COMPONENTES MACROECONÓMICOS, SECTORIALES Y MICROECONÓMICOS

PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO

LINEAMIENTOS PARA FORTALECER LAS FUENTES DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO

MAYO DE 2003

Autoridades Nacionales:

Señor Presidente de la Nación - Doctor Eduardo Duhalde Señor Ministro de Economía - Doctor Roberto Lavagna

Gabinete económico:

Señor Secretario de Política Económica - Doctor Oscar Tangelson

Señor Secretario de Hacienda - Licenciado Jorge Sarghini

Señor Secretario de Finanzas - Doctor Guillermo Nielsen

Señor Secretario Legal y Administrativo - Doctor Eduardo Pérez

Señor Secretario de Energía - Licenciado Enrique Devoto

Señor Secretario de Comunicaciones - Doctor Marcelo Kohan

Autoridades del Banco Interamericano de Desarrollo y de la CEPAL

Presidente del BID - Doctor Enrique Iglesias Secretario Ejecutivo de la CEPAL – Doctor José Antonio Ocampo

Director Argentino en el BID - Doctor Ricardo Carciofi

Representante del BID en Argentina - Doctor Jorge Elena

Dirección del Proyecto

Director Ejecutivo del Programa - Licenciado José O. Bordón

Director General del Proyecto (CEPAL-UN) – Licenciado Bernardo

Kosacoff

El Gobierno Nacional por medio de un programa llevado a cabo entre el Ministerio de Economía y el Banco Interamericano de Desarrollo, ha realizado en los últimos meses, un conjunto de estudios y reflexiones de los que surgiera lo que hemos denominado “Lineamientos para Fortalecer las Fuentes del Crecimiento Económico”. La coordinación del trabajo fue encomendada a la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, quien se encargó de llevar adelante la selección de técnicos y efectuar la organización de los trabajos con la supervisión de la Secretaría de Política Económica de este Ministerio y la Dirección Ejecutiva del Proyecto. Fue nuestro criterio fundamental, no establecer barreras ideológicas e invitar a participar del proyecto a numerosos técnicos -y por su intermedio a Instituciones- del más variado tipo y posición. El resultado son 68 estudios, un total de 6500 páginas, organizadas en 28 volúmenes que hoy se presentan a la sociedad en pleno y desde ya a los responsables y candidatos políticos. Algunas de las ideas y conclusiones de los trabajos no son necesariamente compartidas por este Ministerio y por el Gobierno. La libertad de pensamiento tantas veces menospreciada en nuestro país, tan proclive al "pensamiento único", exige respetarlas. Ese fue nuestro compromiso y lo respetamos plenamente haciendo públicos todos los trabajos. Algunos son más profundos e innovativos que otros, algunos se ocupan de temas eminentemente globales, otros de cuestiones sectoriales o aun subsectoriales. Todos tocan, sin embargo, temas de cuyo desarrollo depende precisamente la posibilidad de identificar y aprovechar fuentes de crecimiento para el país. Como contribución personal he querido agregarle un breve trabajo sobre lo que puede llamarse las lecciones recientes del caso argentino. Reconocer errores y no repetirlos es fundamental para un país cuya performance en términos de crecimiento y desarrollo ha sido mala en, por lo menos, un cuarto de siglo. Estas “lecciones” intentan ir precisamente en el sentido de superar esos errores y crear las condiciones para una nueva etapa de crecimiento genuinamente sustentable y con equidad.

ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO GENERAL

El caso argentino: lecciones macroeconómicas Roberto Lavagna ................................................................................................................................. I Recomendaciones para una estrategia nacional de desarrollo Oscar Tangelson, José Octavio Bordón .......................................................................................... VII Resúmenes ejecutivos de los componentes Bernardo Kosacoff (editor) ...................................................................................................... XXXIII

I

CASO ARGENTINO: LECCIONES MACROECONÓMICAS

Roberto Lavagna(*)

Argentina tuvo programas macroeconómicos caracterizados por la sobrevalorización del peso en 17 de los últimos 27 años. Primero fue la llamada “tablita cambiaria” durante el régimen militar y luego la “convertibilidad”. Cada una de esas experiencias terminó en colapso, fruto de la acumulación de déficits fiscales y de una muy fuerte expansión de la deuda externa pública total. El resultado no fue otro que desatar profundas crisis recesivas que habían estado reprimidas y cuya salida implicó otros cinco años perdidos en términos de crecimiento. Esto significa lisa y llanamente que más del 80% del tiempo transcurridos (22 de los últimos 27 años) fue desperdiciado en términos de crecimiento sustentable. Seguramente éste no es el único factor que explica el retroceso social argentino observado en el último cuarto de siglo, pero sin ningún lugar a dudas es una pieza central del proceso que destruyó parte del tejido social argentino, que -aun con insuficiencias- hizo de nuestra sociedad una de las más atractivas del continente. Nada más inútil que lamentarse frente a hechos consumados. Lo que importa es no repetir errores y animarse a cambiar el rumbo. Esta es la pauta que ha guiado nuestra acción en el programa de “Estabilización, Normalización y Recuperación” que detuvo la crisis y nos permitió empezar a salir de la recesión. Al mismo tiempo, nada más errado que ocultar o negar el pasado. De él hay que sacar lecciones, lineamientos o pautas útiles para nosotros y, en algunos casos, con implicancias acerca del funcionamiento de otras economías y del sistema financiero internacional como un todo. I. La primera lección que extraemos de la experiencia argentina es contraria a una idea dominante en el saber convencional sobre flujo de capitales que está implícita en casi todos los análisis que se hacen en esta materia. Esto es la preocupación con que numerosos analistas perciben las reducciones en los flujos de financiamiento externo y su efecto sobre el crecimiento. El razonamiento implícito en ese análisis es que la reducción en los flujos financieros tiene efectos negativos sobre el crecimiento. Con una mirada de corto plazo, puramente coyuntural y financiera eso puede ser así. Sin embargo, cuando se aparta el foco del corto plazo, y en ocasiones aun del cortísimo plazo y se tienen en cuenta los impactos estructurales que generan los flujos financieros en términos de crecimiento y de un concepto más amplio que es el de desarrollo, la conclusión puede ser la inversa. Nuestra posición al respecto es que los daños mayores, en términos de crecimiento pero sobre todo en términos de desarrollo con equidad, se producen en los períodos de alta liquidez internacional cuando el flujo de capitales financieros es mayor. Por paradójico que parezca, es durante estos años, que suelen tener las características de “burbuja”, en los que se cometen los mayores errores en política económica.

(*) Ministro de Economía.

II

Dicho de otra manera, es durante estos años que es posible financiar “fantasías macroeconómicas”, que no son sustentables y que cuando se prolongan en el tiempo generan efectos estructurales indeseables y muy duraderos. Por otra parte, la experiencia internacional ratifica la necesidad de reglar los movimientos de capitales especulativos que pueden generar un elevado grado de vulnerabilidad e inestabilidad monetaria y cambiaria, en especial en economías de limitado tamaño como la nuestra. La fuerte expansión de la deuda y del pago de intereses como porcentaje del presupuesto nacional, la duplicación de los niveles de desempleo, la concentración de riqueza, los desajustes de precios relativos, la concentración de inversión en sectores no transables, la destrucción del tejido industrial y de servicios, son algunos de esos efectos indeseables que deja en evidencia el caso argentino. El criterio no convencional de establecer como regla la necesidad de extremar recaudos frente a los efectos "burbuja" es aplicable tanto a países -aquí Argentina y la "convertibilidad" son el mejor ejemplo- como a grandes conglomerados. Se pueden citar los casos de World Com y Enron- y a áreas enteras de la economía mundial como ocurrió con las acciones de sectores tecnológicos en los últimos dos años. Nuestra conclusión en este punto es que existe la necesidad sistémica de establecer nuevos criterios y una vigilancia mucho mayor sobre la sustentabilidad de los programas económicos en los períodos de alta liquidez. Esto debiera ser así tanto por parte de quienes formulan las políticas económicas a nivel país, como de las instituciones multilaterales, analistas privados y calificadoras de riesgo. En definitiva, en nuestra visión se trata de poner a la sustentabilidad del Programa en el centro mismo de toda evaluación. Ello implica:

• dar menor importancia a flujos financieros externos,

• dar mayor importancia al financiamiento local,

• dar mayor importancia a la inversión extranjera directa,

• rechazar políticas de endeudamiento constante, y, sobre todo

• dar un papel absolutamente central al equilibrio fiscal permanente y al efecto que sobre el mismo tiene el endeudamiento permanente.

II. Si la primera lección que extraemos del caso argentino tiene relación con la sustentabilidad del Programa macroeconómico, esta segunda refiere a cuestiones institucionales. En los últimos años se ha puesto mucho énfasis en lograr que ciertas medidas económicas sean respaldadas por leyes o normas del máximo nivel posible -por ejemplo en materia de independencia del Banco Central- y se han hecho grandes esfuerzos en términos de recursos humanos invertidos y costos políticos asumidos para lograr la aprobación de estas normas en los cuerpos parlamentarios. Así, Argentina tuvo:

III

• una ley de convertibilidad, • una ley de déficit cero, • una ley de protección absoluta de los depósitos, y • una ley referida al uso de las reservas. A su vez, por efecto de las normas prudenciales y regulaciones del Banco Central se moldeó un sistema financiero que antes del colapso de 2001 era presentado como “el sistema financiero más sólido del mundo". Todo este aparato institucional se derrumbó durante el año 2001. El país perdió 20.000 millones de dólares de reservas, los depósitos fueron declarados indisponibles, el sistema financiero no respondió a sus compromisos, hubo un flujo hacia la calidad (fly to quality) hacia los bancos públicos, el déficit y el endeudamiento subieron hasta límites no sostenibles y, finalmente, la propia convertibilidad colapsó. El punto central es que cualquier arreglo institucional o ingeniería normativa por más sofisticada que sea es insuficiente para preservar los contratos o el derecho de propiedad si no se combina con un programa macroeconómico sustentable. Por supuesto, lo inverso es igualmente válido. No hay sustentabilidad macroeconómica sin un sistema institucional y normativo sólido y creíble. En todo caso, es claro que normas institucionales cada vez más rígidas no aumentan la sustentabilidad de un modelo que es intrínsecamente errado. El “velo” institucional no resiste la realidad de los desajustes económicos. III. A estas dos lecciones básicas pueden agregarse algunas cuestiones que tienen que ver con nuestra experiencia pero que importan en términos del funcionamiento del sistema financiero internacional. Sobre algunos de los errores de apreciación más recientes y difundidos citaría seis -algunos no precisamente novedosos- pero que parecen haber sido olvidados en los últimos tiempos: i) Para países tomadores de precios en el mercado internacional, países en desarrollo y/o de tamaño medio o menor en el contexto de las naciones, resulta altamente inconveniente -en realidad un error capital- llevar adelante políticas cambiarias y monetarias muy diferentes de las de sus mayores socios comerciales o de las políticas predominantes en los mercados centrales. Ya en 1992, luego de varios meses de lanzada la convertibilidad, se inician en el mundo una serie de reacomodamientos en las paridades monetarias y un creciente uso de sistemas de tipo de cambio flexible. El proceso se inició con la devaluación de la libra esterlina y del grueso de las monedas europeas, es decir en el mundo desarrollado y se expandió durante el resto de la década pasada hacia los mercados emergentes e incluso hacia los países más pobres como los que en África tenían sistemas de convertibilidad con el franco francés. La asincronía de la política argentina se hizo cada día más palpable. Esta asincronía combinada con el fracaso de la Ronda Uruguay en términos del interés y los objetivos de los países que son grandes exportadores agrícolas y el déficit fiscal creciente, demolieron tres supuestos fundamentales para el mantenimiento de la convertibilidad.

IV

Sin equilibrio fiscal, con permanentes realineamientos del tipo de cambio y volatilidad en los flujos de capitales financieros y sin una real apertura comercial relevante a nuestros intereses, el modelo de la convertibilidad era macroeconómicamente insostenible. En realidad se prolongó artificialmente la vigencia del modelo por espacio de siete años mediante el recurso sistemático al endeudamiento externo, creciente en términos de capital y fuertemente creciente en cuanto al diferencial de tasas de interés. ii) El uso de indicadores de performance como por ejemplo deuda / PBI, debe hacerse con extremo cuidado dada la facilidad con que cuestiones de tipo de cambio pueden deformar las relaciones entre ambas variables y transformarlos en el momento de crisis en absolutamente irrelevantes. En todo caso los indicadores deben ser objeto de análisis cruzados con otros variables. Una vez más Argentina es un caso testigo. Durante varios años se argumentó que Argentina cumplía los criterios de Maastrich con mayor holgura que muchos países europeos. Se decía que la relación deuda / PBI era inferior a la de Bélgica o Italia, por ejemplo. La verdad era mucho más compleja y en definitiva diferente. Una prueba de ello es que si los mercados hubieran creído lo que se decía sobre el cumplimiento de los criterios de Maastrich, el diferencial de tasas de interés pagados por Argentina -siempre creciente- no hubiera existido. Cualquiera que cruzara entonces la relación deuda / PBI con los indicadores de riesgo país y los diferenciales de tasa de interés hubiera llegado a conclusiones mucho menos optimistas que las que el gobierno y el mundo de los colocadores financieros formularon sobre Argentina hasta el momento mismo de la crisis. iii) El “descalce” de monedas (mismatching de monedas) crea gran fragilidad en los sistemas financieros. El financiamiento con depósitos en dólares de actividades ligadas estrictamente al mercado interno y por tanto generadores de ingresos en pesos -las empresas privatizadas de servicios públicos por ejemplo- hace que la fragilidad de las estructuras de financiamiento de estas empresas se traslade, con efectos sociales mucho más graves al sistema financiero como un todo. Es claro que en países con larga tradición de ahorros en dólares es importante mantener la capacidad del sistema financiero de captar recursos denominados en dicha moneda siempre y cuando los créditos se asignen a sectores generadores de divisas. Esto no necesariamente se limita al exportador final, quien tendrá la carta de crédito, sino que puede extenderse “hacia atrás” a la cadena de productores de insumos, partes, piezas o servicios, usando una “carta de crédito doméstica” que transfiera parte del crédito original a lo largo de la cadena productiva. iv) La concentración de crédito al sector público, tanto a gobierno central como a estados provinciales, debe ser tomada como un indicador de fragilidad potencial del sistema. Otra vez el caso argentino ha sido paradigmático. Crecientemente el Estado central y las provincias con la garantía del gobierno nacional de la coparticipación (garantía que pudo haber sido negada, lo cual hace al gobierno central totalmente cómplice del proceso provincial) fueron produciendo un efecto expulsión o “crowding out” crediticio que restó y encareció los recursos disponibles para financiar al sector privado, haciendo además al sistema financiero crecientemente prisionero de los créditos al sector público. Esos créditos fueron en sus etapas iniciales “voluntarios” lo cual pone de

V

manifiesto también la responsabilidad que les cupo a los colocadores de crédito y luego se fueron convirtiendo en crecientemente “menos voluntarios” y crecientemente caros en términos de tasa de interés. Así se llegó a la etapa de las refinanciaciones forzosas, la mayor de las veces no explicitadas como tales. v) Debido a la “información asimétrica” entre colocadores de bonos altamente sofisticados y el público, colocadores locales e internacionales han inducido a tomadores no conscientes a tomar papeles cuyo riesgo era ciertamente alto. Más aun, en muchos casos los colocadores o entidades financieras tenedoras de bonos, ante el riesgo, han seguido políticas de “descargar” riesgo sobre el público en general La credibilidad de colocadores, de calificadores de riesgo y hasta de las propias entidades rectoras del sistema financiero -los Bancos Centrales-, ha sido afectada. Junto a otras reformas a introducir en el sistema está claro que hay que trabajar en torno a ciertos códigos de conducta y responsabilidad que limiten este tipo de deformaciones. vi) El carácter de “acreedor privilegiado” de los organismos multilaterales de crédito está basado en razones económicas (menores tasas de interés y mayor estabilidad de flujos) pero, sin hipocresías, ha estado también basado en la experiencia que ante crisis de solvencia y liquidez los organismos multilaterales han actuado como prestamistas de ultima instancia. Ello permitió en el pasado disminuir la exposición de entidades privadas y “socializar" a través de los organismos multilaterales los riesgos o las pérdidas. Esta posición será sin embargo difícil de mantener frente a los acreedores privados partiendo del hecho de que no hay en el plano legal base para esta consideración de “acreedor privilegiado” si los organismos juegan -como ha sido el caso argentino- papeles pro cíclicos y reducen su exposición crediticia en los momentos en que es más necesaria su participación. Argentina canceló en este último año unos 5.000 millones de dólares, en medio de una fuerte crisis social, política y económica y en momentos en que se estaba -y aun se está- en default con los acreedores privados. Peor aun, la demora en el acuerdo con el FMI creo obstáculos insalvables al deseo del gobierno de comenzar una rápida renegociación con los privados. La absorción neta de recursos y la consiguiente reducción del riesgo así como la falta de acción en tiempo útil, no han sido apreciados por el sector privado acreedor que incluso ha considerado la posibilidad de acciones legales en la materia. IV.Una reflexión/lección final que surge de la reciente negociación con el FMI pasa por destacar la extrema importancia de afirmar como componentes centrales de políticas exitosas dos cuestiones: . i) la “propiedad”, “autoría” u "ownership" -no el formal sino el real- de las políticas económicas y ii) el timing en la aplicación de esas políticas, El "cómo" enfrentar situaciones críticas no puede depender de programas pre-fabricados, salvo a nivel de las grandes orientaciones o lineamientos propios de la necesaria coherencia y seriedad macroeconómica. A su vez el "cuándo" o la "secuencia" de medidas es absolutamente fundamental.

VI

Cuando se trata de introducir la noción de reformas estructurales sin conocimiento real del medio, de la situación social y política y en el momento mismo de una crisis, lo más probable es que no sólo se la profundice, sino que se bloqueen los efectos positivos derivados de políticas macro correctas. Las grandes reformas estructurales deben hacerse en los momentos de bonanza, precisamente aquellos en que todos -locales y extranjeros- parecen mirar para otro lado y disfrutar de falsas e insustentables bondades. A su vez, cuando se recomienda retrasar ciertas decisiones para avanzar “sobre seguro” o adelantar otras para atender objetivos que son estructurales y, por ende, no necesariamente inmediatos, se introducen riesgos innecesarios. Esos riesgos son lo suficientemente fuertes como para transformar en inconsistentes políticas que en el plano socio-político y económico, de otra manera serían perfectamente razonables. El caso argentino es una vez más ejemplo. Se recomendó la postergación del levantamiento de la restricción a la libre disponibilidad de los depósitos. De haberse aceptado esta propuesta el sistema financiero no habría alcanzado el grado de normalización que hoy tiene y los ahorristas habrían sido afectados aun más que lo que resultó del colapso de la convertibilidad. El introducir la reforma -ciertamente necesaria- de la banca pública, reforma que constituye una política de modificaciones estructurales, en medio de una política de estabilización y normalización, es decir fuera de tiempo, trasforma las buenas intenciones y la buena direccionalidad de la política en un grave error de política y política económica.

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Nosotros, los argentinos, pero también la comunidad financiera internacional, podemos sacar lecciones de este proceso de crisis. Lecciones que nos sirvan para definir un programa de crecimiento sustentable y con el debido correlato social sin el cual a mediano plazo todo programa deja de ser consistente y sustentable. También lecciones para el funcionamiento del sistema financiero internacional como un todo. La repetición de crisis a lo largo del planeta (México, Sudeste Asiático, Rusia, Brasil, Argentina) está indicando que algo no funciona y que debe y puede ser modificado. Que Argentina haya sido capaz de estabilizar y normalizar su economía, aun reduciendo deuda externa neta con los organismos multilaterales de crédito y que ello haya ocurrido con un programa que no contaba con acuerdos externos, no es un dato menor. Tampoco es motivo de alegría. Los objetivos del programa se habrían alcanzado más fácil y más rápido si muchas de las cosas discutidas en este documento hubieran sido aceptadas antes. Buenos Aires, 12 de mayo de 2003.

VII

RECOMENDACIONES PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO

Oscar Tangelson* - José Octavio Bordón

La recesión iniciada en 1998, que solamente ha empezado ha revertirse en los últimos meses, ha sido, por su profundidad y duración, una de las peores de la historia. Argentina tiene en la actualidad más de la mitad de sus habitantes en situación de pobreza y 40% de la población económicamente activa con problemas de empleo. Aunque la economía ha empezado a crecer nuevamente, quedan por delante muchos desafíos para consolidar el crecimiento económico y restaurar el tejido social e institucional afectado por la crisis. La debilidad de Argentina para generar un desarrollo económico sostenible va más allá de la crisis actual: desde los años setenta hasta la actualidad nuestro país ha tenido una de las tasas de crecimiento más bajas de Latinoamérica, casi un tercio por debajo del promedio de la región, y ciertamente mucho menor a la de los países más dinámicos en las Américas o en el Sudeste Asiático. Tan preocupante como el bajo crecimiento es su volatilidad: Argentina ha oscilado entre fases de crecimiento y recesión mucho más frecuentemente que la mayoría de los países de la región. La variabilidad del crecimiento argentino es dos veces más alta que las de Brasil, México y Chile, por ejemplo, y se parece más a las de Nicaragua y Haití, o las de los países de Africa al Sur del Sahara que sufrieron conflictos armados. Esta volatilidad promueve comportamientos cortoplacistas de inversión y consumo, genera incentivos para que los argentinos coloquen su riqueza financiera fuera del país, y produce la emigración de gente capacitada en cuyo capital humano el país ha invertido sumas elevadas. El impacto social de las crisis es también muy importante: es claro que las crisis económicas tienen consecuencias nefastas en términos de pobreza y desempleo.

Parte de las razones de la extrema volatilidad argentina tiene que ver con una estructura económica vulnerable a shocks externos (financieros) que sufrió el país en especial desde el “tequila” de 1995 La vulnerabilidad es también resultado de políticas que exacerbaron la primarización de las exportaciones argentinas, y de seguir arrastrando el legado de deudas públicas imprudentes contraídas a fines de los años setenta y nuevamente durante la década del noventa. Otro elemento que ha contribuido a la vulnerabilidad y volatilidad de la economía argentina, ha sido el repetido ciclo de sobrevaluación y subvaluación de la moneda. El último ciclo, iniciado en 1991, ha sido el más dañino y explosivo de la historia argentina moderna. Una Política de Estado debería ser evitar poner en marcha nuevamente el ciclo de sobrevaluación/subvaluación. Países como Australia pueden financiarse en su propia moneda porque, entre otras cosas, han seguido políticas cambiarias, monetarias, y fiscales a la vez más flexibles y más prudentes que las argentinas, y no generaron los violentos ciclos de apreciación y devaluación que ha sufrido nuestro país (ver Gráfico).

* Secretario de Política Económica.

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AUSTRALIA

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Evolución del Tipo de Cambio Real 1972-2001

Finalmente, otra fuente importante de volatilidad y por ende de bajo crecimiento económico, ha sido la inestabilidad del marco político. Una manifestación de ésta es que mientras el crecimiento promedio anual de la economía argentina desde los sesenta ha sido de aproximadamente 2.7%, el promedio de crecimiento de los años con cambios presidenciales (mediante elecciones o por golpes de estado) ha sido negativo (- 0.9%) y el promedio del resto ha llegado a 4.5%. La importancia de un marco más estable de Políticas de Estado, aceptado democráticamente por la ciudadanía, es crucial para mantener altas tasas de crecimiento en el tiempo. En los diferentes estudios de casos del trabajo UN-BID, uno de los reclamos de los empresarios ha sido evitar cambios bruscos en la macroeconomía y en los marcos jurídicos y reglamentarios, y mejorar la transparencia y control de los actos del gobierno en todas sus instancias. Los países en América Latina con mejores índices de crecimiento y de reducción de la pobreza han sido aquéllos, como Costa Rica y Chile que han mantenido políticas económicas y marcos jurídicos estables y que han avanzado en la transparencia de las instituciones y el control de la corrupción. Argentina tiene que responderse dos preguntas básicas: cómo se crea y distribuye la riqueza de una Nación y cómo se logra más y mejor democracia. Nuestro país necesita la reconstrucción de valores, empezando por el fortalecimiento de la familia, la ética individual y social, la solidaridad con el prójimo, especialmente con el más débil y vulnerable, el respeto por la ley y las instituciones así como la recuperación de la cultura del trabajo y del ahorro. Avanzar en esas dimensiones es fundamental. A la vez se necesita una Estrategia Argentina de Desarrollo con un patrón de crecimiento económico de tasas elevadas y estables, con eficiencia y equidad en la distribución. La equidad es relevante no sólo como valor democrático en sí mismo sino también como fuente de crecimiento. Con un marco adecuado de políticas y el fortalecimiento de los valores básicos de convivencia y diálogo democrático, se pueden lograr tasas de crecimiento sostenido de 4-5% anual, con variabilidad reducida. Un crecimiento estable y de amplia base social permitiría bajar el desempleo,

IX

y junto con políticas sociales y educativas, se podría disminuir la pobreza significativamente en los próximos 5 años. Argentina tiene una serie de fortalezas que le permiten pensar en esos escenarios más optimistas: segmentos de la población altamente capacitados y emprendedores, buena infraestructura de telecomunicaciones alcanzada durante la década del noventa, abundantes recursos naturales y energía, sectores productivos con mejoras microeconómicas de tecnología y organización de la producción alcanzadas también en los noventa, y la inserción en diferentes procesos de integración económica, principalmente Mercosur junto con Chile y Bolivia, pero incluyendo también en el futuro la vinculación con el ALCA, la Unión Europea y otros futuros acuerdos regionales de comercio. Sin embargo, también hay debilidades y restricciones que hay que superar. Por ejemplo, los argentinos no creen en sus dirigentes y en el exterior no creen en los argentinos. Ha habido una gran erosión de los valores, las instituciones, el respeto por la ley, el estado de derecho y los contratos. El nivel de ahorro interno ha sido bajo históricamente, o los ahorros se han ido al exterior como fuga de capitales. La deuda pública es muy elevada y el “default” ha lastimado gravemente la solvencia del sistema de jubilaciones y de las instituciones financieras locales, afectando a los depositantes. El sistema financiero se mantiene en un estado de mucha fragilidad y debe ser reconstruido rápidamente. Por la concepción del Estado ausente de los noventa, la capacidad de gestión del Estado está limitada por escasez de recursos humanos calificados, estables y bien remunerados, procedimientos administrativos y equipamiento obsoleto, superposición de funciones, y la falta de transparencia y controles que favorecen la corrupción, la inoperancia, y el despilfarro. A lo largo de los últimos años se ha ido destruyendo la seguridad jurídica, y esto afecta a las inversiones, especialmente en infraestructura, que se necesitan para aumentar el empleo y mejorar la competitividad de la economía en su conjunto y de las distintas regiones productivas del país. La ausencia de una política de infraestructura articulada con las necesidades del tejido productivo a nivel de sectores y regiones constituye una de los principales pasivos que se heredan. Entre el empresariado todavía hay un desarrollo limitado de las mejores prácticas productivas y administrativas, las cuales se encuentran concentradas exclusivamente en determinados sectores productivos y regiones; y la tasa de natalidad de nuevos emprendedores es baja. También hoy se visualiza claramente que la estrategia seguida por el sector privado de endeudarse en el exterior, sin que ello haya significado poder alcanzar una capacidad productiva de repago de esa deuda contraída en moneda dura, no era sustentable. Como se dijo, la Argentina tiene una estructura de exportaciones primarizada y con una oferta exportable concentrada por productos y regiones. El mercado interno está muy deprimido por las caídas del empleo y del salario real. Hay altos niveles de pobreza y fragmentación social y tenemos un federalismo caótico, injusto e ineficaz y una moneda débil. Pero esas restricciones se pueden superar con un conjunto integrado de políticas y el adecuado liderazgo político que genere consensos democráticos estables. En el cuadro siguiente se presentan esquemáticamente seis grupos de temas para dicho programa: primero, un marco macroeconómico estable con reducción de la vulnerabilidad externa y mayor seguridad jurídica; segundo, el aumento del empleo digno y el fortalecimiento del mercado interno; tercero, una inserción competitiva en la economía mundial con productos de calidad e identidad nacional; cuarto, el desarrollo de la sociedad del conocimiento; quinto, la conformación de un Estado eficiente, transparente, y honesto; y sexto, la satisfacción de las necesidades básicas de la

X

población, especialmente de los grupos más vulnerables. A continuación se desarrollan los diferentes componentes.

ESTABILIDAD Y PREVISIBILIDAD MACROECONÓMICA Y JURÍDICA

Se requiere establecer un régimen monetario, cambiario y fiscal que mantenga la inflación baja, un tipo de cambio real estable, sostenible que asegure competitividad a la economía y cuentas públicas balanceadas que permitan absorber impactos exógenos con menores costos en términos de actividad económica y empleo, así como también evitar la generación de nuevas rigideces estructurales, tales como niveles y estructura del endeudamiento público y privado que sean insostenibles en el mediano plazo. La experiencia histórica de los agentes económicos en la Argentina, reforzada por la crisis reciente, hace que predominen conductas defensivas que influirán sobre las decisiones de gasto y de ahorro/inversión. Solamente cuando los actores económicos perciban una mayor estabilidad macroeconómica y jurídica van a reconstituir la trama de contratos y extenderán sus horizontes temporales para las decisiones de consumo, inversión y producción. La competitividad no se asegura con políticas macroeconómicas. Estas son sólo el marco necesario, pero requiere un sector empresario con dinámica propia y comprometido con la realidad. Se revelan como condicionantes de primer orden el ordenamiento fiscal, la nueva configuración cambiaria-monetaria-fiscal y la estabilización del sistema financiero. Estos temas se discuten a continuación.

Estabilidad y Previsibilidad,

Macroeconómica y Jurídica

Competitividad Sistémica, Territorial, y por Tramas/Cadenas

Empleo digno en un mercado interno ampliado

Creación de una Sociedad del Conocimiento

Satisfacción de Necesidades Básicas y

Atención de Grupos Vulnerables

Un Estado Eficaz, Transparente y Honesto

Desarrollo Humano y Desarrollo Económico

XI

Cuentas fiscales ordenadas y sostenibles en el tiempo. Aprender a “vivir con lo nuestro” en términos del gasto público. Una de las fuentes de inestabilidad macroeconómica en la Argentina ha sido el déficit fiscal que llevó a endeudamientos insostenibles (el origen de la crisis de la deuda de los ochenta, que aún sigue sin resolverse), a la erosión del sistema bancario local (que acumuló parte de la deuda pública), y a crisis cambiarias violentas con episodios de hiper y de alta inflación. La deuda es el producto de un gasto público y un consumo privado no sustentado por la producción. La única manera de resolver este foco de inestabilidad macroeconómica y de deterioro social de nuestro país, es aprender “a vivir con lo nuestro” desde el punto de vista de las finanzas públicas. Los gastos y los ingresos deben estar alineados de acuerdo con las prioridades de la sociedad, sin recurrir a emisión monetaria que genere inflación no deseada, ni a endeudamiento que comprometa el funcionamiento de la economía y la solvencia de generaciones futuras. Sustentabilidad fiscal: Sentar las bases para resolver el tema de la deuda pública, pendiente desde los años ochenta. El problema del endeudamiento externo se viene arrastrando desde los años ochenta. El endeudamiento adicional de los noventa, en parte relacionado con la transición desfinanciada del sistema de jubilaciones públicas a un mecanismo de capitalización, elevó nuevamente el endeudamiento público y llevó al posterior incumplimiento de los pagos por parte del gobierno. A los efectos de reducir la vulnerabilidad de la economía y sentar las bases de un crecimiento sustentable, se requiere bajar el costo del servicio de la deuda como proporción de las exportaciones a aproximadamente la mitad, como resultado del aumento de exportaciones y la renegociación de la deuda. Respecto a las cuentas públicas, la reprogramación de la deuda deberá compatibilizar la imprescindible regularización de las relaciones financieras internacionales del país con las necesidades de atender demandas de prestaciones sociales por parte del Estado. Para evitar que se generen expectativas adversas acerca del cumplimiento simultáneo de ambos compromisos, deberán establecerse bases de políticas fiscales, tanto desde el punto de vista recaudatorio como del gasto, compatibles con aquellas necesidades de financiamiento. A la vez, como producto de la lección aprendida, la política de ingresos y gasto público deberá contemplar la forma de integrar fondos anticíclicos. Para que el esquema de pagos no sea fuente de nuevas perturbaciones, su solución debe ser creíble, interna y externamente. Los criterios para la negociación deben ser: eficiencia, realismo, fortaleza, diálogo y comunicación, y tratamiento parejo dentro de la misma clase de acreedores. Fijar las bases para la solución de la deuda pública externa también va a ayudar a normalizar la deuda privada externa, reduciendo el riesgo de bancarrota y de ventas forzadas de empresas localizadas en el país, bajando el costo del crédito para el sector privado, y facilitando la reanudación del proceso de inversión.

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La reforma fiscal La construcción de un esquema sostenible de ingreso-gasto consolidado requiere una serie de reformas necesarias en las áreas de política tributaria, en el sistema previsional, en las finanzas públicas provinciales y en las relaciones fiscales entre distintas jurisdicciones de gobierno. Pensando en el futuro, dado que no es deseable recurrir a la inflación y acceder a nuevo endeudamiento, el financiamiento del gasto público deberá basarse en la recaudación tributaria. En este contexto, el problema del combate a la evasión y elusión fiscal existente en las distintas jurisdicciones, adquiere una mayor relevancia que la que ha tenido en los noventa. Así, parece conveniente incluir en la agenda de política económica acciones orientadas a hacer más eficaz y eficiente la recaudación tributaria, incluyendo el avance de la informatización y el cruce de información, la aplicación de programas de auditoría impositiva con controles cruzados, mejoras en la infraestructura y políticas de personal y la actualización de los procedimientos administrativos y penales. Concurrentemente debe simplificarse la estructura tributaria, ampliar las bases de imposición, reducir alícuotas, ir reduciendo o eliminando impuestos distorsivos y eliminar diferimientos y exenciones así como otras formas de resignación de tributos – muchas de los cuales han sido usados discrecionalmente - con la sola excepción de los que se destinen a la promoción y radicación de nuevas inversiones. Luego de las reformas impositivas y del establecimiento de una precisa corresponsabilidad fiscal entre las distintas jurisdicciones se debe dar estabilidad a la carga tributaria y al marco normativo, requiriéndose procedimientos legislativos especiales (supermayorías) para aprobar modificaciones. El principio de estabilidad fiscal es fundamental a los efectos de la captación de inversión extranjera directa. Deben fortalecerse los mecanismos de recaudación para eliminar la evasión impositiva. Deben eliminarse además las amnistías impositivas por la señal que generan en los contribuyentes. La reforma previsional El déficit del sistema previsional, que ha tenido carácter estructural desde antes de la Convertibilidad, se exacerbó con la reforma de 1994 y con la afectación de sus ingresos a gastos generales de la Nación. Se debe analizar un nuevo régimen de prestaciones del sistema de seguridad social y el correspondiente esquema de recaudación de aportes que lo financie. Esa reforma del sistema previsional debería considerar el abanico de propuestas alternativas que van desde la generalización del sistema de capitalización, hasta el retorno a un régimen de reparto o diversas combinaciones o coexistencia de los mismos. Especialmente, para las dos últimas alternativas, se debe solucionar la inconsistencia entre proporcionalidad y reparto de modo que, para asegurar una relación equilibrada entre haber y salario así como la estabilidad de las prestaciones (p.e., edad de jubilación), debe procurase que el financiamiento se obtenga sin recurrir al incremento de aportes patronales y personales o a asignaciones específicas de impuestos nacionales. En el caso de mantenerse el régimen actual, habrá que solucionar los problemas de financiamiento del régimen de reparto que tienen su raíz en los resultados de la reforma de 1994. Dicha reforma determinó un esquema de financiamiento incompatible con la relación haber/salario al dar lugar a una relación elevada y, a la vez, resignar aportes patronales. Adicionalmente, otras acciones específicas deberán emprenderse destinadas a estimular el empleo y su formalización así como a evitar la evasión de las contribuciones.

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También, deberá tratarse la situación de las colocaciones públicas como privadas de las AFJP, el nivel real de beneficios del sector público y la cobertura futura de la población mayor de edad. Se hace imprescindible la definición de algún esquema de prestaciones asistenciales con cobertura universal y con financiamiento no contributivo. El problema de los desequilibrios provinciales, generados en parte por los costos previsionales de algunas políticas provisionales llevadas adelante por algunas administraciones provinciales, merecerá un tratamiento particular. Es importante evaluar las reformas en el marco de lo que se llama “contabilidad generacional” para asegurar equidad entre cohortes poblacionales y evitar que se pasen los costos del sistema actual a generaciones futuras. La relación Nación-Provincias A lo largo de los 90 el creciente desequilibrio fiscal de las provincias se debió a tasas de aumento del gasto superiores a las de sus ingresos. Las provincias incrementaron sus gastos como producto de la descentralización de los servicios de salud y educación. Pero, simultáneamente, enfrentaron la reducción de ingresos tributarios de acuerdo a la reasignación de recursos coparticipados a los efectos de financiar el Sistema Nacional de Previsión Social y otros gastos de la Nación. También influyó que el aumento de la recaudación de la masa coparticipable no tuvo un crecimiento proporcional de las transferencias a las provincias debido a la introducción de asignaciones específicas entre los tributos así como a los cambios en los montos de trasferencias comprometidas o, directamente, su incumplimiento. También por falta de coordinación federal del crédito, los déficit provinciales se financiaron mediante la emisión de deuda garantizada con recursos de la coparticipación. Asimismo, debe reducirse los costos de los sistemas previsionales provinciales, la evasión fiscal y mejorar la administración de los diferimientos fiscales. De todas maneras, la situación fiscal de las provincias es muy heterogénea. Los factores que más pueden contribuir a la convergencia de los desempeños fiscales es el cierre de las brechas de desarrollo económico y la armonización de las formas de gestión de la política pública provincial. Para ello, el cumplimiento de los Programas de Financiamiento Ordenado pactados con la mayoría de las provincias por el gobierno de transición y su continuidad sobre bases de largo plazo deberán acompañar la mejora del régimen de federalismo fiscal. Dicho federalismo fiscal debe considerar una mayor correspondencia fiscal de gastos y recaudación, esquemas anticíclicos y transferencias compensatorias, y mecanismos de incentivos, penalización y control – Ley de Responsabilidad Fiscal-, así como asegurar la descentralización de los servicios públicos y la reducción de las burocracias centrales. Un tipo de cambio real estable y sostenible en el tiempo, con inflación baja en un marco monetario consistente. El último ciclo de sobrevaluación/subvaluación del peso ha sido muy dañino para la economía, la producción y la sociedad argentina. El período de sobrevaluación del peso en los noventa llevó a la quiebra de empresas argentinas que hubieran sido competitivas con paridades más realistas y sostenibles del tipo de cambio.

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Cuando las condiciones cambiaron, del peso fuerte/dólar barato se pasó bruscamente a la situación inversa. Después de 15 trimestres de recesión, la alteración cambiaria que la Argentina sufrió en la primera mitad del año 2002 profundizó la recesión, hizo subir los índices de desempleo y pobreza, generó la ruptura múltiple de contratos y contribuyó a la emigración de gente capacitada para obtener salarios más acordes con su capital humano. Pero es importante resaltar que esta necesaria salida no se dio en un marco óptimo dada las presiones de los distintos actores económico – sociales que delataban el agotamiento del modelo de los noventa. Se necesita que Argentina implemente lo que no ha tenido nunca en su historia moderna: una política cambiaria basada en el mantenimiento de un tipo de cambio real razonablemente estable y competitivo a niveles que reflejen condiciones de sostenibilidad de mediano y largo plazo de las cuentas externas, considerando las perspectivas de exportaciones, importaciones y flujos financieros. Argentina tiene que pensar en un régimen cambiario basado en un anclaje más flexible, pero a la vez prudente. Como en el caso Chile, Israel y otros países, antes de adoptar un marco más firme de metas de inflación, el esquema para la Argentina en los próximos 5 años debería basarse en una combinación de tipo de cambio real estable, sostenible y competitivo en el mediano plazo, conjuntamente con metas de inflación decrecientes. La cuenta de capital debe ir abriéndose paulatinamente. De la experiencia chilena y de otros países queda claro que algunos de los elementos más importantes para evitar shocks externos transmitidos por flujos de capital tienen que ver primero con el mantenimiento de un tipo de cambio realista y flexible que no genere incentivos para el endeudamiento con el exterior (tales como seguros de cambio implícitos), y segundo, un mecanismo de supervisión prudencial estricto para el sistema bancario que impida una intermediación imprudente con descalces de moneda. Queda por debatirse la necesidad de otros mecanismos que limiten la volatilidad de los flujos de capital de corto plazo, como los requerimientos de constitución de reservas y otros esquemas de mercado que operan vía precios. Deberán diseñarse los instrumentos necesarios para limitar los movimientos especulativos de capital. Sanear y reactivar el sistema financiero, como mecanismo central de crecimiento La vulnerabilidad del sistema financiero a lo largo de los 90 se centró en el crecimiento bancario excesivamente fondeado en moneda extranjera que, a la vez, sobreexpandió el crédito denominado en moneda extranjera, especialmente otorgado a sectores cuyos ingresos se denominan en pesos. Desde fines de los noventa el sistema bancario comenzó a acumular deuda pública de un Estado cuyos índices de solvencia estaban deteriorándose. La convergencia de esas vulnerabilidades con la recesión económica iniciada a fines de los noventa, el aumento del riesgo país y el corte del crédito internacional, llevó a la corrida bancaria que motivó la inmovilización de los depósitos. Luego el default de la llamada deuda “externa” y el tratamiento asimétrico de activos y pasivos bancarios llevó a la actual situación de crisis del sistema financiero. Desatada la crisis, el sistema bancario y el crédito deben pasar por un proceso de saneamiento. La experiencia internacional de diversas crisis financieras enseña que la recomposición del crédito es un proceso lento y más basado en operatorias tradicionales que en instrumentos nuevos. Tal recomposición deberá ser acompañada de una reestructuración del sistema bancario que va a estar condicionada por la estabilidad monetaria y cambiaria, y va a requerir el saneamiento patrimonial de las entidades completando el proceso de compensaciones por decisiones asimétricas del gobierno y de cancelación o refinanciación de los redescuentos otorgados por el BCRA durante la crisis.

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La reestructuración deberá comprender, al menos, liquidaciones de un número limitado de bancos no viables y capitalización de entidades. Se requiere mejorar el sistema institucional y el régimen prudencial, incluyendo la instauración de un seguro de depósitos, una operatoria limitada en moneda extranjera, límites a la tenencia de bonos del Estado y de otorgamiento de créditos al mismo y el incremento de medidas de supervisión y control del sistema bancario con un enfoque anticíclico, considerando previsionamiento, clasificación deudores, garantías, exigencias de capital según desempeño de deudor, descalce de plazos y monedas, y financiamiento a gobiernos. No es recomendable ni parece necesario producir cambios en la arquitectura institucional para sustituir la actual por otra de tipo narrow banking, banca off-shore o la dolarización generalizada de las operaciones financieras. La banca pública deberá ser reordenada y readecuada para atender PyMEs, el microfinanciamiento, regiones y zonas especiales, y la expansión de la bancarización a los beneficiarios de programas sociales (por ejemplo, mediante tarjetas de débito y cuentas corrientes).

Otra recomendación para el desarrollo de un sistema bancario sano es que el desarrollo del financiamiento sea equilibrado entre las fuentes bancarias y el mercado de capitales. Se deberán desarrollar fondos de inversión con instrumentos de financiamiento de mediano y largo plazo en pesos o en moneda extranjera. También deberán mejorarse las ventajas competitivas del mercado bursátil nacional así como la generación de instrumentos nuevos que capten las inversiones de los inversores institucionales locales como las AFJP. Pero se debe tener claro que estos nuevos instrumentos son complementarios, - requieren de un tiempo de maduración para su difusión y utilización por parte del sector privado - y no reemplazan las funciones de la banca tradicional.

COMPETITIVIDAD SISTÉMICA, TERRITORIAL Y POR TRAMAS/CADENAS Argentina necesita de una estrategia de desarrollo productivo de la que careció durante los últimos treinta años. Se puede señalar que luego del agotamiento del modelo de sustitución de importaciones nuestro país no ha podido diseñar una nueva estrategia de desarrollo productivo. La inestabilidad institucional y macroeconómica señalada anteriormente y la estabilidad de enfoques macroeconómicos no favorables a la producción contribuyeron a un escenario de creciente desarticulación productiva a nivel de encadenamientos, sectores y regiones. Un elemento no menor que debe destacarse es la existencia de un comportamiento inercial en materia económica en la cual se ha visualizado a la política macroeconómica como condición necesaria y suficiente para el crecimiento económico sin importar las cuestiones micro a nivel de sectores, tramas productivas o regiones. La realidad argentina ha demostrado que la macro por si sola no resuelve problemas de competitividad específicos ni las políticas especificas (las micro) resuelven los problemas si no cuentan con un escenario macro sustentable. La existencia de un entorno macroeconómico estable y un marco institucional sólido configuran los requisitos básicos para el desarrollo. La década de noventa nos deja a nivel productivo una serie de activos y pasivos. Como activos podemos señalar la conformación de sectores y empresas que han adquirido las mejores prácticas internacionales a partir de un aparato productivo, la modernización tecnológica, una infraestructura en servicios de telecomunicaciones moderna y eficiente, algunos procesos de globalización o de regionalización de algunas empresas argentinas, una importante participación de la empresa

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transnacional en la economía argentina, y la conformación de un mercado ampliado con el Mercosur y la asociación de éste con Chile y Bolivia. Como pasivos podemos señalar la desarticulación de muchas cadenas productivas a partir de las señales de precios relativos que imperó durante la Convertibilidad con un creciente peso en la utilización de insumos importados por parte de los eslabones que sobrevivieron; la desaparición de empresas y sectores completos que hubieran podido tener la posibilidad de reconversión si no hubieran estado sometidos a un proceso simultaneo de retraso cambiario; la apertura unilateral de importaciones y la debilidad de los mecanismos de control aduanero y de defensa contra las prácticas comerciales desleales. Este mismo escenario conllevó una creciente primarización y concentración de la oferta exportable, el mantenimiento de una alta mortandad de empresas con bajas tasas de natalidad de nuevos emprendedores y una excesiva concentración del dinamismo en determinadas regiones del país. Al respecto, las diferencias de desarrollo entre regiones lejos de reducirse se han acentuado. En cierta forma las políticas activas vía ofertismo fiscal que fueron aplicadas durante los noventa tuvieron más que ver con la necesidad de compensar o amortiguar los efectos sobre la producción del esquema de precios relativos imperante que con una estrategia proactiva de mejora de la competitividad. Sin lugar a dudas el resultado de los noventa arroja un aparato productivo más moderno y competitivo que el de comienzos de la década pasada pero insuficiente desde el punto de vista de las demandas y expectativas de la sociedad en términos de empleo, ingresos y bienestar. Los trabajos desarrollados por el Proyecto permiten obtener una fotografía bastante precisa tanto de los activos como de los pasivos existentes. Desde el punto de vista del proceso de asignación de recursos, interesa señalar que la estructura de incentivos implícita en los nuevos precios relativos de la economía post convertibilidad se redefinió –a diferencia del régimen predominante durante la década anterior- a favor de los bienes comercializables, los procesos intensivos en trabajo y las ventajas naturales y que, a su vez, sesga contra los abastecimientos importados. Un elemento de recomendación central para una futura Estrategia Nacional de Desarrollo pasa por el abandono de los falsos dilemas entre el sector agropecuario y la industria. Muy por el contrario, la actual complejidad productiva señala un amplio campo de interacción positiva entre estos sectores y los demás sectores económicos. Precisamente el abordaje de algunos estudios realizados por el proyecto trabajando con el concepto de trama productiva lo confirman. También se requiere de una mayor responsabilidad del sector empresario en el sentido de participar y cumplir un rol activo en la Estrategia Nacional de Desarrollo no sólo como usuario de las políticas productivas que se establezcan sino también, en la discusión de la propia estrategia que se fije asumiendo responsabilidades y deberes. Tomando como dato las recomendaciones señaladas en el punto estabilidad y previsibilidad macroeconómica y jurídica, la mejora de la competitividad sistémica del aparato productivo supone el abordaje simultaneo de los siguientes objetivos:

• El fortalecimiento de los sectores que han alcanzado mayor dinamismo durante los noventa (tramas y cadenas agroalimentarias)

• La reconstitución de cadenas productivas desarticuladas con competitividad potencial con impacto sobre el empleo.

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• La consolidación de un ambiente amigable para el desarrollo de negocios y para el surgimiento de nuevos emprendedores y el desarrollo de las pymes.

• La promoción de sectores estratégicos donde Argentina puede llegar a alcanzar un rol relevante (software - servicios informáticos, biotecnología, sector gasifero, bienes culturales)

• Alcanzar un mayor equilibrio en el desarrollo productivo entre regiones. • La profundización del Mercosur y a partir de ésta el mantenimiento de negociaciones

económicas - comerciales con otros acuerdos regionales de comercio y a nivel multilateral (OMC) a efectos de alcanzar un mejor acceso a los mercados para nuestra oferta exportable bajo el principio de que nada está convenido hasta tanto no se haya acordado la totalidad de los temas de negociación - single undertaking -.

El fortalecimiento de los sectores que han alcanzado mayor dinamismo durante los noventa (tramas y cadenas agroalimentarias) A lo largo de la década de los noventa, la agricultura argentina experimentó un proceso de modernización y crecimiento sin precedentes en los últimos tiempos, en un marco de expansión de la oferta disponible de tecnologías y de profundas transformaciones técnico-productivas, fomentando su internacionalización. En los componentes del proyecto se trabajó a nivel de trama productiva para el caso del maíz, carne bovina, lácteos y oleaginosas. Si bien los trabajos desarrollados no abarcan a la totalidad de la producción primaria, independientemente de las particularidades de cada una de las tramas analizadas, surgen en todos los casos la identificación de potenciales avances dentro de la cadena de valor de cada trama que pueden ser alcanzados y también ciertos lineamientos de acción que debe seguir la política pública en función de este objetivo. En este sentido, un común denominador que se ve en todos los trabajos realizados sobre la cadena agroalimentaria es la necesidad de contar con una nueva institucionalidad entre sector público y sector privado a partir de la cual se definan y se articulen las políticas para cada trama. Mejorar la coordinación en la definición y ejecución de las acciones aparece como prioritario. Lo señalado podría traducirse en la necesidad de crear la figura de los consejos de competitividad como instancia interministerial e interjurisdiccional (Agricultura, Salud, Medio Ambiente, Cancillería) con un rol estratégico. Esta instancia significaría el abordaje en dicho ámbito de todos los aspectos que hacen al desenvolvimiento de cada trama productiva en lugar del abordaje parcial que supone trabajar separadamente con cada eslabón de la trama. Este nuevo enfoque permitiría enfrentar algunos de los principales desafíos que tienen por delante las tramas que se analizaron entre otros:

• Una mejor coordinación entre las diversas etapas productivas en cada trama, con el objeto de producir sinergías que permitan una mejora de la competitividad global de la misma.

• Problemas generados por la ausencia de normas homogéneas que actúen tanto en el circuito productivo que se destina al mercado externo como en el que se destina al mercado interno. Por ejemplo, la necesidad de estándares uniformes de calidad.

• Problemas de coordinación entre jurisdicciones en lo que respecta a las actividades de regulación.

• Cómo establecer formas de ajuste equilibradas entre los distintos eslabones de las tramas agro-industriales, cómo se distribuye la rentabilidad en la fase ascendente del ciclo y cómo

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se distribuyen los costos entre los distintos participantes de la cadena en la fase descendente.

• El insuficiente desarrollo de la infraestructura logística y de transporte (problemas vinculados a la capacidad de almacenamiento, los altos costos de transporte y el insuficiente desarrollo de corredores logísticos multimodales).

• Plantear posibles estrategias de diferenciación y diversificación de productos con el objetivo de aumentar el valor agregado de la oferta exportable. Ello es posible y en algunos trabajos se establecen metas concretas que pueden alcanzarse.

• Poder desarrollar una “marca país” la cual se vuelve cada vez más necesaria en el comercio de comodities. Argentina cuenta con algunos elementos diferenciadores que le posibilitarían conformar esa marca: suelos fértiles, atmósfera limpia, inexistencia de materiales radiactivos, lejanía de zonas afectadas por conflictos bélicos, etc.

Los restantes trabajos desarrollados en el sector alimenticio se concentraron en la perfomance del mismo en su comercio exterior como su competitividad a través de diferentes metodologías. También se identificaron las posibilidades que existen en los segmentos de productos no tradicionales de alto valor dado su dinamismo en el comercio internacional. Argentina cuenta con fortalezas para poder avanzar en una estrategia tendiente al desarrollo de productos diferenciados de alto valor. Entre éstas podemos señalar como una de las más importantes producir alimentos con características naturales, ventaja que puede ser aprovechada a través de la conformación de una marca país que ya ha sido mencionado. La demanda del mercado internacional, en especial la de los países de altos ingresos, se ha concentrado en los alimentos considerados naturales, orgánicos, frescos con garantías de inocuidad. Durante los noventa nuestro país ha tenido un importante dinamismo en el comercio internacional de alimentos, aumentando su participación en el comercio mundial que alcanza 2,8 por ciento. Sin embargo, esta participación de Argentina sigue siendo muy baja y muy distante de la capacidad de absorción de los actuales mercados importadores. Estudios realizados en el proyecto señalan que las exportaciones de alimentos podrían tener un factor de multiplicación de 4,3 (de 600 millones de dólares a 2.600 millones de dólares). Los trabajos señalan como factores limitativos para la expansión de la producción y de las exportaciones de alimentos, además de la cuestión macroeconómica, debilidades a nivel institucional vinculadas con:

• El sistema de promoción comercial donde se identificaron problemas de articulación entre éste y los programas de desarrollo de las capacidades competitivas. Superposición de funciones, insuficiente coordinación, escasez de recursos, ausencia de prioridades y escasa participación de los sectores privados.

• El sistema de control sanitario. • El bajo nivel de investigación y desarrollo. • Lentitud en las negociaciones internacionales para mejorar el acceso a los mercados

importadores. • Debilidad de las entidades empresarias representativas junto con la insuficiente escala de

las explotaciones y la poca asociatividad entre empresas.

Lo antes señalado constituye un punto de partida para la definición de acciones de política pública y de la ingeniería institucional que el sector requiere.

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La reconstitución de cadenas productivas desarticuladas con competitividad potencial con impacto sobre el empleo

La década del noventa significó la desarticulación de muchos encadenamientos productivos a partir del esquema de precios relativos que imperó durante la misma. En especial esta desarticulación se dio principalmente en los eslabonamientos productivos donde el impacto sobre el empleo era mayor y en donde la densidad del tejido pyme era significativa. El proyecto analiza algunos sectores específicos como es el caso del calzado, la industria de las confecciones y la de la maquinaria agrícola que han recobrado cierto dinamismo a partir de la devaluación. Sin embargo el nuevo esquema de precios relativos no puede ser convenientemente aprovechado por las empresas de estos sectores debido a la ausencia de estrategias de especialización productiva, la escasa articulación con los proveedores tanto en términos de aprovisionamiento de material prima como de calidad de la misma (ausencia de integración vertical) así como problemas tecnológicos vinculados al equipamiento existente. Nuevamente aquí parece imponerse la necesidad a nivel de política pública de conformar consejos de competitividad para cada cadena productiva en los cuales se aborde la totalidad de los factores que limitan el desenvolvimiento de éstas y que no se relacionan con la cuestión macro, como por ejemplo: las cuestiones vinculadas a la adopción de estrategias de especialización, integración vertical, calidad, aprovisionamiento de materias primas, diseño, marketing, desarrollo de marcas y fomento de la asociatividad. Un elemento específico que los trabajos señalan es la necesidad de contar con un adecuado funcionamiento de un sistema de tradings que facilite las exportaciones de estos sectores productivos, para lo cual deben resolverse los problemas vinculados a la aplicación del Impuesto al Valor Agregado que limitan la utilización de este mecanismo de exportación. Consideramos que los lineamientos sugeridos en los trabajos deben ser profundizados para poder establecer recomendaciones más especificas y menos generales y ampliarse los mismos a otros sectores que no han sido considerados en el proyecto, como por ejemplo los sectores pesca y forestal, la industria de muebles con todo el complejo de la madera y el sector de la minería. En estos dos últimos sectores durante los noventa se establecieron marcos normativos especiales para el desenvolvimiento de estas actividades pero que solo beneficiaron a los eslabones iniciales de ambos encadenamientos resultando necesario la extensión de los mismos a los eslabones de mayor incorporación de valor agregado. Por el contrario en sectores productivos como el pesquero, se deberán revisar las reglas de juego que rigieron durante la década pasada de manera tal de asegurar un balance equilibrado entre el desarrollo de esta industria y la preservación del recurso ictícola.

La consolidación de un ambiente amigable para el desarrollo de negocios y para el surgimiento de nuevos emprendedores y el desarrollo de las Pymes

Por ambiente amigable nos referimos a todos los aspectos que ayudan al desarrollo de los negocios, tanto los que apuntan a su desenvolvimiento como a los factores que deben removerse. Cuestiones tales como la necesidad de una adecuada infraestructura de servicios y de transporte, claridad y transparencia en materia de regulaciones, calidad en la administración de gobierno, tanto a nivel nacional como provincial y municipal, constituyen activos que deben consolidarse en cualquier estrategia de desarrollo que se quiera implementar.

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Lo señalado reviste particular importancia si tenemos en consideración el desarrollo desigual que tienen las distintas regiones del país, muchas de las cuales tienen como rasgo estructural la debilidad o ausencia de tejido empresarial. En estas regiones, esto constituye una barrera irremplazable que obliga a la necesidad de crear un clima favorable a los negocios y a las inversiones. La necesidad de reducir los costos burocráticos aparece como prioritario si tenemos en cuenta que para constituir una empresa se necesita realizar al menos 14 tramites en diferentes ventanillas del Estado con superposición de controles y con un grado significativo de complejidad lo que produce el efecto no deseado de incentivar la informalidad. En este sentido se hace indispensable la simplificación de trámites, controles y requisitos, como por ejemplo la constitución de una única ventanilla que facilite la constitución de nuevas empresas y el cumplimiento de requisitos durante el funcionamiento de la empresa. Sin perjuicio de la necesidad de implementar estas incitativas puntuales, el proyecto ha identificado la necesidad que Argentina tiene de contar con una estrategia de desarrollo empresarial que es un concepto más abarcativo de lo que tradicionalmente se conoce como una política para las pymes. En el trabajo específico desarrollado, con respecto a las pymes se establece la necesidad de contar con un marco institucional y normativo que respalde los derechos y garantías de las mipyme. Si bien ha crecido en los sectores dirigenciales la importancia de las pymes para la generación de empleo esto aún no se ha traducido en una política de estado. Los cuatro ejes de acción de una política pymes propuestos pasan por la creación de nuevas empresas, el fomento de la innovación, la internacionalización y la generación de nuevos instrumentos de financiamiento. Finalmente, el trabajo revaloriza la gestión local de la política pyme y establece una propuesta de instrumentos de acción y de los recursos necesarios para su implementación.

La promoción de sectores estratégicos donde Argentina puede llegar a alcanzar un rol relevante (software - servicios informáticos, biotecnología y bienes culturales)

Argentina debe delinear un patrón de especialización productiva y dentro de éste no puede estar ausente una clara estrategia nacional en el ámbito de la alta tecnología, y en general en todo lo relacionado con la llamada nueva economía. Cuenta para ello con un gran capital humano, de características socioeconómicas y culturales similares a la de los países más desarrollados. Éste es un activo con el que no muchos países cuentan, que permite anclar a sus recursos humanos más calificados en el país. Lamentablemente este activo se ha estado perdiendo debido a la emigración de recursos humanos calificados hacia los países desarrollados, hecho que termina constituyendo un subsidio que los países menos adelantados otorgan a los desarrollados, los cuales tienen un problema de demanda de recursos humanos que excede a la oferta disponible. Es indispensable generar políticas que permitan evitar esta emigración, a través de la generación de oportunidades de desarrollo laboral en el país. En este marco general, desarrollar una industria de producción de software y de servicios informáticos competitiva a nivel mundial, permitiría aprovechar las ventajas que brinda la economía global: permitir a las economías no centrales insertarse en la cadena de creación de valor de intercambio a nivel global. En definitiva, promover el acceso de la Argentina a los beneficios de la nueva economía constituye la respuesta estratégica del país a los desafíos del mundo globalizado.

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En materia de desarrollo de software algunos países han optado por políticas pasivas que se han limitado a abrir los mercados internos, a flexibilizar los procesos de adopción y dejar que únicamente las fuerzas individuales definan la estructura de operación y de incorporación de tecnología. Éste ha sido el caso de Argentina. Consecuencia de esto son los fuertes costos de oportunidad. Los países que han adoptado estrategias directas o indirectas de estímulo en esta área de la industria han permitido elevar la productividad y competitividad en el sector privado de la economía y con ello propiciar el bienestar de la sociedad. Las estrategias de desarrollo de la industria de software seguidas por los países de entrada tardía al sector pueden ser clasificadas en dos grandes grupos. Por un lado, aquéllas que impulsan el desarrollo de una industria local a través de la simple exportación de mano de obra calificada o la exportación de desarrollos de software a partir de contratos con empresas extranjeras. Por otro lado, aparecen aquellas estrategias de exportación de productos de software de desarrollo local y de atracción de inversiones extranjeras como el caso de Irlanda o Singapur. Este último tipo de estrategia es la que parece ofrecer un mayor potencial para un país como Argentina que puede llegar a captar en los próximos años el 5 por ciento del mercado internacional. Se ha elaborado en el marco del Proyecto un trabajo especifico en torno de este sector, de la potencialidad existente así como de los lineamientos de política que pueden desarrollarse. En el caso de la biotecnología ésta constituye un área en la que existe un punto de partida local con algún nivel de solidez y son menores los limitantes relacionados con la experiencia acumulada y con la escala de producción. La biotecnología no constituye un nuevo sector industrial. Por el contrario, es una tecnología horizontal que cruza todas las áreas y disciplinas impactando en numerosos sectores productivos, aportando insumos para que los mismos incrementen su competitividad. Existe un número importante de empresas que aplica la biotecnología en América Latina, principalmente localizadas en los países con mayor capacidad de investigación como Argentina, Brasil y México. Se encuentran mayormente concentradas en la producción de insumos agrícolas (semillas, variedades vegetales, inoculantes, pesticidas, fertilizantes, productos veterinarios y genética animal) productos farmacéuticos, productos de diagnóstico humano y química fina (aminoácidos, pigmentos, antibióticos, vitaminas, etc.) Argentina requiere de la implementación de un programa de promoción y fomento de la biotecnología del que hasta ahora carece. El Proyecto no ha abordado el análisis de la biotecnología como sector sino que solamente se ha trabajado el tema en función del análisis realizado para las tramas agroindustriales. Se considera que se deberá profundizar esta temática dada su importancia estratégica.

Alcanzar un mayor equilibrio en el desarrollo productivo entre regiones

El desarrollo económico desigual entre las distintas regiones del país es un rasgo estructural que se ha mantenido inalterable durante toda nuestra evolución económica. Esta disparidad entre provincias o regiones ha tenido como resultante un alto nivel de concentración territorial de la producción: tan sólo cinco provincias (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza) concentran el 78 por ciento del producto bruto geográfico. La raíz principal de la desigualdad regional radica en la debilidad de sus aparatos productivos, la ausencia de atractivos

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para la captación de inversiones, la falta de infraestructura y un clima poco favorable para el desarrollo de nuevos negocios. La encuesta realizada en el marco del Proyecto a 500 grandes empresas muestra que gran parte de las Provincias no resultan localizaciones atractivas para las principales empresas que operan en la Argentina. Uno de los rasgos de potencialidad que se ha identificado en los trabajos realizados en este campo es la existencia de un alto grado de desaprovechamiento de recursos naturales. En este sentido, los lineamientos de acción a ser seguidos pasan por la necesidad de la puesta en marcha de actividades productivas de envergadura que aprovechen y agreguen valor a la dotación de recursos naturales existentes, orientadas a los mercados externos. Con independencia de lo anteriormente señalado, el trabajo no establece lineamientos de política en el sentido de poder identificar cuáles deberían ser adoptadas a efectos de generar un contexto que tienda a reducir la brecha existente en el desarrollo entre regiones y que permita resolver las asimetrías entre regiones con marcos promocionales vs. regiones que carecen de los mismos. Argentina carece de una estrategia de Promoción de Inversiones. A nivel de las disciplinas multilaterales (OMC) es posible otorgar, en materia de subvenciones, un tratamiento diferencial para las regiones consideradas desfavorecidas en función de: -la renta per capita (que no debe superar el 85 de la media del PIB Nacional) y -la tasa de desempleo que debe ser por lo menos un 110 superior a la media nacional. Lo señalado no impide avanzar en un análisis que posibilite el establecimiento de un Sistema Nacional de Promoción de Inversiones dentro del cual las regiones de menor desarrollo relativo pueden tener un tratamiento diferencial en el marco de lo que contempla la Organización Mundial de Comercio. Asimismo, el aprovechamiento de insumos localizados, producción en series pequeñas y productos diferenciados con marca de origen.

La profundización del Mercosur y de las demás negociaciones económicas internacionales

Así como el proceso de asociación con Brasil en la década del ochenta, el Mercosur ha sido –en los noventa- tal vez la única política estratégica adoptada por Argentina desde la reinstauración de la democracia. En términos económicos–comerciales, esta estrategia significó para la economía Argentina un aumento de su comercio exterior, un proceso de reestructuración y especialización de su aparato productivo a partir de una complementación creciente de las industrias de los principales socios que garantizó productividad y competitividad y un factor de atracción muy importante para la captación de inversión extranjera directa (IED) por lo que significó la conformación de un mercado ampliado sin restricciones. Las exportaciones argentinas al Mercosur se incrementaron durante la década del noventa 355% y sus exportaciones globales lo hicieron 113%. Esto significa que el Mercosur explicó el 46,7% del crecimiento de las exportaciones totales y, en materia de comercio global –exportaciones e importaciones- el 36,8% del crecimiento del comercio. Los rendimientos que ha producido el Mercosur –en especial para la Argentina- parecen haber entrado en declinación. Como dato, las exportaciones intrazona del bloque, que representaban 9% del total exportado en 1990, pasaron a representar 20% en 1995 y este porcentaje se ha mantenido. Si lo vemos desde el lado de las exportaciones argentinas al Mercosur, éstas no han podido superar

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el 35% de sus exportaciones globales. La “ganancia de comercio” se dio claramente en la primera mitad de los noventa. Como factores explicativos a analizar, pueden señalarse la ausencia de una nueva agenda en la relación con Brasil -que introduzca nuevas temáticas tendientes a profundizar el proceso de integración- la no resolución de viejas controversias existentes, la dificultad para construir nuevas competitividades que generen “comercio nuevo”, el bajo grado de internalización de las normas acordadas –apenas superior a 30%-, la aparición de cuestionamientos al Mercosur como unión aduanera –dada las perforaciones que ha tenido el arancel externo común- y el surgimiento de nuevos escenarios de negociación comercial con otros acuerdos regionales de comercio (ALCA y la Unión Europea) en que se encuentra involucrada la región y el bloque. Sin embargo, el cambio de política macroeconómica y en especial la alteración de la política cambiaria en Argentina pueden significar una potenciación y recreación del Mercosur, al desaparecer uno de los factores que más dificultades generaba a la hora de acordar una nueva agenda de políticas para el bloque. Tanto para Argentina como para Brasil el Mercosur puede significar aún importantes ganancias de comercio. Éstas podrían ser mucho mayores que las que prometen otras negociaciones comerciales. Las exportaciones argentinas tan sólo representan 12,3% del total de las importaciones brasileñas. Si tomamos los primeros 400 productos de exportación de Argentina a Brasil, que constituyen 95% de las exportaciones argentinas a ese mercado, éstas absorben sólo 24% de lo que Brasil importa globalmente de estos productos. Lo señalado es un indicio de que el Mercosur debería seguir siendo nuestra prioridad comercial en especial para los segmentos productivos de mayor valor agregado y de mayor componente científico – tecnológico. La definición de estrategias comerciales y productivas nacionales para el Mercosur supone el abordaje del estado de situación del proceso de negociación y, de manera especial, de los grados de libertad disponibles. El trabajo realizado por el proyecto realiza una serie recomendaciones y propuestas, siguiendo el principio de no afectar los activos de negociación alcanzados. El Proyecto considera que cualquier acción que signifique revisar estos activos de negociación, lejos de contribuir a la formulación de estrategias, terminarían debilitando al propio proceso de integración, anulando la mejor iniciativa comercial o productiva que se pretenda implementar. Afectar la marca Mercosur, a su vez, debilita al bloque en relación con los diferentes escenarios de negociación hoy en curso. Entre los aspectos abordados en el presente Informe figuran la política comercial, la política productiva y la política de inversiones. La política comercial fue analizada en términos de los aspectos referidos a: la promoción comercial; la política de negociación en el Mercosur y la política de comercio exterior, entendiendo por esta última el manejo y administración de los instrumentos de comercio exterior. En la promoción comercial, las debilidades detectadas se vinculan a la escasez presupuestaria y de recursos humanos calificados, la inexistencia de un sistema nacional de promoción comercial (que subordine al mismo tanto a las acciones de promoción comercial que se realizan desde el Estado Nacional como a las que realizan las Provincias, Regiones y Municipios) y el mantenimiento de superposiciones en las tareas de promoción entre la Fundación Exportar con otras áreas del Poder Ejecutivo. También se destaca la escasa coordinación con los restantes Estados Parte del Mercosur tendiente a la conformación futura de un sistema de promoción comercial conjunta, la cual aparece como necesaria.

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A nivel de las negociaciones en el Mercosur, es necesario un plan de profundización del proceso de integración que aborde de manera simultánea tres objetivos centrales: 1) la creación de nuevos activos de negociación que ayuden a consolidar el proceso de integración, 2) la preservación de los activos de negociación alcanzados y 3) la reparación de determinados activos de negociación que se han visto afectados durante los últimos años a partir de haberse permitido un conjunto de excepciones –unilateralidades– a nivel del arancel externo común que han perforado notablemente la unión aduanera. Además, se requiere un rol y una presencia más activa de los empresarios. Los temas en los cuales debería concentrarse el esfuerzo de negociación y donde se establecen recomendaciones son: las perforaciones a la Unión Aduanera; la falta de internalización de normas acordadas; el estancamiento de las negociaciones técnicas; el fortalecimiento de la coordinación nacional en la negociación así como el tratamiento de algunas controversias históricas. En lo que atañe a los instrumentos de comercio exterior, se señala que los mismos se han visto restringidos por dos factores. En primer lugar, el disciplinamiento en relación con las normas multilaterales ha restringido la aplicación de nuevos instrumentos de comercio exterior, así como los grados de libertad de los aún permitidos. En segundo lugar, el propio proceso de integración del Mercosur ha llevado a una limitación muy precisa de los instrumentos de comercio exterior disponibles que cada Estado Parte puede manejar autónomamente. Se debe hacer un esfuerzo para tratar de armonizar estas herramientas donde aún queda una importante tarea pendiente. En cuanto a las políticas productivas, que todavía se encuentran vigentes, las mismas son herencia de los noventa, que fue un período de carencia de acciones e instrumentos proactivos. Los acciones llevadas a cabo en la década anterior tenían por objeto compensar las asimetrías macroeconómicas y cambiarias. Queda en evidencia que la ausencia de un sistema articulado de instrumentos de política productiva a nivel nacional constituye el primer obstáculo para alcanzar consensos de políticas productivas en el Mercosur. En este sentido resulta importante poder ir avanzando en una mercosurización de las mismas. Con relación a las restantes negociaciones económicas comerciales en que está involucrada Argentina (ALCA – Unión Europea y a nivel multilateral con la Organización Mundial de Comercio) se debe ratificar y consolidar la estrategia de negociación hasta ahora seguida en el sentido de actuar como Mercosur, que es la manera de alcanzar una mayor ventaja en las negociaciones. Resulta indispensable mantener el principio de single undertaking para resguardar los objetivos propuestos en estas negociaciones en especial en lo referido al acceso a los mercados y resguardarnos de las asimetrías existentes dado los diferentes niveles de desarrollo relativo. La agenda de las negociaciones económicas internacionales ha adquirido una complejidad tal que exige mejorar los recursos que se asignan a las áreas de negociación así como la articulación entre las distintas áreas del Estado que están directa o indirectamente vinculadas en las mismas. No es un dato menor si afirmamos que es en este campo donde se juega gran parte de las posibilidades de Argentina para poder consolidar una Estrategia Nacional de Desarrollo. Se debe aclarar que los componentes desarrollados en el ámbito del proyecto han excluido el análisis de un conjunto de sectores, actividades productivas de igual o mayor potencialidad que las analizadas que deberán ser abordadas en una segunda etapa. Temas como el análisis del sector servicios que representa por sí solo el 60 por ciento del PBI y genera el 65 por ciento del empleo de la economía, merece un tratamiento particular por segmento

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de servicio. El cambio de precios relativos también ha posibilitado la generación de un perfil exportador en servicios que hasta ahora no ha sido suficientemente evaluado en su potencialidad. El turismo es un ejemplo de ello. Similar aclaración debemos realizar en relación con ciertos temas estructurales como es la cuestión de la renegociación de las tarifas de los servicios públicos, la que requerirá de un análisis específico en una segunda etapa del proyecto, ya que la estrategia de renegociación que se adopte deberá cumplir simultáneamente con los objetivos de no afectar un adecuado nivel de competitividad sistémica de la economía en el sector de los transables (bienes y servicios), mantener el ciclo de inversiones de las empresas y asegurar una tarifa social para los sectores de menores recursos. Otro aspecto pendiente de análisis es el referido a cómo mejorar la gestión de los mecanismos de regulación de defensa de la competencia. Nuestro aparato productivo se encuentra altamente concentrado, principalmente, en las ramas industriales productoras de insumos de uso difundido. Si bien éste es un rasgo estructural resulta necesario tender a generar mayores niveles de competencia que significarán una mejora competitiva de los encadenamientos productivos que dependen de estos sectores concentrados.

Finalmente, tampoco se ha abordado el tema del fortalecimiento de las empresas argentinas que se han globalizado o regionalizado a efectos de establecer acciones de política pública que acompañen su desenvolvimiento.

CREACIÓN DE UNA SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO Alcanzar un nivel sustentable de competitividad sistémica en nuestro aparato productivo requiere de una reforma estructural del sistema educativo y científico -tecnológico. Se requiere un cambio cultural en términos de la conducta que deben asumir los actores del sistema político, productivo y dirigencial que en general ignoran la importancia del conocimiento y de los recursos humanos que se producen en el país, así como su potencialidad para las políticas de crecimiento. Algunos indicadores siguen ubicando a Argentina en una posición de liderazgo en la región. Pero una mirada más cuidadosa nos señala que otros países de la región están avanzando a una mayor velocidad.. Es notoria, a modo de ejemplo, la desventaja con Chile en cuanto al uso de las tecnologías de la información y con Brasil en cuanto al volumen de la investigación científica -tecnológica. A nivel educativo quedan como objetivos alcanzar la universalidad de la escolarización en la franja de 13 a 17 años, que es de sólo 71.9 por ciento, así como fortalecer los procesos de descentralización iniciados en los noventa los cuales han sido incompletos e inmaduros. Pero esta mayor descentralización tiene que ir de la mano de un flujo de recursos que permita a la escuela atender una demanda más compleja y de mayor heterogeneidad. Claramente, uno de los aspectos de política más relevantes que deberán ser abordados se relaciona con la gestión de las escuelas, de manera de cumplir con el doble objetivo de mejorar la calidad y la equidad. En la educación superior se debe avanzar en una mayor reorientación de la oferta académica la cual se encuentra concentrada en pocas profesiones liberales lo que genera una baja proporción de graduados para abastecer el sistema científico y tecnológico. Cada año pueden egresar 3.200 administradores, 2.500 médicos y 1.700 abogados pero solamente un 1 físico, 18 matemáticos, 166 biólogos y 190 ingenieros. Esta reorientación también debe abarcar la pertinencia de la oferta académica de las universidades de base regional, la cual no necesariamente está vinculada con las potencialidades y demandas que exige el desarrollo de la región. Asimismo existen problemas de sobrecalificación o de subcalificación que deben ser atendidos.

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En cuanto al sector científico – tecnológico, a la falta de estímulos que tienen los jóvenes para que se direccionen hacia este destino profesional, se agrega la bajísima inversión en investigación y desarrollo que alcanza 0.4 por ciento del PBI inferior a la meta mínima de 1 por ciento propuesta por la UNESCO para frenar la brecha que separa a los países ricos de los pobres. El porcentaje que detenta Argentina en la relación I y D/PBI es inferior a la de Chile (0,6 por ciento) y a la de Brasil (0,8 por ciento). Este rasgo de debilidad se acentúa si consideramos que el gasto en I y D del sector privado representa apenas una cuarta parte del total y en los últimos años esta participación declinó aun más como resultado de la crisis. Además no es un dato menor, y que hace a la cuestión regional, que el gasto en I y D está concentrado en un 80 por ciento en la región pampeana lo que tiende a profundizar las desigualdades regionales. Por lo señalado resulta indispensable la definición de una estrategia nacional de desarrollo científico y tecnológico que además sea federal. Argentina cuenta con una serie de fortalezas: la existencia de un puñado de empresas innovadoras; la calidad de los recursos humanos de las áreas científicas y tecnológicas; organismos de larga experiencia que están en un proceso de reorientación hacia modos de funcionamiento más autónomos y con articulación entre sí; la introducción en los noventa de nuevos instrumentos de política, como ha sido la formulación de planes plurianuales y la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. Los lineamientos de acción propuestos pasan por el fortalecimiento de la capacidad de decisión y acción del sector público, la generación de mecanismos fiscales y financieros que estimulen la I y D del sector privado, la promoción de proyectos estratégicos de calidad internacional y dar mayor autonomía de gestión a los organismos científico – tecnológicos pero con la fijación de metas y de mecanismos de evaluación de resultados. Resulta indispensable propiciar desde el Estado la conformación de redes de conocimiento, dada su relevancia en el desarrollo de ventajas competitivas dinámicas. Las redes intensivas en conocimiento se caracterizan por una importante circulación de información y conocimiento no sólo entre los agentes que la integran sino, fundamentalmente, con firmas e instituciones que no pertenecen a la misma.

EMPLEO DIGNO EN UN MERCADO INTERNO AMPLIADO

El aumento del empleo digno y adecuadamente remunerado vendrá de la mano del mayor crecimiento económico, producto de las medidas cambiarias, monetarias, financieras, de inversión en infraestructura y de aumento de la competitividad; que fueron discutidas en las secciones anteriores. Una tasa de crecimiento alta y estable, con precios relativos no distorsionados (que durante el período de la Convertibilidad abarataron artificialmente al capital y llevaron al desplazamiento de la mano de obra), con una estructura productiva más en línea con las ventajas comparativas de Argentina (resultado también de la realineación de precios relativos), incrementarán la capacidad de la economía de crear empleo. Las medidas consideradas para fomentar la creación de nuevas empresas y el apoyo a las PyMEs también contribuirán a incrementar la demanda de empleo. Los salarios del sector privado deberán

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ir acompañando a la mejora de la economía, recuperando su valor adquisitivo y considerando los aumentos de productividad. Los salarios del sector público, deberán mantener una razonable relación con los del sector privado en función de la estabilidad que tiene el empleo público. Adicionalmente, se deben considerar otras medidas para mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo y la capacidad de movilizarse de los trabajadores entre actividades y regiones. Entre estas medidas se incluyen las mejoras de la articulación del sistema educacional con las demandas de la producción, la expansión de los requerimientos de escolaridad hasta el quinto año de la secundaria (que además de mejorar el perfil educativo también va a reducir el crecimiento de la población económicamente activa mientras se implementa la medida), y la reorganización de los sistemas nacional y provinciales de capacitación técnica con participación del sector privado y organizaciones de la sociedad civil. Argentina debe consolidar un Sistema Nacional de Formación Profesional de gestión tripartita (Estado – Sindicatos – Empresas) que asegure el reentrenamiento permanente de los trabajadores facilitando su reinserción laboral en un mundo productivo en constante transformación. A ello se agregan los ejes de acción antes señalados en relación con las políticas de desarrollo empresario propuestas en especial en los aspectos que hacen a la generación de nuevos emprendedores y a la flexibilización de las regulaciones exigidas para la creación de microemprendimientos. Finalmente, los consejos de competitividad propuestos en este informe, si bien deben extenderse a las principales tramas y encadenamientos productivos, será necesario priorizar su aplicación a las actividades productivas de mayor y más rápido impacto sobre el empleo. Especial atención debe prestarse a la generación de un marco de política que aliente el desarrollo local donde existan las condiciones para que el mismo se produzca. Al igual que la cuestión de las pymes, mucho se ha hablado del fomento a las iniciativas de desarrollo local pero ello no se ha traducido aún en una Política de Estado. Se deberá evitar volver a las prácticas desarrolladas en los noventa de reducir los impuestos al trabajo que, lejos de haber contribuido a la reducción de la tasa de desempleo, han producido una profundización del déficit previsional. Hoy el nuevo esquema de precios relativos ha reducido el costo laboral y no parece en este contexto tener sentido replicar la utilización de este mecanismo. ESTADO EFICAZ, TRANSPARENTE Y HONESTO

La sociedad argentina ha reclamado una mejor gestión estatal. Varios son los aspectos de ese reclamo. Van desde la administración de justicia hasta el ejercicio de las formas de representación que el ciudadano tiene en una democracia. Los derechos del ciudadano, del consumidor, del usuario, del administrado, del votante, del productor, del comerciante, etc. son diferentes perspectivas de un conjunto de reivindicaciones planteadas al Estado del que se requiere mayor y mejor provisión de servicios públicos y preservación de las condiciones generadoras de bienestar. Los derechos antes mencionados son lesionados cada vez que el Estado asume sesgos tutelares indebidos o deniega justicia o entorpece una actividad comercial. Obviamente, esa lesión es agravada si se dan otras prácticas como la corrupción y el tráfico de influencias.

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En este informe se comenta primero las condiciones generales de mejora de la calidad del gasto público, se analizan aspectos especiales relacionados con las regulaciones y se aborda brevemente los temas que hacen a la ingeniería institucional que se requiere para poder llevar adelante una Estrategia Nacional de Desarrollo. Estos puntos que ha continuación se abordan no fueron trabajados en el proyecto y merecerán de un estudio especifico Mejoras en la calidad del gasto público

Se debe incrementar la calidad, equidad y previsibilidad del gasto público mediante la aplicación de las mejores prácticas de presupuesto y administración recomendadas por la OECD, incluyendo la preparación de planes estratégicos y planes operacionales, la definición de medidas y metas de desempeño, reglas de contabilidad e informes anuales, evaluación y auditoría. Es necesario la implementación de presupuestos por resultado y otros mecanismos de transparencia y control, tales como audiencias públicas para el debate de reglamentaciones, el derecho a la información por parte del público, y la difusión de la información sobre compras del sector público en Internet. La Argentina debe aplicar la convención de la OECD sobre Control de la Corrupción para compras del gobierno, la provisión de información sobre gastos públicos, el uso de precios testigos. Los funcionarios y reparticiones deberán firmar "Contratos de Responsabilidad y Etica” con estrictos controles y penalidades. Mejora de la calidad de las regulaciones Regulaciones de baja calidad, confusas y que fomentan prácticas corruptas, introducen incertidumbre en el ambiente de negocios y aumentan los costos de instalación, de operación (incluidos los de permanencia y formalidad) o de salida afectando negativamente la competitividad. Todos estos costos, definibles como un subconjunto de los costos de transacción, afectan no sólo empresas o puestos de trabajo existentes sino la creación de los mismos. Una trama muy compleja y poco transparente de normas y regulaciones también generan costos o incentivan la informalidad o la operación en negro. También deterioran el ambiente de negocios la opacidad, la complejidad y la inestabilidad de las regulaciones y las malas prácticas de agencias y funcionarios de diferentes jurisdicciones de gobierno. En la Argentina, esos obstáculos se manifiestan en una creación neta de empresas negativa entre 1994 y 2000 así como en un número significativo y creciente de empresas que no cumplen con los requisitos legales y fiscales, engrosando las filas de la economía informal. Una reforma del Estado coherente con un nuevo régimen de crecimiento económico debe crear un ambiente propicio para la inversión, la producción y la distribución. Son excesivas las trabas y pasos administrativos necesarios para crear y expandir empresas: altas cargas administrativas; distorsiones en el sistema fiscal; duplicación de controles; carencia y dificultad de acceso a la información relevante; asesoría profesional deficiente y bajo capital humano en la administración pública.

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La sospecha generalizada sobre altos niveles de corrupción en el sector público es otro problema cuya resolución es imprescindible para mejorar el ambiente de negocios y la calidad institucional. En la percepción empresaria, las trabas burocráticas son una de las herramientas utilizadas por los funcionarios públicos para cobros irregulares o tráfico de influencias. Por su parte, la falta de transparencia también contribuye a mantener áreas de corrupción. Pueden cuantificarse los costos burocráticos de iniciar una actividad y permanecer en la economía formal a lo largo del desarrollo de las empresas. Las estimaciones indican que las barreras burocráticas son muy costosas para éstas. Es evidente que es mucho lo que se puede hacer para disminuir el peso de las barreras burocráticas. Lo primero que resalta es la complejidad de muchas de las regulaciones que es necesario simplificar. Las nuevas tecnologías informáticas brindan herramientas que permiten hacer un manejo más eficiente de la información. Las propuestas de ventanilla única apuntan en este sentido. Sería necesario evaluar su performance para analizar la posibilidad de implementar esta reforma en distintos niveles de gobierno. También resulta pertinente aquí evaluar qué trámites se pueden realizar por Internet o utilizando otras herramientas para evitar que los empresarios tengan que viajar enormes distancias para cumplir con los requisitos legales de sus emprendimientos. La reglamentación también debe ser más transparente. Las leyes y reglamentos nacionales deben ser consolidadas en un sistema único e integrado, que se actualice regularmente, como el caso del “Code of Federal Regulations” de los Estados Unidos. La preparación de nuevos reglamentos debe ser acompañada por períodos de consulta de opiniones públicas, como sucede también en los Estados Unidos. Muchos países están avanzando en la realización de instructivos completos y claros para guiar a las empresas en sus tramitaciones. Estos instructivos deben ser accesibles, simples y contener todos los pasos necesarios, el orden en que se deben llevar a cabo, los requerimientos, los costos y las demoras estimadas (en tiempos realistas, congruentes con la carga de trabajo de las respectivas reparticiones administrativas). Esto disminuiría las posibilidades de la burocracia de abusar de su autoridad o del desconocimiento de los empresarios. Complementariamente, los avances que el Estado haga con respecto a transparentar su información y sus decisiones podrían llegar a tener efectos benéficos adicionales si aumentan los niveles de transparencia que exige nuestra sociedad. Las regulaciones burocráticas deberían reorientarse para cumplir un rol positivo para la sociedad. Un control de calidad más efectivo no es sólo positivo para los consumidores, lo es también para las empresas. Se requieren controles más efectivos y más equitativos, no únicamente en los impuestos sino también en la calidad. Las regulaciones burocráticas a fin de simplificarlas, transparentarlas y reorientar su objetivo deberían incluir: los requisitos para registrar una empresa y sus empleados; las condiciones para habilitar los productos; la aplicación de impuestos y las normas para habilitar modificaciones en las construcciones o procesos productivos. Revisar las regulaciones burocráticas con estos objetivos, permitirá mejorar aspectos de coordinación y definición de las responsabilidades en el Estado.

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Ingeniería Institucional para una Estrategia Nacional de Desarrollo Muchos de los lineamientos de política que se enunciaron en este documento requerirán de una estructura y gestión del Estado distinta de la actual. La constitución de instancias de coordinación institucional, de gabinetes transversales, la definición de metas, la separación entre el área que define la política y la que controla su ejecución, así como una sustancial mejora en la calidad y condiciones laborales de los recursos humanos con que cuenta el Estado aparecen como insumos indispensables para poder alcanzar una gestión eficiente. SATISFACCIÓN DE NECESIDADES BÁSICAS Y ATENCIÓN DE GRUPOS VULNERABLES La mejor política para promover el bienestar de una persona en edad activa y del hogar del que forma parte es asegurar oportunidades de acceso a un empleo digno. Pero la pobreza y la marginalidad es un estado de situación que trasciende al desempleo. Éstas se producen cuando no se accede en forma recurrente y/o duradera al circuito de distribución de ingresos y riqueza; y es el resultado de una no inclusión temprana o de una exclusión posterior a la formación del sistema económico. También, la degradación de ese sistema económico se produce cuando aparenta lograr condiciones de sustentabilidad al mismo tiempo que destruye mecanismos de movilidad social. El desempleo y la pobreza no son ajenos al tipo de estructura y a las políticas económicas aplicadas. En consecuencia, las políticas sociales, de empleo y asistencia, deben ser coherentes con esas estructuras y políticas económicas. Si estas últimas generan mayor exclusión, las políticas sociales resultan ineficaces. Por lo tanto, la eficacia de toda política social tiene, como condición necesaria, pero no suficiente, que el conjunto de políticas macroeconómicas y estructurales/sectoriales sean generadoras de empleo y distribuyan equitativamente el ingreso. El problema social que aqueja a la mitad de la población argentina sólo puede ser resuelto desde la aplicación de una estrategia de desarrollo donde las políticas que conformen la misma contribuyan, además de a los objetivos económicos – productivos, a la resolución del problema social. Ello supone que en la definición de la estrategia de desarrollo la cuestión social recupere su centralidad filosófica, teórica y práctica . Lo señalado precedentemente significa poder recuperar una visión de lo social más articulada con el desarrollo. Hasta ahora y durante los noventa, junto con la desarticulación del sistema de seguridad social heredado del modelo de economía cerrada, comenzó a consolidarse una visión de lo social de carácter asistencialista que tendió a ejercer un rol para asegurar la subsistencia de amplias franjas de población pero no su reinclusión en el sistema económico y ciudadano. Este nuevo esquema funcionó en paralelo con un modelo económico que destruyó empleo y capacidades productivas. Este modelo asistencialista terminó generando una sociedad dual, sin lograr una solución definitiva al problema de la exclusión y cuya permanencia en el tiempo ha alejado de la cultura del trabajo a parte de la población beneficiaria de esta política. La resolución de esta dualidad, es decir la reinserción en el sistema económico, no puede darse con la permanencia de políticas asistencialistas que cada vez terminan siendo tanto más necesarias como insuficientes y costosas.

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Esto no significa renegar de ellas: han sido y son indispensables frente a la emergencia social pero no constituyen una solución definitiva y su permanencia en el tiempo puede significar una obstrucción en la búsqueda de soluciones más sustentables. Por lo señalado se debe recuperar una política social que tenga como eje la articulación con las políticas de empleo, productivas, educativas y de formación profesional. En materia de empleo, es necesario llevar adelante una política de obra pública que tienda a resolver los problemas de infraestructura que afectan nuestra competitividad sistémica y la falta de vivienda. Su implementación significará la dinamización de un sector como el de la construcción que es uno de los que mayor capacidad tiene de generar de manera inmediata puestos de trabajo. En cuanto a la educación – formación profesional, vale reiterar lo señalado en el informe: se debe contar con una política de mayor cobertura educativa en la franja de los 13 a los 17 años tendiente a alcanzar, aquí también, la universalización y una mayor retención de los jóvenes en el sistema escolar. Esta búsqueda de una mayor cobertura puede fortalecerse a través de mecanismos como el Programa de Becas de Retención Escolar para hogares indigentes con niños y jóvenes que están dentro del sistema escolar. Con respecto a la formación profesional, es necesario contar con un sistema de recalificación de la fuerza laboral. Actualmente, gran parte de la población desempleada carece de las capacidades básicas que le permitan acceder a los requerimientos exigidos para un puesto de trabajo. Esto tiene que ser acompañado por programas de asistencia que atiendan a sectores específicos como la niñez, ancianos indigentes en temas como la salud y la nutrición entre otros. Es importante reiterar lo señalado en el presente informe: no parece recomendable persistir en prácticas de aliento a la demanda de trabajo basadas en una mayor flexibilización de su mercado. Los escasos resultados alcanzados por esta política se contraponen con la mayor precarización de las condiciones laborales y la ausencia de cobertura de seguridad social. Esas desventajas terminan golpeando con mayor fuerza a los trabajadores menos calificados. El tránsito del modelo asistencialista imperante al propuesto en estas líneas requiere de un proceso de transición que no afecte la atención de la emergencia social hoy existente. En este sentido, como metodología de acción se debería comenzar por ir modificando las políticas asistenciales actuales para que progresivamente se adapten al cumplimiento de los ejes antes señalados. En este sentido, algunas adaptaciones del actual programa Jefes y Jefas de Hogar pueden alcanzarse en la medida en que el subsidio que se otorgue:

a) No inhiba la futura inserción laboral de lo beneficiarios. b) incentive las capacidades básicas de la población objetivo y que esta mejora en su

capacitación esté en función de las posibilidades productivas de cada región. c) asegure la escolarización de los niños y jóvenes de los hogares beneficiarios.

Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

ESTUDIO 1.EG.33 RESUMEN EJECUTIVO GENERAL

COMPONENTES MACROECONÓMICOS, SECTORIALES Y MICROECONÓMICOS

PARA UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO Lineamientos para fortalecer las fuentes de crecimiento económico

Dirección General del Proyecto: Bernardo Kosacoff Equipo de Coordinación: G. Anlló, R. Bisang, C. Bonvecchi, M. Fuchs, F. Gatto, G. Gutman, D. Heymann, G. Lugones, E. Obtschatko, F. Porta, A. Ramos Equipo de Trabajo: S. Acosta Ormaechea, O. Altimir, A. Alvarez, V. Alvarez, O. Arizio, D. Azpiazu, G. Baez, E. Basualdo, L. Beccaria, G. Bezchinsky, C. Bianco,. M. Blaiotta, M. Braun, S. Canela, N. Caruso, A. Castaño, J. Cerutti, V. Cesa, O. Cetrángolo, M. Cristini, M. Chidiak, D. Chudnovsky, A. Curioni, S. Decibe, V. Digniani, A. Díaz, N. Ducoté C. Ferraro, L. Díaz Frers, E. Figueroa, F. Ganduglia, L. García, G. Gargiulo, M. González Rozada, D. Hernández, J. P. Jiménez, O. Kacef, H. Kantis, P. Lavarello, A. López, D. Maceira, M. Mateos, R. Martínez, M. Melgarejo, O. Miranda, V. Moori Koenig, M. R. Murmis, O. Nava, M. Palmero, F. Peirano, P. Perelman, J. M. Puppo, M. Ramal, A. R. de Tappatá, J. Todesca, C. Vicien, D. Viera, A. Viglione, F. Villalpando, M.L. Vitteri, R. Volonté, T. Von Bernard, G. Yoguel

MAYO 2003

Índice Sección I. Revisión de los estudios realizados .................................................................................1 1. El ajuste frente al colapso de la convertibilidad.............................................................................1

Un ajuste extremo ..........................................................................................................................1 Una tendencia a la normalización económica................................................................................3

2. Algunas cuestiones de política económica pendientes...................................................................5 La deuda pública ............................................................................................................................5 Las finanzas del sector público nacional........................................................................................5 El régimen monetario y la unidad de denominación de los contratos............................................6 El sistema financiero......................................................................................................................8

3 Los escenarios macroeconómicos ...................................................................................................8 4. Desafíos para las ventajas tradicionales ........................................................................................10

La vigencia del viejo proteccionismo ..........................................................................................11 Las debilidades del modelo productivo .......................................................................................11 Gestión ambiental y competitividad ............................................................................................13 Una débil inserción internacional en productos de alto valor ......................................................14

5. Algunas trabas al desarrollo de nuevas ventajas competitivas.....................................................15 El escaso desarrollo de las redes de conocimiento.......................................................................16 Las limitaciones del sistema educativo........................................................................................18 La debilidad del proceso de innovación tecnológica ...................................................................19 Los problemas para la creación y el fortalecimiento de nuevas empresas...................................21 Los problemas para la conformación de un entorno de negocios a nivel local............................21

6. Empleo, ingresos y territorialidad: desequilibrios a atender .........................................................23 Situación de empleo e ingresos .........................................................................................................23 Las desigualdades regionales ............................................................................................................25 Sección II. Resúmenes ejecutivos de los componentes .................................................................27 Estudio 1.EG.33.1 Relevamiento y creación de una base de datos estadística ..........................29 Estudio 1.EG.33.2 Estudios Macroeconómicos ............................................................................33 Componente A: La sustentabilidad macroeconómica a mediano plazo D. Heymann y A. Ramos ..................................................................................................................33 Componente B: Las condiciones de consistencia micro/macroeconómicas C. Bonvecchi y F.Porta .....................................................................................................................38 Componente C: La sustentabilidad fiscal O. Cetrángolo y J. P. Jiménez ...........................................................................................................42 Componente D: Las perspectivas de financiamiento de mediano y largo plazo J. Todesca y S. Acosta Ormaechea .................................................................................................47 Estudio 1.EG.3.3 Estudios sobre empleo Componente A: Economía laboral y políticas de empleo L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzalez Rozada ................................................................................55 Componente B: Desarrollo productivo local en Argentina. C. Ferraro.............................................61 Componente C: Formación Profesional. D. Hernandez....................................................................64 Componente D: Desarrollo de redes de conocimiento. G. Yoguel y M.Fuchs .................................68 Componente E: Creación y fortalecimiento de nuevas empresas. H. Kantis ....................................73 Estudio 1.EG.33.4 estudios de competitividad sistémica ............................................................77 Componente A.: Diseño y análisis de resultados de la 2da encuesta argentina de innovación 1997/2001. G. Lugones y F. Peirano .........................................................77 Componente B: la sociedad de la información, servicios informáticos, servicios de alto valor agregado y software. A. López ....................................................................83 Componente C : La gobernabilidad: transparencia y costos de transacción N. Ducote, M. Braun y L. Díaz Frers................................................................................................88

Componente D: Gestión ambiental en el sector agroindustrial: competitividad y sustentabilidad. M. Chidiak y M. R. Murmis .................................................................................................................. 91 Componente E: Educación y sociedad del conocimiento. S. Decibe y S. Canela........................... 97 Componente F : Nuevos enfoques de políticas PYME en Argentina G. Bezchinsky y J. M. Puppo ......................................................................................................... 103 Componente G: Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales económicas y comerciales de Argentina (productos agricolas y servicios) G. Baez y M. Palmero .................................................................................................................... 108 Estudio 1.EG.33.5 estudios de competitividad territorial......................................................... 113 Componente A: Las estrategias productivas regionales. Debilidades del actual tejido empresarial, sistema tecnológico, financiero y comercial de apoyo. F. Gatto.................................................... 113 Componente B: Las estrategias comerciales productivas para el Mercosur E. Figueroa y F. Villalpando ......................................................................................................... 118 Componente C: El ambiente de negocios para la localización y el crecimiento de las actividades económicas. A. Viglione y M. Cristini.............................................................. 123 Estudio 1.EG.33.6 estudios sectoriales........................................................................................ 128 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para la industria de autopartes. D. Maceira............................................................................................................... 128 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para la industria de generación de contenidos y bienes culturales. P. Perelman ........................................................... 133 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para la industria calzado. J. Cerutti ............................................................................................................ 139 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para el sector frutihortícola. A. Rodríguez de Tappata ............................................................................. 142 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para el sector gasífero. N. Caruso .............................................................................................................. 145 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para la industria de la confección y el diseño. O. Kacef .......................................................................................... 149 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para la industria vitivinícola. D. Azpiazu y E. Basualdo .......................................................................................... 154 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para el sector de la Maquinaria Agrícola. D. Chudnovsky y A. Castaño ............................................................ 159 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para la industria minera. V.Moori Koenig y C. Bianco ............................................................................. 164 Estudio de la estructura productiva y recomendaciónes de política para la industria de los derivados de la petroquímica. M. Ramal ............................................................................. 169 Estudio 1.EG.33.7 estudios sobre el sector agroalimentario .................................................... 173 Componente A: Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario Coord.: E. Obschatko – IICA ......................................................................................................... 173 Componente B : Tramas productivas consolidadas: carnes, lacteos, oleaginosas y maíz. Coords.:Graciela Gutman Roberto Bisang ........................................................................ 172 Anexo Metodológico ..................................................................................................................... 217 Criterios de selección de los sectores y descripción de pautas metodológicas a ser tenidas en cuenta para la realización de los mismos ...................................................................... 219

Resumen Ejecutivo General

El Resumen Ejecutivo General efectúa una revisión de los Estudios realizados en el marco del Estudio 1.EG.33 y que integran un conjunto de más de cincuenta informes. En la primera parte, se presenta una síntesis de algunos de los hechos destacados en los documentos. En la segunda parte, aparecen los resúmenes ejecutivos de cada uno de los componentes que integran el Estudio 1.EG.33. Es de destacar que en la síntesis inicial no fueron desarrollados los aspectos de construcción institucional y de recomendación de políticas que constituyen una parte central de los Estudios de cada componente y que se complementan con otros estudios y acciones que realiza el Ministerio de Economía de la Nación. El Resumen Ejecutivo General no se propone integrar los trabajos sino establecer una visión general acerca del conjunto de informes.

Sección I. Revisión de los estudios realizados

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1. El ajuste frente al colapso de la convertibilidad

El inicio de la década de los noventa se produjo en simultáneo con una etapa de cambios políticos y económicos significativos, tanto a nivel nacional como en el contexto regional e internacional. Los impulsos provenientes de factores externos desempeñaron un papel protagónico, en particular, el aumento notable de la oferta de crédito internacional para los países denominados emergentes. Sin embargo, la década de los años noventa se caracteriza principalmente por las reformas de política doméstica encaradas. Argentina implementó una serie de profundas reformas económicas que tuvieron como ejes la estabilización de precios, la privatización o concesión de activos públicos, la apertura comercial para amplios sectores de la economía local, la liberalización de buena parte de la producción de bienes y la provisión de servicios y la renegociación de los pasivos externos. Estos cambios se dieron en el marco de la vigencia de una regla de política económica disciplinadora del accionar de los agentes económicos dada por el régimen de convertibilidad de la moneda y la fijación de la paridad cambiaria nominal por ley.

A fines de la década, el inicio de un largo período dominado por la recesión y la deflación de precios generó tensiones crecientes y modificó las expectativas respecto al potencial de crecimiento de la economía y la solvencia del sector público. Entonces, emergieron con fuerza creciente, un amplio conjunto de problemas: la vulnerabilidad de la economía a los shocks externos; una agudización de la fragilidad del sistema financiero; un sesgo anti-competitivo de la estructura de precios; los problemas de consistencia entre el destino del gasto y de la inversión y sus formas de financiamiento; la sustentabilidad fiscal y su relación con el sostenimiento de un tipo de cambio fijo nominal; la presencia de fuerzas endógenas que en ese marco inducían un ajuste recesivo; una modernización heterogénea del aparato productivo que resultaba insuficiente para dotar a la economía de mayores y crecientes niveles de productividad; y complejos problemas de selección inversa en la naturaleza de las modalidades de inversión. En síntesis, una acumulación de desequilibrios de stocks originada en la previa acumulación de desequilibrios de flujos.

En ese contexto, la crisis por la que atravesaba la Argentina terminó expresándose en una prolongada y profunda recesión, un progresivo aumento en los índices de desempleo, pobreza e indigencia y un moderado proceso de deflación de precios y salarios. La situación fiscal era también sumamente delicada, básicamente, por la imposibilidad casi absoluta de financiar ese desequilibrio de manera voluntaria. Paulatinamente, las dudas sobre la capacidad de satisfacer la creciente deuda pública y sobre la sustentabilidad del régimen monetario y el sistema de contratos asociado se transformaron en certezas para la mayoría de los actores políticos y los agentes económicos. La existencia de una profunda crisis política, la agudización de la conflictividad social y la casi nula credibilidad en las sucesivas políticas económicas que se ensayaron en vísperas del derrumbe final del régimen agravaron el panorama. En esas condiciones se produjo un brusco y acelerado descenso de los depósitos bancarios –acompañado de un proceso paralelo de fuga de capitales- que llevó a imponer restricciones a la salida de fondos del sistema financiero y controles de pagos al exterior.

Un ajuste extremo

Una vez producida la renuncia del gobierno electo a fines de 1999, las autoridades que lo sucedieron adoptaron un conjunto de decisiones centradas en dos ejes principales. Por un lado, se declaró el cese de pagos de la deuda pública interna y externa, posteriormente limitado a los pasivos estatales emitidos bajo legislación extranjera y en manos de no residentes. Por el otro, se abandonó

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el régimen de convertibilidad de la moneda y la paridad cambiaria vigente desde abril de 1991. Las consecuencias inmediatas fueron un fuerte aumento de precios y la ruptura del sistema de contratos, por una parte, y la recuperación de las funciones de prestamista de última instancia por parte del Banco Central y el retorno de la posibilidad de financiar los déficit fiscales a través de la emisión monetaria, por la otra. En materia cambiaria, luego de un breve período de fijación de un tipo oficial, se optó por un régimen de flotación con intervención de la autoridad monetaria en el mercado de cambios.

Complementariamente, se decidió pesificar las deudas bancarias y financieras nominadas en moneda extranjera al tipo de cambio de un peso por un dólar y su equivalente en otras monedas, mientras que la mayoría de los pasivos financieros en moneda extranjera de las entidades bancarias fueron pesificados a la relación de $1.40 por dólar o su equivalente en otras monedas. En la misma dirección, se estableció un sistema de indexación asimétrica entre algunos rubros del activo de los bancos y la mayoría de sus pasivos con los depositantes. Dados los problemas de iliquidez e insolvencia bancaria que aparecieron, sumado a la fuerte especulación inicial sobre el tipo de cambio, se establecieron restricciones adicionales a la disponibilidad de los depósitos en las entidades financieras y a la salida de capitales.

En la primera parte de 2002 se asistió a fuertes turbulencias: la desaparición del crédito interno y externo, la imposibilidad de formular previsiones, el encarecimiento de los insumos transables y las dificultades de operación del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la demanda como la oferta de bienes y de servicios. La caída del nivel de actividad y el salto del tipo de cambio real implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la configuración de la demanda y en la distribución de los ingresos. En esta etapa, la crisis también se asoció con difundidos quiebres de solvencia que alcanzaron al sector público, al sistema financiero y a grandes conjuntos de agentes del sector privado. Finalmente, en el marco de una intensa salida de capitales, el tipo de cambio real se ubicó en valores históricamente altos y el saldo comercial fue extraordinariamente elevado, generando un apreciable superávit en cuenta corriente.

Pese a la intensidad de las perturbaciones sobre los diferentes mercados y a la abrupta depreciación externa de la moneda, otros factores se combinaron para permitir que el peso se mantuviera como denominador de precios y medio de cambio. Entre estos factores, cabe incluir la fuerte recesión, la escasa movilidad de los salarios en un contexto de desempleo y la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la mejora en las cuentas públicas –que, desde el punto de vista de los flujos de caja, posibilitó que el financiamiento del déficit dejara de presionar sobre la creación de dinero- y la oferta excedente de divisas derivada del elevado superávit comercial. Y, si bien los precios internos crecieron considerablemente, no se observó la reaparición de comportamientos adaptados a un contexto de inflación persistente. Ello hizo posible también que, en el marco de elevadas aunque descendentes tasas de interés, se registrara un proceso de retorno de fondos hacia las entidades financieras.

Desde el punto de vista del proceso de asignación de recursos, interesa señalar que la estructura de incentivos implícita en los nuevos precios relativos de la economía se redefinió –a diferencia del régimen predominante durante la década anterior- a favor de los bienes comercializables, los procesos intensivos en trabajo y las ventajas naturales y que, a su vez, sesga contra los abastecimientos importados. Dadas estas condiciones y señales, y en el marco de una situación de demanda interna francamente deprimida, los sectores que más crecieron y lideraron una ligera tendencia de reactivación de la producción en el segundo semestre fueron los que incrementaron sus exportaciones o, principalmente, comenzaron a sustituir importaciones, ganando cuotas relativas del mercado interno.

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A pesar de ello, estas tendencias no se generalizaron al resto de los sectores industriales, probablemente, por varias razones: i) más allá de ganancias inmediatas de competitividad-precio, la expansión de las exportaciones depende de la demanda externa y de atributos sistémicos que maduran en un plazo más largo; ii) la sustitución de importaciones requiere de la existencia de disponibilidad de capacidad productiva y, especialmente, tecnológica y, además, de una trama productiva consolidada; iii) la elevada y generalizada incertidumbre, la pérdida relativa y la segmentación de ingresos, sumadas a la ausencia de crédito, castigan al consumo y a la inversión dirigida a varios y diversos sectores.

Una tendencia a la normalización económica

El contexto y las modalidades en que se desenvolvió la economía durante la segunda mitad del año configuran una situación de precaria tendencia a la normalización. La posición fiscal sigue siendo precaria. Ciertamente, el sistema impositivo operó con una configuración de emergencia que, junto con la caída del valor real del gasto, permitió una recomposición del superávit primario. No obstante, el frente fiscal permanece rodeado de un conjunto de circunstancias y efectos no resueltos o inciertos: el default de la deuda, las modificaciones en los precios relativos, la ruptura de contratos, los cambios patrimoniales y las posteriores compensaciones a las partes involucradas, la pérdida de recaudación tributaria y el posterior rediseño de su estructura son algunos de los aspectos de la crisis que afectaron seriamente la situación fiscal de los diferentes niveles de gobierno y sobre los cuáles todavía no se vislumbran claras decisiones.

En el campo monetario y financiero, los comportamientos observados sugieren que, en condiciones de relativa calma macroeconómica, habría una cierta demanda por depósitos en moneda nacional, que se correspondería con un sistema financiero que actúa en la administración de transacciones y puede ir recuperando un papel en la intermediación del crédito. Sin embargo, el nivel de confianza en los bancos es muy limitado y aún persisten cuestiones no resueltas respecto de la situación patrimonial de deudores y acreedores, de las entidades financieras y de la “organización industrial” del sector bancario. En el ámbito del sector externo, el ajuste observado en las cuentas del balance de pagos se corresponde con comportamientos asociados con fuertes turbulencias y elevados grados de incertidumbre. No obstante, podría esperarse que en situaciones menos extremas que las registradas durante el 2002 –aunque no todavía “normales”- persistan condiciones de oferta excedente de divisas. Esto es, mientras no se reiteren o surjan nuevos factores de perturbación, podría aliviarse en parte el peso de la restricción externa sobre el nivel de gasto agregado.

El análisis del desempeño observado en los diversos planos de la economía a partir de la relativa estabilización de las variables monetarias, financieras y fiscales lleva a preguntarse si los cambios drásticos que siguieron al derrumbe del régimen de la convertibilidad serán suficientes para conformar un nuevo esquema de funcionamiento de la economía. Más precisamente, si éste puede ser capaz de impulsar y sostener un proceso de recuperación y crecimiento del nivel de actividad, garantizar la estabilidad macroeconómica, mantener una constante renovación tecnológica, reforzar las ventajas competitivas en el marco de un apropiado grado de apertura de la economía a las corrientes comerciales y financieras externas y, fundamentalmente, reducir los niveles de desempleo, pobreza, marginalidad e inequidad en la distribución de los ingresos.

En tal sentido, los estudios de sustentabilidad macroeconómica a mediano plazo sugieren que los escenarios posibles para la economía argentina parecen cubrir un rango de gran amplitud. Por un lado, no puede descartarse una fuerte recuperación, si es que se van disipando nítidamente

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los factores de incertidumbre que han venido pesando sobre la economía. Por otro lado, es concebible la persistencia de un estado en que la economía no reacciona visiblemente, con potencial de gran inestabilidad y donde, en promedio, la economía no mostraría mejoras apreciables en términos de actividad y empleo. En la medida en que ninguna de estas situaciones polares llegue a configurarse, podría haber un comportamiento tal que se produce recuperación, aunque ésta se ve frenada por la todavía presente posibilidad de un deslizamiento hacia un estado de crisis. En ese escenario “intermedio”, se irían observando avances en la reestructuración del sistema financiero y en negociaciones relativas a la deuda pública, y se mantendría prudencia en la administración fiscal y monetaria, pero habría altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguirían influyendo sobre las expectativas y harían que los horizontes de decisión se mantengan cortos.

A una perspectiva semejante llegan las consideraciones en torno a los problemas de consistencia micro/macroeconómicas. En efecto, los estudios y relevamientos realizados entre los sectores de actividad y el núcleo de las grandes empresas del país sugieren que –con algunos matices diversos por sector, origen del capital o situación de endeudamiento- la prioridad casi excluyente es la recomposición o el incremento de sus resultados en el corto plazo, a través del aumento de las exportaciones o de la saturación de su nivel de capacidad instalada atendiendo algunas demandas puntuales en el mercado doméstico, lo que incluye los avances observados en el proceso de sustitución de importaciones. Esto es, predomina una actitud de wait and see; las señales que emite la economía no son consideradas robustas y estables y, por ende, tienden a predominar las conductas de tipo oportunistas, defensivas o adaptativas.

En otras palabras, las señales que emiten los precios relativos inducen hacia decisiones de una reorientación sustantiva en el proceso de asignación de recursos. Pero, al mismo tiempo, la propia inestabilidad y fragilidad de la situación macroeconómica y, en general, de las instituciones y reglas de funcionamiento económicas, desalientan y dificultan las decisiones de inversión y el destino de los recursos. En esta tensión, los agentes económicos tienden a privilegiar de manera casi exclusiva la gestión de corto plazo lo que, probablemente, conduce a reforzar el círculo vicioso de lenta recuperación e inestabilidad, al tiempo que endogeiniza la volatilidad de los incentivos que emanan del sistema de precios. Simultáneamente, en la medida en que hay cambios en el corto plazo que modifican el posicionamiento relativo de agentes y sectores, y reina un estado de “incertidumbre plena”, es dable de esperar reacciones y respuestas individuales heterogéneas.

En este clima de incertidumbre, el comportamiento futuro de algunas variables aparece como clave para que en la percepción de los agentes económicos la evolución de la economía se vaya encuadrando en alguno de los escenarios posibles. Así, el desempeño de las exportaciones y de la sustitución de importaciones en condiciones competitivas es, sin duda, esencial. En tal sentido, los análisis de las respuestas sectoriales y empresarias sugieren que el escaso dinamismo exportador que se produjo luego del derrumbe del régimen de convertibilidad está asociado con problemas de financiamiento, con la existencia de rigideces en la estructura y en el aparato productivo y con la vigencia de restricciones al acceso en los mercados internacionales y regionales.

Otra cuestión clave es alcanzar y sostener una posición fiscal equilibrada. Se trata de una condición necesaria para que la economía funcione de manera ordenada, en particular, porque es muy probable que se mantenga cerrado por un tiempo prolongado el acceso del gobierno al “crédito voluntario”. El cumplimiento de esta situación es crítico, en la medida que se procure evitar la creación excesiva de dinero como un requisito primario para la consolidación de un régimen monetario con baja inflación. Además, una posición fiscal equilibrada será decisiva para resolver o administrar, con alguna probabilidad de éxito, las inevitables tensiones entre las demandas reparadoras de naturaleza social y los reclamos de los acreedores de la deuda pública que deberán afrontarse. Por último, también resulta esencial que se mantengan condiciones de baja inflación sin excesiva volatilidad cambiaria. Ello es así porque, entre las dificultades que contornan el

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desempeño de los sectores y las firmas, se destacan la deprimida situación del mercado interno, el costo de los insumos importados, la necesidad de mayor capital de trabajo y las dificultades de abastecimiento.

2. Algunas cuestiones de política económica pendientes

La deuda pública

El incumplimiento de los compromisos de la deuda pública es uno de los principales elementos que colocan a la economía en una situación de anormalidad. Al mismo tiempo, la reestructuración de la deuda se presenta compleja; entre otros aspectos por la multiplicidad de los acreedores que plantea serios problemas de coordinación, y la naturaleza diversa de los compromisos implica la necesidad de definir adecuadamente la estrategia de negociación de las partes y de resolver la “ingeniería financiera” correspondiente. En todo caso, la consistencia fiscal/macroeconómica depende, especialmente, de la magnitud de los superávit primarios implícitos en los servicios por todos los compromisos del gobierno y de los superávit efectivamente generados, así como de las expectativas acerca de su generación.

La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramación es esencial para el desempeño macroeconómico, porque la perspectiva de nuevos problemas puede restringir fuertemente la producción y la inversión e, inversamente, la recuperación podría acelerarse si se va disipando la incertidumbre. Tal credibilidad dependería de tres factores básicos. En primer lugar, importa mucho la percepción acerca de la “disposición a cumplir”, no sólo en lo inmediato, sino también sobre un período más o menos largo. Segundo, interesa la magnitud de los compromisos; todo lo demás constante, hay una relación inversa entre ésta y la probabilidad de repago. A su vez, la intensidad de la recuperación de la economía, un determinante crucial de la capacidad de pago, dependería (negativamente) del monto de las obligaciones y (positivamente) de la probabilidad de cumplimiento. Tercero, dado que la economía está sujeta a variaciones en su desempeño “tendencial” y “cíclico”, por causas no fácilmente previsibles, la probabilidad de incumplimiento se asocia con la eventualidad de contingencias en las cuales se ponga en riesgo la generación de suficientes recursos para cumplir con las obligaciones. El surgimiento de estas situaciones depende no sólo de los shocks a que puede estar sujeta la economía, sino también de las características de los contratos mismos. En tal sentido, cuanto mayor la incertidumbre “básica” (derivada de factores que no dependen directamente de la voluntad de las partes), mayor sería el incentivo para considerar la aplicación de mecanismos de contingencia en el proceso de renegociación de la deuda.

Las finanzas del sector público nacional

El análisis de la situación fiscal durante los próximos años debe tomar en cuenta la excepcionalidad del punto de partida. Por un lado, la estructura y el resultado fiscal hacia fines de 2002 y su resultado es el producto del default parcial de la deuda y de una estructura de precios relativos reflejada en bajos niveles reales de remuneraciones y haberes previsionales. Por el lado tributario, se destaca el nivel bajo de presión, pese a la existencia de imposición de emergencia, y, en especial, el elevado nivel de las retenciones sobre las exportaciones, dado el salto abrupto en el tipo real de cambio. En materia de relaciones entre la Nación y las provincias se retomó un esquema de transferencias en función del nivel de recaudación. El monto de recursos a transferir a cada

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jurisdicción surge de una combinación de legislación, acuerdos y pactos que definen una compleja trama de transferencias con o sin asignación específica.

En este contexto, existen tres áreas vinculadas a las finanzas públicas en donde las reformas parecen impostergables. En materia de tributación, a medida que se normalice el escenario macroeconómico deberán abandonarse las diversas modalidades de cobro de impuestos típicas de situaciones de emergencia, así como los diferentes esquemas de promoción de actividades productivas sustentados sobre la resignación de tributos. Es deseable la consolidación de un sistema tributario más estable y más apoyado en la recaudación de los tributos más tradicionales. Para que ello pueda ser cumplido, deberá abordarse con decisión la lucha contra la evasión tributaria y el eje de las reformas debería descansar sobre la mejora de la administración tributaria. En relación con el sistema previsional, deberán afrontarse definiciones de suma importancia tanto por su impacto sobre las cuentas públicas como sobre la equidad y gobernabilidad futura. De manera especial, deberá abordarse la situación en que serán consideradas las colocaciones tanto públicas como privadas de las AFJP, el nivel real de beneficios del sector público y, muy especialmente la cobertura futura de la población de mayor edad.

En materia de federalismo, la salida de esta crisis necesita asentarse sobre la construcción de un nuevo y fortalecido marco institucional, en el que las reglas sean lo más transparentes posibles y quede un mínimo espacio para la discrecionalidad, de modo de ofrecer mayor certeza sobre el sendero de mediano plazo en materia de financiamiento de los diferentes niveles de gobierno, a la vez que de desactivar futuras fuentes de nuevos conflictos. Se entiende como prioritario definir, en una primera etapa, los aspectos centrales del reparto de tributos recaudados por la Nación. Un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos debería distribuir los recursos recaudados en cada jurisdicción con el objeto de asegurar la provisión de bienes y servicios públicos a lo largo del país, asegurando un grado aceptable de armonización entre los sistemas y administraciones tributarias de la totalidad de jurisdicciones. Deberá ser compatible con las nuevas reglas macroeconómicas, asegurando la transparencia de la información fiscal federal y sentando las bases de mecanismos eficientes de coordinación del endeudamiento público.

Adicionalmente, en los próximos años los presupuestos públicos y el nacional en particular deberá redefinir sus funciones en diversas áreas, entre ellas, las que se refieren a la promoción de actividades productivas y el reordenamiento y financiamiento del gasto social. Teniendo en cuenta el avanzado grado de descentralización de algunas finalidades del gasto público, es necesario establecer el financiamiento adecuado para la salud, educación y otros gastos sociales, así como el de las funciones de coordinación y compensación. Son numerosas las áreas en donde el sector público será objeto de políticas de reforma, las que deberán alcanzar sus capacidades de gestión.

El régimen monetario y la unidad de denominación de los contratos

El establecimiento de un régimen monetario perdurable y orientado a la estabilidad macroeconómica ha sido un problema sin resolución en la Argentina. La supervivencia de conductas que frenaron posibles fenómenos de huida del dinero y espiralización de precios fue un fenómeno significativo en 2002. Hay razones para contemplar el establecimiento de una institucionalidad monetaria que incluya criterios explícitos para objetivos (y/o instrumentos) de política, aunque tales razones se refieren al comportamiento económico con horizonte más o menos largo, y no tanto a atender una urgencia. Aquí, los tradeoffs entre compromisos y flexibilidad merecen ser considerados con cuidado. Así como el establecimiento de reglas está orientado a “comprar credibilidad”, en una situación como la argentina, los márgenes para actuar flexiblemente

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sin causar perturbaciones se “comprarían” mediante una acumulación de resultados que indiquen el deseo y la posibilidad de ir tendiendo hacia un régimen de baja inflación. Es bien sabido que una condición necesaria para ésto es que la política monetaria no se encuentre sujeta a presiones de origen fiscal. Por otro lado, la Argentina ha conservado su moneda como instrumento de transacción, pero no ha encontrado aún un denominador de contratos “operable”. Las deudas en dólares mantendrán una gran importancia cuantitativa, en especial debido al peso de las obligaciones externas. Esto será sin duda un condicionante de la política monetaria. Sin embargo, los problemas de la dolarización de los contratos financieros internos también han sido visibles.

La provisión de una unidad de cuenta para contratos es una de las funciones tradicionales de la política monetaria. Recíprocamente, una política monetaria con grados de flexibilidad es difícilmente implementable si el público se inclina hacia unidades de cuenta “externas”. A la larga, se esperaría que haya una correspondencia entre la unidad de contratación y el esquema monetario. En este sentido, credibilidad y flexibilidad tenderían a ser complementarias. De ahí que la “demanda por flexibilidad” no pueda probablemente ser satisfecha si no es manteniendo una política monetaria lo suficientemente sistemática y orientada a la estabilidad de precios que vaya diluyendo gradualmente la desconfianza. La economía argentina ha experimentado con grandes costos la fragilidad de los contratos nominales cuando los precios son muy volátiles; en condiciones de extrema inestabilidad, tampoco la utilización de cláusulas de indexación (que necesariamente aplican precios rezagados respecto de los contemporáneos) estabilizó el valor real de los compromisos. La percepción de estas dificultades restringió fuertemente la “densidad contractual” de la economía, lo que ciertamente afectó a su funcionamiento. Por su lado, el cumplimiento pleno de los contratos en dólares es, de hecho, contingente a que los ingresos en dólares de los deudores se mantengan dentro de cierto rango y, por lo tanto, depende de la magnitud de las variaciones del tipo real de cambio.

Por cierto, políticas económicas inestables pueden agudizar la volatilidad del tipo real de cambio, pero también es claro que, en una economía como la argentina, serían de esperar fluctuaciones no despreciables por efecto de impulsos “reales”. De ahí que el uso de unidades de cuenta “externas” (dólar) como unidad de denominación sea (como se ha visto) problemático. Por su parte, los resultados reales de contratos expresados en unidades “internas” (moneda nominal, índices agregados de precios) están sujetos a acciones de política. La provisión de una unidad de denominación que gradualmente adquiera confiabilidad (como ocurriría, en particular, si se afirman expectativas de que la inflación se mantenga baja y con poca variabilidad) es una de las grandes cuestiones abiertas en la Argentina (y que afecta también a las posibilidades de coordinación regional de políticas macroeconómicas).

En los últimos años, se ha difundido la aplicación de esquemas de administración monetaria del tipo de “metas inflacionarias”. Esa es una clase de esquemas dentro de la cual existe un margen bastante amplio de posible variación, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de los movimientos de precios y a la consideración de otras variables objetivo. La implementación de metas inflacionarias más o menos exactas requiere instrumentos bastante afinados de gestión, y formas de anticipar el efecto de esos instrumentos sobre la tasa de inflación. Esas condiciones no parecen verificarse en la Argentina en lo inmediato; ésto implicaría que a corto plazo sería problemático aplicar compromisos de mantener a la inflación en un entorno muy preciso, aunque el reconocimiento de esa dificultad no es incompatible con asignar prioridad a que los precios se muevan moderadamente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios seguiría siendo un foco de atención para la política monetaria, tanto por la relevancia de la variable sobre la asignación de recursos y el mismo nivel de precios, como por sus efectos fiscales y financieros. Asimismo, con un sistema financiero estrecho como el argentino, se presumiría que las herramientas de política monetaria incluirían a las operaciones en divisas. En la transición, tal vez

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más que la forma específica que adopte la política monetaria, importaría especialmente que su “orientación general” sea relativamente clara.

El sistema financiero

La existencia de un entorno macroeconómico estable y un marco institucional sólido configuran los requisitos básicos para el desarrollo del sistema financiero. En particular, la estabilidad en materia cambiaria y monetaria ocupa un lugar central. Cuanto antes y con mayor transparencia y claridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condiciones existirán para la recuperación del sistema financiero. Las decisiones adoptadas durante la crisis han generado importantes alteraciones en la estructura patrimonial del conjunto del sistema financiero. Como resultado existe una agenda de compensaciones por la pesificación asimétrica, la asimetría entre índices de actualización de activos y pasivos, asimetrías entre tasas activas y pasivas, efectos de los amparos, etc., cuya conclusión es central para que el sistema recupere la normalidad.

El aumento del endeudamiento público previo al colapso de la convertibilidad y la entrega de títulos públicos como parte del mecanismo de compensaciones han llevado a que el sistema bancario posea en su cartera activa una elevada cantidad de títulos públicos, cuyo valor técnico es muy diferente del valor de mercado. Sería necesario encarar un proceso de reestructuración de esta deuda que le diera un perfil creíble de cumplimiento. Otro de los temas relevantes es la situación de los redescuentos otorgados por el BCRA, cuya distribución es heterogénea entre entidades y cuya resolución de forma equitativa resulta de importancia para los futuros equilibrios de mercado del sistema.

Las enseñanzas de las diversas crisis financieras y las condiciones en que se encuentra el sistema financiero argentino, conducen a concluir que existe por delante un importante proceso de reestructuración bancaria. En una situación económica tan frágil como la que atraviesa la economía deberían evitarse esquemas que puedan generar escenarios de inestabilidad capaces de adquirir envergadura sistémica. Con un enfoque similar, no parece que sea recomendable introducir cambios en la arquitectura institucional del sistema con propuestas tales como dividir la banca entre transaccional y de inversión o la creación de una banca off-shore. En relación a la banca pública, dado que existe un amplio consenso respecto de su mantenimiento, es preciso definir una estrategia de reestructuración viable y realista que, además, tenga el menor costo fiscal posible.

El sistema financiero argentino puede ser caracterizado por su orientación hacia el sistema bancario. Ello limita en alto grado las posibilidades de diseñar instrumentos de financiamiento diferentes de aquellos provistos por los bancos, al menos en el corto plazo. Sin embargo, es importante estimular el desarrollo de nuevos instrumentos financieros propios del mercado de capitales. Dentro de esta familia de instrumentos se destacan los fondos fiduciarios, fondos directos de inversión, leasing y fondos de riesgo para empresas en marcha. Por sus características, estos instrumentos son especialmente aptos para captar fondos institucionales provenientes de las AFJP, Compañías de Seguros y entidades similares.

3. Los escenarios macroeconómicos

Conviene precisar que el objetivo no ha sido la elaboración de proyecciones, sino estudiar la compatibilidad de senderos macroeconómicos de mediano plazo con las restricciones agregadas. Por tal motivo, se trata principalmente de identificar cualitativamente posibles “holguras” o

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limitaciones más estrictas y de explorar la sensibilidad de esas condiciones a cambios de hipótesis sobre la evolución de variables relevantes. La pregunta significativa sería, en cambio, bajo qué circunstancias se manifestarían problemas de sostenibilidad (o sea, que se plantearían demandas de “ajustes” de algún tipo) y cuán verosímil sería que aparezcan esas circunstancias.

La insistencia sobre la incertidumbre que está necesariamente implícita en el análisis prospectivo de restricciones macroeconómicas no deriva solamente de consideraciones generales, sino que parece aplicarse particularmente al caso de la economía argentina. Esta economía ha mostrado fluctuaciones de gran magnitud, que han complicado la identificación de trayectorias tendenciales (al mismo tiempo, esa misma dificultad en formular proyecciones fue probablemente un elemento importante en la generación de ciclos de sobre-expansión y crisis). Por otro lado, el brusco cambio experimentado en las condiciones de funcionamiento económico y las cuestiones abiertas hacia adelante hacen que los posibles senderos futuros puedan variar en rangos muy amplios. A su vez, ésto influye concretamente sobre los comportamientos de los agentes, y por lo tanto, tiene consecuencias prácticas. Después de una crisis como la que atravesó la economía, con una contracción del producto y el gasto a valores muy inferiores a los observados algún tiempo atrás, se conciben situaciones de rápida recuperación, pero también instancias donde los resabios de las grandes oscilaciones (en materia contractual y patrimonial, sobre todo) persisten sin solución clara y traban la actividad económica. La atención se concentra aquí sobre la consistencia de un horizonte de unos cinco años en un caso “intermedio”, en el que se registra una recuperación, aunque moderada por los efectos de la incertidumbre que seguiría generando la posibilidad de un escenario negativo, por la permanencia de problemas de arrastre sin resolver. Las características del “escenario medio” estarían especialmente influidas por las perspectivas (en cuanto a gravedad y probabilidad de ocurrencia) del caso desfavorable. En un escenario “intermedio” se irían observando avances en la reestructuración del sistema financiero y en negociaciones relativas a la deuda pública, y se mantendría prudencia en la administración fiscal y monetaria, pero habría altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguirían influyendo sobre las expectativas y harían que los horizontes de decisión se mantengan cortos. Es decir, se presume que hay una cierta “normalidad” en los comportamientos económicos, pero siguen influyendo significativamente conductas precautorias y de preferencia por flexibilidad.

Dentro del complejo conjunto de elementos que contribuirían a definir que la economía se vaya encuadrando en un escenario de un tipo o de otro, se pueden destacar tres. En primer lugar, el comportamiento de las exportaciones (y, más generalmente, de la producción de bienes transables en condiciones competitivas) es sin duda esencial. Los ejercicios sugieren que, en relación a las exportaciones, es probable que desde el punto de vista de la sostenibilidad agregada, la cuestión principal sea que se generen condiciones para un empuje persistente, más que su ritmo de crecimiento en lo inmediato. En segundo término, el equilibrio fiscal es una condición básica para un funcionamiento ordenado de la economía, porque presumiblemente se mantendrá cerrado por un tiempo más o menos largo el acceso del gobierno al crédito “voluntario”, y porque importa especialmente evitar la creación de dinero para financiar al sector público, como requisito primario para que pueda haber un régimen monetario de baja inflación. Las finanzas públicas aparecen como un tema decisivo, en especial porque posiblemente se generen fuertes tensiones entre las demandas que seguirán generando los graves problemas sociales y las que se deriven de los servicios de la deuda pública. Es probable que las características de la evolución de la economía se determinen según se vaya encontrando o no un balance entre ambas clases de requerimientos; ésto depende tanto del esfuerzo del sector público como de la carga de los compromisos que resulten de la reestructuración de la deuda. Por otra parte, interesa particularmente que se mantengan condiciones de baja inflación sin excesiva volatilidad cambiaria. La experiencia del período post-devaluación sugiere que esos requisitos no son inalcanzables, aun en circunstancias difíciles, si bien probablemente lleve bastante tiempo consolidar un régimen monetario con propiedades de

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estabilidad (y de flexibilidad) que sean incorporadas como persistentes en las expectativas del público.

El “escenario básico” contempla una recuperación del producto, con las exportaciones creciendo de manera relativamente moderada y las importaciones en rápido aumento. Se considera un incremento de la inversión que mantendría la relación capital/producto por encima de los valores de los años noventa. Los ejercicios realizados indican que el superávit comercial seguiría siendo grande en el horizonte considerado. Es decir, una moderada recuperación con revaluación real de la moneda sería compatible con persistentes superávit en cuenta corriente. De todos modos, a efectos de sostener un crecimiento que se prolongue más allá de esa recuperación, interesa particularmente que se genere un impulso persistente de las exportaciones. En el mencionado escenario, crece paulatinamente la tasa de inversión, mientras que el coeficiente de ahorro a precios constantes aumentaría a lo largo del tiempo. Esto sería compatible con una recuperación, aunque pausada, en los niveles de consumo. Una menor presión para generar excedentes comerciales (que se vincularía con una atenuación de las incertidumbres abiertas en la crisis, y con exigencias moderadas de transferencias por servicios de deuda) daría lugar a un incremento más rápido del producto, que se reflejaría en el consumo.

Asimismo, se consideran las condiciones bajo las cuales el sector público consolidado podría generar de manera sostenida superávit primarios del orden del 3% del producto. Ese superávit correspondería a un volumen de recursos de magnitud bastante apreciable, y que (no sin esfuerzo) parece posible que sea generado. De todos modos, este tipo de razonamiento no tiene en absoluto un carácter “prescriptivo”. Los ejercicios realizados consideran cómo evolucionaría el stock de deuda pública y cuál sería la “tasa de interés implícita” sobre esa deuda para un conjunto de especificaciones del devengamiento de intereses, dado que la economía se desenvuelve en función del escenario macroeconómico “básico” (y algunas variantes) y el sector público consolidado destina anualmente un superávit primario de 3% del PBI para el pago de servicios. Se considera un caso en que la tasa de interés sobre la deuda pública queda fija y otros donde esa tasa de interés devengada tiene una parte constante y una “móvil” que se establece como función lineal de la diferencia porcentual entre el valor de una variable (exportaciones, PBI o PBI en dólares, según el caso) y su nivel en 2002. Se puede ver que el monto de la deuda no tendría un crecimiento persistente en el intervalo considerado, excepto en un escenario de estancamiento con una tasa de interés no contingente. De todos, los coeficientes de deuda permanecerían en valores altos, aunque bien por debajo de los niveles de 2002.

4. Desafíos para las ventajas tradicionales

A lo largo de la década de los noventa, la agricultura argentina experimentó un proceso de modernización y crecimiento sin precedentes en los últimos tiempos, en un marco de expansión de la oferta disponible de tecnologías y de profundos transformaciones técnico-productivas, profundizando su internacionalización. Se verificó un proceso de cambio hacia planteos de agricultura más intensiva, con una mayor utilización de productos fitosanitarios, la difusión masiva de la práctica de fertilización y la adopción de ciertas técnicas como la siembra directa, lo que, en conjunto, permitió un fuerte aumento de la productividad y de los rendimientos de los principales cultivos. La introducción y rápida difusión de las semillas de soja transgénica a partir de mediados de la década facilitó una importante reducción de costos y la creciente expansión de este cultivo en todo el país. De este modo, se incorporaron tecnologías de nivel internacional a través de los diversos insumos y de la maquinaria agrícola, los que estuvieron disponibles en la Argentina sólo con un breve retraso respecto de su lanzamiento en los países de origen. Paralelamente, se produjo

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una expansión de la frontera agrícola y un cambio notable en la estructura de la industria y en la organización de la producción agrícola. Reforzada de este modo la tradicional ventaja comparativa de la economía argentina, el sector enfrenta, de todas maneras, algunas restricciones que deben ser consideradas.

La vigencia del viejo proteccionismo

El escenario de proteccionismo en el comercio agrícola es de larga data y no se ha modificado sustantivamente, a pesar de las sucesivas negociaciones para introducir mayores dosis de liberalización en las condiciones de acceso a los mercados y para reducir los subsidios a la exportación en un conjunto importante de grandes países productores. Los Estados Unidos, la Unión Europea y Japón mantienen altos niveles de proteccionismo, a través de ayudas a los productores domésticos y la imposición de barreras arancelarias y para-arancelarias. En el caso de los Estados Unidos, la Ley Agrícola 2002 asigna US$ 19.100 millones anuales para los próximos seis años, monto en el que no se incluyen los créditos subsidiados a las exportaciones. La Agenda 2000 de la Unión Europea UE asigna aproximadamente US$ 50.000 millones anuales para subsidiar la producción propia y, por su parte, Japón protege su mercado con altos aranceles, contingentes arancelarios y exigencias de calidad que implican barreras encubiertas.

Si bien la finalización de la Ronda Uruguay del GATT incluyó entre sus conclusiones el Acuerdo sobre Agricultura, que introduce disciplinas para el comercio agrícola, compromisos de reducción de las ayudas internas en un 24% en un periodo de seis años, convenios de disminución en un 36% de los subsidios a las exportaciones en igual periodo y un compromiso de acceso mínimo de 3% de la producción de cada producto para todos los países, la relativa exigüidad de estas disposiciones y la contemplación de nuevas restricciones (Cláusula de Paz; Salvaguardias especiales y Ayudas permitidas) no satisface de ninguna manera los intereses de los países exportadores eficientes. Por otra parte, la propia redacción del texto admite interpretaciones divergentes, reflejadas en el mantenimiento o el aumento del proteccionismo aplicado con amparo en las debilidades del Acuerdo.

En la Ronda de Doha, en proceso de negociación desde noviembre del 2001, los países con políticas proteccionistas mas fuertes insisten con su resistencia a reformarlas sustantivamente y el texto surgido de la Declaración Ministerial tampoco garantiza necesariamente resultados positivos. Las propuestas presentadas para establecer las modalidades de negociación para la liberalización del comercio agrícola, principalmente las ofrecidas por la Unión Europea y Japón, niegan expresamente que el texto se refiera a una “eliminación progresiva” e intentan introducir en el Acuerdo de Agricultura las preocupaciones no comerciales (inocuidad de los alimentos, etiquetado, indicaciones geográficas, trazabilidad, bienestar animal, medidas ambientales), solicitando el mantenimiento de la cláusula de paz y de salvaguardias especiales. Este panorama hace vislumbrar un avance incierto en las negociaciones agrícolas en el marco de la Rondas del Desarrollo.

Las debilidades del modelo productivo

El importante crecimiento de la producción de granos se sustentó en la resolución de la brecha de rendimientos existente a inicios de la década, fundada en el relativamente bajo nivel de aplicación de tecnología. A su vez, la amplia dotación de recursos naturales y conocimientos disponibles facilitó la implementación de los cambios respectivos y aceleró sus resultados. Los

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insumos desempeñaron un rol clave para el aumento de la producción, principalmente a través del crecimiento de la productividad. Este potencial de crecimiento es menor a futuro, en la medida que la brecha ha disminuido considerablemente, si bien todavía resta por hacer un necesario trabajo de difusión con algunos grupos de productores.

Cabe señalar que la red de distribución de insumos se ha redefinido sobre la base de una condición de cuasi exclusividad privada, por un lado, y de la oferta de paquetes productivos, por el otro, incluyendo estándares tecnológicos internacionales y diversos servicios, así como el financiamiento. Centrada la oferta en un paquete agronómico prediseñado, el proceso de toma de decisiones –respecto de las cuestiones tradicionales de qué, cuándo y cómo sembrar- se ha desplazado fuertemente desde el productor al proveedor de los insumos. Se ha producido una “privatización” de hecho de esta red de conocimiento, en la que en el pasado el sector público cumplía un rol central, cuando, por otra parte, una proporción significativa del conocimiento que circula por esta red privada ha sido generado en el sector público, en particular en lo referente a las tecnologías de proceso y a las diversas técnicas de cultivo.

El modelo productivo se asienta en una importante dependencia externa en relación a los insumos y los niveles tecnológicos. Se basa principalmente en la exportación de commodities, crecientemente concentrados en la soja, a la vez que retroceden otros granos que ocuparon tradicionalmente un lugar preponderante en la economía del sector. En tanto las exportaciones de soja y sus subproductos han resultado muy relevantes en los últimos años, es importante considerar ciertos aspectos que podrían complicar el panorama a futuro. Aunque una importante proporción de la superficie sembrada con soja se realiza bajo el sistema de siembra directa, en muchos casos la producción se basa exclusivamente sobre el monocultivo. Esta situación plantea importantes riesgos en el futuro acerca de la sustentabilidad de los ecosistemas, tanto en lo relativo al mantenimiento de la fertilidad y la estructura de los suelos (aún en planteos de siembra directa), como a la aparición y profundización de diversos problemas sanitarios, todos ellos causados por la falta de una adecuada rotación de los cultivos.

En este marco, resulta fundamental definir el alcance de la investigación pública y la fijación de prioridades en cuanto a las diferentes áreas de investigación y desarrollo tecnológico, considerando las necesidades de los cultivos y los problemas fitosanitarios. En la óptica de las empresas proveedoras de insumos, las decisiones de inversión en I&D se asocian al volumen del negocio planteado a escala internacional, lo que deja de lado determinadas líneas de investigación que pueden ser clave para Argentina, tal como el caso de las especies autógamas (trigo, por ejemplo) en el que ciertos beneficios no son fácilmente apropiables en forma privada. Parece necesario reforzar la investigación local, en particular, sobre uso del suelo y la evaluación del estado de los ecosistemas, principalmente aquéllos más frágiles de las regiones extra-pampeanas, alcanzados por la expansión de la frontera agrícola. A futuro, se plantea el desafío de producción y comercialización de productos diferenciados, los que requerirán el cumplimiento de los sistemas de identidad preservada a lo largo de toda la cadena agroalimentaria.

Las condiciones del sistema de bioseguridad

La biotecnología se ha ido consolidando definitivamente como una de las piedras angulares de la nueva economía “del conocimiento”. En Argentina, la temprana puesta en funcionamiento de un sistema nacional de bioseguridad ha sido un factor fundamental para el desarrollo de la biotecnología aplicada a la agricultura. Es así como en los últimos años ha devenido uno de los líderes internacionales en superficie cultivada con materiales genéticamente modificados, esencialmente en soja (12 millones de hectáreas), cultivo en el que la Argentina constituye un ejemplo mundial de velocidad de adopción de una tecnología a gran escala. Su desarrollo se ha

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basado en la excelencia académica doméstica en las ciencias biológicas, la existencia de programas de mejoramiento genético establecidos en el sector privado (y estatal) que ayudaron a adaptar rápidamente las nuevas variedades, la rápida respuesta del sector oficial en materia agropecuaria estableciendo los mecanismos de control necesarios (bioseguridad) y la receptividad de los productores agropecuarios para la adopción de las innovaciones tecnológicas.

Si bien la aplicación de estrategias biotecnológicas a la industria agropecuaria abre un amplio abanico de beneficios potenciales, resta por resolver una serie de cuestiones importantes, en relación tanto a la organización de los sistemas de tecnología, innovación y transferencia, como a las consideraciones sobre la seguridad ambiental y alimentaria de los productos desarrollados. En particular, cabe indicar que la eficiencia de los sistemas nacionales de bioseguridad depende, en gran medida, de la organización administrativa de las normas, lo que requiere cuerpos técnico-administrativos idóneos en todos las disciplinas y aspectos relacionados y capacidad legal de implementación. En el caso argentino, se destaca la capacidad de los recursos humanos involucrados en el proceso regulatorio, pero se hace necesario un mayor sustento legal y, fundamentalmente, institucional. En la medida que se trata de un proceso de evaluación “caso a caso”, la eficacia de un sistema de bioseguridad requiere que los responsables de las evaluaciones de riesgo cuenten con el apoyo del sistema científico-tecnológico nacional e internacional y accedan a los fondos necesarios para la realización de investigaciones específicas aplicadas a los casos de interés local.

Las funciones de investigación y control de parte de los organismos públicos necesitan ser reforzadas. De un lado, en la medida que las instituciones de investigación del sector público son esenciales para desarrollar e implementar estrategias de acceso a las tecnologías patentadas de importancia para el país, es conveniente desarrollar mecanismos institucionales que faciliten a los investigadores de esos entes la protección de las invenciones desarrolladas. Del otro, debe reconocerse que el comercio ilegal de semillas ha devenido un problema importante en la Argentina, lo que, además de los riesgos en torno a la calidad de los materiales comercializados y los problemas fitosanitarios consecuentes, implica también que muchos avances que podrían desarrollarse a través de la biotecnología –y otras tecnologías convencionales- no encuentren un canal efectivo para ser incorporados a la producción.

Gestión ambiental y competitividad

En principio, no se detectan graves problemas de sustentabilidad en la región pampeana que sugieran la posibilidad de una drástica caída en la productividad agrícola en el corto o mediano plazo. Varias zonas extrapampeanas e, inclusive, algunas subregiones pampeanas frágiles han incrementado su vulnerabilidad, lo que se manifiesta en fenómenos de erosión, degradación e incipiente desertificación, relacionados con la deforestación seguida por agricultura intensiva en suelos frágiles o con sobrepastoreo. Sin embargo, el riesgo de erosión se ha reducido considerablemente con respecto a la situación de principios de los años 1990 en las subregiones pampeanas de mayor productividad (dedicadas al cultivo intensivo de cereales y oleaginosas), debido a que el uso de técnicas de siembra directa ha reducido el impacto de la intensificación agrícola observada en la última década. Las mayores deficiencias de manejo se presentan en el manejo del agua. En varias regiones extrapampeanas altamente dependientes del riego se verifica el agotamiento, salinización o contaminación de acuíferos que está llevando a problemas de contaminación de suelos.

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Por estas mismas razones, considerando los efectos en el largo plazo, el tema requiere una evaluación más profunda y detallada. Los efectos ambientales de largo plazo del uso del paquete tecnológico más difundido (soja transgénica resistente al herbicida glifosato + siembra directa + glifosato) no han sido estudiados en profundidad. Cabe destacar que la primacía de las empresas proveedoras de semillas en la investigación y, por lo tanto, en la generación y disponibilidad de información sobre impactos ambientales y sobre la salud de los cultivos transgénicos, genera cierta asimetría de información para las autoridades reguladoras del uso de biotecnología.

Por otra parte, en lo que hace a los atributos de competitividad en los mercados internacionales, es necesario considerar el surgimiento de barreras no arancelarias vinculadas a aspectos ambientales. De hecho, la tendencia a incorporar consideraciones ambientales y de bienestar animal dentro de las buenas prácticas agropecuarias y de manufactura (tradicionalmente solo orientadas a cuestiones sanitarias y de higiene) sugiere que será cada vez más difícil diferenciar los requisitos ambientales, sanitarios y de higiene y seguridad. Por ejemplo, se han establecido requisitos en los últimos dos años para el etiquetado obligatorio y la trazabilidad de porotos y semillas de soja transgénica y para productos orientados al consumo humano (productos de soja o aceites) y animal (harinas) obtenidos en base a ellos (los requisitos más exigentes son los que están en elaboración en los 15 países de la UE, pero también se enfrentan requisitos de etiquetado en Japón, Corea, Australia, etc.). Asimismo, los productores primarios en EE.UU. y en Europa reciben generosos subsidios para la adopción de buenas prácticas de gestión ambiental. Esta tendencia puede implicar en un futuro próximo estándares más exigentes de gestión ambiental para otros productores que deseen acceder a dichos mercados.

En vista de estos nuevos requisitos, los productores locales deberán enfrentar un doble desafío: la trazabilidad y la segregación. Dado que se han mostrado muy reacios a segregar hasta el momento, las nuevas tendencias en las regulaciones internacionales implicarán la necesidad de acelerar su reconversión en los próximos años. La segregación tiene varias implicancias. Por una parte, supone mayores costos para los productores. Por la otra,, la segregación de OGM puede contribuir a modificar la estrategia adoptada por los productores locales frente al mercado local en cuanto a la información proporcionada. Dada la escasa proporción de la producción destinada al mercado interno, puede ser que los requisitos de los mercados de exportación impliquen el etiquetado de alimentos que contienen OGM destinados para el mercado local, lo que mejoraría la información disponible sobre el impacto ambiental y sobre la salud.

Una débil inserción internacional en productos de alto valor

Desde 1985, la competitividad de la producción agroalimentaria argentina creció considerablemente, lo que permitió aumentar su participación en el mercado mundial, situada actualmente cerca del 3%. En algunos mercados la participación argentina en las importaciones de agroalimentos es muy significativa (Brasil, 50%; Sudáfrica, 15%; China, 10%; España, 7%). A su vez, la composición de la canasta exportada varió positivamente, aumentando la participación relativa de los productos más dinámicos en el comercio internacional, entre los que predominan, a su vez, los de alto valor agregado. En el caso argentino, un grupo seleccionado de productos de alto valor, que contribuyen con el 5% del total de las exportaciones de origen agropecuario, ha incrementado sus despachos en el período 1991-2001 un 130%, reflejando un dinamismo superior al conjunto. En este grupo, se incluyen productos que no se exportaban a principios del período (frutas finas, kiwis, papas prefritas congeladas, hortalizas congeladas) y otros que ya se exportaban pero que han multiplicado varias veces sus cifras de ventas (vinos, aceitunas, uvas de mesa, aceites esenciales, espárragos, entre otros).

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A pesar de este crecimiento, la participación de la Argentina en el mercado mundial de estos productos dinámicos es –en la mayoría de los casos- bajísima y muy distante de la capacidad de absorción de los actuales mercados importadores. Es decir, estos bienes representan una oportunidad clara de negocios y un potencial aumento de exportaciones. Sin embargo, esta potencialidad aparece limitada por un conjunto de obstáculos de naturaleza sistémica que deberían ser removidos.

Entre los principales factores limitantes de una mayor expansión de la producción y exportación de alimentos de alto valor, pueden citarse los siguientes: i) en el plano macroeconómico, grave escasez de crédito para las PyMES en condiciones adecuadas al tipo de productos y de tomadores; ii) en el plano institucional, debilidades del sistema de promoción de PyMES y de exportaciones, referidas, principalmente, a la falta de una adecuada articulación entre los programas de desarrollo de las capacidades competitivas y los dirigidos a la promoción comercial externa, superposiciones e insuficiente coordinación entre las instituciones, falta de prioridades, insuficientes recursos presupuestarios, escasa participación del sector privado; iii) en las instituciones sanitarias, lentitud en el avance en la negociación de accesos a mercados, controles insuficientes; iv) en las instituciones tecnológicas, limitados recursos humanos y financieros destinados la investigación y desarrollo en productos no tradicionales e insuficiencia de información técnica para los usuarios; e) en el funcionamiento de la cadena, desarticulación, falta de entidades representativas de productores por rubros, insuficiente escala de las explotaciones, pocos emprendimientos asociativos, escasos vínculos con otros productores y con el entorno.

La amplitud de oportunidades de mercado y de recursos naturales disponibles en el país contrasta con la limitación de los recursos públicos para el desarrollo de programas y con la limitación de recursos financieros y empresariales del sector privado. Ello sugiere que una estrategia conveniente sería focalizar esos recursos escasos en los productos o ramas que presenten las mayores oportunidades, definiendo programas subsectoriales con la participación de las diversas instituciones que integran el sistema global de apoyo a las PyMES y de promoción de las exportaciones. En este contexto, el Mercosur puede significar aún importantes ganancias de comercio, en especial para los segmentos productivos de mayor valor agregado. La definición de estrategias comerciales y productivas para el Mercosur supone el abordaje del estado de situación del proceso de negociación y de los grados de libertad disponibles: creando nuevos activos de negociación que ayuden a consolidar el proceso de integración, preservando los activos de negociación alcanzados y reparando determinados activos que se han visto afectados durante los últimos años a partir de las excepciones a nivel de arancel externo común.

5. Algunas trabas al desarrollo de nuevas ventajas competitivas

A la salida de la convertibilidad, el escenario macroeconómico tiende a favorecer a los bienes transables y a los procesos intensivos en trabajo y, a su vez, a incorporar un sesgo contra los bienes importados y a favor de las ventajas naturales. Sin desconocer el impacto de la mejora en la competitividad-precio, un crecimiento importante de las exportaciones no basadas en ventajas naturales depende, fundamentalmente, de la concurrencia de atributos sistémicos que maduran en un plazo más largo. Por otra parte, el avance sostenido de un proceso de sustitución de importaciones requiere oferta disponible y, especialmente, una capacidad tecnológica generalizada y una trama productiva consolidada. En general, estos factores fueron particularmente debilitados en el modelo de reconversión productiva y social que prevaleció durante la década anterior, más agredidos aún durante la prolongada recesión de los últimos años y, finalmente, conmovidos también por los acontecimientos que marcaron la ruptura y salida de la convertibilidad. En

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consecuencia, no sorprende que los indicios de reactivación sean todavía débiles, en un marco de desempeños sectoriales muy heterogéneos y con pobres efectos de arrastre y derrame.

Las evidencias recientes sobre el proceso sustitutivo se concentran en el segmento de los bienes finales de consumo no durable y semi durable y de algunos bienes intermedios y equipos de baja o media complejidad tecnológica. Esta constatación abre un interrogante sobre el horizonte posible de sustitución, especialmente en los bienes intermedios y de capital y, por lo tanto, sobre cuál será la elasticidad-producto de las compras externas en cualquier escenario de reactivación que se proyecte o cuando se agote el consumo de los stocks acumulados. Excepción hecha de los segmentos con elevada capacidad ociosa y capacidades tecnológicas acordes, un desarrollo o recreación relativamente rápidos de la trama productiva necesita, entre otros factores importantes, de perspectivas de demanda ciertas, una escala de pedidos satisfactoria y mecanismos de financiamiento del ciclo de inversión del nuevo emprendimiento.

Los sectores más intensivos en mano de obra han sido perjudicados, en general, por la conjunción de incentivos de los noventas. En el otro extremo, las empresas de servicios públicos, las grandes industrias de proceso y el sector automotriz tendieron a concentrar los beneficios. La perspectiva actual muestra un abanico de situaciones, que van desde una incipiente recuperación de las ventas en aquellos sectores pasibles de sustituir importaciones rápidamente a causa de las fuertes ganancias de competitividad-precio o porque están en condiciones de colocar inmediatamente excedentes exportables, hasta el impasse en las condiciones de operación de los servicios públicos. En general, aparecen interesantes oportunidades a corto y mediano plazo, solventadas por las capacidades y habilidades instaladas y la mejora relativa de la competitividad. Sin embargo, una combinación variable (según los sectores) de restricciones derivadas del contexto macro e institucional o propias del perfil microeconómico y organizativo de las empresas desalienta expectativas de corto plazo desmedidas o muy optimistas.

El escaso desarrollo de las redes de conocimiento

El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevancia asignada a las redes de conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas dinámicas. En los últimos años y en forma paralela a la consolidación de un nuevo paradigma intensivo en información y conocimiento, ha venido creciendo la importancia de la discusión sobre la competitividad de los agentes interrelacionados, por oposición a la derivada de aquellos que actúan en forma individual. En ese contexto, la revisión de trabajos recientes confirma la complejidad existente para el desarrollo de estas redes, en parte debido al carácter cada vez menos público del conocimiento y del proceso de aprendizaje que llevan a cabo los agentes. Las redes intensivas en conocimiento se caracterizan por una importante circulación de información y conocimiento no sólo entre los agentes que la integran sino, fundamentalmente, con firmas e instituciones que no pertenecen a la misma.

En el marco de la situación argentina actual, esta discusión tiene importantes implicancias. A lo largo de los noventa se profundizó la tendencia hacia la especialización de la estructura productiva en commodities y en bienes intensivos en recursos naturales, disminuyendo el peso de los bienes intensivos en conocimiento. Este proceso de relativa primarización, junto con el escaso desarrollo del sistema institucional, la desconexión de la política tecnológica respecto a la demanda de los agentes y las debilidades de los sistemas locales explica el limitado desarrollo de las redes de conocimiento en la Argentina. Desde una perspectiva dinámica, la mayor distancia respecto a las comunidades epistémicas que lideran el cambio técnico y las ventajas competitivas dinámicas a nivel internacional constituye una grave restricción para diversificar el patrón de especialización y

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para generar un sendero de crecimiento sustentable que tienda a disminuir las heterogeneidades y los niveles de inequidad prevalecientes.

El debilitamiento o la ruptura de cadenas productivas constituye un elemento limitante para el desarrollo de procesos de aprendizaje, para la demanda de recursos humanos calificados y para la efectividad de la política tecnológica. La asimetría de las dinámicas de las firmas de distinto tamaño y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y sub-ensambles importados por parte de las firmas de mayor tamaño se ha constituido en un factor que ha debilitado las cadenas productivas y el desarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afectó en mayor medida a las firmas de menor tamaño y a las firmas grandes que no forman parte de redes internacionales. En este marco de redes ‘débiles’, no resulta sorprendente que, en especial, las redes intensivas en conocimiento tengan un espacio reducido en la estructura productiva.

El escaso desarrollo del sistema institucional también representa un límite para la constitución de competencias endógenas de las firmas y se constituye en un factor limitante para mejorar el nivel de aprendizaje alcanzado por ellas. El sendero evolutivo de las instituciones dificulta la generación de un espacio público que permita impulsar los factores que posibilitan procesos de desarrollo endógeno y la circulación del conocimiento (codificado y tácito) a partir de prácticas formales e informales de cooperación entre agentes. Los factores microeconómicos tienden a prevalecer sobre los del entorno en el desarrollo de las competencias de los agentes, limitando notablemente el número de agentes que hacen importantes procesos de aprendizaje y desarrollos tecnológicos. A su vez, este menor desarrollo institucional aumenta los umbrales mínimos necesarios para acceder a la oferta de servicios tecnológicos, lo que contribuye a aumentar la heterogeneidad estructural.

La puesta en práctica de una política orientada al desarrollo de redes de conocimiento requiere una instancia de inteligencia que coordine las distintas agencias e instituciones vinculadas directa o indirectamente con la política tecnológica. Involucra los siguientes elementos: i) la definición de una estrategia global de la política que sea consistente a nivel macro, meso y micro; ii) la maximización de sinergias a partir de incentivos para la cooperación y complementariedad de las instituciones; iii) una evaluación continua de los programas y rediseño de los mismos; iv) la identificación de los elementos ausentes que limitan el desarrollo de las competencias técnicas necesarias (identificación de áreas de vacancia en el sistema educativo primario, secundario, terciario y de posgrado; falta de complementariedad entre instituciones de distinto nivel, entre otros); v) la implementación de un régimen de incentivos en las universidades y centros tecnológicos que potencie la vinculación con el sector productivo.

En la misma dirección, se debería desarrollar un programa de Estado que apunte al desarrollo de competencias tecnológicas en software, biotecnología y otras actividades intensivas en conocimiento. Esto requiere desarrollar políticas que permitan: i) una fuerte y creciente articulación con redes de conocimiento internacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes hacia centros internacionales específicos); ii) el desarrollo de programas de investigación que contemplen ex-ante el proceso de transferencia, de modo de articular los saberes científicos con los tecnológicos; iii) la identificación de argentinos de alto nivel tecnológico en el exterior para que puedan contribuir a la identificación de proyectos de inversión, cambio de los programas de estudio, la inclusión de científicos y empresarios de elevado nivel tecnológico en las redes internacionales de las que forman parte; iv) el desarrollo de comunidades epistémicas nacionales articuladas con redes internacionales.

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Las limitaciones del sistema educativo

Una primera mirada a los resultados educativos y del sistema científico-tecnológico en el contexto latinoamericano muestra, para el caso argentino, una posición de liderazgo en la matriculación combinada de la educación primaria, secundaria y terciaria (83%), en los parámetros de la llamada "sociedad de la información" y en la cantidad de científicos en relación a la población. Sin embargo, una comparación más cuidadosa muestra que la Argentina en estas mismas cuestiones avanza a menor velocidad que otras economías de la región. Es notoria la desventaja en comparación con Chile en cuanto al uso de las nuevas tecnologías de la información, y con Brasil en cuanto al volumen y la sustentabilidad de la investigación científica y tecnológica o en la cantidad de los posgraduados -así como la comparación con ambos en relación a las inversiones en ciencia y tecnología-. El rezago relativo es más evidente aún en comparación con otros países de desarrollo intermedio que presentaban una situación equiparable dos décadas atrás, tales como Corea y España, especialmente en aquellos indicadores de escolarización en diferentes niveles.

En el caso argentino, en el nivel de educación básica están prácticamente cumplidas las metas de escolarización universal del preescolar (98%) y primaria (99,9%) y queda pendiente un esfuerzo importante por completar la incorporación masiva de la franja de 13 a 17 años que hoy es del 71,9%. Las reformas implementadas en los noventa han dejado saldos positivos en relación con la actualización de la formación básica de los docentes y el proceso de acreditación de las instituciones formadoras y el desarrollo del sistema nacional de evaluación de la calidad del aprendizaje de los alumnos. Sin embargo, en otras áreas los avances han sido muy insuficientes. El proceso de descentralización operado en el sector aparece incompleto e inmaduro y requiere de una nueva concertación política sobre la reforma del estado y la descentralización deseable. La falta de previsión y regularidad con la que se brinda el servicio (sucesivamente en diferentes provincias hay conflicto por falta de pago de los salarios a los docentes), la ausencia de compromiso sobre un flujo suficiente y permanente de recursos y la baja calidad del debate público son el trasfondo sobre el que aparece una escuela que debe atender una demanda cada vez más compleja y de mayor heterogeneidad sin responsabilidad sobre los recursos que maneja y, muchas veces, con deficiente disponibilidad de los mismos.

Parece necesario promover modelos alternativos de gestión de las escuelas basados en la preservación del carácter "público" del servicio, aunque éste no sea brindado directamente por el estado en sentido tradicional, y concentrar en la autoridad educativa provincial y nacional –diferenciando metodologías y grados de intervención- la capacidad de financiar y generar políticas, promover innovaciones, brindar asistencia técnica, monitorear y controlar la calidad y equidad de la oferta. Junto con la responsabilidad institucional por los resultados, a nivel de las escuelas, debe aumentar la capacidad real para ejercer autoridad de parte del nivel provincial y nacional como así también garantizar la participación y el control social de la comunidad sobre las instituciones y sobre el servicio en general.

El nivel de educación superior enfrentó una gran expansión de la matrícula en los noventa, acumulada sobre un crecimiento aún mayor en la década anterior, por lo que el sistema se vio confrontado en pocos años a procesos de cambio de gran envergadura. Las instituciones estuvieron inmersas en reformas que remiten a las legislaciones, los incentivos, el financiamiento y los sistemas de evaluación y control. La configuración de un sistema universitario público masivo, que lo coloca en términos de matrícula a la altura de los países intermedios de la OCDE, fue el resultado de la presión de los jóvenes por acceder a titulaciones de nivel superior, del ingreso vinculado a la ausencia de pruebas de finalización de la secundaria y de la escasa oferta de carreras terciarias no universitarias fuera de la docencia. El carácter masivo del ingreso acompañado por altas tasas de deserción en el primer y segundo años, la falta de reglas del juego durante el transcurso de la

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carrera, así como la insuficiencia de las becas y subsidios para los alumnos de bajos ingresos se reflejan en indicadores muy contradictorios, como un bajo nivel de gasto por alumno (la mayor parte de la inversión está implícita en alumnos que desertan) y un alto costo por graduado, comparable al de los países desarrollados.

Por otra parte, la orientación de la oferta académica está fuertemente concentrada en pocas profesiones liberales y genera una baja proporción de graduados para abastecer el sistema científico y técnico en un escenario hipotético de gran expansión. Al mismo tiempo, la oferta educativa no está necesariamente vinculada con las potencialidades y la demanda efectiva para el desarrollo económico, social y cultural de las provincias en que las universidades se asientan. En cuanto a la oferta terciaria, proliferan instituciones y carreras, que generan una gran "inflación" de títulos no regulados o controlados por la autoridad pública. La superación de estos problemas requiere, en primer lugar, garantizar una mejor articulación entre el nivel medio y superior, comprometiendo a las universidades en actividades destinadas tanto a alumnos como docentes para mejorar paulatinamente la calidad de egreso del secundario. Asimismo, es necesario fortalecer la capacidad regulatoria y de control a través del sistema de evaluación y acreditación para reordenar las carreras y la diversidad de títulos existentes y desarrollar un sistema de becas que, además de propender a una mayor equidad, podría también contribuir a reorientar la demanda hacia programas educativos más pertinentes a escala nacional o regional.

Si bien la mitad de los recursos humanos pertenecientes al sistema científico y tecnológico trabaja en las áreas de Ciencias Básicas, Ingenierías y Tecnologías –que concentran la mayor parte de los recursos financieros-, menos de una cuarta parte de los egresados de la universidad provienen de estas ramas, lo que constituye un limitante potencial a mediano y largo plazo. A este desequilibrio se agrega el muy bajo nivel de inversión total en Investigación y Desarrollo (0.4% del PBI) y, especialmente, la mínima contribución del sector privado a este proceso (una cuarta parte del gasto total en I&D y el 0.3% de sus ventas), con tendencia declinante en los últimos años en el marco de la crisis. La obsolescencia derivada en el equipamiento e infraestructuras, la tradicional desvinculación entre empresarios y científicos, el éxodo de los jóvenes profesionales y el freno de algunas de las principales líneas de financiamiento público para proyectos innovadores agravan aún más el panorama.

Ciertamente, el balance no es totalmente pesimista, si se considera la existencia de un puñado de firmas innovadoras, así como la calidad de los recursos humanos de las áreas científicas y tecnológicas, las historias institucionales de organismos de larga experiencia en investigación y extensión en proceso de reorientarse hacia modos de funcionamiento más autónomos y de articularse entre sí y con el resto del sistema y las demandas y aspiraciones por mayor calidad en la producción y difusión del conocimiento. Ha habido avances en la conciencia de los investigadores sobre la necesidad de mejorar los perfiles institucionales, concentrar e integrar esfuerzos y recursos para mejorar la “masa crítica” en cada ámbito institucional o mediante la asociación y cooperación con otras instituciones, especialmente del sector privado, de estandarizar los criterios de medición de resultados, de homologar las categorías de científicos y de avanzar en la elaboración de normas más eficaces sobre la protección y la propiedad intelectual.

La debilidad del proceso de innovación tecnológica

Los gastos en Actividades de Innovación oscilaron entre el 2,5% de la facturación de las

empresas de la muestra estudiada en 1998 y el 2,0% en 2001, acusando un retroceso en este aspecto respecto a lo relevado en la primera encuesta 1992/96, donde se registraron gastos en Actividades de Innovación equivalentes al 3,48% de la facturación total para el último año de la serie. La causa

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principal de este cambio parece radicar en la caída registrada en la adquisición de bienes de capital. Los gastos en I+D también disminuyeron con respecto a 1992/96 (de 0,33% de la facturación en 1996 a 0,28% en 98/2001). Estos valores se encuentran muy lejos todavía de los presentados por los países de la Unión Europea (1,61%) y el promedio de la OECD (1,89%), si bien superan las cifras de México (0,13%), Turquía (0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), según datos suministrados por el OECD STI Scoreboard 2001.

El porcentaje de firmas innovadoras en procesos o productos (44% en el período 98/01) se compara muy favorablemente con el valor correspondiente a 1992/96 (28%), lo que puede estar revelando una cierta maduración de los procesos de innovación en las firmas argentinas. Paralelamente, se registra una disminución drástica del porcentaje de empresas potencialmente innovadoras (de 36% en 92/96 a 4% en 98/01), un leve crecimiento (de 36% a 40%) del porcentaje de empresas no innovadoras y un alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de Innovación en el período (36,5%). Estos últimos datos, en particular, son muy preocupantes en la perspectiva de evaluación de la capacidad competitiva a futuro. Cabe señalar que en el caso de las firmas innovadoras, las innovaciones han tenido también un papel destacado para mantener la participación en el mercado por parte de la empresa (72% de los casos) o, inclusive, para ampliarla (54.2%). Entre las empresas que no realizaron actividades de innovación, un 69% lo responsabilizó a la Falta de recursos financieros y un 49% a Adversas condiciones de mercado o macroeconómicas. Cabe señalar que la importancia de los obstáculos aumenta en la medida que se reduce el tamaño de la empresa.

El número de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las autoridades competentes en la materia) asciende a 111, para el período 1998-2001, correspondientes a 35 empresas. Cuatro de estas empresas han patentado sus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el ámbito del MERCOSUR. Sólo 1 de cada 18 empresas que conforman el panel (5.73%) ha obtenido una patente en el período bajo análisis. Las empresas de capital extranjero poseen, en proporción, un mayor número de patentes, aunque si se considera el número de patentes por empresa no se observan diferencias atribuibles a su composición accionaria. Aparecen, en cambio, diferencias por tamaño: mientras el 17% de las empresas grandes han obtenido patentes, sólo lo han hecho el 7% de las medianas y el 5% de las pequeñas.

Dos tercios de las firmas mantuvieron algún tipo de relación con otros agentes e instituciones del SNI en el período 1998-2001 (por contrapartida un tercio de las firmas se mantuvo totalmente aislado del sistema). Pero, mientras predominan los vínculos comerciales (como proveedores y clientes), se manifiesta una escasa relevancia de las entidades de vinculación tecnológica y las agencias y programas gubernamentales. También se observa que predominan aquellos motivos ligados de manera relativamente indirecta con la innovación tales como la información, la capacitación y los ensayos (sólo la asistencia técnica aparece como excepción), mientras que las actividades ligadas de manera más directa con ésta como el diseño, las asesorías para cambios organizacionales y las actividades de I+D alcanzan una importancia relativamente menor. Los programas y agencias públicas que disponen de fondos para apoyar las actividades de innovación son conocidas por menos de un cuarto de las firmas. El desconocimiento, en primer lugar, y luego las trabas burocráticas, las limitaciones de las firmas para formular proyectos de innovación y la excesiva exigencia de garantías surgen como las principales explicaciones al escaso uso realizado por las firmas de la muestra de los fondos disponibles en los programas y agencias públicas.

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Los problemas para la creación y el fortalecimiento de nuevas empresas

La experiencia internacional y las investigaciones existentes indican que buena parte de las empresas dinámicas pertenecen cada vez más a actividades en las cuales el conocimiento es un insumo crítico, aún en los sectores maduros. Los emprendimientos basados en el conocimiento se distinguen por su mayor contribución a la generación de puestos de trabajo de elevada calidad, a la innovación, a la renovación de la base empresarial y productiva del país y al dinamismo de la economía. Desde esta perspectiva, las nuevas empresas que nacen en sectores intensivos en conocimiento deben ser considerados como actores privilegiados, aunque no excluyentes, en una estrategia de desarrollo emprendedor.

Sin embargo, existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento y desarrollo. Por un lado, se destacan las debilidades de los ámbitos institucionales de formación y vinculación, que impactan negativamente sobre el desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en la facilitación de redes de contacto con el mundo empresarial. El aporte de las universidades y de las demás instituciones de ciencia y técnica en instancias clave del proceso emprendedor es muy inferior a su potencial. A efectos de maximizarlo, es necesario impulsar fuertes cambios no sólo en la oferta educativa, sino también en sus condiciones institucionales (normas, valores, incentivos, clima institucional). Por otro, es fundamental fortalecer la demanda local, deprimida como consecuencia de la caída de la inversión y del detenimiento de los proyectos de las grandes compañías. Las políticas de difusión tecnológica entre las PyMEs y el poder de compra del sector público suelen ser utilizados con este propósito.

El primer eje para la promoción y el desarrollo de emprendedores y de empresas es la consolidación de un modelo de gestión institucional basado en los siguientes principios: integralidad y enfoque centrado en el proceso emprendedor; énfasis en la activación de las iniciativas de base local; protagonismo del sector privado y capitalización de las iniciativas existentes; promoción de emprendimientos con potencial de crecimiento y de innovación y fuerte impulso al desarrollo de las redes de apoyo a los emprendedores. El segundo eje clave es el de las políticas de innovación. Supone ampliar y fortalecer la oferta de instrumentos e incentivos que promueven la actividad innovativa en las instituciones de ciencia y técnica y avanzar en su vinculación con las políticas de desarrollo emprendedor. Sin esta vinculación estratégica entre las fuentes del conocimiento y los emprendedores (prácticamente ausente hasta la actualidad), las acciones tendrán un impacto muy inferior al potencial.

Los problemas para la conformación de un entorno de negocios a nivel local

En los últimos años ha habido un reconocimiento creciente de la importancia del entorno de negocios para la inversión y el desarrollo local. Bajo las nuevas condiciones objetivas que se fueron desarrollando desde los ochenta en los países de alto grado de desarrollo y en los noventa en los países en desarrollo, con mercados comerciales y financieros más abiertos que en el pasado y arreglos comerciales regionales superponiéndose a la regla multilateral de nación más favorecida, las condiciones locales que determinan los costos de las empresas han pasado a tener más relevancia que en el pasado.

La cercanía física entre los agentes, en especial de las pequeñas y medianas empresas que participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo, favorece la creación de ventajas competitivas. La clave de estas ventajas es una elevada división social del trabajo, que sólo se

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consigue cuando se registran bajos costos de coordinación y de información. De esta forma, el territorio asume renovada importancia y presenta nuevas oportunidades para el desarrollo económico ofreciendo mayores oportunidades de participación y articulación entre los diversos actores. Ahora bien, el contexto institucional es un factor crítico en aquellos ámbitos territoriales en los que es necesario generar una cultura de cooperación y un espíritu innovador.

En el caso argentino, se presentan algunas limitaciones que afectan las posibilidades de ampliar las experiencias de desarrollo productivo a nivel local. Estos obstáculos se sintetizan en los bajos niveles de llegada que tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresión última radica en el desempeño de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales. Un origen importante reside en la débil articulación entre el sector público y el sector privado –más allá de algunos avances puntuales en los últimos años- y en la escasa participación de las instancias locales en el proceso de generación de propuestas y proyectos. Habida cuenta de la diversidad de los entornos territoriales en el país, según las regiones, sus características, dimensiones poblacionales y económico productivas, parece necesario introducir estas cuestiones en el debate sobre las estrategias de desarrollo y, consecuentemente, estimular la formación de recursos humanos que trabajen desde la perspectiva local.

En el marco de una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos locales como los demás actores del desarrollo presentes en el territorio –gremiales empresarias, centros de servicios, centros tecnológicos, instituciones de apoyo, universidades, etc.- están llamados a jugar un importante papel proactivo en la búsqueda de salidas concertadas. Las acciones en este sentido deben ser parte de una modalidad de actuación conjunta y concertada entre los diferentes actores públicos y privados, quienes deben apelar a formas flexibles de organización que articulen y coordinen los recursos humanos y económicos disponibles y sirvan para la obtención de otros adicionales. Asimismo, son de vital importancia las actividades de capacitación tendientes a generar y difundir contextos de cooperación y de colaboración.

Otro aspecto determinante es la coordinación en la provisión de infraestructura y su correspondiente administración y diseño fiscal por jurisdicción. La infraestructura es un componente importante para el crecimiento económico, pues no sólo provee servicios directos, sino que también posibilita el desarrollo de otras actividades, disminuye costos de producción, aumenta la productividad de los insumos, permite el acceso a nuevos mercados y mejora la calidad de vida. Los gastos de inversión pública en infraestructura no deben variar con la coyuntura sino con la rentabilidad social de las inversiones públicas y la marcha tendencial de la economía (determinada por el aumento de la fuerza laboral y la productividad). La inversión en infraestructura está básicamente vinculada con la tasa de interés de largo plazo, por su carácter fuertemente intertemporal, lo que implica que las fases del ciclo económico no son una buena razón para reducir o ampliar el gasto en infraestructura. El presupuesto de capital debe ser protegido de esas iniciativas y debe analizarse en un pie de igualdad con los gastos fiscales de funcionamiento (gastos corrientes) cuando se trata de ajustar el presupuesto a largo plazo. La única variable relevante, en este sentido, tiene que ver con la tasa de interés. Además, el gasto público en infraestructura conlleva un tiempo de evaluación, decisión y licitación, que lo vuelve poco apto para adaptarse a fluctuaciones cíclicas.

Otro aspecto significativo del ambiente de negocios alude a los excesivos costos de transacción implícitos en la operatoria empresaria. Por un lado, aparece un subdesarrollo significativo de las instituciones, oficiales y privadas, que deberían sustentar procesos competitivos y transparentes. En el sector público, la escasa transparencia se manifiesta en la falta de claridad de las reglas, la arbitrariedad con que se aplican y la falta de información sobre licitaciones estatales. En el sector privado, la reticencia a informar debidamente sobre datos operativos e institucionales de las empresas refleja un déficit equivalente. En el marco de esta falta generalizada de transparencia, aumentan las posibilidades de corrupción e informalidad y se generaliza también la

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desconfianza entre los actores. Por otro lado, en la interacción cotidiana entre las empresas y el Estado surge otro conjunto de barreras burocráticas. Así, asociada a la carga impositiva aparece una serie de dificultades que encarecen el costo de operar en la formalidad y desconcentran los esfuerzos desde la producción hacia la administración de impuestos. Se manifiestan, asimismo, otras dificultades con similar impacto sobre los costos, tales como los procesos de registro de una empresa, o para ampliar el número de empleados o para acceder a información eficaz sobre nuevos mercados.

6. Empleo, Ingresos y Territorialidad: desequilibrios a atender

Habiendo redefinido significativamente el modo de funcionamiento y las instituciones principales de la economía argentina, las reformas y los cambios estructurales de los noventa no modificaron el carácter espasmódico de su dinámica de crecimiento de largo plazo ni resolvieron sus desequilibrios largamente acumulados en los ámbitos externo, fiscal y de asignación y aprovechamiento de recursos. Estos últimos, en particular, fueron profundizados durante esa década y en la caótica salida del régimen monetario y cambiario. Las consecuencias sociales de este proceso se manifiestan esencialmente en dos planos: el deterioro de los ingresos y de las condiciones de trabajo y la heterogeneidad y desarticulación del desarrollo regional. La sustentabilidad de un esquema de crecimiento a largo plazo requiere atender de modo prioritario ambos aspectos.

Situación de empleo e ingresos

Durante los años noventa, la ocupación aumentó menos que en la década anterior y crecieron las tasas de desempleo abierto, mientras que la mayor parte del empleo generado correspondió a posiciones informales, tradicionalmente de escasa productividad y no cubiertas por la seguridad social. Si bien las remuneraciones se recuperaron de la erosión experimentada en los ochenta, se ampliaron fuertemente las brechas entre las personas con diferentes calificaciones, a causa del elevado desempleo y subempleo y de los sesgos de la demanda de trabajo asociados a la apertura económica y los cambios técnicos. En comparación con el resto de la región, por otra parte, el aumento del desempleo abierto ha sido más importante en Argentina. Las políticas de empleo siguieron tres orientaciones básicas: la flexibilización de las regulaciones laborales, la creación directa de empleo –especialmente para personas de baja calificación– y la mejora de las calificaciones. Parece claro que las reformas introducidas al marco normativo del mercado de trabajo no ejercieron un efecto positivo sobre el nivel de empleo y, al mismo tiempo, favorecieron la creciente presencia de empleos precarios y de inestabilidad en la estructura ocupacional. En la medida que estos efectos afectaron más intensamente a personas con bajo nivel educativo o pertenecientes a ciertos grupos de edades, el impacto distributivo también fue sustancial.

A comienzos de los noventa, el proceso de reconversión productiva generó un lento crecimiento del empleo, aunque todos los puestos netos creados fueron de tiempo parcial, y la desocupación abierta trepó al 12% en 1994. Si bien la ocupación se expandió considerablemente en la fase de recuperación posterior a la crisis del Tequila, el desempleo permaneció elevado y se incrementó la proporción relativa de puestos precarios, tendencias agravadas en la fase contractiva iniciada a mediados de 1998. Así, en el 2001, el elevado desempleo afectaba con similar intensidad a diversos conjuntos definidos por diferentes atributos: por ejemplo, todos los estratos de educación registraron tasas superiores al 18%, excepto el de quienes habían completado la educación terciaria (7%). En la estructura ocupacional de ese año se destaca el peso de los establecimientos informales,

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sean muy pequeños (explican entre 37% y 45% del empleo total, según la definición) o pequeños (12%), difundidos en numerosas actividades, principalmente, el comercio, los servicios personales y la construcción. Esta estructura productiva segmentada es una de las explicaciones de la elevada precariedad laboral, la que alcanza a casi la mitad de los trabajadores. La remuneración media prevaleciente era similar a la de fines de 1991 y un 15% por debajo del punto máximo de la década, en octubre de 1994.

La agudización de la recesión y la irrupción de la inflación a partir de fines del 2001 agravaron el panorama. Continuó la reducción de la cantidad de puestos de trabajo disponibles y se produjo un rápido deterioro del poder de compra de los ingresos (30% en el 2002), especialmente durante el primer semestre. El valor real de las remuneraciones medias de los asalariados correspondiente a septiembre de 2002 constituye el mínimo de una serie iniciada en 1940. El nivel de desempleo se incrementó inicialmente en más de tres puntos–alcanzó al 21.5% en mayo–, para reducirse a 17.8% en el mes de octubre, como consecuencia de un crecimiento del empleo en 8.3% entre mayo y ese último mes. En buena medida, la reversión de la tendencia se debió al papel jugado por el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH), cuyos beneficiarios llegaron a representar el 7.4% de la ocupación total en octubre. Por tanto, si se excluye a ese subconjunto de ocupados, el incremento del empleo total se reduce al 2.7%, concentrándose en ocupaciones no asalariadas. Esto sugiere que la recuperación del empleo en el segundo semestre de 2002, más allá del impacto del PJJH, obedeció al aumento de la informalidad e implica un mayor grado de precariedad laboral.

A futuro, la evolución de la demanda de trabajo estará principalmente determinada por la dinámica del nivel de actividad. De todas maneras, esta relación se encuentra mediatizada por una serie de factores: las variaciones en las remuneraciones, la estructura sectorial de los cambios del producto, el ritmo en la incorporación de tecnología, la fase del ciclo, las regulaciones laborales, las expectativas de los empresarios o el poder de negociación de los sindicatos. Por otra parte, la mayor heterogeneidad productiva de Argentina implica la necesidad de revisar el esquema analítico tradicional; por ejemplo, las deficiencias relativas de la demanda no siempre –o no totalmente- se traducen en mayor desocupación abierta, sino que pueden originar la ampliación del empleo en actividades no estructuradas, que operan como un refugio o una alternativa al desempleo.

Atento a estas formulaciones, se desarrollaron escenarios del nivel de empleo, oferta laboral y desempleo para el período 2003-2008 consistentes con los escenarios macroeconómicos ya comentados. Por un lado, las funciones de demanda de trabajo se estimaron de acuerdo con lo observado en las dos décadas anteriores; la elasticidad empleo–producto de largo plazo estimada es de 0,42. Por otro, se efectuó una estimación econométrica relacionando las variaciones de la tasa de actividad con los cambios en la tasa de empleo y en las remuneraciones (más un término de tendencia). Se consideraron senderos alternativos de la tasa de actividad, adoptando una hipótesis de nivel constante y otra variable en función de la tendencia observada durante las décadas de los ochenta y los noventa. Definidos estos escenarios de la demanda y la oferta de trabajo, se calcularon las tasas de desempleo asociadas a cada uno de ellos. Bajo los supuestos señalados, las tasas de desempleo para el año 2008 correspondientes a las variantes que consideran un crecimiento anual del PBI del 3% resultan similares, e inclusive algo mayores, a las de fines del 2002. Un crecimiento del PBI del 4.5% se asocia a niveles de desocupación similares a los actuales, o sólo algo menores, y sólo con estimaciones de una expansión muy acelerada de la producción agregada se alcanza un descenso importante de los niveles de desocupación.

En estos escenarios, el mayor desempleo y la más elevada incidencia de la indigencia y de la pobreza pasan a ser rasgos estructurales. Por ello, sin dejar de reconocer la eficacia de los mecanismos de protección tradicionales para los trabajadores formales, resulta necesario que el sistema de protección social se instrumente no sólo a través de mecanismos sujetos a la posesión o el tránsito previo por un empleo registrado. El sistema de protección social deberá enfrentar tanto

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las situaciones de los “nuevos pobres”, como los síndromes de pobreza crónica, recurriendo para ello a diferentes instrumentos. Su diseño debería orientarse por tres criterios generales: mantener incentivos a emplearse productivamente, maximizar la inversión en capital humano y optimizar las inversiones en desarrollo humano. Es prioritario optimizar la efectividad de los instrumentos disponibles antes que considerar –salvo que sea indispensable- nuevos instrumentos. En el caso de las políticas de subsidio, parece más adecuado adoptar al hogar como unidad beneficiaria y redefinir las condiciones de elegibilidad de los hogares en función de su insuficiencia de capital humano, su desocupación o inactividad y sus ingresos, así como de la cantidad de hijos menores. A su vez, las actividades vinculadas deberían basarse en proyectos de alta utilidad social. Paralelamente, estas acciones deberían completarse con programas de atención a hogares vulnerables, de asistencia alimentaria a niños y de pensiones para ancianos sin ingresos.

