolsas de plástico,  unas pocas ciudades y provincias trataron de introducir políticas para limitar su uso, pero la deficiente aplicación condujo a un éxito limitado39.

Sólo el 1°  de junio de 2008, dos meses antes de iniciarse los Juegos Olímpicos de Verano en Beijing, se dictó en China una regulación nacional prohibiendo a las empresas la fabricación, venta o uso de bolsas plásticas de menos de 0,025 milímetros de espesor40. 

Esta   norma,   emitida   por   el   Consejo   de   Estado   de   China   (que   constituye   el   más   alto   nivel   de   regulación administrativa), permite la venta de las bolsas de plástico más duraderas en mercados y tiendas (las cuales también se cobran). Asimismo, solicita a la población un retorno a las bolsas de tela y a las canastas de compras para reducir  el uso de las bolsas plásticas41.

La norma también insta a los recolectores de residuos a intensificar los esfuerzos de reciclaje para reducir la cantidad de bolsas quemadas o enterradas  y  a   las  autoridades  financieras   les solicita  considerar  medidas   fiscales para  desalentar la producción y venta de estas bolsas42.

El año 2013, luego de 5 años de dictada la norma de prohibición, la  Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma (NDRC, por sus siglas en inglés), máximo órgano de planificación económica de China, emitió un estudio señalando que ésta habría permitido la reducción en el consumo de por lo menos 67 mil millones de bolsas (más de dos tercios del consumo previo), ahorrando un equivalente de 6 millones de toneladas de petróleo43.

ii) España

España ha  reducido el uso de bolsas plásticas por persona en un 56% respecto al  2009,  según  informe de  la Comisión Europea44. Lo anterior, producto de iniciativas legislativas del gobierno central y de los autonómicos, como otras de carácter voluntarias. 

37 Norma disponible en: http://bcn.cl/1hsju (Noviembre, 2014).38 Welsh Government. Single­use carrier bags. Disponible en: http://bcn.cl/1hsjs (Noviembre, 2014).39 Tree hugger. “The downfall of the plastic bag: A global picture”. Disponible en: http://bcn.cl/1o5rx (Noviembre, 2014).40 National Geographic News. China Bans Free Plastic Bags. 10 de Enero, 2008. Disponible en: http://bcn.cl/1o582 (Noviembre, 2014).41 Ibídem. 42 Ibídem. 43 China Daily. China's plastic bag ban saves 6m tons of oil. 31 de Mayo, 2013. Disponible en: http://bcn.cl/1o59d (Noviembre, 2014).44 Informe disponible en: http://bcn.cl/1hrt9 (Noviembre, 2014).

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A nivel legal nacional, el año 2011, la Ley 22/2011 de Residuos y Suelos Contaminados45 estableció un calendario para la sustitución progresiva de las bolsas de plástico desechables no biodegradables hasta su total prohibición en el año 2018. También esta ley estableció  que, a partir de enero de 2015, las bolsas plásticas que se distribuyan deban tener un mensaje alusivo al daño al medio ambiente que producirían.

Asimismo, entre los años 2010 y 2011 se realizó una fuerte Campaña Institucional del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural para la reducción de las Bolsas plásticas comerciales desechables, con el objeto de reducir su utilización por parte de los consumidores46. 

Legislación autonómica 

Las   Comunidades   Autonómica   han   estado   tomando   medidas   legislativas   para   su   reducción   a   través   del establecimiento de un impuesto para los establecimientos comerciales que las entreguen a los consumidores. A modo de ejemplo, la Comunidad de Andalucía creó un impuesto sobre las bolsas de plástico desechables, gravando su suministro por parte del establecimiento comercial.

iii) Estados Unidos de América (EE.UU.)

En los Estados Unidos de América (EE.UU.) no existe aún una legislación federal que establezca la prohibición de las bolsas plásticas en todo el territorio nacional, siendo esta materia regulada actualmente sólo a través de normas de nivel estatal o local (condados o municipios).

Sin embargo, existe un proyecto de ley en el Congreso de los EEUU, en actual discusión (aunque sin movimiento desde abril de 2009), denominado The Plastic Bag Reduction Act (H.R. 209147) del año 2009. El proyecto establece un impuesto específico para los minoristas (retail) de 5 centavos de dólar ($30 pesos chilenos aproximadamente) por la entrega de bolsas desechables, que aumentaría a 25 centavos de dólar ($150 pesos chilenos aproximadamente) en 2015.  Este  proyecto  permite  a  los minoristas  el  reembolso  de  dicho   impuesto  siempre  que cuenten con  un programa de reciclaje para este tipo de bolsas. 

Además,  se encuentra  en  tramitación desde el  2010 (aunque sin  movimiento  reciente)  una  resolución  (H.  Res. 1506)48 no vinculante de la Cámara de Representantes destinada a alentar a los gobiernos estatales y locales para establecer programas de reciclaje de bolsas plásticas. 

Legislación estatal 

En   los   estados   se   ha   regulado   de   diferentes   formas   la   reducción   del   número   de   bolsas  plásticas  de  los supermercados y otros puntos de venta, incluyendo a veces a las bolsas de papel49. Muchos estados se encuentran tramitando prohibiciones  y  tasas  por su uso, y han aprobado normas sobre  reciclaje de bolsas  de plástico, que priman sobre las prohibiciones y tasas locales (por ejemplo, Delaware, Illinois, Maine, Nueva York, Carolina del Norte, Rhode Island y el Distrito de Columbia)50.

45 Ley disponible en: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l22­2011.html (Noviembre, 2014).46 Campaña Institucional para la reducción de bolsas comerciales de un solo uso. Disponible en: http://bcn.cl/1hrtk (Noviembre, 2014).47 Proyecto de ley disponible en: http://bcn.cl/1hse4 (Noviembre, 2014).48 Resolución disponible en: http://bcn.cl/1hse4 (Noviembre, 2014).49 Plasticbaglaws.org. State & Local Laws. Disponible en: http://bcn.cl/1o57h (Noviembre, 2014).50  National Conference of  State Legislatures. State Plastic and Paper  Bag Legislation:  Fees,  Taxes and Bans; Recycling and Reuse.   30 de septiembre, 2014. Disponible en: http://bcn.cl/1hsec (Noviembre, 2014).

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En agosto de 2014, California se convirtió en la primera legislatura estatal en promulgar una ley estableciendo una prohibición total a las bolsas plásticas desechables de uso en los grandes comercios minoristas, de aplicación en todo el   territorio  del  estado.  Además,  se  establece una   tasa  mínima de 10 centavos  para  las bolsas  de papel reciclado, las bolsas de plástico reutilizables y las bolsas compostables en algunos lugares51.

La ley fue promulgada por el gobernador Jerry Brown el 30 de septiembre pero entrará en vigor el 1 de julio de  201552. 

En 2009, el Distrito de Columbia promulgó una ley para prohibir la distribución de bolsas de plástico desechables no reciclables y estableció una tarifa de 5 centavos para la distribución de todas las demás bolsas desechables53.

Aparte del caso del californiano (y el Distrito de Columbia, que no es Estado), ningún otro estado posee una norma de aplicación en todo su territorio, sea de prohibición, cargo o impuesto, en Hawaii existe una prohibición estatal de facto, ya que los cuatro condados del estado prohíben las bolsas de plástico no biodegradables así como las bolsas de papel que no son, al menos, un 40% de material reciclado54.

En 2009, en Carolina del Norte se prohibió las bolsas de plástico para la región de Outer Banks, una cadena de islas frente a sus costas. Sin embargo, en 2011, el estado aprobó una ley para suspender temporalmente esta prohibición debido a un tornado que afectó a Dunn, Carolina del Norte, que es el centro de distribución de bolsas de papel en la zona. La prohibición todavía no se ha reestablecido55.

Actualmente,  en 4  estados  (Massachusetts,  Nueva Jersey,  Rhode  Island  y  Puerto  Rico)  se  está  discutiendo   la prohibición total de las bolsas plásticas desechables y otros 4 estados (Massachusetts, Nueva Jersey, Nueva York y Pennsylvania) están considerando imponer una tasa o impuesto sobre la distribución de bolsas, que recaerá sobre el comprador, sea directa o indirectamente (entre 1 y 15 centavos de dólar por bolsa). Dependiendo del estado, los ingresos recaudados por tasas o impuestos podrían ser utilizados para fomentar el reciclaje, o a cubrir los gastos de parques estatales y sitios históricos, aunque una porción de los ingresos también podría ser devuelta a las tiendas minoristas56.

Legislación local o municipal 

En todo el país, más de 150 ciudades y condados han impuesto prohibiciones o tasas al uso de bolsas plásticas, en un intento de reducir los cerca de 100 mil millones de unidades utilizadas anualmente en los Estados Unidos57. 