Las desigualdades regionales El nivel de concentración territorial de la producción se ha mantenido más o menos

constante en la últimas cinco décadas; las cinco jurisdicciones de mayor tamaño (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé y Mendoza) daban cuenta del 80% del producto en el año 1953 y del 78% en el 2000. Dentro del resto, Tierra del Fuego, Neuquen, San Luis, Santa Cruz y Catamarca más que duplicaron su participación relativa. Con excepción de esta última, cuyo crecimiento fue posterior a 1995, en las otras jurisdicciones las ganancias de participación se originan en las décadas de los setenta y ochenta. Como contraposición, varias jurisdicciones registran disminuciones en su participación, destacándose los casos de Chaco, Corrientes, Entre Ríos y Tucumán, cuyas pérdidas relativas superan más de medio punto porcentual. A su vez, las estimaciones de producto per cápita (1953-2000) muestran un aumento considerable de las disparidades territoriales, habiéndose ampliado considerablemente la brecha interjurisdiccional en los noventa. En 1953, las cinco provincias con más bajo per cápita promediaban un cuarto del nivel de la cinco con mayor per cápita. En el año 2000, las cinco provincias de menor índice no sólo se ubican por debajo de la mitad de la media nacional, sino que su distancia con el grupo de las cinco de mayor nivel se ha ampliado a más de 5 veces.

El peso de las actividades productivas de bienes (agropecuarias, pesca, minería e industria manufacturera) varía considerablemente entre las estructuras de cada jurisdicción. Sólo en siete provincias, estos sectores agregados superaban, en el año 2000, el 30% del PBG de cada jurisdicción (Catamarca, Chubut, Neuquen, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y La Pampa). El extremo opuesto lo constituye la provincia de Formosa, donde las actividades productivas primarias y secundarias sólo generaban, en el mismo año, alrededor del 16% del PBG. Una situación muy próxima corresponde a la provincia de Santiago del Estero. Paralelamente, en la mayor parte de los aglomerados provinciales se deterioraron fuertemente los niveles de formalidad y estabilidad del empleo. Los casos extremos son Formosa, Jujuy, Santiago del Estero y San Juan.

En aquellas provincias en las que se observan aumentos considerables de participación relativa en el producto geográfico, la tendencia se explica por cambios muy marcados en la estructura productiva y en la composición de su canasta de bienes y servicios. En todos los casos, ha habido inversiones “nuevas” de tal magnitud que transformaron el escenario productivo local, desplazando intersectorialmente los ejes de la producción territorial. Las transformaciones de envergadura del perfil productivo provincial se gestaron a partir de acciones a nivel nacional, tanto públicas como privadas, en las que se dispusieron de marcos regulatorios e incentivos nacionales específicos y se canalizaron inversiones de grandes compañías locales o internacionales.

Los problemas de desigualdad relativa regional se originan, en gran medida, en la dimensión extremadamente pequeña de los aparatos productivos en bienes transables de muchas

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provincias, lo que presiona sobre el mercado de trabajo y genera un clima negativo de negocios al incurrir en fuertes deseconomías de aglomeración y complementación. La distribución geográfica de la inversión del panel de grandes empresas, por ejemplo, presenta un perfil territorialmente concentrado, localizándose en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad Autónoma entre el 55% y el 60% de la inversión total. Si se incorpora a Santa Fe y Córdoba y a las tres provincias petroleras principales, Neuquén, Santa Cruz y Chubut, se cubre el 86% de la inversión privada originada en las grandes empresas.

En el extremo opuesto seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa, San Juan, Santiago del Estero y La Rioja) sólo daban cuenta del 1.3% y el 1.6% de la inversión de este panel de grandes firmas en los años 1997 y 1999, respectivamente, con una inversión media por planta o establecimiento inferior al millón de dólares. La ausencia de proyectos de inversión significativos por parte de este panel de firmas líderes en estas provincias no sólo tiene efectos directos sobre la tasa de crecimiento del producto geográfico, las exportaciones provinciales, el empleo y la productividad de la economía provincial, sino que implica la ausencia de las externalidades que las inversiones generan y la pérdida de una serie de impactos críticos en el proceso de desarrollo económico competitivo (tales como la difusión de innovación y de prácticas y procesos productivos, la limitación de los canales informales y formales de transferencia tecnológica, la falta de estímulo y demanda para calificación del personal técnico, la ausencia de un mercado de equipamiento de segunda mano, el debilitamiento del tejido institucional financiero y la falta de espíritu emprendedor).

En las regiones más rezagadas de Argentina, algunos de los problemas principales se derivan de la debilidad de los agentes económicos y de su escasa capacidad para orientar progresivamente una trayectoria de expansión. En este sentido, a partir de la institucionalidad privada existente, la acción pública debería concentrarse en impulsar la consolidación y el fortalecimiento de los nodos o núcleos críticos con capacidad de sostener una estrategia de clusters con proyección nacional e internacional. Junto con el conjunto de nuevos agentes atraídos por esta estrategia, deberían ampliarse y asegurarse la generación de bienes públicos y economías externas que permitan generar un proceso de crecimiento colectivo e inclusivo de productores y empresarios locales. Una parte de estas acciones debería apuntar a subsanar fallas de mercados y reducir sustancialmente los costos de transacción intratrama; por otra parte, la acción pública debería orientarse selectivamente también a colaborar con la institucionalidad privada, a través de un conjunto de incentivos y modalidades institucionales de participación (por ejemplo contratos de adhesión). La idea básica consiste en operar públicamente sobre el complejo, no sobre cada empresa o conjunto de empresas; creando oportunidades para nuevas inversiones, atendiendo a los principales problemas planteados y maximizando la generación de beneficios de aglomeración, economías externas y complementariedad entre los agentes económicos en la búsqueda de mercados ampliados, dentro del país o externos.

Sección II. Resúmenes ejecutivos de los componentes

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Estudio 1.EG.33.1 RELEVAMIENTO DE INFORMACIÓN Y CREACIÓN DE UNA BASE

DE DATOS ESTADÍSTICA Resumen Ejecutivo

Una de las principales contribuciones del Estudio fue la conformación de una base de datos

actualizada y extensa, construida especialmente con la colaboración del INDEC. Dicha base cuenta con información estratégica sobre las condiciones en que operan las empresas argentinas en la actualidad, su desempeño reciente, sus capacidades productivas y tecnológicas y los esfuerzos para su mejoramiento realizados en los últimos años.

A partir del relevamiento de información estratégica de las empresas argentinas,–estructura y desempeño, innovación, y readaptación a los cambios estructurales del último año- más información relevante sobre la problemática del empleo, aportada por el Ministerio de Trabajo, se contribuyó, en el marco general del proyecto, a la conformación de un bien público como lo es la disponibilidad de información útil y actualizada. Esta información aporta elementos de juicio que permitirán la elaboración, en un futuro, de un amplio conjunto de trabajos muy útiles para la elaboración de políticas. A todo ello se sumó el trabajo permanente que realiza la Oficina de CEPAL en Buenos Aires en la tarea de sistematización y mejoramiento de las cuentas nacionales, con la elaboración de series históricas y una amplia base de datos macroeconómicos.

Luego de una década de aplicaciones de políticas de apertura y desregulación en el marco de un contexto internacional signado por cambios de paradigmas tecno-productivos, a lo que se suma la crisis del régimen económico y la posterior devaluación que cambió nuevamente las reglas de juego y abrió un panorama pleno de incertidumbres, la economía evidencia cambios sustantivos en diversos planos. Precisar el punto de partida es esencial, pues permite identificar posibilidades y restricciones, ambas necesarias a la hora de formular futuras políticas públicas.

En el marco de este Estudio se llevaron a cabo, con el concurso del INDEC, dos encuestas específicas que aportaron información crucial para el análisis microeconómico de la economía argentina: la segunda Encuesta Argentina de Innovación y la Encuesta Nacional a Grandes Empresas. Ambos relevamientos permitieron detectar, a nivel de empresas, actividades y regiones del país, los procesos de transformación en curso, las capacidades instaladas y los requerimientos específicos de políticas y acciones para remover las trabas y obstáculos existentes. Adicionalmente, los formularios de la Encuesta de Innovación y de la Encuesta a las Grandes Empresas fueron acompañados de un grupo de preguntas referidas específicamente a la coyuntura inmediata (primer semestre de 2002). También, se utilizó y reprocesó una base de datos sobre características y evolución del empleo en Argentina de la Dirección de Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación (ver Estudios de empleo).

Las tareas realizadas, con el papel protagónico del INDEC, para desarrollar las encuestas específicas del presente Estudio, consistieron en el diseño de los correspondientes formularios; la elaboración de los instructivos para los encuestadores y encuestados; la capacitación de los encuestadores; la participación en el análisis de consistencia y validación de las respuestas, el diseño y elaboración de los cuadros de salida de la información; el análisis de la información; y la incorporación de los resultados en los diversos componentes del Estudio que correspondía.

En lo que respecta al relevamiento que realiza el INDEC a las 500 empresas de mayor facturación del país (excluidas las agropecuarias y financieras), se pudieron construir series históricas con datos desde 1993 hasta el 2001 sobre valor agregado, inversión, origen del capital,

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empleo, exportaciones e importaciones, entre otros. Esta información que ofrece una evidencia empírica invalorable acerca de algunos de los rasgos estructurales de la economía argentina y de la dinámica empresarial, fue comparada con los resultados obtenidos para el 2002, así como con las previsiones que hacían los propios empresarios sobre los resultados esperados para el 2003. Respecto de las expectativas que tenían para el futuro, se los interrogó particularmente sobre tres aspectos relevantes: Cuáles son las principales dificultades que enfrentan de cara a la nueva realidad, Qué expectativas tenían sobre la futura evolución de sus exportaciones y cuales eran los problemas que enfrentaban para aumentarlas, .y Cuáles serían sus estrategias futuras en el corto plazo.

El período 1993-2001 presenta algunos aspectos destacados de la cúpula empresarial durante el proceso de reformas que transitó la economía. Este reducido panel genera alrededor del 25% del producto nacional, con una muy alta concentración. Así, las 50 empresas más grandes representan el 57% del valor agregado del panel. Mientras que el valor agregado que generan creció más del 40% en el período, el total nacional aumentó sólo un 14%.

La desnacionalización de empresas es uno de los aspectos más notables que surgen del relevamiento. En 1993, entre las 500 grandes había 220 de origen extranjero. En correspondencia con el formidable proceso de fusiones y adquisiciones, en 2001 las firmas de capital extranjero se incrementaron a 325. En términos de valor agregado, las empresas con participación extranjera pasaron de representar el 60% de la cúpula empresarial al sorprendente 84% del año pasado.

Otro rasgo que caracteriza al panel de grandes empresas es la elevada y creciente participación en el total de las exportaciones. De una contribución del 55% en 1993, pasaron a representar el 70% de las ventas al exterior en 2001. La concentración exportadora del país es tal que sólo 20 empresas efectuaron el 40% de las exportaciones totales en 2001. Durante este período, aumentaron notablemente su orientación externa, duplicando el coeficiente de exportaciones hasta alcanzar el 22% de las ventas totales.

La intensa sustitución de trabajo por capital fue otro de los aspectos del período 1993-2001. Las empresas del panel efectuaron una inversión acumulada superior a los 100 mil millones de dólares, acompañada por una pérdida de alrededor de 100 mil puestos de trabajo. Esto generó un acelerado crecimiento de los índices de productividad física durante este lapso.

El devenir económico conllevó un creciente endeudamiento de las 500, con fuertes aumentos en los coeficientes de deuda a partir de 1998 donde la relación pasivo total a activo total supera el 50%. En relación a las utilidades, no todas las firmas tuvieron un desempeño similar. Las empresas de servicios públicos privatizadas o concesionadas percibieron utilidades notablemente superiores al resto, siendo entre 1993 y 2001 el 57% de las utilidades totales, aún cuando generaron el 38% del valor agregado.

Los datos referidos a 2002 y las expectativas para 2003 muestran la importancia que adquieren las exportaciones en el nuevo contexto. Las ventas al exterior representan en el primer sementre de 2002, el 34% de las ventas totales –el 40% para las productoras de bienes. Para 2003, preven aumentar las exportaciones en un 27%. En su estrategia de largo plazo este incremento está asociado en gran medida a ventas fuera del Mercosur. En los resultados de la encuesta aparece la sustitución de insumos importados. Aún cuando el valor de los insumos importados en el total se mantiene, la intensa modificación de precios relativos permite inferir el cambio en la función de producción.

Entre las dificultades que enfrentan las firmas, 2/3 señalan como primordial la abrupta caída de la demanda interna, los elevados costos asociados a las importaciones y los problemas en la cadena de pagos. La principal restricción para exportar más para el 30% de las firmas es el

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insuficiente financiamiento. Pero casi el 60% de las empresas dice no tener dificultades en este plano, evidenciando situaciones heterogéneas. Entre las estrategias probables de las firmas, sólo el 6% señala a la venta de la empresa o a la incorporación de personal.

En cuanto a la Encuesta de Innovación, a la fecha de realización de este informe el Instituto Nacional de Estadística y Censos (responsable del trabajo de campo), continuaba realizando la tarea de recuperación de los formularios de encuesta entregados a la muestra de empresas diseñada por el INDEC, compuesta por 2.500 firmas representativas del espectro industrial argentino. Se trata del mismo padrón utilizado habitualmente por el INDEC en las Encuestas Industriales Mensual y Anual efectuadas rutinariamente por esta Institución, caracterizado por su posibilidad de ser expandido al universo del sector industrial.

Con esta encuesta se relevó información del sector manufacturero argentino en las siguientes áreas: Desempeño en ventas, importaciones e inversión bruta; Empleo, calificación y organización del proceso de trabajo; Tipo de actividades, fuentes de información, innovaciones logradas, obstáculos, gastos y financiamiento de la innovación; Articulación con el Sistema Nacional de Innovación; Balanza de pagos tecnológicos; Utilización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) por parte de las empresas; Actividades en materia de protección del medio ambiente.

Este ejercicio es la Segunda Encuesta Argentina de Innovación, que sirve para la construcción de indicadores sobre los esfuerzos realizados por las empresas industriales argentinas en el período 1997/2001, con miras a la mejora de sus competencias y capacidades tecnológicas y organizacionales. De esta forma, la información obtenida en la Primera Encuesta de Innovación para el período 1992/1996 permitirá armar la foto de toda la década en la materia, permitiéndo a su vez realizar una comparación con los resultados, .

Teniendo en cuenta que el trabajo de campo realizado por el INDEC sufrió algunos retrasos con respecto a las fechas originalmente previstas para el operativo y con el propósito de que este informe diera cumplimiento a los plazos previstos en los términos de referencia del Proyecto, se adoptó el siguiente procedimiento:

• Se conformó la base de datos para la elaboración de este informe a partir de 735 formularios que, al 31 de enero de 2003, el INDEC había alcanzado a recuperar y cargar en sus archivos. Esto permitía destinar el mes de febrero al análisis de consistencia de los datos y a la elaboración de los cuadros de salida y del informe de resultados y conclusiones. Una mayor dilación en el comienzo de estas tareas hubiera conspirado contra el cumplimiento de los plazos de entrega de este informe.

• Entre el 31 de enero y el 11 de febrero se realizaron las tareas de análisis de consistencia y validación de los datos, detectándose alrededor de 400 formularios con problemas de consistencia de diverso orden, muchos de los cuales pudieron ser resueltos de manera directa, restando 125 casos que requerirán un trabajo adicional de consulta a las empresas por parte del INDEC para ser validados.

• Consecuentemente, a los fines de la preparación de este informe, se conformó una base de datos validados y consistentes correspondiente a 610 empresas de la muestra.

En relación con el tamaño de la base, cabe formular algunas consideraciones:

• Las 610 empresas con formularios procesados y validados representan el 24,4% de las 2.500 firmas incluídas por el INDEC en la muestra. Si bien la proporción no es muy alta, cabe señalar que muchas de las encuestas de innovación efectuadas por

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países de la Unión Europea presentan tasas de respuestas positivas no mayores al 25% ó 30 %.

• La suma de las ventas en el año 2001 de las 610 empresas con formularios procesados, representa cerca del 12% del valor bruto de producción industrial para ese año.

• La representatividad por tamaño y por origen del capital es adecuada, por lo que no se ve afectada la posibilidad de realizar cortes en relación con esas variables. Sí, en cambio, se imposibilita el análisis por cortes sectoriales así como la expansión de los datos al universo de la industria.

• Dado que el INDEC continuará con las tareas de recuperación de formularios hasta completar la misma, queda vigente la posibilidad de realizar posteriormente un nuevo trabajo de análisis con un número de formularios recuperados más cercano al total de la muestra, donde se podrá constatar la eventual existencia de diferencias con respecto a las conclusiones aquí presentadas. Se podrá, asimismo, aplicar los factores de expansión para trasladar las conclusiones al conjunto de la industria argentina.

Por otra parte, la Oficina de CEPAL en Buenos Aires, posee una línea de trabajo permanente en estadísticas e indicadores económicos que viene estimando los principales indicadores macroeconómicos desde que comenzó a trabajar (PIB, Inversión, precios internos y de comercio exterior, exportaciones, importaciones, déficit del sector público y balanza de pagos). A través de ella, la CEPAL contribuyó al proyecto con series estadísticas que describen el comportamiento del nivel de actividad, los precios internos y externos y el comercio exterior, para el período comprendido entre la década de 1980 y fines de 2002.

Las series del PIB fueron empalmadas en el año 1992 para conformar una serie larga, y se desagregó a nivel rama de actividad; por otra parte se compiló un grupo de series estadísticas vinculadas a agregados en términos nominales y a precios, incluyendo al mercado de trabajo. Respecto al comercio exterior, se compilaron importaciones y exportaciones de bienes en dólares corrientes y a valores constantes de 1993, también se incluyeron los respectivos índices de precios en dólares.

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Estudio 1.EG.33.2 Componente A

LA SUSTENTABILIDAD MACROECONÓMICA A MEDIANO PLAZO

Resumen Ejecutivo 1. Análisis de condiciones iniciales

La contracción del PBI en la primera parte de 2002 se agregó a las fuertes caídas que se venían registrando para conformar una recesión de magnitud inusual. La desaparición del crédito interno y externo, la imposibilidad para formular previsiones, el encarecimiento de los insumos transables y las dificultades de operación del sistema de pagos se combinaron para deprimir tanto la demanda como la oferta de bienes y servicios. Con el tiempo, sin embargo, hubo una normalización de las transacciones corrientes, y las señales de precios relativos empezaron a mostrar efecto en las actividades de bienes comerciables internacionalmente. Habiendo atravesado condiciones de extrema dificultad, a grandes costos, pero sin precipitarse en la desorganización por completo, la economía insinuó el potencial de reanimar el nivel de producción.

La caída del nivel de actividad y el salto del tipo real de cambio implicaron fuertes modificaciones en las rentabilidades sectoriales, en la configuración de la demanda y en la distribución de ingresos. Se registró una aguda declinación del producto agregado medido en términos de dólares, a valores muy bajos en comparación histórica. El stock de capital existente está adaptado a una economía muy distinta de aquella posterior a la ruptura de la convertibilidad.

La crisis se asoció con difundidos quiebres de solvencia, que alcanzaron al sector público, al sistema financiero y a grandes conjuntos de agentes privados. Un año después del colapso del régimen de convertibilidad quedan todavía significativas situaciones patrimoniales y contractuales sin resolver, o en estado incierto; este caso comprende en particular a la deuda pública.

La posición fiscal siguió siendo precaria. Persistieron fuertes inquietudes sobre la capacidad del sector público para atender las demandas de prestaciones y generar los excedentes que requerirían los servicios de deuda tras una reestructuración de pagos. Al mismo tiempo, el sistema impositivo operó con una configuración de emergencia. Sin embargo, desde el punto de vista de los flujos de caja, la caída del valor real del gasto redundó en una recomposición del superávit primario, y permitió que el financiamiento de la operación del gobierno dejara de presionar sobre la creación de dinero.

Pese a lo intenso de la perturbación sobre los mercados de activos y a la abrupta depreciación externa de la moneda, el peso se mantuvo como denominador de precios y medio de cambio. Aunque los precios subieron apreciablemente, no hubo reaparición de comportamientos adaptados a una inflación persistente.

El comportamiento observado sugiere que, en condiciones de relativa calma macroeconómica, habría una cierta demanda por depósitos en moneda nacional, que correspondería a un sistema financiero que actúa en la administración de transacciones y puede ir recuperando un rol en la intermediación de crédito. Ello aleja la perspectiva de una transición hacia formas “límite” como la banca offshore, el narrow banking o la dolarización generalizada. Sin embargo, la confianza del público en los bancos es muy limitada, y persisten cuestiones no resueltas respecto de la situación patrimonial y de la “organización industrial” del sector. Cabría esperar que por un lapso bastante largo los depósitos mantengan un volumen reducido y se concentren en colocaciones

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transaccionales o a plazos muy cortos. Por otro lado, la generación de crédito a través del sistema financiero seguiría siendo escasa

Con una muy intensa salida de capitales, el tipo real de cambio se ubicó en valores históricamente altos, y el saldo comercial fue extremadamente elevado. El vuelco del balance comercial y de la cuenta corriente fue de magnitud inusitada. La economía ha registrado un apreciable superávit en cuenta corriente. El ajuste externo de la economía en 2002 correspondió a comportamientos asociados con una fuerte turbulencia y un alto grado de incertidumbre. En circunstancias menos extremas (aunque no todavía “normales”) habría condiciones para generar un exceso de oferta de divisas. El margen para que se vaya aliviando el efecto de la restricción externa sobre el gasto agregado parece apreciable, si no aparecen nuevamente factores de perturbación. 2. Análisis de escenarios macroeconómicos

Se buscó principalmente identificar de modo cualitativo “holguras” o limitaciones más estrictas, y de explorar la sensibilidad de esas condiciones a cambios de hipótesis.

Los escenarios posibles para la economía argentina parecen cubrir un rango de gran amplitud. No puede descartarse una fuerte recuperación, si es que se van disipando nítidamente los factores de incertidumbre que han venido pesando sobre la economía; en una evolución así, la propia dinámica de los ingresos públicos y privados tendería a aliviar los problemas patrimoniales que se generaron en la crisis. Al mismo tiempo, es concebible la persistencia de un estado en que la economía no reacciona visiblemente, con potencial de gran inestabilidad y donde, en promedio, la economía no mostraría mejoras apreciables en términos de actividad y empleo; las consiguientes tensiones fiscales dificultarían la renegociación de la deuda pública y realimentarían la incertidumbre. En la medida en que ninguna de estas situaciones polares llegue a configurarse, podría haber un comportamiento tal que se produce recuperación, aunque ésta se ve frenada por la todavía presente posibilidad de un deslizamiento hacia un estado de crisis. En ese escenario “intermedio”, se irían observando avances en la reestructuración del sistema financiero y en negociaciones relativas a la deuda pública, y se mantendría prudencia en la administración fiscal y monetaria, pero habría altibajos que, sin llegar a ser desestabilizadores, seguirían influyendo sobre las expectativas y harían que los horizontes de decisión se mantengan cortos.

Dentro del conjunto de elementos que contribuirían a definir que la economía se vaya encuadrando en un escenario u otro, se pueden destacar tres. En primer lugar, el comportamiento de las exportaciones (y, más generalmente, de la producción de bienes transables en condiciones competitivas) es sin duda esencial. Los ejercicios sugieren que es probable que desde el punto de vista de la sostenibilidad agregada, la cuestión principal sea que se generen condiciones para un empuje persistente de las exportaciones, más que su ritmo de crecimiento en lo inmediato. En segundo término, el equilibrio fiscal es una condición básica para un funcionamiento ordenado de la economía, porque presumiblemente se mantendrá cerrado por un tiempo más o menos largo el acceso del gobierno al crédito “voluntario”, y porque importa especialmente evitar la creación de dinero, como requisito primario para que pueda haber un régimen monetario de baja inflación. Las finanzas del gobierno aparecen como un tema decisivo, en especial porque puede haber fuertes tensiones entre demandas sobre el sector público (de tipo social y vinculadas con los servicios de deudas, en particular). Es probable que las características de la evolución de la economía se determinen según se vaya encontrando o no un balance entre los distintos requerimientos. Asimismo, interesa particularmente que se mantengan condiciones de baja inflación sin excesiva volatilidad cambiaria.

El “escenario básico” (que, por cierto, no constituye una “proyección”) contempla una recuperación al 3% por año del PBI hasta 2008, con exportaciones creciendo de manera

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relativamente moderada (7% anual) e importaciones en rápido aumento (más de 14.5% al año). Se considera un incremento de la inversión del orden de 10% por año, que mantendría la relación capital/producto por encima de los valores de los años noventa.

Los ejercicios realizados indican que el superávit comercial seguiría siendo grande en el horizonte considerado. Es decir, una moderada recuperación con revaluación real de la moneda (llegando a niveles del orden de 50% superiores a los de fines de la convertibilidad) sería compatible con persistentes superávit en cuenta corriente. De todos modos, a efectos de sostener un crecimiento que se prolongue más allá de esa recuperación, interesa particularmente que se genere un impulso persistente de las exportaciones.

En el mencionado escenario, crece paulatinamente la tasa de inversión, mientras que el coeficiente de ahorro a precios constantes aumentaría a lo largo del tiempo. Esto sería compatible con una recuperación, aunque pausada, en los niveles de consumo. Una menor presión para generar excedentes comerciales (que se vincularía con una atenuación de las incertidumbres abiertas en la crisis, y con exigencias moderadas de transferencias por servicios de deuda) daría lugar a un incremento más rápido del producto, que se reflejaría en el consumo. 3. Comentarios sobre opciones de política económica

Tal vez el problema central que se plantea en lo inmediato para afirmar una recuperación de la economía sea el de reconstituir un sistema de contratos (en un sentido amplio). Esto parece requerir dos condiciones. Primero, que los compromisos que los agentes tomen hacia adelante sean probablemente cumplibles, para un conjunto de situaciones que incluyan contingencias verosímiles. La segunda condición sería que la “situación inicial” (resultante de decisiones relativas a cómo se absorben y distribuyen los efectos de la crisis) y la evolución prevista sean aceptables para un conjunto amplio de agentes. Si no fuera así, parece también claro que el arrastre de conflictos sería un freno a la actividad económica.

Un conjunto de temas de políticas económica son tratados por otros componentes del Estudio. A los efectos de la discusión de este trabajo se han seleccionado dos cuestiones de relevancia macroeconómica: la deuda pública y la organización monetaria/cambiaria. El incumplimiento de los compromisos de la deuda pública es uno de los principales elementos que colocan a la economía en una situación de anormalidad. Al mismo tiempo, la reestructuración de la deuda se presenta compleja. Un tema no menor es el de la multiplicidad de los acreedores, que plantea serios problemas de coordinación. La agregación de los compromisos implica temas de estrategia de negociación de las partes y de “ingeniería financiera” que el trabajo no pretende abarcar. En todo caso, la consistencia fiscal/macroeconómica de posibles senderos futuros depende especialmente de la magnitud de los superávit primarios implícitos en los servicios del total de compromisos del gobierno, y de los superávit efectivamente generados, así como de las expectativas acerca de su generación. La credibilidad del cumplimiento luego de la reprogramación importa especialmente para el desempeño macroeconómico, porque la perspectiva de nuevos problemas parece capaz de restringir fuertemente la producción y la inversión e, inversamente, la recuperación podría acelerarse si se va disipando la incertidumbre. En la perspectiva de los acreedores, la “quita” efectiva que se debería estimar para una dada reducción de los servicios de deuda (a partir de valores de la tasa de interés que incorporaban expectativas de un default) debería variar negativamente con la probabilidad de repago.

Tal credibilidad dependería de tres factores básicos. En primer lugar, importa mucho la percepción acerca de la “disposición a cumplir”, no sólo en lo inmediato, sino también sobre un período más o menos largo. Segundo, interesa la magnitud de los compromisos; todo lo demás constante, hay una relación inversa entre ésta y la probabilidad de repago. A su vez, la intensidad de

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la recuperación de la economía, un determinante crucial de la capacidad de pago, dependería (negativamente) del monto de las obligaciones y (positivamente) de la probabilidad de cumplimiento. La adecuación de las obligaciones a las posibilidades, para un sendero de la economía que se percibe como factible, es un requisito de la credibilidad. Tercero, dado que la economía está sujeta a variaciones en su desempeño, “tendencial” y “cíclico”, por causas no fácilmente previsibles, la probabilidad de incumplimiento se asocia con la eventualidad de contingencias en las cuales se ponga en riesgo la generación de suficientes recursos para cumplir con las obligaciones. El surgimiento de estas situaciones depende no sólo de los shocks a que puede estar sujeta la economía, sino también de las características de los contratos mismos.

Existen razones de peso para que tiendan a preferirse en general contratos simples a otros con “cláusulas de contingencia” más o menos elaboradas. Frente a estos argumentos, aparecen los costos que se generan cuando se producen perturbaciones graves en los servicios de las deudas y quedan abiertos procesos de default y renegociación. Cuanto mayor la incertidumbre “básica” (derivada de factores que no dependen directamente de la voluntad de las partes), mayor sería el incentivo para considerar la aplicación de mecanismos de contingencia.

Los ejercicios realizados consideran cómo evolucionaría el stock de deuda pública y cuál sería la “tasa de interés implícita” sobre esa deuda para un conjunto de especificaciones del devengamiento de intereses, dado que la economía se desenvuelve en función del escenario macroeconómico “básico” (y algunas variantes) y el sector público consolidado destina anualmente un superávit primario de 3% del PBI para el pago de servicios. Ese superávit correspondería a un volumen de recursos de magnitud bastante apreciable, y que (no sin esfuerzo) parece posible que sea generado. De todos modos, este tipo de razonamiento no tiene en absoluto un carácter “prescriptivo”.

Se considera un caso en que la tasa de interés sobre la deuda pública queda fija (en 4%) y otros donde esa tasa de interés devengada tiene una parte constante y una “móvil” que se establece como función lineal de la diferencia porcentual entre el valor de una variable (exportaciones, PBI o PBI en dólares, según el caso) y su nivel en 2002. Se puede ver que el monto de la deuda no tendría un crecimiento persistente en el intervalo considerado, excepto en un escenario de estancamiento con una tasa de interés no contingente. De todos, los coeficientes de deuda permanecerían en valores altos, aunque bien por debajo de los niveles de 2002.

El establecimiento de un régimen monetario perdurable y orientado a la estabilidad macroeconómica ha sido un problema no resuelto en la Argentina. La supervivencia de conductas que frenaron posibles fenómenos de huida del dinero y espiralización de precios fue un fenómeno significativo en 2002. Hay razones para contemplar el establecimiento de una institucionalidad monetaria que incluya criterios explícitos para objetivos (y/o instrumentos) de política, aunque tales razones se refieren al comportamiento económico con horizonte más o menos largo, y no tanto a atender una urgencia. Aquí, los tradeoffs entre compromisos y flexibilidad merecen ser considerados con cuidado. Así como el establecimiento de reglas está orientado a “comprar credibilidad”, en una situación como la argentina, los márgenes para actuar flexiblemente sin causar perturbaciones se “comprarían” mediante una acumulación de resultados que indiquen el deseo y la posibilidad de ir tendiendo hacia un régimen de baja inflación. Es bien sabido que una condición necesaria para esto es que la política monetaria no se encuentre sujeta a presiones de origen fiscal. Por otro lado, la Argentina ha conservado su moneda como instrumento de transacción, pero no ha encontrado aún un denominador de contratos “operable”. Las deudas en dólares mantendrán una gran importancia cuantitativa, en especial debido al peso de las obligaciones externas. Esto será sin duda un condicionante de la política monetaria. Sin embargo, los problemas de la dolarización de los contratos financieros internos también han sido visibles.

D. Heymann - A. Ramos; La Sustentabilidad Macroeconómica...; Estudio 1.EG.33.2, Componente A, Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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La provisión de una unidad de cuenta para contratos es una de las funciones tradicionales de la política monetaria. Recíprocamente, una política monetaria con grados de flexibilidad es difícilmente implementable si el público se inclina hacia unidades de cuenta “externas”. A la larga, se esperaría que haya una correspondencia entre la unidad de contratación y el esquema monetario. En este sentido, credibilidad y flexibilidad tenderían a ser complementarias. De ahí que la “demanda por flexibilidad” no pueda probablemente ser satisfecha si no es manteniendo una política monetaria lo suficientemente sistemática y orientada a la estabilidad de precios que vaya diluyendo gradualmente la desconfianza.

En los últimos años, se ha difundido la aplicación de esquemas de administración monetaria del tipo de “metas inflacionarias”. Esa es una clase de esquemas dentro de la cual existe un margen bastante amplio de posible variación, particularmente en cuanto a la magnitud y rango admisible de los movimientos de precios y a la consideración de otras variables objetivo. La implementación de metas inflacionarias más o menos exactas requiere instrumentos bastante afinados de gestión, y formas de anticipar el efecto de esos instrumentos sobre la tasa de inflación. Esas condiciones no parecen verificarse en la Argentina en lo inmediato; esto implicaría que a corto plazo sería problemático aplicar compromisos de mantener a la inflación en un entorno muy preciso, aunque el reconocimiento de esa dificultad no es incompatible con asignar prioridad a que los precios se muevan moderadamente. Por otro lado, el comportamiento del mercado de cambios seguiría siendo un foco de atención para la política monetaria, tanto por la relevancia de la variable sobre la asignación de recursos y el mismo nivel de precios, como por sus efectos fiscales y financieros. Asimismo, con un sistema financiero estrecho como el argentino, se presumiría que las herramientas de política monetaria incluirían a las operaciones en divisas. Por esos motivos, una “flotación limpia” presentaría dificultades. En la transición, importaría especialmente que la “orientación general” de la política monetaria sea relativamente clara. Con respecto a la administración de un eventual proceso de apreciación real de la moneda, en el interín puede haber criterios de política que ponderen (tal vez implícitamente) la atenuación de la volatilidad tanto del tipo de cambio como de los precios y traten de mantener a ambas variables dentro de ciertos límites (posiblemente bastante amplios en lo inmediato), tendiendo con el tiempo a explicitar y a reducir el rango admisible de movimiento de la tasa de inflación.

C. Bonvecchi - F.Porta; Las condiciones de consistencia.....; Estudio 1.EG.33.2, Componente B, Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.2 Componente B LAS CONDICIONES DE CONSISTENCIA MICRO/MACROECONÓMICAS

Resumen Ejecutivo

El diseño definitivo del marco que permita estabilizar de manera sustentable la economía en materia cambiaria, monetaria y fiscal y reestructurar el sistema financiero es actualmente objeto de una gran controversia. En principio, podría esperarse la constitución de un mayor dinamismo exportador y, al mismo tiempo, la reinstalación –en cierta escala- de un proceso de sustitución de importaciones. Ahora bien, un cambio estructural en esta dirección requiere de los agentes económicos un ajuste consistente en sus estrategias microeconómicas y en la percepción de la estructura de incentivos a largo plazo.

La dinámica de esta interacción entre los niveles macro y microeconómico es el objeto principal de estudio en este componente. Por ello, las actividades desarrolladas apuntaron a sistematizar información i) sobre las modalidades que este vínculo asumió hasta el colapso del esquema de convertibilidad y ii) sobre las reacciones y expectativas que las firmas y otros actores productivos comienzan a implementar y formular a partir de ese momento.

Luego de una breve presentación sobre el estado de la economía a fines de los años ochenta, se discuten los componentes básicos del paradigma de los noventa y las razones por las cuales el proceso económico y social de esa década representa un cambio de régimen en relación con la anterior.

Más adelante, se revisan las líneas de interacción de la macro y la microeconomía en las sucesivas fases del ciclo económico de los noventa, tratando de dar cuenta de la generación de sus inconsistencias. Posteriormente, se identifica la dinámica de los desequilibrios propios de la convertibilidad y se analiza su impacto sobre las decisiones microeconómicas y la estructura productiva. El propósito es doble: relevar las reacciones de los agentes económicos y extraer lecciones de política.

Inmediatamente después se presenta una versión estilizada de las posibles modalidades de ajuste en el marco de la crisis que enfrenta la Argentina y el inevitable camino que, finalmente, el país terminó por adoptar. En las secciones siguientes, la coyuntura del año 2002 y las perspectivas para el actual ocupan el centro de la escena. Así, se da cuenta de lo acontecido y de algunos indicios de lo que se espera para el año en curso, desde el punto de vista global, sectorial y de las firmas más grandes del país, en términos de la evolución de las principales variables reales, comerciales y financieras.

En el mismo orden de ideas, el paso siguiente fue tratar de dar cuenta, desde la particular visión de las empresas más grandes del país, cuáles son a su juicio los principales desafíos y problemas que enfrentan y cuáles son las principales acciones estratégicas que consideran a corto y mediano plazo.

El estudio termina con una evaluación del impacto de los principales cambios registrados a partir de 2002 en el entorno macro y en el desempeño de los sectores y empresas, y como ellos influyen en la gestión microeconómica y en las posibilidades de transformación estructural. Una sección final resume las principales conclusiones, hallazgos y recomendaciones de política.

Si los fuertes cambios de nivel en el tipo de cambio real y las variaciones extremas en la volatilidad e inestabilidad macroeconómica indican la elevada probabilidad de ocurrencia de lo que

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se denomina habitualmente un “cambio de régimen”, tal como efectivamente aconteció a fines de los años ochenta, es probable que actualmente se esté frente a dicha posibilidad, lo cual supone la emergencia y consolidación de determinadas condiciones que lo hagan dinámicamente sustentable y que permitan eliminar o solventar los desequilibrios principales. En ese orden de ideas, cabe preguntarse si los drásticos cambios que comenzaron a operarse a partir del derrumbe del régimen de la convertibilidad serán suficientes para conformar un nuevo paradigma de funcionamiento de la economía, capaz de impulsar y sostener un proceso de recuperación y crecimiento de la actividad económica, mantener una constante renovación tecnológica y reducir el desempleo, la pobreza, la marginalidad y la inequidad en la distribución de los ingresos, todo ello en un marco de estabilidad macroeconómica, menor volatilidad y un adecuado y prudente grado de apertura de la economía a las corrientes comerciales y a los flujos de capital.

A este efecto, es evidente que ese nuevo paradigma deberá diferir de los que predominaron, sucesivamente, en las décadas de los ochenta y los noventa. Ello presupone, cuanto menos, que las numerosas y fuertes inconsistencias que entre los planos macro y microeconómico contuvieron estos últimos sean eliminadas, minimizadas o desplazadas a límites manejables por los instrumentos y las instituciones de política económica que, de manera perentoria, se impone recrear y sostener.

Entre los principales componentes del paradigma que prevaleció a lo largo de los años noventa y cuya posibilidad de reiteración, al menos en el corto plazo, parece de difícil de concreción, se destacan la aceptación, por parte de un segmento importante de la sociedad civil y de los agentes económicos, de una suerte de dogma de políticas, reformas y procedimientos que resultan más conocidos como el Consenso de Washington en su versión simple y ampliada. A ello, cabe agregar tres ingredientes adicionales: la existencia de un clima de negocios caracterizado por la presencia de bajos riesgos, moderadas inversiones y rápidos retornos; la presencia de una regla disciplinadora de la conducta y accionar de los agentes económicas dada por el régimen de convertibilidad de la moneda; y finalmente, la vigencia de un liderazgo político oportuno y eficiente para garantizar la continuidad de esas políticas y reformas.

Sin embargo, más allá de la fortaleza inicial que ese paradigma exhibía, los sucesivos avatares, algunos favorables y otras del signo contrario, por los que atravesó la economía argentina entre 1991 y finales de 2001, comenzaron a mostrar que la misma presentaba no sólo rasgos preocupantes en materia de vulnerabilidad y fragilidad sino, también, que se estaban acumulando desequilibrios que, en el caso de no dotar al régimen de política de mayor flexibilidad, la sociedad y sus instituciones se iría encaminando progresivamente hacia una suerte de callejón sin salida que, finalmente, terminaría por colapsar.

En ese sentido, a los acontecimientos y transformaciones de la época de oro del régimen de convertibilidad, le siguió la primera conmoción originada en el contagio de la crisis financiera mexicana. Luego, la rápida salida de esa crisis renovó el optimismo que duró hasta mediados de 1998, para inmediatamente entrar en una etapa de decadencia de la cual no se tenía antecedentes en la historia económica de posguerra. En esas etapas, junto con indudables avances, comenzaron a presentarse las mayores fragilidades y vulnerabilidades que, en el marco de una crisis política muy aguda, terminó por precipitar la crisis de la cuál todavía se está tratando de emerger.

Entre los mayores problemas que comenzaron a emerger cabe destacar a la vulnerabilidad de la economía a los shocks externos; la agudización de la fragilidad del sistema financiero; el sesgo anti-competitivo que mostraba la estructura de precios; la inconsistencia entre el destino del gasto y de la inversión y las formas de su financiamiento; los problemas de sustentabilidad fiscal y su relación con el sostenimiento de un tipo de cambio fijo nominal; la presencia de fuerzas endógenas que en ese marco inducían un ajuste recesivo; una modernización heterogénea del aparato productivo que resultaba insuficiente para dotar a la economía de mayores y crecientes niveles de productividad; serios problemas de selección inversa en la naturaleza de las modalidades de inversión; en fin, una

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peligrosa acumulación de desequilibrios de stocks originada en la previa acumulación de desequilibrios de flujos.

En ese marco, la modalidad de ajuste fue la más severa; esto es, resultó insuficiente la mejora de la producción de bienes exportables e importables y, por ende, para reducir las necesidades de financiamiento externo de un país agobiado por el peso creciente de su endeudamiento y de la carga financiera sobre sus flujos de ingresos, el ajuste tuvo que extenderse a la reducción del gasto tanto en bienes comercializables como los no transables. En esas condiciones, la recesión y sus consecuencias no podían haber sido menos severas.

En efecto, el año 2002 se caracteriza por la sucesión de dos etapas claramente diferenciadas coincidentes, casi perfectamente, con cada semestre. En la primera mitad del año se asistió a una suerte de ajuste caótico; en la segunda parte del año, se logró arribar, por la conjunción de diferentes situaciones, a una situación de equilibrio inestable. Este desempeño quedó evidenciado tanto en el comportamiento de las variables monetarias, financieras y reales globales, como así también, en aquellas que dan cuenta de las situaciones sectoriales. Aunque, en este caso, la heterogeneidad constituye un rasgo destacado. De esto último, da cuenta acabadamente, los resultados de la encuesta realizada a las más grandes firmas del país y que es parte integrante de este Estudio.

De ese mismo relevamiento es posible extraer cuáles son los principales problemas que el núcleo duro de la economía argentina percibe, como así también, las acciones estratégicas que las firmas estiman adecuadas adoptar para enfrentarlos. En tal sentido, cuestiones tales la situación del mercado interno, el costo de los insumos importados, la necesidad de mayor capital de trabajo, y otras que dan cuenta de dificultades en torno a los costos y precios, abastecimiento y los reducidos niveles de demanda interna aparecen como centrales.

También es sumamente ilustrativo el panorama que se desprende de los problemas que mencionan las empresas cuando son interrogadas respecto del poco dinamismo exportador que se registró durante 2002, dado el cambio de precios relativos producido a favor de los bienes exportables. Al respecto, las cuestiones vinculadas con el financiamiento, la existencia de rigideces en la estructura productiva y de restricciones al acceso en los mercados internacionales y regionales aparecen como las más relevantes. Dimensiones similares también surgen cuando son abordadas las cuestiones vinculadas con la posibilidad de acelerar los procesos sustitutivos de importaciones.

En cuanto a las estrategias previstas, aunque con algunos matices que las diferencian por sector, origen del capital, o situación de endeudamiento, las firmas participan de un rasgo común: su prioridad es recomponer o incrementar sus resultados en el corto plazo, aumentando sus exportaciones o saturando su nivel de capacidad instalada atendiendo algunas demandas puntuales del mercado doméstico. Esto es, predomina una actitud de wait and see; las señales que emite la economía no son consideradas robustas y estables y, por ende, predominan las conductas de tipo oportunistas, defensivas o adaptativas.

Con el conjunto de elementos e informaciones disponibles, el Estudio plantea una estilización de los principales rasgos de la gestión microeconómica y de sus posibles derivaciones futuras en términos de transformaciones de tipo estructural. Para ello, considera en una primera instancia, factores como las características del mercado principal al cual atiende la empresa, la intensidad factorial del proceso productivo predominante, y el origen mayoritario de los insumos que transforma. En una segunda instancia, se agrega a las variables antes mencionadas y sus interrelaciones, la dimensión que aporta la posición financiera neta del sector o de la empresa.

Finalmente, el Estudio culmina con una síntesis de las principales conclusiones y algunas recomendaciones de política que apuntan a que no se reiteren en el futuro paradigma que se

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conforme las inconsistencias que se evidenciaron entre lo micro y lo macro durante la década de los años noventa.

Así, resulta evidente que debería evitarse vincular de manera estrecha la evolución del ciclo económico con los flujos de capital internacionales. Cabe debatir la necesidad de introducir controles al ingreso y salida de esos flujos para reducir su extrema volatilidad.

En un sentido semejante, un objetivo de importancia a lograr consistiría en reducir la dependencia del crecimiento económico respecto del financiamiento externo. Ello pone sobre la mesa de discusión la necesidad de sostener un tipo de cambio más alto que el que prevaleció a lo largo de la década anterior. Esto supone que no deberá incurrirse en el error de fijar el tipo de cambio en términos nominales y que, también, se deberán adoptar todas las medidas que apunten a reducir la volatilidad del tipo de cambio real, tales como una política fiscal y monetaria consistentes con ese objetivo, como así también no apelar a mecanismos que impliquen limitar la flexibilidad de precios y salarios.

Debe alcanzarse una situación fiscal intertemporal que implique que el financiamiento monetario del déficit no tenga impactos significativos sobre la tasa de inflación o que el endeudamiento al que haya que recurrir sea sustentable.

En materia financiera, la reconstrucción del sistema bancario y de la cadena de créditos y de pagos constituye un objetivo insoslayable, como así también la reducción de la fragilidad sistémica. Asimismo, es irrenunciable el objetivo de contar con un signo monetario nacional que sea unidad de cuenta, medio de pago y reserva de valor. Ello implica que debería abandonarse toda pretensión de retornar a un sistema bimonetario.

En el mismo orden de ideas, esto es, reducir la fragilidad del sistema bancario y financiero, conduce a la necesidad de poner en marcha mecanismos que acoten el descalce entre el plazo de vencimiento de los pasivos y la liquidez de los activos y el descalce entre monedas.

En términos de asignación de recursos, debería apuntarse a crear un sistema de incentivos que premie a quienes financien la inversión con más aportes de capital propio y menos deuda. Complementariamente, el sistema de incentivos también debería orientar la inversión hacia actividades que sean capaces de garantizar, dentro de los márgenes de riesgo habituales de una economía emergente, la consistencia entre el nivel de endeudamiento y la capacidad de pago de los servicios financieros en términos de plazos, tasas y monedas.

O. Cetrángolo y J.P. Jiménez ; La sustentabilidad fiscal; Estudio; 1.EG.33.2 Componente C; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.2 Componente C LA SUSTENTABILIDAD FISCAL

Resumen Ejecutivo

Buena parte de los estudios y especulaciones sobre la crisis actual señalan a los errores de la política fiscal de los años noventa como una de sus principales determinantes. Precisamente, fue durante esos años que el debate sobre la sostenibilidad fiscal cobró mayor dinamismo tanto en ambientes académicos como entre los responsables de las políticas públicas.

En el caso argentino, resulta imprescindible diferenciar al menos tres tipos de problemas. En primer lugar deben señalarse las deficiencias estructurales previas al período bajo análisis. Los problemas de solvencia del sistema tributario, de desarticulación del sistema de salud, la crisis previsional y las ineficiencias de la educación pública, por citar sólo algunos, son previos a la crisis de la deuda de los años ochenta. En segundo lugar, aunque estrechamente vinculado con lo anterior, necesariamente deben diferenciarse aquellos problemas que emergieron a partir de la particular modalidad que adoptaron las diferentes políticas de reforma durante los años noventa (la reforma previsional es el ejemplo más obvio, pero no el único). En tercer lugar, debe prestarse suma atención a la estrecha relación entre la evolución de las cuentas públicas y la trayectoria macroeconómica. El impacto del cambio de régimen y los elementos propios del programa de convertibilidad deberán ser considerados. Asimismo, las especulaciones que se realicen en relación con las perspectivas futuras estarán necesariamente vinculadas con las características de la nueva situación macroeconómica.

Precisamente, y considerando que el objeto de este trabajo se refiere a la sostenibilidad de la política fiscal, el mismo integrará los dos primeros tipos de problemas alrededor de la última línea de análisis. Para ello es importante ubicar a este informe como parte de un estudio mucho más amplio que indaga sobre las fuentes de crecimiento económico de Argentina. Se debe marcar el hecho de que este informe es parte del “Componente Macroeconómico” de ese estudio y, como tal, debe ser leído de manera complementaria con el documento referido de manera específica a la macroeconomía. Las consideraciones vertidas en estos dos informes sirven de marco para los análisis sectoriales y microeconómicos que integran la parte sustantiva del estudio. La revisión de la crisis y sus componentes fiscales, da cuenta de la importancia de introducir una explicación de la evolución fiscal durante los años noventa para poder comprender los alcances de la crisis económica actual y discutir el diseño de políticas futuras de reforma. Ese es, precisamente, el objeto de este trabajo.

El análisis de la evolución fiscal puede ser abordada desde dos perspectivas muy diferentes aunque complementadas. Por un lado, la visión de los agregados del gasto, recursos y resultado, así como las diferentes formas de financiamiento del déficit, constituye un elemento central en la evaluación del desempeño macroeconómico de una determinada economía. A su vez, el estudio de la evolución de esos agregados así como el de los factores que la explican debe recaer, necesariamente, sobre las diversas políticas sectoriales que son llevadas adelante por los diferentes niveles de gobierno. No se debe olvidar que el presupuesto público no es otra cosa que el reflejo de las decisiones de intervención pública en los diferentes sectores de la economía y de su financiamiento.

A lo largo de este informe se presentan los rasgos más importantes de su política fiscal y los determinantes de su resultado desde principios de los años noventa. Ello incluye de manera sustantiva el período de vigencia de la convertibilidad y su dramática salida a fines de 2001. Un

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aspecto que caracteriza este informe en relación con las lecturas más convencionales del período se relaciona con su presentación en el contexto histórico. Para que ello fuera posible, se presentarán series de largo plazo de los principales agregados fiscales.

Con el objeto de discutir cuáles son las condiciones básicas que requerirá el entorno macro para que el sector público pueda alcanzar una situación fiscal consistente con los equilibrios macroeconómicos se resumen a continuación los principales hallazgos del informe. La política fiscal del período de convertibilidad, en primer lugar, presenta los siguientes rasgos característicos:

• el resultado global de las cuentas públicas de la Nación presentó una rápida mejora a principios de los años noventa y un paulatino deterioro a lo largo de la década;

• una parte, significativa, de esa trayectoria tiene su explicación en los intereses de la deuda. La trayectoria del resultado primario resultó más estable;

• adicionalmente, también tienen una influencia significativa en la mejora de los primeros años de la década los ingresos por privatizaciones;

• no obstante, el factor explicativo más importante es, sin duda, la evolución del sistema previsional. El incremento en el nivel de prestaciones, la reforma con el consiguiente traslado de aportes personales al sector privado y la posterior reducción de contribuciones patronales son parte central de la explicación de la evolución de las cuentas de la nación y, a través de la presión que ejerció la crisis previsional sobre las transferencias a las provincias, también explican parte de los desequilibrios en las provincias;

• en una visión de largo plazo, en cambio, las variaciones dentro de la década quedan disimuladas, predominando la idea de ajuste fiscal de mediano plazo, con una sustancial mejora de los resultados comparados con los resultados de las últimas cuatro décadas;

• la reducción en el nivel de desequilibrio promedio de los noventa comparado con las décadas precedentes lleva implícita la desaparición de la financiación monetaria del déficit;

• en relación con las finanzas provinciales, estas también muestran un deterioro a lo largo de la década (con mejoras significativas hacia mediados de la misma) pero como parte de una trayectoria de mediano plazo constantemente deficitaria;

• a lo largo de los años noventa el gasto público provincial creció a una tasa constante cercana al 5% anual dependiendo el resultado de lo sucedido con los ingresos. En cambio, esta situación cambió a partir de 2000, cuando comienza un proceso de contención del gasto público provincial;

• el resultado provincial es la sumatoria de 24 situaciones muy diferentes. No obstante, conviene resaltar la importancia de las provincias más grandes en el resultado agregado;

• en materia de tributación, se destaca el importante crecimiento de la recaudación durante la primera mitad de la década, impulsada por los impuestos sobre bienes y servicios (fundamentalmente el IVA);

• también se destacan como características de la política tributaria la fuerte reducción de los impuestos sobre el comercio exterior (con la casi desaparición durante esta década de las retenciones sobre las exportaciones); el parejo crecimiento en importancia durante todo el período de los impuestos sobre la renta; la casi inexistencia de los impuestos nacionales sobre el patrimonio; la caída en importancia de los aportes y contribuciones a la seguridad social; los rendimientos decrecientes durante el período de las regularizaciones tributarias y moratorias, y la menor productividad tributaria del impuesto al valor agregado en los últimos

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años del período (argumento que se potencia cuando se considera que la alícuota en el año 2001 de este tributo es 3 puntos mayor que la de 1993, 21% contra 18%);

• en materia de relaciones entre la Nación y las provincias, durante este período las sucesivas reformas significaron adaptaciones parciales y remiendos que hicieron al esquema de distribución de recursos cada vez más rígido, complejo y conflictivo;

• desde el punto de vista de la calidad del gasto público, la descentralización de servicios sociales no contó con adecuados mecanismos de compensación, reforma institucional y cuidado de la equidad regional. No se trató de un rediseño de las políticas sanitaria y educativa que intentara mejorar la eficiencia en la producción y la equidad en su cobertura, incorporando elementos de su financiamiento, sino que la decisión de cambios en el financiamiento indujo posteriores modificaciones en su provisión y acceso. Así planteada, la reforma no incorporó incentivos para mejorar la prestación de servicios por parte de los diferentes niveles de gobierno;

• desde el punto de vista macroeconómico, la prociclidad del esquema de reparto y la ausencia de mecanismos de coordinación del endeudamiento fueron problemas que no se lograron resolver a tiempo;

• por último, la débil estructura recaudatoria provincial reconoce debilidades administrativas, pero también es el resultado de una distribución muy concentrada de las bases tributarias.

La crisis que se desató hacia fines de 2001 y precipitó el abandono de la convertibilidad ofrece una serie de alternativas que tiene al frente fiscal como protagonista excluyente. El default de la deuda, las modificaciones en los precios relativos, la ruptura de contratos, los cambios patrimoniales y las posteriores compensaciones a las partes involucradas, la pérdida de recaudación tributaria y el posterior rediseño de su estructura, son algunos, pero no todos, de los rasgos de la crisis que han afectado de manera irreversible la situación fiscal de los diferentes niveles de gobierno. Las particulares circunstancias que acompañan la redacción de este informe determinan, por un lado, la necesidad de especular sobre las diferentes modalidades que pudiera adoptar la política fiscal cuidando la consistencia con diferentes escenarios macroeconómicos. Por otra parte, esas mismas condiciones definen un punto de partida para esas especulaciones que no resulta siempre fácil de especificar.

Las consideraciones que se presentan en este informe surgen de una serie de ejercicios que se realizaron para poder estudiar la situación fiscal durante la próxima década siguiendo dos ejes de análisis. En primer lugar, y para asegurar la consistencia de este informe con el correspondiente a la sostenibilidad macroeconómica de mediano plazo, se estudiaron las condiciones requeridas para asegurar un superávit primario de 3 puntos porcentuales del PIB, bajo los diferentes escenarios presentados. Como se explica en el documento macroeconómico de este mismo proyecto, la cuestión de la sostenibilidad fiscal se entiende como la consistencia entre los montos de las obligaciones por servicios de la deuda, que hoy son de magnitud incierta, y la capacidad para producir superávit primarios.

Este estudio fue realizado sin considerar la introducción de reformas estructurales importantes, simplemente se refieren al comportamiento de los agregados fiscales ante cambios en las variables macro. En segundo lugar, y de manera complementaria al primer eje, se consideraron las áreas en donde se pueden esperar reformas estructurales relacionadas con los tres factores que pueden afectar de manera sustancial la sostenibilidad fiscal: el sistema tributario, el sistema previsional y las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno. Asimismo, se señalaran otros elementos de las políticas públicas que pudieran implicar presiones sobre la situación fiscal.

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En el informe macroeconómico se explica la naturaleza del ejercicio realizado y la necesidad de analizar con cuidado la consistencia entre los escenarios macroeconómicos presentados y la evolución esperada de las cuentas fiscales. Como parte del citado ejercicio se ha decidido considerar las condiciones bajo las cuales el sector público consolidado podría generar de manera sostenida superávit primarios del orden del 3% del PIB durante el próximo quinquenio. Como se argumenta en el documento citado, esa cifra no involucra una presunción sobre su aceptación por parte del gobierno y los acreedores, por el contrario, refiere a la necesidad de utilizar escenarios que permitan especular sobre los problemas futuros de la política fiscal y su consistencia con el funcionamiento de la macroeconomía, tomando nota de los requerimientos de la negociación de los acreedores.

Así entendida, el estudio de la situación fiscal durante los próximos años debe tomar debida nota acerca de la excepcionalidad del punto de partida. La estructura fiscal de la Nación y las provincias hacia fines de 2002 y su resultado es el producto del no pago de obligaciones y una estructura particular de precios relativos que, de manera visible, se refleja en muy bajos niveles reales de remuneraciones y haberes previsionales.

Por el lado tributario, se destaca el muy bajo nivel de presión, pese a la existencia de tributación de emergencia y, en especial, el elevado nivel de retenciones sobre las exportaciones, acorde con el pico alcanzado en el 2002 en el tipo de cambio real. Asimismo, son característicos del sistema tributario de la Nación un alto nivel de alícuota en el IVA (que volvió a su nivel del 21% luego de una baja transitoria del 18%), y la reducida recaudación de impuestos al trabajo luego de las rebajas establecidas durante la vigencia de la convertibilidad.

En materia de relaciones entre la Nación y las provincias, se ha abandonado la suma fija garantizada, retomando un esquema de transferencias en función del nivel de recaudación. El monto de recursos a transferir a cada jurisdicción surge de una combinación de legislación, acuerdos y pactos que definen una compleja trama de transferencias con o sin asignación específica.

Tomando como base las definiciones en materia de política fiscal contenidas en el Presupuesto de la Administración Nacional para 2003 y Memorando de Política Económica enviado por el Gobierno Argentino al FMI en enero de 2003 es posible realizar ejercicios tendientes a establecer las condiciones bajo las que se podría sostener un escenario fiscal compatible con los requisitos del ejercicio planteado en el documento macroeconómico. Un aspecto básico se refiere a la construcción del punto inicial de los ejercicios. En coincidencia con esos documentos, se plantea un superávit primario de alrededor del 2.5% del PIB para el sector público consolidado. Para la Nación, ese superávit es de 2,1% del PIB en este ejercicio (en el Presupuesto de la Administración Nacional es de 2,2% del PIB). La existencia de algunas diferencias en los supuestos macroeconómicos utilizados en cada una de las tres fuentes, las estimaciones resultan similares.

En coincidencia con esos documentos el análisis se centra en las posibilidades de lograr el 3% del PIB de superávit primario consolidado, en donde 2,5% del PIB sea el correspondiente a la Nación y el 0,5% restante a las provincias. Asimismo, con el objeto de presentar algunas consideraciones sobre la sensibilidad de estos resultados al cambio de escenario macroeconómico, se realizan reestimaciones de ese ejercicio bajo dos escenarios alternativos, también presentados en el documento macroeconómico. En el escenario básico la economía crece al 3% anual y la inflación se reduce a partir del 16% en 2003. Alternativamente, el escenario 2 mantiene la tasa de inflación pero la economía crece al 4,5% anual y en el escenario 3, el crecimiento es del 3% anual, pero la inflación inicial se eleva al 25%. Como se mostrará durante el trabajo, estos cambios no modifican significativamente las conclusiones antes presentadas.

Las consideraciones presentadas se refieren básicamente al sector público nacional. En relación con el resultado primario de las provincias hay dos formas de aproximarse al tema. En primer lugar,

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la situación de cada una de las veinticuatro jurisdicciones presenta alternativas muy diversas y cuya lógica merece un análisis en detalle. En segundo lugar, atendiendo a la situación consolidada de los estado provinciales, el resultado primario dependerá en gran medida de la relación entre recaudación tributaria (propia y recibida de la Nación) y gasto en personal. Este renglón de las erogaciones es central en la determinación del resultado primario y, bajo supuestos similares a los presentados para la Nación, el mismo se podrá mantener por sobre el 0,5% del PIB a lo largo del período analizado.

El escenario básico presentado reúne las características de ser neutral en un doble sentido. En el primero, porque asume una configuración macroeconómica que es la intermedia entre dos situaciones polares. Por un lado aquella en donde la crisis se prolonga y la situación económica se deteriora y no alcanza tasas de crecimiento cercanas al 3% anual. Por el otro, aquella situación en donde la economía logra resolver los problemas de la crisis actual y consolida una tasa de crecimiento que, muy probablemente, será más elevada que aquella. No obstante, y más allá de los estudios de sensibilidad realizados, el escenario básico resulta el más ilustrativo para especular sobre los condicionantes de la consolidación de la situación fiscal.

En un segundo sentido, el escenario básico es neutral al no incorporar reformas estructurales. Existen tres áreas en donde esas reformas parecen impostergables y requerirán de importantes definiciones a lo largo del período analizado. Esas áreas son: tributaria, previsional y relaciones entre la Nación y las provincias. Si bien se han presentado consideraciones independientes de esas reformas, es claro que el sendero real de las cuentas públicas será necesariamente diferente al planteado a medida que se produzcan definiciones en esas áreas. Es por ello que, antes de finalizar este informe, resulta conveniente marcar los aspectos centrales de las posibles políticas de reforma.

Adicionalmente, en los próximos años, los presupuestos públicos en general y el nacional en particular deberán redefinir sus funciones en diversas áreas, entre ellas, las que se refieren a la promoción de actividades productivas y el reordenamiento y financiamiento del gasto social. Teniendo en cuenta el avanzado grado de descentralización de algunas finalidades del gasto público, es necesario establecer el financiamiento adecuado para la salud, educación y otros gastos sociales, así como el de las funciones de coordinación y compensación. Son numerosas las áreas en donde el sector público será objeto de políticas de reforma, las que deberá alcanzar sus capacidades de gestión. No obstante, este documento ha sido elaborado con el objeto de explorar las condiciones que debe cumplir la política fiscal futura para sostener diferentes escenarios macrofiscales. Se ha visto que bajo ciertas condiciones que distan de ser extraordinarias, existe un margen aceptable para ganar espacios en el diseño de políticas públicas que mejoren el impacto de la acción estatal sin afectar los equilibrios macroeconómicos.

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Estudio 1.EG.33.2 Componente D LAS PERSPECTIVAS DE FINANCIAMIENTO DE MEDIANO Y LARGO PLAZO

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I - CRISIS INTERNACIONALES RECIENTES. ORIGEN Y RESOLUCIÓN

Desde hace varias décadas las crisis financieras internacionales han afectado a un numeroso grupo de economías en desarrollo, lo que las convierten en una importante fuente de experiencias útiles para la reconstrucción de la economía argentina. Las crisis han tenido al menos dos rasgos comunes: el factor desencadenante ha sido de carácter macroeconómico y la arquitectura del sistema financiero exhibía importantes debilidades, en particular en materia de regulación y supervisión bancaria.

En este contexto pueden identificarse cuatro frentes de vulnerabilidades que resultaron determinantes en la génesis de las crisis financieras: a) de carácter macroeconómico, b) político – institucionales, c) propias del sistema bancario y d) referidas a la poca profundidad de los mercados financieros y la limitada diversificación de riesgos.

Un aspecto de suma importancia ha sido también el grado de dolarización de los diferentes sistemas financieros. En este sentido, una comparación detallada con los casos de Indonesia, Rusia y Turquía revela que la proporción de depósitos y préstamos en moneda extranjera en los momentos previos a la crisis era notablemente menor a la existente en Argentina.

La administración de las crisis

La administración de la crisis ha sido en todos los casos una tarea compleja, que ha demandado una importante intervención del Estado, elevados costos fiscales y ha ido acompañada de una profunda reestructuración del sistema bancario. Algunas de las políticas más habituales han sido:

-Intervención / liquidación de bancos

Estas medidas se instrumentaron a través de algún ente gubernamental coordinado por el Banco Central o el Ministerio de Economía o, en ocasiones, directamente fueron llevadas a cabo por dichas instituciones. La prescripción con más consenso es evitar liquidaciones masivas de entidades durante una crisis sistémica, pero no dejar de abordar una reestructuración profunda una vez que esta ha sido contenida.

- Seguros de depósitos

Este es un tema altamente controvertido, por las cuestiones de riesgo moral asociadas. Sin embargo, el número de países que disponen de este instrumento es creciente. La experiencia demuestra que en la mayoría de los casos, explícita o implícitamente, fueron creados seguros de depósitos frente a la crisis con el objetivo de reducir la percepción adversa de los ahorristas respecto del sistema bancario.

- Capitalización de bancos

En los casos estudiados resultó recurrente el proceso de capitalización bancaria. Los mecanismos implementados fueron diversos y oscilaron entre la capitalización directa por parte de los accionistas, la inyección de liquidez a través del Banco Central o la adquisición de la cartera bancaria por parte de alguna institución gubernamental.

J. Todesca - S. Acosta; Las perspectivas de financiamiento...; Estudio; 1.EG.33.2 Componente D; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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- Medidas de regulación

Con posterioridad a las crisis, y como consecuencia de las vulnerabilidades en materia de regulación que pasaban a manifestarse de manera explícita, se tendieron a incrementar las medidas de supervisión y control sobre el sistema bancario.

- Deudores del sistema bancario

Con relación a los activos del sistema financiero también han existido diversas experiencias que involucraron programas de reestructuración de créditos, seguros de cambio e instrumentos similares.

II – EL FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMÍA ARGENTINA EN LA ÚLTIMA DÉCADA

Panorama global del financiamiento al sector privado

A lo largo de la última década se produjo una importante expansión de las fuentes de financiamiento al sector privado de la economía. En particular, el sistema bancario llegó a proveer el equivalente a casi el 25% del PBI, mientras que el mercado de capitales actuó de manera complementaria. Uno de los rasgos distintivos de la década de 1990 ha sido la importante expansión que tuvieron las fuentes de financiamiento externas, que pasaron de representar un 5,4% del PBI en 1994 a un 13,1% en 2001. Indudablemente, esta fuente de financiamiento experimentará un notable debilitamiento en los próximos años, hecho que debe ser tomado en cuenta a la hora de diseñar políticas.

El sistema bancario

A lo largo de la década de 1990 el sistema financiero argentino experimentó profundas transformaciones tanto cualitativas como cuantitativas. La crisis que comenzó a profundizarse en 2001 encontró, por lo tanto, a un sistema notoriamente más sólido que una década atrás, que operaba razonablemente en el marco de estándares internacionales, pero que poseía una doble debilidad intrínseca: el elevado grado de dolarización de los depósitos y las restricciones asociadas con relación a la función de prestamista de última instancia por parte del Banco Central y la crisis previsible sobre las carteras activas, también dolarizadas, frente a una modificación cambiaria.

Durante el período 1991-1999 los préstamos totales del sistema aumentaron un 200%, es decir a una tasa anual del 15%, superando largamente la expansión del PIB en términos nominales (57%). Los préstamos en dólares pasaron de representar el 52% de la cartera al inicio del período analizado a un 79% durante 2001. Asimismo, en los años previos a la crisis, aumentó la participación del sector público en el financiamiento, que alcanzó su máxima expresión en 2001 con un 30% del total. Mientras en 1999-2001 el crédito con destino a este sector se expandió en $ 9.851M, la asistencia al sector privado se contrajo en $ 15.079M, en un clásico proceso de crowding out. La asignación de los fondos del sistema privilegió el financiamiento al consumo de las familias (hipotecas y prendas) y al capital de trabajo de las empresas (comerciales) antes que a la inversión. Por su parte, los plazos fueron extendiéndose, al mismo tiempo que resultaba una mayor dolarización de la cartera, fenómeno que se consolidó a partir del año 1995.

Si se agrupa a los créditos privados según el destino (comerciales o familias), se observa que al inicio de la década más del 80% de los fondos del sistema se asignaban a créditos comerciales de corto plazo mientras que los préstamos hipotecarios representaban un muy bajo porcentaje del total de las financiaciones (17%). Los únicos deudores en dólares del sistema eran las empresas, las familias en cambio sólo participaban con créditos hipotecarios en pesos. A medida que el sistema financiero se consolidó y aumentó su preferencia hacia la financiación del consumo, los créditos a

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las familias aumentaron hasta el 30% del total de las financiaciones y se dolarizaron marcadamente, en especial durante el período 1995/2001.

Una cuestión relevante para esbozar políticas hacia el futuro es la relación que ha existido entre el crédito y la inversión. La conclusión a partir de la evidencia cuantitativa disponible es que, al menos las medianas y grandes empresas, se financiaron con la reinversión de sus propias utilidades o a través del mercado de capitales. El sector financiero, en cambio, se incorporó como un eslabón del crecimiento predominantemente por el lado del consumo. En el acumulado y durante la década, sólo el 12% del ahorro interno se logró canalizar a través de los mecanismos formales de intermediación financiera (bancos y mercados de capitales).

III – FINANCIAMIENTO DE LA ECONOMIA ARGENTINA EN LOS PRÓXIMOS AÑOS

La relación entre el desarrollo del sistema financiero y el crecimiento económico

El vínculo entre el desarrollo del sistema financiero y el crecimiento económico ha sido ampliamente examinado en la literatura económica. Existe un importante consenso en términos de su mutua influencia, aunque no ocurre lo mismo respecto de su causalidad. Hay quienes sostienen que la relación va desde el sistema financiero hacia el crecimiento o viceversa, mientras que otros plantean una determinación simultánea y en ambas direcciones.

El debate alrededor de la causalidad entre desarrollo del sistema financiero y crecimiento económico no implica que no exista un consenso unánime entorno a la necesidad misma de contar con intermediarios financieros desarrollados y marcos legales y contractuales sólidos para generar un ámbito favorable a la inversión, de manera de acelerar la capacidad de crecimiento de las economías. La situación actual de las fuentes de financiamiento de la economía

Como consecuencia de la profunda crisis que atravesó la economía desde 1998 y que se agudizó en 2001, conjuntamente con la devaluación del peso en enero de 2002, se produjeron importantes transformaciones en términos de las fuentes de financiamiento de la economía.

El financiamiento bancario doméstico perdió relevancia en alto grado respecto de los valores alcanzados en la década previa, llegando al 16,1% del PBI en 2002. Por el contrario, en el caso de la capitalización en los mercados de capitales la participación llegó al 18,6%, cifra marcadamente superior a la de años anteriores, explicada en buena media por la revalorización en moneda doméstica de activos originalmente en dólares. Por su parte, aunque en términos absolutos las fuentes externas se contrajeron en un 5,5% respecto de 2001, medidas como proporción del PBI registraron un pronunciado incremento debido a la fuerte caída del PBI valuado en dólares a partir de la depreciación de la moneda en 2002. Cabe remarcar, en este sentido, que actualmente los pasivos del sector privado no financiero con el exterior se ubican en el 34,9% del PBI.

La crisis también estuvo acompañada de profundas transformaciones patrimoniales. A fines de diciembre de 2001 el sistema bancario argentino tenía pasivos por valor de $ 112.061M, activos por $ 128.807M y un patrimonio neto de $ 16.746M. La aceleración de la crisis a lo largo del año se expresó en una fuerte contracción tanto de los depósitos domésticos, que se redujeron casi en un 22%, como del fondeo externo del sistema que disminuyó en un 30%.

El resultado de la pesificación de activos y pasivos del sistema, mediante un mecanismo asimétrico para los primeros respecto de los segundos, significó un resultado patrimonial negativo del orden de los $ 9.015M. A continuación, el Estado argentino instrumentó un sistema de

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compensación con bonos a las entidades, a fin de complementar sus capitales y restablecer su situación patrimonial. Como consecuencia de estas medidas, el conjunto de bancos puede mostrar un grado significativo de recuperación patrimonial, con un patrimonio neto del orden de los $ 18.100M, y el horizonte de vencimientos de sus pasivos postergados en un promedio de cinco años.

El sistema presenta una excesiva exposición en riesgo público, que representa más del 50% de sus activos. Por el lado de los pasivos, se observa un peso importante de las deudas con el Banco Central a causa de la corriente de redescuentos con los cuales la autoridad monetaria asistió las situaciones de iliquidez. La combinación actual de riesgo y fragilidad financiera del sistema debe ser la primera cuestión a tener en cuenta cuando se diseñen las medidas tendientes a la recuperación del mismo. Oferta y demanda de financiamiento en los próximos años

El proceso de contracción del crédito, conjuntamente con el deterioro patrimonial del sistema financiero, imponen severas restricciones hacia el futuro. Sin embargo, no debe subestimarse el hecho de que el autofinanciamiento y las fuentes de financiamiento informales tuvieron y siguen manteniendo un rol muy relevante en la financiación de la economía argentina, aún cuando su cuantificación ofrece grandes dificultades.

Al mismo tiempo, el panorama descripto destaca la necesidad de políticas públicas que aceleren el proceso de reconstrucción en este campo, aun cuando las experiencias internacionales analizadas también muestran que estos procesos son casi inevitablemente lentos, por lo que debe lograrse una articulación prudente y razonable entre las acciones a realizar, su desenvolvimiento a lo largo del tiempo y los resultados que pueden esperarse.

Es indudable que difícilmente pueda lograrse en el corto plazo un nivel de asistencia crediticia al sector privado del 20% del PBI, pero cuanto antes sea posible poner en marcha un proceso coherente de reconstrucción, más cercana estará esta posibilidad. A su vez, las perspectivas de obtener financiamiento externo para incorporar al sistema formal de crédito van a ser limitadas en el corto y, tal vez, el mediano plazo.

Demanda esperada de financiamiento

Es factible pensar que en el mediano y largo plazo la economía argentina debería ser capaz de generar financiamiento adicional al sector privado por un monto ubicado entre un 4% y un 14% del PBI adicional a los reducidos niveles actuales. Sin embargo, tanto la experiencia internacional como la que se ha relevado a nivel local ponen de manifiesto que en los primeros momentos posteriores a la crisis la demanda de crédito es extremadamente débil, excepto en segmentos específicos como puede ser el comercio exterior. Tal fenómeno se asocia fundamentalmente a la incertidumbre que subsiste entre los agentes económicos respecto del rumbo futuro de la economía. Esa misma incertidumbre también se traslada al análisis de elegibilidad por parte de las instituciones financieras.

En este contexto, sin embargo, a partir del análisis del mercado y el conjunto de entrevistas realizadas, en los apartados siguientes se esboza la estructura de la demanda de crédito que puede esperarse en los próximos años.

a) Inversión en sectores no transables

Ante el nuevo escenario macroeconómico, la formación bruta de capital en aquellas actividades vinculadas con la provisión de bienes o servicios no transables, probablemente tienda a mostrar un estancamiento o contracción.

b) Inversión en sectores transables

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En contraposición con las actividades no transables, las perspectivas para este sector han mejorado notoriamente, lo cual induce a anticipar que la demanda de inversión del mismo podría ser significativa (p. ej., en los sectores vinculados con la sustitución de importaciones), aunque con cierta variabilidad dependiendo de la actividad particular de que se trate.

c) Consumo privado

La combinación entre elevado desempleo y pérdida del salario real asociada al alza de la inflación será una limitante de importancia del lado de la demanda. Dentro del consumo, sin embargo, existe una demanda potencial importante en bienes durables como vehículos y viviendas a la que debería prestarse especial atención dada la enorme capacidad ociosa existente, así como la posibilidad de movilización de recursos existente en ambos sectores.

d) Consumo público

La elevada cantidad de activos públicos en poder de los bancos debería conducir a políticas sumamente restrictivas en la materia y, de hecho, ya se han dictado normas al respecto.

e) Capital de Trabajo

Probablemente sea ésta la fuente de demanda de financiamiento de mayor magnitud en el corto plazo, debido a que las perspectivas de inversión en los diferentes sectores de la economía no parecen ser demasiado relevantes, a excepción de los sectores vinculados con la sustitución de importaciones. En particular, este fenómeno ha sido claro en muchos sectores vinculados al comercio exterior, los cuales se encuentran con una elevada necesidad de crédito para prefinanciar sus operaciones comerciales. Este hecho se hace explícito en los resultados de la Encuesta a Grandes Empresas. Estas empresas manifiestan que la principal limitante para exportar mayores volúmenes ha sido la falta de financiamiento. Recomendaciones de política

Entorno macroeconómico e institucional

La existencia de un entorno macroeconómico estable y un marco institucional sólido configuran los requisitos básicos para el desarrollo del sistema financiero. En particular, para la actividad financiera la estabilidad en materia cambiaria y monetaria ocupa un lugar central. La existencia de políticas económicas consistentes y sustentables intertemporalmente es, por lo tanto, el requisito primario para la reconstrucción del financiamiento.

En el mismo orden de jerarquía, debe ubicarse la necesidad de un marco institucional sólido y consistente con las políticas económicas. Este aspecto ha sido con frecuencia poco atendido en nuestra historia económica reciente.

Las economías exitosas se distinguen precisamente por un alto grado de coherencia y mutuo respeto entre lo institucional y la administración económica.

La crisis ha involucrado un conflicto profundo entre los hechos económicos y los marcos contractuales que los regían, que resultaron severamente dañados o destruidos. Cuanto antes y con mayor transparencia y claridad se reconstruyan los marcos institucionales, mejores condiciones existirán para la recuperación global de la economía y en particular del sistema financiero.

Dentro de ese proceso debería prestarse especial atención a asegurar relaciones equilibradas entre los distintos componentes del sistema. En particular, el problema de asimetrías de información que afecta con mayor intensidad a los pequeños inversores y ahorristas debería merecer una atención preferente.

Es trascendente que los clientes del sistema financiero sepan claramente los riesgos que toman, cuáles son las garantías y mecanismos de protección existentes, cuál es la solidez de las

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instituciones a las que confían sus ahorros y cuestiones similares. También deben quedar claros cuáles son los límites de la asistencia y protección estatal.

Cuestiones clave de la agenda del sistema bancario

Las medidas adoptadas durante la crisis por el Poder Ejecutivo, así como las decisiones emanadas del Poder Judicial, han generado importantes alteraciones en la estructura patrimonial del conjunto del sistema financiero. Como resultado existe una agenda de compensaciones por la pesificación asimétrica, la asimetría entre índices de actualización de activos y pasivos, asimetrías entre tasas activas y pasivas, efectos de los amparos, etc. La conclusión de este proceso es central para que el sistema recupere la normalidad.

Dentro del terreno de las compensaciones, un rubro que también reviste importancia es el aumento en términos de moneda doméstica de las deudas en dólares contraídas por los bancos con no residentes. Completar el proceso ya definido es un aspecto sustantivo en el camino hacia la normalización de la actividad bancaria.

El aumento del endeudamiento público previo al colapso de la convertibilidad, y la entrega de títulos públicos como parte del mencionado mecanismo de compensaciones han generado que el sistema bancario posea en su cartera activa una elevada cantidad de títulos públicos, cuyo valor técnico es muy diferente del valor de mercado, lo que afecta la recuperación efectiva de los equilibrios patrimoniales. Una alternativa para mejorar esta situación sería encarar un proceso de reestructuración de esta deuda que le diera un perfil más creíble de cumplimiento y con ello una mejor cotización de mercado a los títulos representativos de la misma.

Otro de los temas relevantes de la agenda es la situación de los redescuentos otorgados por el BCRA durante 2001 y 2002, cuya distribución es heterogénea entre entidades. Una resolución equitativa de esta situación resulta de vital importancia para los futuros equilibrios de mercado del sistema.

Reestructuración del sector bancario

Las enseñanzas de las diversas crisis financieras y las condiciones en que se encuentra el sistema financiero argentino, conducen a concluir que existe por delante un importante proceso de reestructuración bancaria. En una situación económica tan frágil como la que atraviesa la economía argentina, la reflexión más prudente es que deben evitarse esquemas que puedan generar escenarios de inestabilidad capaces de adquirir envergadura sistémica. Con un enfoque similar, no parece que sea recomendable introducir cambios en la arquitectura institucional del sistema. En este sentido, las propuestas de dividir la banca en transaccional y de inversión no encuentran sustento importante en otras experiencias, ni se aprecia que en el caso argentino pudieran arrojar ventajas respecto de la recuperación del financiamiento. Una consideración similar merecen las propuestas de banca off-shore.

En términos generales, es importante que el proceso de reestructuración se oriente a reconstruir la viabilidad del negocio bancario en un marco adecuado de reglas prudenciales. Desde el punto de vista del proceso, pueden identificarse diversas etapas y decisiones:

a) Revisar el marco normativo con vistas a realizar los ajustes necesarios antes de comenzar el proceso.

b) Revisar el conjunto de normas prudenciales, ratificando o redefiniendo parámetros y estableciendo períodos de adaptación de las entidades.

c) Clasificar a los bancos según su viabilidad de manera de encarar soluciones alternativas.

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d) En el caso de los bancos subcapitalizados o ilíquidos es necesario obtener una decisión por parte de los accionistas respecto de la regularización de la situación, así como un plan de negocios tendiente al mismo objetivo.

e) En el caso de los bancos inviables (aquellos cuyos accionistas no pueden o no quieren recapitalizarlos o no tienen un plan de negocios aceptable) es necesario aplicar los mecanismos previstos en la Ley de Entidades Financieras y la Carta Orgánica del Banco Central.

Dentro de este proceso debe hacerse una consideración especial respecto de la banca pública. Dado que existe un amplio consenso respecto de su mantenimiento, es preciso definir una estrategia de reestructuración viable y realista, que además tenga el menor costo fiscal posible. La definición y ejecución de tal estrategia no debería estar condicionada por rigideces que en definitiva se tradujeran en mayor costo para los contribuyentes.

Elementos que pueden contribuir a restablecer la confianza

En términos generales es poca o nula la información que los clientes reciben de la situación de sus bancos. Esta deficiencia podría mejorarse sustancialmente con un conjunto claro y reducido de informes que deberían tener estado público y difusión obligatoria.

Un aspecto sobre el que también es necesaria una reforma es el sistema de seguro de depósitos. En particular, los resultados de este instrumento han sido buenos en los procesos de reestructuración bancaria, como un medio para proteger a los ahorristas y evitar que decisiones individuales sobre una o un conjunto de entidades generen conductas que entrañen riesgo sistémico.

Naturalmente, un nuevo sistema de seguros de depósitos debería suponer costos compartidos entre sector público y privado. Finalmente, el sistema actualmente vigente, exclusivamente financiado por los bancos, terminó de todos modos en elevados costos fiscales.

Denominación de los contratos al interior del sistema bancario

A este respecto se considera que hacia el futuro deberían imponerse límites a la recepción de depósitos y al otorgamiento de créditos en moneda extranjera. Tales límites podrían tener dos vertientes, por un lado una cota global y por otro una regla vinculada a las aplicaciones. Así, respecto de este último punto, la opción podría ser que los depósitos recibidos en moneda extranjera sólo fueran aplicables a préstamos en igual denominación de deudores que generaran ingresos también en moneda extranjera.

Tal solución, si bien resuelve el problema del descalce entre activos y pasivos, deja vigente la cuestión acerca de la capacidad de los instrumentos de captación para generar incentivos respecto del ahorro. Para resolver este punto podría apelarse a un sistema de indexación sobre depósitos y préstamos. Este mecanismo es utilizado con éxito en diversos países en vías de desarrollo.

En el caso argentino los mecanismos de indexación han sido extensamente empleados en el pasado y existe consenso en que han sido una fuente de realimentación de la inflación. Sin embargo, en la medida que la política económica asegure disciplina fiscal y monetaria no deberían repetirse las secuelas negativas características de las experiencias anteriores. Nótese, además, que el grado de apertura de la economía argentina es ahora notoriamente superior, lo que también impone un límite respecto de la dinámica de los precios internos. Por otra parte, la alternativa de indexación de depósitos y préstamos aparece como una solución mejor que un regreso a una dolarización irrestricta del sistema.

J. Todesca - S. Acosta; Las perspectivas de financiamiento...; Estudio; 1.EG.33.2 Componente D; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Nuevos instrumentos financieros

El sistema financiero argentino puede ser caracterizado, básicamente, como orientado hacia el sistema bancario. Ello limita en alto grado las posibilidades de diseñar instrumentos de financiamiento diferentes de aquellos provistos por los bancos, al menos en el corto plazo. Por ello, es posible afirmar que los mecanismos de financiamiento tradicionales tendrán un papel fundamental en el proceso de reconstrucción del sistema financiero, al menos en el corto plazo. Sin embargo, es importante estimular el desarrollo de nuevos instrumentos financieros propios del mercado de capitales. En este terreno el objetivo debería ser no sólo promover el ahorro, sino canalizarlo hacia instrumentos con cotización, de manera tal que las eventuales situaciones de crisis no se manifiesten exclusivamente a través de las clásicas corridas bancarias.

Dentro de esta familia de instrumentos se destacan los fondos fiduciarios, fondos directos de inversión, leasing y fondos de riesgo para empresas en marcha. Por sus características, estos instrumentos son especialmente aptos para captar fondos institucionales provenientes de las AFJP, Compañías de Seguros y entidades similares.

En síntesis, el sendero de recuperación del financiamiento debería atender, en primer lugar, a reconstruir el sistema bancario, pero sin descuidar el desarrollo del mercado de capitales, de manera tal de lograr en un período razonable que ambas fuentes tengan una ponderación más equilibrada que en el pasado inmediato.

Una estrategia de tal naturaleza implica un cambio cultural importante, en el cual la relación entre rendimientos y riesgos debería ser más transparente y los ahorristas deberían recibir más y mejor procesada la información sobre sus opciones. El Estado, por su parte, además de proveer apropiados marcos regulatorios, debería vigilar celosamente la salud del sistema y evitar que los consumidores reciban información que distorsione sus decisiones.

L. Beccaria, O. Altimir y M. González Rozada; Economía laboral y…Estudio 1.EG.33.3 Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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Estudio 1.EG.33.3 Componente A ECONOMÍA LABORAL Y POLÍTICAS DE EMPLEO

Resumen Ejecutivo

El objetivo de este componentes es:

• trazar un panorama de la situación actual del mercado de trabajo argentino;

• describir las principales políticas de empleo y protección que se implementaron durante los noventa y, en particular, las actualmente vigentes;

• elaborar escenarios del empleo y el desempleo para mediados de la década de los 2000;

• plantear algunas direcciones que podría seguir la política de empleo y de protección en el marco de esos escenarios.

A los efectos de poner en contexto el análisis de la coyuntura, se efectuó una discusión sobre la experiencia laboral de los noventa de América Latina y se explicitaron las hipótesis de trabajo. Asimismo, se pasó revista a los principales factores que influyen sobre el desarrollo del mercado de trabajo y se describieron las fuentes de información a las que se recurrió así como las técnicas estadísticas a emplear en el diagnóstico.

En la actividad Revisión y análisis de las experiencias internacionales similares al comportamiento del mercado laboral de Argentina en la última década se discute que la performance de los países de la región fue, en general, deficiente durante los años noventa, agudizando el ya tradicionalmente difícil panorama que los caracterizaba estructuralmente. El empleo aumentó menos que en los años ochenta, crecieron las tasas de desempleo abierto mientras que la mayor parte del empleo generado correspondió a posiciones informales, tradicionalmente de escasa productividad y sin que resulten cubiertas por los beneficios de la seguridad social. Esta menor capacidad de absorción ocupacional es la expresión de la importante mejora de la productividad que estuvo asociada, en muchos países, a las reformas económicas y a la apreciación cambiaria. Sólo en el caso de las remuneraciones se advierte un comportamiento favorable, que permitió recuperar la erosión experimentada en los ochenta. Esta evolución de los ingresos también mostró disparidades que llevaron a ampliar aún más las brechas entre las remuneraciones de personas con diferentes calificaciones. La existencia de amplios niveles de desempleo y subempleo –especialmente entre los menos calificados– así como los sesgos de la demanda de trabajo asociados a la apertura económica y los cambios técnicos, debieron haber promovido lo acontecido con las remuneraciones relativas. En este sentido, Argentina no resultó un caso particular en el contexto de la región, aún cuando los desarrollos laborales muestran algunas características que lo diferenciaron de lo sucedido en otros casos; en particular, en nuestro país fue más importante el aumento del desempleo abierto mientras que en varios de los otros resultó más intensa la expansión de las actividades informales. También fueron similares las políticas de empleo: la flexibilización de las normas laborales y los programas de generación directa de puestos de trabajo, básicamente en actividades ligadas a la construcción de obra pública. También se hace una breve referencia a lo acontecido en Chile desde mediados de los ochenta, que aparece como un caso interesante en tanto logró reducir la desocupación abierta desde niveles elevados en un período no muy prolongado, lo cual estuvo asociado a un elevado y sostenido crecimiento económico (superior al 7% anual promedio).

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Una de las actividades iniciales fue la de Definir los objetivos, temáticas relevantes, hipótesis de trabajo, período y cobertura geográfica a encarar en la fase de diagnóstico. Los objetivos ya se han señalado más arriba mientras que entre las hipótesis de trabajo consideradas cabe mencionar las siguientes:

• las reformas introducidas al marco normativo del mercado de trabajo no habrían ejercido un efecto positivo sobre el nivel de empleo. Algún impacto pudieron haber tenido en la composición del empleo al facilitar la difusión de puestos de trabajo a tiempo determinado y/o precarios.

• la creciente presencia de empleos precarios en la estructura ocupacional es uno de los rasgos centrales de la situación laboral de los noventa en Argentina, lo cual habría sido una de las consecuencias de la lógica de funcionamiento del régimen económico prevaleciente en la década;

• la inestabilidad laboral es otra de las manifestaciones de la serias dificultades laborales que enfrenta Argentina;

• los desarrollos ocupacionales tendrían un impacto distributivo ya que la inestabilidad, la precariedad y la reiterada entrada al desempleo habrían afectado más intensamente a personas con bajo nivel educativo y/o de ciertos grupos de edades.

El diagnóstico enfatiza la discusión de la realidad laboral del año 2002. De cualquier manera, también se considera con algún detalle al estado del mercado de trabajo en el año 2001 –que refleja el panorama previo a la crisis financiera– e incluye un análisis de la evolución de las principales variables a lo largo de los noventa a fin de entender los procesos que desembocaron en la situación imperante en el 2001. En todos los casos, se analiza la situación del mercado de trabajo urbano, que concentra cerca del 90% de la fuerza de trabajo total del país.

Se señalaba en la actividad denominada Determinar las técnicas estadísticas y econométricas a utilizar en el diagnóstico que la mayor parte de la información empírica utilizada en el diagnóstico del mercado de trabajo de Argentina proviene de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC. Se procesaron las bases de microdatos de conjuntos y/o subconjuntos de los aglomerados relevados. Otras fuentes empleadas son el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones –sobre puestos de trabajo y remuneraciones brutas de asalariados con cobertura de la seguridad social– y la Encuesta de Indicadores Laborales del Ministerio de trabajo, que aporta evidencias sobre el empleo registrado en algunas ciudades del país.

En la actividad siguiente, Determinar los factores determinantes de las variables del Mercado de Trabajo, se resumen brevemente ciertas perspectivas conceptuales que guiarán la tarea de diagnóstico. En este sentido, se señala que la evolución de la demanda de trabajo está básicamente influenciada por la dinámica del nivel de actividad, pero que la relación entre ambas se encuentra mediatizada por una serie de factores tales como las variaciones de las remuneraciones, la estructura sectorial de los cambios del producto, el ritmo en la incorporación de tecnología, la fase del ciclo en que se encuentre la economía, las regulaciones laborales, las expectativas de los empresarios o el poder de negociación de los sindicatos. También se discuten las variables que afectan la dinámica del nivel medio y estructura de las remuneraciones. La mayor heterogeneidad productiva de Argentina lleva, por su parte, a la necesidad de alterar en algo el esquema analítico tradicional. Por ejemplo, las deficiencias relativas de la demanda no siempre, y/o no totalmente, se traducen en mayor desocupación abierta, sino que pueden originar la ampliación del empleo en actividades no estructuradas, que operan como un refugio o alternativa al desempleo.

Al Realizar un breve análisis de las políticas de empleo desarrolladas en la década, se destacó que ellas siguieron tres orientaciones básicas: la flexibilización de las regulaciones laborales; la

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creación directa de empleo –especialmente para personas de baja calificación– y finalmente, la mejora de las calificaciones de amplios sectores de la fuerza de trabajo a fin de contemplar el cambio técnico así como el hecho que jóvenes de hogares de bajos recursos no habían completado adecuadamente los niveles de escolarización formal y/o no contaban con experiencia laboral. Se describen, en este sentido, las modificaciones a diferentes normas encaradas en los noventa, las que sin embargo, siguieron un sendero a veces sinuoso, con marchas y contramarchas. Se discuten, asimismo, las características de planes como el Trabajar que financió el componente laboral de proyectos de variado tipo (por ejemplo, vialidad, redes de gas y electrificación, sistema de riego o vivienda y proyectos ambientales). El número de beneficiarios fue de más de 300.000 en el año 2000 y la focalización fue evaluada como adecuada.

El Plan de Jefes y Jefas de Hogar se contemple al Analizar la viabilidad de los programas sociales o empleo vigentes en la actualidad. Se describen allí la población objetivo, las condiciones de elegibilidad y se señala la cobertura que el mismo tenía hacia fines del año 2002, cuando alcanza a casi dos millones de beneficiarios. También se analiza su focalización a partir tanto de datos de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del INDEC como de los resultados de un estudio realizado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Se comprueba también en este caso una muy ajustada focalización ya que el 92% de los beneficiarios siguen siendo pobres luego de recibir el subsidio, el 77% tenían ingresos que no superaba en una vez y media el valor de la línea de indigencia mientras que el correspondiente 57% eran inferiores a la línea de indigencia. A su vez, un 20% de los hogares que recibían el beneficio dejaron de ser indigentes, aunque no pobres. El 70% de los beneficiarios del Plan está realizando alguna actividad en el marco del mismo y le dedicaban, en promedio, 26 horas semanales. Las cifras del presupuesto nacional del 2003 muestran que se trata del programa de protección social más amplio; el monto de 3.7 miles de millones asignado permitirá financiar todos los meses a dos millones de beneficiarios. Los escenarios laborales preparados para el período 2003-2008, y que se discuten más adelante, son compatibles con incidencias de pobreza menores –hasta quizás en 10 puntos–que las extremadamente altas del 2002 pero aún superiores a las de fines del 2001. En este sentido, se mantendrá la necesidad de seguir atendiendo por el Plan de Jefes y Jefas de Hogar a una cantidad de hogares similar a la actual.

El análisis coyuntural de la problemática del Empleo y el Desempleo tiene por objeto presentar y discutir las principales características de la situación laboral a fines del 2002. En la primera parte se examinan las variables del mercado de trabajo a fines del 2001, antes de la crisis financiera, y se analizan también algunos aspectos de la evolución habida durante los años noventa a fin de contar con elementos que permitan entender los procesos que desembocaron en los altos niveles de desempleo, subempleo y precariedad que se advertían en ese momento. Luego se describen los principales rasgos de lo acontecido a lo largo del año 2002. Se señala que, inicialmente, el proceso de reconversión productiva generó un lento crecimiento del empleo y que la desocupación abierta trepó al 12% en 1994. Todos los puestos netos creados en ese período fueron de tiempo parcial. La ocupación se expandió de manera importante durante la recuperación posterior a la crisis del Tequila, aún cuando el desempleo permaneció elevado y continuó incrementándose la presencia de puestos precarios en la estructura ocupacional. Finalmente, la fase contractiva iniciada a mediados de aquel año agravó un panorama ya complicado. En lo que hace a la situación al año 2001, se muestra que el elevado desempleo afectaba con similar intensidad a diferentes conjuntos definidos por atributos tales como la edad, el género o la calificación. Todos los estratos de educación registraron tasas superiores al 18% excepto el de quienes habían completado la educación terciaria (7%). El aumento de la tasa de entrada a la desocupación fue la causa principal de la elevación del nivel desempleo; menor relevancia tuvo lo sucedido con la duración media de los episodios de los que se encontraban en tal situación. En la estructura ocupacional del 2001 se destaca el peso de los establecimientos informales, muy pequeños (entre 37% y 45% del empleo total, según la definición)

L. Beccaria, O. Altimir y M. González Rozada; Economía laboral y…Estudio 1.EG.33.3 Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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y pequeños (12%) que se encuentran en numerosas actividades, especialmente al comercio, los servicios personales y la construcción. Esta estructura productiva segmentada es una de las explicaciones de la elevada precariedad laboral la que alcanza a casi la mitad de los trabajadores. Un hecho destacable es que, durante los noventa, la informalidad no ganó peso relativo en la estructura del empleo y dejó de jugar un papel moderador de la desocupación a punto tal que incluso disminuyó en períodos de fuerte crecimiento del desempleo. También fue importante la subocupación horaria. Una estructura productiva con una alta presencia de actividades informales y de ocupaciones precarias implica, entre otras cosas, un nivel medio de estabilidad laboral relativamente reducido. La remuneración media prevaleciente hacia fines de 2001 se ubicaba en un valor similar al de fines de 1991 y 15% por debajo del punto máximo de la década, de octubre de 1994. Desde una perspectiva de largo plazo, sólo superaba levemente la correspondiente a los puntos de mínimo anteriores –1976, 1981 y 1989–. En cuanto a los aspectos distributivos, resulta necesario enfatizar que las dificultades laborales recaen de manera desproporcionada sobre individuos y hogares de bajos recursos, situación que ya estaba presente a principios de los noventa y que se exacerbó por los desarrollos habidos a lo largo del decenio. Así, por ejemplo, los menos educados han visto incrementar en mayor medida el grado de rotación de la ocupación y la tasa de subocupación y registran el menor aumento de la proporción de trabajadores registrados. Sus remuneraciones fueron, por otra parte, las que crecieron menos. En muchos hogares se superponen diferentes situaciones laborales deficientes debido a que suele haber una asociación positiva entre el nivel de calificación y/o escolarización de los diversos miembros de un mismo hogar. Por lo tanto, existe una elevada proporción de hogares con jefes de baja educación desocupados y sin ningún otro ocupado, o con otros miembros ocupados precariamente. La agudización de la recesión y la irrupción de la inflación a partir de fines del 2001 profundizó el ya complicado panorama laboral. Continuó la reducción de la cantidad de puestos de trabajo disponibles y se produjo un rápido deterioro del poder de compra de los ingresos – 30% en el año–, especialmente durante la primera parte del año ya que luego fue morigerándose a medida que lo hacía el ritmo inflacionario. El valor real de las remuneraciones medias de los asalariados correspondiente a septiembre de 2002 constituye el mínimo de la serie que incluye observaciones desde 1940. Por su parte, el nivel de desempleo se incrementó inicialmente en más de tres puntos–alcanzó al 21.5% en mayo del año siguiente– consecuencia de la continua caída del empleo total. Tal comportamiento se modificó desde mediados del año ya que el desempleo alcanzó 17.8% en el mes de octubre, mientras que el empleo creció 8.3% entre mayo y ese mes. Ello fue en buena medida consecuencia del papel jugado por el Plan Jefes y Jefas de Hogar (PJJH) ya que sus beneficiarios llegaron a representar el 7.4% de la ocupación total en octubre, cifra que cinco meses atrás era sólo de 2.4 %. Por tanto, si se excluye a ese subconjunto de ocupados, el incremento del empleo total pasa al 2.7%, la mayor parte del cual correspondió al incremento de las ocupaciones no asalariadas Esto podría sugerir que la recuperación del empleo, más allá del impacto del Plan, obedeció al aumento de la informalidad e implicó un nuevo avance de la precarización laboral.

El componente también se propuso determinar las relaciones, vinculaciones e implicancias para el Mercado de Trabajo, especialmente en lo referente a la evolución del Empleo y Desempleo, de los escenarios de la evolución macroeconómica reciente. Para ello se prepararon escenarios del nivel de empleo, oferta laboral y desempleo para el período 2003-2008 consistentes con los escenarios macroeconómicos elaborados en el componente E. EG.33.2. Para el caso del empleo, se efectuaron estimaciones de funciones de demanda de trabajo (dependiente del PBI) con datos de las décadas de los 80s y 90s. Sus resultados fueron utilizados para construir series alternativas de empleo para cada año de aquel período a partir de la extrapolación de la ocupación total (sin planes de empleo) de octubre de 2002. Las variantes difieren por la hipótesis de crecimiento del PBI adoptada (3, 4.5 y 7%) y por los parámetros empleados: todos los de la función o sólo la elasticidad empleo – producto de largo plazo implícita en la misma. Esta última resultó superior a 0.42, valor

L. Beccaria, O. Altimir y M. González Rozada; Economía laboral y…Estudio 1.EG.33.3 Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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razonable a la luz de la experiencia internacional y de otros estudios realizados para Argentina. A los efectos de computar escenarios cuantitativos de la oferta laboral, también se ha efectuado una estimación econométrica que relaciona las variaciones de la tasa de actividad con los cambios de la tasa de empleo y de las remuneraciones (más un término de tendencia). Con ellas se computaron también senderos alternativos de la tasa de actividad para los años 2003-2008; también se elaboraron escenarios que consideraron que ella se mantenía fija o crecía de acuerdo a la tendencia exhibida durante las décadas de los ochenta y los noventa. Con estos escenarios de la demanda y la oferta de trabajo, se calcularon las tasas de desempleo asociadas a cada uno de ellos. Los valores de las mismas para el 2008 correspondientes a las variantes que consideran un crecimiento anula del PBI del 3% resultan similares, e incluso algo mayores, a las de fines del 2002. Un crecimiento del PBI del 4.5%, también se asocia a niveles de desocupación similares a los actuales, o sólo algo menores y sólo con una expansión acelerada de la producción agregada se definen escenarios de descenso importante de la desocupación.

Finalmente, se pasó a Desarrollar propuestas de políticas o programas de empleo para aplicar al Mercado de Trabajo de la Argentina, en función de los posibles escenarios de evolución sugeridos en la fase de análisis coyuntural. Se efectúa, en primer lugar, una caracterización de distintos grupos desprotegidos. Se puntualiza que 18% de los hogares de las áreas urbanas son indigentes y 24%, pobres no indigentes, de los cuales 9% pueden considerarse significativamente pobres. Los activos de los hogares indigentes son, principalmente, desocupados, asalariados no registrados y trabajadores por cuenta propia informales mientras que resulta más matizada la estructura de los que viven en hogares significativamente pobres. Aquellos proporcionalmente más castigados por las situaciones de pobreza son los niños, dada la asociación entre el bajo ingreso per cápita y el número de ellos en el hogar: 70% se encontraban en situación de pobreza. Los mayores de 65 años que no tienen una jubilación o pensión constituyen otro grupo desprotegido en situación crítica ya que el 47% de los mismos sufre algún nivel de privación, viviendo el 19% en hogares indigentes. Se señala luego que, en buena medida, el mayor desempleo y la más elevada incidencia de la indigencia y de la pobreza han pasado a ser rasgos estructurales de la economía y la sociedad ya que a aún el crecimiento económico a ritmos razonables no reduciría la tasa de desocupación de manera muy significativa. Como tampoco lo harían el subempleo involuntario y los empleos no cubiertos, resulta necesario que el sistema de protección social se instrumente a través de mecanismos que no estén sujetos a la posesión o el tránsito previo por un empleo registrado. Ello no excluye, sin embargo, reconocer la eficacia de los mecanismos de protección tradicionales para los trabajadores formales. Además, queda claro que el universo a proteger son los hogares en alguna situación de pobreza ya que a pesar de la explosión sin precedentes de la desocupación, que ha sumido en la pobreza a más de 900 mil hogares, los jefes de hogar en situaciones de pobreza ocupados sumaban cerca de 3.3 millones. Se advierte, en este sentido, que el sistema de protección social para los pobres, a partir de la situación actual, deberá enfrentar tanto las situaciones de los “nuevos pobres” como síndromes de pobreza crónica, recurriendo para ello a diferentes instrumentos. El diseño del mismo debería orientarse por tres criterios generales: mantener incentivos a emplearse productivamente, maximizar la inversión en capital humano y optimizar las inversiones en desarrollo humano. Se pasa, luego, a esbozar un esquema de las políticas de empleo que podrían integrar el sistema de protección. Se plantea optimizar la efectividad de los instrumentos disponibles, antes que considerar –salvo que sea indispensable- nuevos instrumentos. Se analizan inicialmente los componentes más típicos de las políticas de empleo, como las pasivas (seguros de desempleo e indemnizaciones por despido) y las activas. En este caso se discuten las posibilidades y limitaciones de instrumentos tales como los programas de creación de puestos de trabajo en la firmas o de creación directa de empleo. Posteriormente, el análisis se concentra en el Plan de Jefes y Jefas de Hogar que no es en rigor, un programa de empleo, sino uno de subsidios de asistencia con contraprestación de trabajo. Si bien la cobertura efectiva es heterogénea -no sólo los jefes con hijos

L. Beccaria, O. Altimir y M. González Rozada; Economía laboral y…Estudio 1.EG.33.3 Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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lo están cobrando- está adecuadamente focalizado. En realidad, parecería más adecuado adoptar al hogar como unidad beneficiaria y redefinir las condiciones de elegibilidad de los hogares en función de su insuficiencia de capital humano, su desocupación o inactividad y sus ingresos, así como de los hijos menores. Esto es, en la medida que es un programa de atención a la pobreza, la eligibilidad a través del desempleo es sesgada y excluyente. Por otro lado, es evidente que un monto uniforme de subsidio para todos los hogares con hijos no corresponde a la escala de las necesidades de diferentes tipos de hogares. Al pasar a considerar al hogar como unidad beneficiaria, debería tomarse en cuenta su tamaño y agregar un subsidio adicional según el número de hijos menores. En lo que hace a las actividades que se realizan en el marco del mismo, debería estimularse los proyectos de alta utilidad social. Finalmente, es concebible un esquema de disminución gradual del subsidio en función de metas concretas de superación de obstáculos y de oferta de oportunidades, a nivel de cada hogar o comunidad. Se hace mención, con posterioridad, a la necesidad de considerar, y articular con las otras acciones descriptas, a programas de atención a hogares vulnerables, de asistencia alimentaria a niños y de pensiones para anciano sin ingresos.

C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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Estudio 1.EG.33.3 Componente B DESARROLLO PRODUCTIVO LOCAL EN ARGENTINA

Resumen Ejecutivo

El objetivo del presente informe sobre Desarrollo Productivo Local en Argentina es brindar elementos que contribuyan al debate sobre la incorporación de la perspectiva de desarrollo local y la consideración de las variables territoriales en el análisis y el diseño de políticas tendientes a definir y recrear las fuentes de crecimiento de la economía argentina en el mediano y largo plazo. La idea central es participar el debate y diseño de la Estrategia Nacional de Desarrollo desde una óptica que refuerza el desarrollo local y la competitividad territorial.

Para alcanzar el objetivo propuesto, el presente informe sintetiza las actividades desarrolladas en cuatro líneas temáticas complementarias, que son: a) el análisis de la literatura internacional sobre desarrollo productivo local y competitividad territorial; b) el estado de situación actual y las principales dificultades para promover el desarrollo productivo local en Argentina; c) la construcción de tipologías de entornos locales basadas en las especificidades de las localidades y municipios; y d) la estrategia de desarrollo local y lineamientos de políticas.

A partir del análisis de la literatura internacional, se comprueba que las estrategias de desarrollo local pueden conducir a experiencias exitosas, tanto en términos de crecimiento económico como de generación de empleo, desarrollo de conocimientos tecnológicos y mayor bienestar. De modo que, aunque su estudio pueda estar motivado por diferentes razones e impulsado desde distintas corrientes de pensamiento económico, su utilidad resulta evidente para el diseño de políticas públicas orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población. Aunque cada experiencia reconoce rasgos específicos particulares, las perspectivas teóricas analizadas sirven para identificar los principales ejes sobre los que se basan las ventajas competitivas de los ámbitos locales que, en consecuencia, deben ser consideradas para el diseño de las políticas.

El tema de la cercanía física entre los agentes, en especial de las pequeñas y medianas empresas (Pymes) que participan en distintas etapas de un mismo proceso productivo favorece la creación de ventajas competitivas. La clave de estas ventajas es una elevada división social del trabajo, que sólo se consigue cuando se registran bajos costos de coordinación y de información. En el caso italiano, hemos observado cómo operan algunos factores idiosincráticos para favorecer la cooperación que permiten sacar algunas lecciones sobre cómo generar un entorno institucional que permita el desarrollo de ventajas competitivas en otros contextos locales. La perspectiva neoschumpeteriana que hemos analizado en el trabajo, subraya el carácter interactivo del aprendizaje tecnológico. Además, la globalización agrega actores extraterritoriales a este proceso, lo que destaca la importancia de políticas que favorezcan la profundización de estas relaciones, tanto entre firmas locales, como con agentes más especializados, que no necesariamente pertenezcan al distrito.

El enfoque institucionalista destaca la importancia del contexto institucional para determinar cómo interactúan los agentes. Este factor es crítico en todas las dimensiones en las que se fundan las ventajas competitivas de los ámbitos locales, tanto en el plano de la cooperación, como en el proceso de innovación. Sin embargo, diversos autores señalan que las interrelaciones que existen entre el accionar y la conducta de los actores y la transformación de las reglas y valores sobre los que se basan las instituciones. Es decir, que las instituciones pueden ser parte de un proceso de cambio para reorientar la conducta de los agentes. Esto es particularmente crucial en aquellos ámbitos territoriales en donde es necesario generar una cultura de cooperación y un espíritu innovador.

C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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En síntesis, los esquemas teóricos reseñados en el trabajo proveen un marco para entender de dónde provienen las ventajas competitivas de los distritos y los sistemas productivos locales incluyendo tambien las amenazas y oportunidades que brinda el contexto actual, marcado por la globalización. El marco conceptual analizado permite afirmar que el desarrollo local no es una alternativa a la estrategia de desarrollo ni que es un componente más de la misma sino que conforma la dimensión territorial de esta estrategia. Sin embargo, a partir de la revisión de estudios de caso y de trabajos recientes en Argentina, podemos identificar algunas limitaciones vinculadas con los temas relacionados con el desarrollo productivo local.

Estas limitaciones se manifiestan de distinta manera y se pueden sintetizar en los bajos niveles de llegada que tiene, en general, el sistema institucional de apoyo, cuya expresión última radica en el desempeño de las firmas y en el desarrollo de capacidades empresariales. Esto está relacionado con la debilidad de la articulación entre el sector público y el sector privado más allá de algunos avances puntuales en los últimos años, y con la baja participación desde las instancias locales en la generación de propuestas y proyectos. Si tenemos en cuenta la diversidad de los entornos territoriales en el país, según las regiones, sus características, dimensiones poblacionales y económico productivas surge la necesidad de formar recursos humanos que trabajen desde la perspectiva local.

Las dificultades que surgen de estas limitaciones hacen que los temas vinculados con el desarrollo productivo local no estén presentes en la discusión sobre el desarrollo. Al mismo tiempo, esto abre una oportunidad para trabajar desde los ámbitos locales buscando desarrollar modales proactivas que vayan generando competencias desde abajo hacia arriba. Esta valorización de lo local surge como resultado del efecto cercanía que tienen las instancias de apoyo locales; efectivamente, por estar más próximos a las firmas y a los agentes, los ámbitos locales ofrecen mejores posibilidades de llegada a los beneficiarios de las políticas. Esto ha ido acompañado de un proceso de descentralización de actividades que antes eran nacionales o provinciales que han ido buscando por esta vía, un mayor anclaje local. De esta forma el territorio asume renovada importancia y presenta nuevas oportunidades para el desarrollo económico ofreciendo mayores oportunidades de participación y articulación entre actores.

Cuando hablamos de incorporar la dimensión territorial en la estrategia de desarrollo del país estamos diciendo que los territorios importan y que los distintos elementos ligados a las especifidades que constituyen esos territorios deben ser tenidos en cuenta en el diseño y la implementación de esa estrategia. Para ello hemos avanzado en la construcción de tipologías de territorios orientadas a agrupar variedades de situaciones que sirvan para facilitar propuestas focalizadas. Una primera distinción proviene del tamaño de las localidades en función de la cantidad de habitantes. No es lo mismo diseñar políticas para un municipio grande de más de 150 mil habitantes que para uno pequeño de menos de 15 mil. Además, interesa complementar estos criterios cuantitativos con otros elementos distintivos como son los perfiles productivos y las vocaciones económicas de los territorios. Las localidades con perfiles de crisis definidos requieren de políticas diferenciadas según la naturaleza de la crisis. Estas distinciones resultan importantes para el diseño de políticas que deben servir a articular mejor las bases sociales y reparar las fracturas que se han producido en la sociedad. Tener en cuenta estas situaciones permite diseñar mejor, mecanismos de cohesión social ante formas crecientes de fragmentación y exclusión.

Abordar los temas del desarrollo económico local es una vasta tarea que requiere de una concepción integral del desarrollo en el marco de una visión estratégica clara que señale el rumbo hacia donde se quiere ir. Este marco estratégico orienta la formulación de objetivos y la programación de actividades, para los cuales es necesario diseñar programas específicos que estén focalizados en las características locales y los recursos y capacidades disponibles. En el marco de una estrategia de desarrollo local, tanto los gobiernos locales como los demás actores del desarrollo

C. Ferraro; Desarrollo productivo local en Argentina; Estudio 1.EG.33.3 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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presentes en el territorio –gremiales empresarias, centros de servicios, centros tecnológicos, instituciones de apoyo, universidades, etc.- están llamados a jugar un importante papel proactivo en la búsqueda de salidas concertadas.

Las acciones en este sentido deben ser parte de una modalidad de actuación conjunta y concertada entre los diferentes actores públicos y privados que deben apelar a formas flexibles de organización que articulen y coordinen los recursos humanos y económicos disponibles y sirvan para la obtención de nuevos recursos.

Es necesario desarrollar, crear y fortalecer capacidades institucionales mediante acciones concretas en apoyo del desarrollo productivo local. Los mecanismos de concertación y búsqueda de consenso alrededor de los problemas comunes de las localidades sirven a generar sinergia y articulación entre el sector público y privado a través de una visión compartida del proceso de desarrollo.

El tema de la capacitación de recursos humanos también ocupa un papel importante. Nos referimos aquí no sólo a la capacitación técnica que tiene que ver con la búsqueda de soluciones a los problemas específicos de las pequeñas y medianas empresas sino que, además, es de vital importancia el desarrollo de actividades de capacitación para formar recursos humanos que contribuyan a generar contextos de cooperación y de colaboración entre los diferentes actores, ya que esto resulta fundamental para recrear mecanismos de confianza, posibilitar el diálogo y la generación de consensos.

Las actividades de capacitacion también deben apuntar a conseguir mayor involucramiento y participación de los actores locales, promoviendo cambios de actitudes en relación a los problemas y búsqueda activa de soluciones desde los ámbitos locales. Para ello es necesario desarrollar capacidades en temas de liderazgo y generación de trabajo en equipos. Estos aspectos señalan la gran relevancia de los programas de capacitación en temas vinculados con el desarrollo de actitudes y vocaciones de liderazgo que resultan importantes para desarrollar el capital social para la cooperación entre los diferentes actores locales y la sustentabilidad del proceso de desarrollo local.

Por último, en el plano del gobierno local es necesario fortalecer la organización municipal para orientarla hacia los temas del desarrollo económico y productivo local dando cabida a los requerimientos de capacitación técnica para gestionar procesos estratégicos de desarrollo.

D. Hernández; Formación profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.3 Componente C FORMACIÓN PROFESIONAL

Resumen Ejecutivo El propósito de este trabajo es contribuir a la discusión sobre la producción de políticas públicas nacionales en el área de la formación técnico profesional (FTP). Su contexto es el que se abre a partir de la crisis que se desata a comienzos de la presente década y los horizontes que ella abre para los próximos años. Las transformaciones económicas y políticas producidas permiten pensar en la etapa que se inicia como un período con una agenda muy abierta en materia de producción de políticas públicas. Estamos convencidos que las políticas de FTP deben incorporarse a esta agenda en un lugar destacado durante los próximos años.

A lo largo de los años ’90 el debate sobre las políticas de FTP estuvo atravesado por dos tipos de problemas sobre los que nos interesa tomar posición. El primero se vincula con las concepciones que se asumen sobre la producción de políticas públicas en el área. El segundo, con las maneras de concebir la misma FTP.

En primer lugar, las concepciones del proceso de producción de políticas nacionales en esta área oscilaron entre dos posiciones enfrentadas. Por un lado, aquellas que, abrumadas por la magnitud de los problemas que identificaban en el tejido institucional, de la FTP, en sus reglas de juego y la cultura de sus actores, renunciaban incorporarlo en las políticas diseñadas y postulaban la necesidad de políticas que permitieran “comenzar de nuevo”, que alentaran el desarrollo de un nuevo tejido institucional, nuevas reglas de juego, nuevos actores. Por otro lado, aquellas posiciones que, frente al “racionalismo fundacional” de los anteriores, reconocían a los actores existentes y sus tradiciones como el escenario en el cual deben inscribirse las políticas pero sin plantear una dirección estratégica clara para enfrentar los serios problemas que lo atraviesan. Sostenemos aquí que el desafío de los próximos años es el de producir políticas que sean capaces de situar al Estado Nacional en el escenario en el que operan los distintos actores para definir desde allí una agenda de problemas capaz de dar sentido estratégico a los procesos de cambio que se impulsan y desarrollar los instrumentos adecuados para producirlos.

En segundo lugar, durante la década anterior, prevalecieron modos de concebir la FTP que enfatizaban su carácter subsidiario de otras políticas, en parte como reacción a su excesivo aislamiento. Ella aparecía en el debate público como una dimensión imprescindible de las políticas de empleo, sociales, de modernización empresarial, etc. En un sentido más clásico también se la incluía en las políticas educativas como estrategias de diversificación de la educación secundaria y superior y como alternativa para quienes no logran completar su escolaridad básica. Sostenemos aquí, en cambio, la necesidad de reconocer la FTP como un campo específico de producción de políticas. La autonomía o especificidad de este campo es condición para una articulación productiva con otras políticas.

La especificidad de la FTP como campo de producción de políticas se relaciona con la manera en que define la población a atender y el modo de organizar sus servicios.

Para la FTP los distintos grupos de población se definen y diferencian a partir de las necesidades de aprendizaje que plantean sus distintas formas de integración al mercado de trabajo a partir de las oportunidades y demandas que este expresa. Los servicios que ella provee pueden desarrollarse en

D. Hernández; Formación profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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distintos marcos institucionales: una escuela, una organización comunitaria, una empresa, un instituto superior o la misma universidad. Lo que los hace específicos no es su inscripción institucional sino el dirigirse a poblaciones definidas a partir de su situación en la vida activa y el atender necesidades de aprendizaje que se relacionan con distintas formas de expresión de la demanda del mercado de trabajo. Más aún, la diversidad de situaciones de las personas y la heterogeneidad de las formas de definición de las demandas del mercado de trabajo exigen de la FTP arreglos institucionales de naturaleza muy diversa. Por esta razón, las políticas de FTP abarcan una gran heterogeneidad de grupos de población y una vasta variedad de formas institucionales. El criterio central para definir su campo de acción son las relaciones que ella establece con el mercado de trabajo.

Consideramos, sin embargo, que las políticas de FTP deben abordar estas relaciones no en términos de un “ajuste” entre una demanda preexistente y un determinado tipo de ofertas, sino a partir de la identificación de diferentes “lógicas de coordinación” de los actores para la definición de la demanda y la producción de las ofertas. Nuestra hipótesis central es que los criterios que los actores utilizan para evaluar la formación, la manera en que se organizan los procesos formativos, los criterios que definen las oportunidades de acceso a los mismos y el tipo de regulaciones que ellos producen varían de acuerdo a las distintas lógicas de coordinación que vinculan la FTP con el mercado de trabajo. Reconocer y aceptar la pluralidad de lógicas que hoy operan en el campo de la FTP es una condición fundamental para formular políticas eficaces que permitan ampliar las oportunidades para atender necesidades de aprendizaje que se vinculen con las distintas formas de expresión de la demanda de los mercados de trabajo.

La pregunta que debería formularse una estrategia de política que parta de estos supuestos y utilice estas referencias conceptuales es: ¿cómo podría una política pública implementada por el Estado Nacional contribuir a movilizar y coordinar los distintos recursos disponibles en la sociedad para atender las necesidades de aprendizaje de grupos de población que priorice, de modo de contribuir a su mejorar sus oportunidades de inserción en el mercado de trabajo y atender a las demandas que este expresa? Sin embargo, antes de ensayar una respuesta en términos de recomendaciones de política, resulta necesario trazar un cuadro de la situación en la que ésta política deberá operar. Este cuadro de situación debe incluir las propias políticas a través de las cuales el Estado intervino para configurarlo.

El sector con más tradición y peso en la estructura de servicios que integran el campo de la formación profesional es el de la formación técnica de nivel medio. La oferta de servicios se concentra en especialidades basadas en disciplinas tecnológicas “duras” como la mecánica, la electricidad, la electrónica y la química que permite un amplio rango aplicaciones en distintos sectores del mercado de trabajo. El título de técnico conserva hoy una importante legitimidad social asociada al nivel educativo que éste sanciona, a la orientación amplia de la formación ofrecida y al tipo de socialización inicial en la cultura del trabajo.

Algunas escuelas técnicas forman en calificaciones reconocidas en el mercado de trabajo en sectores como la construcción y otras diversifican sus ofertas para brindar servicios de capacitación orientados al desempeño de ocupaciones específicas. La exigencia de mayores niveles de escolaridad para acceder oportunidades laborales antes abiertas a los técnicos de nivel medio lleva hoy, según algunos estudios, a incrementar la proporción de jóvenes que continúan estudios terciarios y a discutir la conveniencia de fortalecer alternativas de formación técnica de nivel terciario no universitario. En efecto, si bien la matrícula de las escuelas técnicas se ha mantenido prácticamente constante como proporción de la matrícula total del nivel medio la demanda de formación técnica de nivel terciario ha crecido explosivamente durante las dos últimas décadas. Sin embargo, las ofertas de ambos sectores no son, todavía, competitivas. En el sector terciario técnico

D. Hernández; Formación profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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predominan las ofertas en especialidades como administración y la informática o la formación en calificaciones propias de sectores como la salud, la hotelería y el turismo. Sólo en algunas regiones comienzan a desarrollarse especialidades más vinculadas a actividades industriales o de servicios vinculados a la industria. A diferencia de la formación técnica de nivel medio, la expansión de los servicios en este sector se produce fundamentalmente por el desarrollo de la oferta privada.

También ha sido fuerte la expansión de los servicios de formación profesional no formal. Un porcentaje importante de la población utiliza estos servicios motivado por razones laborales directas. La oferta se dirige hacia actividades del sector informal (confección, peluquería y artesanías), ocupaciones y oficios técnicos más tradicionales (mecánica y electricidad), tareas de apoyo administrativo (contabilidad y secretaría) y competencias más transversales como las vinculadas a conocimientos básicos de computación y dominio de lenguas extranjeras. En menor proporción las ofertas están vinculadas a sectores de actividad específicos como el turismo (hotelería y gastronomía), la construcción, las actividades agropecuarias y la salud (enfermería). La participación de entidades privadas es muy importante en casi todas las áreas. Considerados en su conjunto, y al igual que en el caso de la formación técnica terciaria, los servicios son pagos.

El paradigma histórico de producción de políticas del Estado Nacional en estos sectores, basado en el desarrollo y administración de una red propia de servicios en todo el territorio nacional tuvo una fuerte presencia en la educación media y en un segmento importante, de la formación profesional no formal. Gran parte del desarrollo de esta última y de la educación técnica terciaria tuvieron un crecimiento espontáneo con una muy débil incidencia de las políticas públicas. Estas, además, privilegiaron aquellas modalidades de formación asociadas a la obtención de niveles educativos reconocidos por el sistema formal.

La crisis de este paradigma está asociada a distintos procesos entre los cuales se destaca la transferencia de los servicios que integraban la red nacional a los estados provinciales. A partir de esta crisis distintas áreas de la administración pública nacional comienzan a explorar nuevas modalidades de producción de políticas. Programas que formulaban marcos de política con condicionalidades, normas, procedimientos claramente definidos e incentivos financieros y no financieros para promover la participación de instituciones fueron implementados por distintas áreas de los Ministerios de Educación y de Trabajo. Estos se planteaban metas tales como la incorporación de estándares de calidad para las distintas formaciones, transformar los modelos de gestión institucional y orientar el desarrollo de nuevas ofertas, promover formas de coordinación entre instituciones y con otros actores, atender grupos específicos de población en situación de riesgo social.

La crisis del paradigma tradicional de producción de políticas públicas nacionales de FTP abre nuevas perspectivas para repensar las modalidades de intervención en este campo. Muchas de estas perspectivas comenzaron a ser exploradas durante la década pasada. El problema central que la nueva situación plantea puede definirse en torno a la pregunta sobre cómo movilizar los recursos existentes para atender con ofertas de calidad a grupos de población y sectores del mercado de trabajo definidos como prioritarios a través de mecanismos de decisión de carácter público. La respuesta política a esta pregunta debe partir del reconocimiento de un escenario complejo en el que el Estado Nacional comparte el control de las variables críticas con actores muy diversos que actúan en muy distintos ámbitos de decisión y se coordinan a partir de lógicas diversas.

La hipótesis de política que se propone para formular una estrategia que conduzca a esta situación es que, para acercarse a ella, es necesario enfrentar de manera articulada los siguientes nudos críticos:

D. Hernández; Formación profesional; Estudio 1.EG.33.3; Componente C Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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• Desarrollo y fortalecimiento de ámbitos institucionales de planificación de carácter multiactoral.

• Desarrollo de un sistema coherente de incentivos para garantizar la efectividad de las metas definidas por los planes de formación

• Desarrollo de un sistema coherente de estándares de calidad adecuados a las distintas realidades institucionales y de alta legitimidad.

• Desarrollo de mecanismos de evaluación de la calidad y servicios de apoyo a la mejora de los servicios.

• Desarrollo de estrategias de incremento de la capacidad de gobierno de las instituciones de formación

• Promoción de mecanismos de petición y rendición de cuentas de las instituciones de formación.

Para operar sobre ellos proponemos un conjunto de dispositivos institucionales e instrumentos de política. Ellos recogen muchas de las orientaciones desarrolladas por los distintos programas implementados durante la década pasada pero se propone integrarlos a un marco único y consistente de políticas para el campo de la FTP. Esto supone la constitución de una única autoridad nacional en este campo que concentre las funciones de los distintos organismos que hoy tienen competencias en el área y el desarrollo progresivo de organismos descentralizados de carácter territorial y sectorial con funciones definidas. La organización de un sistema de incentivos que permita la movilización de recursos y el diseño o rediseño de instrumentos de financiamiento completa la propuesta. Para acompañar su discusión se propone también un primer análisis de viabilidad y se realiza un ejercicio de distintos escenarios y trayectorias de implementación.

G. Yoguel y M. Fuchs; Desarrollo de redes de conocimiento; Estudio 1.EG.33.3;, Componente D; Préstamo BID 925/OC-AC. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.3 Componente D DESARROLLO DE REDES DE CONOCIMIENTO

Resumen Ejecutivo

El escenario internacional pone de manifiesto la creciente relevancia asignada a las redes de conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas dinámicas. En los últimos años y en forma paralela a la consolidación de un nuevo paradigma intensivo en información y conocimiento, ha venido creciendo la importancia de la discusión sobre la competitividad de los agentes interrelacionados, por oposición a la derivada de aquellos que actúan en forma individual.

En ese contexto, la revisión de trabajos recientes confirma la complejidad existente para el desarrollo de estas redes, en parte debido al carácter cada vez menos público del conocimiento y del proceso de aprendizaje que llevan a cabo los agentes. A su vez, se identifica la existencia de múltiples planos determinantes entre los que sobresalen aquellos vinculados al desarrollo de competencias endógenas y la importancia alcanzada en la circulación del conocimiento a partir de relaciones formales e informales entre los agentes e instituciones. Desde la perspectiva de las interacciones, las redes intensivas en conocimiento se caracterizan por una importante circulación de información y conocimiento no sólo entre los agentes que la integran sino fundamentalmente con firmas e instituciones que no pertenecen a la misma.

Para la mayoría de los países de la región y para Argentina en particular esta discusión tiene importantes implicancias. Diversos trabajos recientes han puesto de manifiesto que a lo largo de la década de los años noventa se profundizó en la Argentina la tendencia a la especialización de la estructura productiva en commodities y en bienes intensivos en recursos naturales, disminuyendo el peso de los bienes intensivos en conocimiento. Este proceso, también conocido en la literatura como primarización, se manifestó de diversas formas y puede ser observado a partir de un análisis de la matriz insumo producto 1997 que pone de manifiesto (i) la disminución del coeficiente de valor agregado; (ii) la existencia de una relación inversa entre este factor y distintas variables independientes tales como el tamaño de los agentes, el peso de la inversión extranjera directa y la inserción externa; (iii) fuerte fragmentación y desaticulación de las cadenas productivas y en un aumento del peso de los componentes importado y (iv) el mayor peso de las importaciones tanto de bienes finales como de bienes intermedios en las actividades intensivas en conocimiento.

Este proceso de primarización, junto con el escaso desarrollo del sistema institucional, la desconexión de la política tecnológica respecto a la demanda de los agentes y las debilidades de los sistemas locales explica el limitado desarrollo de las redes de conocimiento en la Argentina. Por otro lado, desde una perspectiva dinámica, la mayor distancia respecto a las comunidades epistémicas que lideran el cambio técnico y las ventajas competitivas dinámicas a nivel internacional constituye una grave restricción para complejizar el patrón de especialización que se fue configurando en los años noventa y para generar un sendero de crecimiento sustentable que tienda a disminuir las dualidades y heterogeneidades comentadas y los niveles de inequidad prevalecientes.

En ese contexto, durante la última década, el peso de las actividades de investigación y desarrollo tanto formales como informales fue poco significativo con mayor importancia de los procesos de aprendizaje incorporados en bienes intermedios y en bienes de capital importados. Al mismo tiempo, los esfuerzos efectuados en el ámbito de las políticas públicas que tienden a crear el mercado de tecnología no lograron revertir la fuerte desarticulación entre el espacio de la ciencia, las empresas y el gobierno, denominado triple hélice en la literatura.

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De la misma manera, no llama la atención la muy reducida proporción de firmas que podían ser caracterizadas como de elevada capacidad innovativa y tecnológica incluso en la fase expansiva del plan de convertibilidad. Por un lado, la proporción de firmas industriales con elevadas competencias tecnológicas era muy reducida, lo que se agravaba aún mas al considerar los agentes de menor tamaño relativo. En forma complementaria el aumento de la heterogeneidad intraindustrial se agudizó debido a que sólo los agentes de mayor capacidad innovativa y tecnológica conocen el menú de la oferta y lo utilizan o bien acceden a la asistencia técnica suministrada por las filiales a las que pertenecen.

El debilitamiento y/o ruptura de cadenas productivas comentado constituye un elemento limitante para el desarrollo de procesos de aprendizaje, para la demanda de recursos humanos calificados y para la efectividad de la política tecnológica. La asimetría de las dinámicas de las firmas de distinto tamaño y el creciente abastecimiento de partes, materias primas y sub-ensambles importados por parte de las firmas de mayor tamaño se ha constituido en un factor que ha debilitado las cadenas productivas y el desarrollo de procesos de aprendizaje en red. Esto afectó en mayor medida a las firmas de menor tamaño y a las firmas Grandes que no forman parte de redes internacionales. En este marco de redes ‘débiles’, no resulta sorprendente que, en especial las redes de conocimiento, tengan un espacio reducido en la estructura productiva.

Desde el punto de vista de las redes locales, los estudios existentes muestran que los flujos formales e informales de conocimiento también son limitados. Por un lado, es muy reducido el número de sistemas locales virtuosos en los que se generan ventajas competitivas a través de un proceso de generación y circulación de información y conocimiento. Por el otro, el predominio de sistemas locales con escasas externalidades que contrarresten el desarrollo desigual de competencias tecnológicas de los agentes, la dispersión y la falta de masa crítica contribuyen a explicar porque el tamaño de las firmas es decisivo en el desarrollo del proceso de aprendizaje y en la generación de ventajas competitivas.

Adicionalmente, el escaso desarrollo del sistema institucional también representa un límite para la constitución de competencias endógenas de las firmas y se constituye en un factor limitante para mejorar el nivel de aprendizaje alcanzado por las firmas. El sendero evolutivo de las instituciones dificulta la generación de un espacio público que permita impulsar los factores que posibilitan procesos de desarrollo endógeno, la circulación del conocimiento (codificado y tácito) a partir de prácticas formales e informales de cooperación entre agentes y el desarrollo de competencias. Los factores microeconómicos tienden a prevalecer sobre los del entorno en el desarrollo de las competencias de los agentes, limitando notablemente el número de agentes que hacen importantes procesos de aprendizaje y desarrollos tecnológicos. A su vez, este menor desarrollo institucional aumenta los umbrales mínimos necesarios para acceder a la oferta de servicios tecnológicos, lo que contribuye a aumentar la heterogeneidad estructural mencionada.

La desconexión entre la política tecnológica y el sistema local y los limitados esfuerzos que se efectúan para aumentar los umbrales de competencias tecnológicas de las firmas es otro de los rasgos negativos que se observa en el caso argentino que limita el desarrollo de una política tecnológica. Asimismo, la heterogeneidad de los sistemas locales y por lo tanto los desiguales umbrales mínimos necesarios para participar en el proceso de generación de conocimiento introducen dificultades adicionales para la formulación de una política tecnológica.

Otro elemento que debe ser tenido en cuenta y que complejiza el diseño de una política tecnológica orientada mejorar las competencias de las firmas partiendo de sus situaciones iniciales es la existencia de nuevos planos privado-privado de relación que generan fallas de mercado en el área de capacitación, consultoría y asistencia tecnológica. Resulta indispensable tenerlos en cuenta en el diseño y la ejecución de política para aumentar la eficiencia de las mismas. Así, las firmas que demandan servicios tecnológicos (capacitación, consultoría especializada) están influidas por

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agentes que no son sujeto de la política, lo que introduce fallas de mercado y de estado. A su vez, la existencia de redes e interacciones formales e informales introduce otro tipo de problemas ya que la demanda potencial de los agentes de la red no solo debería ser evaluada por las firmas individuales sino además por el articulador de la misma. El escaso vínculo de las firmas con las instituciones y con los programas de ciencia y tecnología pone de manifiesto no solo problemas de oferta sino también de demanda y la necesidad de llevar a cabo programas de sensibilización importantes.

En este contexto, se pone en evidencia la necesidad de que la política tecnológica se desarrolle a través de un conjunto de intervenciones y programas orientados a acompañar el ajuste del sector industrial en un marco de integración económica y, por lo tanto, de más acentuada competencia y apuntando a acelerar el cambio organizacional y tecnológico de las empresas. En forma muy estilizada, se trata de desarrollar mecanismos que permitan interconectar un conjunto de instituciones que operen en forma sistémica y que actúen en dos direcciones. Por un lado, sobre las firmas para que mejoren sus competencias individuales. Por el otro, sobre el conjunto de instituciones para generar un aumento de sus capacidades y hacer posible la generación y circulación del conocimiento y el desarrollo de mecanismos de transferencia tecnológica.

Asimismo, los gobiernos locales y los empresarios no son los únicos que participan del proceso de desarrollo de las redes de conocimiento. Existen otros agentes de governance intermedios, tales como las cámaras empresariales, las fundaciones, otras instituciones de interés social, las universidades, las escuelas y los bancos locales, entre otros. Estos cumplen un rol importante y deben ser sujetos de sensibilización. Resulta clave, entonces, crear redes entre ellos y asignarles un papel específico de acuerdo a sus respectivos objetivos y a los recursos de cada uno y complementarios con los demás.

En la misma dirección, se debería desarrollar un programa de Estado que apunte al desarrollo de competencias tecnológicas en software, biotecnología y otras actividades intensivas en conocimiento. Esto requiere rediscutir no sólo la articulación de la triple hélice mencionada sino además desarrollar políticas que permitan (i) una fuerte y creciente articulación con redes de conocimiento internacional (flujo de alumnos, investigadores y docentes hacia centros internacionales específicos), (ii) el desarrollo de programas de investigación que contemplen ex - ante la transferencia de los saberes de modo de articular los saberes científicos con los tecnológicos, (iii) la identificación de argentinos de alto nivel tecnológico en el exterior para que puedan contribuir a la identificación de proyectos de inversión, cambio de los programas de estudio, la inclusión de científicos y empresarios de elevado nivel tecnológico en las redes internacionales de las que forman parte; (iv) el desarrollo de comunidades epistémicas nacionales articuladas con redes internacionales.

Los programas que involucren acciones en este sentido deberían tener en cuenta:

La importancia de políticas sistémicas de ciencia y tecnología que estimulen y desarrollen áreas de excelencia con un umbral mínimo de masa crítica. Focalizar líneas de investigación prioritarias

Fomentar la interacción con centros de excelencia a nivel internacional, creando un flujo continuo de intercambio en proyectos, carreras de grado, postgrado, intercambio de estudiantes y docentes. Utilización de los recursos humanos nacionales radicados en centros de excelencia en el exterior para formentar el intercambio y circulación de conocimiento e, incluso, una posible transferencia a los sectores productivos;

La generación de líneas de fomento de interacción Universidad-empresa, buscando optimizar las competencias y los flujos de información y conocimiento entre ambos sectores. Ello requeriría probablemente la creación de instancias intermedias de traducción de los lenguajes de los agentes intervinientes; estimular a las empresas a aumentar la calidad de la demanda;

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La revisión del régimen de incentivos utilizados en el ámbito académico y la cultura vigente, para jerarquizar los mecanismos de transferencia de conocimientos que conduzcan a la innovación.

Un criterio de optimalidad básica de la puesta en práctica de una política orientada al desarrollo de redes de conocimiento es la racionalidad y la implicación del complejo institucional que las diseña y ejecuta. Para ello es necesario generar un esquema de descentralización coordinada cuyas acciones sean contempladas en las instituciones que dirigen y ejecutan las políticas públicas (Ministerio de Economía, Ministerio de Educación, entre otros). A su vez, requiere que la implementación de las políticas por parte de dichas instituciones contemple el impacto de estas sobre los distintos planos de la política tecnológica a nivel descentralizado. Esto requiere una instancia de inteligencia que coordine las distintas agencias e instituciones vinculadas directa o indirectamente con la política tecnológica. Este tipo de coordinación, que va más allá del monitoreo de las acciones, involucra los siguientes elementos: la definición de una estrategia global de la política que sea consistente a nivel macro, meso y micro, maximización de sinergias a partir de incentivos para la cooperación y complementariedad de las instituciones, una evaluación continua de los programas y rediseño de los mismos, la identificación de los elementos ausentes que limitan el desarrollo de las competencias técnicas necesarias (identificación de áreas de vacancia en el sistema educativo primario, secundario, terciario, y de posgrado; falta de complementariedad entre instituciones de distinto nivel, entre otros), la implementación de un régimen de incentivos en las universidades y centros tecnológicos que potencie la vinculación con el sector productivo.

En el desarrollo de la política, es clave construir una red de instituciones de apoyo a la innovación y crear la infraestructura necesaria para que las firmas aprovechen las oportunidades de las nuevas tecnologías, actualicen sus métodos de gestión y desarrollen innovaciones. Una condición necesaria para el éxito de una red de este tipo es disponer de una cultura institucional y de funcionamiento común que permita movilizar servicios que satisfagan adecuadamente las demandas especificas de las empresas. Los ejes que pueden guiar la actuación de la red son información, formación, tecnología y cooperación transnacional y diversificación.

Se requiere la presencia de mediadores y traductores con la capacidad técnica para conectar los distintos elementos que conforman la red de conocimiento que se quiere crear o potenciar, que se ocupen de la gestión tecnológica y que potencien los procesos de aprendizaje colectivos y que difundan experiencias exitosas. La importancia alcanzada por estos agentes dependerá fundamentalmente del grado de complejidad del capital social, cuyo desarrollo se convierte a su vez en otro eje clave de la política. En esa dirección, la política apunta a desarrollar capacidades que permitan identificar necesidades para un adecuado funcionamiento de la red.

La implementación de políticas en esta línea requiere un profundo conocimiento de las condiciones especificas de funcionamiento de las áreas, de los agentes que intervienen, de las problemáticas que enfrentan y una dotación de recursos humanos flexibles y de elevada calificación. A su vez, la eficacia dependerá de la continuidad de los programas que se llevan a cabo, de la existencia de fondos y de la realización de una evaluación permanente. Los agentes que implementan las políticas deberían actuar en el ámbito local, en gobiernos y asociaciones empresariales, en universidades y en centros de servicio. El carácter flexible de la política tecnológica se vincula con el proceso de diferenciación de los agentes económicos y de la historia tecno-productiva de cada región. Por lo tanto, su desarrollo requiere una especificidad en las acciones, en las instituciones que las generan y la existencia de canales públicos/privados localmente legitimados.

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En este sentido, colocar en la agenda de debate público, a distintos niveles de descentralización, algunas de estas cuestiones y comenzar un programa de sensibilización de la importancia del conocimiento en el desarrollo de ventajas competitivas constituyen un punto de partida importante para el desarrollo de redes de conocimiento.

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Estudio 1.EG.33.3 Componente E CREACIÓN Y FORTALECIMIENTO DE NUEVAS EMPRESAS

Resumen Ejecutivo

El estudio incluye tres partes: el análisis de las encuestas a empresarios jóvenes sobre distintos aspectos del proceso emprendedor; la consideración preliminar de las posibles fuentes (yacimientos) de emprendedores y las conclusiones y lineamientos de política que se derivan del análisis anterior. Las encuestas permiten afirmar que los emprendimientos basados en el conocimiento se distinguen por su mayor contribución a la generación de puestos de trabajo de elevada calidad, a la innovación, a la renovación de la base empresarial y productiva del país y al dinamismo de la economía.

Sin embargo existen limitaciones de diverso tipo para su nacimiento y desarrollo. Un conjunto de factores deficitarios (p.ej.: en el plano de la formación de vocaciones y competencias, o en el financiamiento) son obstáculos comunes al conjunto de emprendedores, más allá de las particularidades con las que se presentan entre las empresas basadas en el conocimiento y que han sido identificadas en el estudio. El fomento a la creación de empresas basadas en el conocimiento debe por lo tanto formar parte de una estrategia más general de desarrollo emprendedor, que podrá asignar particular énfasis a este perfil de emprendedores y de empresas pero que difícilmente pueda ser concebida en forma aislada. Ello es así, además, porque los emprendedores y los ámbitos en los que estos se forman están insertos en contextos más amplios que suelen incidir sobre el proceso emprendedor. Por otra parte, el objetivo último de una estrategia debería ser la promoción del nacimiento y desarrollo de empresas dinámicas.

En este marco, la experiencia internacional y las investigaciones existentes indican que buena parte de las empresas dinámicas pertenecen cada vez más a actividades en las cuales el conocimiento es un insumo crítico, aún en los sectores maduros. Desde esta perspectiva, las nuevas empresas que nacen en sectores intensivos en conocimiento deben ser considerados como actores privilegiados aunque no excluyentes en una estrategia de desarrollo emprendedor. Adicionalmente, en el actual contexto de crisis de la economía argentina es fundamental favorecer la renovación de la base empresarial en forma amplia. Difícilmente una estrategia exclusivamente centrada en el sector basado en el conocimiento consiga dar respuestas a una escala adecuada para la magnitud de las necesidades de relanzamiento económico y social del país.

Habiendo establecido esta definición como marco general, el estímulo a la creación de empresas basadas en el conocimiento debe tener en cuenta los aspectos particulares y las debilidades específicas de su proceso de formación y desarrollo. El estudio demostró la existencia de particularidades sectoriales aún en algunos factores genéricos –como los de tipo cultural, que inciden sobre el proceso de adquisición de la motivación para emprender- o de debilidades particulares que afectan la creación de empresas en este sector. Se argumentó que, la baja presencia de modelos de rol, que influyan positivamente sobre las vocaciones de los jóvenes para forjar emprendedores es aún menor en el sector basado en el conocimiento como consecuencia de la más limitada ¨densidad¨ y, en consecuencia ¨visibilidad¨, de casos de empresarios exitosos que pertenezcan a estas actividades. Este es un factor sobre el cual es relativamente sencillo intervenir a través de acciones de difusión y sensibilización que permitan acercar las experiencias empresarias existentes al alcance visual de los potenciales emprendedores.

Se destacan las debilidades de los ámbitos de formación y vinculación, que impactan negativamente sobre el desarrollo de vocaciones y competencias para emprender o en la facilitación

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de redes de contacto con el mundo empresarial, de utilidad en las distintas fases del proceso (identificación de oportunidades de negocio, información, recursos, apoyo técnico). En particular se comentan las debilidades de las redes de producción e institucionales. El aporte de las universidades y de las demás instituciones de ciencia y técnica en instancias clave del proceso emprendedor es muy inferior a su potencial. La consideración preliminar de los posibles yacimientos de emprendedores permitió confirmar el papel que podría desempeñar el sistema universitario en una estrategia de desarrollo emprendedor. Pero para ello es necesario impulsar fuertes cambios no sólo en la oferta educativa que brinda la mayoría de las mismas sino también en sus condiciones institucionales (normas, valores, incentivos, clima institucional), las que, de lo contrario, pueden condicionar la efectividad de las actividades formativas y de vinculación que se lleven a cabo en este campo. Si bien existen numerosas universidades que han adoptado iniciativas interesantes en este campo la mayor parte de la población universitaria está concentrada en aquellas que no lo han hecho aún. Desde una visión global, se carece de masa crítica y solidez institucional como para generar, en ausencia de un accionar más integral y profundo, el impacto necesario.

Otra cuestión central del lado de la demanda se relaciona con las oportunidades de negocios. Las restricciones en este campo son el resultado de deficiencias en las capacidades perceptivas de los aspirantes a emprendedores tanto como de una estructura productiva poco intensiva en conocimientos y de un sistema de innovación débil, fenómenos que también explican las comentadas debilidades observadas en las redes de producción e institucionales. Las oportunidades no son generadas ni creadas por los emprendedores en el vacío, sino que dependen también de cuestiones estructurales tales como el grado de sofisticación de la demanda de las empresas, la existencia de articulaciones y flujos de transferencia de información sobre necesidades y tecnología entre las firmas así como también de las políticas de innovación y de su vinculación con el ámbito de desarrollo de emprendedores.

En tal sentido es fundamental fortalecer la demanda local, que se encuentra muy deprimida como consecuencia de la caída de la inversión y del detenimiento de los proyectos de las grandes compañías. Las políticas de difusión tecnológica entre las PyMEs y el poder de compra del sector público son algunas de las herramientas utilizadas en otros países para lograr este propósito.

Las limitaciones en el acceso a la información comercial apareció en diversas fases del proceso emprendedor, tanto a la hora de elaborar el proyecto como en los primeros años de la vida de la empresa, en los cuales requieren de un apoyo técnico que no encuentran ni en sus redes institucionales ni en las de producción. Tanto más en un contexto como el actual en el cual enfrentan el desafío de superar la crisis y avanzar en las iniciativas estratégicas para reorientar su producción hacia mercados externos.

Otro factor que impone restricciones al desarrollo emprendedor es el financiero, en el cual se agudizan los obstáculos presentes en la mayoría de las PyMEs y aún de las nuevas empresas del sector convencional. Es necesario por lo tanto establecer instrumentos apropiados para el perfil de financiamiento de los emprendedores y disponer estímulos normativos e impositivos para el desarrollo de una oferta privada de capital de riesgo, especialmente de ¨ángeles inversores¨. Los fondos públicos deben ser funcionales a un desarrollo de ese tipo. Existen numerosas experiencias a nivel internacional en las cuales el aporte inicial público apalancó y movilizó los recursos del sector privado, que si bien cumplió inicialmente un rol ejecutor y complementario más tarde pasó a ocupar una posición dominante. Sin embargo, el capital de riesgo no es una fuente capaz de llegar masivamente a los emprendedores sino sólo a una porción selecta de los mismos, debiendo por lo tanto plantearse instrumentos más amplios.

Los problemas más importantes y persistentes de las empresas, en sus primeros años de vida, revelan la necesidad de facilitarles el acceso a la asistencia técnica en las áreas de la gestión

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comercial y financiera, así como también de promover la existencia de ámbitos de aprendizaje y vinculación (con otros empresarios y emprendedores, con profesionales, etc.) que permitan fortalecer sus redes de apoyo en esta fase. Ello les permitirá enfrentar en mejores condiciones los desafíos que presenta la gestión de la nueva empresa, especialmente en un contexto de crisis y cambio de escenario como el que actualmente transita la economía argentina.

Para promover la creación y desarrollo de emprendedores y de empresas el estudio propone un modelo de gestión estratégico-institucional basado en los siguientes principios: integralidad y enfoque centrado en el proceso emprendedor; énfasis en la activación de las iniciativas de base local; protagonismo del sector privado y capitalización de las iniciativas existentes; promoción de emprendimientos con potencial de crecimiento y de innovación y fuerte impulso al desarrollo de las redes de apoyo a los emprendedores.

En base a los principios enunciados se plantea la implementación de un programa de alcance nacional cuyo diseño institucional combine dos planos: un nivel descentralizado regional y otro central. El nivel descentralizado operará bajo los incentivos establecidos desde el nivel central para el surgimiento de alianzas y redes regionales entre instituciones de conocimiento, entidades empresarias y otras de la sociedad civil con capacidad de implementar estrategias para fomentar la creación y desarrollo de empresas basadas en el conocimiento en su ámbito territorial. El diseño de estrategias debería basarse en ciertas pautas y principios básicos comunes a las distintas regiones – como los enunciados - pero que permitan dar cuenta con flexibilidad de la diversidad de situaciones existentes en cada una de ellas (tanto en materia de deficiencias a ser atacadas como de potencialidades y activos a ser capitalizados).

El nivel central, de naturaleza mixta público-privada, desempeñaría un papel clave en el establecimiento de incentivos para el desarrollo de las estrategias descentralizadas, en la conformación de un comité independiente para evaluar las presentaciones pero también en aquellas áreas en las que la existencia de economías de escala, la ausencia de especificidades regionales sustantivas y la necesidad de establecer una plataforma básica de actuaciones lo justifique. De lo contrario, actuará como animador y catalizador de las capacidades e iniciativas que surjan desde el nivel descentralizado. Dado el carácter complejo y multifactorial del proceso emprendedor, especialmente en las actividades basadas en el conocimiento, el nivel central debería contemplar la participación de distintas áreas gubernamentales (por ejemplo ciencia y técnica, educación, industria, comunicaciones y hacienda) junto con representantes del sector privado.

Entre las áreas de actuación de nivel central debería incluirse el área de educación y cultura emprendedora. Su propósito principal será favorecer el desarrollo de vocaciones y competencias emprendedoras entre los estudiantes, graduados e investigadores. Ello requiere su inclusión y generalización en los planes de enseñanza y la formación de recursos humanos docentes y materiales pedagógicos que permitan su desarrollo, así como también el fortalecimiento de las instituciones que trabajen en el tema.

El segundo eje clave es el de las políticas de innovación. Supone ampliar y fortalecer la oferta de instrumentos e incentivos que promueven la actividad innovativa en las instituciones de ciencia y técnica y avanzar en su vinculación con las políticas de desarrollo emprendedor. Ello incluye un vasta gama de iniciativas posibles. La experiencia internacional destaca, por ejemplo, la importancia de contar con becas de investigación para financiar el desarrollo de ideas innovadoras por parte de los emprendedores (desde prototipos a planes de negocio) pero también de la asistencia técnica para su transformación en proyectos de empresa; de estimular la existencia y fortalecimiento de mecanismos de identificación, transferencia y comercialización de las instituciones basadas en la investigación; promover la vinculación entre las fuentes de demandas latentes de productos innovadores a desarrollar (p. ej. soluciones a problemas no resueltos o demandas insatisfechas de

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las empresas), los centros de investigación y los aspirantes a emprendedores. Sin esta vinculación estratégica entre las fuentes del conocimiento y los emprendedores (prácticamente ausente hasta la actualidad) tanto las políticas de innovación como las de desarrollo emprendedor tendrán un impacto muy por debajo de su potencial.

En esa dirección, otras posibles acciones serían el estimular la instalación de núcleos de desarrollo de productos innovadores en las instituciones de conocimiento; establecer una red de trabajo permanente con las instituciones que trabajan en el apoyo a emprendedores; fomentar la constitución de ámbitos de intercambio, aprendizaje y vinculación entre emprendedores basados en el conocimiento de distintas partes del país y promover sus nexos con emprendedores y actores claves del sector en el exterior (empresas, centros de investigación, argentinos residente en el exterior que trabajan en ellas); estimular el fortalecimiento institucional y la articulación de las incubadoras como parte de estrategias más integrales de desarrollo emprendedor y no como destinatario excluyente de las políticas; fomentar la investigación en equipo y el anclaje institucional de los investigadores de carrera; revisar el funcionamiento del sistema de patentamiento. También es muy importante promover la difusión de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones entre las PyMEs para ensanchar la demanda y las oportunidades de negocios para las nuevas empresas basadas en el conocimiento.

Otra área es la del financiamiento. En este campo es necesario avanzar en distintas líneas. Por un lado es muy importante que los fondos establecidos a tal fin puedan servir para apalancar una masa más significativa de capitales interesados en invertir en nuevos emprendimientos, constituyendo fondos con aportes de capital mixto bajo gestión privada y contralor conjunto. Asimismo deberá evaluarse la posibilidad de disponer incentivos de tipo impositivo para la inversión de riesgo en nuevas empresas más allá del corto plazo. Con igual intencionalidad podrían evaluarse las implicancias de flexibilizar las regulaciones sobre fondos de jubilación privada de modo de facilitar la inversión de pequeñas cuotas en emprendimientos productivos, las que sin comprometer el patrimonio de los aportantes puedan favorecer a este tipo de inversiones.

También debe incluirse el apoyo a la internacionalización de las empresas jóvenes. La mayoría de las empresas encuestadas están encarando acciones destinadas a avanzar en los mercados externos. Sin embargo, muchas lo están haciendo sin una orientación y preparación adecuados. La mayoría ha tendido a avanzar sobre los mercados de América Latina pero es menos frecuente la vinculación con otros mercados más sofisticados que seguramente plantearán demandas más exigentes a los empresas jóvenes. Una política de internacionalización de las empresas jóvenes basadas en el conocimiento debería también explorar la posibilidad de aprovechar las posiciones en mercados externos que detentan las grandes empresas a las cuales ellas venían abasteciendo durante los noventa. Ello permitiría a las empresas jóvenes contar con un aval de reconocimiento y con la facilitación de información estratégica para ingresar a otros países.

En resumen, una estrategia integral de desarrollo emprendedor con énfasis en la creación de empresas intensivas en el conocimiento debería basarse en un diseño institucional que combine las ventajas de flexibilidad y compromiso asociadas a un esquema descentralizado de tipo bottom-up con los beneficios de escala y de impacto que requieren ciertas áreas de actuación y que deben ser trabajados conjuntamente por el sector público y privado a nivel central. Hoy existe una gran oportunidad para avanzar en una estrategia de este tipo, capaz de enfrentar los desafíos, superar las debilidades y explotar las potencialidades existentes para contribuir al relanzamiento socio-económico del país.

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Estudio 1.EG.33.4 Componente A RESULTADOS Y CONCLUSIONES INICIALES DE LA ENCUESTA NACIONAL

DE INNOVACIÓN Y CONDUCTA TECNOLÓGICA DE LAS EMPRESAS ARGENTINAS (1998-2001)

Resumen Ejecutivo

Los gastos en Actividades de Innovación oscilaron entre el 2,5% de la facturación de las empresas de la muestra en 1998 y el 2,0% en 2001, acusando un retroceso en este aspecto respecto a lo relevado en la primera encuesta 92/96, donde se registraron gastos en Actividades de Innovación equivalentes al 3,48% de la facturación total para el último año de la serie. La causa principal de este cambio parece radicar en la caída registrada en la adquisición de bienes de capital que representó entre el 1,7% en 1998 y el 1.1% en 2001, respecto de la facturación anual, mientras era del 4,49% en 1996.

Los gastos en I+D, en cambio, se mantuvieron en proporciones semejantes entre 1998 y 2001, aunque también disminuyeron con respecto a 92/96 (de 0,33% de la facturación en 1996 a 0,28% en 98/2001). Estos valores se encuentran muy lejos todavía de los presentados por los países de la Unión Europea (1,61%) y el promedio de la OECD (1,89%), pero se han superado las cifras de México (0,13%), Turquía (0,18%), Grecia (0,22%) y Portugal (0,25%), según datos suministrados por el OECD STI Scoreboard 2001.

Es interesante destacar que la mayor proporción de gastos en Actividades de Innovación con respecto a la facturación ha correspondido a las empresas medianas (4,00% en 1998 y 2,63% en 2001), muy por encima de la correspondiente a las pequeñas (1,93% y 1,92%, respectivamente) e, incluso, a las grandes (2,03% y 1,73%).

El porcentaje de firmas innovadoras en procesos y/o productos (44% en el período 98/01) se compara muy favorablemente con el guarismo correspondiente a 92/96 (28%) lo que puede estar revelando una cierta maduración de los procesos de innovación en las firmas argentinas. En esta misma dirección puede interpretarse la disminución drástica del porcentaje de empresas potencialmente innovadoras que pasó de 36% en 92/96 a 4% en 98/01.

En tanto, el porcentaje de no innovadoras ha presentado un leve crecimiento entre 92/96 y 98/01 pasando de 36% de las empresas a 40%. Si bien este es un resultado preocupante, lo es más aún el alto porcentaje de empresas que no realizaron Actividades de Innovación en el período: 36,5%.

En cuanto a su alcance, las innovaciones de proceso corresponden, en su mayor parte, a novedades para la empresa, mientras que entre las de producto son preponderantes las novedades para el mercado local.

Los datos obtenidos permiten confirmar el papel del tamaño y del origen del capital de la empresa como factores relevantes en los procesos de innovación. Tanto las firmas grandes como las que cuentan con participación de capital extranjero presentan (respecto de las restantes firmas) una mayor proporción de empresas que han logrado innovaciones.

En materia de impacto de las innovaciones, el 72% de las empresas manifestaron que a través de las mismas han logrado mejorar la calidad de sus productos y el 64% amplió la gama de productos

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ofrecidos. Las innovaciones han tenido también un papel destacado para mantener la participación en el mercado por parte de la empresa (72%) o incluso para ampliarla (54.2%). Desempeño Económico

Las ventas de las empresas encuestadas cayeron un 16% para el período 1998-2001. Las firmas medianas, con una retracción del 18,6% en su facturación, fueron las que mostraron el desempeño más desfavorable frente al 14,8% de reducción entre las grandes y al 15,7% de las pequeñas. En el análisis según origen del capital, las empresas con capitales extranjeros no mostraron diferencias significativas respecto del comportamiento de las empresas con capitales nacionales.

El desempeño exportador ha sido heterogéneo. El mayor dinamismo correspondió a las empresas con participación del capital extranjero, que incrementaron sus exportaciones en un 18,1% entre 1998 y 2001, cuando las ventas al exterior de las empresas de capital íntegramente nacional cayeron un 5,1% en el mismo período.

La misma heterogeneidad se observa al clasificar a las firmas por tamaño, siendo las empresas grandes las únicas que lograron incrementar los montos exportados (en un 15,3%). En tanto, las exportaciones de las empresas pequeñas se mantuvieron prácticamente estables y las ventas al exterior de las medianas disminuyeron en un 14,6%.

Si bien en términos absolutos las reventas de productos de terceros disminuyeron en un 3,3%, su participación en las ventas totales pasó de 10,2% a 11,7% entre 1998 y 2001.

La gran contracción de las ventas al mercado interno y el escaso dinamismo exportador tuvieron su correspondencia en los niveles de inversión, que cayeron un 44,8% entre 1998 y 2001 para el conjunto de las firmas. Las empresas grandes son las que más redujeron sus inversiones (52,8%), ya sea en bienes de capital o en otros activos fijos, frente al 42,1% y al 30,1% de las medianas y pequeñas respectivamente. En tanto, la caída de la inversión entre las empresas con capitales extranjeros fue levemente superior a la de las empresas nacionales. Actividades de Innovación

Las principales actividades de innovación (AI) emprendidas por las empresas encuestadas han sido aquellas relacionadas con la Investigación y Desarrollo Interna (37,2% del total de empresas), la Adquisición de Bienes de Capital (40,2%), la Adquisición de Hardware (37,7%), la Adquisición de Software (41,3%) y la Capacitación (37,0%).

Las actividades realizadas con menor frecuencia fueron la I+D externa (14,6%) y Transferencia de Tecnología (12,1%). En un grupo intermedio, se ubicaron las actividades de Ingeniería y Diseño Industrial (28,9%), Gestión (26,9%) y Consultorías (22,8%). El tamaño no parece ser determinante para explicar la distribución de empresas por actividad de innovación.

En el año 1998, el gasto relacionado con las AI representó un 2,5% de la facturación (superó los 400 millones de pesos). Las empresas medianas fueron las que hicieron más esfuerzos en términos relativos (4,00% de su facturación fue destinado a AI), mientras las grandes gastaron 2,03% y las pequeñas 1,93%.

Como era de esperarse, el gasto en AI de 2001 disminuyó un 21,1% respecto de 1998, reduciéndose a poco menos de 270 millones de pesos y representando un 2,0% de la facturación. Las empresas grandes aportaron 1,73% de la facturación, las medianas 2,63% y las pequeñas 1,92%.

G. Lugones – F. Peirano; Diseño y análisis de resultados ….; Estudio 1.EG.33.4 Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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La Adquisición de Bienes de Capital es la actividad a la que se le destinaron más recursos con el 60% del monto gastado en AI, seguido por las actividades de I+D (interna y externa agregadas) que concentraron el 12%, mientras que las demás actividades se repartieron en forma atomizada entre el 28% restante.

Entre las empresas que no realizaron actividades de innovación, un 69% adjudicó esta ausencia a la Falta de recursos financieros, siendo este el principal motivo señalado por las empresas. Destacándose luego el motivo Condiciones adversas de mercado y/o macroeconómicas que reúne el 47% de las empresas no innovadoras.

Resultados Obtenidos

En términos porcentuales, el número de firmas que han alcanzado innovaciones en productos o en procesos equivale al 44% de las empresas del panel. Respecto a las innovaciones en aspectos organizacionales y de comercialización, se comprueba que el 32% y el 25%, respectivamente, afirman haber concretado cambios significativos o haber desarrollado nuevos esquemas o sistemas

Según la información suministrada por las empresas, 360 han logrado algún tipo de innovación en el período, lo que representa casi un 60% del total del panel. Asimismo, se comprueba que el tamaño es un factor relevante en cuanto a la tasa de innovaciones logradas.

Si se analiza el panel desde la óptica del origen del capital, es posible destacar que el grupo de firmas con participación extranjera presenta una mayor proporción de empresas que han logrado innovaciones.

Respecto al grado de novedad de las innovaciones logradas, las innovaciones de producto son principalmente nuevas para el mercado local. Las innovaciones de proceso son fundamentalmente novedosas para la empresa al igual que las innovaciones organizacionales y de comercialización. Este patrón se repite para los distintos cortes efectuados para el análisis.

La participación de los productos nuevos o significativamente mejorados en la facturación total de la empresa y en las exportaciones es una medida generalmente utilizada para evaluar la importancia económica de las innovaciones. El análisis realizado indica que el 41% de la facturación total de las empresas que han logrado innovaciones y el 31% de las exportaciones se explican por productos nuevos o sensiblemente mejorados.

El impacto positivo de las innovaciones sobre las características de los productos ha sido marcadamente elevado. El 72% de las empresas manifestaron que a través de las innovaciones han logrado mejorar la calidad de sus productos y el 64% amplió la gama de productos ofrecidos.

Las empresas grandes, en su mayoría con capitales extranjeros, reconocen un mayor impacto de las innovaciones. En cambio, entre las empresas pequeñas, los porcentajes de impactos bajos o nulos son más altos que la media y significativamente superiores a los que se registran en el grupo de las grandes.

El número de patentes obtenidas (solicitudes concedidas por las autoridades competentes en la materia) asciende a 111, para el período 1998-2001, correspondientes a 35 empresas. Cuatro de estas empresas han patentado sus desarrollos en Estados Unidos y 13 en el ámbito del MERCOSUR Asimismo, se comprueba que sólo 1 de cada 18 empresas que conforman el panel (5.73%) ha obtenido una patente en el período bajo análisis. Si consideramos sólo a las empresas que lograron innovaciones de producto o proceso, el porcentaje de empresas que han obtenido patentes se ubica en torno al 13%.

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En cuanto al análisis según origen del capital, se observa que las empresas con capitales extranjeros poseen, en proporción, un mayor número de patentes aunque si consideramos el número de patentes por empresa no se observan diferencias atribuibles a su composición accionaría.

Respecto a la relación entre patentes y tamaño, el 17% de las empresas grandes han obtenido patentes, el 7% de las medianas y el 5% de las pequeñas, constituyendo otra muestra de la intensidad innovadora de cada segmento empresario. Obstáculos en el proceso de innovación

Entre los aspectos macroeconómicos o empresariales, las empresas señalan que el prolongado período de retorno de las inversiones en innovación es el principal factor que desalienta este tipo de actividades (51% indicó una influencia alta o media de este factor). Le sigue, la escasez de personal capacitado con un 40% (alta y media, nuevamente).

En cuanto a los factores mesoeconómicos, las dificultades de acceso al financiamiento (48% de alta y 73% si consideramos alta y media) y el reducido tamaño del mercado (60% alta y media) fueron identificados como los principales factores que obstruyen las actividades de innovación.

Por último, dentro de los aspectos macroeconómicos o institucionales, los altos costos de capacitación fueron destacados como la opción más elegida

El análisis de acuerdo al tamaño de las firmas permite observar que tanto las grandes, como las medianas y pequeñas presentan un esquema similar en el orden de importancia de los obstáculos (acceso al financiamiento, tamaño, retorno de la inversión). Sin embargo, la importancia de los obstáculos aumenta en la medida que se reduce el tamaño de la empresa.

Relaciones de las empresas con el Sistema Nacional de Innovación

Dos tercios de las firmas mantuvieron algún tipo de relación con otros agentes e instituciones del SNI en el período 1998-2001 (por contrapartida un tercio de las firmas se mantuvo totalmente aislado del sistema).

Entre los agentes con los que las firmas se relacionaron se destaca la importancia de aquellos con los que mantienen vínculos comerciales (como proveedores y clientes) y la escasa relevancia de las entidades de vinculación tecnológica y las agencias y programas gubernamentales.

Entre los objetos de la relación se observa que predominan aquellos ligados de manera relativamente indirecta con la innovación tales como la información, la capacitación y los ensayos (sólo la asistencia técnica aparece como excepción), mientras que las actividades ligadas de manera más directa con ésta como el diseño, las asesorías para cambios organizacionales y las actividades de I+D alcanzan una importancia relativamente menor

Los programas y agencias públicas que disponen de fondos para apoyar las actividades de innovación son conocidas por menos de un cuarto de las firmas aunque esta proporción es sustancialmente mayor a la del período 1992-1996, especialmente en el caso del FONTAR.

En el marco de un muy escaso uso de estos programas por parte de las firmas de la base, resalta el crecimiento que tuvo el FONTAR al comparar el período analizado con el quinquenio 1992-1996.

El desconocimiento, en primer lugar, y luego las trabas burocráticas, las limitaciones de las firmas para formular proyectos de innovación y la excesiva exigencia de garantías surgen como las principales explicaciones al escaso uso realizado por las firmas de la muestra de los fondos disponibles en los programas y agencias públicas.

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Las firmas con presencia de IED y las medianas y grandes tienen un grado de vinculación con el SNI considerablemente superior. Recursos Humanos

La mayor parte de los empleados de las firmas de la muestra (56%) posee sólo educación básica, aunque está creciendo la participación de los profesionales. Dicha tendencia es significativamente más marcada entre las empresas con alguna participación de capitales extranjeros y, en segundo lugar, en las firmas de tamaño grande.

Entre 1998-2001, sólo disminuyó la cantidad de empleados con nivel educativo básico (en un 11%), mientras que la de aquellos con educación técnica prácticamente no se alteró y la de profesionales creció en un 4%.

El porcentaje medio de empleados que realizaron actividades innovativas, en 2001, fue del 3%. De estos, un 53% se desempeñó en unidades o departamentos específicamente abocados a dichas actividades, representando el 1,4% del total de personal.

El 70% del total de personas dedicadas a actividades de investigación y desarrollo provienen de la ingeniería (40%) y otras ciencias duras (30%), mientras que sólo un 22% de quienes se dedican a estas actividades son no profesionales.

Tecnologías de Información y las comunicaciones (TICs)

El 71,3% de las firmas emplea telefonía celular, en el 75,5% existe disponibilidad de correo electrónico y el 82,8% cuenta con algún tipo de acceso a Internet.

De las firmas que cuentan con telefonía celular, en casi el 80% de los casos sólo hace uso del servicio menos del 25% del total de empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades relacionadas con la producción, en un 18,5% lo utilizan entre el 25% y el 75% de dicho personal, y sólo en el 2% de los casos el servicio se encuentra disponible para más del 75% del personal.

De las que emplean correo electrónico para el desempeño de sus actividades, en el 48,4% de los casos menos del 25% del total de empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades relacionadas con la producción lo utilizan, en el 25,9% de las empresas lo utilizan entre el 25% y el 75% del personal, mientras que en el 25,6% accede al servicio más del 75% de la plantilla laboral que se desempeña en tareas administrativas.

De las firmas que emplean Internet, en el 62,5% de los casos menos del 25% del total de empleados que se desenvuelven por fuera de las actividades relacionadas con la producción accede a la net. En el 25,8% de las firmas, tiene acceso entre el 25% y el 75% del personal que se desempeña en tareas de gestión y administración, mientras que en el 11,6% de los casos lo hace más del 75% de dicha porción del plantel laboral.

Respecto a las herramientas informáticas utilizadas con objeto de publicitar la firma y sus productos y lograr resultados comerciales, puede decirse que el 55% de las firmas posee una página web,. l 82% de estas (45% del total de empresas) presenta información institucional de la firma, mientras que el 83% (45,5% del total) publica información sobre los productos o servicios ofrecidos por la empresa.

El 31% de las empresas encuestadas posee una intranet en donde las diversas áreas componentes de la empresa intercambian, comparten y gestionan información referida a sus actividades o temas relacionados con sus clientes.

Respecto de las firmas que poseen una extranet, esto es una red habilitada para que en ella ingrese el personal administrativo y los clientes de la firma a intercambiar información que corre a través de una plataforma en Internet, sólo representan el 9% del total de empresas encuestadas

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Del análisis de la disponibilidad de intranets y extranets según el tamaño de la firma, se desprende que se concentran en las firmas grandes y medianas, quienes disponen de las primeras en el 77,1% de los casos y de las segundas en el 56,8%.

Las principales TICs utilizadas en las actividades directamente relacionadas a la producción son el Diseño Asistido por Computadoras (CAD), en el 28,8% de los casos; el Control Lógico Programable (PLC), 24,4% de las empresas; la Planificación de Recursos Materiales (MRP), en el 22,6% de la muestra; y la Planificación de los Requerimientos de Fabricación (MRPII), en el 21,1% del total de firmas. Balanza de pagos tecnológicos

Entre 1998 y 2001 la balanza de pagos tecnológica muestra un persistente y levemente creciente déficit de entre 85 y 90 millones de pesos, resultado de muy reducidos, aunque crecientes, niveles de ingresos y de elevados y también crecientes niveles de egresos.

Los ingresos están explicados en 1998 y 1999 casi totalmente por el rubro “otros conceptos” (que no incluye asistencia técnica, franquicias, ingeniería, derechos de autor ni licencias). Sólo en 2000 y 2001 la asistencia técnica, las licencias y la ingeniería muestran una presencia algo más significativa.

Por el lado de los egresos, tres rubros son los responsables por casi la totalidad del monto desembolsado: asistencia técnica, licencias y otros conceptos (cuadro 1301d), que son a su vez los conceptos más deficitarios.

Las firmas nacionales y las pequeñas son las que más contribuyen a los ingresos tecnológicos. La situación es la inversa en el caso de los egresos donde las firmas internacionales y de mayor tamaño relativo explican el mayor porcentaje. El saldo de la balanza está explicado casi en su totalidad por las empresas internacionales y de mayor tamaño.

A. López; La Sociedad de la Información......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.4 Componente B

LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN, SERVICIOS INFORMÁTICOS, SERVICIOS DE ALTO VALOR AGREGADO Y SOFTWARE

Resumen Ejecutivo SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN O DEL CONOCIMIENTO

En este componente se ha intentado, en primer lugar, reunir en un mismo texto distintas consideraciones que desde el ámbito político como empresarial y académico se han formulado respecto a los cambios que se están registrando en nuestras sociedades a partir de la difusión de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TICs). La mayoría de los enfoques coinciden en señalar que los impulsores del proceso de reconfiguración económica y social en curso son las innovaciones logradas en el terreno de las telecomunicaciones y la informática, el proceso de globalización y el peso creciente del conocimiento como factor productivo clave para lograr mejoras competitivas.

Un segundo aporte lo constituye la presentación de las metodologías más importantes a nivel internacional orientadas a generar un conjunto de indicadores capaces de reflejar los principales rasgos de estos procesos.

Se han analizado también las metodologías relevadas desde la óptica del tipo de respuesta que brindan a la creciente demanda de mayor información estadística relacionada con la Sociedad del Conocimiento (SC). Como resultado, se ha planteado que las distintas propuestas de indicadores pueden clasificarse en tres grupos. Un primer grupo se caracteriza por contener metodologías orientadas a brindar respuestas rápidas, que permitan tener un panorama general de la situación en que se encuentran los países respecto al grado de difusión de las TICs y la generalización de nuevas prácticas sociales y económicas. Para ello, proponen utilizar datos generados por terceros o realizar consultas a expertos e informantes calificados. Sin embargo, la información proveniente de estas fuentes muchas veces adolece de rigurosidad o sus resultados son imprecisos sirviendo principalmente como descriptores de tendencias.

El segundo grupo identificado reúne los intentos de adaptación de los sistemas estadísticos oficiales a las nuevas circunstancias. El conjunto de innovaciones logradas en el terreno de las TICs ha generado nuevos productos y nuevos procesos al tiempo que ha dado lugar al surgimiento de nuevos agentes y sectores económicos. El proceso de adaptación está en pleno desarrollo y al parecer ha comenzado por una revisión de las clasificaciones de las cuentas nacionales y la incorporación de algunos indicadores relacionados con infraestructura informática y de telecomunicaciones que hasta el momento generaban fuentes privadas o el área gubernamental responsable de la regulación y supervisión del sector.

El último de los grupos, en realidad, más que agrupar metodologías o indicadores pretende destacar la necesidad de nutrir un tercer tipo de respuesta ante la demanda de información estadística referida a la SC, ya que los grupos uno y dos sólo atienden una parte del espectro de necesidades. Cuestiones sumamente trascendentes como los impactos culturales, políticos y económicos apenas son incorporadas. Es evidente que estas cuestiones son las que presentan mayores dificultades para generar indicadores estadísticos, principalmente la elaboración de indicadores que den cuenta del uso de las TICs (cuyas aplicaciones son notablemente variadas) o de la generación, circulación y aplicación del conocimiento.

A. López; La Sociedad de la Información......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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También se ha señalado la conveniencia de, por un lado, segmentar o diseccionar el campo de estudio y, por el otro, repensar o descubrir de qué manera a través de indicadores ya existentes se están reflejando los impactos sociales y económicos de la SC. En este marco, se han presentado las bases conceptuales que se han considerado más apropiadas para abordar los impactos económicos del proceso en cuestión, las que pueden sintetizarse como sigue: las características centrales del proceso de transición hacia una SC (innovaciones en materia de TICs e intensificación del uso del conocimiento en la producción) hacen que los desarrollos originados por las corrientes neo-schumpeterianas o de economía de la innovación se presenten como los más pertinentes para el análisis de esos procesos. en el terreno de los instrumentos y procedimientos para el relevamiento de datos, aparecen como mucho más pertinentes los aportes del “enfoque de sujeto” frente a los del “enfoque de objeto”. se deben explorar las consecuencias del surgimiento de la SC sobre los procesos de cambio tecnológico y de innovación, lo que lleva a tener en cuenta las diferencias entre información y conocimiento, la importancia de considerar al cambio tecnológico como un fenómeno que no es exógeno a la actividad económica y la relevancia de los procesos de aprendizaje como factor clave en el desarrollo económico y la competitividad de las empresas y los países.

Sobre estas bases se ha formulado, por último, una propuesta de set de indicadores para medir la forma y la intensidad en que las empresas argentinas están llevando a cabo la transición hacia la SC, y se ha presentado los resultados obtenidos al calcular los indicadores para los cuales se dispone de información en la Argentina, así como una comparación con los valores correspondientes a otros países.

Los aspectos cubiertos corresponden a cuatro ejes temáticos: infraestructura, capacidades, inversiones y esfuerzos acumulativos, y aprovechamiento o uso de los recursos técnicos y humanos disponibles. Los dos primeros ejes temáticos o variables teóricas aluden a cuestiones que se relacionan con el stock de recursos que poseen los distintos actores, ya sea en activos físicos (equipos y otras infraestructuras) o intangibles (vinculaciones con otros agentes o prácticas que mejoran el acceso o aprovechamiento del conocimiento), así como en recursos humanos.

Los dos últimos ejes, en cambio, se refieren a los flujos, esto es, las acciones, los esfuerzos y las aplicaciones de las cuales se desprenden mejoras en la dotación de recursos, tanto porque los incrementan –inversiones, por ejemplo- o porque permiten desarrollar nuevas habilidades que derivan en un mejor aprovechamiento de los mismos –gasto en capacitación, por ejemplo-. En otras palabras, los dos primeros ejes aportan información sobre lo que existe mientras que los dos últimos permiten anticipar escenarios o identificar tendencias, por lo que, tratados en conjunto, los cuatro ejes permiten un abordaje dinámico del proceso en estudio.

El set de indicadores propuesto revela los fuertes vínculos entre esta temática y la relativa a la gestión de las empresas en materia de I+D e innovación. En efecto, en la mayoría de los casos, las encuestas de innovación (y las de I+D) pueden ser la fuente principal de información cuando éstas se realizan de manera más o menos sistemática y si en las mismas se incluyen las preguntas pertinentes. Buena parte de los requerimientos de información cuantitativa pueden resolverse por esa vía.

Es importante destacar el carácter inicial y exploratorio del set de indicadores propuesto. Se trata, en todo caso, de dar los primeros pasos de un camino, que vislumbramos largo y complejo, en dirección a la construcción de un conjunto de indicadores comparables internacionalmente y que, además, sean capaces de reflejar las características particulares que presenta la transición hacia la SC en nuestra región. Para esto será importante no sólo mejorar sistemática y progresivamente el diseño de los indicadores sino también que crezca en cantidad y calidad la disponibilidad de la información básica necesaria para la construcción de los mismos.

A. López; La Sociedad de la Información......; Estudio 1.EG.33.4 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Servicios informáticos, servicios de alto valor agregado y software

La industria de software y servicios informáticos (SSI) es una de las más dinámicas a escala global. Si bien los EE.UU. son, claramente, el principal país productor y consumidor de SSI (50% del mercado mundial), existe un grupo de naciones de desarrollo intermedio que han alcanzado una penetración significativa en los mercados internacionales (los casos más notorios son los de India, Irlanda e Israel). El sector de SSI también ha tenido un desarrollo bastante interesante, aunque claramente mucho más acotado que en los casos recién mencionados, en algunos países latinoamericanos como Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay.

En el caso argentino, a partir de una encuesta que realizamos para el presente trabajo, la cual se distribuyó a unas 500 empresas, y considerando también algunas fuentes adicionales disponibles, podemos estimar que las ventas totales del sector de SSI en 2002 llegaron a los $ 2325 millones, lo que representa, en valores corrientes, casi un 17% de aumento en relación a 2000. Sin embargo, si se toman valores constantes la evolución de la facturación pasa a ser negativa, con una caída del 6%.

Obligadas por la recesión del mercado local y favorecidas por el nuevo contexto cambiario, las empresas de SSI iniciaron un fuerte esfuerzo exportador, el cual, estimamos, habría llevado a que las exportaciones en 2002 duplicaran a las observadas en 2000 (U$S 70 contra U$S 35 millones). En cuanto a las perspectivas a futuro, las firmas son fuertemente optimistas en el corto plazo, estimando un 60% de aumento en la facturación, 25% en el empleo y 170% en las exportaciones para el año en curso.

En este contexto, el avance en el área de SSI es factible en la Argentina a partir de que existe ya un conjunto de firmas que operan en el sector desde hace tiempo, así como una cuota importante de talento y creatividad en la mano de obra local. Además, se trata de una actividad que presenta requerimientos de inversión que, al menos para las etapas iniciales del negocio, son bajos o moderados. A estas ventajas, en el actual escenario se suma la mejora del tipo de cambio, que, como se mencionó antes, ha promovido un fuerte interés de las firmas locales por salir a los mercados externos, a la vez que ha hecho que algunas empresas extranjeras anuncien inversiones para desarrollar actividades de SSI para exportación. Por lo tanto, se podría pensar que la Argentina, de mediar ciertas condiciones, podría seguir los pasos de otros países que se insertaron de forma tardía pero vigorosa en los mercados mundiales en este sector.

Sin embargo, existen un conjunto de condiciones que son necesarias para que la Argentina pueda posicionarse a nivel internacional como un país apto para desarrollar eficientemente actividades de SSI. A nuestro juicio, dichas condiciones no se generarán de manera espontánea, sino que se requiere de iniciativas públicas y privadas dirigidas específicamente a tal objetivo, incluyendo: Estrategia y/o “visión” nacional:

Para que las iniciativas que se están lanzando actualmente para promover el sector de SSI –u otras que eventualmente se tomen en el futuro- aporten resultados concretos, es necesario en primer lugar plantear claramente cuál es el objetivo esperado para el desarrollo del sector. Países como Irlanda, India o Israel han elaborado una determinada “imagen” de especialización que indudablemente ha favorecido el desarrollo sectorial. Es preciso entonces buscar consensos para definir cuál es el rumbo más deseable y factible para esta actividad en el país, incluyendo preguntas tales como cuáles serán los agentes empresarios que lideren el proceso de transformación (filiales de empresas extranjeras, empresas nacionales ya instaladas, start ups, etc.), qué tipo de nichos de mercado puede ocupar la Argentina, etc. Demanda:

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Actualmente, el mercado doméstico no constituye una “plataforma de aprendizaje” para el sector de SSI. Ello, sin embargo, podría cambiar a futuro si se produjera una expansión cuanti y cualitativa de la demanda local. Para que ello ocurra, algunos lineamientos posibles de acción son los siguientes: i) expansión de las hoy limitadas posibilidades que tienen las empresas de SSI nacionales de participar en las compras del Estado; ii) profundización del proceso de informatización del sector público (e-government); iii) expansión del uso de tecnologías informáticas en el sector privado, en particular en las PyMEs, y progresiva sofisticación de las capacidades y demandas de los usuarios de SSI, de modo de propender a un proceso de aprendizaje evolutivo eficiente en el sector; iv) incrementar los vínculos del sector de SSI con áreas clave para el desarrollo social como educación y salud; v) idem para aquellas actividades en donde la Argentina cuenta con ventajas comparativas nítidas y donde pueden desarrollarse especializaciones viables paras las firmas de SSI (agroindustria, por ejemplo).

En cuanto a la exportación, si bien pareciera sensato comenzar la búsqueda de mercados en América Latina y España, ellos representan apenas el 4% del mercado mundial de SSI. En este escenario, es importante apuntar también al enorme mercado de los EE.UU., donde, a nuestro juicio, existen grandes oportunidades potenciales para las firmas locales y donde puede obtenerse no sólo mercado, sino también financiamiento, vinculaciones estratégicas y posibilidades de aprender a partir del contacto con usuarios más exigentes que el promedio del mercado latinoamericano. Vínculos internacionales y “confianza”:

En este campo, es importante mejorar el acceso que tienen las firmas locales a información sobre mercados externos (incluyendo tanto información comercial como también la referida a aspectos legales, impositivos, etc.). Asimismo, la difusión de estándares de calidad tipo CMM, SPICE, ISO y otros puede ayudar a generar confianza y credibilidad en las empresas argentinas de SSI. Otra área relevante, y hasta ahora casi inexplorada, es el aprovechamiento de la “diáspora” de profesionales argentinos en el exterior, que puede ayudar a generar negocios, vinculaciones, etc. para las empresas locales. Características del sector:

La experiencia internacional muestra que la formación de clusters y el estímulo a las formas asociativas pueden ser apoyos significativos para el desarrollo del sector de SSI. En este sentido, es importante seguir de cerca experiencias tales como las del Polo Tecnológico Rosario, y pensar en instrumentos que puedan potenciar estas y otras experiencias similares que vayan surgiendo. Asimismo, se debería fomentar la constitución de experiencias asociativas entre las firmas privadas para desarrollar actividades de I&D, mejorar sus esquemas de comercialización, penetrar en terceros mercados, etc.