La ciudad de San Francisco, en el estado de California, fue la primera jurisdicción en el país en prohibir las bolsas plásticas.  Con el   fin  de  reducir  el  número de éstas,  se dictó  una Ordenanza Municipal   (Plastic  Bag Reduction  Ordinance)58, de abril de 2007, que dispuso que a partir de octubre del mismo año, los principales supermercados no pudieran utilizar bolsas plásticas (provenientes de petróleo), lo que se extendería a las principales farmacias a partir 

51 Ibídem. 52 Ibídem. 53 Ibídem. 54 Ibídem. 55 Ibídem.56 Ibídem.57  Earth   Policy   Institute.  Plastic   Bag   Bans   or   Fees   Cover   49   Million   Americans.  01   de   Octubre,   2014.   Disponible   en:  http://bcn.cl/1o572 (Noviembre, 2014).58 Ordenanza disponible en: http://bcn.cl/1hseq (Noviembre, 2014).

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de abril de 2008. La ordenanza, que modificó el Código Ambiental de San Francisco, en la sección 1703 denominada “Mandatory use of recyclable and compostable checkout bags”, establecía que:• Los locales comerciales tendrán la obligación de entregar a sus clientes bolsas de papel reciclable y/o bolsas 

biodegradables y/o bolsas reutilizables.• El no cumplimiento por parte de cualquier establecimiento comercial  será  sujeto a sanciones de carácter 

administrativo y penal, establecidas en la sección 1705.

La ordenanza pretendía reducir el uso de bolsas de plástico desechables mediante el uso de  bolsas reutilizables, definidas como cualquier bolsa de plástico al menos 2,5 milímetros de espesor. Esto dio lugar a la consecuencia no deseada de que las tiendas entregaran bolsas de plástico grueso59. 

En octubre de 2012 se dictó una nueva ordenanza, complementando la anterior, que extendió la prohibición a todas las tiendas minoristas y a los establecimientos de expendio de alimentos, a partir del 01 de octubre 2013. Además, se estableció un cargo mínimo de 10 centavos de dólar ($59 pesos chilenos aproximadamente) para los compradores por la entrega de las bolsas permitidas  (bolsas compostables,  de papel reciclado o reutilizables), el que se puede evitar si el comprador trae su propia bolsa60.

Al permitirse que los establecimientos puedan guardarse la ganancia de la venta de las bolsas, se compensa el costo de proveer bolsas adecuadas61.

Otras grandes ciudades estadounidenses que han implementado estas prohibiciones son Los Ángeles (en enero de 2014) y Chicago (en abril de 2014)62.  

iv) Francia 

La prohibición nacional del uso de bolsas plásticas se adoptó en 2006 con la Ley Nº 2006­1163, la que estableció la prohibición de comercialización de bolsas no biodegradables a partir del año 2010. El artículo 47 de la norma legal  estableció que, con el fin de proteger el medio ambiente y fomentar el desarrollo de los productos biodegradables, un  decreto   determinará   las   condiciones   de   la   prohibición   de   distribución,   gratuita   o   comercializada,   de   bolsas desechables de plástico no biodegradables, al consumidor final. 

Este artículo se originó  en una moción de la Cámara de Diputados de Francia 64.  En octubre del año 2005,  los diputados votaron de forma unánime proponer la prohibición no sólo de las bolsas plásticas, sino de todo tipo de embalaje plástico convencional, incluidas las botellas plásticas para champús, detergentes agua, etc., y reemplazarlo con embalaje de plástico biodegradable a partir de 201065. Aparte de la protección del medio ambiente, la iniciativa tenía   como   objetivo   el   desarrollo   y   fomento   de   productos   agrícolas   que   sirvan   para   desarrollar   plásticos biodegradables66. 

59 San Francisco Plastic Bag Reduction Ordinance. Disponible en: http://bcn.cl/1o6fa (Noviembre, 2014).60 Ibídem.61 SF Environment Factsheet. Hoja Informativa sobre la Ordenanza de Bolsas para Compras. Disponible en: http://bcn.cl/1hser (Noviembre, 2014).62 Earth Policy Institute. Op. cit.63 Ley 2006­11 disponible en: http://bcn.cl/1hsf4 (Noviembre, 2014).64 Amendement à la loi d’orientation agricole. Disponible en: http://bcn.cl/1hrs6 (Noviembre, 2014). 65 Assamblee­nationale.fr. Projet de loi d'orientation agricole (19 mai 2005). Disponible en: http://bcn.cl/1hrs7 (Noviembre, 2014).66 Department of the Environment, Heritage and Local Government. Disponible en: http://bcn.cl/1hrsb (Noviembre, 2014).

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Sin embargo, después de consultarlo con el Gobierno y, según la organización   Notre­planete.info,  de la presión ejercida por la  industria67,  el Senado francés rechazó  el párrafo en su versión original, limitando su alcance a la  distribución de bolsas plásticas. 

Por su parte, la Ley de Finanzas de 201068 (artículo 47) estableció que a partir del  1 de enero de 2014, las bolsas de plásticos de un solo uso, cuyas características serán definidas por decreto,  se  integran al sistema de  impuesto  general sobre actividades contaminantes. Este impuesto es para toda persona que ofrece en el mercado nacional el  uso de estas bolsas por primera vez. Sin embargo, no se aplica a las bolsas de plástico biodegradables, que deben constar con un mínimo de 40% de la masa de material vegetal, la tasa es de en 10 euros por kilo69.

Finalmente,  la Asamblea Nacional aprobó  el 14 de octubre 2014, en primera lectura, el proyecto de ley sobre la transición energética para el crecimiento verde70.  El  texto se encuentra actualmente para ser considerado por el Senado71.

En la exposición de motivos del proyecto de ley se señala que el Título IV del mismo tiene por objeto promover la  lucha contra el despilfarro, la reducción de los residuos en origen y el desarrollo de la economía circular que innova en el diseño de los productos y de los materiales, la extensión de la vida del producto, favoreciendo el reciclaje y las  complementariedades entre las empresas que generan los desechos y las que los utilizan como materia prima72.

El artículo 19 se inscribe dentro del objetivo de la ley en relación a la transición hacia una economía circular y lo separa en objetivos de prevención y gestión de los residuos, cuyo desarrollo de la valorización de estos residuos (al  menos la valorización energética), y en consecuencia, la disminución a la mitad de la cantidad de residuos vertidos  para el año 2025.

En  particular,  el  artículo  19   (nuevo)  del  proyecto  de   ley  modifica  el   artículo  L.  541­10­5  del  Código  del  Medio Ambiente, señalando que a partir del 1 de enero de 2016 se pone fin a la entrega, a título oneroso o gratuito:• De las bolsas plásticas desechables para embalaje de las mercancías en el punto de venta;• De las bolsas plásticas desechables destinadas al envasado en el punto de venta que no sean bolsas de la  

compra, exceptuándose las bolsas compostables en compostaje doméstico y hechas en su totalidad o parte de materiales de origen biológico.

El mismo artículo dispone que un decreto del Consejo de Estado determine las condiciones de aplicación de estas normas, estableciendo, en especial, el contenido biológico mínimo de las bolsas de plástico desechables de origen biológico y las condiciones en las que se incrementará progresivamente.

En el mismo sentido, el artículo 21 (nuevo) prohíbe la producción, distribución, venta, suministro y uso de bolsas de plástico  oxo­fragmentable.  Luego, aclara que las bolsas de plástico  oxo­fragmentables son degradables pero no asimilables por los microorganismos. 

e. Programas voluntarios 

67  Notre­planete.info. Seuls les sacs de caisse seront interdits en France. Disponible en: http://bcn.cl/1o57q (Noviembre, 2014).68  Disponible en: http://bcn.cl/1mnm6 (Noviembre, 2014).69 Service­Public.fr. Les sacs en plastique taxés à partir de 2014. Disponible en: http://bcn.cl/1mnm8  (Noviembre, 2014).70 Proyecto de ley disponible en: http://bcn.cl/1o4vd (Noviembre, 2014).71  Ministère   de   l’écologie,   du   développement   durable   et   de   l’énergie.   La   transition   énergétique   pour   la   croissance   verte.   Disponible   en: http://bcn.cl/1o4v7 (Noviembre, 2014).72 Projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte. Exposé des motifs. Disponible en: http://bcn.cl/1o4yy (Noviembre, 2014).

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i) Alemania 

De acuerdo a cifras entregadas por el Ministerio del Medio Ambiente (Umweltbundesamt), en Alemania existe un consumo promedio de 65 bolsas plásticas por persona por año; a nivel nacional la cifra es de 10.000  por minuto lo que da una cifra de 5,3 billones de bolsas anuales73. 

Hasta   la   fecha,   Alemania   no   cuenta   con   una   regulación,   ni   a   nivel   federal   ni   de  Länder  (región),   referida especialmente a medidas para la prohibición o reducción del uso, venta o distribución de las bolsas plásticas, sino que quedan sujetas a las normas generales sobre envasado. 