Otra área clave es el fomento al surgimiento de start ups y nuevas empresas. En particular, además de facilitar y promover el nacimiento de start ups, es importante crear las condiciones para que las empresas pequeñas puedan permanecer y expandirse en el mercado. Esto es tanto más relevante a la luz de las tendencias observadas en los últimos años en el sector, en donde se evidencia un creciente market share de las empresas de mayor tamaño y de las filiales de empresas extranjeras, lo cual sugiere un escenario en el que a las empresas locales de tamaño pequeño y mediano les ha resultado difícil competir en el mercado.

Asimismo, resulta imprescindible mejorar las capacidades empresarias y el nivel de profesionalización en las áreas de management y gestión comercial, pilares de cualquier estrategia de expansión hacia los mercados externos. En el mismo sentido, es necesario generar un movimiento hacia un mayor nivel de especialización por parte de las firmas del sector, ya que la estrategia de “ultra-diversificación”, que ha resultado útil para sobrevivir en el mercado interno, no resultará viable para penetrar en los muy segmentados nichos de mercado que existen en los países desarrollados.

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Insumos e infraestructura:

Este rubro abarca: i) Recursos Humanos: si bien se trata de la principal ventaja competitiva del país para el desarrollo de este sector, hay espacio para mejorar el nivel promedio de la formación profesional en las carreras del área y para estimular la formación de personal del más alto nivel de calificación para desarrollar actividades de docencia e investigación de excelencia; ii) Financiamiento: si bien, en general, el acceso al financiamiento bancario es siempre difícil para las PyMEs argentinas, este problema es aún más serio para las firmas de un sector como el de SSI, por la propia naturaleza de la actividad. En consecuencia, a nuestro juicio, resulta fundamental generar fuentes de financiamiento que puedan ser utilizadas eficazmente y a bajo costo por las firmas del sector, tanto por aquellas que ya están en el mercado como, tema clave, por los start ups (capital de riesgo); iii) Tecnología: aquí el tema clave es cómo preservar y expandir la moderna infraestructura de telecomunicaciones existente, ya que el futuro desarrollo del sector de SSI estará indudablemente muy ligado a Internet; iv) Investigación y Desarrollo: es muy difícil que se pueda pensar en una expansión del segmento de desarrollo de productos en la Argentina sin que se vaya formando una tradición de I&D en las firmas del sector y se constituyan vínculos efectivos entre las actividades de investigación que se realizan en las universidades y los requerimientos, posibilidades y oportunidades de desarrollo del sector a nivel privado. De concretarse, la creación de un fondo destinado a proyectos de I&D en el área de SSI por parte de la SECyT sería un paso en la dirección correcta desde este punto de vista.

Para finalizar, creemos importante discutir también sobre el tipo de vinculación entre el desarrollo del sector de SSI y el resto de la economía argentina. En este sentido, se abren dos alternativas básicas: i) que la inserción exportadora del sector de SSI se dé en forma aislada de la economía local (lo cual podría ser el caso si dicha inserción estuviera orientada básicamente a la provisión de servicios); en este caso, el sector de SSI funcionaría más bien como un “enclave” con relativamente pocos vínculos con el resto de la economía; ii) que se avance en un sendero evolutivo más complejo, en el cual el aprendizaje en el mercado doméstico y en los mercados externos se retroalimenten mutuamente, generando entonces más “derrames” sobre la economía a partir de un proceso de “learning by interacting” con los usuarios locales. Obviamente, esta segunda alternativa es la preferible a nuestro juicio, aunque su concreción, por cierto, no dependerá únicamente de las políticas que se adopten hacia el sector de SSI, sino también de la propia trayectoria que asuma el proceso general de desarrollo económico en la Argentina.

N. Ducoté, M. Braun y L. Díaz Frers; La gobernabilidad: transparencia y .... Estudio 1.EG.33.4 Componente C. Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.4 Componente C

LA GOBERNABILIDAD:TRANSPARENCIA Y COSTOS DE TRANSACCIÓN

Resumen Ejecutivo

El objetivo central de este trabajo es realizar un análisis detallado y una serie de propuestas para reducir los costos burocráticos de creación y expansión de empresas privadas, apuntando a identificar mecanismos que aumenten la transparencia en las gestiones públicas y privadas, estimulen la responsabilidad social corporativa y disminuyan las prácticas corruptas y de informalidad.

Para identificar si las barreras burocráticas son elevadas en la Argentina y cuáles son las áreas donde más pesan, se realizó: Una comparación internacional Un repaso de los estudios locales sobre costos burocráticos impuestos por el Estado argentino Entrevistas con expertos, tales como contadores, escribanos, abogados y despachantes de aduana Prueba piloto de 4 encuestas a empresarios de Buenos Aires para definir el modelo de encuesta a realizar en las provincias de Río Negro y Santa Fe. Este estudio de casos incluye 43 encuestas a empresarios que constituyen el núcleo central del estudio sobre el cual se basan las conclusiones de este trabajo.

Tanto de las percepciones de los empresarios como de los estudios internacionales y locales surgen altos costos burocráticos, fuertes regulaciones de entrada, evidencia de corrupción y pobre efectividad del gobierno para estimular el crecimiento.

Se destacan las barreras burocráticas al inicio de las actividades, cuyos costos y demoras dependen del rubro de que se trate, pero al menos implican 14 trámites y una demora mínima de 45 días. Estos costos son más altos para los empresarios del interior que se ven obligados a viajar grandes distancias o incluso tener domicilio legal en Capital Federal. Existe una variedad de trámites que deben hacerse en distintas reparticiones, con superposición de controles y un significativo grado de complejidad. Los instructivos suelen estar incompletos y la implementación de las regulaciones parece estar sujeta a la arbitrariedad del burócrata con el que se trate.

Existe evidencia de corrupción al inicio de actividades que compiten con los intereses de políticos de influencia o empresarios allegados al gobierno. Sin embargo, en las encuestas llevadas a cabo en el interior fue una sorpresa positiva encontrar bajos niveles de corrupción en las inspecciones cotidianas de la empresa.

De la interacción cotidiana entre las empresas y el Estado surgieron otras barreras burocráticas. Asociadas a la carga impositiva aparecieron una serie de dificultades que encarecen el costo de operar en la formalidad y desconcentran los esfuerzos desde la producción hacia la administración de impuestos. Se encontraron altos costos de llevar los impuestos al día, tanto por el tiempo que insumen, la complejidad del proceso, la variedad de los impuestos, el cambio frecuente de normas y las largas colas de espera. También deben sumarse las restricciones acerca de cómo, dónde y cuándo se pueden pagar.

Al intentar estimar los costos burocráticos de crecer, se intentó diferenciar entre los costos asociados a las distintas estrategias que puede adoptar una empresa. Por ejemplo, una empresa puede decidir aumentar el empleo, importar una máquina para mejorar su dotación de capital, reestructurar su proceso productivo, ampliar su variedad de productos o llegar a nuevos mercados.

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En varias de estas instancias, los empresarios se toparon con regulaciones burocráticas onerosas, viendo frustradas sus aspiraciones de crecimiento.

Para el caso de ampliar el número de empleados, si bien se deben realizar cerca de 6 trámites en distintas reparticiones, el proceso suele ser rápido y tiene un costo acotado. En cambio, para importar maquinaria, insumos o productos, son muchas las dificultades que hay que sortear en Aduana, además de los controles de capital, los aranceles y la incertidumbre con respecto al tipo de cambio.

También se encontraron dificultades para llegar a nuevos mercados. En primer lugar, los mismos trámites a los que fueron sometidos los productos en su mercado original deben elevarse a nivel provincial o nacional, incrementándose la complejidad y la arbitrariedad de las decisiones burocráticas. Cuando los productos salen de su lugar de origen comienzan a toparse con aduanas interiores y un mosaico de cánones y trabas que dependen del municipio o provincia al que se dirijan.

Cuando los empresarios intentan exportar, nuevamente se encuentran con una serie de problemas. La lista de trámites es extensa y varios son complejos: por ejemplo, les resulta engorroso conseguir el certificado de sanidad y se ven obligados a movilizar a la gente de aduana para agilizar el conocimiento de embarque. Adicionalmente, los costos de los despachantes de aduana son significativos. Y lo que es más grave, varios países no reconocen el sello argentino por falta de credibilidad. Por ejemplo, los controles de calidad y sanidad no son efectivos. Sumado a todo esto, hoy se agregan las retenciones a las exportaciones y los problemas de caja del gobierno que determinan largas demoras en las devoluciones de créditos de IVA y reembolsos de exportaciones. Debido a las numerosas trabas, algunas de las empresas encuestadas desistieron del esfuerzo de exportar. Otras optaron por la opción de hacerlo a través de otra empresa, con infraestructura administrativa suficiente para lidiar con los trámites, o limpia impositivamente para recuperar los créditos fiscales que surgen de las exportaciones.

En cuanto a la transparencia, resultó evidente en el proceso de investigación que las instituciones que le dan sustento, tanto en el gobierno como en el sector privado, están subdesarrolladas. La falta de transparencia se manifiesta en el sector público en la falta de claridad de las reglas, la arbitrariedad con que se aplican y la falta de información sobre licitaciones estatales. En el sector privado, no se pudo chequear en ningún caso los datos institucionales de las empresas, tales como facturación, nivel de empleo, política de recursos humanos, mostrando que los niveles de transparencia son muy bajos. Debido a esta falta de transparencia aumentan las posibilidades de corrupción e informalidad, al tiempo que la desconfianza se vuelve generalizada.

Existen prácticas de informalidad en las empresas que surgen de barreras burocráticas, tales como la existencia de productos alimenticios no. Pero lo cierto es que la informalidad en las empresas es fundamentalmente consecuencia de una carga impositiva considerada alta e inequitativa (agravada por su complejidad y una coyuntura negativa) y por los costos laborales que surgen de las regulaciones del trabajo.

A pesar de que las trabas burocráticas son costosas, también hay que admitir que en muchos casos, no son la preocupación central de los empresarios. La inestabilidad macroeconómica, la deprimida demanda doméstica, el corte en las líneas de financiamiento y el continuo cambio de reglas de juego en todos los aspectos relacionados con vida empresarial, fueron mencionados como problemas centrales por los empresarios.

No obstante, es evidente que hay mucho que se puede hacer para disminuir el peso de las barreras burocráticas. Resulta obvia la necesidad de simplificar los trámites necesarios para registrar una empresa. Las nuevas tecnologías informáticas brindan herramientas que permiten hacer un manejo más eficiente de la información, permitiendo al Estado centralizar las bases de datos y flexibilizar

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su uso. En este sentido, sería oportuno evaluar la performance de los experimentos realizados con "ventanilla única" para poder analizar la posibilidad de implementar esta reforma en distintos niveles de gobierno. También resulta pertinente aquí un replanteo para determinar qué trámites se pueden realizar por Internet (como muestra la tendencia mundial) o utilizando otras herramientas simplificadas para evitar que los empresarios tengan que viajar enormes distancias para cumplir con los requisitos legales de sus emprendimientos.

La reglamentación también debe ser más transparente. Muchos países están avanzando en la realización de instructivos completos y claros para guiar a las empresas en sus tramitaciones. Estos instructivos deben ser accesibles, simples y contener todos los pasos necesarios, el orden en que se deben hacer, los requerimientos, los costos y las demoras estimadas (en tiempos realistas, congruentes con la carga de trabajo de las respectivas reparticiones administrativas). Esto disminuiría las posibilidades de la burocracia de abusar de su autoridad o del desconocimiento de los empresarios. Complementariamente, los avances que el Estado logre en el proceso de transparentar su información podrían llegar a tener efectos benéficos adicionales si aumentan los niveles de transparencia que exige nuestra sociedad. El gobierno tiene un importante rol para liderar este camino hacia estándares más exigentes de transparencia de la información.

Finalmente, las regulaciones burocráticas deberían reorientarse para cumplir un rol positivo para la sociedad. En particular, el Estado debería recuperar su rol de control de calidad. Allí donde no pueda realizarlo efectivamente, sería beneficioso que lo delegara a agentes idóneos, cuyo sello sea creíble. Un control de calidad más efectivo no es sólo positivo para los consumidores, lo es también para las empresas. Fueron muchos los empresarios que demandaron controles más efectivos y más equitativos, no sólo en los impuestos sino en la calidad. Si el sello del gobierno fuera creíble, disminuirían también los costos de exportar. El costo de la autorización de un producto no sería una erogación inútil para el empresario si el control fuera valioso para los consumidores o los clientes domésticos y extranjeros de la empresa.

Las áreas centrales en las que se deben revisar las regulaciones burocráticas a fin de simplificarlas, transparentarlas y reorientar su objetivo deberían incluir: los requisitos para registrar una empresa y sus empleados, las condiciones para habilitar los productos, la aplicación de impuestos, las normas para habilitar modificaciones en las construcciones o procesos productivos, así como los controles para importar y exportar. Revisar las regulaciones burocráticas con estos objetivos en mente, haciéndolos más simples, transparentes y útiles, permitirá mejorar aspectos de coordinación y definición de las responsabilidades en el Estado.

Este trabajo de investigación aporta valiosa información acerca de la percepción de las empresas sobre las dificultades burocráticas impuestas al inicio de la actividad, en su relación cotidiana con el Estado, cuando decide crecer o intenta exportar. No obstante, para poder fortalecer las conclusiones de este trabajo, sería de utilidad extender el tamaño de la muestra, en particular para ver si hay diferencias sustanciales entre provincias o sectores productivos. El trabajo se enriquecería más si se pudieran relevar otros sectores productivos con mayor profundidad y detalle. Es importante garantizar la confidencialidad de las respuestas a las encuestas para aumentar la veracidad de las mismas.

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Estudio 1.EG.33.4 Componente D

GESTIÓN AMBIENTAL EN EL SECTOR AGROINDUSTRIAL. COMPETITIVIDAD Y SUSTENTABILIDAD

Resumen Ejecutivo Diagnóstico 1) Sustentabilidad

En las entrevistas y consultas bibliográficas realizadas no se han detectado graves problemas de sustentabilidad en la región pampeana que sugieran la posibilidad de una drástica caída en la productividad agrícola en el corto o mediano plazo. En cuanto al suelo, varias zonas extrapampeanas, o incluso en algunas subregiones pampeanas frágiles, han incrementado su vulnerabilidad, lo cual se manifiesta en fenómenos de erosión, degradación e incipiente desertificación relacionados ya sea por la deforestación seguida por agricultura intensiva en suelos frágiles como por sobrepastoreo. Sin embargo, el riesgo de erosión se ha reducido considerablemente con respecto a la situación de principios de los años 1990 en las subregiones pampeanas de mayor productividad (dedicadas al cultivo intensivo de cereales y oleaginosas) debido al uso de siembra directa que de algún modo ha reducido el impacto de la intensificación agrícola observada en la última década. Por otro lado, el uso de siembra directa junto con la adopción de semillas transgénicas para la producción de soja en la región pampeana y extrapampeana trajo aparejado un incremento en el uso de fertilizantes (cuyo uso permanece aún muy por debajo del observado en países desarrollados) y plaguicidas (que si bien poseen menor toxicidad que los anteriormente empleados, su uso ha crecido considerablemente). Es en el uso del recurso agua donde se observan las mayores deficiencias de manejo. En varias regiones extrapampeanas altamente dependientes del riego se verifica el agotamiento, salinización o contaminación de acuíferos que está llevando a problemas de contaminación de suelos. Asimismo, cabe destacar que el fenómeno de las inundaciones causados por excesivas lluvias se ve empeorado por el mal diseño y falta de coordinación y seguimiento de obras hidráulicas públicas y privadas.

Por su parte, la fuerte expansión del sector lácteo en los años 1990 implicó una mayor presión sobre el recurso agua, así como sobre los suelos dado que el crecimiento en la producción se basó, no tanto en el aumento del rodeo, sino principalmente en un fuerte cambio en la tecnología de producción hacia un sistema pastoril suplementado, con grandes mejoras genéticas y un mayor número de animales por unidad de superficie.

Si bien por el momento no se han detectado graves impactos ambientales de la notable expansión de la producción primaria y de agroalimentos en base a la intensificación agrícola ocurrida durante los años 1990 (sobre todo a partir de la expansión del cultivo de soja y del doble cultivo trigo-soja), este tema requiere una evaluación más profunda y de más largo plazo. Los efectos ambientales de largo plazo del uso del paquete tecnológico más difundido (soja transgénica resistente al herbicida glifosato + siembra directa + glifosato) no han sido estudiados en profundidad. Por otro lado, cabe destacar la primacía de las empresas proveedoras de semillas en la investigación y por ello en la generación y disponibilidad de información sobre impactos ambientales y sobre la salud de los cultivos transgénicos, lo cual genera cierta asimetría de información para las autoridades reguladoras del uso de biotecnología.

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En cuanto al sector productor de alimentos, es sabido que las industrias alimenticias tienen en general un bajo impacto ambiental en comparación con las manufacturas de origen industrial o aún otras manufacturas de origen agropecuario (como por ejemplo, las curtiembres), dado que sus emisiones presentan fundamentalmente el problema de efluentes líquidos con alta carga orgánica (relativamente fácil y económicamente tratables). Sin embargo, su alta concentración geográfica y el alto volumen de descargas los vuelve relevantes entre los contribuyentes a problemas de contaminación de cursos de agua.

2) Gestión ambiental y competitividad

El vínculo entre competitividad y gestión ambiental parece cada vez más estrecho, lo cual hace necesario que los actores involucrados en la definición de estrategias de desarrollo productivo y exportador le presten atención. En el caso de la industria agroalimentaria, esto se refleja en varias tendencias internacionales detalladas a continuación.

En primer lugar, el surgimiento de barreras no arancelarias vinculadas a aspectos ambientales. Si bien resulta a veces difícil diferenciar entre preocupaciones ambientales y fitosanitarias y por ello para hablar de nuevas barreras ambientales, en este trabajo se adoptó el criterio de considerar como ambientales a las preocupaciones que son más consideradas por ONGs orientadas a problemas ambientales o que resultan asociadas con la regulación ambiental (aunque también pueden considerarse como asociadas a preocupaciones de salud). De hecho la tendencia a incorporar consideraciones ambientales y de bienestar animal dentro de las buenas prácticas agropecuarias y de manufactura (tradicionalmente solo orientadas a cuestiones sanitarias y de higiene) sugiere que será cada vez más difícil diferenciar los requisitos ambientales, sanitarios y de higiene y seguridad.

En cuanto a la identificación de barreras ambientales propiamente dichas, el análisis detallado de los dos sectores que han sido el foco de los estudios de caso (lácteos y la trama oleaginosa a partir de soja) muestran la presencia incipiente de barreras. En primer lugar, observamos los requisitos establecidos en los últimos dos años para el etiquetado obligatorio y la trazabilidad de porotos y semillas de soja transgénica y para productos orientados al consumo humano (productos de soja o aceites) y animal (harinas) obtenidos en base a ellos (los requisitos más exigentes son los que están en elaboración en los 15 países de la UE, pero también se enfrentan requisitos de etiquetado en Japón, Corea, Australia, etc.). En el caso del sector lácteo no se han detectado requisitos ambientales específicos.

Una segunda tendencia indica que los productores primarios en EE.UU. y en Europa reciben generosos subsidios para la adopción de buenas prácticas de gestión ambiental. Además de perjudicar la competitividad de la producción argentina en el corto plazo, estos subsidios y la creciente adopción de estas prácticas de gestión ambiental pueden implicar en un futuro próximo estándares más exigentes de gestión ambiental para los productores que deseen acceder a dichos mercados.

Una tercera tendencia internacional, más allá de la existencia de normas de gestión ambiental per se (como las de la serie ISO 14000), es la incorporación de requisitos de gestión ambiental en las normas o procedimientos vinculados a la gestión de calidad (tales como los asociados a las normas de la serie ISO 9000) y a la buena gestión productiva (tales como las buenas prácticas agrícolas y de manufactura). Cabe destacar que dichas normas son mayormente de origen privado y voluntarias. Tal es el caso del Eurep-Gap, un código certificable de buenas prácticas agrícolas elaborado por un grupo de empresas europeas involucradas en todas etapas de la producción de frutas y hortalizas, que posee un fuerte componente ambiental. Este código se está difundiendo extensamente, con adhesión de empresas minoristas y mayoristas europeas (en especial los supermercados) y es

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probable que en el futuro se desarrollen códigos similares para otras actividades agrícolas. Cabe destacar que, si bien se trata de normas voluntarias, su adopción generalizada por los clientes en los principales mercados de destino de las exportaciones argentinas, las volverán prácticamente obligatorias para acceder a dichos mercados.

En el plano local, los organismos privados y públicos vinculados a la normalización y la calidad (SENASA, IRAM, INTI, INTA, etc.) realizan un estrecho seguimiento de las normas en elaboración y además han ido incorporando esta tendencia internacional a relacionar buenas prácticas de manufactura y gestión de calidad con gestión ambiental.

Una cuarta tendencia internacional, sugiere varias oportunidades para mejorar la gestión ambiental y la competitividad de las industrias agroalimentarias al mismo tiempo.

Por un lado, en virtud del rápido desarrollo de mercados de productos orgánicos. Gracias a la vocación de varios productores locales y a la creación de un marco regulatorio bien diseñado (que incluye un doble control de la producción certificada a través de certificadoras privadas y de SENASA que supervisa el sistema) y con excelente credibilidad internacional, Argentina se ha posicionado tempranamente en los mercados orgánicos de países desarrollados, fundamentalmente de Europa. Pese a que las exportaciones orgánicas alcanzaron sólo 48.000 toneladas (y unos 40 millones de dólares) en el año 2001, cabe destacar que estas cifras revelan un aumento del 280% en volumen y del 170% en valor en los últimos 5 años. Todo esto ocurrió con muy escaso apoyo local, más allá del sistema público de supervisión de la certificación. Asimismo, y pese a la depresión actual, es importante mencionar que Argentina posee el principal mercado interno de productos orgánicos en un país en desarrollo, lo cual contribuye a fomentar un mayor desarrollo y variedad de la producción local.

Por otro lado, otras oportunidades se abren en vinculación a los tratados ambientales internacionales que incluyen mecanismos de transferencia de tecnologías “más limpias” para países en desarrollo. Tal es el caso del mecanismo que en el marco del Protocolo de Montreal (sobre la protección de la capa de Ozono) ha ofrecido financiamiento (donaciones) para la reconversión de productores que utilizan bromuro de metilo como fumigante. En este marco se inscribe el desarrollo de un programa del INTA en colaboración con la oficina del Programa Ozono de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) orientado a la reconversión total de los productores tabacaleros; en cambio la reconversión de los horticultores resulta más difícil. Un segundo caso es el de la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, que puede aportar ingresos adicionales a los productores por los servicios de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a través del "Mecanismo para un Desarrollo más Limpio". En el primer período de compromiso que se espera que se iniciará con la entrada en vigencia del Protocolo de Kioto (solo resta la ratificación de Rusia para que esto ocurra), tal es el caso de los productores pecuarios que adopten sistemas de alimentación que reduzcan emisiones de metano, también podría comprender a la producción y utilización de biodiesel y aunque parece difícil por el momento, podría en un futuro incluir la captura de carbono generada por la adopción de siembra directa.

Los principales hallazgos de los estudios de caso en cuanto a la reacción de los productores locales (en el sector primario y en el sector industrial) frente a estas tendencias internacionales son los siguientes: Sector primario

Falta de preparación y de estrategias. Posición defensiva de la mayoría de los productores frente a los requisitos de etiquetado de OGM.

Limitaciones de mercado para segregar soja transgénica de la soja convencional (bajo diferencial de precios para soja no transgénica; escasa infraestructura disponible para acopio en puertos, etc.)

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que no se verifican en el caso del maíz (donde está cada vez más difundida la práctica de segregar el maíz colorado no GM).

Los productores locales no son conscientes de la necesidad de demostrar la inocuidad de los cultivos OGM como una estrategia comercial.

Incipientemente, unos pocos productores y algunos miembros de la comunidad científica defienden una postura proactiva, que tenga en cuenta las demandas de los consumidores locales y extranjeros, y que aproveche los beneficios de demostrar el menor impacto ambiental relativo del agro en Argentina en comparación con PD.

Los productores lácteos no enfrentan requisitos externos de gestión ambiental y se considera que el tambo tiene un bajo impacto ambiental pese a su alto uso de agua. En el sector primario no se le asigna ninguna prioridad a la gestión ambiental.

Se vislumbra, de todos modos, el comienzo de demandas de buenas prácticas asociadas a temas ambientales por parte de empresas industriales (es decir a pedido del cliente). Sector industrial

No asigna gran importancia competitiva a definir y publicitar una política interna de gestión ambiental: baja participación de la industria alimenticia en el ranking de empresas locales que cuentan con certificación de su gestión ambiental (ISO 14001).

Las empresas del complejo aceitero argentino (productor de aceites y harinas de soja) no enfrentan requisitos de gestión ambiental por parte de sus clientes externos: ninguna planta cuenta con certificación ISO 14001.

Los temas ambientales sólo tienen prioridad si el dictado de nuevas regulaciones o el mayor enforcement llevan a las firmas aceiteras darle mayor importancia. El sector ha realizado importantes inversiones en expansión, modernización y mejora de la productividad a lo largo de la última década y media y varias plantas han alcanzado certificación bajo normas ISO 9000 o de Control de Puntos Críticos (HACCP). Dichas mejoras hacen que las plantas modernas cuenten con adecuados sistemas de tratamiento de efluentes líquidos y gaseosos y que las plantas antiguas vayan siendo reemplazadas por nuevas capacidades (con tecnologías “más limpias”).

Las empresas líderes del sector lácteo (que concentran 3/4 del mercado interno y de las exportaciones) ven un débil vínculo entre gestión ambiental, imagen y competitividad. Las empresas tienden a contar con políticas ambientales y a difundirlas. Sin embargo, cuentan con certificación de sus sistemas de calidad y buena gestión como ISO 9001 y HACCP, pero no de su gestión ambiental (salvo un caso, con certificación en proceso).En el caso de filiales de empresas extranjeras, la gestión ambiental es producto de una política corporativa internacional. El segmento líder cuenta con sistemas de tratamiento de efluentes adecuados, producto de las importantes inversiones en modernización tecnológica durante su etapa de expansión en la década de los años noventa y del uso de tecnologías intrínsecamente más limpias.

Distinta es la situación de las PyMes del “circuito informal”, que en general no cuentan con una gestión ambiental adecuada. Un cuarto del mercado formal (en ventas) está en manos de PyMes (muchas de ellas formales) que no enfrentan incentivos suficientes para mejorar su gestión ambiental.

La generación de suero en la producción de quesos tiene un alto impacto ambiental potencial. Dos empresas locales han invertido en plantas de suero en polvo especializadas que elaboran productos de mayor valor agregado y cuentan con capacidad para procesar importantes cantidades.

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Los lácteos orgánicos no han tenido éxito en su inserción en el mercado interno, aunque sí tienen un peso importante en el consumo de orgánicos de EE.UU., Europa y Japón, mercados altamente protegidos a los cuales es difícil acceder. b) Potencialidades y obstáculos en los próximos años

En vista de los crecientes requisitos de etiquetado de OGM en mercados externos (sobre todo en Asia y Europa), todo indicaría que los productores locales deberán enfrentar el etiquetado y lo que plantea el verdadero desafío: la trazabilidad y la segregación. Dado que los productores locales se han mostrado muy reacios a segregar hasta el momento, las nuevas tendencias en las regulaciones internacionales implicarán para ellos la necesidad de acelerar su reconversión en los próximos años.

La necesidad de segregar tiene varias implicancias. En primer lugar, mayores costos para los productores. En segundo lugar, la segregación de OGM puede contribuir a modificar la estrategia adoptada por los productores locales frente al mercado local en cuanto a la información proporcionada. Dada la escasa proporción de la producción destinada al mercado interno, puede ser que los requisitos de mercados de exportación impliquen el etiquetado de alimentos que contienen OGM destinados para el mercado local. Quizás este sea el camino por el cual los productores estén dispuestos a brindar más información sobre el impacto ambiental y sobre la salud del uso de alimentos OGM. Si bien el sistema regulatorio argentino en relación a la aprobación de eventos transgénicos es muy riguroso y hasta ahora ha contado con gran aceptación por parte de las empresas, de los productores y del sistema científico, hay ciertos aspectos que deberían recibir mayor atención en el estudio e investigación, en especial, el seguimiento de los impactos sobre el ambiente y sobre la salud en el largo plazo, tema que podría abordarse, por ejemplo, en el marco de la cooperación técnica con otros países, como EE.UU. que siguen el tema muy de cerca.

El sector lácteo no recibe presión inmediata por razones ambientales. Sin embargo, tampoco exporta actualmente a países desarrollados donde existe una mayor conciencia ambiental del consumidor y más estricta legislación. Si bien no existen barreras ambientales que impliquen la necesidad de mejorar urgentemente la gestión ambiental por motivos comerciales, ya sea a fin de reducir la alta dependencia del mercado brasileño, como a fin de posicionarse para una eventual apertura de mercados como Europa, Estados Unidos y Japón, sería conveniente fomentar la GA ambiental en el sector, acorde con estándares internacionales en tanto sean aplicables a la realidad de nuestro país.

También y concurrentemente, sería conveniente aprovechar el carácter extensivo de la producción agrícola argentina, especialmente en relación a la producción de los países más exigentes en temas ambientales, como factor para promocionar nuestros productos y diferenciar las prácticas de gestión ambiental adecuadas y exigibles para la Argentina. c) Lineamientos de política sugeridos

Salvo algunos aspectos puntuales, muchos de los lineamientos de política recomendados se orientan a fortalecer iniciativas que ya fueron en un momento u otro adoptadas por distintas autoridades.

Apoyo al sector orgánico: fortalecer un espacio de diálogo permanente en la SAGPyA para el sector; asistencia financiera para el período de transición; financiamiento para la exportación.

Contribuir a fortalecer y unificar sistemas de trazabilidad y verificación de contenido OGM, al menos desde el sector público (hay multiplicidad de oferentes, lo cual puede incrementar innecesariamente los costos de transacción).

M. Chidiak y M. R. Murmis: Gestión Ambiental en la agroindustria… ; Estudio 1.EG.33.4;. Componente D Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Mayor integración de políticas ambientales y tecnológicas. El proceso organizacional por el cual las empresas (industriales) le prestan mayor atención a la gestión de calidad puede culminar en una mayor atención a temas ambientales. La integración entre políticas ambientales y tecnológicas parece natural a fin de que las firmas transiten el sendero natural que parte de la incorporación de sistemas de buenas prácticas de manufactura, gestión de calidad y luego los de gestión ambiental. Desde las políticas debería promocionarse la gestión ambiental como un aspecto más de la calidad de productos y procesos.

Integración de políticas ambientales y de desarrollo productivo. Tanto en el sector productor de aceites y grasas vegetales como en el sector lácteo, la integración de la cadena productiva constituye una importante herramienta de “producción más limpia”, es decir para reducir el volumen de residuos y efluentes generados. Tanto una política ambiental seria y una política de desarrollo productivo deberían fomentar un mayor aprovechamiento y valorización de subproductos y residuos, tales como el aprovechamiento del suero en la industria láctea y el desarrollo de complejos oleoquímicos en paralelo a la industria aceitera.

Tomar la iniciativa en la creación de estándares para la certificación de calidad de gestión ambiental en el sector agrícola y ganadero. Dado que no existen estándares internacionales para la certificación de la calidad de gestión ambiental en el sector primario, sería importante que el sector público y el sistema científico-técnico vinculado al sector primario trabajen conjuntamente con las empresas privadas para desarrollar un tal sistema que puede ser la base para dar una imagen de productos primarios argentinos como naturales y "limpios".

Apoyo al sector PyME, fundamentalmente en el caso del sector lácteo, para fortalecer la difusión de prácticas de gestión de calidad como de gestión ambiental tanto en la producción primaria como industrial.

Fortalecer la investigación en el sistema público sobre: a) técnicas y prácticas agronómicas de menor impacto ambiental; b) efectos de largo plazo del uso de material genéticamente modificado junto con los fertilizantes y plaguicidas que componen el “paquete” tecnológico aplicado en distintas regiones del país.

En cuanto al fortalecimiento institucional, cabe resaltar la necesidad de:

Un seguimiento continuo de las demandas cambiantes de los mercados externos. Los organismos públicos encargados de la gestión de la biotecnología y la seguridad alimentaria (CONABIA; SENASA) deben mantener en el marco de escenarios y tecnologías cambiantes, su capacidad para garantizar bioseguridad y seguridad alimentaria.

Mejorar la relación formal entre organismos de investigación, promoción y control de la gestión ambiental y de la calidad de agroalimentos (SAGPyA, INTA, SENASA, SAyDS, etc.).

S. Decibe y S. Canela; Educación y sociedad del conocimiento ..Estudio 1.EG.33.4 Componente E. Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.4 Componente E

EDUCACIÓN Y SOCIEDAD DEL CONOCIMIENTO

Resumen Ejecutivo

En este documento se analizan los componentes centrales de una estrategia de desarrollo nacional basada en el conocimiento, que debiera tener como base de apoyo una reforma estructural del sistema educativo y científico tecnológico, la profundización y mejora de políticas que fueron iniciadas en la década pasada y un marco institucional más adecuado para la promoción de una mayor eficiencia y calidad en la generación, apropiación y difusión del conocimiento. En el nuevo contexto internacional y nacional, se analiza la situación actual del sistema de educación básica y superior y el sistema de ciencia y tecnología y se propone una agenda detallada de reformas. Las propuestas y el marco institucional para llevarlas adelante constituyen uno de los aspectos más relevantes ya que se considera que no podrá existir una estrategia de esa naturaleza si no se operan cambios en dos niveles: 1) cultural, referido a la conducta de los actores del sistema político, productivo y dirigencial en sentido amplio, que ignora el conocimiento y los recursos humanos que se producen en el país y su potencialidad en el horizonte de sus propuestas de políticas de crecimiento y 2) la mejora de la calidad , equidad y pertinencia en el sistema de educación básica, universitario y de ciencia y tecnología y la productividad, transparencia y capacidad de cooperación de los organismos donde se gestionan estos servicios.

El posicionamiento de la Argentina de hoy en la Sociedad del Conocimiento considerando algunas comparaciones regionales e internacionales presenta ventajas y desventajas. Una primera mirada a los resultados educativos y del sistema científico-tecnológico en el contexto latinoamericano muestra una posición de liderazgo en la matriculación combinada de la educación primaria, secundaria y terciaria (83%), particularmente alta en el nivel terciario; y en los parámetros de la llamada "sociedad de la información" así como en la cantidad de científicos en relación a la población. Una comparación más cuidadosa con los países de la región muestra que la Argentina en estas mismas cuestiones avanza a menor velocidad. Es notoria la desventaja en comparación con Chile en cuanto al uso de las nuevas tecnologías de la información, y con Brasil en cuanto al volumen y la sustentabilidad de la investigación científica y tecnológica o en la cantidad de los postgraduados -así como la comparación con ambos en relación a las mayores inversiones en ciencia y tecnología que dichos países sustentan. Este tipo de comparaciones comienza a mostrar claros signos de rezago para la Argentina cuando se realiza con países avanzados, con los que se amplían crecientemente las brechas, pero ello ocurre aún en comparación con los países de desarrollo intermedio semejante o con los que hace 20 años estaban en una situación equiparable. El caso más notable es el de Corea -como el de España- que en 1970 estaban por detrás de la Argentina en la escolarización secundaria y que para l994 ya habían universalizado ese nivel entre sus jóvenes -cuando aquí no se logró aún el 75%- ventaja que se proyecta hacia adelante en la proporción de estudiantes terciarios, cifra que se acerca a los 5000 estudiantes cada 10000 habitantes, bastantes más que los 3117 de la Argentina (aunque para la región este número sea el más alto).

Para formular recomendaciones de política en las áreas de educación, ciencia y tecnología en este contexto y a la luz de los cambios operados en los noventa y a partir de las fortalezas y debilidades de los mismos, se parte de la afirmación que las reformas por la calidad, eficiencia y equidad pendientes requieren cambios de orden estructural que tienen pocos aliados dentro del sistema

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político, entre la dirigencia empresarial y entre los formadores de opinión (por diferentes motivos en cada uno de ellos), y muy fuertes y concentrados detractores. Se indaga brevemente en datos históricos que dan cuenta de la matriz de Estado en la cual se conformó el sistema educativo y de los rasgos de esa matriz que perduran en sus prácticas y en el imaginario colectivo con el objeto de diferenciar las mejores tradiciones en las cuales sustentar los cambios que se proponen, de simples inercias institucionales o legales. La viabilidad de un proceso de modernización tendrá lugar en la medida en que sintonice con las bases culturales de la sociedad. Como lo expresan algunas voces, la cultura como "límite crítico" para la modernización es el mínimo que deberá ser respetado so pena de provocar un bloqueo.

Se constata que las reformas promovidas en los 90 confrontan o tienen el límite de modelos organizacionales y rutinas institucionales con los que ya no pueden dar respuestas a la complejidad y diversidad de las demandas. Las reformas que se requieren integran la agenda aún pendiente de reconceptualización del modelo de Estado, sus funciones y formas de intervención., tema para el cual se afirma, en sintonía con el pensamiento de algunos especialistas, la necesidad de diferenciar las funciones de concepción, promoción, financiamiento, control y monitoreo de las políticas de las de gestión y ejecución. Se propone avanzar, según el espacio del que se trate (educación básica o nivel universitario o de ciencia y tecnología) en modelos alternativos de gestión que explore diferentes modalidades donde "lo público" no quede reducido como es tradición a la gestión típicamente estatal. Para ello se recomiendan reformas centradas en nuevos modelos de gestión, instrumentos e incentivos para las cuales son necesarios en algunos casos cambios en las regulaciones administrativas y laborales vigentes. Potencialidades, problemas y propuestas por sector:

a. El sector de educación básica muestra que el esfuerzo que sistemáticamente se ha venido realizando para aumentar la inclusión de niños y jóvenes dentro del sistema hoy puede verse en cifras que traccionan hacia arriba el lugar que nuestro país ocupa en términos internacionales. Están prácticamente cumplidas las metas de escolarización universal del preescolar (98%) y primaria (99,9%) y queda pendiente un esfuerzo importante por completar la incorporación masiva de la franja de 13 a 17 años que hoy es del 71,9%. Las reformas implementadas en los 90 han dejado saldos positivos respecto al avance en la descentralización de los servicios a las provincias, los lineamientos fundamentales de política acordados como los referidos a qué enseñar y cómo, en cada uno de los niveles, la actualización de la formación básica de los docentes y el proceso de reacreditación de las instituciones que los forman, el desarrollo del sistema nacional de evaluación de la calidad de los aprendizajes de los alumnos, el sistema de información y estadística , experiencias innovadoras en distintos lugares del sistema y en general un estado de movilización interesante que posibilita seguir profundizando las reformas.

Sin embargo seguir avanzando implica afrontar cambios que requieren todavía de acuerdos estructurales. La incompleta o inmadura descentralización operada en el sector requiere de una reconceptualización y concertación política nueva sobre la reforma del estado y la descentralización posible y deseable, la falta de previsión y regularidad con la que se brinda el servicio (sucesivamente en diferentes provincias hay conflicto por falta de pago de los salarios a los docentes), la ausencia de compromiso sobre un flujo suficiente y permanente de recursos y la baja calidad del debate público son el trasfondo sobre el que aparece una escuela que debe atender una demanda cada vez más compleja y de mayor heterogeneidad sin responsabilidad sobre los recursos que maneja y muchas veces con deficiente disponibilidad de los mismos.

Para definir las propuestas en este sector el documento recorre los diferentes "campos" de la gestión del sistema , desde la escuela, pasando por la gestión provincial hasta el rol de la autoridad

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educativa en el orden nacional y las interacciones con la sociedad . Releva en cada uno de ellos las dificultades y problemas que impiden avanzar en un programa de mejora de la equidad y calidad de la oferta. Hace visible la contradicción entre el modelo pedagógico que se promueve, centrado en la enseñanza de conocimientos y competencias fundamentales y el modelo de organización del trabajo en la escuela, la forma en que se seleccionan las plantas de conducción y los docentes, la disponibilidad y decisión sobre los recursos que utilizan, el uso de los tiempos, los vínculos con la autoridad provincial y nacional, las regulaciones laborales. Básicamente se recomienda para la década presente la indagación en modelos alternativos de gestión de las escuelas basados en la preservación del carácter "público" del servicio aunque éste no sea brindado directamente por el estado en sentido tradicional y concentrar en la autoridad educativa provincial y nacional, diferenciando metodologías y grados de intervención, la capacidad de financiar, generar políticas, promover innovaciones, brindar asistencia técnica, monitorear y controlar la calidad y equidad de la oferta. Junto con la responsabilidad institucional por los resultados, a nivel de las escuelas, debe aumentar la capacidad real para ejercer autoridad de parte del nivel provincial y nacional como así también garantizar la participación y el control social de la comunidad sobre las instituciones y sobre el servicio en general.

b. La Educación Superior enfrentó una gran expansión de la matrícula en los noventa sobre la base de una expansión aún mayor en la década anterior con lo que el sistema se vio confrontado en pocos años a procesos de cambio de gran envergadura. Las instituciones estuvieron inmersas en reformas que remiten a las legislaciones, los incentivos, el financiamiento y los sistemas de evaluación y control. La oferta institucional se amplió y diversificó ampliamente, se crearon carreras más cortas, titulaciones intermedias, creció la oferta privada a nivel universitario y no universitario y se establecieron alianzas con agentes e instituciones internacionales. Las fuentes de financiamiento, especialmente públicas, prácticamente se duplicaron. Las reformas académicas tendieron a la flexibilización curricular, la incorporación de nuevas tecnologías, la educación a distancia y la promoción de la investigación. La evaluación fue el paso más novedoso e importante hacia el control de calidad del sistema.

La configuración de un sistema universitario público masivo, que lo coloca en términos de matrícula a la altura de los países intermedios de la OCDE, fue el resultado de la presión de los jóvenes por acceder a titulaciones de nivel superior, del manejo tradicional del tema del ingreso vinculado a la ausencia de pruebas de finalización de la secundaria, y de la escasa oferta de carreras terciarias no universitarias fuera de la docencia. El carácter masivo del ingreso acompañado por altas tasas de deserción en el primer y segundo años, 1la falta de reglas del juego durante el transcurso de la carrera así como la insuficiencia de las becas y subsidios para los alumnos de bajos ingresos -que redunda en la prolongación de las carreras por razones laborales o en el no ingreso o deserción temprana- se refleja actualmente en indicadores muy contradictorios como el bajo nivel de gasto por alumno (la mayor parte de la inversión está implícita en alumnos que desertan) y un alto costo por graduado, comparable al de los países desarrollados -y superior en el caso de numerosas instituciones.

Las ineficiencias señaladas se alimentan, entre otras razones, en los mecanismos de distribución de recursos utilizados. El financiamiento a las universidades nacionales se realizaba tradicionalmente a través de la Ley de Presupuesto mediante una cuota por universidad según la

1 En Informática, una de las carreras más concurridas en los últimos años, ingresan entre 10.000 y 12.000 estudiantes por año y se gradúan menos de 700.

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participación histórica, asimilándolas a los organismos de la administración central, sin tener en cuenta indicadores objetivos que reflejaran las situaciones particulares y sin considerar los resultados de cada institución. Para superar estas dificultades se crearon diversos instrumentos. La nueva Ley 24.521 de Educación Superior de 1995 –LES- otorgó autarquía económico-financiera a las universidades nacionales para disponer de los recursos estatales y de otras fuentes de manera autónoma así como para definir el regimen de personal y de admisiones de alumnos, los aranceles, los servicios que se presten y las decisiones patrimoniales. La LES contemplaba asimismo un régimen de títulos académicos "habilitados" para el ejercicio profesional y condicionados a la acreditación de las carreras así como un porcentaje mínimo de las plantas docentes concursadas. En este marco fueron creados Fondos para la promoción de las reformas y el cambio institucional, para incentivar la investigación académica con el objeto de mejorar la calidad y vincular el financiamiento a estos programas. Asimismo, se legisló sobre la Evaluación universitaria, una de las principales realizaciones del período. Se promovió la mejora en la calidad mediante la acreditación de carreras de grado que comprometen el interés público, la acreditación de posgrados y la evaluación institucional externa, a través de la creación de la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU.)

Mientras la evaluación se fue instalando paulatinamente en la práctica universitaria, los intentos de redistribución del presupuesto estatal en función de indicadores tales como los costos de las carreras, el número de alumnos y egresados, etc, se estancaron. El freno del financiamiento público a partir de 1998 provocó el estrangulamiento gradual de los nuevos instrumentos mientras se fortaleció la defensa corporativa de las universidades para evitar la redistribución de los recursos públicos.

El problema del financiamiento público del sistema universitario es un tema de debate público y va de la mano de la discusión sobre la equidad en todo el sector educativo. El cuadro de desigualdad es evidente si observamos que del 10% más rico de la sociedad, el 75% de los jóvenes entre 18 y 21 años está cursando la universidad mientras que en el 10% más pobre lo hace solamente el 5%. Si el objetivo de universalizar la secundaria a corto plazo se cumpliese estos desequilibrios generarían mayor tensión y conflicto distributivo ya que a la matrícula incrementada del sistema básico y sus demandas derivadas por mayor presupuesto por un lado, se sumarían las ingresantes al sistema superior, simultáneamente.

La orientación de la oferta académica, como se señala más adelante, está fuertemente concentrada en pocas profesiones liberales y genera una baja proporción de graduados para abastecer el sistema científico y técnico en un escenario hipotético de gran expansión. Por otra parte si bien las universidades adoptan el nombre de las provincias de asiento territorial, la oferta educativa no necesariamente está vinculada con las potencialidades y demanda efectiva para el desarrollo económico, social y cultural de las provincias en que se encuentran. En cuanto a la oferta terciaria, proliferan instituciones y carreras, que se expresan en una gran "inflación" de títulos que no están regulados y controlados por la autoridad pública. Durante décadas se privilegió el incremento de matrícula por sobre la adaptación de contenidos a los cambios del sistema productivo y los requerimientos de capital humano con lo que se demuestra la baja vinculación o diálogo entre las instituciones y la sociedad.

Para avanzar en la superación de los problemas detectados se propone en primer lugar garantizar la articulación entre el nivel medio y superior a través de la institución de un Certificado de Aptitudes Básicas para continuar estudios universitarios que debiera tener a las universidades y los gobiernos provinciales como protagonistas. Las universidades podrían dictar cursos de "nivelación" paralelos al último año del nivel medio así como programas de capacitación docente para dicho nivel con el objeto de mejorar paulatinamente la calidad de egreso del secundario-polimodal. En

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segundo lugar su sugiere evaluar y consensuar mecanismos de financiamiento teniendo en cuenta que, en cualquier caso, los fondos incrementales debieran concentrarse en el Ministerio Nacional , quien administraría un Fondo para reformas estructurales, mejoras de la calidad y orientación de las carreras así como para garantizar una mayor equidad (becas). Un buen sistema de becas también contribuiría a reorientar la demanda hacia programas educativos más pertinentes nacional o regionalmente. Para encauzar estas reformas el estado nacional debiera instalar en el debate público el tema del gobierno de las universidades por un lado así como fortalecer la capacidad regulatoria y de control a través del sistema de evaluación y acreditación para reordenar las carreras y la diversidad de títulos existentes.

c. El sector científico y tecnológico cuenta con suficientes recursos humanos de los cuales la mitad trabaja en las áreas de Ciencias Básicas, las Ingenierías y Tecnologías que son también las que reciben la mayor parte de los recursos financieros, tienen un buen rendimiento a juzgar por el crecimiento de las publicaciones de calidad internacional que producen anualmente aunque un muy bajo nivel de patentamientos, vinculado a insuficiencias regulatorias. Solamente una cuarta parte de los egresados de la universidad, provienen de estas ramas: cada año pueden egresar 3.200 administradores, 2.500 médicos y 1.700 abogados pero solamente 1 físico, 18 matemáticos,166 biólogos y 190 ingenieros, lo que constituye una limitante potencial a la expansión del sector.

A la falta de estímulos hacia los jóvenes que pueden elegir este destino profesional se agrega la bajísima inversión en Investigación y Desarrollo, del 0.4% del PBI - que no alcanza siquiera a la mitad de la meta del 1% del PIB propuesta por la UNESCO para frenar la brecha que separa a países ricos de pobres- que tiene además un rasgo estructural notable: el gasto en I y D del sector privado representa apenas una cuarta parte del total y en los últimos años declina en el marco de la crisis. Si a la caída de la inversión privada en I y D (0.33% de sus ventas) y la obsolescencia derivada en el equipamiento e infraestructuras le sumamos la tradicional desvinculación entre empresarios y científicos, el éxodo de los jóvenes profesionales y el freno de algunas de las principales líneas de financiamiento del estado a los proyectos innovadores, la necesidad del cambio de rumbo es evidente y perentoria. La inexistencia de una estrategia nacional para el desarrollo científico y tecnológico en ausencia de un sector privado dinámico dispuesto a asumir los riesgos de la inversión -o de cierta envergadura en la actividad- no solo nos alejaría del mundo cada vez más avanzado, sino que nos alejaría aun de nuestros vecinos, Brasil y Chile.

El balance no es tan pesimista si se considera la existencia de un puñado de firmas innovadoras así como la calidad de los recursos humanos de las áreas científicas y tecnológicas; las historias institucionales de organismos de larga experiencia en investigación y extensión que hoy, a pesar de sus rigidez y burocracia, están en proceso de reorientarse hacia modos de funcionamiento más autónomos y de articularse entre sí y con el resto del sistema; así como las demandas y aspiraciones por mayor calidad en la producción y difusión del conocimiento. En los últimos años hay avances en la conciencia de los investigadores sobre la necesidad de mejorar los perfiles institucionales, concentrar e integrar esfuerzos y recursos para mejorar la “masa crítica” en cada ámbito institucional o mediante la asociación y cooperación con otras instituciones, especialmente del sector privado, de estandarizar los criterios de medición de resultados, de homologar las categorías de científicos y de avanzar en la elaboración de normas más eficaces sobre la protección y la propiedad intelectual.

Los déficit y los avances en los últimos años han confluido en la formulación de un política novedosa que impulsó cambios institucionales, la utilización de instrumentos e incentivos, contratos y modos de financiamiento, que en su diseño, significan un gran salto adelante como lo testimonian la formulación de Planes Plurianuales aprobados por la máxima autoridad nacional, el GACTEC

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(Gabinete Científico Tecnológico) o la creación de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica con la puesta en operación del FONTAR y el FONCYT y la normalización del CONICET.

Los resultados no reflejan todo el esfuerzo realizado posiblemente porque existió un "desfasaje temporal" entre la voluntad política de los responsables y actores del sector científico y tecnológico por un lado y los actores del sector de la producción y la máxima autoridad política nacional, por el otro. El nivel de difusión de la nueva operatoria, la versatilidad de los instrumentos y la complejidad de los trámites técnico-administrativos para acceder al financiamiento de los proyectos pueden haber tenido incidencia en los resultados pero el nivel y continuidad del financiamiento y la decisión estratégica de priorizar el avance científico y tecnológico seguramente jugaron un rol central. En suma, la falta de una estrategia nacional y la débil demanda e inserción del sector privado explican la mayor parte del déficit en los resultados.

Estas características del sistema y de sus instituciones fundamentan el énfasis de la propuesta en el desarrollo de una política pública que tienda al fortalecimiento de la capacidad de decisión y acción del sector público así como a la promoción del desarrollo del sector privado que es el que en definitiva puede mostrar en sus productos la mayor importancia del conocimiento en un sistema nacional. Para ello se sugiere a partir de una decisión nacional de política, promover proyectos estratégicos, de calidad internacional, dotar de autonomía de gestión a los organismos de CyT a través de contratos que especifiquen metas, recursos y criterios de evaluación de resultados basados en compromisos de financiamiento pre-especificados. Se propone continuar y reforzar los mecanismos competitivos de financiamiento de proyectos de IyD así como un mayor apoyo desde los organismos hacia el sector privado y la utilización de beneficios fiscales y subvenciones a la inversión -privada. En cuanto a los recursos humanos se sugiere rejuvenecer los planteles actuales, la recuperación bajo diversas modalidades de los talentos radicados en el exterior y la revisión de las reglas del juego en el desempeño profesional de la investigación

J.M. Puppo y G. Bezchinsky; Nuevos enfoques de políticas PYME…; Estudio 1.EG.33.4, Componente F; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II.Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación

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Estudio 1.EG.33.4 Componente F

NUEVOS ENFOQUES DE POLÍTICAS PYME EN ARGENTINA

Resumen Ejecutivo

El presente trabajo reconoce como antecedente los trabajos realizados desde mediados de 2001 por el Grupo de Políticas PyME2. Este grupo ha elaborado una serie de trabajos que comprenden tanto los lineamientos generales para una política PyME en la Argentina como el desarrollo de algunos instrumentos concretos (en áreas como la creación de empresas, la innovación, y la internacionalización) y una propuesta de desarrollo institucional, que constituye una parte central de la estrategia

En primer lugar, es importante destacar el diagnóstico del que parten los trabajos mencionados sobre la situación actual de las PyME argentinas, que da lugar a la necesidad de plantear una estrategia de apoyo. La gran mayoría de las pequeñas y medianas empresas argentinas sobrevivieron en condiciones adversas (e incluso hostiles en muchos casos) durante un largo período de tiempo. La ausencia de una estrategia de desarrollo hizo que muchas empresas cerraran cuando podrían haber sobrevivido y crecido bajo otras condiciones. Las que lograron sobrevivir, lo hicieron en condiciones que seguramente podrían haber sido mucho más favorables si hubieran contado con un contexto diferente. Esa ausencia conspiró asimismo contra el desarrollo de una cultura que valore positivamente y estimule la creación de nuevas empresas y la canalización de las vocaciones emprendedoras de la población. Aún cuando se crearon nuevas empresas, seguramente son muchas menos que las que podrían haberse creado, y con un crecimiento y posibilidades de supervivencia mucho menores que los que podrían haber tenido. Las dificultades para el acceso al financiamiento agravaron sin dudas las debilidades de las PyME.

Con estas debilidades y limitaciones, y en un contexto de “sobrecompetencia” generado por la política de apertura, desregulación de los mercados, privatización de activos públicos, integración regional y fijación del tipo de cambio, las PyME desarrollaron respuestas muy heterogéneas. Algunas desarrollaron estrategias de tipo defensivo, aunque los trabajos rescatan también el hecho de que existen algunas fortalezas del tejido PyME argentino, como la existencia de un núcleo de PyME exportadoras exitosas, de un conjunto de emprendedores dinámicos que en los últimos años lograron crear empresas y crecer, de un tejido industrial sobreviviente que, después de un fuerte ajuste, pudo fortalecer sus capacidades competitivas sobre la base de una visión y de capacidades estratégicas desarrolladas a través de un largo proceso madurativo.

Antes de presentar a las políticas y acciones concretas, se destacan algunos aspectos clave para la definición de una estrategia de desarrollo empresario en la Argentina.

En primer lugar, es importante definir claramente cuál es la justificación para una política de desarrollo empresarial. A nuestro juicio, esa justificación trasciende los argumentos que tradicionalmente se utilizan, que están vinculados con las fallas de mercado, con los mayores costos de transacción que enfrentan estas empresas, o con su mayor capacidad relativa de generar empleo. Sin desconocer la importancia de estos argumentos, consideramos que una estrategia de desarrollo

2 Los integrantes del Grupo de Políticas PyME son: Roberto Barbero; Gabriel Bezchinsky; Héctor Castello; Carlo Ferraro; Francisco Gatto; Marcos Gerber; Hugo Kantis; Juan Carlos Lascurain; Virginia Moori Koenig; Raúl Novoa; Jorge Pegoraro; José María Puppo; Luis Rappoport y Gabriel Yoguel. La coordinación general está a cargo de José María Puppo, y la coordinación técnica, a cargo de Gabriel Bezchinsky

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empresarial se justifica además por razones de tipo político, entre las que se destaca la importancia de contar con una burguesía nacional densa y dinámica, confrontada internacionalmente. A partir de esta definición, la promoción de las micro, pequeñas y medianas empresas exige que sean definidas como sujeto de derecho. En este sentido, el punto de partida es la definición de que los emprendedores y sus empresas deben gozar de un conjunto de derechos y garantías.

En segundo lugar, una vez definidos los derechos y garantías de las micro, pequeñas y medianas empresas, debe establecerse un marco institucional y normativo que garantice la vigencia y el cumplimiento de esos derechos y garantías. De lo contrario, los mismos se convierten en meras declaraciones de buenas intenciones. A partir de las consideraciones anteriores, resulta evidente que no es correcto el criterio de plantear la política PyME como una política “sectorial”. Si bien las PyME son empresas que tienen características específicas que las diferencian de las grandes empresas por una serie de características específicas además del tamaño, no se trata de un “sector” que pueda ser equiparado con un sector de la actividad económica, ni la política destinada a promoverlas puede equipararse con una política sectorial. Además, se trata de un conjunto sumamente heterogéneo, lo que hace que una estrategia de desarrollo PyME deba ser necesariamente compleja tanto en términos institucionales como de instrumentos y programas.

En tercer lugar, la necesidad de asumir una estrategia de este tipo como una política de estado. En los últimos años, en algún sentido producto de la crisis de la economía argentina, se amplió significativamente la conciencia de la sociedad sobre la importancia de la PyME, aunque no se vio reflejada en un esfuerzo sostenido y coherente de coordinación, de descentralización, de participación de distintos actores públicos y privados, ni tampoco en un esfuerzo del estado por aportar los recursos necesarios.

En cuarto lugar, es importante destacar el hecho de que, a medida que vamos hacia el nivel provincial y fundamentalmente al nivel local, aparecen experiencias que merecen ser rescatadas por su contenido, por sus resultados, por su permanencia en el tiempo, por el proceso de aprendizaje que pudieron generar, etc. Incluso a nivel nacional existen “bolsones” en algunas instituciones públicas que, a contramano de la tendencia imperante, pudieron realizar interesantes procesos de adaptación a las necesidades de las PyME y de trabajo conjunto.

A continuación, se exponen y desarrollan algunos de los criterios generales que le dan sustento. Estos criterios generales, que hacen tanto a los aspectos estratégicos como a los institucionales y a los operativos, serán luego “traducidos” en normas, instituciones, mecanismos y diseños programáticos capaces de garantizar su cumplimiento. Se analizan cuatro ámbitos de actuación, que identifican grandes niveles de jerarquía en la definición e implementación de la estrategia de desarrollo empresarial propuesta: el estratégico, el macro-regulatorio, el institucional y el de los programas e instrumentos. El objetivo general de largo plazo de la estrategia de desarrollo empresarial que se propone es el de generar un tejido productivo dinámico y competitivo. La competitividad, la entendemos en sentido amplio, como la capacidad de competir en los mercados, garantizando un alto nivel de empleo y de calidad de vida para la población.Las cifras de desempleo actuales, nunca antes registradas en nuestra historia, y la característica (muy difundida a nivel de la opinión pública) de que las PyME son las generadoras de empleo por excelencia, plantean la necesidad de considerar como prioridad en el corto plazo la creación de empleo. En este sentido, se señalan las limitaciones y los riesgos que tendría, por un lado, plantear una estrategia PyME exclusivamente centrada en la creación de empleo, y por otro, plantear una estrategia de creación de empleo que descanse prioritariamente en el apoyo a las PyME.

Un aspecto adicional a tener en cuenta a la hora de definir los criterios de selección para la política es a qué tipo de empresas se orienta la política. Es necesario definir cuál es el objetivo de la política: empresas nuevas o jóvenes con potencial de rápido crecimiento, empresas en crisis o en

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dificultades, nuevos sectores de actividad, etc.. Estos criterios no son excluyentes, y deben ser analizados de acuerdo a cada situación regional / sectorial / temporal particular y priorizados o combinados teniendo en cuenta la compatibilización de los objetivos de corto con los de mediano y largo plazo.

Finalmente, otro de los temas que a nuestro juicio deben estar presentes en la política de desarrollo empresarial es el de las desigualdades regionales. En muchas provincias no existe una masa crítica mínima de empresas que justifique ni una mínima capacidad institucional que viabilice una política de apoyo a las PyME, con programas tales como promoción de exportaciones, apoyo a la innovación, fortalecimiento de la gestión empresarial, ni tampoco una estructura institucional como la que se debe construir en ámbitos con una base empresarial densa. En este sentido, la estrategia PyME debe permitir una diferenciación de casos con distintos niveles de desarrollo empresarial, y la aplicación de programas e instrumentos adecuados a cada una de las realidades provinciales y regionales.

Para el logro de los objetivos planteados, se propone trabajar en tres líneas estratégicas principales (creación de empresas, innovación y desarrollo de tramas productivas, e internacionalización), y una línea estratégica asociada (financiamiento).

a. Creación de empresas: Esta línea estratégica apunta a promover un sostenido incremento en la tasa de creación de empresas, sobre la base de una serie de principios que recogen la experiencia internacional en la materia, así como las lecciones de la experiencia argentina: integralidad estratégica y enfoque centrado en el proceso, activación de las iniciativas de base local, protagonismo del sector privado y capitalización de las iniciativas existentes, promoción de emprendimientos con potencial de crecimiento y de innovación, impulso al desarrollo de las redes de apoyo a los emprendedores.

b. Innovación y desarrollo de tramas productivas: El objetivo de la política de innovación es generar, facilitar y amplificar el desarrollo de nuevas tecnologías y cambios organizacionales que se conviertan en mejoras de la capacidad competitiva tanto de las empresas como del entramado productivo en general. Existe suficiente evidencia de que la modernización tecnológica de las empresas no se reduce a la adquisición de bienes de capital más sofisticados o complejos. Otros elementos significativos para la modernización tecnológica y el desarrollo de procesos de aprendizaje de las firmas requieren la interacción de planos que en general tienen diversas fallas: i) la relación entre universidades / centros técnicos con las empresas y de estas con el sistema local; ii) la relación entre las empresas y los núcleos de las trama productiva / organizadores del sistema local, iii) el vínculo de las empresas con los oferentes de servicios de capacitación y consultoría tecnológicos, iv) el rol de los “traductores” entre el lenguaje empresario y el científico-técnico, que en los sistemas más virtuosos “se auto organizan” sin necesidad de programas especiales y v) la necesidad de las firmas / redes / sistemas locales de adaptar el conocimiento codificado.

c. Internacionalización: La estrategia de internacionalización de las PyME es central para el logro del objetivo de mediano y largo plazo planteado de lograr un tejido productivo competitivo y dinámico, pero también tiene sus vinculaciones con objetivos de corto plazo. También en este terreno es necesario diferenciar entre empresas que ya están exportando y que necesitan apoyo para poder diversificar sus mercados, y otras que nunca exportaron por diversas razones. Visto desde el punto de vista regional, hay zonas que tienen una masa crítica de empresas exportadoras que permiten hablar de una “oferta exportable” sobre la cual trabajar, mientras que otras zonas carecen de la actividad económica y empresarial mínima necesaria.

d. Financiamiento: sobre la base del análisis de las limitaciones en el acceso al financiamiento de las PyME en la Argentina, y de la experiencia de países que atravesaron por crisis financieras en forma reciente, se sugieren tres líneas de acción complementarias: modificación de las regulaciones

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del Banco Central, modificación de las regulaciones sobre composición de cartera de inversiones de las AFJP, y desarrollo de nuevos instrumentos que complementen y amplíen el espectro de opciones de financiamiento disponibles para las micro, pequeñas y medianas empresas.

La propuesta responde a una estrategia compleja pero que, a nuestro juicio, da cuenta de la problemática que debe abordar la política de desarrollo empresario. El hecho de que sea compleja no significa que sea completa. En efecto, no aborda todos los aspectos de la problemática de la pequeña y mediana empresa y del desarrollo empresarial, algunos aspectos están más desarrollados que otros3 , algunos apenas están mencionados4. En ese sentido, esta propuesta se presenta más como un aporte de elementos para el debate que como un todo acabado y cerrado. A continuación se enumeran las líneas de acción que se propone abordar en cada uno de los ámbitos de actuación:

1. Ámbito estratégico: Consensuar, definir y promover una estrategia nacional de desarrollo empresario; crear y fortalecer los marcos institucionales y regulatorios que sirvan de soporte a la estrategia definida, dotarlos del financiamiento necesario y promover su desarrollo en los ámbitos provinciales, regionales y locales; articular la política de desarrollo empresario con otras áreas de política; y promover y fomentar actividades descentralizadas.

2. Ámbito macro-regulatorio: crear condiciones macroeconómicas favorables al desarrollo empresario; eliminar los sesgos anti-PyME implícitos en la regulación de la economía; facilitar el proceso de creación de empresas; facilitar la cooperación empresarial; modificar las regulaciones para eliminar desventajas de costo específicas; y mejorar el acceso al financiamiento; promover la reforma del sistema educativo y del sistema científico; actualizar la legislación específica sobre comercio exterior; avanzar en la sanción de un marco legal que otorgue seguridad a las transacciones en línea y a la información en soporte digital; utilizar el poder de compra del Estado; y propiciar cambios en los marcos regulatorios y los incentivos para el desarrollo tecnológico.

3. Ámbito institucional: se propone la creación de una Red Nacional de Desarrollo Empresario y Competitividad, que tendría por objetivos

Definir políticas, metodologías y estándares destinados a la mejora de la competitividad de la economía y a la creación, el fortalecimiento y la competitividad de los emprendedores y sus empresas. Dichas políticas, metodologías y estándares deben ser ejecutadas por las instituciones que se mencionan en b).

Promover, definir políticas, metodologías y estándares para la creación y el perfeccionamiento de instituciones provinciales, locales y sectoriales cuya misión sea la mejora de la competitividad y la creación y el fortalecimiento de los emprendedores y sus empresas.

Aportar recursos para el sostenimiento de las instituciones provinciales que se mencionan en b)

Promover la conformación una Red Nacional de Desarrollo Empresario y Competitividad con las instituciones que se mencionan en b). Coordinar, y controlar el accionar de las mismas, y proveer la capacitación y la asistencia técnica necesaria para que todas las instituciones de la Red puedan cumplir adecuadamente con los estándares,

La propuesta se basa en la creación de instituciones de desarrollo empresario y competitividad de base provincial sobre la base de la adhesión voluntaria de las distintas jurisdicciones provinciales. Esto es así, por un lado, para respetar el principio de ordenamiento federal que rige en el país,

3 Por ejemplo, el tema del financiamiento está apenas esbozado, dado que la situación de crisis por la que atraviesa el sistema financiero argentino impone restricciones adicionales a una problemática ya de por sí compleja, por lo que el tema amerita un análisis específico mucho más profundo. Sin embargo, respecto del tema financiero se plantean algunos criterios y principios de ordenamiento institucional que consideramos pueden aportar elementos para el debate. 4 Por ejemplo, la inclusión o no del sector agropecuario dentro del univeso PyME.

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evitando la tentación que generalmente tienen los gobiernos nacionales de intervenir directamente a nivel local, pasando por sobre (y muchas veces compitiendo con) las jurisdicciones provinciales; por otro, para incentivar e involucrar a los gobiernos provinciales (y a las instituciones de cada provincia) directamente en el diseño, la gestión y la cofinanciación de las políticas de desarrollo empresarial.

4. Ámbito de los Programas e Instrumentos de apoyo: sobre la base de los principios expuestos, se propone una serie de programas e instrumentos que, más que como programas acabados, se presentan como ejemplo del tipo de enfoque que podría adoptarse en las distintas líneas estratégicas. Se proponen una serie de programas dirigidos a las empresas y los emprendedores, los instrumentos para cofinanciar el costo de los servicios (incluyendo algunas pautas sobre los mecanismos a implementar para la asignación de fondos), y una serie de programas orientados al fortalecimiento institucional.

La complejidad de la propuesta no implica que la misma deba aplicarse como un todo en un solo momento, o que todas las acciones tienen el mismo nivel de prioridad. Se presentan al respecto algunas ideas sobre posibilidades de progresión de acciones en el tiempo y prioridades de aplicación, teniendo en cuenta los aspectos desarrollados en el trabajo en términos de la necesidad de promover la creación de empleo, y de tener en cuenta las desigualdades regionales.

Finalmente, para el cálculo de los recursos necesarios para la implementación de la política propuesta, se tomó un horizonte temporal de cinco años, que comprende la etapa de instalación, puesta en marcha y consolidación del sistema institucional, y el funcionamiento de los distintos programas e instrumentos durante un período de tiempo suficiente como para tener una evaluación en profundidad de la gestión, del nivel de satisfacción de los beneficiarios, del funcionamiento del sistema institucional y del impacto real de la política, y por otro, para hacer una revisión del las líneas estratégicas definidas. Si tomamos como válidos los datos del Censo Nacional Económico de 1994 (los últimos disponibles), y consideramos que a través de la política propuesta se aspira a asistir a un 10% del total de PyME y 5% del total de microempresas por año, resulta un costo anual en materia de subsidios directos para asistencia técnica y capacitación de $128 millones, a los que habría que sumarle el costo del sistema institucional y de los programas de fortalecimiento institucional, que suman 60, 62, 63, 58 y 52 millones de pesos anuales para el período de cinco años considerado.

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Estudio 1.EG.33.4 Componente G LINEAMIENTOS DE UNA ESTRATEGIA PARA LAS NEGOCIACIONES

INTERNACIONALES ECONÓMICAS Y COMERCIALES DE ARGENTINA (PRODUCTOS AGRÍCOLAS Y SERVICIOS)

Resumen Ejecutivo

En primer lugar, cabe señalar que durante el transcurso de la elaboración del Trabajo y por el análisis de los temas bajo estudio en lo relacionado con las Negociaciones Internacionales, se llega a la conclusión de que no se puede separar este tema en periodos económicos (convertibilidad y post convertibilidad), dado la continuidad de las Agendas Internacionales, que no consideran las situaciones particulares de los países participantes.

En lo que hace, específicamente a las exportaciones agrícolas, en razón de su evolución histórica como de sus características intrínsecas y por su importancia en el PBI de la Argentina, con un aporte de casi un 60% sobre el total de las exportaciones, es prioritario considerar dentro de la política económica de nuestro país, en general y, la agrícola en particular, al tratamiento de las negociaciones internacionales, no solo como un instrumento para la obtención de divisas, sino como fuente y generación de empleos e inversiones. Por esta razón, es necesario tener una visión del mundo en lo concerniente a las políticas agrícolas, y en este contexto en especial las de nuestros competidores y principales destinos de nuestras exportaciones, tal es el caso de los EE.UU y la UE. Así también de otros actores con gran incidencia en el comercio internacional, tal el caso de Japón, por su elevado proteccionismo y China por su potencial económico y comercial.

Del examen del intercambio comercial y de las políticas agrícolas de cada uno de los países seleccionados, se deduce que: Los EE.UU, UE y Japón poseen altos niveles de proteccionismo reflejadas en las ayudas que otorgan a sus productores, como así también barreras tantos arancelarias como para arancelarias. La magnitud de este proteccionismo se refleja en las cuantiosas sumas del presupuestos que se otorgan a las diferentes formas de ayuda (ayudas internas, subsidios a las exportaciones). En el caso de los EE.UU, la Ley Agrícola 2002 tiene asignada la suma de 19.100 millones de U$S anuales para un periodo de seis años, presupuesto en el que no se incluyen los créditos a las exportaciones que operan como subsidios. La UE en su Agenda 2000 asigna aproximadamente 50.000 millones de U$S anuales, o Japón con altos aranceles y exigencias de calidad como así también contingentes arancelario. Estos países son quienes en las negociaciones agrícolas internacionales, fijan las reglas del juego, tal como ocurrió en la Ronda Uruguay del GATT, que luego del Acuerdo Blair House, entre la UE y EE.UU, se logro el cierre de la Ronda. China, de reciente acceso a la OMC, y con una política de apertura, es un importante mercado para el destino de nuestras exportaciones agrícolas. Su posición en los foros internacionales multilaterales, es similar a la del Grupo Cairns.

Pero el escenario descripto de proteccionismo es de larga data, ya que las distorsiones en el Comercio Mundial comienzan en los años `70, donde se desvirtúan los objetivos para los cuales fueron implementadas las políticas agrícolas, luego de la segunda Guerra Mundial (auto suficiencia alimentaria). Así estas distorsiones originadas en los altos niveles de ayuda que se otorgan a los productores, originan excedentes que son volcados al mercado a precios subsidiados con enormes perjuicio para países como el nuestro, con un alto nivel de eficiencia y que no subsidia sus exportaciones agrícolas.

Frente a este escenario, en 1982 se comienza a hablar de una nueva Ronda de Negociaciones Multilaterales, impulsada por los países desarrollado (EE.UU, CE, Japón) acuciados por los altos

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costos de sus políticas y los excedentes alimentarios en existencia. Frente a esta perspectiva, los países que no subsidian sus exportaciones, comienzan a planificar sus estrategias para esta nueva Ronda, con el propósito de que se introduzca la Agricultura dentro de las disciplinas internacionales. La Ronda da comienzo formalmente con la Declaración de Punta del Este en 1986, en la que por presión de los países que no subsidian las exportaciones (Grupo Cairns y especialmente Argentina) se incluye el tratamiento de la Agricultura, con el objetivo de lograr una mayor liberalización y someter todas las medidas que afectan el acceso de las importaciones y la competencia de las exportaciones, a normas y disciplinas del GATT.

Esta Ronda dura ocho años principalmente por las dificultades en las negociaciones de agricultura, originadas por los temas incluidos como pilares: Acceso a los Mercados, Ayuda Interna, Subsidios a las Exportaciones. Concluyendo finalmente con el acta de Marrakech de 15 de abril de 1994, en la que se incluye el Acuerdo sobre Agricultura, que logra introducir disciplinas para el comercio agrícola, como así también compromisos de reducción en ayudas internas de un 24% en un periodo de seis años y un 36% en subsidios a las exportaciones en igual periodo e introduciendo un compromiso de acceso mínimo de 3% de la producción de cada producto para todos los países. Asimismo se incluye un Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias que incluyen principios tales como, base científica, transparencia y regionalización. No obstante este logro el Acuerdo sobre Agricultura no satisface los intereses de los países exportadores eficientes, ya que en el mismo acuerdo los países proteccionistas introducen cláusulas tales como: Cláusula de Paz; Salvaguardias especiales y Ayudas permitidas. La redacción del texto permite interpretaciones divergentes, que se reflejan en el mantenimiento y/o aumento del proteccionismo amparados en las debilidades del Acuerdo.

En la Ronda de Doha, en proceso de negociación desde Noviembre del 2001, los países con políticas proteccionistas mas fuertes muestran su reticencia a hacer reformas sustanciales en las mismas.

Actualmente nos encontramos, luego de mas de 20 años de negociaciones con un texto surgido de la Declaración Ministerial de Doha, que contiene referencia a los “tres pilares”, aunque de manera poco precisa, que no garantiza resultados positivos. Esto queda demostrado con las propuestas presentadas para establecer las modalidades de negociación, principalmente la ofrecida por la UE y Japón que niegan expresamente que el texto se refiera a una “eliminación progresiva”, llegando aun mas lejos con su intensión de introducir en el Acuerdo de Agricultura temas tales como las preocupaciones no comerciales (inocuidad de los alimentos, etiquetado, indicaciones geográficas, trazabilidad, bienestar animal, medidas ambientales) y solicitando el mantenimiento la cláusula de paz y de salvaguardia especiales. Este panorama hace vislumbrar un avance incierto en las negociaciones agrícolas en el marco de la Rondas del Desarrollo.

Frente a esta situación, nuestro país se encuentra en una encrucijada, a la que debe hacer frente con una posición firme, una estrategia clara y con la conformación de alianzas ventajosas para hacer frente al proteccionismo y lograra el objetivo de liberalización del comercio de productos agricolas.. Asimismo frente a un posible fracaso de las negociaciones multilaterales, Argentina no debe descuidar los escenarios regionales y bilaterales.

Además para lograr los objetivos ante señalados, debe contar con equipos negociadores altamente capacitados para alcanzar sus metas.

En lo que hace al Comercio Mundial de Servicios su importancia actual radica en que en la última década, es uno de los sectores de mayor crecimiento en la economía mundial a la vez que ha generado una nueva fuente de ingresos y empleos. Representa más del 60 %de la producción y el empleo mundiales y no suponen más del 20 % del comercio total. Actualmente el comercio de servicios es un hecho en sí, no sólo por el progreso tecnológico, sino que también por su

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tratamiento en los escenarios de las negociaciones internacionales, principalmente en el ámbito de Organización Mundial del Comercio (OMC). Pero su tratamiento a nivel mundial, no ha vencido todas las dificultades, ya que una de las principales que es la falta información no permite la recopilación de datos para realizar un análisis detallado de sector. Esto dificulta la realización de una comparación internacional, sumando a esto que la mayor parte del intercambio internacional de servicios no es registrada por las aduanas, sino que se efectúa a través de los mecanismos financieros de pago.

Del trabajo surgen las principales restricciones, tanto cuantitativas como cualitativas, que dificultan el comercio de servicios. Así vemos que en la mayoría de los países las restricciones sobre las transacciones son de carácter no arancelarias, ello se debe a las características de intangibilidad y de no almacenable de los servicios. Pero la mayor dificultad se encuentra en la falta de trasparencia de normativas nacionales, lo que hace difícil conocer la magnitud de la protección. Las restricciones al comercio están dadas por las concesiones internacionales, que no son uniformes entre los países, y por las asimetría en las regulaciones nacionales.

Del análisis realizado en el informe, surge que los Estados Unidos es el primer exportador de servicios y que en América Latina el primer lugar es ocupado por México y Brasil. Este último sólo como importador. Argentina no figura en un ranking de 40 países exportadores. Pero como importador, aunque sin ser relevante su participación en el mercado global (0.5%), resulta de interés intervenir activamente en las negociaciones multilaterales, sin descuidar otros escenarios internacionales (ALCA, MERCOSUR, MERCOSUR-UNION EUROPEA). Esto obliga a llevar una posición coherente en los diferentes escenarios y buscar alianzas estratégicas.

El acta final de Marrakech se incluye un Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) que establece un marco multilateral de principios y normas para el comercio de servicios. En el AGCS detallamos el concepto de liberalización progresiva, que se define en la Parte IV del AGCS y especialmente en el Artículo XIX del Acuerdo. La importancia de este Artículo XIX es que establece que los Miembros entablarán periódicas rondas de negociaciones con miras a lograr "un nivel progresivamente más elevado de liberalización".

Las negociaciones sobre los servicios comenzaron oficialmente a principios de 2000 en el Consejo del Comercio de Servicios. En marzo de 2001, el Consejo del Comercio de Servicios cumplió un elemento fundamental del mandato de negociación estableciendo las directrices y procedimientos para las negociaciones.

En los meses de Julio, Octubre y Diciembre de 2001 y Marzo 2002 se celebraron reuniones en base a propuestas sectoriales. La Declaración Ministerial de Doha lanzo una nueva Ronda De Negociaciones, respaldo la labor ya realizada, reafirmo las directrices y procedimientos para las negociaciones y estableció algunos elementos clave del calendario, incluyendo, sobre todo, el plazo para la conclusión de las negociaciones como parte de un todo único.

El objetivo de la República Argentina es negociar, en el ámbito multilateral, mejores condiciones de acceso a los mercados internacionales para los productos (bienes y servicios) de exportación de la Argentina. Es decir que nos encontramos en la fase inicial de las negociaciones para mejorar los procedimientos y reglas en el comercio de servicios. Se estableció que los Estados miembros deberán presentar los pedidos de concesiones a otros miembros hasta el 30 de junio del 2002 y las ofertas iniciales (lista de concesiones basadas en los resultados de ese intercambio de pedidos) hasta el 31 de marzo de 2003. Es así que nuestro país durante este año recibirá pedidos de concesiones en servicios de parte de los principales demandantes de esta actividad, como son EE.UU, la UE, Canadá, Japón, Suiza y Australia. Pero también puede solicitar concesiones en sectores de interés para nuestra industria, lo que depende de las demandas sectoriales especificas.

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Es en este escenario donde debe tener clara la estrategia negociadora frente a otros sectores. Las listas de los países se estructura sobre la base de 12 grandes sectores; la argentina no consolido los doce sectores luego de concluida la Ronda Uruguay, estos nos demuestra que nuestro país tiene margen considerable para negociar.

En lo relacionado a un fortalecimiento de nuestro país para desempeñarse en las negociaciones internacionales, se deduce de las consultas realizadas, tanto en el sector publico, como privado, que existe en general un marcado desconocimiento y desinterés de parte del sector privado, pero también se han identificados algunos sectores con claros intereses para la negociación, independientemente de aquellos sectores ya consolidados durante la Ronda Uruguay, estos son : Transporte Marítimo; Turismo; Sector Financiero; Educación ;Servicios Profesionales de Consultorías

Como hemos analizado, el área de servicios comprende actividades con menor información que respecto a los bienes y por lo tanto menor experiencia internacional. La mayor apertura relativa mostrada por las concesiones argentinas plantea interrogantes sobre las estrategias de negociación y el intercambio de concesiones entre bienes y servicios. Todo ello indica la importancia de avanzar en este campo debido al impacto que la desregulación de servicios puede tener sobre la competitividad de las exportaciones argentinas de bienes y en la oferta exportable de servicios.

Ante la compleja y difícil situación de los escenarios de las negociaciones internacionales, es de vital importancia a nivel nacional fortalecer los vínculos entre el sector publico y privado ya que a través de información obtenida por medio de encuestas y entrevistas personales con actores involucrados en la negociación, se ha detectado, principalmente la falta de capacitación y desconocimiento en el sector privado y en sector publico inconvenientes a la hora de tener que participar activamente en las negociaciones (viajes al exterior) ausencias que tienen un alto costo para la obtención de resultados ventajosos para nuestro país.

Para poder hacer frente a estos obstáculos en primer lugar es necesario un fortalecimiento institucional de los organismos gubernamentales tales como: Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, Secretaria de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación (SAGPyA), la Secretaria de Comercio Exterior, a través de los siguientes instrumentos:

• Reestructuración de los Organismos antes citados (SAGPyA y Secretaría de Comercio Exterior);

Personal Estable; Capacitación adecuada de los recursos humanos; Fortalecimiento de las Consejerías Agrícolas; Creación de nuevas Consejerías Agrícolas en lugares estratégicos, como el Sudeste Asiático y Ginebra; Participación del sector privado en las negociaciones en calidad de observadores. Relevamiento adecuado de estadísticas de comercio de servicios Identificación de sectores con potencialidades para exportar servicios

Además es necesario Promover y facilitar la articulación de un debate profundo entre el sector publico y privado, por lo que se recomienda, la creacion de un “Comité Consultivo Ad Hoc de estrategias y lineamientos para las Negociaciones Internacionales de la República Argentina”, con carácter autárquico permanente e institucionalmente independiente del ejecutivo, que tenga por:

Objetivo: reunir a los representantes de diferentes sectores involucrados en el comercio exterior, con el propósito de mejorar la competitividad y la capacidad negociadora argentinas, y la capacitación de los actores involucrados.

G. Baez y M. Palmero ; Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales...; Estudio 1.EG.33.4 Componente G; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Constitución: Deberá estar integrado por el sector publico competente y el sector privado (entidades de la producción, la industria y la comercialización, entidades académicas y de investigación). Alcance: Articular y Coordinar las tareas del sector público y del privado en temas vinculados con la inserción comercial de la Argentina. Brindar Información, para un conocimiento acabado del alcance de los distintos acuerdos del sistema multilateral, regional y bilateral. Promover la capacitación tanto del sector privado y publico en lo que hace al conocimiento de herramientas para las negociaciones, con el fin de lograr acuerdos ventajosos y de cumplimento efectivo para nuestro país. Fijar lineamientos de estrategias para su aplicación por el Gobierno Nacional. La coordinación de este Comité tendría carácter pro tempore y conjunto, a cargo de funcionarios del sector publico y privado. Sede: Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).

También es necesario fortalecer la promoción de exportaciones de la Argentina ya que se dispone de escasas e ineficientes herramientas, dispersas en distintos Organismos Estatales, para ello se sugiere la creación de un programa, único y nacional de promoción de exportaciones a la manera de países exitosos en este rubro (Chile, Australia y Nueva Zelanda).

F. Gatto; Las estrategias productivas regionales...; Estudio 1.EG.33.5 Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.5 Componente A LAS ESTRATEGIAS PRODUCTIVAS REGIONALES. DEBILIDADES DEL

ACTUAL TEJIDO EMPRESARIAL, SISTEMA TECNOLÓGICO, FINANCIERO Y COMERCIAL DE APOYO

Resumen Ejecutivo

El trabajo tiene tres propósitos centrales: en primer lugar aportar elementos de diagnóstico a nivel provincial que permitan mejorar el nivel de información y comprensión del desempeño productivo de la década pasada, identificar debilidades de las estructuras productivas provinciales que impiden que un mejor desempeño económico y competitivo, en segundo lugar, generar elementos que faciliten el diseño y las decisiones en torno a políticas o instrumentos que atiendan a la recomposición de las estructuras productivas provinciales, a la reconstrucción de sus capacidades y a la posibilidad de propiciar la creación de nuevos emprendimientos (especialmente agroalimentarios) de rápido potencial de crecimiento a escala nacional y con mercados internacionales en expansión. En este sentido el estudio propone analizar las posibilidades de desarrollar una estrategia de compeljos productivos y clusters. Finalmente, formular algunas recomendaciones para fortalecer la puesta en marcha de estrategias regionales productivas de mediano plazo.

Desde una visión de largo plazo, la distribución territorial de la producción en Argentina muestra una sorprendente estabilidad. Por un lado, el nivel de concentración territorial de la producción se ha mantenido más o menos constante en la últimas cinco décadas; las cinco jurisdicciones de mayor tamaño (Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fé y Mendoza) dan cuenta del 80% del producto en el año 1953 y 78% en el 2000. Las cinco jurisdicciones mantienen, además, sus posiciones relativas entre sí, con pequeñas variaciones porcentuales que no alteran, en lo más mínimo, el cuadro de situación. En el otro extremo, en el conjunto de las provincias más pequeñas (medido en término de estas estimaciones de producto geográfico) sí se registran cambios importantes de pesos relativos, y aunque esto no modifica el escenario nacional territorial. Algunos casos con importante crecimiento de la participación (más que duplicaron) son Tierra del Fuego, Neuquen, San Luis, Santa Cruz y Catamarca. Con excepción de esta última provincia, cuyo crecimiento fue posterior a 1995 en el resto de las jurisdicciones sus ganancias de participación corresponden a las decádas de los setenta y ochenta. Como contraposición, varias jurisdicciones registran disminuciones en su participación, destacándose los casos de Chaco, Corrientes, Entre Ríos y Tucumán; cuyas pérdidas relativas superan más de medio punto porcentual.

En las provincias que registran aumentos considerables de participación, estos incrementos obedecen a cambios muy marcados en la estructura productiva y en la composición de su canasta de bienes y servicios. En todos los casos, se registran inversiones “nuevas” de tal magnitud que transforman el escenario productivo local, desplazando intersectorialmente los ejes de la producción territorial. Es importante rescatar el hecho que las transformaciones de envergadura del perfil productivo provincial se gestaron a partir de acciones de nivel nacional, tanto públicas como privadas: se dispusieron de marcos regulatorios e incentivos nacionales específicos y canalizaron inversiones de compañías grandes nacionales o internacionales. A su turno, estos cambios provocaron modificaciones sustantivas en el perfil de la ocupación provincial, en los ingresos percibidos por particulares y por el estado provincial, en la generación de nuevas oportunidades empresariales y de negocios y permitieron una elevación de los estandares de vida de la población local.

F. Gatto; Las estrategias productivas regionales...; Estudio 1.EG.33.5 Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Las estimaciones de producto per cápita (1953-2000) muestran un aumento considerable de las disparidades territoriales. La brecha de producto per cápita interjurisdiccional se ha ampliado y este proceso progresivo que se ha robustecido en la última década. Las cinco provincias con más bajos valores en 1953 tenían un promedio de un cuarto del nivel de la cinco provincias de mayor per cápita. En el año 2000, las cinco provincias de menores per cápita se ubican, en torno a la mitad de la media nacioanl, pero el grupo de las cinco con mayores valores esta ahora a 5 veces de distancia.

Una consecuencia directa del dispar desempeño económico de la última década se manifiesta en la composición del empleo provincial y en la evolución del mercado de trabajo. En todos los aglomerados urbanos provinciales, con excepción de Formosa, Misiones (Posadas) y Tierra del Fuego, se registró un aumento de la tasa de actividad entre el año 1991 y el 2000, aunque se mantienen altas disparidades provinciales. Los valores más bajos de las tasas de actividad corresponden a las provincias (centros urbanos tomados por la EPH) de Corrientes, Chaco, Formosa y Santiago del Estero, que son las que a su vez exhiben los más bajos productos per capita.

Siguiendo el patrón nacional generalizado de incremento del desempleo y de la subocupación, los niveles más altos (fuera de las provincias de gran tamaño) en el año 2000 correspondían a Jujuy (desocupación 19.1% y subocupados 11.5%), Tucumán ( 18.4% y 12.0%), Catamarca (16.8% y 11.6%) y Corrientes (16.7% y 6.6%). Las situaciones de Jujuy y Corrientes son particularmente graves ya que registran las mayores tasas de crecimiento de ambos indicadores entre los años 1991 y 2000 (Jujuy, desocupación de 3.3% en 1991 a 19.1% en el 2000 y Corrientes 4.3% en 1991 y 16.7% en el 2000).

Uno de los aspectos destacados de la evolución de la composición y del tipo de inserción laboral en la mayor parte de los aglomerados ha sido la fuerte caída del empleo privado formal y estable, registrándose, por oposición, un aumento de la categoría de trabajadores independientes y de los niveles de informalidad e inestabilidad Algunos casos relevantes en este sentido son Formosa, donde el empleo privado formal estable que representaba en el año 1993 el 17.7% del total ha descendido aun más a solamente el 12.6%; Jujuy del 31.5% al 15.2%; Santiago del Estero, del 26.0% al 15.7%; San Juan, del 39% al 19.6%.

El peso de las actividades productivas (agropecuarias, pesca, minería e industria manufacturera) varía considerablemente entre las estructuras de cada jurisdicción. Sólo en siete provincias, estos sectores agregados superaban, en el año 2000, el 30% del PBG de cada jurisdicción (Catamarca, Chubut, Neuquen, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y La Pampa). El extremo opuesto lo constituye la provincia de Formosa, donde las actividades productivas primarias y secundarias sólo generaban, en el año 2000, alrededor del 16% del PBG, aún más bajo del 19% del año 1993. Una situación muy próxima corresponde a la provincia de Santiago del Estero, donde el aporte de los sectores productivos apenas alcanzaba al 20% en el 2000, superando el 17.5% de comienzos de la década.

Como se señala en el documento, una de las raices centrales de los problemas de desiguladad relativa regional es la dimensión extremadamente pequeña de los aparatos productivos en bienes transables (al resto del país y al exterior) de muchas provincias, que no solo genera problemas en el mercado de trabajo sino que además genera fuertes deseconomías de aglomeración y complementación lo cúal genera un clima negativo de negocios.

La distribución geográfica de la inversión del panel de grandes empresas tiene, como otras dimensiones, un perfil territorialmente concentrado, aunque algo menor al del producto bruto geográfico; localizándose en la provincia de Buenos Aires y en la Ciudad Autónoma entre el 55% y el 60% de la inversión, en el entorno del promedio nacional respecto del PIB, 4.7% y 4.2% del respectivo producto geográfico estimado para el período 1998-2000 en cada jurisdicción. En volumen de inversión, le siguen a estas dos jurisdicciones las provincias de Santa Fe y Córdoba con

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valores muy semejantes, promediando los 850 y 800 millones de dólares. En el tramo siguiente se ubican las tres provincias petroleras principales, Neuquén, Santa Cruz y Chubut, con una inversión media anual, hasta el año 1998, cercana a 800, 650 y 500 millones por provincia respectivamente, representando la inversión de las firmas privadas de este panel más del 10% del producto geográfico de cada una de las jurisdicciones. Estas siete jurisdicciones daban cuenta del 86% de la inversión privada de las grandes empresas radicadas en el país, porcentaje que alcanza el 90% si se incluye la provincia de Mendoza.

En el extremo opuesto seis jurisdicciones (Corrientes, Chaco, Formosa, San Juan, Santiago del Estero y La Rioja) sólo daban cuenta del 1.3% y el 1.6% de la inversión de este panel de grandes firmas en los años 1997 y 1999, respectivamente. La inversión media por planta o establecimiento es inferior al millón de dólares, lo cual indica que han sido inversiones menores para este tipo de compañías. La ausencia de proyectos de inversión significativos por parte de este panel de firmas líderes en estas provincias no sólo tiene efectos directos sobre la tasa de crecimiento del producto geográfico, las exportaciones provinciales, el empleo y la productividad de la economía provincial, sino que implica la ausencia de las externalidades que las inversiones generan, y la pérdida de una serie de impactos críticos en el proceso de desarrollo económico competitivo (difusión de innovación y de prácticas y procesos productivos, limitación de los canales informales y formales de transferencia tecnológica, falta de estímulo y demanda para calificación del personal técnico, ausencia de un mercado de equipamiento de segunda mano, debilitamiento del tejido institucional financiero, falta de espiritu emprendedor). En este sentido el estudio concluye que gran parte de las provincias no resultan localizaciones atractivas para las principales y grandes empresas que operan en Argentina.

Las exportaciones muestran, también, un alto nivel de concentración geográfica siguiendo parcialmente el patrón territorial de la producción En el marco de un claro estancamiento de las exportaciones nacionales totales entre 1996 y el año 2001, la evolución provincial del comercio exterior ha sido bastante desigual, mucho más que la evolución de los productos geográficos, poniendo de manifiesto no solo distintas orientaciones de mercado sino también problemas de inserción externa y competitividad de los sectores transables. Las tres principales jurisdicciones en volúmenes de exportación (Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba) daban cuenta, en los años 1999-2000, de más del 65% de las exportaciones totales argentinas de acuerdo con el origen geográfico de la producción. Este porcentaje alcanza al 80% si se incluye un segundo grupo (Mendoza, Neuquén, Santa Cruz y Chubut; jurisdicciones con exportaciones promedio superiores a 700 millones de dólares anuales).

Una conclusión que podrían extraerse de los datos de comercio exterior es que, en las provincias de menor desarrollo relativo, las nuevas inversiones orientadas a la utilización (puesta en valor de mercado) de nuevos recursos naturales o a la profundización de la explotación de los mismos han tenido un efecto altamente positivo en los volúmenes de exportación provincial. Por el contrario, las provincias que registran los niveles relativos de inversiones privadas productivas más bajos muestran, también, el resultado exportador más pobre (Formosa, Santiago del Estero). En ese sentido se puede argumentar que las mejoras en el desempeño económico futuro de las provincias más rezagadas, en el empleo y en la calidad de vida de la población provincial, estarán indisolublemente vinculados con la puesta en marcha de nuevas actividades productivas de considerable envergadura, tanto por los niveles relativos de inversión, complejidad técnica y requisitos competitivos como por el conjunto de agentes económicos locales y extralocales que deberían participar, por la acción pública requerida (tanto desde el lado de los incentivos como de los mecanismos de apoyo) y por la recalificación de recursos humanos que será necesaria.

A partir de alli, el estudio analiza la experiencia de complejos productivos y clusters en diferentes contextos y revisa la experiencia internacional reciente en la promoción de

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aglomeraciones productivas. Desde la perspectiva de la provincias con menor desarrollo relativo seis aspectos requieren especial atención si se adopta una estrategia de “clusters”: cultura-espíritu emprendedor, talentos y capacidad-dinámica empresarial, es decir agentes económicos, artesanos, microempresarios, productores con calificaciones emprendedoras y conductas de riesgo productivo, relaciones socio-culturales (relaciones interpersonales e identidad comunitaria) y marcos jurídicos que determinen bajos costos de transacción dentro del complejo y la existencia de arreglos institucionales que eviten comportamientos oportunistas y discontinuidades en el proceso de aprendizaje colectivo, capital social e institucional regional orientado a atender las diversas necesidades del complejo productivo en formación (introducción y adaptación de tecnologías, difusión de información, entrenamiento, capacitación, formación de recursos laborales, de provisión de servicios, etc), disponibilidad de acceso a capital de riesgo y financiamiento de corto y mediano plazo, infraestructuras colectivas, tanto aquellas vinculadas con romper la insularidad como aquellas necesarias para avanzar en la conformación de una cadena de valor con pautas de competitividad internacional y liderazgos empresariales locales, drivers extralocales de la trama o cadena.

Muy probablemente este último elemento sea muy determinante en el caso de las regiones de menor desarrollo relativo; la ausencia de “disparadores y conductores” empresariales es una barrera irremplazable que obliga a la búsqueda y promoción de agentes externos.

La experiencia analizada pone de manifiesto que si bien la política pública tiene un rol importante en el fomento, apoyo y consolidación de “clusters”, estos emergen a partir de condiciones del ambiente económico (desafios competitivos, ganancias de escala, presión competitiva, espiritu y necesidades de los agentes empresariales). Tambien la literatura señala, que si bien los complejos no son una “panacea”, constituyen un instrumento, una linea estrategica para promover actividades productivas competitivas con inclusión social (tantoa a nivel empresarial como laboral) en entornos regionales de cierta especialización, disponibilidad de recursos naturales y humanos. Los complejos o clusters son resultado de la acción de los empresarios y productores en la búsqueda de mayor eficiencia. competitividad, crecimiento colectivo y mejora en la inserción como mecanismo idóneo para enfrentar la competencia en mercados ampliados. En las regiones más rezagadas de Argentina, una de las debilidades principales esta directamente vinculada con los agentes económicos participantes actuales de dichas tramas y sus capacidades de orientar progresivamente un trayectoria de expansión.

Por tal razón, la recomendación central de este estudio es que, a partir de la institucionalidad privada existente junto con el conjunto de nuevos agentes atraídos por la estrategia del “clusters y sus posibilidades nacionales e internacionales, la acción pública debería concentrarse en impulsar la consolidación y el fortalecimiento de los “nodos o núcleos críticos” con capacidad de difusión y coordinación de cada una de las tramas de viabilidad comprobada internacional a fin ampliar y asegurar la generación de bienes públicos y economías externas que permitan generar un proceso de crecimiento colectivo e inclusivo de productores y empresarios locales. Si bien una parte de estas acciones debería apuntar a subsanar fallas de mercados y reducir sustancialmente los costos de transacción intratrama, la acción pública debería orientarse selectivamente también a colaborar con la institucionalidad privada a definir una estrategia de desarrollo productivo que pueda materializarse en un conjunto de incentivos y modalidades institucionales de participación (por ejemplo contratos de adhesión). La idea básica consiste en operar públicamente sobre el complejo, no sobre cada empresa o conjunto de empresas; creando oportunidades para nuevas inversiones –indispensables en todos los casos analizados-, atendiendo a los principales problemas planteados y maximizando la generación de beneficios de aglomeración, economías externas y

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complementariedad entre los agentes económicos en la búsqueda de mercados ampliados, internos al país o externos. Existen experiencias en varios países y también en Argentina que permiten sostener y avalar esta propuesta como mecanismo para re-crear la capacidad productiva de amplias regiones del país.

E. Figueroa y F. Villalpando; Estrategias comerciales y productivas en el Mercosur; Estudio 1.EG.33.5 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.5 Componente B LAS ESTRATEGIAS COMERCIALES Y PRODUCTIVAS EN EL MERCOSUR

Resumen Ejecutivo

El objetivo del presente informe es el de analizar el estado actual de situación del Mercosur, en sus aspectos comerciales y productivos, para los casos particulares de Argentina y Brasil. Trabajando con información proveniente de organismos oficiales –nacionales, regionales e internacionales- se ha procedido a un análisis de la evolución de las relaciones comerciales entre los dos principales socios del Mercosur en la década del noventa. Tambien se ha determinado, para el año 2000, la situación comercial entre ambos países, en cuánto a los productos que intercambian y sus niveles de penetración dentro de sus respectivos mercados. Por último, han sido relevados los principales instrumentos de promoción productiva y comercial puestos a disposición por las organismos públicos argentinos y brasileñoss correspondientes (ministerios, secretarías, organismos mixtos, etc.).

Al término del estudio, se ha podido realizar un diagnóstico para cada uno de los aspectos que abarcan el proceso de integración desde el punto de vista comercial y productivo (sectores con potenciales de integración, sistemas promocionales, inversiones, infraestructura, etc.). Gracias a dichas conclusiones, se han formulado –para cada uno de esos aspectos- una serie de propuestas, destinadas a asegurar la continuidad del Mercosur como un factor de creciemiento y desarrollo para los Estados Parte y para la región.

Así como el proceso de asociación con Brasil en la década del ochenta, el Mercosur ha sido –en los noventa- tal vez la única política estratégica adoptada por Argentina desde la reinstauración de la democracia.

En términos económicos–comerciales, esta estrategia significó para la economía Argentina un aumento de su comercio exterior, un proceso de reestructuración y especialización de su aparato productivo (a partir de una complementación creciente de las industrias de los principales socios del acuerdo) con ganancias de productividad y competitividad y un factor de atracción muy importante para la captación de inversión extranjera directa (IED) a partir de lo que significaba la conformación de un mercado ampliado teóricamente sin restricciones. Es importante recordar que el proceso de integración de los países del Cono Sur se inicia luego de superada la etapa de la liberalización de los mercados financieros durante la crisis de los ochenta y la superación de la crisis de la deuda externa. Esto permitió a los países de la región volver a recibir un flujo muy importante de capitales privados. Estos generaron un nuevo ciclo de crecimiento económico y que se vio reflejado en los déficit de las balanzas comerciales de Brasil y de la Argentina.

Mientras que las exportaciones argentinas al Mercosur se incrementaron durante la década del noventa un 355%, sus exportaciones globales lo hicieron un 113%. Es significa que el Mercosur explicó el 46,7% del crecimiento de las exportaciones totales y, en materia de comercio global –exportaciones e importaciones- explicó el 36,8% del crecimiento del comercio. El Mercosur, como proceso de integración, se desarrolló en un contexto de apertura comercial irrestricta y fue funcional a este. A las características citadas en los párrafos anteriores se suma la velocidad del proceso de integración -algo inédito en la experiencia internacional de este tipo de procesos- sin que se creen mecanismos e institucionalidades que contemplaran y administraran las asimetrías existentes en términos de escala productiva así como de incentivos –políticas activas– entre los principales socios del acuerdo. Esta ausencia de institucionalidad, en el sentido de alguna instancia supranacional de

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coordinación, fue un factor clave en la no resolución de los desajustes y desequilibrios que todo proceso de integración genera.

Los rendimientos que ha producido el Mercosur –en especial para la Argentina- parecen haber entrado en declinación. Como dato, las exportaciones intrazona del bloque, que representaban el 9% del total exportado en 1990, pasaron a representar el 20% en 1995 y hasta, el año 2000, este porcentaje se ha mantenido. Si lo vemos desde el lado de las exportaciones argentinas al Mercosur, estas no han podido superar el 35% de sus exportaciones globales. La “ganancia de comercio” se dio claramente en la primera mitad de los noventa.

Como potenciales factores explicativos a analizar, pueden señalarse la ausencia de una nueva agenda en la relación con Brasil -que introduzca nuevas temáticas tendientes a profundizar el proceso de integración- la no resolución de viejas controversias existentes, la dificultad para construir nuevas competitividades que generen “comercio nuevo”, el bajo grado de internalización de las normas acordadas –apenas superior al 30%-, la aparición de cuestionamientos al Mercosur como unión aduanera –dada las perforaciones que ha tenido el arancel externo común- y el surgimiento de nuevos escenarios de negociación comercial con otros acuerdos regionales de comercio (ALCA y la Unión Europea) en que se encuentra involucrada la región y el bloque. Sin lugar a dudas, los problemas comerciales bilaterales entre Brasil y la Argentina surgidos a partir de la devaluación del real en enero del año 1999, comenzó a generar un espacio de debate en torno a la viabilidad del Mercosur. Incluso se comenzó a hablar de la necesidad de un relanzamiento, una recreación o de una nueva agenda de negociación.

Sin embargo, desde el año 1999 hasta ahora, esto no dejó de ser una discusión teórica. Los procesos electorales, la crisis económica de la región así como la aparición de nuevos escenarios de negociación fueron llevando a que el Mercosur fuera perdiendo importancia en la agenda de las políticas nacionales de los países que lo conforman.

A ello contribuyó en forma especial la coexistencia, durante los últimos años del acuerdo, de sistemas cambiarios contradictorios entre los dos principales socios del acuerdo. Esto imposibilitó el abordaje de las cuestiones vinculadas a las complementariedades de los aparatos productivos así como tampoco la definición de estrategias comerciales comunes respecto de terceros mercados. Muy por el contrario, las asimetrías macroeconómicas-cambiarias, sumado al desmantelamiento acelerado de las barreras arancelarias al comercio, llevó a que los esfuerzos de negociación en materia comercial y negociaciones se concentrara fundamentalmente en poder resolver los desequilibrios comerciales que se producía en el comercio intrazona.

Sin embargo, el cambio de política macroeconómica y en especial la alteración de la política cambiaria en Argentina pueden significar una potenciación y recreación del Mercosur, al desaparecer uno de los factores que más dificultades generaba a la hora acordar una nueva agenda de políticas para el bloque. El nuevo cuadro de precios relativos permite resolver más fácilmente las disputas comerciales aun pendientes y profundizar el nivel de internalización de las normas, así como la eliminación de obstáculos al comercio aún existentes.

En este nuevo marco, uno de los primeros aspectos que aborda este Informe es el de establecer que –tanto para la Argentina como para Brasil- el Mercosur objetivamente puede significar aún importantes ganancias de comercio. Estas ganancias podrían ser mucho mayores que las que prometen otras negociaciones comerciales. Hoy, las exportaciones argentinas tan solo representan el 12,3% del total de las importaciones brasileñas y si tomamos los primeros 400 productos de exportación de Argentina a Brasil que constituyen el 95% de las exportaciones argentinas a ese mercado. Estas absorben solo el 24% de lo que Brasil importa globalmente de estos productos. Esto claramente es un indicio de que el Mercosur debería seguir siendo nuestra prioridad comercial en especial para los segmentos productivos de mayor valor agregado.

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La definición de estrategias comerciales y productivas nacionales para el Mercosur supone el abordaje del estado de situación del proceso de negociación y de, manera especial, de los grados de libertad disponibles. Una premisa seguida en el presente Informe es la de proponer para cada nivel de política pública que hacen a la conformación de una estrategia productiva y comercial recomendaciones y propuestas, siguiendo el principio de no afectar los activos de negociación alcanzados.

A nuestro entender, cualquier acción que signifique revisar estos activos de negociación, lejos de contribuir a la formulación de estrategias, terminarían debilitando al propio proceso de integración, anulando la mejor iniciativa comercial o productiva que se pretenda implementar. Afectar la marca Mercosur a su vez debilita al bloque en relación con los diferentes escenarios de negociación hoy en curso.

Entre los aspectos abordados en el presente Informe figuran la política comercial, la política productiva y la política de inversiones realizándose recomendaciones de acciones para cada uno de ellas en función de las actividades establecidas para este componente. Asimismo, en cada caso, se analiza el nivel de la ingeniería institucional disponible y se efectúan recomendaciones en torno a las modificaciones que a nuestro entender deben encararse.

A nivel del análisis de la política comercial, esta fue analizada en términos de los aspectos referido a: la promoción comercial, la política de negociación en el Mercosur y la política de comercio exterior, entendiendo por esta última el manejo y administración de los instrumentos de comercio exterior. En la promoción comercial, las principales debilidades detectadas se vinculan a la escasez presupuestaria y de recursos humanos calificados, la inexistencia de un sistema nacional de promoción comercial (que subordine al mismo tanto las acciones de promoción comercial que se realizan desde el Estado Nacional como las que realizan las Provincias, Regiones y Municipios), el mantenimiento de superposiciones en algunas tareas de promoción entre la Fundación Exportar con otras áreas del Poder Ejecutivo, la escasa coordinación con los restantes Estados Parte del Mercosur tendiente a la conformación futura de un sistema de promoción comercial conjunto.

De lo señalado surge la necesidad de la conformación de un único Sistema Nacional de Promoción Comercial, en el cual se establezca las prioridades de promoción comercial a ser desarrolladas en el año y se definan a partir de las mismas las acciones de promoción que serán desarrolladas por el Estado Nacional, por las regiones, por las provincias así como por los municipios. En cuanto al establecimiento de instancias de coordinación dentro del Mercosur tendiente a conformar un sistema de promoción comercial Mercosur, se recomienda la adopción de algunos programas que tiene Brasil, que cuenta con un sistema de promoción más articulado y no una mera sumatoria de iniciativas.

A nivel de las negociaciones en el Mercosur, queda en evidencia que, luego de los acuerdos de Ouro Preto, ha sido difícil generar una nueva agenda de temas de negociación que permitiera su profundización. El Informe señala que el mejor contexto de negociación alcanzado a partir del abandono de la régimen de convertibilidad requiere de un plan de profundización del proceso de integración que aborde de manera simultánea tres objetivos centrales: 1) la creación de nuevos activos de negociación que ayuden a consolidar el proceso de integración, 2) la preservación de los activos de negociación alcanzados y 3) la reparación de determinados activos de negociación que se han visto afectados durante los últimos años a partir de haberse permitido un conjunto de excepciones –unilateralidades– a nivel del arancel externo común que han perforado notablemente la unión aduanera. A tal efecto se identificaron los temas en los cuales debería concentrarse el esfuerzo de negociación y se establecen recomendaciones a ser adoptadas para cada uno de ellos. Las Perforaciones a la Unión Aduanera, la falta de internalización de normas acordadas, el estancamiento de las negociaciones técnicas, el fortalecimiento de la coordinación nacional en la negociación, el tratamiento de algunas controversias históricas y los temas estructurales constituyen

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los aspectos mas importantes y se establecen iniciativas de política para cada uno de ellos. En lo que atañe a los instrumentos de comercio exterior, se señala que los mismos se han visto restringidos por dos factores. En primer lugar, el disciplinamiento en relación con las normas multilaterales ha restringido la aplicación de nuevos instrumentos de comercio exterior, así como los grados de libertad de los instrumentos aún permitidos. En segundo lugar, el propio proceso de integración del Mercosur ha llevado a una limitación muy precisa de los instrumentos de comercio exterior disponibles que cada Estado Parte puede manejar autónomamente.

El trabajo identifica qué tareas de armonización con Brasil pueden ser llevadas adelante que pueden mejorar la eficacia de los instrumentos nacionales. Asimismo, se recomienda de manera puntual en qué resulta oportuno tratar de iniciar un proceso de renegociación de algunos activos de negociación ya alcanzados.

En lo que hace a las políticas productivas, el Informe aborda el tema tomando en consideración cuatro dimensiones de análisis: 1) el análisis de los instrumentos de política productiva hoy existentes, 2) las políticas de reconversión que son posibles desarrollar para los sectores afectados por el proceso de integración económica , 3) las políticas dirigidas a los sectores que conforman lo que se denomina como nueva economía tal es el caso del software, las tecnologías de la información y la biotecnología, 4) las políticas de innovación productiva y científicas tecnológicas aplicadas al tejido productivo. Para cada caso se efectúan una comparación con el desenvolvimiento de Brasil. Se determinan además esquemas posibles de armonización o complementación entre las mismas, tendiente al objetivo de homogeneizar políticas, objetivos e instrumentos.

Una de las conclusiones de esta parte del Informe es que, a nivel nacional, las políticas productivas que se encuentran vigentes constituyen componentes de las políticas productivas que rigieron durante lo noventa, que fue un período de carencia de acciones e instrumentos proactivos. Los instrumentos que existieron tenían por objeto compensar las asimetrías macroeconómicas y cambiarias. Queda en evidencia que la ausencia de un sistema articulado de instrumentos de política productiva a nivel nacional constituye el primer obstáculo a los efectos de alcanzar consensos de políticas productivas en el Mercosur.

A nivel de recomendación, se analizan los instrumentos o políticas activas de aplicación en Brasil que pueden ir adaptándose para su aplicación local, con el objeto de ir paulatinamente “mercosurizando” las estrategias productivas. Se establece en el Informe la ausencia de un marco normativo de desarrollo regional que ponga especial énfasis en las regiones de menor desarrollo relativo y se establecen qué criterios deben ser tenidos en cuenta al momento del diseño de un marco promocional de manera que el mismo no pueda ser recurrible a nivel de la Organización Mundial de Comercio. En este sentido, se aconseja la aplicación de instrumentos de tipo general y donde no existe una relación directa entre el subsidio o subvención y la actividad productiva o exportadora beneficiaria del mismo. En base a este criterio, el Informe recomienda la adopción de políticas proactivas más direccionadas al fomento de la investigación y el desarrollo, así como al relacionamiento de la producción con el sistema científico – tecnológico nacional.

En cuanto al tema política económica, en el Informe se analiza los grandes elementos a tener en cuenta a la hora del análisis de las dos mayores economías del Mercosur. Para ello, se toma como punto de vista del estudio, las necesidades que tienen ambos países de las mismas estrategias productivas y comerciales que se adopten. Se hacen asimismo recomendaciones sobre los aspectos básicos de coordinación macroeconómica que deberían alcanzarse, en especial entre Argentina y Brasil.

Finalmente el Informe aborda el tema de los incentivos a la inversión dado que, si bien no forma parte de las actividades prefijadas en el componente, hacen a la constitución de una estrategia comercial y productiva nacional. Para el caso argentino, el flujo de IED fue favorecido por el

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contexto internacional y –entre otros varios factores- el tamaño y dinamismo que evidenció el mercado interno a partir de la estabilización económica y las reformas estructurales lanzadas durante la década del noventa. No obstante, este proceso tuvo sus límites en cuánto su solidez en el tiempo y los sectores que se vieron beneficiados en el proceso.

Tras un análisis del marco internacional que favoreció el flujo de IED en la región (normas internacionales, acuerdos regionales, sistemas de incentivos), el Informe presenta una descripción de los componentes que serían necesarios para una estrategia de promoción de inversiones, que aborde aspectos institucionales y macroeconómicos, aspectos estructurales vinculados a la infraestructura de transporte y los esquemas de incentivos y de promoción de las IED.

Por último, el informe esta acompañado por un extenso anexo estadístico que incluye el estudio –sobre la base de las cifras del año 2000-, la lista de los 400 primeros productos (por posición arancelaria a ocho dígitos) de exportación de la Argentina a Brasil y los 400 primeros productos de exportación de Brasil a la Argentina. Del análisis, clasificación y selección de los productos estudiados, se sacan conclusiones notables en cuanto a los potenciales de creación de comercio aún existentes entre ambas partes. En este sentido, se identifican los factores que deben ser abordados a los efectos de crear las condiciones para que este comercio potencial a crear pueda concretarse. Aspectos tales como las carencias en infraestructura de transporte, la ausencia de un sistema inteligente de promoción comercial en las regiones de Brasil de la oferta exportable argentina, la necesidad de alcanzar aumentos significativos de las capacidades instaladas de los sectores ya exportadores y la necesidad de dar prioridad al sistema innovativo nacional en lo que hace a su efecto sobre la producción de bienes científicos – tecnológicos son algunos de los desafíos que supone alcanzar una mayor ganancia de comercio para Argentina dentro del Mercosur.

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Estudio 1.EG.33.5 Componente C EL AMBIENTE DE NEGOCIOS PARA LA LOCALIZACIÓN Y EL CRECIMIENTO

DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS

Resumen Ejecutivo La definición de un patrón para el entorno de negocios

En los últimos diez años ha habido un reconocimiento creciente en cuanto a la importancia del entorno de negocios para la inversión y el desarrollo local. Bajo las nuevas condiciones objetivas que se fueron desarrollando desde los 80 en los países de alto grado de desarrollo y en los 90 en los países en desarrollo, con mercados comerciales y financieros más abiertos que en el pasado y arreglos comerciales regionales superponiéndose a la regla multilateral de nación más favorecida, las condiciones locales que determinan los costos de las empresas han pasado a tener más relevancia que en el pasado.

En este estudio se han presentado distintas aproximaciones al análisis del desarrollo local que incluyen desde los elementos más reciente de la geografía económica hasta las versiones más tradicionales de la economía industrial para identificar la importancia del entorno o clima de negocios y cuáles de sus elementos constituyen una condición necesaria para el crecimiento. Las variables que integran el entorno de negocios derivadas de los anteriores enfoques se presentan en la siguiente Tabla, postulándose la importancia de cada una según el tipo de localización regional a la que se refiera (nacional o federal y provincial o local). Esta lista se presenta en la Tabla siguiente. Cabe insistir aquí en cuanto a la definición restringida del entorno de negocios a la órbita de las políticas públicas y del “buen gobierno” (características que definen la habilidad de un estado para proveer las reglas e instituciones que sostengan el crecimiento y reduzcan la pobreza en la consecución del desarrollo).

COMPONENTES DEL ENTORNO DE NEGOCIOS EN EL DESARROLLO LOCAL PARA EL CASO ARGENTINO

NIVEL DE APLICACIÓN COMPONENTES NACIONAL O FEDERAL LOCAL

Institucionales Constitución Nacional Constitución Provincial

Códigos de fondo (civil, comercial, penal)

Legislación tributaria provincial

Legislación tributaria general Delegación de potestades tributarias en los distintos niveles de gobierno

Políticas y regulaciones microeconómicas

Promoción sectorial y regional Regulación de la competencia Regulación de servicios públicos Normas de calidad y sanidad de los productos Conservación de recursos

Promoción sectorial provincial Regulación de servicios públicos provinciales Regulaciones ambientales Regulaciones urbanas de zonificación Habilitación y permisos de

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COMPONENTES DEL ENTORNO DE NEGOCIOS EN EL DESARROLLO LOCAL PARA EL CASO ARGENTINO

NIVEL DE APLICACIÓN COMPONENTES NACIONAL O FEDERAL LOCAL naturales establecimientos y actividades

Regulaciones sectoriales y de conservación de recursos naturales

Componentes que influyen en la aglomeración económica

Regulación del mercado de trabajo Regulación del mercado financiero Regulaciones del transporte Provisión de infraestructura

Regulación y financiamiento de la oferta educativa (incluida la universitaria) Asistencia y promoción científico-tecnológica Provisión de infraestructura local Provisión de infraestructura de información y comunicaciones Agencias de promoción, facilitación y coordinación para los negocios

Otros componentes

Seguridad jurídica Estabilidad de las normas Coordinación de políticas tributarias Coordinación de políticas microeconómicas Coordinación de infraestructura

Estabilidad de las normas Oportunismo del Estado Captura de agencias locales y costos de corrupción

Recomendaciones que surgen de los estudios de caso:

Los casos seleccionados han dado la oportunidad de cubrir los aspectos centrales del patrón anterior en cuanto a su relevancia para la experiencia argentina.

Así, en el caso de los problemas del desarrollo local y la localización industrial, la comparación entre Pilar y La Plata permite hacer recomendaciones sobre los aspectos de la coordinación en la provisión de infraestructura y su administración y sobre el diseño fiscal por jurisdicción. En efecto, las dos recomendaciones más importantes derivadas de este caso se refieren a la programación de la infraestructura en la Argentina y a la coordinación provincial-municipal, que en el caso de la provincia de Buenos Aires en su relación con el RMBA adquiere dimensiones particulares por la importancia y complejidad económica de la región metropolitana.

La infraestructura es un componente importante para el crecimiento económico, pues no sólo provee servicios directos, sino que también posibilita el desarrollo de otras actividades, disminuye costos de producción, aumenta la productividad de los insumos, permite el acceso a nuevos mercados y mejora la calidad de vida. Los gastos de inversión pública en infraestructura no deben variar con la coyuntura sino con la rentabilidad social de las inversiones públicas y la marcha tendencial de la economía (determinada por el aumento de la fuerza laboral y la productividad). La

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inversión en infraestructura está básicamente vinculada con la tasa de interés de largo plazo, por su carácter fuertemente intertemporal, lo que implica que las fases del ciclo económico no son una buena razón para reducir o ampliar el gasto en infraestructura. El presupuesto de capital debe ser protegido de esas iniciativas y debe analizarse en un pie de igualdad con los gastos fiscales de funcionamiento (gastos corrientes) cuando se trata de ajustar el presupuesto a largo plazo. La única variable relevante, en este sentido, tiene que ver con la tasa de interés. Además, el gasto público en infraestructura conlleva un tiempo de evaluación, decisión y licitación, que lo vuelve poco apto para adaptarse a fluctuaciones cíclicas.

El tema del federalismo fiscal está en el centro del debate actual en la Argentina y la discusión de los temas fiscales se incluye en otros capítulos de este estudio, por lo que cabe circunscribirse aquí a los aspectos del “buen gobierno” municipal. En los 90 el nivel de descentralización del Estado ha avanzado sustancialmente derivándose responsabilidades a los municipios, a su vez su margen de maniobra ha aumentado por el aumento de la coparticipación provincial y su capacidad de aplicación discrecional de tasas. En general, las finanzas municipales han evolucionado pobremente y el empleo municipal se ha utilizado como paliativo de la falta de empleo privado. Las administraciones municipales han perdido parte de sus planteles técnicos, sobre todo los correspondientes a la función de planificación urbana a la vez que abandonaron la obra pública por otras urgencias. La ausencia de mecanismos de control del público sobre los gastos municipales ha dado lugar a falta de eficiencia y transparencia. En este nivel de gobierno, en contraste, es más sencillo aplicar reglas de buen gobierno debido a la relación más directa del vecino con su administración. Algunas de estas reglas muy básicas se refieren a la aprobación y publicación de un programa plurianual de obras públicas; la realización de concursos con resultados públicos y el establecimiento de una carrera burocrática dentro de la administración; la profesionalización de sus cuadros de personal y la publicación periódica de información sencilla pero con suficiente grado de detalle de los recursos, gastos y endeudamiento del municipio. En casos de política que impliquen cambios importantes dentro del municipio sería útil recurrir a la consulta directa y prever para el futuro que los mecanismos burocráticos permitan cada vez una mayor participación directa en este nivel con limitación de las atribuciones del Consejo Deliberante y del Ejecutivo Municipal.

En el caso de la pesca, una explotación de un recurso natural renovable sujeto a depredación, la remoción de obstáculos y la mejora del entorno de negocios se centra básicamente en la puesta en marcha de la Ley Federal de Pesca. Con ese cambio institucional los demás problemas se vuelven accesorios y manejables por una administración suficientemente coordinada. El Consejo Federal Pesquero puede operar como un organismo coordinador. Los gobiernos municipales deberían participar elaborando los planes de reestructuración convenientes para que el ajuste sectorial no afecte a los sectores menos capaces de absorberlo, en particular los correspondientes al trabajo de menor calificación. Para ello deberían coordinarse algunos fondos locales de reconversión y compensación.

En el caso de la minería, un recurso no renovable, con la sanción de un nuevo marco normativo en 1993, la actividad minera cambió notablemente de perfil en la Argentina, incorporándose la minería metalífera, casi inexistente a esa fecha. De este modo, la producción de minerales metalíferos pasó de representar menos del 20% del VBP del sector en 1990 a más del 60% en el 2000.

El sector analizado ofrece garantías en materia de tenencia minera, dentro de un marco legal nacional y provincial completo y con reglas de juego explícitas para los inversores al momento de decidir llevar adelante un proyecto de inversión. La legislación nacional, a la cual adhirieron las provincias analizadas, dispone de una serie de incentivos a la exploración y explotación muy significativos. Para acceder a los mismos las compañías se inscriben en el Registro de Inversiones Mineras, con lo cual ante la presentación de un proyecto ante el Registro se transforman en

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beneficiarias del sistema que garantiza la estabilidad fiscal, las exenciones impositivas, incluidas las aduaneras.

Las leyes sobre inversiones mineras sancionadas a partir de 1993 y los códigos de procedimientos provinciales representaron un muy importante avance respecto de la situación existente hasta fines de los ochenta. Las reformas de principios de los noventa introdujeron incentivos nacionales, provinciales y municipales a la exploración y la explotación de yacimientos mineros, inclusive tratados internacionales para los yacimientos ubicados en fronteras. Todos estos incentivos económicos introducidos, junto a la abundancia posible de recursos mineros, de nada servirán de no existir amplias garantías en materia de seguridad jurídica. La Ley 24585 de Protección Ambiental estableció las obligaciones de las explotaciones mineras (proyecto en ejecución) en materia ambiental. A través de la citada ley se homogeneizaron las normas ambientales requeridas a los emprendimientos mineros en todo el territorio nacional. Ello determinó a una normativa única a nivel nacional, lo cual representa un significativo avance respecto a otros países.

Existen otros componentes relevantes al momento de decidir una inversión. Entre estos componentes se encuentran, dentro de los principales, la provisión de infraestructura. Dentro del concepto de infraestructura se incluye la provisión de insumos locales (p.e. electricidad, gas y agua) para el desarrollo del proyecto, el transporte (ferroviario y carretero) y la operatoria de puertos. Las medidas de política económica dispuestas a principios del 2002 determinaron un cambio en los contratos originalmente firmados entre el gobierno nacional y empresas concesionadas. A comienzos del 2003 no se había iniciado la renegociación de estos contratos ni de la tarifa. Ello perjudica a los proyectos mineros en la determinación del abastecimiento de esos servicios a largo plazo, especialmente si se tiene en cuenta que un proyecto de explotación minera presenta una vida mínima de 10/12 años.

Dada la existencia del marco normativo nacional, con adhesión provincial, el resto de los problemas se circunscriben a los sectores abastecedores de insumos a esta actividad (que necesita de una definición de política nacional) y a los problemas de una administración de la inversión en infraestructura coordinada entre los niveles de gobierno nacional y provincial. De esta forma, se aprecia que los cambios necesarios para el desarrollo minero se encuentran concentrados principalmente a nivel del gobierno central más que a nivel provincial. Los casos analizados de la actividad turística correspondieron a los de la Provincia de Salta y al del área de Puerto Madryn – Península de Valdés. Ambos representan actividades centradas en los recursos naturales e históricos como atractivos.

Esta característica determina que la infraestructura ofrecida (hoteles, restaurantes, agencias de turismo, vías de comunicación, mano de obra, etc.) sea un complemento necesario para la actividad. En mayor o menor medida la infraestructura genera economías de red y, de esta forma, se generan fenómenos de aglomeración muy marcados. Es así que debido a esta notable complementariedad, un restaurante genera mayores beneficios en una localidad donde hay más hoteles y viceversa. Una situación similar en cuanto a las externalidades que conlleva se plantea cuando se hace necesario preservar el recurso: la característica de un bien de propiedad común obliga a la coordinación en el cuidado del mismo. Esto justifica generalmente la intervención del gobierno. El mismo tratamiento exige la publicidad del atractivo turístico, dado que el gasto en promoción no es apropiable por las empresas radicadas, lo que genera externalidades entre los participantes de la actividad.

En el área de influencia de Península de Valdés – Puerto Madryn pueden destacarse como políticas distintivas una regulación exigente con el cuidado del medio ambiente, con participación del sector privado (cabe señalar que una parte importante de la fauna y flora de la región se encuentra en propiedades privadas) a través de figuras jurídicas tales como el de “custodio rural” o

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de “áreas protegidas” y la inversión en educación y capacitación a nivel universitario y terciario5. En cambio, no se detectó que la política gubernamental fuera tan importante en el estímulo a la creación de infraestructura privada (hoteles) y a la publicidad y promoción (como en el caso de Salta). Se estima que el número de visitantes al áreas se encuentra entre los 100 y 150 mil visitantes al año, siendo el 15% extranjeros, con una estacionalidad muy marcada en los meses de enero y febrero (los dos primeros meses representan el 52% de los visitantes anuales). La oferta hotelera y para-hotelera (incluyendo albergues) se compone de 2900 plazas, 2600 plazas de camping y 5000 plazas de alquiler temporario. Resulta notable la proporcionalmente menor cantidad de oferta permanente, explicado en parte por las dificultades climáticas en los meses invernales.

En el caso de la provincia de Salta, se ha detectado que la estrategia de las políticas gubernamentales se ha centrado en una fuerte política de promoción de la marca “Salta” a través de la publicidad por medios masivos de comunicación, el incentivo a la construcción de nueva oferta hotelera a través de estímulos fiscales y financieros (desgravaciones y diferimientos impositivos y el financiamiento a través del Fondo Provincial de Inversiones) y de la necesaria inversión del sector público en infraestructura básica. Se estima que a la provincia de Salta arriban medio millón de turistas por año, 30% de extranjeros, con una fuerte estacionalidad en julio y en Semana Santa, aunque en los dos últimos años se ha observado una mayor afluencia del turismo en verano. La provincia cuenta con 9175 plazas hoteleras y para-hoteleras y más de 15600 si se consideran los establecimientos colectivos (principalmente campings). A partir de la inversión hotelera en los últimos años, la composición de hoteles de media y alta categoría ha tendido a aumentar (el 57% de las plazas creadas en el período 1997-2002 correspondió a hoteles de 3 estrellas o más).

5 Esta fuerte política de educación y capacitación también existe en la provincia de Salta aunque parece existir un mayor énfasis en este caso.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : INDUSTRIA DE AUTOPARTES

Resumen Ejecutivo

La industria automotriz y autopartista argentina, tiene sus inicios en la década del treinta. A partir de entonces, y hasta 1954 el sector se limitó al armado de partes y carrocerías, la mayoría de ellas introducidas desde el exterior, y a una creciente fabricación de repuestos y partes. Es a partir de 1952, en que el IAME (Industrias Aeronáuticas y Mecánicas del Estado) comienza a sistematizar esfuerzos para crear mecanismos de comercialización de vehículos producidos en serie. Sin embargo, el final de la década del ’80 encuentra que la producción de la industria automotriz había caído durante quince años a una tasa anual acumulativa del 6 por ciento, dedicándose casi en su totalidad a satisfacer el mercado interno, con alto grado de integración vertical y muy alejada de los patrones internacionales de productividad internacional.

Hacia 1992, la industria autopartista local estaba compuesta de aproximadamente 500 empresas, distribuidas geográficamente en el Gran Buenos Aires (50%), Córdoba (21%), Santa Fe (12%) y Capital Federal (10%), con radicaciones en San Luis, San Juan, La Rioja y Tierra del Fuego. En ese momento, se estimaba que sólo la mitad de ellas se encontraba en condiciones económicas y tecnológicas para enfrentar el nuevo escenario instalado por el régimen automotriz, tendiente a una mayor competencia y apertura comercial, en un contexto de estabilización y apertura macroeconómica y paridad cambiaria fija con el dólar.

En el plano internacional, la industria automotriz se encontraba ante un cambio sustantivo en su modo organizacional: los métodos tradicionales “fordistas” cedían terreno ante los nuevos conceptos “toyotistas” de organización, dando fin a la producción en masa tal como fue conocida hasta los años ´70, para dar paso a un sistema en donde la flexibilidad es una característica central tanto de los procesos como de las organizaciones, y la calidad y la velocidad son factores determinantes en la puja competitiva. A diferencia de los métodos "fordistas", basados en la mano de obra no especializada, grandes escalas, y un elevado grado de especialización por planta, la propuesta de los sistemas "toyotistas" requerían una visión diferente: el esquema just in time (JIT) de entrega, la automación flexible, la polivalencia laboral, y un estrechamiento de las relaciones con los proveedores.

Simultáneamente a los cambios introducidos en el ámbito internacional y a las nuevas reglas de juego en el orden doméstico, se dio la constitución del Mercosur como región de libre comercio. Este hecho, abrió la posibilidad de diversificar mercados a todos los sectores a cambio de mayor presión competitiva.

Frente a este nuevo contexto local e internacional, las firmas autopartistas argentinas enfrentaron esta etapa con el desafío de mejorar aspectos organizacionales, técnicos y administrativos de sus plantas, a fin de elevar su competitividad a través de mejoras de productividad. Para ello, y amparadas en un contexto de precios estables y previsibles, abrieron paso a una estrategia de relaciones horizontales de provisión, desintegrando verticalmente procesos productivos que antiguamente se realizaban “puertas adentro”.

Entre los principales cambios identificados en la relación terminal-proveedor, se destacan: (i) la mayor responsabilidad de los proveedores en el diseño, (ii) una fuerte tendencia a la fabricación de subconjuntos en lugar de componentes individuales y (iii) mayor participación de las terminales en los sistemas de producción y calidad de los proveedores. Como consecuencia, el porcentaje de

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componentes que las terminales adquieren de firmas autopartistas es mayor que en décadas anteriores, cuando se fabricaban al interior de sus propias plantas. El sector ha evidenciado cambios sustanciales en términos de relaciones verticales entre proveedores y clientes, los requerimientos de las terminales respecto al nivel de calidad han aumentado, como también se intensificaron los esfuerzos en la incorporación de tecnologías y cambios de modelos, al tiempo que aumentó la tercerización. Todo ello, impulsó una importante reestructuración del sector autopartista, que incluyó una inversión significativa basada en la instalación de proveedores mundiales acompañando el desarrollo de las terminales (Global Sourcing).

En enero de 2002, y con el abandono del régimen cambiario de Convertibilidad y la instauración de un régimen flotante de tipo de cambio, la economía argentina ha comenzado a transitar por un camino opuesto al transcurrido en la década anterior. Asimismo, la salida de la Convertibilidad estuvo acompañada de una crisis profunda del sistema financiero caracterizada por congelamiento de depósitos, suspensión en las cadenas de pagos y financiamiento entre los distintos actores de la economía, aumentando el grado de incertidumbre sobre el futuro, condicionando la estructura de los contratos vigentes entre clientes y proveedores.

Este nuevo marco macroeconómico provocó en principio un alza de precios, explicado fundamentalmente por el alto grado de componentes e insumos importados requeridos por la industria local, producidos anteriormente en el mercado local y sustituido durante la convertibilidad. A partir de este nuevo escenario, el objetivo principal del presente trabajo es investigar los cambios en estrategias y percepciones empresarias al interior del sector autopartista, focalizándose en tres subsectores: la producción de asientos, la fabricación y proceso de estampado, y la producción de cajas de dirección. El enfoque utilizado se basa en la literatura sobre costos de transacción, estructura de contratos y procesos de integración vertical.

En esta línea, el concepto de firma y su relación con el mercado tiene como cita obligada al trabajo pionero de Coase (1937). En él se presenta a la firma como unidad funcional, establecida con el fin de minimizar no sólo los costos de producción, sino también aquellos asociados con las transacciones de bienes y servicios necesarios para desarrollar el proceso productivo. De este modo, la firma es vista como un “nexo de contratos”, capaz de identificar el grado eficiente de integración para el logro de su función objetivo.

En todo caso, el eje del debate reside en el hecho que el mercado, ante fallas de diversa índole, no puede constituirse en un sistema idóneo de asignación de recursos, en tanto los mecanismos de precios no incorporan toda la información necesaria para tal fin. La firma, entonces, requiere de instrumentos adicionales que superen el marco clásico de información perfecta y producto homogéneo. Avanzando sobre esta idea, Williamson (1975, 1985) propone un esquema de análisis, la “economía de los costos de transacción”, clasificando estas fallas y sugiriendo “umbrales” a partir de los cuales la firma preferirá “gobernar” internamente sus costos de transacción y producir sus insumos (o comercializar sus productos), u optará por utilizar el mercado como sistema de provisión. Un cambio en las condiciones de contexto alteran los diferenciales de costo, influyendo en la estrategia de organización empresaria. Ello puede atribuirse a un cambio en el marco regulatorio, a fluctuaciones en la demanda, o a un proceso devaluatorio, como el ocurrido en Argentina a principios del 2002, entre otras causas.

A partir de estos conceptos teóricos, este documento propone analizar los siguientes aspectos al interior del sector autopartista argentino, con especial énfasis en el estudio comparado de los tres conjuntos seleccionados. Ellos son: (1) Cuáles son las diferencias en términos de producción local, participación en el mercado automotriz y capacidad de sustitución de insumos entre los tres conjuntos autopartistas seleccionados? (2) Cuáles son los mecanismos de competencia existentes entre productores al interior de un conjunto de autopartes? Cómo se diferencian estos mecanismos entre conjuntos? (3) Cuáles son los niveles de absorción de riesgo de las empresas autopartistas

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argentinas, en términos de dependencia con respecto a proveedores y clientes al interior de una cadena productiva? (4) Existen mecanismos de promoción del sector autopartista que no se encuentren asociados con una política hacia el sector terminal? Existen diferencias asociadas con capacidades técnicas y características de producto? (5) En que medida el nuevo escenario macroeconómico incide en el desempeño del sector? Existe evidencia de cambio en las condiciones básicas de estos mercados? (6) Cuáles son las perspectivas y estrategias futuras de las firmas frente al nuevo contexto? Cuáles son los limitantes para llevar a cabo sus planes de acción?

Tanto el valor bruto de producción de las terminales como el del sector de autopiezas decaen entre 1993 y 2001 con relación al valor bruto de producción industrial total de la economía doméstica. Sin embargo, el sector autopartista se caracteriza por mantener un comportamiento más estable que las terminales, sugiriendo mayores posibilidades relativas de adaptarse a una caída en la demanda de vehículos a partir del mercado de reposición.

En términos de comercio bilateral con el principal socio comercial, Brasil, en el período 1993-1997/8, en un contexto de crecimiento de ambas economías, el patrón de intercambio se dirigió hacia la emergencia del comercio intraindustrial "aguas abajo" de las cadenas productivas. A partir de 1999, en cambio, en el contexto de la devaluación brasileña y la maduración de las diferencias en política industrial, se observa un notorio retroceso en el patrón de comercio entre ambos países, con una tendencia hacia la "reprimarización" de las exportaciones argentinas y el dominio del comercio interindustrial.

Uno de los objetivos perseguidos al focalizar el estudio en tres subsectores, es estudiar la heterogeneidad en las dinámicas de desarrollo al interior del sector autopartista. En este sentido, el rubro estampado, por ejemplo, es el que presenta una mayor participación de empresas nacionales en la producción local y de mayor grado de competencia, mientras que el sector dedicado a la producción de cajas de dirección presenta una estructura de oferta altamente concentrada, siendo el 50% de propiedad nacional y 50% de propiedad extranjero. Ocurriendo algo similar con el sector productor de asientos.

En los tres subsectores bajo estudio, una de las causas que hacen a la mayor heterogeneidad en sus dinámicas encuentra relación con la posibilidad de comerciar internacionalmente el bien producido por cada uno de ellos. En este sentido, la tasa de concentración de mercado no tiene la misma relevancia para el sector dedicado a la producción de cajas de dirección y aquel productor de asientos. Mientras que el primero se encuentra expuesto a la competencia internacional con limitaciones fuertes en la fijación de precios, el sector dedicado a la producción de asientos, no sufre dicho problema debido al carácter no transable de dicho bien. Asimismo, estas diferencias imponen distintos grados de dependencia al ciclo de producción de vehículos domésticos, explicado básicamente por la imposibilidad de diversificar mercados en el exterior. En este sentido, el rubro asientos es el más dependiente, en tanto que los dos subsectores restantes logran cierta autonomía, dada las características transables de los bienes que producen. A esto debe agregarse la existencia de un mercado de reposición, mercado que no se genera para el sector asientos.

A su vez, este fenómeno implica diferentes capacidades, al interior del sector, de generación de divisas y encadenamiento hacia arriba. Más de la mitad de las empresas extranjeras se encuentran dentro del grupo de firmas que no genera divisas ni encadenamientos, asociado a dos factores, (i) las características propias del producto, en tanto no transable, y (ii) la pertenencia a cadenas globales de producción y aprovisionamiento de insumos. Por otra parte, las empresas que generan tanto divisas como encadenamientos son básicamente estampadores y productores de cajas de dirección.

Intensificar su perfil exportador facilitando la participación de estas empresas en muestras internacionales y promover el resurgimiento de autopartes del segundo anillo para mejorar las

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condiciones de empleo y competitividad aguas arriba, puede constituir una herramienta para capitalizar el cambio de contexto macroeconómico.

Sobre aquellos sectores con medio y alto perfil exportador, existe un fuerte impulso sobre el nivel de exportaciones provocado por la depreciación del tipo de cambio, mejorando aún más el ambiente de negocios. Dicho efecto precio predomina sobre los efectos derivados de la inversión en I&D por lo menos en este primer año. En otras palabras, la ganancia de competitividad precio supera cualquier otro beneficio derivado de la competitividad no precio, aunque es de esperar que en el mediano plazo estas relaciones cambien debido al fuerte desarrollo tecnológico en el ámbito internacional, haciéndose necesario incentivar el desarrollo de nuevas tecnologías tanto en producto como en procesos para acompañar y reforzar la ganancia obtenida corrientemente.

Las tres principales limitaciones identificadas por las firmas de los conjuntos seleccionados para desarrollar un perfil exportador incluyen al Estado, tanto por acción como por omisión. Por acción, en tanto aplica retenciones a las exportaciones. Si bien estas retenciones, en pocas oportunidades implican abandonar un proyecto de exportación, se consideran como un factor muy o extremadamente limitante para el 60% de las firmas exportadoras. La omisión se refiere a la escasa o nula actividad gubernamental, según las empresas entrevistadas, en torno a promover la capacidad exportadora de las empresas en el exterior.

Dentro del grupo de dificultades que se perciben como extremadamente limitantes o muy limitantes por más del 50 % de los encuestados, se encuentran aquellas que emergen del nuevo contexto macroeconómico, fundamentalmente relativas al incremento de costos en bienes importados, ya sean ellos maquinarias y equipos o insumos.

Uno de los mayores limitantes que las empresas autopartistas argentinas deben superar es el bajo margen existente para sustituir insumos importados. En la década del ’90, la concentración del mercado y la salida de productores pertenecientes al segundo y tercer anillo no era una dificultad para el desarrollo de los demás subsectores autopartistas, dada la posibilidad de importar dichos bienes intermedios. Actualmente se hace necesario buscar mecanismos alternativos a la importación de insumos, a fin de evitar monopolios de insumos o competencia limitada, que impidan capturar el efecto positivo de la depreciación del tipo de cambio, especialmente en un contexto de aumento de precios en los insumos importados. En este sentido, se observa que más de la mitad de las autopartistas, encuentran explicadas sus compras bajo un principal proveedor, absorbiendo de esta manera un mayor grado de riesgo frente a eventuales comportamientos oportunistas.

Como consecuencia de la caída en el nivel de ingresos real de la demanda, los directivos de las terminales han decidido satisfacer el mercado con un mix de vehículos de menor tamaño, donde cada una de las terminales, además de utilizar los mecanismos de precios para aumentar su participación han encontrado patrones de competencia vía diferenciación horizontal de productos. A partir de ello, es evidente que la principal dificultad que atraviesa el sector autopartes en general es la caída de la demanda interna. El 80% de las firmas encuestadas encuentra a este factor como muy limitante o extremadamente limitante para el desarrollo del sector. Si bien la oferta presenta restricciones, principalmente asociadas al tamaño de la escala y a las exigencias de calidad, se observan dos características que la colocan en una situación privilegiada. Por un lado, ninguna de las firmas señala enfrentar dificultades de financiamiento. Por otro lado se evidencia un elevado grado de capacidad ociosa.

En el actual contexto de caída de la demanda interna, la diversificación del mix de producción aparece como la estrategia más probable, persiguiendo dos objetivos: adquirir cierta independencia respecto al ciclo de las terminales, incursionando en mercados de reposición o exportación, o participar en la producción de bienes que no estén relacionados con la industria automotriz, opción de firmas del segundo anillo, donde la baja especificidad del capital permite mayor flexibilidad.

D. Maceira; Industria de Autopartes ...; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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El aumento de exportaciones, fundamentalmente dentro del Mercosur, constituye una estrategia viable para un rango del 40-45% de los entrevistados, en tanto que más del 30% prevé un aumento de su capacidad instalada. Alternativamente, el desarrollo de proveedores locales recibe respuesta afirmativa en el 60% de los casos. Sin embargo, la adquisición de firmas, tanto locales como en el exterior, así como la propia salida del mercado, son vistas como acciones poco viables.

El diseño de una política destinada a promover al sector autopartista, dentro del actual marco macroeconómico, considerado en general optimista por las empresas encuestadas, requiere de esfuerzos en tres direcciones: (i) el desarrollo del sector automotriz, a fin de promover un efecto derrame sobre la industria de partes, especialmente aquéllas con baja o nula capacidad de desarrollo propio, (ii) el estímulo de la relación terminal-autopartista local dentro del contexto global de provisión, en el caso de conjuntos con experiencia exportadora y (iii) el establecimiento de reglas claras de calidad al interior del mercado de reposición local.

P. Perelman; Industria de generación de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : INDUSTRIA DE GENERACIÓN DE CONTENIDOS Y BIENES CULTURALES

Resumen Ejecutivo

La relación entre economía y cultura es un tema de interés creciente a nivel mundial, resultado del impacto cada vez mayor que la producción de bienes y servicios culturales está teniendo en la generación de valor agregado y empleo. Del total de las ganancias generadas por las industrias culturales, los países iberoamericanos sólo retienen el 5%. Así y todo, el beneficio económico de las actividades culturales lejos está de ser patrimonio exclusivo de los países ricos. En varios países de la región tienen un peso importante en las actividades económicas; como se verá más adelante, en Argentina el aporte que hacen al producto y al empleo es muy relevante.

Las industrias culturales muestran un grado importante y creciente de concentración y transnacionalización. Aún así, existe una preservación importante de las manifestaciones culturales locales y regionales. En Latinoamérica, por ejemplo, ellas parecen resistir con decoro los embates globalizadores: la música vernácula está al tope de las preferencias y la literatura de ficción más leída es la autóctona o la escrita en lengua española. Además, unos pocos países - Argentina, Brasil y México- tienen una producción cinematográfica interesante, a pesar de que en ese campo el peso de la industria norteamericana es abrumador.

El presente trabajo está enfocado a la descripción, análisis y recomendaciones sobre generación de contenidos (industrias centrales); un menor énfasis tiene la distribución de los mismos; y, por último, en el estudio se hacen algunas consideraciones sobre las industrias conexas o relacionadas (imprentas y replicadoras de CDs). Para la realización de este estudio, se seleccionaron aquellos sectores que, a priori, se pensó que presentaban mejores perspectivas en el nuevo escenario macroeconómico que se está configurando. Ellos son: la industria del libro, la industria discográfica, la industria cinematográfica y la industria de la televisión.

De acuerdo con datos del Censo Económico de 1994, las industrias culturales y conexas aportaban en conjunto el 8,3% del PBI y el 8,9% del empleo nacionales, y generaban algo más de 330.000 puestos de trabajo directos. Casi la mitad del valor agregado y un tercio del empleo producido por las industrias culturales se originaba en la Ciudad de Buenos Aires. Considerando exclusivamente la generación y distribución de contenidos, los valores eran apenas inferiores (7% del PBI y 8,1% del empleo). De acuerdo con estas cifras, Argentina muestra un patrón más parecido al de los países desarrollados, cuya producción está más enfocada a la producción de contenidos, que a la de soportes.

Cabe destacar que las estadísticas de comercio exterior disponibles registran el intercambio de bienes culturales, pero no el de servicios, cuyo peso es muy importante en el sector. Esto implica que toman en consideración sólo una parte del flujo de productos que ingresan y salen al extranjero.

La importación de bienes culturales está altamente concentrada en aquellos producidos por las industrias conexas, destacándose los siguientes rubros: Aparatos de difusión de radiotelefonía, radiodifusión o TV; Partes para aparatos y accesorios y Aparatos receptores de TV o reproductores de sonido. Sólo estos ítems representaban en 2001 el 3,1% de las importaciones totales del país. En la generación de contenidos, los rubros más significativos son Libros, folletos e impresos similares y Discos, cintas y soportes para grabación de sonido o análogas grabados, que representaban el 0.6% y 0,4% de las importaciones, respectivamente. Entre 1993 y 2001, la importación de todos los bienes culturales aumentó significativamente, destacándose el rubro

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Libros, cuyo volumen se multiplicó casi tres veces y media (U$S 110M). En conjunto, los contenidos importados sumaron en 2001 U$S 384M, mientras que los bienes de las industrias relacionadas significaron una erogación de divisas de U$S 576M.

La exportación de bienes culturales de Argentina se concentra en cuatro rubros: en 2001 las principales eran Libros, folletos e impresos similares (U$S 44M), Discos, cintas y soportes para grabación de sonido grabados (U$S 23M), Diarios y publicaciones periódicas (U$S 21M) y Películas impresionadas y reveladas (U$S 13M). Los cuatro bienes culturales señalados se encuentran entre los 25 más exportados de la Ciudad de Buenos Aires.

Aunque al momento de finalizar este informe no se disponían de datos actualizados a 2002, se estima que las importaciones tuvieron una drástica disminución interanual. Con relación a las exportaciones, el panorama es todavía incierto, aunque existe evidencia que se produjo un aumento en el volumen de libros colocados en el exterior.La Balanza Comercial de las industrias culturales y conexas mostraba en 2001 un déficit de U$S 793,6 M, resultado de un volumen de importaciones (U$S 923M) muy superior al de exportaciones (U$S 130M). En 2002 la reducción del déficit ha sido considerable, aunque no lo suficiente para revertir su signo negativo, ya que el país continúa siendo altamente dependiente de equipamiento, insumos, repuestos y soportes, que no pueden sustituirse en el corto plazo. La Industria del libro

Durante la década de 1990 todas las industrias de contenidos seleccionadas para este estudio registraron un crecimiento significativo, que ocurrió en el marco de un notable proceso de concentración y extranjerización, y de surgimiento y consolidación de conglomerados multimedia. En particular, en la Industria del Libro, creció el número de editoriales activas, y la cantidad de títulos y ejemplares publicados. Cabe destacar que a pesar de que en la actualidad, la mitad de la producción editorial esté concentrada en no más de veinte editoriales, surgieron nuevos actores que aprovecharon la creciente segmentación de una demanda cada vez interesada en temáticas específicas. Por otra parte, los canales de venta minorista sufrieron una notable transformación: se expandieron las cadenas de grandes librerías y nuevos actores captaron una segmento importante del mercado (supermercados, disquerías, quioscos, Internet). Como contrapartida, muchas pequeñas librerías desaparecieron, y otras atraviesan una situación de gran precariedad.

La industria gráfica, conexa a la editorial, realizó en los noventa inversiones importantes, adquiriendo maquinaria de última generación que le permitió ganar en productividad. No obstante, el retraso cambiario la llevó a perder hasta el 20% de las ediciones de libros argentinos, a manos de competidores externos.

La industria del libro inició su fase recesiva en 1999 y a partir de 2002 el sector se sumergió en lo más profundo del pozo: la caída de los ingresos de la población y el aumento de precio de los libros provocaron una disminución dramática de la cantidad de títulos y ejemplares editados, y una abrupta disminución de las ventas en el mercado interno, producto de la altísima elasticidad consumo – ingreso de estos productos. El crecimiento de las exportaciones, la caída de las importaciones y las compras realizadas por el turismo receptivo, actuaron como paliativos de la caída de la producción y ventas locales.

Para adaptarse al nuevo escenario, editoriales y librerías realizaron ajustes en sus plantas de personal, y acotaron sus costos de infraestructura. Los cambios en las condiciones financieras redujeron los plazos de pago en toda la cadena de producción. Esto afecta en particular a las pequeñas librerías, que ya no pueden financiar su actividad con el stock de libros que reciben en consignación. Desde 1994 la industria del libro registró un creciente déficit de balanza comercial,

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debido a una altísima tasa de crecimiento de las importaciones, mientras las exportaciones apenas mostraron un leve aumento. Una parte importante del saldo deficitario estuvo originado por la impresión de libros de edición argentina señalado arriba.

En 2002 la devaluación disminuyó abruptamente las importaciones y aumentó la competitividad y las exportaciones del libro argentino. Quienes mejor pudieron aprovechar la veta exportadora fueron las empresas multinacionales con subsidiarias en el exterior. En cambio, para el resto de las editoriales exportar resulta más complicado, ya que muchas de ellas no disponen de capital de trabajo para financiar la producción. La reglamentación del BCRA, que obliga a las empresas a liquidar las divisas en 180 días, es otro obstáculo importante, ya que en ese plazo se ingresa en promedio solo el 20% del importe facturado. Cierto impulso a la demanda podría provenir de la reactivación de las compras que el Estado realiza a través de bibliotecas y planes sociales. Al menos debieran respetarse las partidas asignadas en el Presupuesto y financiar el “Fondo Nacional de Fomento del Libro”, cuya creación es uno de los puntos centrales de la Ley del Libro sancionada en 2001. Se recomienda que la CONABIP se convierta en un organismo con autarquía financiera, de manera de preservar los recursos que se originan de los juegos de azar. Igualmente importante es el apoyo a campañas de promoción de la lectura, que prácticamente son inexistentes en la actualidad, y que resultan imprescindibles teniendo en cuenta la alta proporción de población que carece del hábito de la lectura.

Otras acciones de política que se recomiendan son: exceptuar al sector de la obligación de liquidar divisas de exportación en 180 días, apoyar la presencia de los autores y editoriales argentinas en las ferias internacionales e implementar acciones para combatir la piratería y la reprografía ilegal. En cuanto al fortalecimiento institucional, se recomienda apoyar el proyecto “Portal del Libro Argentino”, que apunta a mejorar la información y difusión de la oferta editorial argentina, interconectar a todos los agentes del sector y favorecer la exportación del libro argentino. También debe respaldarse una iniciativa mixta para constituir catálogos de obras con derechos de autor controlados localmente, con una amplia participación de editoriales y empresas gráficas argentinas, orientadas a la difusión y exportación del libro argentino. La Industria discográfica

Durante la década de 1990 la industria fonográfica argentina registró un crecimiento importante, alcanzando sus mayores ventas en 1998. La disminución de los precios de los soportes de reproducción de audio a nivel mundial y la sobrevaluación de la moneda local, permitieron a los hogares equiparse con aparatos modernos.

Desde 1999, la recesión, el aumento de la piratería, la difusión de tecnología para la copia casera en formato digital y la posibilidad de bajar gratuitamente música de Internet, provocaron una caída dramática en los niveles de producción, muy superior a la que mostraron el resto de las industrias culturales seleccionadas en este estudio. En 2002 la caída se profundizó aún más, influida por la crisis mundial que afecta al sector.

Pero luego de la devaluación, algunas actividades de la industria de la música aparecen con mejores perspectivas. Es el caso de los estudios de grabación, muchos de altísima calidad, que hoy ofrecen precios muy competitivos a nivel internacional, atrayendo fundamentalmente a artistas de países limítrofes. De todas maneras, hasta el momento, dichas “exportaciones de servicios” apenas sirvieron para morigerar los efectos de la crisis económica interna.

La venta de derechos de artistas argentinos para editar sus materiales en el exterior, es una oportunidad muy interesante para los actores involucrados (especialmente autores, compositores, intérpretes, sellos), ya que como las regalías se pactan en moneda extranjera, se pueden obtener

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ingresos mucho más altos que los que genera el mercado local. Además, eso permite el aumento de la difusión en radios y canales de TV extranjeros, que devengan regalías para los autores e intérpretes, y potencian el desarrollo de recitales en el exterior.

Este sector difícilmente pueda recuperarse, en tanto y en cuanto, no se lleven a cabo acciones concretas para combatir la piratería, para lo cual es necesario coordinar estrategias entre los poderes ejecutivo y judicial nacionales, involucrar a las provincias y municipios, y capacitar a la policía en la detección de estas prácticas. También es fundamental llevar a cabo campañas masivas para concientizar a la población sobre el daño que la piratería ocasiona, no sólo a los sellos, autores, intérpretes, grabadoras, etc., sino a la viabilidad de generación de música local. La Industria cinematográfica

A mediados de la década de 1990 el cine atravesó la mayor crisis de su historia: los espectadores se alejaron de las salas por la competencia del video hogareño y el cable; la cantidad de salas de todo el país se redujo a menos de 300, con provincias enteras en las que desaparecieron; y las producciones cinematogáficas argentinas llegaron a contarse con los dedos de una mano.

Pero en la segunda mitad de la década pasada la situación cambio radicalmente. Con la llegada de capitales extranjeros, se construyeron salas de última generación y muchas de las que existían, se renovaron. Se creó el Instituto Nacional de Cinematografía y Artes Audiovisuales (INCAA), al que se le otorgó autarquía financiera y recursos sustanciosos para fomentar la producción cinematográfica nacional, lo que revitalizó la cantidad y calidad de producciones argentinas y favoreció la recuperación de la asistencia de espectadores a las salas.

Las nuevas condiciones permitieron que se incorporaran nuevos actores: canales de televisión, productoras de TV independiente, productoras internacionales y jóvenes realizadores. La producción de estos años combinó las películas industriales con las de autor. En ambas categorías, varias de ellas obtuvieron una respuesta importante de la crítica y el público, tanto en el mercado local como en el internacional.

Cabe destacar que el cine fue la única industria cultural que no tuvo en 2002 una caída en su nivel de actividad. Se filmaron gran cantidad de películas y se mantuvo la misma cantidad de espectadores respecto al año anterior. Esto último se logró, sin embargo, gracias a que los grandes complejos instrumentaron diversas promociones que redujeron el precio de las entradas. El efecto también fue una disminución en la recaudación, lo que afecta a los distintos eslabones de la industria: doblemente a los productores, ya que además del porcentaje que les corresponde de la recaudación reciben menos subsidios del INCAA; a los distribuidores, que ahora deben pagar un precio más alto por las copias (cuyos precios están dolarizados) y también reciben su porcentaje sobre una base menor; al INCAA, porque una parte de sus ingresos es un porcentual del precio de las entradas; y a los exhibidores más chicos, que para competir con los multiplex deben bajar sus precios.

El estudio del sector revela que los productores y el INCAA no están preparados para fiscalizar las ventas que declaran las salas, lo que eventualmente ocasiona la pérdida de ingresos y/o el levantamiento prematuro de películas. La fiscalizacion de los bordereaux es una medida que daría más transparencia a las relaciones comerciales entre las salas de exhibición, por un lado, y a la de los productores/distribuidores, por el otro. Evitaría las maniobras fraudulentas que repercuten en la recaudación por boletería para los productores y distribuidores, y en la liquidación de subsidios para recuperacion industrial que otorga el INCAA.

Si bien la televisión se incorporó a la producción cinematográfica, las películas argentinas tienen muy baja presencia en la pantalla local. La reglamentacion de la cuota de pantalla, establecida en la

P. Perelman; Industria de generación de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Ley de Fomento Cinematográfico facilitaría la presencia en la TV local de largometrajes y telefilmes argentinos, ampliando el espacio de exhibición del cine nacional y sumando otra fuente de ingresos a los productores. También se recomienda la aplicación de una media de espectadores por sala que sirva como mínimo de referencia para la decisión de levantar de cartel un filme argentino, más allá de cual sea la alternativa a exhibir.

También se considera necesario que el INCAA destine mayores esfuerzos a facilitar la distribución y exhibición de las películas, y a su comercialización en el exterior. Hasta el momento sus actividades han estado concentradas en la producción, pero actualmente existen iniciativas para avanzar en los tres ítems mencionados. Encontrar mecanismos para favorecer la distribución nacional y en el extranjero es clave, debido al poder que ostentan las grandes compañías norteamericanas, que presionan a los exhibidores para privilegiar sus películas por sobre las independientes. Queda por resolverse el pago de deudas del INCAA con los productores por la liquidacion de subsidios de períodos anteriores. Dado que no pueden aplicarse fondos corrientes a la cancelacion de pasivos, está pendiente la búsqueda de un mecanismo que supere esta situación. También sería conveniente un control mayor sobre los presupuestos presentados por los productores al INCAA para el cobro de los subsidios para recuperación industrial.

El fortalecimiento de la Comisión Argentina de Filmaciones (CAF) a nivel nacional, de Buenos Aires Set (BASet) en la Ciudad de Buenos Aires, de otras film comission provinciales y municipales, y su proyeccion internacional, contribuiría a la venta de servicios locales al exterior y la promocion de nuestros escenarios en el mundo. También a facilitar los aspectos normativos y burocráticos que actualmente obstaculizan la filmación, y sobre todo desincentivan a los realizadores del exterior. Hasta ahora estos organismos tienen una restricción importante de recursos, que debería salvarse. También es importante una mayor articulación entre estas instituciones con las áreas de cultura provinciales y las de turismo. Industria de la Televisión

En la década de 1990, la televisión argentina experimentó varias transformaciones. Los canales fueron privatizados, racionalizaron sus estructuras y apostaron al crecimiento de la producción independiente. Esto les permitió mejorar la calidad de la programación, diversificar los riesgos y trabajar con mayor flexibilidad y agilidad.

Se crearon numerosas productoras independientes que hoy generan la gran mayoría de los contenidos locales para televisión abierta y paga. Algunas de ellas se transformaron en empresas importantes, que emplean a cientos de personas de manera estable y que han expandido sus negocios a otras áreas de generación de contenidos como el cine, la publicidad, la radio y la Internet.

El auge de la TV paga, con sus diferentes ventanas de exhibición, le restó interés a las series y películas importadas, favoreció el desarrollo de la programación local y su instalación en los horarios centrales de la grilla televisiva. El tipo de cambio favorable y el crecimiento de la inversión publicitaria posibilitaron que los canales y productoras se equiparán con tecnología de última generación, lo que a su vez contribuyó a elevar la calidad de las producciones. La TV por cable continuó registrando el crecimiento explosivo que venía teniendo desde la década del ochenta, lo que ubicó a la Argentina como uno de los tres países con mayor penetración de este servicio. Desde que se instaló la recesión y especialmente en 2002, la TV argentina se vio afectada por el derrumbe de la inversión publicitaria y la numerosa cantidad de hogares que dieron de baja el servicio de TV paga. Esto se tradujo en la reducción de personal en los canales y productoras y la disminución de remuneraciones a actores, técnicos y otros trabajadores del medio. Las producciones se volvieron

P. Perelman; Industria de generación de contenidos y bienes culturales; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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más austeras y proliferaron programas –especialmente en el horario de la tarde -, de bajo costo pero también de pésima calidad.

En este nuevo escenario, las productoras intensifican esfuerzos para colocar formatos televisivos en el exterior, aunque este proceso avanza lentamente, debido a la escasa experiencia, conocimiento y red de contactos en el exterior. La telenovela es otro de los productos considerados exportables, aunque se visualizan limitaciones a raíz del carácter localista y el lenguaje utilizado por la mayoría de las tiras, lo que plantea el desafío de modificar ciertas formas, sin perder la esencia de los contenidos.

Se recomienda aunar esfuerzos para que el país tenga su propia feria internacional de TV orientada fundamentalmente al espacio iberoamericano, de manera de acelerar el tránsito hacia un proyecto de exportación de contenidos televisivos. Esta iniciativa debería ser asumida por los distintos actores del medio, y apoyada por el Estado nacional y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, jurisdicción donde están radicadas la mayoría de las empresas.

Es importante destacar que el actual tipo de cambio tiene como contrapartida, para todas las industrias culturales, el encarecimiento del equipamiento, los insumos y repuestos necesarios para la generación de los contenidos. Esta es una gran limitación, que puede acrecentarse con el tiempo. Además, como muchos de estos bienes son considerados suntuarios, tienen impuestos aduaneros que los encarecen notablemente. Debiera por lo tanto distinguirse entre el equipamiento para producción (que es una inversión productiva) y el equipamiento hogareño, bajando sensiblemente o directamente eliminando las barreras arancelarias de aquellos insustituibles.

Por último, es importante tener presente que difícilmente las industrias culturales puedan reactivarse si no se produce una recomposición de los ingresos, puesto que la mayoría de los hogares argentinos deberán continuar privilegiando el consumo de bienes y servicios impostergables. En la medida en que la economía y los ingresos de la población crezcan, las industrias culturales podrían hacerlo por encima del promedio de la economía, debido a la altísima elasticidad consumo–ingreso que las caracteriza.

J. Cerutti, Industria del calzado; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.6Componente : INDUSTRIA DEL CALZADO

Resumen Ejecutivo

Del análisis de la evidencia encontrada proveniente de distintas fuentes de información (estudios sectoriales, entrevistas a agentes claves del sector, información secundaria, etc.) se desprende que la industria del calzado en Argentina está compuesta principalmente por firmas PyME, que fabrican los diferentes segmentos en los que se divide la producción, bajo un proceso esencialmente mano de obra intensiva.

Este es un sector que ha debido transitar un sendero productivo descendente en la última década y hasta el año 2001. La causante principal de las dificultades que debió enfrentar se originó en la apertura económica de 1991, y en la implementación del Mercosur. Ambos hechos se tradujeron en crecientes flujos de importación que hicieron descender la producción local e incrementaron la participación del calzado importado en el consumo aparente. Al mismo tiempo, la sobrevaluación del peso, más evidente en la segunda parte de la década, retrajo la participación internacional de las empresas de calzado a niveles insignificantes.

El hecho más relevante que da muestra de la crisis sectorial es la mortandad de empresas registrada. Mientras el Censo Nacional Económico de 1993 contabilizó 2500 empresas fabricantes de calzao, información sectorial estima que en la actualidad no existen más de 700 firmas. A pesar de la tendencia irregular a lo largo de la década, el sector mostró una tasa anual acumulativa de decrecimiento del 4,5%. El impacto en el empleo se tradujo la pérdida de 6.600 puestos laborales entre el año 1995 y el 2001, en base a información del INDEC.

La instauración del Mercosur en 1995 hizo que la participación del calzado de origen brasileño se incrementara de manera considerable a partir de ese año, pero a una tasa mayor a partir de 1998. Diversas razones explican este flujo de comercio. Brasil es el tercer productor mundial de calzado, especializándose en productos de calidad intermedia a baja. Tiene una producción más capital intensiva que la Argentina, instancia esta que da como resultado un calzado más económico. Si a ello se suma el hecho que los diferentes estados de Brasil promueven con incentivos la inversión, producción y exportaciones de calzado, se observa que, en su conjunto, estas consideraciones hicieron muy difícil a la industria argentina competir con el calzado de Brasil. Se realizaron diversas acciones para frenar el flujo de comercio, pero el acuerdo del Mercosur no tiene previsto mecanismos correctivos ante estas circunstancias.

Las importaciones del Sudeste Asiático también afectaron al sector, en especial en los segmentos muy económicos del calzado textil y en el deportivo. Como medida protectiva se fijó salvaguardias a la importación de calzado deportivo.

La participación creciente del calzado brasileño en la demanda de la población afectó a un gran número de empresas. Aquellas firmas dedicadas a la producción de calzado de moda y de alta gama, que diferencian sus productos por el diseño y la calidad, fueron las que recibieron un impacto menor. El efecto ingreso, dado el bajo precio del sustituto brasileño, logró desplazar al producto de calidad en las capas de ingresos medios de la población local.

Luego del año 2001, considerado como el peor de la década para la industria argentina de calzado, la modificación monetaria de principios del 2002 cambió radicalmente el marco de actuación del sector. La nueva paridad cambiaria, en principio, facilita la re-inserción internacional

J. Cerutti, Industria del calzado; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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del calzado fabricado en la plaza local, a la vez que deja fuera de precios a los productos importados.

Aún con un mercado interno deprimido, y con las dificultades que genera la escasez de crédito y de capital de trabajo, debido esto último a las dificultades del sistema financiero y el quiebre de la cadena de pagos, un gran número de empresas han visto incrementar su actividad en el presente año, muy por encima de los niveles del año anterior. Fuentes sectoriales estiman que, mientras en el año 2001 el promedio de utilización de la capacidad productiva del sector se encontraba entre un 30% y un 40%, pasada la mitad del año 2002, las firmas productoras de calzado se encontraban utilizando su capacidad de producción por encima del 70%, y hasta en un 100%, en algunos casos. Esta situación se observa en aquellas empresas fabricantes de productos de calidad, que rápidamente reconquistaron mercados externos, tanto en Latinoamérica como en los Estados Unidos y Europa.

Al mismo tiempo, las empresas que sustituyen importaciones también muestran aumentos de producción. Aunque restringido por la baja demanda interna, la producción para sustituir al producto importado es relevante, por el alto volumen que las mismas han alcanzado en el último año.

Vale destacar que un conjunto de empresas al interior del sector no están en condiciones de reafirmarse ante el nuevo esquema cambiario, pues han quedado muy debilitadas tanto productiva como financieramente como consecuencia de la crisis que vive el sector. Para estas firmas, que sufrían de ausencia de capital de trabajo propio y poseían altos niveles de endeudamiento a principios de año, les resulta muy dificultoso remontar tal adversa situación, y están excluidas de los grupos anteriores. Por ello es posible que la nueva realidad que vive el sector no logre generar derrames hacia la totalidad del mismo, y con una misma intensidad, y probablemente aún sea posible observar en un futuro cercano mayor mortandad de firmas productoras de calzado.

Gestión tecnológica y productiva

Como herencia de los años anteriores, se observan al interior del sector ciertas prácticas productivas que no condicen con parámetros de eficiencia. El desarrollo de una excesiva cantidad de modelos, con el fin de captar la mayor demanda posible, es la práctica que más se destaca dentro del conjunto y que atenta contra la eficiencia productiva. Ello tiene implicancia en los costos, tanto por los insumos y partes necesarios para el desarrollo de las muestras y los modelos, como por los tiempos muertos en la producción al alternar de un modelo a otro.

Las vinculaciones con los proveedores tanto de equipamiento como de partes e insumos no permiten un desarrollo armónico en esta industria. La provisión de partes y componentes de calzado no ha tenido un desarrollo destacable, y los reclamos de las firmas calzadistas se refieren a la calidad, a la homogeneidad y al desarrollo de productos por parte de sus fabricantes.

La articulación con la industria curtidora, está lejos de ser óptima. La provisión de cueros de baja calidad a precios de exportación es el punto en que se centran las objeciones de la industria del calzado. Una industria curtidora desarrollada, constituida por empresas de mayor porte que las de calzado y que destina sus mejores productos al mercado externo, no ha podido o no ha sabido articularse con la industria del calzado, de forma de generar un complejo de manufactura de cuero con mayor valor agregado.

Por último, a los proveedores de maquinaria se les debe censurar la falta de asistencia y asesoramiento sobre las capacidades y aptitudes de los equipos para cada tipo de tareas. El servicio técnico posventa es adecuado, en alguno de los proveedores, y totalmente inexistente en otros; pero

J. Cerutti, Industria del calzado; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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la capacitación sobre las funciones específicas y adecuadas para cada máquina se encuentra ausente en todos los casos. No obstante, los productores de calzado no muestran ni atraso tecnológico ni deficiencias notables en su equipamiento; aún más, es posible observar un sobre-equipamiento en algunos casos.

En cuanto al desarrollo e implementación de acciones de políticas que potencien la dinámica del sector ante el nuevo escenario, las mismas deberán estar enfocadas a: la implementación de líneas de crédito para capital de trabajo y para actividades de pre y post financiación de exportaciones; el fomento de prácticas asociativas de integración vertical de la cadena, para desarrollar partes e insumos según la necesidad del producto final, y de integración horizontal, para aumentar la escala de producción; la asistencia en la búsqueda de mercados externos, características y especificidades de los productos demandados en otras plazas comerciales; la capacitación en temas vinculados a la comercialización y la gestión comercial externa para aquellas empresas con potencialidad exportadora; y la capacitación en la gestión productiva para aquellas empresas orientadas a la sustitución de importaciones, con el objeto de fortalecerlas frente a un escenario de un eventual mayor flujo importador en el mediano plazo.

A. Rodríguez de Tappata; Industria Frutihortícola; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : INDUSTRIA FRUTIHORTICOLA. FRUTAS DE EXPORTACION. POMACEAS Y

CITRICOS DULCES

Resumen Ejecutivo

Los complejos agroindustriales basados en la producción de citrus dulces y pomáceas exportaron en el año 2001 más de U$S 600 Mill. Ocuparon el 6to lugar en el ranking de importancia de todos los complejos exportadores argentinos y el 4to. lugar de los de base agrícola.

La representatividad argentina en los volúmenes transados internacionalmente es del 2,2 % de cítricos dulces, del 5,4% de manzanas y del 22 % de peras. En la oferta de contraestación del Hemisferio Sur (5 países), Argentina es líder dominante en peras y ocupa el tercer lugar en manzanas. La base del liderazgo en peras es las condiciones naturales de calidad que no han logrado ser imitadas por los competidores.

Como oferente de pomáceas Argentina pierde posiciones desde los años 70 afectada especialmente por el dinamismo exportador de Chile. Desde la década de los 80 no se evidencia una correlación de aumento de volúmenes totales exportados con políticas de tipo de cambio real elevado. Las perspectivas de sostenimiento y aumento de consumo de los mercados del mundo desarrollado y de los países con previsibles crecimiento de ingresos son positivas.

Ambos complejos totalizan una facturación agregada que supera los U$S 1.000 millones, incluyen unos 11.000 productores agrícolas, ocupan alrededor de 140.000 puestos de trabajo, demandan cerca de 50 millones de envases de exportación y más de 70 millones hacia el mercado argentino. Pertenecen a la base productiva de las provincias del litoral argentino, de Mendoza y de Río Negro.

Las frutas frescas son el producto más valioso de los dos complejos, sus manufacturas de origen agropecuario están desarrolladas utilizando como insumo las frutas de menor calidad y valor. El proceso comercial desde los predios hasta los consumidores es sofisticado, demandante de tecnología de precisión y de servicios de excelencia. Las etapas principales del proceso son la producción primaria, el empaque – acondicionamiento – frigorización, la industrialización y la comercialización externa. El tipo de cultivo es de atención intensiva y alto uso de factor trabajo. La combinación de estos factores ha generado una geografía económica con densidad de población superior a otras regiones agrícolas. La estructura predominante en las tramas muestra que la concentración es casi total en el proceso comercial que incluye el empaque y acondicionamiento hasta la venta final. Que la concentración vertical con la producción primaria es menor al 40 %. Y que en comercio externo cerca del 70 % de los envíos los realizan el 10 % de las empresas que operan.

La institucionalidad de las tramas contiene múltiples actores privados y también públicos. En ambos casos hay signos de desorden, rivalidades y tensiones. En especial la representatividad de los productores agrarios es dispersa. Esa dispersión es menor en la representación de los trabajadores y menor aún en la empresaria. El sector público no actúa bajo una guía estratégica única ni tampoco con coherencia en sus regulaciones (14 organismos e instituciones definen políticas, y más de 20 tienen poderes regulatorios).

Las relaciones de governance de las tramas presentan puntos de fricción acentuados entre productores agrícolas y el resto de los agentes de las cadenas. Estos giran alrededor del sistema de contratos que los vinculan y la incertidumbre de precios derivada de las ventas en consignación. La

A. Rodríguez de Tappata; Industria Frutihortícola; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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vinculación mediante la figura de “agricultura de contratos” se va imponiendo. En esa figura, la etapa comercial opera como financiadora del capital de trabajo del ciclo agrícola y como asesora en la tecnología a aplicar. Los nodos dinámicos de estas tramas son los exportadores y los técnicos de la agronomía. Son ellos los que están en contacto directo con los mercados, los visitan, conocen las novedades tecnológicas y las transfieren al interior de la trama. Es la forma en que se han incorporado las principales innovaciones desde los años 70.

En distinto grado, estos complejos agroindustriales presentan rezagos respecto de las exigencias de las pautas de las fruticulturas modernas de los países más dinámicos. Los principales factores de atraso se encuentran en los indicadores de la producción primaria (estructura varietal, productividad, sanidad y calidad), en la comercialización externa (ausencia de estrategia país, multitud de marcas, no programación de la oferta) y en el sistema público de soporte (sin definiciones estratégicas, profusión y disgregación de instituciones con acciones directas, fallas de instituciones tecnológicas y de control, desordenados e imperfectos marcos regulatorios). Este desorden emite señales difusas, con incentivos sin coherencia, y erosiona las ventajas competitivas naturales. Entre los obstáculos al crecimiento se agregan la pérdida de prestigio institucional, el incorrecto diseño institucional público y la influencia en los costos de transacción de los procedimientos que adoptan las instituciones de intervención obligatoria.

Las señales que llegan desde los mercados que abastecemos y desde aquellos que nos brindan posibilidades deberían ser el eje ordenador. Estas señales plantean exigencias que nos conducen a definir áreas, instituciones, principios rectores y detalles de la agenda necesaria. La política sanitaria está al tope de la agenda y debe hacerse efectiva con mayor fortaleza institucional y señales inequívocas de rigurosidad.

La institucionalidad argentina (pública y privada) es compleja y disgregada, la base productiva presenta signos de obsolescencia, los análisis de sus propios actores quedan en la superficie de los fenómenos, y, principalmente, no se han diseñado políticas públicas integrales.

Para aprovechar las oportunidades de crecer en nuestra inserción internacional que brinda el nuevo contexto macroeconómico el primer paso - condición necesaria aunque no suficiente - es el reordenamiento institucional público. El segundo, el diseño de un Programa Nacional Frutícola que sea, en sí mismo un programa de modernización y que constituya la guía de acciones perdurables más allá de los gobiernos ocasionales.

Las instituciones rectoras del ordenamiento deberían ser la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, el SENASA y el INTA. Este reordenamiento debería ser realizado hacia dentro de cada institución y en las relaciones entre todas las que tienen diseños de políticas públicas con impacto en las tramas de los complejos agroindustriales.

La propuesta de un Plan Nacional Frutícola implica incorporar elementos de programación ordenados bajo una definición estratégica del objetivo a alcanzar6. La tarea debería estar dirigida y organizada por las instituciones rectoras sugeridas. La institucionalidad disgregada (pública y privada) debería ser incorporada con pautas rigurosas de superación de rivalidades y logros comunes.

El plan debería ser diseñado con metas concretas de superación establecidas por ciclo agrícola y análisis de logros o fallas. No debería tratarse de una enunciación de objetivos difusos, utópicos o rimbombantes sino a metas alcanzables en los plazos que se definan y éstos a su vez determinados en función de las verdaderas posibilidades de lograrlas. La unificación de instituciones públicas y privadas en pos de la confección de la agenda del programa es en sí mismo un logro y nada despreciable por lo que debería formar parte del plan. El acuerdo sobre el ranking de metas 6 Los distintos programas en curso no comparten un objetivo estratégico común.

A. Rodríguez de Tappata; Industria Frutihortícola; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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prioritarias también lo sería. La incorporación dentro del programa de instituciones de áreas como educación, trabajo, salud, transporte, seguridad social, infraestructura rural y los programas de financiamiento internacional que estén ejecutando sería otro logro a alcanzar. En su contenido deberían incluirse la superación de los déficits que hemos marcado a lo largo del presente estudio. Bajo estos principios serviría como verdadero elemento ordenador del mosaico actual. Sobre los objetivos estratégicos nuestra sugerencia incluye: la valorización de nuestra oferta vía la sanidad y calidad, la puesta en valor de la marca país, la erosión del antagonismo del sector público y el privado mediante una alianza estratégica, la coordinación operativa del sector público.

En segundo orden y como integrantes de la agenda concreta de trabajo sugerimos, la facilitación del comercio vía simplificación y reducción de costos derivados de la intervención pública, el mejoramiento de las condiciones de trabajo agrícola, la elevación de la educación y entrenamiento de los actores de la agricultura, la reducción de la incertidumbre típica de los ciclos agrícolas, la modernización del estado vía aumento de la calidad de sus servicios.

A lo largo del estudio se presentan una diversidad de problemas, se incluyen estudios de caso, y se brindan ejemplos de utilidad para no reiterar errores y que conforman una contribución para el diseño del programa propuesto.Reiteradamente se menciona a Chile como ejemplo de dinamismo y fortaleza institucional a imitar. Nuevamente la lección proviene de nuestro principal competidor: el plan de acciones denominado “Una política de Estado para la agricultura chilena, período 2000-2010” ha sido confeccionado por el trabajo conjunto de la Mesa Agrícola integrada por toda la institucionalidad pública y privada encabezada por el Presidente del país.

N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : GAS NATURAL Y DERIVADOS

Resumen Ejecutivo

La combinación de depreciación del peso, pesificación de las tarifas y endeudamiento en dólares generaron un importante deterioro de la rentabilidad de las empresas en 2002, lo que amenaza la sustentabilidad del sector en el mediano y largo plazo, y por ende el desarrollo de las potencialidades y el aprovechamiento del recurso natural. Si bien el negocio exportador escapa a la pesificación de las tarifas y se beneficia en principio con una depreciación del dólar, la gran dependencia de las empresas productoras y de transporte (que participan del negocio exportador) al mercado interno, puede dificultar el desarrollo de las ventas al exterior por los problemas que enfrentan las empresas.

La suba del dólar y el consiguiente incremento de la inflación interna afectaron los precios de insumos importados y nacionales que utilizan las empresas del sector para desarrollar sus actividades, lo que derivó en un aumento de los costos medios operativos de las empresas. Además, la salida de la Convertibilidad generó además importantes efectos sobre la disponibilidad de ciertos insumos con situaciones de desabastecimiento en determinados rubros. Adicionalmente, el contexto de volatilidad de precios e imprevisibilidad ha perjudicado la eficiencia de la gestión de abastecimiento de las empresas, al producir la caída de acuerdos de largo plazo que permitían obtener mejores precios, mayores posibilidades de planificación y bajos niveles de inventario.

No todos los subsectores del gas fueron afectados de igual manera por la nueva realidad. Considerando la evolución del resultado operativo las empresas más afectadas por la coyuntura fueron las distribuidoras y luego las transportistas, aunque los márgenes operativos siguieron siendo positivos El desfasaje de las tarifas del gas natural pesificadas y congeladas frente al incremento de los costos operativos y de inversión explicaron la reducción del resultado operativo de las empresas de los sectores regulados.

Por su parte, el resultado operativo de las productoras se incrementó en el mismo período. En este caso, si bien una porción importante de las ventas de gas se mantuvo con precios estables por la pesificación de los contratos de suministro con distribuidoras o grandes usuarios, el impacto de la suba de costos en las productoras se atenuó por una mayor proporción de ingresos atados al dólar explicados por el negocio petrolero y por los contratos de venta de gas natural que pudieron mantenerse dolarizados (exportación y empresas locales con ingresos en dólares).

Sin embargo, ninguno de los sectores pudo escapar al impacto de la devaluación sobre una estructura patrimonial con pasivos básicamente en dólares, con el consiguiente deterioro del resultado financiero y la aparición de pérdidas netas en los estados de resultados de las empresas. Además, se incrementaron fuertemente los ratios de endeudamiento e iliquidez y algunas empresas enfrentaron dificultades para cumplir con sus compromisos de deuda con el exterior.

Una de las herramientas fundamentales para viabilizar la situación del sector en el presente contexto es la renegociación del marco regulatorio teniendo en cuenta los cambios generados por la nueva realidad y considerando la sustentabilidad del sector en el largo plazo. Esto incluye un reajuste de las tarifas que permita una recuperación de la rentabilidad del negocio a niveles consistentes con una tasa de retorno de actividades de similar riesgo definida por el costo del capital según la legislación que regula las actividades de distribución y transporte de gas natural.

N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Por su parte, la inseguridad jurídica generada por el rompimiento de las reglas de juego en materia económica establecidas durante la década de los 90´s, en particular el incumplimiento del marco regulatorio del sector en relación a la determinación de las tarifas, junto con una mayor discrecionalidad del gobierno para definir la política económica, desalientan las decisiones de inversión por la alta volatilidad de los flujos futuros de fondos que eventualmente podría generar un proyecto de inversión gasífero. La creación de negocios dentro del mercado del gas requiere en general de un elevado volumen de capital y largos plazos de maduración y recupero de la inversión, con lo cual un ambiente económico y jurídico estable y previsible resulta fundamental para la evaluación de un proyecto gasífero, sea de exploración de nuevos yacimientos, producción, transporte o distribución. Además, la necesaria renegociación de la deuda externa por parte de alguna empresas se dificultan en el marco latente de inseguridad jurídica, en tanto la incertidumbre reinante sobre el ajuste de las tarifas y de los contratos de provisión de gas dificultan la estimación de los flujos de fondos esperados de las empresas del sector y la definición de un nuevo esquema de vencimientos de deuda consistente con dichos flujos que permita aliviar la situación financiera de las empresas.

Además, la complicada situación del sistema financiero y la ruptura de la cadena de pagos, junto a la caída de la calidad crediticia a niveles de calificación de las compañías dificultaron el acceso de las empresas al crédito tanto interno como externo lo que genera un obstáculo adicional para el desarrollo de eventuales inversiones del sector. En este sentido, la vuelta del crédito interno y externo a tasas de interés razonables dependerá de la normalización de la macroeconomía, y por el lado de las empresas, de la renegociación de los compromisos con los acreedores externos para aquellas empresas con problemas financieros para lo cual nuevamente es necesaria la renegociación de las tarifas y un marco regulatorio previsible y consistente con la sustentabilidad del sector en el largo plazo.

De manera similar a lo ocurrido con el sector del gas natural, el sector eléctrico se vio perjudicado por la combinación de devaluación del peso y pesificación - congelamiento de las tarifas, lo que pone en riesgo la viabilidad del negocio de la energía eléctrica en el mediano y largo plazo. En este sentido, recordemos que alrededor del 30% de la demanda de gas natural se dirige las usinas termoeléctricas de ciclo combinado (CC). Este grado de interrelación entre ambos sectores lleva a que los problemas del sector de electricidad constituyan un obstáculo al desarrollo de las potencialidades del sector gasífero y del aprovechamiento del recurso natural.

Por su parte, varios factores dificultan el aumento de la participación del GNC dentro de la matriz de combustibles para automotores, los cuales afectan en mayor medida a los automotores de carga y pasajeros de larga y media distancia, relacionados con el rango de autonomía de los cilindros, la reducción de espacio de carga por la instalación del los equipos de GNC, la escasez relativa de estaciones de carga frente al aprovisionamiento de otros combustibles y los costos de conversión de los vehículos en un contexto de la falta de crédito e incertidumbre macroeconómica.

Finalmente, en las actividades desreguladas de la industria del gas natural, como la producción de gas natural y el mercado del GLP, se observa una concentración importante de los negocios en unas pocas empresas del sector. En este contexto, además del diseño de mecanismos que estimulen el desarrollo del mercado spot de gas natural, resulta necesario el monitoreo de defensa de la competencia en el mercado del GLP para evitar que la integración vertical derive en políticas de discriminación entre los distintos integrantes de la cadena productiva y en precios monopólicos para los usuarios.