Así,   las bolsas elaboradas de materiales sintéticos o bolsas plásticas se  rigen por el   “Reglamento relativo  a  la prevención y el reciclado de envases residuales” del Bundesministerium der Justiz und fur Verbraucherschutz74 y que tiene por objeto evitar el impacto medioambiental de los envases. Además, se prioriza su reutilización y reciclaje, es por ello que se habla de “Einweg” y “Mehrwegtüten”. Las primeras corresponden a aquellas bolsas desechables (de un sólo uso), mientras que las segundas son aquéllas reutilizables. 

En el caso de las bolsas desechables, su composición más habitual es de polietileno de plástico que no se degrada en el medio ambiente; en cambio, aquellas que se producen a partir de almidón termoplástico (maíz o la papa) o  aquellas que mezclan plástico y ácido poliláctico, sí se degradarían75.

Las bolsas reutilizables76  tienen, en su composición, materiales orgánicos como el algodón o yute como también, pueden tener una mezcla entre estos materiales y otros como polipropileno y poliéster77.

Tanto los envases desechables como los reutilizables deben tener un símbolo que señale su composición, ejemplo de ello es el punto verde o Grüner Punkt además de tener de tener un espesor no menor de 0,05 milímetros78.

Por su parte, al igual que en Holanda, Portugal y Hungría, en Alemania los comercios minoristas voluntariamente cobran a los clientes por las bolsas de plástico que se les entrega79. En los supermercados habitualmente se cobra alrededor de 10 a 15 centavos de euro80  por cada bolsa  (entre $73 y $110 pesos chilenos,  aproximadamente),  mientras que en negocios como farmacias, perfumerías, tiendas de ropa o productos electrónicos aún es costumbre que se haga entrega gratuita de los envases plásticos81.

Respecto  a  posibles   regulaciones  más   restrictivas  sobre  el  uso  de  bolsas  plásticas,  en  septiembre  de  2014  el diputado del SPD Detlev Pilger manifestó su intención de presentar un proyecto para la prohibición del uso de las 

73 Deutsche Umwelthilfe. Einweg­Plastik kommt nicht in die Tüte, p. 06. 02 de Dciiembre, 2013. Disponible en:  http://bcn.cl/1o5vg  (Noviembre, 2014).74  Bundesministerium   der   Justiz   und   für   Verbraucherschutz.   Verordnung   über   die   Vermeidung   und   Verwertung   von Verpackungsabfälle(Verpackungsverordnung­VerpackV). Disponible en: http://bcn.cl/1o5ne (Noviembre, 2014).75 Umweltbundesamt. Plastiktüten. Abril 2013. Disponible en: http://bcn.cl/1o5r6 (November, 2014)76  La organización ambientalista  Deutsche Umwelthilfe  señala que este tipo de bolsas también tendrían dificultades para descomponerse de manera de no contaminar. Ver en: Plastiktütenflut in Europa stoppen: Deutsche Umwelthilfe fordert Richtlinie ohne Schlupflöcher. 27 de octubre, 2014. Disponible en: http://bcn.cl/1o5qg (Noviembre, 2014).77 Umweltbundesamt. Plastiktüten. Op. Cit.78 Bundesrat. Vorschlag für eine Richtlinie des Europáischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Richtlinie 94/62/EG über Verpackungen und   Verpackunsabfälle   im   Hinblick   auf   eine   Verrinerung   der   Verwendung   von   Kunsstofftüten.   05   de   noviembre,   2013.   Disponible   en: http://bcn.cl/1o5qv (November, 2014).79 European Parliamentary Research Service. Op. cit.80 Die Welt. EU spilet bei Verbannung der Plastiktüten auf Zeit. 03 de octubre, 2014. Disponible en: http://bcn.cl/1o5ug (Noviembre, 2014).81 Umweltbundesamt. Plastiktüten. Op. Cit.

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bolsas no reciclables y reducir el uso de las reciclables82. Esta postura no es compartida por todos los partidos ya que algunos plantean que el hecho de tener que cancelar por cada bolsa de supermercado ya regularía su uso83.

82 Bild.de. SPD­Politiker wollen Plastiktüten verbieten. 01 de septiembre, 2014. Disponible en: http://bcn.cl/1o5vb (Noviembre, 2014).83 Deutsche Umwelthilfe. Einweh­Plastik kommt nicht in die Tüte, pp. 15­16. 02 de Noviembre, 2014. Disponible en: http://bcn.cl/1o5vg (Noviembre, 2014).