El gas ofrece ventajas comparado con otros combustibles fósiles: abundantes reservas, eficiencia energética, competitividad y el hecho de ser el más limpio en materia ambiental. En los últimos años se ha convertido en una fuente de energía de creciente importancia a nivel mundial, aplicada en una amplia variedad de sectores aunque el mayor dinamismo ha provenido de su utilización

N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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como combustible en la generación de termoelectricidad. La ventaja comparativa es una ventaja de localización (por su carácter de recurso natural y la alta rigidez del transporte). No es un commodity, existen varios mercados regionales (tecnología de GNL costosa y poco difundida). Se trata de una actividad muy capital intensiva, lo cual implica: 1) los proyectos se concretan si hay demanda asegurada, 2) la inversión se recupera en el largo plazo (por ello los contratos se pactan por tiempo prolongado), 3) estabilidad política y jurídica (tanto o más importante que la económica) perdurable en el tiempo, 4) estrategias diversificadoras del riesgo productivo (formación de consorcios de productores y diversificación geográfica), 5) la coyuntura es menos relevante para la toma de decisiones en relación a otras actividades.

En Argentina la base fundamental de la matriz energética primaria descansa en el petróleo y el gas (90% en conjunto), pero la importancia de este último ha sido creciente en el tiempo, a punto tal que no sólo desplazó al petróleo de su histórico primer lugar sino que además revirtió el saldo comercial deficitario de años anteriores (para transformarse en un exportador neto del fluído). Inclusive, su importancia se acrecienta en la matriz energética secundaria, a punto tal que es uno de los países de mayor consumo de gas natural a nivel mundial.

Argentina es un país rico en materia energética en general. Se autoabastece de gas natural, petróleo (y derivados) y electricidad, generando inclusive excedentes comerciales en los dos primeros casos y un muy ligero déficit en materia de energía eléctrica. En el contexto mundial no es un país gasífero sino tan sólo se trata de “un país con gas”, con una relación de reservas a producción de poco más de 16 años. Sin embargo, su adecuado equilibrio energético y la abundancia relativa de reservas en comparación con la escasa o nula disponibilidad del recurso en algunos países vecinos le confieren un importante rol como actor en el mercado energético regional (las tarifas de gas en Argentina son una de las más bajas en el mundo), aunque en los últimos años ha habido cuantiosos descubrimientos en Bolivia que lograron desplazar a Argentina del histórico tercer puesto que mantuvo por muchos años como reservóreo regional. Adicionalmente, Bolivia tiene un mercado doméstico muy pequeño que consume muy poco gas, con lo cual el horizonte de reservas supera los 100 años y sus cuencas tienen menores costos de explotación en relación a los pozos argentinos.

Por su parte, Brasil tiene una interesante cantidad de reservas pero insuficientes para su actual y proyectado nivel de consumo (tiene un gran potencial de crecimiento), lo cual lo convierte en un gran importador de gas natural. Igual suerte corren Uruguay y Chile, aunque a diferencia de Brasil son muy pobres en recursos energéticos pero en definitiva son importadores de energía (Paraguay se abastece prácticamente con la hidro proveniente de Itaipú y Yaciretá). Mientras que los países ubicados en la costa del Pacífico, como Perú, Ecuador y Colombia son autosuficientes en materia energética pero carecen de reservas o infraestructura suficientes como para plantear un aporte importante de volúmenes de gas para la exportación en forma inmediata. Con lo cual, la región sur del continente queda configurada con dos grandes oferentes (Bolivia y Argentina), con menores costos de producción, y dos grandes demandantes (Brasil y, en menor medida, Chile).

Dada la situación de cercanía geográfica de Argentina y Bolivia respecto de los grandes centros de consumo de Brasil tales como Porto Alegre, San Pablo e incluso Río de Janeiro, estos países se encuentran en las mejores condiciones para abastecer de gas a estos mercados (además de la competitividad de sus tarifas), aunque considerando los diferenciales de precio, productividad y costos de transporte en favor de uno y otro oferente el gas argentino tiene ventajas competitivas en cuanto al abastecimiento de la zona sur de Brasil (Porto Alegre), mientras que el abastecimiento de los mayores centros de consumo de este país (la región sudeste) queda reservado para el gas boliviano. Por el mismo motivo, Chile y Uruguay son también nichos de exportación para nuestro gas (el país trasandino es nuestro principal cliente, concentrando casi el 90% de nuestras ventas).

N. Caruso; Sector gas natural y derivados; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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La competitividad del gas natural argentino también se hace evidente en el mercado de sus principales derivados, plasmado en los menores costos de producción a nivel mundial (como el caso del gas licuado de petróleo) y consolidadas exportaciones de la parte más industrializada de la cadena de valor (fabricación de equipos de conversión de motores a gnc y equipamiento de estaciones de servicio).

Pero más allá de las ventajas naturales que posee el sector de gas natural en Argentina, tanto en lo que respecta al gas en sí mismo como fuente de energía como a las ventajas que detenta nuestro país en su carácter de productor regional, basadas estas últimas sobre la disponibilidad de los recursos, productividad de los factores, rigidez del transporte, know how de la actividad y economías de escala derivadas de un mercado local maduro y sumamente desarrollado (lo cual permite que el gas natural llegue al usuario final con tarifas accesibles), encontramos razones para creer que la devaluación del peso incrementó aún más la potencialidad del sector, permitiendo así la llegada del gas natural a Porto Alegre a precios competitivos e inclusive abaratando el costo de producción de algunos derivados. De todos modos, también existen argumentos como para creer que la misma no es determinante para lograr un mayor desarrollo del sector.

Teniendo en cuenta las potencialidades y los obstáculos señalados, se realizaron proyecciones sobre la demanda, la producción y las reservas de gas natural en el período 2003-2010 y también sobre su posible impacto en el empleo y en la balanza comercial que surgirían del aprovechamiento de aquellas. De esta forma, la producción de gas natural pasaría de un nivel actual cercano a los 45.000 millones de m3 anuales a 67.000 millones de m3 en 2010, con una tasa de crecimiento promedio de la producción de 5,3% anual, por debajo del 7% anual registrado entre 1993-2001. Por su parte, las reservas crecerían en el período analizado, a un menor ritmo que en el lapso 1993-2001, en el cual evidenciaron un incremento promedio de 5% anual. En consecuencia, dada la trayectoria estimada de producción, la relación producción/reservas pasaría de 16.6 años en 2001 a 11.9 años en 2010.

La expansión de la producción estaría principalmente impulsada por el dinamismo de las exportaciones que crecerían un 16% anual en el período 2003-2010. El mercado interno tendría un ritmo de expansión menor, 2,8% anual como ya dijimos, donde el componente más dinámico de la demanda estaría dado por el gas natural vehicular. Mientras que el resto de los componentes crecerían a tasas similares al promedio. Volviendo a las exportaciones, la expansión estimada de los volúmenes de ventas al exterior originaría un aumento de las exportaciones de gas natural de u$s 309 millones en 2001 hasta u$s 915 millones en 2010, que se traduciría en una mejora equivalente en la balanza comercial del sector por la inexistencia de las compras de gas al exterior. En lo que respecta a la generación de empleo, las proyecciones de aumento de la producción se traducirían en un incremento del empleo directo del sector de 14.200 personas durante el período 2003-2010, en tanto el efecto total para la economía sería de entre 53.000 y 62.000 nuevos puestos de trabajo en el mismo lapso.

O, Kacef; Industria de la confección y el diseño; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : INDUSTRIA DE LA CONFECCIÓN Y EL DISEÑO

Resumen Ejecutivo

La industria de la Indumentaria abarca la confección de las prendas de vestir elaboradas a partir de tejidos de punto, de calada (planos) e hilados, tanto para uso exterior como interior. Se trata de una actividad que requiere de coeficientes de utilización de mano de obras muy elevados ante procesos productivos que impiden la sustitución por medios mecánicos o robotizados de las líneas de transformación, debido tanto a razones tecnológicas como económicas. Es así como los costos laborales resultan ser factores explicativos y determinantes de la localización y distribución espacial de la producción de indumentaria.

Entre los años 1980 y 1998 la producción mundial de la industria de la confección creció un 58,8%, al tiempo en que la distribución regional de la producción de la confección sufrió modificaciones sustanciales debido al notable avance de la participación de los países asiáticos en el mercado mundial a expensas de la contribución europea. Por otro lado, en 2001 el comercio mundial de prendas de vestir alcanzó a u$s 195 miles de millones, cifra que multiplica casi por cinco al valor comerciado en 1980. Asia y Europa Occidental se presentan como las regiones que dominan las ventas externas del Sector de la Indumentaria, ya que representan más de 2/3 de las exportaciones mundiales.

En la Argentina, el sector de la Indumentaria tiene un peso preponderante dentro del Complejo Industrial Textil, ya que aporta el 51% de las unidades productivas, el 30% de los puestos de trabajo, el 27% del valor agregado y el 26% del valor de la producción del eslabonamiento sectorial. Al mismo tiempo, ocupa un rol de importancia en el entramado manufacturero argentino contribuyendo con el 5,6% de las unidades productivas, el 4% del empleo y con poco más del 2% del valor agregado industrial.

De acuerdo con los resultados del último Censo Económico Nacional, el sector se encuentra constituido por 5.225 unidades productivas de las cuales el 99,5% son establecimientos Pymes. Casi el 73% de los emprendimientos sectoriales desarrollan sus actividades bajo formas jurídicas endebles del tipo de sociedades de hecho, colectivas o unipersonales. La estructura etaria sectorial muestra una distribución típica de las industrias con facilidad a la entrada del negocio y que, por tanto, provoca una alta concurrencia al desarrollo de la actividad.

La evolución del nivel de actividad sectorial durante la década del noventa pone en evidencia una de sus principales características: el hecho de enfrentar una demanda muy elástica al ingreso. En efecto, al tener su producción como principal destino el mercado doméstico, está fuertemente correlacionada con el ciclo de la economía y es altamente vulnerable a los cambios en el poder adquisitivo de la población. Así, el sector confeccionista registró un aumento de su producción cercano al 30% entre los años 1989 y 1993, y tuvo como último período de sensible crecimiento al año 1994 al crecer 6,3%. A partir de allí, el sector se mantuvo asociado a los procesos de declinación del agregado, al caer en 1995 más del 14%, recuperar la mitad de esta caída a finales del año 1997 y luego iniciar un profundo sendero de descenso de la actividad productiva, que la llevó a ubicarse en el año 2001 casi un 40% por debajo del nivel registrado durante el año 1993.

A este comportamiento característico debe adicionarse la fuerte competencia externa enfrentada por el sector, que vio crecer las importaciones de prendas de vestir en un 68% en el período 1995/2000, en el marco de un decrecimiento de 42% del consumo aparente sectorial. De este modo,

O, Kacef; Industria de la confección y el diseño; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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la mayor participación de las importaciones en el consumo aparente, acentuó la contracción del sector a partir de 1996, con lo que las ganancias logradas por la productividad sectorial a expensas del proceso de inversiones registrado a inicios de los 90, quedaron absorbidas por la declinación del nivel de actividad registrada por el sector.

La información disponible sobre la situación de la producción de indumentaria después de la devaluación, si bien todavía es escasa e incompleta, no muestra una reversión definida de las tendencias comentadas en el punto anterior, en lo que respecta al nivel de actividad y la rentabilidad, aunque si parece haberse detenido el deterioro de la situación del sector. Si, en cambio, se observa un comportamiento más dinámico en lo relativo a las exportaciones.

En lo que respecta al nivel de actividad, la información provisoria sobre el valor agregado por el sector a precios constantes, arroja caídas interanuales del 47% para el primer trimestre de 2002, del 55% para el segundo y del 31% para el tercero. Si bien no se cuenta con datos desestacionalizados, se puede afirmar que los dos primeros trimestres mostraron caídas en relación con el trimestre anterior, más allá de cuestiones estacionales y, en cambio, se habría producido una recuperación en el tercer trimestre.

Algo similar ocurre con la rentabilidad sectorial. Si tomamos la información de la matriz insumo – producto, estimada para el año 1997, y estimamos la evolución comparada de los precios mayoristas del sector indumentaria y los de los principales elementos de su función de producción, vemos que a partir de este año se acentuó la pérdida de rentabilidad del sector, aunque el deterioro parece estar deteniéndose hacia el final del año.

En los primeros once meses de 2002 se verificó un significativo aumento del volumen exportado, en relación con el mismo período del año anterior que, sin embargo, no se ve reflejado en un aumento del valor de las ventas externas También se observó, a tono con lo que fue el comportamiento del agregado, una significativa caída en las importaciones de productos de este sector.

La visión de los empresarios del sector, después de la devaluación, denota un impulso exportador que alcanza tanto a quienes ya están (y prevén aumentar su actividad) o incursionaron en esta actividad (y piensan volver a hacerlo) como a quienes no lo han hecho y piensan comenzar a exportar. Existe entre los empresarios del sector cierta preocupación con la evolución de los costos de las materias primas, aunque el ranking de preocupaciones es claramente encabezado por los problemas de financiamiento.

Las debilidades sectoriales, en la visión de los propios actores, diferencian a aquellas derivadas de cuestiones sistémicas (financiamiento, competencia en el mercado, recursos humanos), de otras más específicas, derivadas de la falta o la insuficiencia de políticas públicas (y en algún caso también de escasa motivación empresaria) asociadas a la posibilidad de potenciar las eventuales fortalezas del sector en cuestiones como diseño, calidad, diferenciación de producto, etc. Desde esta perspectiva, parece interesante y auspicioso que la visión de los empresarios incluya, entre las necesidades sectoriales, el fomento de la integración vertical de la cadena productiva y de la asociatividad.

El panorama internacional del sector se ha caracterizado en los últimos años, por un acelerado proceso de reestructuración y racionalización de las empresas, a la luz de los cambios inducidos por la profundización de la globalización y la creciente liberalización comercial. Se observa además la creciente de concentración de los canales de distribución y ventas. Anteriormente, la producción de indumentaria era vendida por una industria poderosa a un sector de distribución compuesto mayormente por pequeños y medianos comercios. Actualmente, la distribución es crecientemente controlada por un número limitado de grandes empresas que operan en contacto permanente con los consumidores y ponen mucha presión sobre los productores de prendas en lo que a plazos de pago y

O, Kacef; Industria de la confección y el diseño; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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entrega se refiere. El sistema ha cambiado, de esta forma, de ser manejado desde la industria (industry driven) a ser dirigido desde los clientes (customer driven).Esta nueva modalidad de organización industrial se caracteriza por tener en el papel de organizadores de la oferta a grandes tiendas minoristas, comercializadoras y fabricantes de marcas que se vinculan con un sistema de producción descentralizado en diversos países en desarrollo que exportan a los mercados centrales. La aparición de los llamados “fabricantes sin fábricas”, que separan el diseño y la comercialización de la fabricación propiamente dicha, implica también un cambio en las fuentes de beneficios, que no dependen ya de la escala productiva o la tecnología, como en las cadenas dirigidas por los productores, sino en la diferenciación de producto, el diseño, las estrategias de comercialización y marketing y los servicios financieros.

La industria de la indumentaria ha sido tradicionalmente un sector altamente protegido, en el cual los principales mercados importadores, tales como Europa y Estados Unidos, aplican una amplia gama de restricciones cuantitativas (cuotas), mientras que los principales países exportadores, mayormente asiáticos, protegen sus mercados con aranceles prohibitivos y numerosas barreras no arancelarias. Desde 1995 el comercio mundial de indumentaria se ha regido por el Acuerdo sobre Textiles y Vestido (ATV) alcanzado en el marco de la OMC, que prevé la progresiva eliminación de toda la gama de reglas del GATT para el sector en enero de 2005.

Un posible escenario, derivado de la liberalización del comercio de indumentaria, es que el mercado pase a ser dominado por unos pocos grandes jugadores, que desplacen a países más pequeños y menos competitivos. Esta visión tan terminante acerca de la futura ubicación geográfica de la producción mundial es, sin embargo, criticada por no tener en cuenta de qué manera los cambios ocurridos en la organización de la industria, pueden introducir nuevos elementos de análisis, más allá de los factores tradicionales, vinculados exclusivamente con los costos de producción y, en particular, con el costo de la mano de obra.

Las nuevas modalidades comerciales transforman a la capacidad de respuesta de parte de los proveedores en un elemento crucial del sistema, lo que obliga al proveedor a decidir entre localizar su producción cerca de los centros de consumo, lo cual le permite una mayor capacidad de respuesta rápida o aprovechar los costos más bajos que pueden ofrecerle, algunas localizaciones en el extranjero, a veces muy lejanas y por lo tanto menos capaces de responder con rapidez, con lo cual los menores costos de producción son compensados por mayores costos financieros y de transporte. Así, aunque los factores que tradicionalmente han explicado la localización de la producción, en especial los costos laborales, seguirán siendo elementos de decisión importantes, en especial cuando finalice el ATV, es probable que los cambios en la fuentes de aprovisionamiento no sean tan claros como predice el análisis anteriormente comentado.

Del análisis de la nueva economía de los canales de producción y distribución, se desprende otro tipo de configuración geográfica de la oferta de indumentaria y es probable que a medida que estas tendencias se acentúen, como todo parece indicar que ocurrirá, la cuestión de los riesgos asociados a la rápida reposición de productos tendrá cada vez más importancia. Esto hará que la proximidad a los centros de consumo aumente la competitividad de los países en aquellas líneas de producción en las cuales la reposición rápida sea relevante, lo cual permite avizorar una mayor regionalización de la producción de indumentaria, en la que el mercado internacional tienda a estar dividido en tres regiones, alrededor del mercado estadounidense, europeo y japonés, respectivamente.

Las nuevas tendencias, sobre las que se centrará el mercado de indumentaria en el futuro próximo, apuntan a ofrecer a los consumidores productos cada vez más personalizados pero a precios de producción masiva. Para esto es necesario incorporar tecnología de la información y comunicaciones, automatización y procesos de producción de ciclos cortos, que permitan responder rápidamente a los cambios en la demanda. La interacción entre las empresas a lo largo de la cadena

O, Kacef; Industria de la confección y el diseño; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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productiva por medio del intercambio electrónico de información permitirá ir reduciendo rápidamente los tiempos necesarios para que la producción llegue a los consumidores.

Con relación a las perspectivas para el sector, a partir de los cambios en las condiciones macroeconómicas ocurridos a partir de 2002, cabe esperar que con el ajuste ya realizado por la industria a lo largo de los años 90, la combinación de una tasa de cambio real favorable a las exportaciones y de alguna protección contra las importaciones predatorias, parecen suficiente para garantizar a la industria doméstica la recuperación de porciones significativas del mercado doméstico – vía substitución de importaciones – y algún crecimiento de las exportaciones, sobretodo de aquellas dirigidas hacia América del Sur.

En tanto, para el largo plazo, parece claro que las inversiones en máquinas y equipamientos y la introducción, en general limitada a algunas empresas líderes, de modernos métodos de gestión, no son suficientes para cubrir el déficit de competitividad de la industria. Un aumento significativo de las exportaciones, dependerá de una serie de acciones de política pública – que no pueden excluir al área de negociaciones comerciales internacionales – y del desarrollo de estrategias empresarias más agresivas en la área de internacionalización: canales de distribución, marca, inversiones externas, etc.

Desde el punto de vista de los cambios que ocurrirán en el mercado internacional a partir de la liberalización de los flujos comerciales, podría ser útil a los intereses de la industria la inclusión, en la agenda multilateral de discusión en el marco de la OMC de los temas ambientales y laborales, ya que la posibilidad de imponer cuotas como las actualmente vigentes al amparo del ATV dejará de existir en diciembre de 2004. A partir de ahí, la cadena dejará de contar con instrumentos específicos de defensa comercial, integrándose a las reglas generales de la OMC en las áreas de antidumping, subsidios y salvaguardas, más restrictivas para el país interesado en aplicarlas.

Para fortalecer a la industria como exportadora, sería conveniente priorizar negociaciones de acceso a mercados que la coloquen en posición preferencial frente a los competidores asiáticos. Sería conveniente, entonces, adoptar una posición agresiva en las negociaciones de formación del ALCA y con la Unión Europea, tendiente a acelerar el acceso irrestricto a los grandes mercados del hemisferio norte, antes que ocurra la liberalización multilateral prevista por el ATV para enero de 2005. En este sentido, parece evidente que, desde el punto de vista de las exportaciones de confecciones argentinas, las ganancias potenciales asociadas al ALCA serían bastante más elevadas que aquellas que se derivarían de las negociaciones con la Unión Europea.

Fuera del área de las negociaciones económicas internacionales, las acciones de política pública deben orientarse en primer lugar a la cuestión del financiamiento, tanto de la inversión como del capital de trabajo. La potenciación de las instituciones vinculadas con las garantías para préstamos y del rol del BICE como banca mayorista, son cuestiones prioritarias a resolver en este sentido, sobre todo una vez que se logre la renormalización de la actividad financiera.

Pero el abanico de iniciativas destinadas a resolver la cuestión del financiamiento debería incluir el funcionamiento adecuado de la factura de crédito, el desarrollo del leasing para financiar la inversión y de manera más ambiciosa, el impulso al capital de riesgo. Mientras se van normalizando las relaciones financieras en la economía, cabe explorar la potencialidad de los fondos fiduciarios específicos, que ya funcionan para algunos sectores, al menos en lo que se refiere a la prefinanciación de exportaciones.

En relación con las exportaciones, sería de suma utilidad para este sector característicamente pyme, la posibilidad de contar con un sistema de compañías de trading que facilite las colocaciones externas. En este sentido, una posibilidad de eliminar los problemas vinculados con la retención de IVA que hoy traban el desarrollo de este tipo de compañías, puede ser el adoptar la modalidad

O, Kacef; Industria de la confección y el diseño; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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brasileña, consistente en considerar las ventas a traders como exentas de IVA, modalidad que ha sido muy exitosa en el país vecino.

El apoyo a la asociatividad, a la integración de la cadena productiva y el fomento a las actividades de innovación y diseño complementan el abanico de políticas que sería necesario impulsar para potenciar las capacidades de este sector. El bajo grado de concentración debe tender a ser compensado por un aumento de la cooperación a lo largo de la cadena productiva, vertical y horizontalmente. Para esto es necesario incentivar la asociatividad e impulsar un programa ambicioso de desarrollo de proveedores tanto de fabricantes de marcas como de centros comerciales, locales y regionales. También sería interesante, en este sentido, retomar las actividades que los participantes de esta cadena tenían en el marco del “Plan Estratégico” que funcionaba en el ámbito de la Secretaría de Industria. Por otra parte, el creciente uso de las oportunidades que brinda el e-commerce, debería permitir a las pequeñas compañías unir sus necesidades en sitios de mercados electrónicos. En este sentido, un programa de apoyo para incorporar masivamente tecnología de la información y de las comunicaciones debería ser de suma utilidad.

En el caso de la producción de prendas de vestir, las actividades de innovación deben ser vistas en un sentido amplio que incluya, además de la cuestión tecnológica propiamente dicha, y tal vez más importante que esta misma, a cuestiones como el diseño y la diferenciación de productos, a las actividades de marketing y desarrollo de marcas, al establecimiento de redes comerciales locales o internacionales, a la investigación acerca de mercados potenciales, etc.

La política sectorial y la política industrial en general, debe ser pensada de aquí en adelante teniendo en cuenta que el aspecto institucional es una cuestión primordial y debe ser diseñado de modo de garantizar la operatividad de las medidas que se implementen y su continuidad, independientemente, de los avatares de la política. Potenciar el rol del INTI en el apoyo a las actividades de diseño, informatización, etc., revitalizar las actividades del Plan Estratégico Productivo Nacional como marco para que los actores públicos y privados que tienen que ver con la cadena productiva textil-indumentaria interactúen, capitalizar al BICE y diseñar una estrategia más agresiva para posicionarlo como un jugador importante en el mercado financiero local son, entre otras, cuestiones que ayudarían a agilizar y dar continuidad a las políticas públicas, más allá de cuáles sean las medidas de fomento específicas.

D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivinícola; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : INDUSTRIA VITIVINÍCOLA

Resumen Ejecutivo

En el plano internacional se asiste, desde hace largo tiempo, a un proceso de persistente contracción en el consumo de vinos. La Argentina no permaneció ajena a dicho fenómeno ya que, mientras que a principios del decenio de los años ochenta el consumo medio por habitante ascendía a 76,3 litros por persona, a principios de los noventa ya había caído a 54,1 litros, y en el último año (2001) equivale a 36,3 litros.

El hecho que en la Argentina se vean reflejadas, en lo sustantivo, las tendencias prevalentes en el escenario internacional no es suficiente para explicar la profunda contracción del consumo de vinos de las últimas décadas. En esa particularmente intensa disminución de la demanda doméstica se conjugan dos tendencias derivadas de la regresividad distributiva vigente desde mediados de los años setenta. Esta creciente polarización distributiva coadyuva a explicar la profunda caída en la demanda de vinos de mesa y el contemporáneo crecimiento del consumo de vinos finos.

En paralelo a esa reducción del consumo agregado de vinos, la evolución de la oferta vitivinícola denota un importante redimensionamiento de sus distintas instancias productivas que está asociado a una reconversión productiva que involucra, de diversa manera y en instancias diferentes, tanto a la producción primaria como a la industrial, y cuya expresión más nítida a nivel global se manifiesta en el nuevo nivel y en la composición de las exportaciones de la trama..

La contracción y la reconversión de la producción industrial vitivinícola de los últimos años ha dado como resultado una estructura que combina rasgos nuevos (el persistente crecimiento de los vinos finos y las nuevas formas de comercialización del vino común) con las características tradicionales de esta industria (el predominio productivo de los vinos de mesa y el mosto). Estos rasgos que se expresan en el ámbito de la producción se acentúan considerablemente en las ventas externas, en tanto la participación de los vinos finos avanza sostenidamente.

Coincidiendo con los procesos que se verifican en la fase industrial de esta trama, en la producción primaria se manifiesta también una contracción significativa de las distintas variables con que se puede evaluar su trayectoria estructural (cantidad de viñedos, superficie cultivada y producción de uva), proceso que es acompañado por una renovación de las plantaciones que, si bien no neutraliza la disminución de los viñedos, es de considerable magnitud. Al mismo tiempo, la reconversión industrial se expresa directamente en la propia producción primaria en tanto lo predominante durante los últimos años es que los nuevos actores se inserten en la actividad a partir de la adquisición y la reconversión tecnológica de bodegas preexistentes, con un importante componente de integración vertical con viñedos propios. El conjunto de las modificaciones en la producción primaria apuntala un incremento de la productividad que se profundiza desde mediados de la pasada década.

En este contexto, es insoslayable destacar que el auge de las exportaciones vitivinícolas tiende a constituirse, a partir de la segunda mitad del decenio de los noventa, en el fenómeno tal vez más trascendente de esta trama, no sólo por reflejar las potencialidades de una mayor inserción internacional sino, también, por sus repercusiones en el plano productivo, así como sobre las formas tradicionales de comercialización y las consiguientes estrategias empresarias. Si bien las ventas externas de vinos finos son las más dinámicas, el mismo fenómeno, con distinta intensidad y especificidades, se repite tanto en el caso de los vinos de mesa como en el de los mostos.

D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivinícola; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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En el marco de estas tendencias, se registra una acentuada diferenciación de submercados donde se despliegan estrategias empresarias disímiles. Así, en los vinos de mesa, cinco grandes empresas explican alrededor del 75% del mercado total. El restante 25% se distribuye entre alrededor de 25/30 bodegas que, en general, comercializan sus vinos en sus regiones, mayoritariamente envasados en damajuanas. En este segmento del mercado, caracterizado por sus bajos precios y escasos márgenes de rentabilidad unitarios, las economías de escala –tanto en la elaboración del vino, como en la provisión de la materia prima básica y en la comercialización– asumen un papel protagónico.

Si bien las firmas líderes del mercado muestran ciertas diferencias en cuanto a sus formas de integración vertical, su posición claramente dominante les permite ejercer prácticas oligopsónicas en la compra de uva y/o de vino de traslado. En la medida en que, por un lado, los viñateros que producen uvas criollas o blancas comunes tienen a las grandes bodegas como adquirentes casi excluyentes de su producción y, por otro, las bodegas trasladistas –en su gran mayoría pequeñas y medianas, atomizadas– canalizan la casi totalidad del vino elaborado hacia esas grandes firmas, tiende a configurarse, en ambos casos, un típico mercado oligopsónico, en el que las líderes cuentan con una capacidad decisiva en la determinación de los precios de compra y de las condiciones de pago.

Por su parte, en el caso de los vinos finos de bajo precio, o “finitos”, una de las franjas más dinámicas del mercado vinícola, se manifiesta una serie de tendencias que tiende a asemejar a este subsector con el de los vinos de mesa. Es más, como producto de algunas de las más importantes adquisiciones y fusiones registradas durante los años noventa, el núcleo de la estructura oligopólica predominante está conformado por buena parte de los agentes económicos líderes en el segmento de los vinos de mesa. A ellos se le suman unas pocas bodegas tradicionales que, también sobre la base de la diferenciación de producto, han logrado mantener un cierto liderazgo, así como también un importante número de medianas bodegas (alrededor de 30) que operan en franca competencia entre sí. En cuanto a las formas de integración “hacia atrás”, se replican los rasgos mencionados para los vinos de mesa pero con un mayor grado de integración vertical con viñedos propios y/o a viñateros semi-cautivos (mayoritariamente sin relaciones contractuales pre-establecidas). Se trata, en tal sentido, de un oligopsonio concentrado.

Por último, el mercado ampliado de los vinos finos (en toda la gama de precios y franjas de demanda) emerge como el que registró transformaciones más radicales en términos de estructuras de propiedad de las 40/50 bodegas que operan en el mismo. Cabe resaltar que tales cambios no alteraron, en lo sustantivo, los rasgos que definen la estructura de este segmento vinícola como de competencia oligopólica, con una intensa diferenciación de precios y productos, y ciertos –muchas veces, muy claros– liderazgos según el segmento de precio de que se trate.

En este submercado, por las propias características de la elaboración de vinos de calidad superior en cuanto al tipo de variedades de uva demandada, la integración vertical con viñedos propios cumple un papel decisivo, sobre todo en términos de asegurar la calidad de los productos de exportación. De allí que, en general, la mayor parte de las bodegas trate de asegurarse un porcentaje de uvas propias no inferior al 30% de sus necesidades de provisión –en particular, las de mayor calidad enológica–. El resto es adquirido a viñateros semi-cautivos o habituales (también, bajo difusas e informales relaciones institucionales) que cuentan con un muy escaso poder de mercado en términos de negociación de precios, condiciones y formas de pago.

Durante los últimos años se registra un intenso proceso de adquisición de empresas preexistentes que estuvo acompañado por significativas inversiones destinadas a la ampliación de la capacidad productiva (tanto en bodegas como en la producción primaria, en buena medida integrada a aquéllas), así como a la instalación de nuevas plantas productivas (también, en la mayoría de los

D. Azpiazu y E. Basualdo; Industria vitivinícola; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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casos, con un importante –en especial, en lo cualitativo– porcentaje de integración vertical con viñedos propios).

La irrupción de nuevos capitales en el sector (de origen extranjero, pertenecientes a algunos grandes grupos económicos locales, de fondos de inversión, etc.), el consiguiente repliegue de buena parte de las familias tradicionales que operaban en el mismo, la intensidad que ha venido asumiendo el proceso de adquisiciones de bodegas y viñedos, así como de fincas e incluso de tierras aptas para la implantación de vides, la emergencia de diversos tipos de joint-venture (entre nuevos y viejos actores), la incorporación de nuevas tecnologías (no sólo en el plano industrial sino también en la producción primaria y en la propia comercialización), el incipiente aprovechamiento de nichos de mercado inexplorados en el país y la creciente segmentación de la oferta local, la recurrencia y la adopción de nuevas y distintas formas de alianzas estratégicas, son algunos de los rasgos más generales que caracterizan la reconfiguración de la estructura sectorial durante la década pasada.

Las profundas transformaciones a las que asistió el complejo vitivinícola durante el decenio de los noventa involucran, también, al campo de la distribución y la comercialización del vino, en sus distintos tipos y envases, tanto en el ámbito doméstico como en el internacional. Estas últimas se derivan, en la generalidad de los casos, de la convergencia y la contemporaneidad de factores endógenos y exógenos a la propia trama.

Entre los primeros, bastaría con señalar los muy diversos impactos generados por, entre otros, la readaptación a las modificaciones en el perfil del consumo doméstico –pérdida de participación de la damajuana y avance del tetra-brik, en el campo de los vinos de mesa; fuerte caída de la demanda de estos últimos y expansión diferenciada (en cuanto a su intensidad relativa) en el ámbito de los vinos finos–; la mayor orientación exportadora del sector; los cambios en la estructura de propiedad de buena parte de las empresas vitivinícolas, etc.. Así, la emergencia de nuevas estrategias empresarias comprende la fase de distribución y comercialización doméstica y externa de la producción. Por otro lado, el principal elemento exógeno lo brinda el notable y sistemático avance de las cadenas de súper e hipermercados en las ventas de alimentos y bebidas, en general, y en la comercialización minorista de vinos, en particular.

Si bien en el campo de las políticas públicas nacionales, la desregulación de las distintas fases de la cadena vitivinícola es el rasgo distintivo de los años noventa, en los principales ámbitos provinciales vinculados con esta trama, han irrumpido algunas acciones reguladoras tendientes, en principio, a alentar la reconversión productiva del sector, y a promover el consumo y, fundamentalmente, la exportación de los distintos productos vitivinícolas. En esta línea se encuadra la Ley Nº 6.216 que establece la constitución de un Fondo Vitivinícola en Mendoza para fomentar las exportaciones y para regular el precio de la materia prima. Lo mismo ocurre con la creación del Fondo de Financiamiento de Inversiones Privadas para la Transformación y el Crecimiento Socioeconómico de la Provincia de Mendoza que tiene por misión específica impulsar el crecimiento económico provincial.

En el corriente año, si bien la drástica modificación de las variables macroeconómicas indicaba la posibilidad de que se produjera una marcada intensificación de las exportaciones, en la realidad la misma sólo se ha manifestado muy parcialmente. En efecto, si bien en términos agregados durante los primeros nueve meses del corriente año se registra un modesto incremento del volumen exportado, el valor de las mismas decrece apreciablemente. Esta disparidad se origina en que el volumen exportado de vinos aumenta pero desciende marcadamente el valor de las mismas, diferencias que no llegan a ser compensadas por las ventas externas de mosto que aumentan tanto en volumen como en valor. Múltiples y de muy diversa índole son los factores que, en su interacción y con distinta intensidad, podrían estar incidiendo en la explicación de tal atipicidad. Entre ellos se cuentan: el riesgo de incumplimiento avizorado por los importadores; la imposibilidad del aprovechamiento integral, debido a la influencia de los insumos importados, del

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incremento de la competitividad derivado de la devaluación; el descenso de los precios de exportación asociado a la presión de los principales importadores que intentan internalizar parte de la devaluación local; el incremento de la importancia relativa de las exportaciones a granel; las dificultades de acceso a financiamiento, en general, y en particular al vinculado a las exportaciones; las expectativas de los exportadores en torno a la continuidad y la profundización del proceso de maxidevaluación; y la recurrencia a precios de transferencia (subfacturación) de los valores reales de las ventas al exterior. Dentro de las tendencias imperantes, es insoslayable mencionar la profunda retracción de los precios internos relativos de la materia prima que en la mayoría de los casos involucra una reducción nominal de los mismos.

En el marco de la auspiciosa iniciativa que deviene del denominado Plan Estratégico de la Vitivinicultura Argentina (PEVI) que ha avanzado sustancialmente en la formulación de los lineamientos de largo plazo, se plantean las siguientes propuestas de políticas estatales y de fortalecimiento institucional tendientes a la minimización del costo social y económico de la reestructuración sectorial y la maximización de sus beneficios sociales en términos de la expansión productiva y exportadora de la trama, así como a preservar la complejidad productiva y social presente en la trama vitivinícola: Fortalecer el “Fondo Vitivinícola Mendoza”, mediante la eliminación de las normas que le abrieron paso a la elusión de los pagos. Se trata de una medida insoslayable para la continuidad y la intensificación de la promoción de las exportaciones y, a la vez, de estabilizar los precios de la materia prima a lo largo del tiempo. Jerarquizar la promoción de exportaciones de vinos selección provenientes de las bodegas pequeñas y medianas dentro del destino de los recursos disponibles por el “Fondo Vitivinícola Mendoza”, manteniendo la difusión del segmento de vinos finos e, incluso, de los de mesa. Impulsar relaciones más cercanas a una situación de competencia entre las bodegas y los productores primarios mediante la aplicación de la legislación para la defensa de la competencia (Ley Nº 25.156, sancionada por el Parlamento Nacional a fines de 1999), donde se instituye el concepto de “posición dominante”, y en particular, del abuso –en este caso bajo prácticas claramente oligopsónicas– de la misma.

En ese orden de ideas, debería promocionarse la integración horizontal de los pequeños productores, bajo formas cooperativas o asociativas, para lo cual se requiere una activa participación de las autoridades municipales y provinciales.

Asimismo, en la misma dirección, es imprescindible avanzar en la formalización e institucionalización de los acuerdos de provisión de materia prima que se establecen entre los productores primarios e industriales, mediante la obligatoriedad de contratos escritos (que contemplen todas las variables y contingencias en juego) y la implementación de un registro oficial de los mismos.

Teniendo en cuenta el relevante papel cumplido por el “Fondo para la Transformación y el Crecimiento”, sería apropiado incrementar la participación de los pequeños y medianos productores en los créditos de la institución para aminorar los costos productivos y sociales que conlleva la reconversión productiva de la trama.

Las profundas asimetrías en cuanto al poder de mercado existentes entre la gran comercialización y las bodegas, con el consiguiente perjuicio para estos últimos (dadas las prácticas desplegadas por las grandes cadenas de distribución) determina la necesidad de implementar efectivamente las acciones previstas en la Ley de Defensa de la Competencia en torno al abuso de posición dominante ejercida, en especial, sobre las pequeñas y medianas bodegas. Asimismo, siempre en el marco del control de prácticas desleales de comercio, correspondería analizar –y, de confirmarse, penalizar– la posible recurrencia a precios de transferencia que, en el marco del proceso de maxidepreciación de

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la moneda local verificado en el corriente año, podrían estar encubriendo la subfacturación de las ventas externas de vinos.

En términos de los mercados internacionales, es necesaria una acción inmediata del gobierno nacional en las negociaciones que se están llevando a cabo en los EE.UU. para eliminar el gravamen (duty) de 132 dólares la tonelada que se le aplica a las importaciones de mosto de la Argentina, como parte de las represalias por la no modificación de la ley de patentes medicinales. Asimismo, en términos del mediano y largo plazo, resulta evidente la necesidad de que la Cancillería y las agregadurías comerciales desarrollen una activa política para promocionar los vinos en el exterior, así como concretar estudios de mercado tendientes a detectar nuevas oportunidades comerciales para los productos de esta trama.

Dada la convergencia de los actuales cambios macroeconómicos con la reconversión productiva sectorial, resulta impostergable establecer acciones específicas tendientes a consolidar un proceso de sustitución de importaciones vinculado a las actividades conexas a los distintos segmentos de la trama, que generen empleo y garanticen eficiencia económica y competitividad sistémica que no sólo dependa de las variaciones (alzas) en el tipo de cambio.

El fortalecimiento y cambio estratégico de las actividades desplegadas por el INTA, articuladas e integradas a las que desarrollan los restantes organismos nacionales y provinciales de Ciencia y Técnica constituiría un aporte sustancial para el desarrollo armónico de la reconversión productiva, así como también para la difusión de innovaciones apropiadas en materia de marketing y comercialización. Igualmente, en otra área de influencia, sería relevante que la Secretaría de Turismo incremente la promoción del denominado turismo enológico.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : SECTOR DE LA MAQUINARIA AGRÍCOLA

Resumen Ejecutivo

El presente estudio se ha realizado considerando fundamentalmente los siguientes segmentos que representan una importante porción de la Demanda de Maquinaria Agrícola: Tractores Cosechadoras Implementos para la preparación y mantenimiento de los cultivos

Desde el punto de vista de la caracterización del sector, se han considerado los siguientes ejes conceptuales, los cuales son desarrollados en las diferentes secciones del estudio:

Historia del Sector: a lo largo de su historia que comienza con la reparación de equipos importados y con el advenimiento en los años treinta de Roque Vassalli como empresa pionera en la fabricación de las primeras máquinas argentinas, desarrolla una importante tradición tecnológica. Posteriormente recorre distintas etapas, en las cuales se fomenta su producción a través de diferentes regímenes y se incorporan en los años cincuenta empresas multinacionales como John Deere. Su desempeño esta muy vinculado a los ciclos de precios de los commodities y a las tendencias macroeconómicas . La apertura de fines de los años 70 enfrenta por primera vez al sector con la competencia de productos importados, situación que se repite en los años 90. En esta década pari pasu con los cambios sustanciales que experimenta la agricultura argentina, el sector enfrenta una demanda creciente hasta 1997.

Coyuntura actual: luego de un ciclo de caída en la demanda de maquinaria agrícola desde 1997, en el 2002 se registra una fuerte reducción de las importaciones, un leve aumento de las unidades producidas (en el primer semestre) y un incremento de la facturación. Los valores exportados han crecido en forma sustancial respecto al 2001, e incluso presentan una importante mejora en comparación al trienio 1999-2001.

Características del mercado de maquinaria agrícola argentino: este mercado presenta una serie de cambios en las últimas dos décadas que han marcado la evolución del sector fabricante de maquinaria agrícola local.

Cambios tecnológicos en la operación agrícola: incorporación de “Paquetes tecnológicos sistémicos complementarios” en los cuales se ha producido una fuerte interacción entre el equipamiento, la genética y los productos químicos (fertilizantes y desmalezadores).

Ampliación de la competencia: con el advenimiento de las tendencias aperturistas se incrementó el ingreso de productos importados provenientes de Brasil, EEUU y Europa. Esta importación fue especialmente fuerte en los productos de mayor complejidad tecnológica como son los tractores y cosechadoras.

Cambios en la segmentación de los clientes: se produce una intensificación de la subcontratación de actividades de laboreo en toda la gama de operaciones desde la siembra hasta la cosecha. Esto se debe a la necesidad de los pequeños y medianos productores de acceder a las nuevas tecnologías y a la vez lograr costos competitivos que individualmente, por falta de escala, no les resulta factible. Esta función representa un segmento de alta exigencia tecnológica y de alta especialización. Al mismo tiempo se presenta una creciente concentración de las explotaciones que incorpora profesionales para las decisiones de adopción de equipamiento de tecnología más avanzada. Ambos segmentos generan un fenómeno de escala con la utilización intensiva del equipamiento, limitada

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solamente por la capacidad de atención en los ciclos de recolección que tienen límites para poder ser realizados y que cuando se exceden generan pérdidas en la calidad y cantidad de lo producido.

Complejidad tecnológica de los productos fabricados: a partir de este factor se clasifican a los fabricantes de maquinaria agrícola en tres grupos principales: los de Baja complejidad (fundamentalmente los dedicados a la fabricación de implementos tradicionales), los de mediana complejidad (por ejemplo las cosechadoras de siembra directa) y los de alta complejidad (Tractores, cosechadoras, Fumigadoras autopropulsadas). Esta clasificación se corresponde con conductas diferenciadas ante los sucesos macroeconómicos y en general con distintas evoluciones de las empresas involucradas en cada subsegmento. Por ejemplo en el caso de los fabricantes de cosechadoras sólo quedaron en actividad tres empresas, mientras que en tractores sólo se registra una firma en actividad. En contraste, los fabricantes de Sembradoras de Siembra Directa mantuvieron su capacidad instalada y las expectativas futuras son favorables.

Concentración Regional: Este sector se caracteriza por presentar una alta concentración de los fabricantes en áreas geográficas muy definidas de las Provincias de Santa Fe y Córdoba y más dispersas en la de Buenos Aires. Esta característica facilita el desarrollo de acciones asociativas.

Comportamiento Exportador: El sector ha presentado en general un bajo coeficiente de exportación, lo cual implica dos consideraciones, por un lado la falta de experiencia en la adecuación del producto a las necesidades de los mercados externos y por otro la dificultad de establecer redes de distribución y asistencia post venta. El diferente nivel tecnológico de los equipos también condiciona el tipo de estrategia comercial a utilizar ya que los de mayor complejidad requieren de servicios de pre y post venta superiores, lo que implica el desarrollo de redes con mayores exigencias.

Escala de Producción: El Sector depende fundamentalmente de una demanda local moderada en comparación con otros países fabricantes de maquinaria agrícola (como Brasil y EEUU) siendo además su exportación poco significativa. A esto se suma que la cantidad de fabricantes es alta y la producción de los mismos es muy diversificada. Esta diversificación es el resultado de una alta estacionalidad de la demanda por lo que se recurre a la diversificación en parte para amortiguar dicho fenómeno estacional y en parte para disminuir los riesgos derivados de la incertidumbre de la demanda. Otros fenómenos que contribuyen a la baja escala son la falta de normalización en el uso de componentes y la continua modificación de los productos. Estos factores hacen que las inversiones tendientes a reducir los costos de preparación sean difíciles de amortizar. Existe un grupo de aproximadamente 30 establecimientos dentro de las aproximadamente 200 PyMEs que constituyen el sector para los cuales la escala no constituye una restricción fundamental. Ellos son los que concentran la producción de los diferentes tipos de equipos, por ejemplo en el caso de sembradoras, un tercio de las empresas reúnen más de las dos terceras partes de la producción.

Tecnología de Producción: se presentan diferencias en cuanto al tipo de tecnología de procesos pero la misma está orientada al logro de flexibilidad y escala media / baja. Una porción de los fabricantes cuenta con equipamiento de Control Numérico generalmente tornos, algunos centros de mecanizado y en mucha menor proporción punzonadoras (agujereado y corte de chapa) y en un caso cuenta con robots de soldadura, si bien la mayoría del equipamiento es convencional. En cuanto al lay out de las plantas, se observan algunas distribuciones tendientes a constituir líneas de montaje final con sectores destinados al montaje de conjuntos, al soldado de las estructuras y otros al mecanizado de los componentes, estos últimos bajo la modalidad organizativa “tipo taller”. Salvo muy pocas excepciones no está difundida en el sector las prácticas de aseguramiento de calidad bajo la Norma ISO 9000. Esta práctica si bien no es valorada a nivel de los usuarios locales, puede significar un respaldo importante en el caso de la exportación.

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Red de Valor: Las características de la misma varían en función de la complejidad tecnológica del producto. Esto se debe a las diferentes necesidades de especialidades de los Proveedores de componentes, a la velocidad de cambio de la tecnología de explotación en la cual interviene el producto, de las necesidades de asistencia técnica pre y post venta del producto, la intensidad competitiva del subsector fabricante de máquinas con el consiguiente ingreso de competidores internacionales. En el caso de la Red de Aprovisionamiento de los fabricantes de maquinaria, se observa una persistencia en la integración vertical, con la presencia de reclamos de los fabricantes de falta de flexibilidad por parte de los agropartistas. Sin embargo, se considera que son factibles diferentes estrategias que permitirían mejoras en este aspecto: una de ellas es la incorporación de proveedores de la red de valor de la fabricación de camiones que cuentan con escalas afines a las existentes en este sector, la normalización y estandarización de partes y la asociatividad horizontal en la gestión unificada de las compras.

La extensión y calidad de gestión de la red de Distribución es, como en todos los sectores, un factor de competitividad, y tanto más crítica resulta cuanto mayor es la complejidad tecnológica. Una cantidad importante de los fabricantes menores todavía no han superado las fronteras de sus localidades en el establecimiento de sus redes de distribución, por lo cual se observa que una primera prioridad en su estrategia comercial sería dicha ampliación donde la asociatividad entre fabricantes de productos complementarios podría ser un facilitador para este tipo de emprendimientos.

La competencia interna va a ser creciente en los segmentos de menor complejidad sobre todo previendo la disminución de la demanda de productos convencionales, lo cual generará desplazamientos de los fabricantes hacia otro productos.

En cuanto a la competencia de actores internacionales se estima que será menor pero con presencia en los niveles de mayor complejidad tecnológica, promoviéndose un incremento de los desarrollos locales tendientes a la sustitución en diferentes campos tanto de la neumática, la hidráulica y la electrónica.

No se observa en general una estrategia definida de asociatividad vertical para la ampliación del campo de acción de los fabricantes hacia la creación de redes de servicios de operación agropecuaria en conjunto con los Contratistas. Esta podría ser una estrategia para lograr un mayor dominio de la red, una facilitación en la incorporación de nuevo equipamiento, mayor acercamiento con las necesidades de la explotación agrícola. En esta dirección podría ser importante la oferta de servicios de mantenimiento integrales por parte de los fabricante a los contratistas.

Otro concepto a incorporar en la Red de Valor es la asociatividad vertical y horizontal para el Desarrollo e Investigación de producto y proceso de un grupo de fabricantes con organismos tales como el INTA, INTI, Universidades que si bien existen se considera que no es una práctica generalizada pese a tener un altísimo potencial para incrementar la capacidad competitiva del sector.

Adecuación del producto a las necesidades del usuario: esta característica determina una protección natural para el sector en cuanto a que no todos los competidores internacionales cuentan con las adecuaciones de producto a las condiciones locales requeridas por el usuario. Esta característica, sin embargo, tiene un efecto inverso, al convertirse en una barrera para la exportación ya que en el mercado destino también el usuario exigirá adecuaciones al medio local que no solo serán consecuencia de exigencias tecnológicas sino también de culturas, usos y costumbres. Como factor generador de cambios de diseño importante se encuentran los Contratistas ya que son los que tienen un contacto intensivo con la problemática de las operaciones agrícolas.

Diseño de producto: Es una función estratégica para el sector tanto para su afianzamiento en el medio local como para su proyección internacional. Con la evolución tecnológica se hace cada día

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más complejo el desarrollo de productos y componentes en función de las múltiples disciplinas que involucra, las cuales sobrepasan las tradicionales habilidades mecánicas de los fabricantes. Los costos del desarrollo son difíciles de afrontar para los fabricantes medianos y pequeños y, por ende, es necesario implementar emprendimientos asociativos en este campo. Con recursos financieros relativamente pequeños se pueden lograr resultados significativos en la competitividad del sector mediante el fomento de estas actividades.

Demanda local: La misma presenta características estacionales con la presencia de los ciclos de variación de los precios de los Commodities a los que se suman los ciclos de la macroeconomía argentina. No se cuentan con información confiable del parque de maquinaria agrícola, lo cual sumado a estimaciones no demasiado bien fundadas sobre el ciclo de reposición de las diferentes máquinas, genera confusa información sobre la demanda esperada del sector. Al respecto se recomienda desarrollar un modelo de generación de la demanda esperada, para el cual se sugieren los diferentes factores que se consideran deben intervenir en el mismo.

Asociatividad: Existen emprendimientos asociativos en el sector pero los podemos considerar de baja intensidad, ya que en general presentan baja exigencia en el nivel de compromiso de los involucrados. Dichos emprendimientos se refieren en general a la exploración de nuevos mercados, preparación de herramientas de apoyo a la gestión comercial, sostenimiento de estructuras de apoyo en capacitación y asesoramiento. La concentración regional es un factor facilitador de la relación asociativa, por lo cual se considera de alto potencial de mejora de la competitividad.

Formación del personal de la industria: la educación de personal capacitado que responda a las necesidades del sector es un importante “cuello de botella” para el desarrollo del mismo. En función de la evolución tecnológica prevista, se requiere de personal capacitado en diversas disciplinas, por ejemplo: electrónica, hidráulica, neumática. Dada la distribución geográfica de las empresas fabricantes y de sus centros de distribución y servicio, los mismos no se encuentran en las grandes ciudades, donde habitualmente se cuenta con enseñanza técnica de mayor calidad. Generalmente la formación en las ciudades pequeñas adolece de la falta de docentes especializados y de equipamientos adecuados, con lo cual el ciclo de preparación debe completarse en las empresas. Cuando se presenta un ciclo de expansión de la demanda, las empresas no pueden cubrirlo en forma inmediata debido a que al incorporar personal el mismo no se encuentra debidamente preparado. Uno de los temas fundamentales que surge es la recomendación de una mayor interacción entre las empresas y las escuelas técnicas de la zona para poder realizar prácticas de los alumnos en las empresas.

! Lineamientos de Política: ! Corto plazo

Definición del alcance del sector maquinaria agrícola (ver Anexo 2). Esto es importante dado que hay una serie de subsectores cuya inclusión puede ser motivo de duda (Elementos de transporte y de almacenamiento). Asimismo es necesario aclarar en que circunstancias un fabricante de partes para el sector es considerado agropartista.

Generar información actualizada y fidedigna sobre la conformación y caracterización de la industria de la maquinaria agrícola y agropartes a nivel nacional, adecuada para la toma de decisiones.

Desarrollo de un modelo de análisis de la demanda de maquinaria agrícola (Ver Anexo 1): con el fin de que los fabricantes pequeños y medianos cuenten con una referencia sobre las posibilidades del mercado interno que constituye su principal y, en muchos casos, único mercado.

Simplificación de los mecanismos aduaneros para la exportación, especialmente considerando los exportadores que inician sus actividades.

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Generar mecanismos asociativos verticales y horizontales especialmente de complementación productiva, comercial y de Diseño y marca comunes. También es deseable desarrollar mecanismos asociativos de negociación con los proveedores de bienes y servicios con el fin de lograr la reducción de costos.

Mediano y Largo plazo

Considerar las diferencias tecnológicas involucradas y la diferente necesidad de desarrollo de los principales subsectores de equipamiento agrícola para sugerir líneas de asistencia técnica al sector evitando acciones genéricas que no atienden a las necesidades específicas.

Acciones de apoyo a fabricantes del sector agrupados en consorcios tanto para exportar como para incorporar tecnologías de gestión o de producción. Un mecanismo es a través de la creación de la función de “gerenciadores” de negocios y oportunidades en el mercado internacional, lo cual en parte se experimentó a través del Programa CERPYME con fondos de la Unión Europea.

Fomentar el logro de escala competitiva de producción a través de complementaciones en el área de fabricación, a través de utilización conjunta de equipos más costosos, complementación de procesos, etc. Este tipo de complementación insume mayores tiempos de maduración debido al compromiso y desarrollo de confianza requerido entre los integrantes.

Acciones de apoyo en los mecanismos de registros de patentes de diseño ya que constituyen una clara barrera a la exportación, sobre todo, en los sectores de mayor evolución tecnológica.

Se requieren recursos humanos calificados, para lo cual se deberá contar con centros de formación especializada en las disciplinas que conforman la nueva tecnología del sector.

Es importante contar con laboratorios de neumática, hidráulica y electrónica que permitirán el diseño y desarrollo de módulos para la automatización y donde el desarrollo de proveedores y la compra conjunta de los mismos será un factor fundamental de reducción de costos.

Desarrollo de Normas técnicas de la maquinaria comercializada por medio del organismo del estado habilitado a tal efecto. Argentina se encuentra en un estado embrionario y con muy escasos recursos humanos y económicos.

Asignar recursos para financiar el desarrollo de nuevos productos o componentes, a través de modalidades individuales o asociativas de acuerdo al subsector y con o sin la participación del INTA y el INTI, según el caso.

Para poder lograr estos objetivos es imprescindible coordinar las acciones institucionales de diversos organismos que están de forma directa o indirecta en relación con el sector.

Fortalecimiento Institucional: Existe consenso en la consideración del sector como estratégico para el país. Por ello se destinan una diversidad de recursos de diferentes organismos y entes provinciales, nacionales e internacionales tales como el Banco Interamericano de Desarrollo, la Unión Europea a través de la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa de la Nación, el Consejo Federal de Inversiones, el Gobierno de la Provincia de Santa Fe. Simultáneamente actúan como prestadoras de servicios de asesoramiento, desarrollo y capacitación, organismos como el INTI, el INTA, Universidades y ONGs. Esta diversidad de instituciones apoyando al sector es un hecho muy auspicioso así como la prioridad a la asociatividad como eje articulador de los esfuerzos. Sin embargo, estas acciones se realizan en forma a veces excesivamente descentralizada y en muchas ocasiones poco organizadas. Esto genera un bajo aprovechamiento de los recursos existentes y una acumulación de actividades simultáneas que los prestadores de servicios y los propios fabricantes no pueden llegar a absorber. Esta situación requiere que implementen mecanismos de coordinación, de definición de prioridades y de asignación de responsabilidades. Estos mecanismos generarían sinergias y fenómenos de escala muy convenientes.

V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : INDUSTRIA MINERA

Resumen Ejecutivo

Marco regulatorio y régimen de incentivos

A partir de los primeros años de la década de los noventa, el sector minero argentino inició un proceso de transformación y de inserción internacional sustentado principalmente en el desarrollo de los recursos metalíferos, en especial cobre y oro. Dicho proceso está liderado casi exclusivamente por la inversión extranjera directa de las grandes corporaciones mineras transnacionales que adquieren derechos de exploración o proyectos en diferentes fases de desarrollo.

La adopción en la Argentina de un marco regulatorio y de incentivos específicos del sector funcional a las estrategias de las empresas mineras internacionales desempeñó un rol clave en el proceso de transformación del sector. Asimismo, los importantes esfuerzos llevados a cabo por el estado durante las décadas 60/70 en prospección y exploración minera permitió identificar los proyectos que fueron desarrollados durante los noventa.

Entre los años 1993-1995, se sancionaron leyes tales como de Inversiones Mineras, Reordenamiento Minero, Acuerdo Federal Minero y de Protección Ambiental que introdujeron modificaciones substanciales al Código de Minería de 1886 –base de la legislación nacional en materia de regulación minera-, establecieron un régimen específico de incentivos tributarios y fiscales, y crearon las condiciones institucionales para una aplicación uniforme de la política minera en todo el país en el marco de un reordenamiento y fortalecimiento de sus instituciones.

Si bien se ha avanzado de manera importante en adecuar el marco regulatorio, aún subsisten conflictos para unificar la política minera en el territorio del país en el marco de una simplificación y transparencia de las regulaciones; así como también para consensuar reformas adicionales a la legislación de base conforme a los requerimientos que demanda la moderna minería, reducir las posibilidades de especulación o “malas prácticas” que de ella se derivan, eliminar, actualizar o crear nuevas figuras entre otros aspectos. El nuevo marco regulatorio se acompañó de un fortalecimiento de las instituciones públicas vinculadas a la minería y de una reorganización y mejoramiento de la información requerida por el sector. Sin embargo, actualmente existen problemas de sustentabilidad y riesgo de pérdida o abandono de algunos de los logros alcanzados.

El Servicio Geológico Minero (SEGEMAR) desarrolló importantes esfuerzos en la última década, los cuales permitieron incrementar en calidad, variedad y calidad la información de base geológica y temática para los inversores privados, si bien se estima que solo se ha cubierto menos de las dos terceras partes del territorio. El área de trabajo menos avanzada es la referida a la evaluación de los recursos mineros no metalíferos.

Nuevo ciclo de inversiones en el sector

A partir del cambio en el marco regulatorio y del régimen de incentivos la inversión en el sector registró un incremento muy significativo, casi en su totalidad de origen extranjero, tanto la orientada a la prospección y exploración como en la construcción de los grandes proyectos metalíferos. Este flujo de inversiones en los últimos años se redujo como consecuencia del contexto

V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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recesivo de la economía mundial y el comportamiento desfavorable de los precios internacionales de los metales.

En este escenario se postergaron importantes proyectos con recursos comprobados y con estudios de factibilidad avanzados en espera de mejores condiciones de precios internacionales (Pachón, Agua Rica), y al mismo tiempo avanzaron otros principalmente vinculados al oro, encontrándose actualmente en la etapa previa a la decisión final de desarrollarlos (Veladero, Cordón de Esquel). Asimismo, a pesar de la crisis que atraviesa la minería a escala mundial, se realizaron las inversiones previstas en los planes de minas de los proyectos en operación Bajo de la Alumbrera y Cerro Vanguardia y están próximos a ingresar a una tapa de construcción y comercialización otros proyectos menores vinculados con minerales industriales como Potasio Río Colorado y Borax Argentina SA con la construcción de una planta de ácido bórico.

Si bien no se dispone de información sobre la dinámica de inversiones de las empresas mineras de capital nacional, preponderantemente Pymes que operan en los subsector no metalífero y rocas de aplicación, se puede inferir a partir de la información del registro de la ley de Inversiones que un grupo de firmas realizó inversiones orientadas a la reconversión productiva y modernización a partir de la incorporación de la maquinaria y equipo importado y en menor medida a la construcción de nuevas plantas. A la vez, dicha información permite inferir que fue reducido el número de Pymes que accedió a los beneficios promocionales.

Principales cambios en la trama productiva del sector

El ingreso de la gran minería al sector transformó a fines de la década de los noventa la estructura productiva tradicional. La entrada en operación de los proyectos Bajo de la Alumbrera (cobre y oro) y Salar del Hombre Muerto (litio) en Catamarca y Cerro Vanguardia (oro) en Santa Cruz, significó que el rubro metalífero pasara a tener un peso decisivo en la producción total (60%), desplazando de este lugar al rubro rocas de aplicación. Debido a las características de estos proyectos se revierte la balanza comercial históricamente deficitaria, y las exportaciones mineras pasan a tener una presencia del 3% en el total de las exportaciones argentinas en 2001.

Se trata de emprendimientos que producen concentrados orientados casi en su totalidad a los mercados externos, en su mayor parte no tradicionales, con acuerdos de venta a largo plazo de una parte significativa de su producción. Esto implicó un cambio sustantivo en el perfil de inserción externa de la minería argentina tanto en términos de productos como de mercados de destino, desplazando al MERCOSUR como principal destino de las ventas externas del sector.

A su vez, como consecuencia de los megaproyectos en operación cambió sustantivamente la distribución territorial de la producción minera hacia las provincias donde se asientan estos proyectos; observándose un aumento muy importante del peso de la región NOA, la cual pasa a explicar más de la mitad de la producción minera a fines de los noventa.

El tipo de producto y las tecnologías utilizadas en la producción hacen que el impacto económico y social se deba fundamentalmente a la demanda de insumos y factores de producción, al “tirón” de demanda que produce el fluyo de ingresos que en concepto de salarios perciben los ocupados del emprendimiento, así como también a la generación de externalidades en las comunidades locales. Se estima que el impacto económico directo y sus efectos multiplicadores es muy significativo en la recaudación tributaria, el valor agregado y el empleo de las provincias en los que se localizan.

De concretarse los grandes proyectos mineros en cartera, el impacto de la minería metalífera en los agregados macroeconómicos, sectoriales y territoriales sería muy significativos. Así, por ejemplo, los proyectos Veladero y Cordón de Esquel implicarían casi multiplicar por 4 la producción actual de oro que estará destinada fundamentalmente a los mercados externos.

V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Respecto a los rubros de la minería tradicional, se destaca el predominio del rubro rocas de aplicación con una dinámica muy vinculada al comportamiento de la industria de la construcción y obra pública. Por su parte, los minerales industriales tienen distintos usos y aplicaciones; destacándose las exportaciones de algunos de ellos, principalmente al MERCOSUR, tales como boratos, cal viva y la bentonita. En estos rubros operan fundamentalmente micro, pequeños y medianos productores. Según el estudio realizado en el marco del proyecto PASMA (1999), el sector Mipyme estaría conformado por alrededor de 800 productores, algunos de capital extranjero. Las características predominantes son las siguientes: i) se trata de un sector altamente concentrado en los medianos establecimientos que constituyen un grupo minoritario del total; ii) es reducido número de establecimientos que elaboran productos finales; iii) la mayoría destina su producción al mercado interno; iv) la mayor parte se encuentra operando con tecnologías y procesos ya maduros u obsoletos y enfrenta problemas de gestión y calidad; v) existe un grupo que destaca en cuanto a grado de modernidad.

En los años previos a la devaluación del peso argentino, la producción minera registró una caída en todos los rubros que la componen, influyendo diferentes causas en este comportamiento. En el caso del rubro metalífero, está asociado al comportamiento desfavorable de los precios internacionales y a la baja en la ley del mineral de algunos de los proyectos en operación (Baja de la Alumbrera). Por el contrario, en el resto de los rubros encuentra su principal explicación en la crisis de la economía argentina. Si bien, en el caso de los minerales industriales que se exportan influyó de manera decisiva la contracción de la demanda externa..

El sector en el actual escenario macroeconómico. Oportunidades y restricciones

Según un estudio realizado por la Dirección Nacional de Minería sobre el impacto de la devaluación del peso argentino en el sector concluye que tanto la actividad exploratoria como la producción de metalíferos a gran escala se tornan fuertemente competitivos y podrían atraer en el mediano plazo inversiones de riesgo para el sector. A su vez, en lo que respecta al rubro metalífero, la nueva relación peso dólar permite pensar que favorecerá la sustitución de ciertos insumos, principalmente insumos químicos de explotación, y también de algunos servicios de reparación y mantenimiento de ciertos equipos y piezas que actualmente se hacen en Chile.

Existen perspectivas favorables para ciertos metales y para aquellos proyectos que cuentan con financiamiento asegurado. De concretarse algunos de estos proyectos no cabe duda que tendrán un impacto muy significativo en la recaudación tributaria, el incremento de valor agregado y el empleo de las provincias en las que se localizan. Sin embargo, el mayor desafió que se enfrenta, dadas las características de estos proyectos, es cómo la gran minería puede contribuir al desarrollo sustentable de las regiones en donde se localizan, es decir como generar riqueza en el mediano plazo más allá de la minería.

Con relación a los rubros “rocas de aplicación” y “no metalíferos”, el citado estudio de la Dirección Nacional de Minería, estima que la devaluación impactará favorablemente a aquellas Pymes cuyas ventas están destinadas fundamentalmente al mercado externo ya que enfrentan, de acuerdo al ejercicio realizado, una caída de los costos en dólares y suba de la rentabilidad en la misma moneda. Por el contrario, el resto que son la gran mayoría de las Pymes, la devaluación y pesificación no actuaría como disparador para compensar la caída de la demanda en el mercado interno. Finalmente, dicho estudio, identifica un grupo de Pymes que por el tipo de productos que tienen están en condiciones de sustituir importaciones, que por efecto de la devaluación hoy se tornan más competitivas.

En el actual contexto existirían oportunidades para aumentar el grado de inserción externa de los recursos no metalíferos tanto en términos de productos de mayor valor agregado como de mercados

V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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de destino (arcilla, feldespato, bentonita, caolín y boratos entre otros). Asimismo se abren oportunidades en el exterior en rubros como pórfidos y mármoles. Sin embargo, los productores enfrentan restricciones de distinto orden para aprovechar estas oportunidades de exportación, así como también aquellas vinculadas con la sustitución de importaciones.

Algunos de los productores de minerales industriales que dirigen una parte importante de su producción a los mercados externos, si bien les ha mejorado de manera importante la rentabilidad algunos de ellos requieren ampliar la capacidad de producción, mejorar la gestión de calidad, incrementar el valor agregado al producto, entre otros aspectos, a fin de aprovechar las oportunidades que les genera la devaluación del peso. Estos esfuerzos demandan tiempo y financiamiento, motivo por el cual un incremento sustantivo de sus exportaciones no se podría registrar en el corto plazo. Una situación especial atraviesan los productores de minerales altamente dependiente de la construcción y obra pública ya que se trata en general de productos pocos transables. Esta situación podría afectar en el mediano plazo un escenario favorable de la construcción y obra pública.

Lineamientos de Política

Teniendo en cuenta las urgencias nacionales de corto plazo en términos de empleo, divisas y recaudación tributaria, se hace necesario un enfoque integral de política para el sector que optimice la contribución de la gran minera metalífera al desarrollo sustentable de las localidades y regiones en donde se localizan los proyectos. Se trata de minimizar el riesgo de sacrificar aspectos sociales y ambientales de largo plazo por urgencias de corto plazo en las que la gran minería tiene impactos muy significativos.

La adopción de un enfoque integral implica también considerar las especificidades de la minería tradicional a través de acciones focalizadas, sin que ello implique descuidar los impactos ambientales y sociales que dicha actividad también genera.

El desarrollo sustentable y la minería no constituye un proceso automático o espontáneo ya que está condicionado por la capacidad endógena de las localidades o regiones mineras de generar un mejoramiento de sus ventajas competitivas a partir de los recursos provenientes de la actividad minera, así como también al grado de debilidad de las estructuras políticas locales y de las instituciones de apoyo al aprendizaje y la innovación y al grado de vulnerabilidad de las instituciones en general.

Si bien no existen soluciones únicas en esa dirección, se observa un creciente consenso respecto a la necesidad de: i) fortalecer las instituciones públicas encargadas de la evaluación y gestión de impactos ambientales y sociales; ii) establecer un sistema de control y monitoreo permanente que incluya también aspectos económicos y sociales; iii) ampliar en los estudios de impacto ambiental los factores económicos, sociales y culturales e integrar estos factores en las estrategias de desarrollo local y en el monitorio del proceso por parte de las autoridades públicas; iii) aumentar el conocimiento sobre el impacto de la actividad minera sobre el medio ambiente, vinculaciones medio ambiente / economía tanto en el ámbito del estado como en la comunidad; iv) crear las condiciones para la concurrencia de todos los actores involucrados a fin de consensuar un planeamiento estratégico; v) fortalecer el rol de liderazgo del estado en el proceso de generación de consenso; vi) regular en forma transparente los acuerdos consensuados; vii) aumentar la participación de la comunidad en las decisiones claves a través de sus organizaciones desde el inicio, hasta el cierre de mina.

Se sugiere privilegiar acciones orientadas a crear condiciones favorables para un enfoque de desarrollo sustentable, tales como: i) avanzar en las reformas a la legislación de base y para generar con sustento técnico un proceso de discusión sobre la profundización de aspectos de la ley

V. Moori-Koenig y C. Bianco; Industria minera; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Ambiental Minera relativos a los alcances del estudio de los impactos económicos, sociales y culturales de los proyectos; la creación de normas que permitan asegurar estándares mínimos de calidad no solo en el tema ambiental sino también en el social, entre otros aspectos. Así como también abordar el tema de cierre de mina. ii) Dar sustentabilidad a los logros alcanzados en el marco del Programa PASMA, a fin de evitar el riesgo de perdida de los mismos; continuar con el fortalecimiento de las Unidades de Gestión Ambiental Provinciales, buscando una articulación más adecuada con las autoridades municipales vinculadas al tema minería y con las instituciones que realizan investigaciones en el tema., iii) generar información confiable y transparente sobre los posibles impactos económicos y sociales de nuevos proyectos en estado avanzado de factibilización que puedan servir de base para acordar acciones entre el Estado, la empresa y la comunidad y las instituciones de capacitación, investigación y transferencia de servicios, entre otras.

Con respecto a aprovechar las oportunidades que se están generando en los mercados internacionales en el rubro no metalífero sería conveniente analizar la posibilidad de diseñar programas focalizados en productos y Pymes que articulen acciones de apoyo productivo con las de promoción comercial y de inteligencia de mercado. Se trata de identificar la demanda y analizar las posibilidades de colocación de los recursos disponibles y a la vez apoyar al productor para lograr la escala requerida en forma individual o asociativa, los estándares de calidad exigidos, conocer al detalle el estado de sus reservas, acceder al financiamiento, etc.

En aquellos casos que tienen amplia experiencia exportadora el apoyo debería consistir especialmente en asistencia financiera para realizar las inversiones necesarias a fin de ampliar su capacidad e incorporar mayor valor agregado. Ello no impide que puedan integrar un programa focalizado. Finalmente, con respecto a los productores que se encuentran en una situación crítica por su dependencia de la industria de la construcción y obra pública los representantes del sector privado deberían analizar conjuntamente con el Estado nacional y provincial la búsqueda de soluciones para salir de la crisis.

M. Ramal; Industria de los derivados de la petroquímica; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.6 Componente : INDUSTRIA DE LOS DERIVADOS DE LA PETROQUÍMICA

Resumen Ejecutivo

El presente estudio analiza la evolución reciente, estructura y perspectivas de la industria plástica argentina. Este sector demandó en 2001 unos 1250 millones de u$s de polímeros termoplásticos, representando el 73% de la demanda final dirigida a la industria petroquímica. La flexibilidad requerida por los diseños de fabricación y los requerimientos de capital relativamente bajos, hacen de la industria plástica un típico “segmento PyME”, eslabonado entre actividades caracterizadas, en cambio, por su elevado grado de concentración:

En lo que respecta a la provisión de insumos, se encuentra la industria petroquímica. Aunque a nivel mundial existe una elevada “commoditización” de las resinas termoplásticas, así como una relativa dispersión de la oferta, no sucede lo propio en el orden local o regional, donde la producción de materias primas plásticas se encuentra fuertemente concentrada. Las recientes olas de fusiones y adquisiciones en la región han acentuado estas características: entre ellas, debe citarse el proceso de privatización y ampliación del complejo petroquímico de Bahía Blanca, que concentró la oferta de dos de los principales termoplásticos –Polietilenos y PVC- en dos operadores internacionales. En el plano regional, la industria petroquímica brasileña acaba de concretar una importante consolidación de activos, dando origen a una “megacompañía” (Braskem) con participación en todos los segmentos del mercado de polímeros. Finalmente, y como parte de este proceso, debe consignarse la tendencia a la integración vertical hacia el upstream gasífero- petrolero, expresado en la fuerte presencia de los grandes operadores regional del sector –Petrobras y Repsol- dentro de la oferta de productos petroquímicos y sus materias primas.

Bajo las condiciones señaladas de oligopolización de la oferta de materias primas, la dinámica de formación de sus precios internos se establece estrictamente en torno del costo de oportunidad de de importar o exportar el mismo producto, dependiendo una u otra variante del nivel de actividad existente en el mercado regional. De la consideración precedente, surge que, ante el cambio de precios relativos introducido luego de la devaluación, los productores de materias primas plásticas se encuentran en condiciones de trasladar integralmente a su precio el impacto de aquélla, incurriendo así en una verdadera dolarización de la materia prima. La concentración regional conduce, asimismo, a que la “preferencia Mercosur” concluya retenida, en su mayor porción, por los propios productores petroquímicos, sin que redunde en una mejora de costos para el transformador plástico o el consumidor final.

Desde el punto de vista de la demanda, la industria plástica provee a un conjunto de actividades que presentan, en términos de concentración, características similares a las de sus proveedores. Entre ellas, podemos mencionar a las grandes cadenas comerciales –fuertes consumidoras de bolsas y film para uso general-; la industria de la alimentación –que emplea diferentes variantes de envases rígidos o flexibles-; los fraccionadores de bebidas, la industria automotriz terminal, y la de la construcción, por citar los casos más relevantes.

También aparecen, en el caso de la demanda, elementos que condicionan a la industria plástica tanto en el plano tecnológico como comercial. En lo tecnológico, el desarrollo reciente de normas de calidad y homologaciones técnicas globales, obligan al transformador plástico a producir en estrecha vinculación con su cliente, cumpliendo con diseños y especificaciones provistas por éste. En el plano comercial, el cliente de la industria plástica actúa como monopsonista, que enfrenta una

M. Ramal; Industria de los derivados de la petroquímica; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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oferta dispersa y con escaso poder de negociación en lo que refiere a precios y condiciones de pago.

Durante la década pasada, la evolución sectorial registró un importante crecimiento. Entre 1990 y 2000, el sector triplicó su nivel de procesamiento de termoplásticos, estableciendo una tasa de crecimiento anual acumulativa del 11.8% Este crecimiento fue impulsado por la fuerte expansión registrada en ciertos mercados característicos. Es el caso del desarrollo de los super e hipermercados –grandes consumidores de bolsas y bobinas de polietilenos-; la obra pública y privada –demandante de tubos de PVC y Polipropileno-; la industria automotriz terminal, donde se produjo al mismo tiempo una sustitución activa del plástico a expensas de materiales tradicionales. El aumento del nivel de actividad fue acompañado por una reducción en el número de firmas y, por un fuerte aumento en su tamaño medio. Entre 1990 y 2000, la industria pasó a procesar de 107 a 473 ton./año/empresa de materia prima plástica. Adicionalmente, se cuadruplicó la productividad por empleado. Ese proceso fue acompañado por un intenso reequipamiento, que se expresó fundamentalmente en la compra de máquinas y equipos de origen importado. Simultáneamente, se operó un profundo retroceso en la industria local de equipos para la industria plástica.

Como parte de esta evolución, entre 1990 y 2000 el consumo anual de plásticos por habitante en Argentina casi se triplicó, creciendo desde los 11.5 kg hasta alcanzar los 31 kg. De todos modos, los parámetros locales de consumo de plásticos se encuentran aún distantes de los valores internacionales de referencia para los países mas industrializados. Argentina consume hoy la tercera parte de polietilenos que Europa Occidental, y menos de un 30% del volumen del mercado norteamericano, medido en volumen por habitante. Las distancias son aún mayores en polipropileno (PP), un termoplástico fuertemente orientado a la inyección de piezas industriales, y cuyo consumo evidencia un grado avanzado de integración industrial.

Entre 1991 y 2001, las importaciones de productos plásticos semielaborados y terminados crecieron de 134 a 552 MM u$s. De este modo, pasaron a representar del 12 al 22% del mercado local de productos plásticos. Por su parte, y en el mismo período, las exportaciones de dichas manufacturas plásticas crecieron de 45 a 187 MM u$s, representando del 3% al 7% de la producción sectorial. En el 2001, sólo el 26% de las importaciones de manufacturas plásticas provinieron del Mercosur, proporción que viene ascendiendo desde 1998 hasta hoy. En cambio, para las exportaciones argentinas el mercado regional ocupa un lugar importante: así durante dicha década, las dos terceras partes de las ventas externas del sector se ha venido destinando al Mercosur.

La recesión operada entre 1999 y 2002 afectó severamente el nivel de actividad del sector. En ese período, el volumen de materia prima procesada cayó un 24 % De esa declinación, un 19% corresponde al retroceso operado entre 2002 y 2001. En el último trienio, la industria perdió unas 170 empresas y unos 1000 puestos de trabajo. En la actualidad, la capacidad ociosa del sector se estima en un 40% como promedio de sus diferentes subsegmentos. Los rubros que han sido menos impactados por la crisis son aquellos cuya demanda es más inelástica al ingreso, pudiendo soportar en mejores condiciones relativas el peso de la retracción económica. Es el caso de los segmentos que proveen al consumo masivo, a través de la manufactura de bolsas, bobinas, envases para alimentos y pañales, por citar a los más significativos.

Los mejores resultados sectoriales de 2002 se observan en las empresas proveedoras del agro y de la agroindustria con perfil exportador. Entre otros productos, pueden consignarse los films y mantas para agro; bolsas para cereales, hortalizas y harinas; films para packaging de alimentos. Luego, deben señalarse las empresas plásticas directamente exportadoras, que han logrado mejorar sus posibilidades de penetración en el mercado internacional.

M. Ramal; Industria de los derivados de la petroquímica; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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En el 2002, las importaciones de semiterninados y terminados plásticos se redujeron en un 41% respecto del año anterior. En la medida que simultáneamente cayeron los requerimientos de materia plástica, esta retracción obedece fundamentalmente a la caída de la demanda dirigida al sector, y sólo puntualmente a situaciones de sustitución de importaciones. En este sentido, los segmentos donde aparecen mayores oportunidades de sustitución son los vinculados al consumo final –artículos para bazar y para el hogar, juguetes-, aún cuando subsisten elevados stocks de productos asiáticos importados en años anteriores. Por su parte, en 2002 el volumen exportado de productos plásticos terminados ha crecido un 9%, lo que aparece concentrado en ciertos rubros definidos: en primer lugar, la producción de tubos y accesorios, donde los productores locales debieron extremar sus esfuerzos exportadores para compensar la fuerte caída de la demanda interna. Luego, aparecen evoluciones positivas en otros rubros donde también se están sustituyendo importaciones, como los artículos para el hogar y juguetes. Al cabo de la evolución descripta, la estructura empresarial del sector puede establecerse en los siguientes términos.

Existe un primer segmento de empresas líderes, caracterizado a su vez por tres situaciones societarias diferentes:

- En primer lugar, las firmas de capital local y de origen familiar, que provienen del grupo “tradicional” y fundador de la industria plástica argentina. Se trata de empresas que, ya en manos de una segunda o tercera generación de propietarios, aprovecharon las condiciones económicas de la década pasada para implementar una fuerte renovación tecnológica, a través de la compra de maquinarias, matrices y licencias. En este segmento, no sólo puede consignarse la actividad exportadora, sino también inversiones externas en el ámbito regional (Brasil, Chile).

-Un segundo grupo corresponde a las trasnacionales de la industria plástica, que ingresaron a la Argentina a través de la compra de firmas locales o instalando sus propios activos. Estas empresas operan con elevadas economías de escala, y deciden su radicación local en función de esquemas de suministro globales, tanto en lo que respecta a proveedores como a clientes. La incursión exportadora es, en este caso, una consecuencia natural de estos acuerdos globales.

-Un tercer lote se encuentra integrado por los transformadores surgidos de una integración vertical “hacia arriba”, para actuar como proveedores cautivos o semicautivos de grandes empresas.

Luego de este segmento líder, aparece un segundo segmento transformador que se caracteriza por producir “commodities” sectoriales con significativas escalas de producción. El caso prototípico es el de los productores de “bolsas camiseta” y bobinas de arranque para supermercados. Es el segmento más castigado por la crisis actual, a partir de su dependencia de un mercado interno deprimido; de la fuerte reducción de sus márgenes operativos y de las dificultades de financiamiento.

Finalmente, aparece un segmento de empresas de porte menor y estructura familiar, que soporta las mismas dificultades del segundo , aunque goza de las ventajas que derivan de un mayor grado de informalidad y flexibilidad operativa. En el actual período, sus posibilidades de sobrevivencia provienen de ganar clientes entre aquellos dispuestos a “resignar calidad por precio”.

Entre los principales obstáculos que hoy se levantan para la recuperación del sector, pueden consignarse los siguientes:

-Dispar evolución entre los precios de las materias primas plásticas, sus manufacturas y los materiales alternativos: los transformadores no han podido trasladar a sus clientes locales el impacto de la dolarización de la materia prima, lo que ha conducido a una importante reducción de sus márgenes operativos.

-Ausencia de financiamiento: la pesificación de contratos determinó algún alivio para las deudas bancarias del sector, pero no para las obligaciones contraídas con los proveedores petroquímicos. A

M. Ramal; Industria de los derivados de la petroquímica; Estudio 1.EG.33.6; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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partir de enero de 2002, las empresas petroquímicas sólo aceptaron operaciones de contado –con alargamiento de plazos no mayores a 7-10 días, salvo muy contadas excepciones de empresas de gran porte- para sus clientes locales. No ocurrió lo propio con los clientes de la propia industria plástica –supermercados en primer lugar- que continuaron con sus prácticas de plazos prolongados de pago (45- 60 días), incluso con cuasimonedas.

-Encarecimiento de los repuestos y reposición de bienes de capital: a la elevación en el costo relativo del capital, se suman las grandes dificultades para obtener crédito externo para la compra de equipos, práctica que resultó habitual durante los años 90. En el mediano plazo, la persistencia de esta situación amenaza las posibilidades de actualización tecnológica del sector, la cual se produce internacionalmente cada 2-3 años.

Entre las potencialidades que cuenta el sector para su desarrollo, deben señalarse: Una elevada actualización tecnológica en el parque de maquinarias y equipos del sector, con un nivel de capacidad ociosa que permitiría, al menos en una primera etapa, una recuperación del nivel de actividad sin exigencias de nuevas inversiones. Fuerte dinamismo esperado en algunas “industrias cliente”, como las agroindustrias con perfil exportador. Disponibilidad de materias primas: actualmente, existe producción local de los seis principales termoplásticos. Por lo tanto, los transformadores cuentan con estructuras de provisión que pueden ofrecer servicio técnico y asistencia en lo que respecta a desarrollo de nuevos productos.

Respecto de las iniciativas de fortalecimiento institucional, éstas se concentran hoy en promover la exportación. Es el caso del acuerdo suscripto entre la Cámara de la Industria Química y Petroquímica (CIQYP) y la Cámara de la Industria Plástica (CAIP), dirigido a proveer materias primas a la “paridad de exportación” cuando el transformador dirige su producción al mercado externo.

Otra de las iniciativas es el programa Exportplast lanzado por CAIP en noviembre de 2002, con el propósito de consolidar una corriente exportadora permanente, diversificar la oferta exportable y los mercados de destino, y promover iniciativas de asociativismo de empresas para la exportación.

Con menores resultados, se ha ensayado la formación de fideicomisos para la obtención de crédito, mecanismo que tropieza con las dificultades en la constitución de garantías, sobre todo las relacionadas con las de los productores de materias primas. El desarrollo de estrategias exportadoras –que requiere alcanzar a la vez economías de escala y tecnologías de proceso vinculadas a la producción de bienes diferenciados- exige, finalmente, un proceso de reconversión por parte de los actuales productores de commodities plásticos, hacia la elaboración de productos de mayor complejidad técnica y valor unitario.

Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.7 Componente A: FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SECTOR AGROALIMENTARIO

Resumen Ejecutivo 1. Objetivos

El Estudio 1.E.G.33-7 tiene como objeto de estudio el sector agroalimentario argentino. El mismo se define como el subconjunto económico que incluye la producción primaria e industrial de bienes con destino a la alimentación humana y animal7. El componente A de este estudio se propuso como objetivos:

Analizar el perfil exportador del sector agroalimentario argentino, su estructura y desempeño.

Brindar un panorama cualitativo y una estimación cuantitativa de las producciones agroalimentarias no tradicionales, de alto valor, en la Argentina y de sus posibilidades de inserción en los mercados externos.

Identificar causas determinantes de éxitos y fracasos de emprendimientos productivos concretos en cadenas “potenciales” y de las restricciones para su desarrollo.

Formular estrategias y lineamientos de políticas públicas y de fortalecimiento institucional vinculados a la promoción de agronegocios en cadenas “potenciales”. 2. Metodología y actividades realizadas.

Para el cumplimiento de tales objetivos las actividades realizadas incluyeron relevamientos estadísticos, estudios, talleres y formulación de proyectos, cuyo detalle figura en el Anexo Actividades Realizadas. Las metodologías aplicadas fueron, principalmente, recopilación de información bibliográfica y rastreo de las bases de datos y páginas en INTERNET, consulta a bases de datos nacionales (INDEC, AFIP-SIM) e internacionales (Tradstat-DIALOG, ALADI, FAO, Eurostat, IICA y otras), aplicación de modelos de flujos comerciales, requerimientos de información y encuestas a organismos oficiales nacionales y provinciales, entrevistas a informantes calificados, talleres de trabajo con participantes seleccionados con relación al tema, análisis de la información recopilada, desarrollo de metodología y aplicación de la formulación de proyectos de agronegocios.

En el curso de las actividades realizadas se tuvieron particularmente en cuenta las acciones desarrolladas actualmente y en los años recientes por las oficinas y dependencias del sector público agroalimentario, a niveles nacional, provincial y municipal, vinculadas con la actividad agroalimentaria y con la promoción del desarrollo. En tal sentido, además de la consulta telefónica, por correo postal y electrónico dirigida al listado de informantes que figura en el Anexo, se mantuvieron entrevistas y se realizaron talleres con funcionarios públicos y privados, así como con productores agropecuarios, de la industria alimentaria y otros participantes de la cadena alimentaria 7 En consecuencia, quedan excluidos tres rubros agropecuarios: la producción de fibras textiles y la de madera, y sus respectivos productos elaborados, y el tabaco; estos rubros integran las grandes categorías estadísticas de productos primarios y manufacturas de origen agropecuario. Excepcionalmente pueden estar incluidos en alguno de los datos a presentar, cuando se utilizan estadísticas globales, sin discriminación.

Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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y áreas vinculadas. Esta enumeración se considera conveniente para evidenciar que las opiniones aquí formuladas no surgen de una mera reflexión teórica sino que han sido nutridas y contrastadas con los operadores cotidianos del sector, tanto en el ámbito privado como el público.

Asimismo, el enfoque de investigación parte de valorizar la experiencia realizada y considerar los antecedentes de las situaciones y procesos que se investigan. Como se podrá apreciar en el desarrollo de los temas, en distintos ámbitos políticos (Nación, Provincias, Intendencias) y en diversos momentos se han adoptado políticas adecuadas que explican resultados actuales, así como también se ha incurrido en errores que han contribuido a fracasos en expectativas de crecimiento.

Cabe señalar, no por conocidas menos importantes, las dificultades enfrentadas en relación a la información estadística. A las tradicionales que se encuentran en las distintas bases de datos, se suma en este caso el hecho de que los productos considerados tengan un peso económico comparativamente menor, lo que los hace prácticamente inexistentes para la estadística local. También en la Nomenclatura de Comercio Exterior hay bienes que no están identificados, como es el caso de los productos orgánicos.

Dentro del conjunto de productos agroalimentarios de alto valor se seleccionó un grupo de productos que se consideraron relevantes por algunas de las siguientes razones: por su mayor valor de producción y/o exportación, por exhibir un dinamismo productivo notable, porque los mercados internacionales están en crecimiento, porque se dispone de más información estadística, porque existió la posibilidad de analizar casos de empresas, porque se tratara de productos muy incipientes. El análisis de estos casos ilustra sobre los factores determinantes de éxitos y fracasos en los emprendimientos, aspecto que resulta de fundamental importancia para la inferencia de lineamientos de política orientados al desarrollo. Los productos analizados -que incluyen algunos de origen vegetal, animal y productos elaborados- y se presentan en respectivos informes, son los siguientes: Productos aromáticos y medicinales Productos orgánicos Uva de mesa Frutas finas Palta Carne ovina patagónica Carne de conejo Caracoles Productos de la acuicultura Papas prefritas congeladas Hortalizas congeladas

En dichos informes por producto, se considera el panorama internacional y los flujos de comercio; se estudia el desempeño argentino en dichos mercados y se contrasta con el potencial de los mercados; se analiza la situación local, la localización geográfica y las tendencias productivas; se profundiza en los factores determinantes del desarrollo y las limitaciones identificadas, y se avanza en forma muy general sobre aspectos de política. En cuatro casos se han formulado proyectos de agronegocios, con el objetivo de realizar un ejercicio de aplicación metodológica a casos reales, para ampliar el abanico de herramientas disponibles para el análisis estratégico y la identificación de líneas de acción públicas y público/privadas.

Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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3. Resultados

Como resultado de las actividades del proyecto, se cuenta con un informe sobre el perfil exportador del sistema agroalimentario argentino y del potencial de las producciones de alto valor; un "mapa económico" de las producciones agroalimentarias no tradicionales en las provincias argentinas, once informes que ilustran sobre la situación actual y potencialidades de producciones agroalimentarias no tradicionales seleccionadas; una propuesta de política en el área de financiamiento de la producción agroalimentaria; una propuesta de política de promoción de PyMES y de exportaciones agroalimentarias y una metodología para la formulación de proyectos de agronegocios aplicada a cuatro casos.

La investigación realizada en los 17 documentos que integran el Componente A del Estudio 1.EG.33.7, permite sostener las siguientes conclusiones:

El comercio internacional agropecuario tuvo hasta 1999 una dinámica similar a la del comercio global, pero su crecimiento se interrumpió en ese año y comenzó a recuperarse en 2002. El 85% de las importaciones de alimentos es realizada por los países de América del Norte, Unión Europea y Asia.

La Argentina tiene una ventaja comparativa para la producción de alimentos derivada de la disponibilidad de recursos naturales que le permiten producir prácticamente todos los productos agropecuarios de clima templado y buena parte de los de clima subtropical.

Asimismo, tiene regiones que, por sus condiciones ecológicas, le permiten producir con un bajo o nulo contenido de productos sintéticos (fertilizantes, plaguicidas, herbicidas) lo que otorga un valor agregado a su producción, sea que ésta se certifique como “orgánica”, “integrada” o con bajo contenido de residuos.

Las características citadas permiten un mejor acceso a los mercados, en términos de tipo de productos y en el precio a obtener.

En el mercado internacional la demanda de alimentos se ha modificado; en los países de mayores ingresos se tiende a consumir productos considerados “naturales”, frescos, con garantías de inocuidad y con atributos vinculados a la salud, al placer y al status. Esto se expresa en el aumento de las importaciones de este tipo de bienes que, en su mayoría, son productos diferenciados y de alto valor.

Los productos de origen agropecuario (primarios y MOA) aportan, a principios de la década iniciada en 2000, el 50% de las exportaciones totales del país. Entre 1990 y 2000 las exportaciones de estos rubros crecieron un 66%. El valor máximo se alcanzó en 1998 y, a partir de ese año, se redujo continuadamente hasta 2002 como consecuencia, principalmente, de las caídas de precios en los mercados internacionales de commodities y del impacto de la caída del comercio con Brasil.

La competitividad de la producción agroalimentaria argentina creció entre 1985 y 1998, aumentando su participación en el mercado mundial de estos productos, que está en torno al 2,8%. Sin embargo, en mercados determinados, la participación argentina en sus importaciones de productos agroalimentarios es mucho más significativa (por ej. Brasil, 50%, Sudáfrica, 15%, China, 10%, España, 7%, etc).

La estructura del comercio agroalimentario argentino varió positivamente, aumentando la participación de los productos dinámicos (los que aumentan su participación en el mundo) entre los que se encuentran los productos de alto valor.

Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Dentro del conjunto agropecuario, los productos de alto valor han presentado una evolución muy dinámica. Un grupo seleccionado para este estudio, que aporta el 5% del total de las exportaciones de origen agropecuario, creció en el lapso 1991-2001 un 130%, reflejando un dinamismo superior al conjunto general. Dentro del grupo, hay productos que no se exportaban a principios del período y que representan nuevas incorporaciones a la canasta exportadora (frutas finas, kiwis, papas prefritas congeladas, hortalizas congeladas) y otros que ya se exportaban pero que han multiplicado varias veces sus cifras de ventas externas en el período (vinos, aceitunas, uvas de mesa, aceites esenciales, espárragos, entre otros).

A pesar de este crecimiento, la participación de la Argentina en el mercado mundial de estos productos dinámicos es –en la mayoría de los casos- bajísima y muy distante de la capacidad de absorción de los actuales mercados importadores. Por lo tanto, estos bienes representan una oportunidad clara de negocios y de aumento sustancial de las exportaciones del grupo. Si en la próxima década se mantuviera la tasa de crecimiento que dichos productos exhibieron entre 1991 y 1998 (año de máxima), que fue del 16% anual, su aporte podría pasar de los US$ 600 millones de 2001 a una cifra en torno a los US$ 2.600 millones en 10 años. Sin embargo, en función de los relevamientos realizados, es factible que el crecimiento sea mayor.

Los factores que han influido positivamente en el crecimiento del grupo de productos alimenticios de alto valor son, sintéticamente: a) en el ámbito internacional, aumento de demanda y de precios de alimentos con atributos vinculados a la salud, a la satisfacción de necesidades simbólicas o adecuados a las nuevas costumbres de alimentación de los sectores de altos y medianos ingresos; menores barreras de acceso a los mercados que para las commodities tradicionales; b) en lo regional, la constitución del MERCOSUR, y el consiguiente incremento de la inversión extranjera directa en el rubro de alimentos y el aumento de las exportaciones a Brasil de todo tipo de alimentos; c) en la economía local, el crecimiento del mercado interno durante parte de la década del ’90 estimuló la demanda de alimentos de alto valor y generó capacidades productivas que comenzaron a derivarse a la exportación; en 2002, la nueva paridad cambiaria mejoró sustancialmente los beneficios para las producciones alimentarias, y a partir del segundo semestre, se produjo un fuerte interés en la exportación; el cambio en el comercio minorista de alimentos, con el crecimiento de la gran distribución, transformaciones en la logística, cadenas de frío, y una nueva cultura del consumo; d) en el ámbito institucional, las nuevas incumbencias en alimentos de la SAGPyA, la reforma del SENASA y los programas de lucha contra plagas que restringen el acceso a los mercados, la inclusión del tema de alimentos en el INTA, la sanción de la ley de denominaciones de origen, la creación del Sistema Nacional de Calidad (para todos los sectores) fueron acciones necesarias para alinear la acción del Estado frente a nuevos desafíos; e) en las provincias, los programas de promoción agrícola y/o diferimiento impositivo de impuestos nacionales, y acciones de los gobiernos provinciales de promoción del desarrollo; f) en el ámbito de las empresas, las que crecieron mostraron gobernancia clara de las cadenas, escala adecuada, disponibilidad de recursos para inversión, diferenciación de productos, adopción de sistemas de calidad, adopción de nuevas tecnologías de producción, empaque y procesamiento.

Los principales factores limitantes a una mayor expansión de la producción y exportación de alimentos de alto valor detectados son los siguientes: a) en lo macroeconómico, grave escasez de crédito para las PyMES en condiciones adecuadas al tipo de productos y de tomadores; b) en lo institucional, debilidades del sistema de promoción de PyMES y de exportaciones, referidas principalmente a la falta de una adecuada articulación entre los programas de desarrollo de las capacidades competitivas y los dirigidos a la promoción comercial externa, superposiciones e insuficiente coordinación entre las instituciones, falta de prioridades, insuficientes recursos presupuestarios, escasa participación del sector privado; c) en las instituciones sanitarias, lentitud en el avance en la negociación de accesos a mercados, controles insuficientes; d) en las instituciones

Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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tecnológicas, limitados recursos humanos y financieros destinados la investigación y desarrollo en productos no tradicionales, e insuficiencia de información técnica para los usuarios; e) en el funcionamiento de la cadena, desarticulación, falta de entidades representativas de productores por rubros, insuficiente escala de las explotaciones, pocos emprendimientos asociativos, escasos vínculos con otros productores y con el entorno.

La amplitud de oportunidades de mercado y de recursos naturales disponibles en el país contrasta con la limitación de los recursos públicos para el desarrollo de programas y con la limitación de recursos financieros y empresariales del sector privado. Ello sugiere que una estrategia conveniente sería focalizar esos recursos escasos en los productos o ramas que presenten las mayores oportunidades para el país, definiendo programas subsectoriales con la participación de las diversas instituciones que integran el sistema global de apoyo a las PyMES y de promoción de las exportaciones.

Definir una estrategia para el crecimiento de las producciones de alto valor requiere contextualizarla en una visión del sector agroalimentario argentino, que se define como:

VISION DEL SECTOR AGROALIMENTARIO

ARGENTINO La Argentina cuenta con un sector agroalimentario complejo, que desarrollafortalezas tanto en commodities como en productos diferenciados, de alto valor. La diversidad de producciones incrementa los efectos multiplicadores, potenciala generación de empleo y favorece el despliegue territorial de la actividadeconómica. Los alimentos de alto valor generan clusters que se constituyen en polos decrecimiento regional. La producción argentina aumenta su competitividad basándose enproductividad, diferenciación y calidad. La inocuidad es garantizada. El desarrollo de la etapa productiva del sector agroalimentario estimula elcrecimiento de los servicios para toda la cadena alimentaria y en conjuntorealizan un aporte significativo al Producto Bruto Nacional. Las PyMES tienen una participación creciente en el sector de producciones dealto valor. El sistema de ciencia y técnica está fuertemente articulado con las necesidadesde la producción agroalimentaria y con la creación de ventajas competitivas.

Coord:IICA; Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario; Estudio 1.EG.33.7;Componente A; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Las áreas más críticas y las acciones que debieran ser consideradas en el diseño de una estrategia para el aumento del desempeño exportador de las producciones agroalimentarias de alto valor son las siguientes: valorización de la ventaja competitiva de la Argentina en la producción de alimentos de alto valor con características “naturales”, identificando estos atributos a través de una “marca país”; acciones que impulsen el aumento de escala de las PyMES agroalimentarias a través de integraciones verticales y horizontales y diversas formas flexibles de asociativismo; reforma institucional del sistema global de promoción de PyMES y de exportaciones agroalimentarias; promoción de la articulación de las cadenas alimentarias y de la formación de entidades representativas de los productores; reconstrucción del sistema financiero y desarrollo de los instrumentos existentes o nuevos para las PyMES agroalimentarias y para producciones de alto valor, en particular la securitización, las figuras de fideicomiso y de fondos de inversión, y el uso de esquemas de cobertura para la administración del riesgo precio; asegurar que las instituciones sectoriales -que pueden facilitar o entorpecer las exportaciones- funcionen con continuidad, transparencia, eficacia y eficiencia; programar la negociación del acceso a mercados por temas sanitarios y de inocuidad; garantizar la investigación y experimentación adaptativa en producciones agropecuarias y de alimentos; realizar "inteligencia" tecnológica y de nuevos productos; reglamentar la ley de denominaciones de origen; desarrollar instrumentos para evaluar y evitar el deterioro de los recursos naturales y el ambiente por posibles impactos de producciones de alto valor; fijar prioridades por productos o cadenas para la programación de las acciones y políticas del Estado.

Coord: R.Bisang y G. Gutman; Redes Agroalimentarias. Tramas. Estudio 1.EG.33.7 Componente B; Préstamo BID 925/OC-AR. Pre II. Coordinación del Estudio: Oficina de la CEPAL-ONU en Bs As, a solicitud de la Secretaría de Política Económica, Ministerio de Economía de la Nación.

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Estudio 1.EG.33.7 Componente B: REDES AGROALIMENTARIAS. TRAMAS

Resumen Ejecutivo La trama de carnes bovinas en Argentina

La producción industrial de carne bovina se cuenta entre las actividades más antiguas de la industria local. Durante las primeras décadas del siglo pasado, Argentina era uno de los mayores productores y exportadores, captando más del 50% del mercado mundial. El panorama actual ha variado respecto del pasado: la participación tanto en la producción como en el comercio ronda el 5-6 % en mercados controlados por Estados Unidos, la UE , Australia, Nueva Zelandia y Brasil (países estos últimos de reciente y dinámica irrupción en el comercio internacional).

Con un valor bruto de producción estimado en el orden de los 7.100 millones de pesos anuales y niveles de exportación que oscilan en el entorno de loas 700 millones de dólares anuales, esta actividad tiene una clara orientación hacia el mercado interno. Más de allá de su contribución al empleo -el complejo en su conjunto absorbe alrededor de 90.000 personas- o a la producción interna -explica alrededor del 20% del valor agregado de la actividad industrial-, el sector en su conjunto no logra articular una red de producción capaz de traducir su potencialidad basada en una favorable dotación de recursos naturales y genéticos, en un competitivo complejo exportador. En gran medida la paulatina pérdida de inserción en los mercados externos es más el resultado de la incapacidad de la sociedad local para articular convenientemente la oferta que el efecto no deseado de la imposición de diversas restricciones existentes en los mercados de destino. Este panorama de la industria cárnica, se inscribe en el marco de una lógica de producción primaria centrada en la exportación masiva de proteínas vegetales y algunos granos, pero con escasa presencia en proteínas de origen animal. Argentina exporta granos y oleaginosos para que terceras economías lo transformen en carnes u otros productos de mayor valor agregado.

En análisis, tanto primario como industrial, de esta actividad, indica la presencia de algunos problemas estructurales:

• el stock ganadero se ha mantenido invariable en las últimas cuatro décadas; incluso por períodos, se ha reducido;

• la relación entre faena y stocks ganadero (la rotación del capital) no ha crecido significativamente a pesar de los cambios tecnológicos introducidos en la actividad a nivel internacional y sólo parcialmente incorporados –no obstante su disponibilidad- por algunos actores locales;

• la producción de carne no ha variado en las últimas tres décadas; • el peso promedio de la hacienda destinada a faena localmente (en el entorno de los 200 kg.

neto) es coincidente con el de inicio de los ciclos de engorde en otras economías donde la ganadería exhibe alto dinamismo; localmente se sacrifican animales cuando, en otras economías, éstos ingresan en una etapa de generación de mayor valor agregado;

• existe un doble estándar técnico y sanitario dependiendo del tipo de mercado (interno o de exportación); el producto deseado por el mercado local no es coincidente (incluso en el tipo de corte) con el demandado en los mercados externos más dinámicos;

• existe en la actividad, una reiterada serie de tensiones sectoriales (invernadores vs. criadores por el precio de la invernada; invernadores y frigoríficos por el precio,

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estacionalidad y calidad de la hacienda terminada; frigoríficos exportadores y consumeros8 por los novillos terminados, frigoríficos y curtiembre acerca del mercado de los cueros, etc.) que cíclicamente reaparecen en el mercado e impiden la generación de sinergias sustantivas a mediano plazo;

• la (aparente) imposibilidad de contar con un sistema de control de enfermedades (aftosa y otros) consistido por todos los actores de la trama que erradique (o controle) definitivamente estos problemas;

• la actividad se mueve, en general, al compás del mercado interno y en particular, de la evolución de los salarios y del nivel de empleo; del total producido alrededor de un 15% se destina a las exportaciones (Argentina exporta entre dos y tres veces más acero que carnes); las ventas externas no se ubican en nichos de mercados controlados por la oferta local, sino en segmentos muy regulados por los compradores o en productos commodities de menor valor; "los mercados externos nos compran carnes en lugar que las empresas locales vendan carnes"; la oferta local, a pesar de sus potencialidades, no logra imponer en el mercado externo el tipo de producto (corte, presentación, calidad, etc.) ni el estándar sanitario;

Uno de los problemas centrales de la actividad en su conjunto es la imposibilidad de generar un conjunto de acuerdos básicos entre los diversos actores que operan en las distintas etapas de la misma. En particular, existen -por acción u omisión- una serie de (des)incentivos y reglas de governance, que impiden: i) una división eficiente de las actividades, ii) una coordinación adecuada de la diversas etapas productivas, iii) la generación interna de sinergias que redundarían en una mayor competitividad conjunta (y con ello mejores ganancias individuales) y, iv) una adecuada distribución interna de las rentas generadas. La imposibilidad del conjunto -más allá de la presencia de experiencias puntuales positivas en esa dirección- de recrear formas de competencia basada en una mínima cooperación/acuerdo básicos entre etapas productivas -o, en otros términos, de operar en red-, arroja una serie de problemas específicos cuya solución corresponde al conjunto. Sus manifestaciones son múltiples (algunas de ellas enunciadas previamente) y la presencia de eventuales soluciones parciales desde visiones individuales – muchas de ellas positivas- no logran conformar aún una base de lanzamiento competitivo genuino de la actividad.

No existe un mercado de carnes único, con una división interna de actividades eficiente, normas homogéneas de productos y/o procesos y estrategias individuales convergentes con la acción pública en pro de captar mercados externos. En cambio hay diversos circuitos desde la producción hasta el consumo (interno y externo), que habitualmente operan con intereses encontrados y lógica divergentes.

Centrado en el mercado interno, que absorbe alrededor del 85% de la producción, el primero de ellos está conformado por unos 300 frigoríficos consumeros a los que se suman unos 400 matarifes y abastecedores que adquieren la hacienda de las estancias o de los remates ferias, realizan unas pocas actividades de transformación y abastecen a carnicerías y supermercados. Con mínimas normas de higiene presentan un alta atomización productiva, deficiencias en la cadena de frío y eventuales elusiones impositivas este circuito cubre un 40% de lal mercado interno. Este segmento se complementa con la presencia -creciente en la última década- de los supermercados y especialmente los hipermercados. Los volúmenes de compra de éstos, como la presencia de empresas que integran la faena e incluso la producción, los convierte en centro del circuito interno que ha ido ganando participación desde mediados de los años ochenta. Su importancia radica no sólo en el volúmen -cubre alrededor del 30% de este mercado- sino también aspectos tecnológicos (presentación , mayor homogeneidad del producto, cadena de frío, certificaciones de calidad) y comerciales (articulación -vía contratos- con el segmento de criadores -especialmente con los feed lot- y sus incursiones en los mercados externos. Ambos circuitos, operan en base a una demanda 8 Se conoce como consumeros a los establecimientos de faena dedicados exclusivamente al mercado interno

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interna que prefiere animales de bajo peso con los que asocia determinadas cualidades (terneza, grasa intramuscular). Sumado a ellos, en los últimos años se desarrollaron una serie de experiencias productivas organizadas de maneras alternativas, que tienen como denominador común la producción de carnes diferenciadas -carnes con marca- destinadas tanto al mercado local como a circuitos muy específicos de los mercados externos. Operan sobre la base de una empresa que realiza contratos con productores (con protocolos de calidad), contrata los servicios de frigorífico y coloca el producto -con certificación de terceros- en segmentos predeterminados de mercados. Si bien son de poca relevancia en el conjunto indican una promisoria forma de organización de la actividad.

Las colocaciones argentinas en el exterior -circuito que cubre alrededor del 15% de la producción - se canalizan a través de distintos esquemas que tienden a establecer modalidades operativas particulares dentro del conjunto de la industria. Comparten una serie de exigencias sanitarias que se articulan a partir de la habilitación de las plantas frigoríficas para exportación por parte del SENASA; además de los requerimientos de higiene y procedimentales, para algunos casos en particular, la habilitación para exportar alcanza a los establecimientos ganaderos. En este caso, se requieren productos específicos -en términos de calidades, tamaños y contenidos grasos- diferentes que los estándares del mercado interno. Demanda otra lógica de abastecimiento de ganado y de producción y comercialización. En suma, los requerimientos de la demanda externa articulan esta red, pero su relevancia no es la suficiente como para extenderse al conjunto del mercado.

Ambos conjuntos de circuitos -el interno y el externo- compiten inicialmente por la producción (atomizada) de ganado frente a un sistema de requerimiento sanitario diferencial (con menores costos si el producto se destina al mercado local ) y un sistema impositivo y sanitario que es más lábil si la actividad se circunscribe al consumo interno. Este doble circuito tiene una complejidad adicional ya que mientras la demanda local prefiere un producto cuya terneza se asocia con la edad del animal y con una cierta distribución de la grasa (animales jóvenes -en el entorno de los 350 Kg vivo), los compradores externos requieren un número acotado de cortes provenientes de animales grandes (más de 450 Kgs), sin huesos y con otra disposición y cantidad de grasa.. Ambos circuitos demandan haciendas distintas, sin que ello se traduzca en precios diferenciales (por el contrario, habitualmente los precios al consumo local son mayores que los de la hacienda de exportación). Si se considera que los frigoríficos exportadores operan con "sobrecostos" derivados de las mayores exigencia sanitarias y impositivas, y con ello con una mayor inmovilización de capitales, se entiende la divergencia de intereses con los denominados frigoríficos consumeros.

A partir de esta conformación del mercado varios son los motivos posibles que explicarían la escasa densidad de la trama. Por un lado, la presencia de mecanismos impositivos con serias deficiencias que a lo largo de la trama redundan en fuertes asimetrías de ganancias entre actores, des incentivando las actividades exportadoras. Los débiles sistemas de registros iniciales de propiedad de las haciendas, los circuitos de comercialización cerrados sin posibilidad de información pública, la presencia de lábiles mecanismos de control sobre los agentes de retención de determinados impuestos y una diversidad (sobre abundantes de tributos y tasas municipales y/o provinciales) son entre otros los principales desincentivos para crear una trama más cohesionada, en la medida que facilitan la evasión y premian conductas oportunistas, a la vez, que desincentivan la búsqueda ganancias en base a la eficiencia operativa. Se estima que el sector evade alrededor de 700 millones de pesos anuales, especialmente en los circuitos cárnicos destinados al consumo interno.

En segundo lugar, se evidencia la falta de un mecanismo de clasificación y tipificación del producto -a lo largo de la trama- que permita: i) establecer diferenciales de precios en función de la calidad del producto final (establecida ésta en base a parámetros objetivos) y, ii) una división interna de actividades que elimine ineficiencias ocultas en el intercambio. Por un lado, inicialmente

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se comercia el ganado en pie y por kg. vivo sin considerar calidades de carnes ni rendimientos posteriores. Por otro, los circuitos que van desde la industria al consumo, operan en base a la media res, con despostado en las bocas de expendio, esquema que genera múltiples ineficiencias técnicas (problemas en la cadena de frío, falsos fletes, discoordinación entre los requerimientos en la demanda y la oferta, falta de escalas en las bocas de expendio, problemas de calidad, escala y uniformidad en el recupero de las carnes -grasas, pelos, huesos, etc.). Estimaciones de estas ineficiencias, asociadas con una imperfecta división de actividades al interior de la trama, superan los 500 millones de pesos anuales y repercuten sobre la rentabilidad del conjunto y los precios y las calidades al consumidor.

Finalmente se suma la presencia de un doble estándar sanitario, de acuerdo al destino final del (en su sentido amplio) sobre producto y proceso) que necesariamente deber ser cumplimentado cuando el producto se destina al mercado externo y que no rigen para el consumo local. Ello demanda mayores costos, lo cual desbalancea este circuito frente a la demanda interna. Un aspecto particular de este doble estándar lo constituyen las restricciones sanitarias que imponen algunos circuitos del mercado externo.

De esta forma, más allá de las potencialidades, el sistema de incentivos9 (por acción omisión o incumplimientos) induce a conductas individuales o grupales que no generan sinergias para el conjunto.

Frente a estos problemas ya desde hace más de una década existen soluciones individuales (el caso de las integraciones para exportar, las carnes certificadas, etc.) con lo cual las estrategias para su solución podrían ser de dos tipos: i) un replanteo sustantivo del actual sistema de incentivos y reglas de governance del sector; ii) una lenta "migración" del conjunto hacia los “esquemas virtuosos” (integraciones por contrato) capaz de ir modificando la estructura en su conjunto.

Probablemente ambas estrategias puedan funcionar paralela y coincidentemente durante un tiempo, pero no es menos cierto que algunos de los desafíos de fondo sólo admiten soluciones globales que tengan como epicentro un estado activo en el plano normativo, impositivo y estratégico. La naturaleza de varios de estos desafíos -escala, bienes públicos, generación de externalidades,- induce a pensar que se trata de una actividad propia de las políticas públicas aunque en una cercana y estrecha relación con el sector privado. Es posible que cada unas de estas evidencias sean consecuencia del funcionamiento de mercado durante décadas que modelo conductas y usos y costumbres operativas. En ese contexto, en nuestra opinión, existen cinco elementos centrales cuya consideración posiblemente modificaría la conducta de los agentes y tendería a eliminar la dicotomía entre mercado interno versus externo, convirtiendo a esta en una trama totalmente transable internacionalmente y traccionada por los estándares internacionales.

El primera se refiere a la eliminación de los problemas sanitarios que opera reduciendo el espectro de los mercados a corredores muy acotados (y con ello instala al mercado local como eje del negocio de salida de los criadores e invernadores). Los problemas sanitarios están centrados inicialmente en la aftosa pero ampliados -en un futuro no lejano y de acuerdo con las demandas de los mercados internacionales (o con las propias estrategias de penetración de mercado desarrolladas por las empresas privadas)- a otras enfermedades (que constan en la denominada lista A de la OEI).

En este caso, se trata de un esfuerzo sistémico -ya encaminado y con ciertos resultados positivos- que debe incluir no sólo a la Argentina sino a los países vecinos (especialmente los de fronteras lábiles). La solución al problema de la aftosa impulsaría fuertemente la actividad orientándola hacia los mercados externos que comenzarían a marcar el ritmo de toda la trama cárnica. Se trata de

9 Definido en un sentido amplio que incluya mecanismos de modificaciones de precios relativos y otros esquemas promocionales como contrapartida del logros de metas pre establecidas.

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persistir y profundizar el sistema que operara con cierto éxito en la primera mitad de los noventa con un margen temporal que aísle las posibles vías (externas e internas) de contagio y desarrollo de la enfermedad A inicios del 2003 se cumplen un año sin la presencia de brotes de la enfermedad, restando otros tres bajo el mismo signo para poder aspirar al status de país sin aftosa y sin vacunación. Aún así, el status actual posibilita la reapertura de buena parte de los mercados previos. Pero más allá del éxito de la campaña contra la aftosa, es de destacar la necesidad del fortalecimiento de la red de fundaciones como instrumento institucional de cobertura nacional que permitirá encarar la erradicación de otras enfermedades en el marco de una ganadería que por su sanidad permita diferenciar productos finales.

La segunda cuestión se relaciona con la necesidad de establecer paulatinamente estándares uniformes de calidad (entre ambos mercados), lo cual requiere en un extremo de un severo reajuste en los mecanismos de control (en todos los niveles) y, en el otro, la re adecuación de parte de los faenadores. Obviamente ello alcanza a las bocas de expendio especialmente a los pequeños supermercados y carnicerías.

La tercera se refiere a la necesidad de replantear el esquema de estandarización y normatización del producto intercambiado a lo largo de la trama que permita establecer canales de información (sobre calidad y eventuales aspectos diferenciales) que asocien precios con productividades. La materialización de ello es un conjunto de normas e incentivos que tiendan, por un lado, a reducir las ineficiencias ocultas (derivada del sistema media res) y, por otro, facilite relacionar la calidad de la materia prima (ganado) con la del producto final (a nivel de consumidor) en base a parámetros objetivos. Se trata de sentar las bases para la diferenciación del producto para su exportación masiva.

La cuarta se concentra en un estricto control impositivo tanto del conjunto como de determinadas actividades de la cadena de carnes. Es posible que ello se vea facilitado a partir de una reducción de tasas y cantidades de diversas imposiciones provenientes de distintos estamentos públicos.

Finalmente, se trata de establecer sistemas de coordinación entre las actividades de regulación desarrolladas en y bajo distintas jurisdicciones. Más allá del estricto cumplimiento de la Ley Federal de Carnes, se requieren esquemas de coordinación tanto en la fijación de objetivos, el diseñ de políticas y su implementación entre las diversas jurisdicciones públicas.

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La trama de lácteos en Argentina La trama de lácteos es un complejo de larga y arraigada trayectoria en el país. Su dinámica ha

estado históricamente traccionada por la demanda interna, ya que las exportaciones fueron, hasta entrada la década de los noventa, esporádicas y poco significativas en relación a la producción. Con un nivel de facturación estimado en el entorno de los 4.500 millones de pesos anuales y una generación de poco más de 22.000 puestos de trabajo directos, se constituye en uno de los sectores más relevantes de la producción alimentaria local.

En su conjunto, el sector se articula en base a una estructura primaria atomizada y dispersa (que actualmente engloba a unos 12/13.000 tambos), una demanda industrial fuertemente estratificada (concentrada en una decena de grandes empresas para los mercados relevantes y varios centenares de pequeñas y medianas firmas) y un esquema de comercialización con una fuerte presencia de la gran distribución minorista (GD).

La expansión de la trama láctea en década de los noventa, que la colocó entre las producciones agroalimentarias más dinámicas del país, fue acompañada por importantes procesos de reestructuración empresarial, con la incorporación de innovaciones tecnológicas y organizativas tanto en la etapa primaria como en la industrial. A nivel primario se realizaron fuertes inversiones en equipamiento (máquinas de ordeñar en línea, equipos de frío, etc.), se modificaron las tecnologías de producción (uso de suplementos alimentarios, reservas de forrajes, controles sanitarios, cría de terneros separados de madre, extensión del uso inseminación artificial) y se articularon las relaciones con las usinas lácteas en base a contratos (formales e informales) que reconcían calidad además de cantidad de leche fluída. Ello condujo a la consolidación masiva de un nuevo paquete tecnológico de soporte a la actividad y redundó en un fuerte y sostenido crecimiento de la producción de leche fresca. El dinamismo primario tuvo su correlato a nivel industrial. En este caso, sustentado por el ingreso de capitales internacionales y por un conjunto de grandes y medianas empresas locales, los cambios tecno-productivos (mejora en los sistemas de pasteurización, nuevas tecnologias de proceso, incorporación de nuevos productos, desarrollo de métodos automatizados de lectura de calidad de leche y otros productos) se articularon sobre la base de inversiones sustantivas que modificaron el perfil del sector. Finalmente, se consolida la presencia de la gran distribución minorista como uno de los canales relevantes de salida de los productos en base a una serie de exigencias (también contractualizadas) que tuvieron incidencia en el desarrollo de tecnologías de producto y proceso de la trama en su conjunto.

La articulación intersectorial se caracterizó por formas de governance centradas, inicialmente, en las industrias lácteas, que se transformaron en los núcleos o nodos de la trama, a partir de contratos formales e informales con los tambos, cambiantes a lo largo de los años. Posteriormente, la presencia creciente de la GD, introdujo un nuevo equilibrio al interior de la trama, al conformarse como otro centro de poder y de comando sobre el conjunto del complejo lácteo (siempre en el marco de contractualizaciones cambiantes con la industria). Así las grandes usinas lácteas, crecientemente disputadas en este rol por las grandes empresas en cadena de la distribución minorista, continúan jugando un rol central en la fijación de estándares de calidad de las materias primas y productos lácteos, mientras que la GD impone pautas de calidad a través de la importación de productos de mayor valor agregado (quesos especiales), exigiendo a las empresas industriales estándares mas elevados, que éstas a su vez imponen, vía contratos, a los productores primarios.

En base a esta estructura funcional e innovativa, el sector crece en forma sostenida durane la década de los noventa, atenuando los tradicionales ciclos anuales; pasa de 6,1 miles de millones de litros en la última mitad de los ochenta, a 9,8 miles de millones en 1998, alcanzando un pico histórico de producción en 1999 con 10,3 miles de millones de litros La tasa promedio anual de crecimiento de la producción láctea entre 1991 y 1999 fue del 6,1% Se expande en estos años la

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capacidad de procesamiento industrial, y la producción crece a una tasa del 12% anual . Entre 1993 y 1998, las inversiones en las industrias lácteas fueron del oreden de los 1935 millones de dólares, el consumo interno crece hasta llegar a los 230 litros por habitante y por año; y las exportaciones aumentan, a partir de 1995, alcanzando coeficientes de exportación superiores al 12%.

La creciente inserción en los mercados externos indujo en estos años un cambio en el "mix" de productos elaborados, impulsando la producción de leche en polvo, y estimulado la elaboración de productos industriales, los que aumentaron relativamente más que la leche dirigida al consumo en fresco. Sumado a ello, el mayor consumo de productos lácteos fue paralelo a un cambio en la composición de la demanda, estimulando una acentuada diversificación de la producción industrial. Como parte central de la estrategia empresarial para captar nuevos mercados y conservar su posición competitiva en los mercados internos, se registra en estos años una importante tasa de incorporación de nuevos productos así como la diferenciación de productos y marcas dentro de los más tradicionales. Las nuevas características de la demanda introducen asimismo mayores exigencias en la calidad de los productos finales y en las infraestructuras logísticas y de frío, tanto a nivel de la producción como de la distribución y comercialización. La GD minorista se encuentra en un lugar estratégico para captar estos cambios en la demanda y difundirlos hacia los productores industriales.

Este panorama expansivo comenzó a entrar en crisis ya a fines de los noventa. La contracción de la demanda interna y externa provoca, con el desafasaje propio de la inflexibilidad de la producción primaria en el corto plazo, una disminución de precios al productor e incluso al consumo final (cobran fuerza los descuentos de la GD a la industria, a la vez que tienden a desarrollarse la segundas marcas y las marcas propias de los distribuidores). Ello, aunado al fuerte endeudamiento de los productores primarios resultante de proceso de capitalización emprendido en años anteriores, acelera el proceso de desaparición de tambos. Comienzan a tensarse las relaciones intersectoriales, proceso que se agudizará en los años siguientes, en el marco de un contexto caracterizado por: ......

La continación de la contracción de la demada interna, con sus consecuencias sobre los precios finales de los produtos lácteos y de la materia prima; la secuencia de disminuciones de precios minoristas indujo descensos en los precios pagados al productor primario más allá de las variaciones estacionales;

Un intento generalizado, a nivel primario, de reducción de costos sobre la base de la ampliación de rodeos, lo cual se tradujo en una primera fuerte oleada de cierre de tambos, y en un leve aumento del tamano de la unidad productiva promedio;

La desmejora en las posiciones financieras de algunas usinas lácteas que incumplieron o atrasaron sus sistemas de pagos con los productores primarios y con ello introdujeron severos problemas de liquidez a lo largo de la trama, tensando las relaciones entre los actores;

El freno a los procesos de expansión de capacidad instalada industrial ante las reducciones simultáneas en los mercados externos e internos.

Las modificaciones macroeconómicas y regulatorias implementadas a partir de fines del 2001, introdujeron cambios de significación para la actividad en su conjunto. La readaptación de la trama presenta diversas aristas y condicionantes en el corto, mediano y largo plazo. Inicialmente las modificaciones en las tasas de retorno entre actividades que compiten por recursos comunes -especialmente en el uso de la tierra en la cuenca santafesina y parte de la bonaerense-, inducen a una nueva especialización. En ese sentido, la situación actual señala la atracción que ejercen los altos márgenes de retorno de la soja y/o de otros cultivos o combinaciones de cultivos, respecto de la producción láctea y la cría e invernada de hacienda.

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Sumado a ello, los cambios en los precios relativos inducen reacomodamientos de precios tanto de la trama láctea respecto del resto de los bienes de consumo, como entre las diversas etapas que componen la actividad. Las nuevas condiciones tienden a elevar el piso natural de protección frente a los productos importados, a la vez que los mayores precios en los mercados mundiales promueven mayores colocaciones externas. Los precios al consumidor impulsados por un conjunto acotado de bienes relacionados directamente con el tipo de cambio- ganaron terreno respecto del precio de los productos lácteos. Al interior de la trama, la recomposición de precios fue más lenta para los productores primarios que para la industria. Estas modificaciones asimétricas de precios relativos se manifestaron en tensiones que generaron conflictos y tendieron a replantear tanto de la institucionalidad del conjunto como de los modos de regulación incluidas las intervenciones públicas.

Finalmente comienzan a manifestarse una serie de ajustes de mayor alcance dado que tienden a replantear el funcionamiento previo de la trama. En ese sentido cabe destacar:

La disminución en la cantidad de tambos en el año 2002 del orden del 8,6%; estimaciones recientes de la SAGPyA indican la existencia actual de entre 12 a 13.000 explotaciones, sin tomar en cuenta los tambos marginales; una estrategia alternativa al cierre de los tambos, -en la medida que el tamaño de las explotaciones lo permita- ha consistido en la diversificación de actividades. Ello implica el desarrollo de una explotación lechera menos intensiva, pero que permita cubrir un flujo de ingresos mínimo asegurado y la complementación de ingresos provenientes del engorde de terneros de recría y/o de la agricultura. Se trata de un esquema de menos riesgo y aceptable rentabilidad promedio a mediano plazo;

La disminución de la producción diaria por tambo, del orden del 6,3%, explicada por una menor suplementación alimentaria y una reducción en las siembras de pasturas;

La reducción en los volúmenes de leche fresca recibida en planta -estimada en el entorno del 14%- para el año 2002;

Un incremento en la capacidad ociosa en las plantas industriales, que llega al 30 y 40%, que ocasiona severas alzas en los costos fijos y el cierre de algunas instalaciones;

Aumento de la producción en los circuitos marginales; diversas estimaciones coinciden en señalar que, a fines del 2002, alrededor de un 30% de la producción de leche se maneja en circuitos informales; los mayores problemas estarían en algunos circuitos de leches frescas y en quesos cuartirolos y mozarella;

La rápida difusión en el comercio minorista de productos de segundas y terceras marcas y un desarrollo más acentuado de marcas del distribuidor, en el marco de una estrategia destinada a captar a los consumidores con menores ingresos; en idéntica dirección, se verifica el ingreso a los circuitos minoristas de los grandes centros urbanos de productos sin marcas (o con marcas nuevas) elaborados por pymes regionalas (especialmente en el sector de quesos), a expensas de la participación de las empresas líderes.

Todo ello en el marco de una reducción del mercado interno -estimada en el 17%- y una mayor salida exportadora -con un coeficiente de exportaciones/ventas cercano al 25% para la actividad en su conjunto.

Varios interrogantes quedan planteados en relación al modelo tecnoproductivo y de inserción en los mercados mundiales que puede resultar de la reconfiguración de la trama, así como de las modalidades de regulación y las formas institucionales acordes con las respuestas a estos planteos. A partir de las capacidades acumuladas a lo largo de los noventa y en el contexto de un mercado mundial donde la presencia de la producción local es mínima, cabe plantearse cuál es el camino estratégico a seguir. Una alternativa sería volver a una actividad centrada casi exlcusivamente en

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la demanda interna -donde las colocaciones externas son residuales y esporádicamente complementarias al consumo local-. Otra alternativa sería el aprovechamiento de las potencialidades del sector primario y de las incorporaciones tecnológicas recientes a lo largo de la trama, a fin de reconfigurar la actividad con una mayor orientación hacia los mercados internacionales y una paulatina captura de nichos mas rentables. .....................................................

El diseño de una estrategia tendiente a re insertarse competitivamente en los mercados externos se asienta sobre una serie de lineamientos de política insertos en el contexto de una estrategia de mediano y largo plazo.

El primero se refiere a la necesidad de identificar sobre que parámetros productivos y de costos se asentará el desarrollo de la actividad primaria. Para incentivar el desarrollo de modelos productivos que en términos de costos y calidades tengan como destino final, para una propoción importante de la producción, a los mercados externos, los costos de producción en las etapas primarias deberán alinearse con los precios internacionales de los productos de exportación masiva (leche en polvo). Supone además una calidad de la materia prima compatible con los estándares internacionales. A ello cabe sumar una estrategia industrial con capacidad instalada suficiente para dar salida a la producción primaria y con niveles de eficiencia acordes con los estándares internacionales. Precios y calidades de la materia prima compatibles con los niveles internacionales y capacidades tecno-económica en las etapas industriales abrirían las puertas a la diferenciación de productos hacia mayores niveles de valor agregado. Un esquema de este tipo no encuentra limites en la escala, dado que en el mercado internacional, la participación de la producción argentina es muy reducida. Estrategias de este tipo relacionan a la producción local con los ciclos de precios internacionales.

Otra alterantiva es centrar la estrategia en el (protegido) mercado interno como base de lanzamiento -lo cual permite inicialmente mejores precios- con exportaciones marginales. En otros términos, replantear incentivos y políticas para fortalecer niveles de producción acordes con la capacidad de absorción local y, eventualmente, exportar saldos adicionales.

El segundo elemento sustantivo para un diseño de política a futuro se refiere al marco institucional que define, regula y ejecuta estas políticas y el contexto político y de relaciones de los actores de la trama en el que se desenvolverán las eventuales regulaciones y/o promociones del mercado. El punto de partida es el reconocimiento de la necesidad de contar con una institucionalidad, a partir de la cual se articulen las políticas, que en la actualidad no se encuentra plenamente definida. Colocado el tema en perspectiva, la década de los años setenta y ochenta -con aspectos positivos y negativos- contaron con una mínima serie de instituciones, reglas de relacionamiento entre actores y espacios de discusión para el logro de acuerdos y de solución de diferencias. Los años 90´s, en cambio, fueron signados por un conjunto de reglas de juego donde, en un contexto de desregulaciones y apertura de los mercados, el mercado externo y algunos agentes privados claves ubicados en nodos relevantes de red, marcaron el contexto en el cual se movieron los diversos actores de la trama. Temas tales como los ciclos de producción, los problemas de estacionalidad, la concentración de productores y otros aspectos, fueron dilucidados a nivel privado en el marco de un Estado sólo centrado en el establecimiento de los parámetros macroeconómicos. La crisis iniciada a fines de los noventa indujo modificaciones en estos contextos institucionales. Los primeros planteos fueron a nivel provincial y pronto se extendieron al plano nacional, aún con las diferencias asociadas a los problemas específicos de cada una de las cuencas lácteas. Las tensiones al interior de la trama inducidas por los desajustes operados a partir de las nuevas condiciones macroeconómicas, derivaron en nuevas e incipientes formas institucionales, las que aún no conforman un espacio operativo capaz de constituirse con la adecuada representatividad, en un escenario de políticas consistentes de mayor alcance. Desde esta

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perspectiva, el desarrollo y fortalecimiento de estos marcos institucionales a futuro es uno de los desafíos centrales en el diseño de las políticas para la trama.

Un tercer aspecto que debe ineludiblemente contemplarse es el tratamiento de las especificidades tecno-productivas de las diversas cuencas lácteas. Mientras que en algunos casos, esta actividad del tambo es complementaria con otras y se inscribe en el marco de emprendimientos mixtos capaces de darle mayor sustento a largo plazo, en otros es más dependiente del sistema de provisión externo de granos y forrajes, opera con superficies menores y compite con otros usos alternativos de la tierra. Cuencas lácteas asentadas sobre modelos productivos diferentes necesariamente generan productos con variadas posibilidades de diferenciarse. Ello requiere estrategias distintas (y, en todo caso, complementarias) que rescaten las especificidades de cada una de ellas. En idéntica dirección, las políticas deberían tomar en cuenta los efecos dinámicos asociados con las fuertes diferencias en productividad que se observan al interior de la actividad primaria y de la industrial. Ello incluye el tratamiento de los circuitos marginales o informales, que introducen fuertes distorsiones en las formas de competencia en la trama.

Un cuarto aspecto a contemplar es el relacionado con los ciclos productivos, desde dos aspectos complementarios. El primero se refiere a una serie de definiciones sobre el manejo de los ciclos plurianuales de producción primaria y los respectivos desajustes que ello ocasiona sobre los niveles industriales (tanto bajo escenarios de apertura como de cierre de la economía). El segundo se asocia con una serie de definiciones (por acción u omisión) referidas a las formas internas de ajustes entre los diversos actores de la trama tanto en la fase ascendentes como en la descendente del ciclo. En otros términos, se requiere formular y consensuar (a nivel privado y público) criterios acerca de cómo manejar la distribución, al interior de la trama, de los riesgos, de los excedentes económicos (cuando el negocio es altamente rentable), y de los ajustes, en la fase descendente.

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La trama de maiz en Argentina

La trama de maíz aporta al país el 4% de las divisas, constituyendo el quinto complejo exportador de la Argentina y el tercero del sistema agroalimentario nacional. A diferencia de la trama de oleaginosas, en la que las exportaciones son mayoritariamente de productos de la primera transformación industrial (aceites, harinas y pellets) la inserción del maíz en los mercados internacionales se basa en la exportación de granos. Las exportaciones manufactureras de la trama tienen un peso secundario. Aproximadamente dos tercios de los granos producidos se destinan a la exportación, para ser consumidos internacionalmente como grano forrajero. El resto se destina al consumo interno, dirigido al procesamiento por las actividades de la molienda y las raciones para alimentación animal (incluyendo, los feed lots y las suplementaciones).

Esta fuerte inserción primaria en los mercados mundiales permitió un salto en la competitividad de la trama durante los noventa. Argentina ha pasado de ser el cuarto al segundo país en el ranking de países exportadores de maíz. Este proceso se apoya en la obtención de volúmenes récord de producción. Mientras que en la campaña 1990-91, se produjeron 7,6 millones de toneladas de granos, en la campaña 1997/1998 se alcanzaba un pico histórico de producción de 19 millones tn. Dicha performance estuvo asociada al aumento en el área sembrada, y principalmente, al aumento en los rendimientos.

La dinámica de la trama, si bien centrada en la fase agrícola, no impidió el desarrollo de interacciones comerciales y tecnológicas entre tres componentes:

• La industria de semillas y agroquímicos, fuertemente transacionalizada ha sido la principal

difusora de nuevas tecnologías, semillas transgénicas y semillas mejoradas de alto rendimiento.

• Las actividades primarias, de fuerte capacidad de absorción del cambio tecnológico y elevada respuesta ante variaciones en las señales de precios, que se articulan fundamentalmente ‘hacia atrás’ con las industrias de insumos y ‘hacia delante’ con la exportación.

• Un conjunto reducido de exportadores, filiales de grandes empresas internacionales de la exportación de granos, que ha basado su dinamismo en sus propias ventajas en el comercio internacional y en los aumentos de eficiencia en la infraestructura logística de exportación.

Son justamente las interacciones entre estos tres componentes las que explican el aprovechamiento de las oportunidades tecnológicas en la etapa primaria. En la medida que estas oportunidades se cristalizan en nuevos paquetes tecnológicos, las mismas alteran fuertemente la trayectoria preexistente así como la combinación de factores utilizados. Sin embargo, los cambios en el ritmo y la dirección de estas innovaciones en el maíz son menos drásticos que en el caso de la soja, ya que mientras en la soja la semilla es resistente a un herbicida de uso difundido que actúa sobre las malezas, en el maíz dicha resistencia no ha sido lograda, lo que afecta sensiblemente a los costos. Adicionalmente, la semilla de maíz, al ser un híbrido, sólo permite apropiar una parte menor de los mayores rendimientos por parte del agricultor.

Paralelamente al aumento de la producción primaria, la infraestructura de almacenaje y de transporte ha aumentado:

• la capacidad de almacenamiento para granos es 83% mayor a la existente a mediados de los

ochenta no presentándose, salvo ciertas excepciones locales, cuellos de botella en esta etapa. Asimismo, a introducción del silo bolsa se presenta como una nueva modalidad de almacenamiento.

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• La capacidad portuaria también ha respondido a las necesidades de exportación, a partir del desarrollo del complejo portuario de Rosario tras la desregulación y la concesión de varios servicios. Aquí fue importante la inversión del sector privado en nuevas terminales y las obras mixtas en el mejoramiento de las condiciones de navegabilidad (fundamentalmente dragado y balizamiento).

El dinamismo de la producción primaria se tradujo en altas tasas de crecimiento de la producción hasta la campaña 1997/98; a partir de esta fecha la producción disminuye. La explicación de ello puede encontrarse en los siguientes aspectos:

1. La soja transgénica y la técnica de siembra directa han permitido la realización del

ciclo trigo – soja de segunda, sin menoscabo de la calidad de los suelos (superando los límites de sustentabilidad que tenía en un principio dicho doble cultivo).

2. El paquete tecnológico asociado a altos rendimientos en maíz implica costos elevados y no puede ser alcanzado por muchos productores, que optan por otros cultivos, básicamente soja.

3. La caída en los precios internacionales

Como resultado de estas limitaciones, el maíz ve disminuir su producción desde la campaña 1997/98, aun si los niveles de fines de la década duplican a los existentes durante los 80. Los problemas de costos relativos en relación a la soja, no parecen resolverse en el mediano plazo dadas las crecientes restricciones en los mercados internacionales a la difusión de nuevas variedades de transgenicos. Aun en caso de levantarse dichas restricciones, el hecho que el maíz no pueda guardarse como semilla para ser reutilizada en la siguiente campaña (efecto bolsa blanca), no le garantiza al productor captar las externalidades de las nuevas variedades.

Frente a estos límites institucionales y tecnológicos, las posibilidades de aumento de la competitividad exclusivamente basadas en la dinámica primaria, arroja ciertas dudas, y plantea la necesidad de buscar alternativas ya sea a la incorporación de valor agregado en las etapas “aguas abajo”, el desarrollo de nuevos segmentos diferenciados.

El nuevo contexto macroeconómico y de incentivos imperante desde fines de 2001 no llegó a revertir esta tendencia de largo plazo. Si bien los cambios en los precios relativos tras la devaluación, la revaluación en pesos del precio de los activos fijos (tierras y otros) y la pesificación de las deudas bancarias mejoraron los incentivos, no se espera un aumento en la producción en la campaña 2002/03. El proceso de “sojificación” en marcha parece profundizarse como consecuencia del incremento relativamente mayor en los costos del maíz vis a vis la soja.

Esto requiere indagar sobre la dinámica reciente en actividades situadas “aguas abajo” de la trama. Dichas actividades son fuertemente heterogéneas tanto desde el punto de vista técnico como de las características de la demanda. En particular:

• Las industrias de raciones para animales, que incluyen tanto las de alimentos balanceados como las de feed-lots y suplementaciones, consumen el 35% del grano producido. Las mismas han recibido un gran impulso durante la fase expansiva de los 90 como resultado de la mayor demanda derivada de las tramas láctea y carne, en las cuales se han desarrollado nuevas técnicas intensivas de alimentación animal.

• La industria de molienda por vía húmeda, productora de insumos intermedios de usos agroalimentarios y no agroalimentarios, absorbe el 5% del grano y presenta una articulación hacia un amplio abanico de utilizaciones industriales. La misma, ha llevado adelante

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inversiones significativas en el marco de un fuerte proceso de concentración (incrementan la capacidad de molienda diaria en mas del 50% al final de la década). Esto ha resultado en un mejor aprovechamiento de las economías de escala y de especialización. Si bien su orientación es fundamentalmente hacia el mercado interno, éstas han aumentado el volumen de sus exportaciones a un ritmo de 21% anual entre 1997 y el 2000, apoyado en la ampliación y en la instalación nuevas líneas de producción en la frontera tecnológica internacional.

• La industria de la molienda seca procesa una variedad de maíz (plata o flint); utiliza un 1,2% de la producción total de maíz, y aproximadamente 12,5% de la producción de maíz flint. Esta actividad, de menor escala y complejidad tecnológica que la molienda húmeda, manifestó también una importante expansión de las exportaciones entre 1997 y el año 2000 (37% anual entre 1997 y el 2000). Dicho desempeño se ha basado en el desarrollo de mecanismos de trazabilidad e identidad preservada, mediante diversas formas contractuales que incluyen la realización de contratos cerrados. La colaboración del sector publico a través del INTA y/o las universidades, en el soporte técnico de la trazabilidad, constituye un punto de regulación.

Diversos factores internos y externos limitaron la expansión de las exportaciones industriales: la sobrevaluación de la moneda local, la apertura de la economía en el contexto de estructuras arancelarias internacionales desventajosas para los productos elaborados y las asimetrías con Brasil en el comercio de varios de los derivados., son algunas de las causas en la década de los noventa.

El maíz argentino es competitivo actualmente, pero su potencial es muy superior si se diesen reales condiciones de libre comercio. En este sentido, el crecimiento de la cadena estará asociado al relajamiento de las restricciones en el mercado internacional. En particular, no habrá posibilidades sustanciales de progreso en tanto no se pueda avanzar sobre las políticas de subsidio y protección de los países centrales. Los esfuerzos del grupo CAIRNS y las negociaciones de la ronda de la OMC pueden significar una esperanza, pero la nueva farm bill de EEUU parece ser un nuevo traspié en este largo proceso de negociación.

Para las firmas de las moliendas, los grados de libertad para alcanzar mayor flexibilización del comercio son aún menores. Las actividades industriales de la trama presentan una alta heterogeneidad técnica que se manifiesta en diferentes tipos de requerimientos de materia prima (granos flint ves. dentados y semi-dentados), con los consiguientes problemas de coordinación de la trama. Recientemente, dichos problemas de coordinación se ven agravados por las exigencias de etiquetado libre de OGM para los granos o los productos de la molienda seca.

De manera sintética, es posible enumerar algunas de las oportunidades para estas actividades:

1. En el caso de la molienda Húmeda, es deseable aprovechar el importante incremento en la capacidad instalada y el conocimiento acumulado en las relaciones con los clientes, para desarrollar una industria especializada en ingredientes específicos del maíz. El desafío es avanzar hacia una industria no solo productora de derivados del maíz importante en volúmenes físicos, sino también en término de conocimientos, en la cual el aprovechamiento de los feedbacks e interacciones con otras tramas es la principal fuente de oportunidades tecnológicas.

2. La industria de raciones, (las que no fue analizada en este estudio), ofrece grandes oportunidades en la articulación de acciones con las tramas consumidoras de grandes volúmenes de maíz (avícola y bovina) , a fin de exportar “maíz convertido en carne”.

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3. En el caso de la molienda seca, la política publica puede ser un impulso importante para el aumento en el valor agregado. Aquí, la expansión del sector esta fuertemente asociada a la estrategia de política comercial de la Argentina frente a la UE por el logro de una cuota de importaciones con iguales aranceles que el grano.

En resumen, el desafío central en esta trama es consolidar el salto productivo del maíz durante los 90, modificando paulatinamente su inserción primaria en el mercado internacional. Esto es, avanzar desde producciones primarias orientadas al mercado externo, de alta eficiencia productiva -recursos naturales y tecnologías recientes- pero con bajo valor agregado hacia una mayor diversificación productiva y creciente valor agregado.

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La trama de oleaginosas en Argentina

La trama de oleaginosas en Argentina es una de las producciones agroalimentarias más dinámicas y relevantes tanto a nivel productivo como exportador. A lo largo de la última década encabeza los rankings sectoriales de exportación, explicando el grueso del crecimiento de las exportaciones argentinas. La competitividad de esta trama a nivel internacional (sustentada en bajos costos en la producción primaria y en el crushing industrial) se manifiesta por la posicion de líder del país mundiales de harinas y aceites de soja y girasol.

Con una facturación anual superior a los 6.000 millones de dólares y exportaciones del orden de los 5.400 millones de dólares en el año 2001, el desarrollo de esta trama es explicado fundamentalmente por la soja.

A nivel primario, el dinamismo de este cultivo se asienta sobre la base de un paquete tecnológico radicalmente distinto al existente dos décadas atrás. Por un lado el cultivo comenzó a dinamizarse a inicios de los noventa cuando se conjugaron algunos efectos provenientes de la desregulación de los mercados con los favorables precios internacionales y la disponibilidad local de variedades y tecnologías de proceso adaptables rápidamente a las condiciones locales. Así, mejores precios de fertilizantes y biocidas, unidos a buenos precios finales y una mayor accesibilidad a las fuentes de financiamiento indujeron a un salto en la producción en el primer quinquenio de los noventa. Estructuralmente tendieron a consolidarse el uso de fertilizantes, siembra directa, y biocidas en el marco de una mayor tecnificación agraria (con las consiguientes inversiones) y una clara tendencia a la terciarización de operaciones junto con el desarrollo de una amplia red de subcontratistas y pooles de siembra.

La desmejora en los precios internacionales ocurridas desde mediados de los noventa, junto a una decisión estratégica de liberar a la comercialización eventos transgénicos (sojas resistentes al glifosato), con precios descendentes de insumos importados (caso glifosato), oferentes de semillas deseosos de impulsar el nuevo producto en el marco de paquetes completos de tecnologías (incluyendo el financiamiento), semillas transgénicas libre de patentes y productores fuertemente endeudados, sentaron las bases para la consolidación y rápida adopción de una paquete conformado por la soja RR, la siembra directa y el doble cultivo. En efecto el nuevo paquete agronómico se caracteriza por: i) una reducción de costos; ii) mayor simplicidad de manejo, iii) mejor uso de humedad y con ello facilita tanto el doble cultivo como la extensión de la soja a zonas no habitualmente productora s de granos grueso. De esta forma, la conjunción casi irrepetible, a futuro, de libre acceso a tecnologías nuevas, paquetes técnicos ahorradores de costos, financiamiento y simplicidad de manejo, dieron como resultado una expansión acelerada de la producción. Los recientes cambios en los precios relativos, luego de atenuado el problema financiero, reforzaron el proceso y llevan a establecer nuevos récords anuales de producción y una clara expansión de la frontera agrícola hacia las denominadas zonas extra pampeanas. De esta forma, en la cosecha 2001/02 se llega a 30,0 millones de toneladas, casi tres veces más que diez años antes (en 1990/91 la producción fue de 10,7 millones de toneladas). A su vez la actividad se destaca a nivel internacional por el uso masivo de transgénicos y la rápida expansión de algunas técnicas conservacionistas – como es el caso de la siembra directa-.

La expansión de la producción de granos oleaginosos en las dos últimas décadas estuvo acompañada por importantes aumentos en la capacidad productiva de la molienda de granos (crushing) y en las escalas de producción, con mayores niveles de concentración técnica en estas industrias y aumentos en la productividad del trabajo. La rápida adopción a partir de los ochenta de las modernas tecnologías de crushing de granos oleaginosos y de refinación de aceites, y un acelerado proceso de concentración y centralización del capital son rasgos centrales de este proceso.

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El desarrollo de estas industrias ha estado fuertemente asociado a las políticas públicas de comercio exterior. En efecto, el principal estímulo al procesamiento local de los granos oleaginosos consistió, inicialmente, en el diferente tratamiento impositivo acordado a las exportaciones de granos y a la de productos industrializados, gravando relativamente más a las primeras. Esta política promovió el procesamiento interno, buscando contrarrestar las políticas de subsidios y promoción a la industrialización interna de terceros países, tanto importadores (países de la Unión Europea) como exportadores ( EEUU). De esta forma, la industria aceitera consolida su posicionamiento como una de las más importantes de las industrias agroalimentarias del país en términos de valor de la producción (15% del total en el 2000).

En el marco de una creciente globalización de los mercados y de los actores que intervienen en este complejo, se registran en años recientes importantes procesos de concentración y de reestructuración empresarial. Las nueve mayores empresas aceiteras, operando en conjunto 25 plantas, alcanzan, en la segunda mitad del año 2001, a una capacidad teórica de procesamiento diario de 84.814 toneladas, lo que representa el 90% del total de la capacidad instala de molienda en el país para la época. Entre estas empresas cuatro son grandes traders transnacionales: Bunge, Dreyfuss, Cargill y Nidera; dos empresas conforman asociaciones entre grupos locales y grandes empresas transnacionales, Glencore/Moreno y Pecom/Agra; y las tres restantes con grandes firmas de capitales nacionales. La participación, directa o asociada, de las empresas transnacionales en la capacidad de procesamiento industrial alcanzó al 55% a comienzos del 2001, porcentaje que se acrecienta en años posteriores con las nuevas inversiones/adquisiciones de Bunge y de Cargill. De esta forma se consolida un núcleo de grandes traders globales en la molienda y en las exportaciones de los productos de la trama

Paralelamente, durante los 90 emerge un nuevo núcleo “aguas abajo” de la producción primaria constituido por prácticamente todas las grandes empresas globalizadas de genética vegetal y semilleras: Monsanto (a través de la empresa adquirida Dekalb); Pioneer (la mayor parte de su paquete accionario pertenece ahora a DuPont); Novartis, AgrEvo, Rhone Poulanc, DuPont, Ciba Geigy, Nidera. En particular, Monsanto detenta la posición dominante en el mercado del herbicida complementario a las semillas transgénicas, con el 77% de las importaciones y más del 85% de la producción local (que se hace en base a principios activos importados).

Las nuevas condiciones macroeconómicas que se impusieron a partir de diciembre del 2001 (devaluación del tipo de cambio; retenciones a las exportaciones, pesificación de créditos y deudas; retención de los depósitos bancarios, fuertes restricciones al financiamiento; default externo) impactaron fuertemente a la economía del país. En el caso de las producciones agroalimentarias en general, y más allá del impacto de la devaluación en el costo de los insumos importados, la fuerte devaluación reforzó las ventajas competitivas de exportaciones tradicionales y posibilitó el surgimiento de nuevas ventajas competitivas en tramas agroalimentarias tradicionalmente orientadas hacia el mercado interno.

La Trama de Oleaginosas fue unas de las menos afectadas por las restricciones financieras y las nuevas relaciones de precios internos/internacionales, en virtud de su acceso al financiamiento externo y a la dolarización simultánea de sus compras y ventas. Cabe recalcar que el esquema de retenciones establecido para este complejo mantuvo el diferencial arancelario entre las exportaciones de granos oleaginosos y productos elaborados (los derechos de exportación fueron de 23,5% para granos y de 20% para aceites a granel y harinas), continuando con la protección indirecta de la industria interna del crushing. Por otra parte, las fuertes ventajas competitivas de esta trama en los mercados mundiales se mantuvieron y consolidaron (incluso en momentos de caída de los precios internacionales). Estas ventajas fueron relanzadas gracias a los aumentos de los precios internacionales durante el año 2002.

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Como resultado de los factores señalados, el área sembrada con soja, y la producción primaria e industrial continuaron expandiéndose, registrándose en el 2002 un nuevo récord de siembra y producción, con estimaciones de mayores volúmenes para el 2002/03 . En otros términos las condiciones actuales refuerzan y relanzan el sistema claramente articulados desde una concentrada exportación y una presencia casi excluyente de capitales externos tanto en la molienda como en la provisión de insumos claves (semillas).

Los planteos estratégicos respecto a esta actividad no se circunscriben sólo a temas concretos de la trama, sino que por la magnitud de los desarrollos adquieren relevancia de estrategia para la economía en su conjunto. Varios son los debilidades, que eventualmente, conlleva el propio dinamismo exportador.

La primera de esta asociada a la profundización de las barreras para arancelarias vinculadas a las exigencias de etiquetado de transgénicos en el contexto de limitaciones al comercio por parte de los compradores europeos y asiáticos. Dado el alto coeficiente de exportación de la trama soja argentina, la vulnerabilidad es en consecuencia muy elevada. En particular, la harina es el subproducto al que más podría afectar el etiquetado por parte de la Unión Europea, Japón y Corea, debido a que destina el 97% de su producción al mercado externo cerca del 65% de las exportaciones se orientan a dichos países. Por lo demás, si bien la soja RR está comercialmente aprobada en dichos países, el bloqueo de nuevas variedades está frenando una profundización de estos cultivos.

Sumado a los problemas de los transgénicos, -dejando de lado las restricciones para arancelarias derivadas de los OGM-, las posibilidades de expansión de la producción y las exportaciones de las industrias de la molienda de soja se encuentran amenazadas por los cambios en la política económica de países consumidores que inician el proceso productivo gravando las importaciones de aceites y otros productos elaborados para permitir el ingreso de grano (como el caso de China, que grava la importación de productos procesados con una tarifa del 13% al valor agregado sobre las importaciones de harinas de soja). Mientras que los productores y exportadores de grano de soja se benefician con estas medidas, que aumentan la demanda mundial de granos, los márgenes de las industrias del crushing se reducen. Estas medidas, por lo demás, benefician relativamente a EEUU, que exporta mayoritariamente granos sin procesar, ya que los bienes elaborados de la trama se orientan a su mercado interno.

En otro orden, el dinamismo productivo conduce a una creciente participación en las exportaciones, lo cual introduce grados crecientes de riesgos ante eventuales problemas climáticos o de reducciones de precios en los mercados internacionales.

Otro conjunto de temas a considerar está relacionado con aspectos internos relacionados a la expansión de este tipo de cultivos. Al respecto, el desarrollo de la soja desplaza a otras actividades agropecuarias más intensivas en mano de obra, si bien crea una red de proveedores que parcialmente puede mitigar tal efecto negativo. Esta problemática abre las puertas a las posibilidades de plantear esquemas distintos para el uso local de parte de la soja, especialmente en actividades también relacionadas con el agro –como carnes y granos- muy centradas en el mercado interno y sustentadas por prácticas pastoriles. En otros términos, una salida es integrar el desarrollo sojero a otras tramas productivas de mayor valor agregado, que cuentan también con amplias posibilidades de exportación.

En la etapa industrial de la trama, la dinámica actual refuerza las tendencias hacia la concentración y globalización de la estructura empresarial, principalmente en el tramo de los commodities de exportación. Los importantes desarrollos tecnológicos alcanzados, basados en la importación de equipos, que colocan a esta industria a la cabeza de las mejores prácticas internacionales , no se ven cuestionados por el nuevo marco cambiario.

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La principal restricción en las condiciones internas, en el corto y mediano plazo, para aumentar la competitividad de la trama de oleaginosos Argentina en el segmento de las commodities se encuentra en el insuficiente desarrollo de la infraestructura logística y de transporte. Ello se traduce en un aumento de los costos derivado de:

• insuficiente capacidad de almacenamiento, sobre todo a nivel de las explotaciones agrícolas, lo que provoca déficit temporales de almacenaje, sobre todo en época de cosecha

• altos costos derivados del transporte en camión en relación al transporte en FFCC (mas de un 80% del transporte se realiza en camión).

• Insuficiente desarrollo de corredores logísticos multimodales

En términos estratégicos, en el mediano plazo, una de las principales debilidades de la trama es el escaso desarrollo de estrategias de diferenciación de productos, y el correlativo escaso desarrollo institucional y de infraestructura de servicios públicos y privados, acorde con las mismas. En efecto, el desafío central en esta trama es avanzar desde producciones fuertemente orientadas al mercado externo, de alta eficiencia productiva -recursos naturales y tecnologías recientes- pero con bajo valor agregado hacia una mayor diversificación productiva y con creciente valor agregado, buscando capturar nichos de mercado. Esta estrategia requiere, a nivel del sector primario, la incorporación de la segunda oleada de biotecnologías -transgénicos direccionado hacia un mayor valor agregado local- pero en el marco de una agricultura contractualizada que refuerza el rol de los proveedores de insumos. A nivel de la trama en su conjunto, requiere consolidar las articulaciones sistémicas, y la diferenciación de segmentos en todas las etapas, para llegar a conformar sistemas de identidad preservada

Frente al mismo contexto macroeconomico, el girasol, por el contrario, registró oscilaciones en la evolución de la producción y área sembrada. En los noventa, al igual que lo ocurrido con la soja, el cultivo de girasol fue favorecido por la mejora en los precios internacionales y por el régimen de incentivos arancelarios favorable a los granos, mostrando un proceso de crecimiento hasta la campaña 1998/1999, cuando alcanzó su pico histórico de producción de 7 millones de tn y 4 millones de ha sembradas. Los problemas técnicos asociados a este cultivo, la fuerte competencia de la soja, y la caída de los precios internacionales, llevan en el año 1999 a un freno del proceso de expansión, proceso que se profundiza en años posteriores, retrotrayendo el área sembrada a los niveles registrados a principios de los años 80. De esta forma, en la campaña 2000/01, la superficie sembrada disminuyó un 39% alcanzando 2 millones de ha. resultando, al final década una performance mucho menor, sin poder reproducir la dinámica registrada en la segunda mitad de los ochenta. La producción y las exportaciones de los productos de esta trama cayeron, enfrentando mercados mundiales distorsionados con prácticas proteccionistas y/o de subsidios, y precios poco favorables.

Las distorsiones presentes en los mercados mundiales de granos y productos industriales de la trama de girasol constituyen trabas y condicionantes a su posible expansión. Junto a la fuerte competencia del aceite de palma, las distorsiones comerciales más destacables son:

India, principal importador mundial de aceites, impone un arancel de importación para el aceite crudo de girasol del 75% frente a en 65% para el aceite de palma y un 45% para el aceite de soja.; en forma esporádica habilita cuotas con un menor arancel, pero éstas se establecen en un período del año desfavorable para Argentina.

México, tradicionalmente un importante mercado para las exportaciones argentinas de aceite y granos de girasol, ha orientado su demanda hacia los países del Nafta, luego de su ingreso a este bloque regional;

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Ucrania, competidor en los mercados mundiales grava las exportaciones de semilla pero no las de aceites, compitiendo con Argentina en los mercados mundiales de los productos de la molienda industrial.

El resurgimiento del girasol con una fuerte dinámica competitiva se asienta, a futuro, en el potencial productivo del cultivo y la industria, y en su favorable posición del mercado internacional (Argentina es el primer exportador de aceites y harinas de girasol). Para plasmar ello en una corriente sustantiva de exportaciones es necesario el desarrollo de un paquete tecnológico acorde a las especificidades del cultivo. Los estudios sobre el sector muestran que algunos de los problemas que afectan al girasol pueden ser resueltos con tecnologías disponibles; pero otros problemas requieren de nuevas tecnologías. ASAGIR (asociación privada que engloba a todos los actores de la trama y que constituye una verdadera innovación institucional en la trama de oleaginosos) propone esfuerzos conjuntos públicos y privados en tres áreas:

• aumentos de la productividad, • biotecnología; estudios de impactos de girasoles transgénicos • calidad de los aceites (incorporación de genes y tecnología disponibles para aceites

convencionales, medio oleico y alto oleico)

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Tendencias de las nuevas tecnologías. Industria oleaginosa con enfoque específico en girasol y soja

Se analizan las tendencias tecnológicas mundiales de los procesos pilares de la industria oleaginosa, la extracción de aceites de crudos y la refinación posterior para obtener aceites refinados.

Se detectan como impulsores los criterios siguientes:

• Procesos más amigables con el medio • Procesos con menores mermas / costos • Obtención de productos más saludables

Del análisis surge que las empresas pueden agruparse de acuerdo con los objetivos y escalas en que desarrollan su actividad:

• Productores de grandes volúmenes de aceite crudo y/o refinados a granel y/o envasado, donde los márgenes de rentabilidad están dados por el volumen.

• Productores de productos diferenciados, con inversiones menores, donde el volumen procesado es sensiblemente menor, pero su valor agregado es significativo.

• Productores de grandes innovaciones conceptuales y tecnológicas que implican importantes inversiones en investigación y equipamiento para atender mercados de demandas sofisticadas y de alto poder adquisitivo.

Se brinda un panorama de las industrias donde el aceite es una materia prima destacada, así como el destino de los subproductos oleaginosos.

Se informa brevemente sobre las principales Asociaciones involucradas en la industria oleaginosa, así como las relaciones entre Universidades y el sector privado.

Dentro de este contexto para la industria argentina se estiman oportunidades para grandes y medianas empresas para ser analizadas dentro de un marco mayor. En particular cabe señalar a modo de conclusiones:

Las empresas argentinas, tanto de capitales nacionales o pertenecientes a grupos multinacionales, disponen de tecnología moderna, son de alta capacidad diaria y los costos de producción son los más bajos del mundo.

El negocio de la industria oleaginosa proveedora de aceites crudos para el mercado interno y fundamentalmente para exportaciones basa sus estrategias en la adquisición de la materia prima, los granos, en la mejor oportunidad de tiempo y espacio. Esto es adquirir los granos en el mejor momento y al mejor precio. Ello lo decidirá en base a recursos económicos y capacidad de almacenamiento disponible. La ubicación de las plantas con respecto a las vías de transporte, especialmente puertos, también es estratégico por la incidencia del flete en el costo.

En lo que respecta a aceites refinados, también son comodities con algo más de posibilidades de marketing, las plantas cuentan con tecnología moderna. Pudiendo en este caso mejorar algunos aspectos, que no los consideramos relevantes como barreras.

Para los aceites refinados envasados la posibilidad de abrir mercados en el mundo es una necesidad para lograr volumen en un producto que tiene bajo margen de rentabilidad. Ese gran volumen contribuye a bajar costos fijos y mantener alto el nivel de productividad durante todo el

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año. Sólo con esa productividad constante es posible planear inversiones de renovación tecnológica y/o ampliaciones.

En el área de los subproductos, los pellets destinados a raciones balanceadas tienen especificaciones y precios internacionales. Algunos mercados han intentado castigar a los provenientes de granos obtenidos mediante modificaciones genéticas pero hasta el momento esto no ha avanzado en forma sustancial.

El precio se establece en base al contenido de proteína. En Argentina la soja tiene en promedio un nivel de proteína algo menor que Brasil, con lo cual a pesar de descascarar el poroto, le resulta dificultoso llegar al valor requerido para pellets denominados de Alta Proteína. Existiría en este campo una oportunidad de estudiar cómo lograr la semilla adecuada para estas latitudes.

Las harinas para uso humano, o sea las aisladas y concentradas, son producidas por pocas compañías en el mundo. Los grupos multinacionales que las producen a partir de soja concentran esta actividad en uno o dos polos y desde allí las comercializan a todo el mundo. En Argentina no se producen, si en Brasil, con lo cual esta zona del mundo parecería no admitir otros actores.

La lecitina de soja cruda es la única que se produce. Hay alta oferta y se exporta hacia otras partes del mundo donde se la procesa para obtener productos diferenciados de distinta sofisticación. El desarrollo de estos productos está muy concentrado en pocas empresas, así como la elaboración de los mismos. Son desarrollos que requieren inversiones importantes en tiempo y equipamiento. No hay indicadores que señalen oportunidades para Argentina en este rubro.

Frente a grandes productores mundiales de aceites de soja y girasol, crudos y envasados, las oportunidades para Argentina estarían enfocadas en valorizar otros aspectos, donde la palabra clave es Diferenciación.

El girasol brinda la oportunidad de producir tres tipos de aceite de distinta composición: aceite poliinsaturado (es el de uso masivo), aceite de alto oleico y aceite de medio oleico. El de alto oleico se produce en pequeños volúmenes y el de medio oleico aun no se comercializa. Esta diferenciación requiere para el industrial capacidad de acopio y procesamiento separado. Trabajando en instalaciones de gran capacidad horaria esto se torna dificultoso, por lo cual el industrial no fomenta la expansión de este tipo de diferenciación. Es si muy interesante para elaboradores medianos. La búsqueda de mercados internacionales, los acuerdos para la siembra de la semilla especial y el procesamiento separado es una cadena que debe funcionar sin eslabones rotos.

La soja, como tipo de aceite es igual en todo el mundo, salvo el origen de semilla OMG. El grado de refinación y estabilidad mejoró en Argentina en el año 2002 en forma apreciable, lográndose aceites refinados de muy buena calidad, aunque no uniforme en todos los elaboradores.

Argentina tiene suelos y atmósfera limpia. Sus suelos son fértiles, requiriendo los mínimos nutrientes. Se pueden instrumentar trazabilidad de los productos comercializados. Está muy lejos de las zonas de conflictos bélicos, de los materiales radioactivos. Tiene una pampa como no hay otra en el planeta. Estas consideraciones, entre otras más, pueden conformar respaldo para una Marca País, que sea sinónimo de lo que buscan los mercados dispuestos a pagar precios diferenciados: Alimentos Sanos y Seguros. Alimentos que provienen de suelos, acopios, procesos industriales y envasamientos que respondan a Buenas Prácticas de Manufacturas.

Para un mundo de comodities, esa Marca País, se vuelve más necesaria cada día. Se requiere una fuerte convicción al respecto para instrumentar políticas de largo alcance que involucren al sector público como al privado. Sin ese convencimiento y cambio de estructuras mentales esta idea sólo será una utopía.

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Las producciones agroalimentarias han evidenciado a lo largo de las últimas décadas una serie de transformaciones sustantiva, que replantean su accionar interno y su inserción internacional. Por razones exógenas a la economía local -especialmente por los cambios tecno-productivos en curso, o las modificaciones regulatorias de los principales países productores y/o consumidores, por las modificaciones internas en el contexto macroeconómico y/o regulatorio o por la propia dinámica de la actividad- las producciones agroalimentarias tienden a reconfigurarse en diversos aspectos (tecnológico, operativo, perfiles empresarios, etc.).

En este marco existen una serie de modificaciones que son específicas de cada actividad (y como tales son analizadas en particular), mientras que otras, afectan horizontalmente al conjunto productivo. En este último caso, cabe mencionar los siguientes temas, que son analizados con mayor detalle a continuación:

• los aspectos institucionales que sustentan y regulan a estas actividades • las reconfiguraciones que se produjeron en algunas de las principales ofertas (industriales)

de insumos agropecuarios • los desarrollos y potencialidades tecnológicas en curso en tres niveles complementarios (la

biotecnología aplicada al agro, la biotecnología aplicada a los alimentos y por últimos, algunos desarrollo técnicos aplicables a actividades de fuerte presencia agroexportadora –las oleaginosas-)

La cooperación público-privada en la política agroalimentaria

Existe un larga tradición institucional tanto en el plano normativo como regulatorio en estas actividades. Varias de las instituciones fueron reformadas en los años noventa, mientras queen otros casos, existen temas pendientes en función de los ineludibles desafíos que plantean los mercados globalizados.

Diversos organismos públicos, principalmente la SAGPyA, y un conjunto de entidades privadas constituye un tejido institucional que coopera en la elaboración de políticas para el sector público, lo que también estimula decisiones en el sector privado.

No se trata de una trama estática, sino de una red en dinámica constante, ya sea por que su estructura se adecua con rapidez a los cambios en la conducción del sector público, por las exigencias del flujo de información que se utiliza para fundamentar decisiones, por la entrada y salida de actores o por otros factores. El sector público realiza las tareas de mayor responsabilidad política, mientras que el sector privado complementa aportando información e iniciativas.

El actor más visible de la red es la SAGPyA, pero la política agroalimentaria es multijurisdiccional y muchos de los instrumentos relevantes son atribución de otros organismos. En gran medida las políticas agroalimentarias implican una fuerte necesidad de coordinación Los organismos públicos procuran que las políticas produzcan beneficios sociales, pero el bien común tiene contenidos cambiantes que se expresan en el equilibrio entre distintas finalidades, tales como competitividad, equidad y sostenibilidad en un contexto de razonable gobernabilidad. Dicho equilibrio es entendido de distinta forma por los funcionarios de Agricultura, Relaciones Exteriores, Salud o Medio Ambiente, para citar sólo algunos ejemplos, lo que dificulta la coherencia. El mejoramiento de la coordinación en el gobierno es una necesidad pero generalmente estas tareas resulta ardua y se delega, recayendo en los funcionarios permanentes. Si bien la SAGPyA asumió explícitamente la política alimentaria en 1995, las atribuciones que le han sido otorgadas y el ejercicio de las mismas, así como los estilos de conducción, muestran una gran inercia para adaptarse a la nueva realidad. Todavía es predominantemente agricultura, ganadería y pesca.

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El sector privado vive en la realidad de los negocios que son multifacéticos y requieren decisiones públicas abarcativas y oportunas, superando la división de competencias entre organismos. Su visión de las políticas de competitividad requiere coherencia, especialmente que el sector público:

• Se haga cargo de las decisiones relativas a la cadena productiva como conjunto y no sólo de aspectos parciales.

• Enfoque las decisiones hacia los negocios a fin de formar un mismo frente con los empresarios ante los mercados internacionales, lo que llevaría a usar la fuerza y la capacidad de negociación del sector público junto con la agilidad para aprovechar oportunidades del sector privado.

• Realice un esfuerzo de coordinación y de superación del aislacionismo. • Controle las decisiones hasta su materialización, ya que la responsabilidad no termina en el

proyecto de norma, ni cuando se la promulga, sino cuando se obtienen los efectos esperados.

• Mida el impacto de las políticas, corrija o cambie con agilidad y abandone lo que no aporta. • Utilice todos los medios disponibles, evitando superposiciones y desarrolle un trabajo en

equipo entre el gobierno nacional, el sector privado, las provincias y las entidades que puedan aportar información para las decisiones.

• Desarrolle más instrumentos de política para cadenas productivas.

La cooperación se intensificó en la emergencia, por la apertura simultánea de varias negociaciones internacionales, pero puede mejorar en el futuro porque los funcionarios y los operadores la necesitan en forma creciente. Esto no ocurre espontáneamente: es necesario prestar atención a la gestión de la información y a la calidad de los procedimientos. La arquitectura global de la red no interesa tanto como el ambiente de transparencia, previsibilidad, firmeza institucional, credibilidad mutua, escasa corrupción y confianza en la justicia.

En la medida que no haya acciones deliberadas para crear y mantener este ambiente la transmisión de información sensitiva se torna imprecisa, fragmentaria y esporádica, afectando la calidad de las decisiones públicas y privadas.

Las políticas incompletas o inoportunas tienen costos para el gobierno y para la comunidad, en su mayoría escondidos. Por ejemplo: inversiones no realizadas, actividades críticas que no se arraigan (biotecnología por ejemplo), empleos no creados (especialmente para profesionales de alto nivel), valores intangibles que no se desarrollan localmente, etc.

Hay muchas formas de contribuir a mejorar la cooperación, que se describen en el informe y que no hacen tanto a cambios en la estructura como a la utilización de los procedimientos adecuados. Se requiere la constitución de un consejo agroindustrial estratégico para fomentar un diálogo formal entre los principales responsables de los negocios y los funcionarios de mayor rango.

En relación con las entidades privadas, así como la SAGPyA dispone de un detalle de las funciones a cumplir a través de leyes y decretos, las entidades representativas tienen una "teoría". En ella la definición de la misión y su cumplimiento son los elementos esenciales. La estructura y desempeño de las entidades está influenciada por la estrategia de manejo de la información, lo que influye en las capacidades para la cooperación, pero se requiere además una vocación para contribuir a la transparencia del diálogo.

Hay dos tipos de entidades que resultan relevantes para la cooperación: las de cúpula y las especializadas.

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Las primeras ejercen una representación amplia de productores y empresas y se involucran en todos los temas de la política agroalimentaria. Las segundas se caracterizan por la especialización temática y el alto nivel profesional.

A través del tiempo las entidades de cúpula han mantenido una misión común: adquirir y conservar el acceso directo a los funcionarios de más alto rango, para asegurar que pueden plantear los requerimientos de los representados. Esta misión no ha cambiado debido a la falta de coherencia entre organismos y a la frecuencia de decisiones gubernamentales sorpresivas. El desarrollo de una actividad agroalimentaria consistente con la economía del conocimiento requiere enriquecer esa misión, lo que implica:

La participación sustantiva en las decisiones de política y un decisivo aporte de capacidades a un Estado que tiene carencias en estos aspectos, aparentemente crecientes, y que no podría superarlos ni crecer en proporción a los problemas que enfrenta.

La voluntad expresa del Estado para desarrollar la trama institucional.

Con relación al segundo tema analizado en el informe, la sanidad y la seguridad de los alimentos, se observa que estos factores contribuyen crecientemente a la formación de ventajas competitivas. La actividad agroalimentaria argentina ha sido lenta para advertir y comenzar a incorporar mejoras, a pesar de observar que los mercados castigan la falta de seguridad y que ese castigo tiene expresión inmediata en términos de producción y empleo.

Lamentablemente no hay estudios del impacto de las fallas de sanidad animal y vegetal sobre las exportaciones argentinas, pero una estimación preliminar sobre la aftosa indica que entre 1970 y 2002 habría causado un perjuicio mayor a u$s 30.000 millones de dólares de exportaciones no realizadas.

Existe en Argentina una normativa completa y basada en las prácticas internacionales de seguridad alimentaria, pero también en este campo hay fallas operativas. Tanto SENASA como INAL manifiestan problemas de recursos para cumplir las funciones, así como restricciones para un funcionamiento acorde a las necesidades. Para superar las deficiencias y alcanzar a la brevedad un desempeño eficaz de los organismos de contralor sanitario y de seguridad se requiere una solución integral y no nuevas normativas parciales. Es necesario que funcione el Sistema Nacional de Control de Alimentos, que ha sido creado en los ‘90. Para ello sería necesario un Plan a efectos de:

• Establecer una red de organismos, que funcionen como un sistema ágil y eficiente y, sobre la base de ello, definir las funciones propias de cada uno.

• Establecer un sistema de protección del consumidor interno y de los clientes externos. • Asegurar un único nivel de seguridad para los alimentos producidos en el país.

Entre las múltiples sugerencias de los capítulos del informe, hay tres que se destacan como puntos de partida para mejorar la cooperación y acelerar los procesos de desarrollo de la actividad:

• Un Plan de desarrollo agroalimentario integral • Un Plan Nacional de Sanidad y Calidad de los alimentos • El establecimiento de un consejo agroindustrial estratégico

Estas tareas, dependiendo de cómo se realicen y del espíritu con que se las dirija, cumplirían la condición de impulsar decisiones para el desarrollo de la actividad y de consolidar la trama institucional.

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La oferta industrial de insumos agropecuarios. Evolución del mercado de insumos agrícolas

A lo largo de la década de los 90, la agricultura argentina experimentó un proceso de modernización y expansión sin precedentes. Como resultado de ello, a nivel local se observa una importante expansión de la producción, acompañada por una internacionalización de la misma, a través del aumento de la oferta de tecnologías disponibles y de profundos transformaciones técnico-productivas. Así se verifica un proceso de cambio hacia planteos de agricultura más intensiva, reflejados en una mayor utilización de productos fitosanitarios y la difusión masiva de la práctica de la fertilización, sumadas a la expansión de ciertas técnicas como la siembra directa, que en conjunto permitieron un aumento de la productividad, reflejada en los mayores rendimientos de los principales cultivos. La introducción y rápida difusión de las semillas de soja transgénica a partir de mediados de la década, permitió una importante reducción de los costos, acompañada por la creciente expansión del cultivo de soja en todo el país. De ese modo, se produjo la incorporación de tecnologías de nivel internacional a través de los diversos insumos y de la maquinaria agrícola10, que estuvieron disponibles en la Argentina con un breve retraso respecto de su lanzamiento en los países en las que fueron originadas. Por otro lado, se verificó una expansión de la frontera agrícola en todo el país y un cambio notable en la estructura de la industria y la organización de la producción agrícola.

En este contexto la red de distribución de insumos experimentó una reconfiguración que la condujo a una condición de cuasi exclusividad privada por un lado, y a una considerable ampliación por otro, alcanzando una cobertura de nivel nacional. A través de dicha red comercial circulan no sólo los productos de las compañías (con tecnología incorporada, especialmente en referencia a la biotecnología), sino conocimiento, principalmente por medio de los profesionales que cumplen el rol de asesores desde esas firmas; tecnología desincorporada como manuales que editan las mismas empresas, a veces en colaboración con miembros de organismos públicos, como institutos de investigación y universidades. Con respecto a la circulación de productos, no lo hacen en su forma tradicional, sino aglutinados, formando parte de paquetes con estándares tecnológicos internacionales, con otros productos complementarios y diversos servicios que incluyen el financiamiento. Esta red también se encuentra conformada por otras instituciones privadas de difusión de técnicas específicas, como por ejemplo Aapresid, que poseen las características de libre asociación y financiación a cargo de sus miembros.

Así reocnfigurada la oferta de insumos y centrado en la idea de un paquete agronómico prediseñado, el proceso de toma de decisiones se ha desplazado en gran medida del productor al oferente de insumos en las tradicionales cuestiones de qué sembrar, cuándo, o cómo hacerlo. Ahora tales decisiones son compartidas/inducidas por el canal de distribución de insumos. Es decir, que se ha producido una “privatización de hecho” de esta red de conocimiento, en la que el sector público cumplía un rol central en el pasado, aunque con la participación del privado. Por otro lado, una parte muy importante de este conocimiento que circula por la red privada ha sido generado en el sector público, sobre todo en lo referente a tecnologías de proceso, como diversas técnicas de cultivo, en organismos como el INTA.

El importante crecimiento de la producción de granos se sustentó por un lado, en la brecha de rendimientos existente a inicios de la década de los 90, fundamentada en el bajo nivel de aplicación de tecnología, aunque por otro lado, se contaba con una importante dotación de recursos naturales y conocimientos que estuvieron disponibles en el momento en que se produjeron los cambios. Los insumos desempeñaron un rol clave en el aumento de la producción, principalmente a través del 10 En el mismo período se produjo un importante crecimiento y modernización del parque de tractores y cosechadoras en el país, y también de las sembradoras, especialmente las de siembra directa.

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aumento de la productividad; sin embargo, este potencial de crecimiento no es tan importante a futuro, ya que la brecha ha disminuido, especialmente en los grupos de empresarios más avanzados tecnológicamente, aunque aún resta un importante trabajo por hacer con algunos grupos de productores.

Este modelo marca una dependencia externa en cuanto a los insumos y los niveles tecnológicos. Se encuentra centrado en la exportación de commodities, crecientemente concentrados en la soja, con el retroceso de otros granos que tradicionalmente han ocupado un lugar central en la economía del sector. Si bien las exportaciones de soja y sus subproductos han resultado muy relevantes en los últimos años, sería importante tener en cuenta ciertos aspectos que podrían complicar el panorama a futuro. Aunque una importante proporción de la superficie sembrada con soja se realiza bajo el sistema de siembra directa, en muchos casos la producción se basa exclusivamente sobre el monocultivo de soja. Esta situación plantea importantes riesgos en el futuro acerca de la sostenibilidad de los ecosistemas, tanto en lo relativo al mantenimiento de la fertilidad y la estructura de los suelos (aún en planteos de siembra directa), como la aparición y profundización de diversos problemas sanitarios, todos causados por la falta de una adecuada rotación de los cultivos.

Desde esa óptica constituye un tema prioritario tener en cuenta la dependencia del sistema agrícola en torno a un solo cultivo, situación que acarrea riesgos tanto en el plano técnico- productivo como comercial. En ese sentido, ante cambios que puedan producirse en los mercados internacionales, ya sea por el nivel de precios de los commodities o de las regulaciones de los diversos bloques económicos (como las relacionadas con la comercialización de los productos transgénicos), el sector podría verse involucrado en una situación de compleja resolución. Por otro lado, se presenta la incertidumbre de cómo evolucionarán los niveles de incorporación de tecnología ante ciclos de precios internacionales bajos, aunque aún en esta situación sería importante rescatar el proceso de aprendizaje realizado por los productores en este período, especialmente en lo referente a las tecnologías de proceso, como la siembra directa.

En este marco, resulta fundamental definir el alcance de la investigación pública y la fijación de prioridades en cuanto a las diferentes áreas de investigación y desarrollo tecnológico, considerando las necesidades de los cultivos y los problemas fitosanitarios y de otro tipo que resulten clave para la Argentina. Desde la posición de las empresas proveedoras de insumos, los casos en los que el volumen de negocio planteado a escala internacional no resulta suficiente para la inversión en I+D por parte del sector privado, por lo que se dejan de lado determinadas líneas de investigación que sí pueden ser clave para el país. Esto mismo sucede en el caso de las especies autógamas (como el trigo11), donde ciertos beneficios no son fácilmente apropiables por parte de las empresas privadas. U otros que representan un escaso volumen para la compañía a escala global pero resulten prioritarios para la Argentina. Se destaca la importancia de la investigación local, especialmente con relación a la sostenibilidad del uso de recursos naturales como el suelo; la evaluación del estado de los ecosistemas, particularmente aquellos más frágiles de las regiones extra-pampeanas, donde se ha producido la expansión de la frontera agrícola. Para ello habría que realizar mediciones de impacto y apoyo a la difusión de conocimientos para la adecuada conservación de los recursos.

En el futuro se plantea el desafío de lograr la producción y comercialización de productos diferenciados, los cuales requerirán una estructura diferencial para cumplir con los requisitos de los sistemas de identidad preservada a lo largo de toda la cadena agroalimentaria. Para ello, es necesario considerar los factores relacionados con la producción y posterior logística, almacenamiento y transporte de los productos, con una articulación de toda la cadena productiva a través de los contratos que vinculen los diversos eslabones de la misma. 11 Con respecto a este cultivo, el desarrollo de cultivares transgénicos resistentes al glifosato aparentemente habría sido discontinuado por parte de las empresas, ya que no resultaría rentable en el nivel internacional, por la escasa cantidad de países interesados en el mismo.

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Tendencias en el desarrollo e introducción de materiales genéticamente modificados en el sector agrícola argentino

La biotecnología se ha ido consolidando definitivamente como una de las piedras angulares de las nuevas economías “del conocimiento”. Luego de más de un cuarto de siglo de inversiones publicas y privadas, sus productos comienzan a llegar regularmente a los mercados. En Argentina, la temprana puesta en funcionamiento de un sistema nacional de bioseguridad ha sido un factor fundamental para el desarrollo de la biotecnología aplicada a la agricultura. Es así como, desde hace más de cinco años nuestro país presenta al segundo lugar en cuanto a superficie cultivada con materiales genéticamente modificados.

En el sector agropecuario, la superficie cultivada con materiales GM alcanza los 12 millones de hectáreas en el caso de la soja, 100.000 hectáreas para el maíz y 8.000 hectáreas de algodón. El caso de la soja GM en Argentina constituye hoy en día un ejemplo mundial de velocidad de adopción de una tecnología a gran escala. En tal sentido, según Hopp, 2002, el desarrollo de la biotecnología aplicada a la agricultura en Argentina se ha basado en: la excelencia académica de las ciencias biológicas, la existencia de programas de mejoramiento genético establecidos en el sector privado (y estatal) que ayudaron a adaptar rápidamente las nuevas variedades, la rápida respuesta del sector oficial en materia agropecuaria estableciendo los mecanismos de control necesarios (bioseguridad), y la receptividad de los productores agropecuarios para la adopción de las innovaciones tecnológicas.

Hacia el futuro, puede pensarse en una mayor diversidad en lo relativo a caracteres productivos que resulten de interés para los productores agropecuarios y en muchos casos que presenten soluciones a problemas de carácter local, tal como el caso del virus de la enfermedad de Río Cuarto en el cultivo de maíz. También podrá avanzarse en las innovaciones que permitan el desarrollo, en plantas y animales, de productos de interés para la industria farmacéutica. Con respecto a aquellos materiales que poseen caracteres relativos a diferentes aspectos que hacen a la calidad del producto final, su desarrollo estará limitado por el tamaño del mercado al cual estén dirigidos.

La aplicación de estrategias biotecnológicas a la industria agropecuaria abre un amplio abanico de beneficios potenciales, sin embargo muchos de ellos no se alcanzarán si no se resuelve una serie de cuestiones importantes. Ellas están relacionadas con la organización de los sistemas de tecnología e innovación, así como con la base científica de la biotecnología y su interrelación con la investigación agrícola tradicional, otras se refieren a las consideraciones sobre la seguridad ambiental y alimentaria de los productos desarrollados. Existen además desafíos que surgen del carácter patentado de las nuevas tecnologías y de los mecanismos de transferencia de tecnología utilizados.

De tal forma, cabe indicar que la eficiencia de los sistemas nacionales de bioseguridad depende en gran medida de la forma en la cual las normas se encuentran organizadas administrativamente. Dos aspectos deben ser tenidos en cuenta: las formas de organización de los cuerpos técnico-administrativos y los aspectos relativos a las tareas de procesamiento de las solicitudes de liberación al ambiente/comercialización de los OGM. Esto implica contar con recursos humanos con capacidades en gestión administrativa, ciencias biológicas, ciencias agropecuarias, ciencias de la información y contralor de pruebas a campo y laboratorio, entre otras. Y además deberá existir capacidad legal y técnica para desarrollar e implementar los sistemas. Evidentemente, también se requiere de los recursos presupuestarios adecuados a tales fines.

En el caso argentino debe destacarse la capacidad de los recursos humanos involucrados en el proceso regulatorio, que ha hecho que el sistema evolucione y se adapte a los avances científicos y a los cambios que se observan en el ámbito internacional. Sin embargo, en la actualidad se requiere

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brindarle un mayor sustento legal, y fundamentalmente institucional, dada la multiplicidad de funciones que el mantenimiento del sistema supone en la actualidad.

Por otra parte, como ese trata de un proceso de evaluación “caso a caso” se impone enfrentar un desafío cada vez que se analiza un OGM diferente. Se trata además de un proceso iterativo, que suele requerir de información científica adicional así como de continuas precisiones acerca de la información presentada por quienes solicitan liberaciones al medio de los OGM.

Esto supone, que un sistema de bioseguridad requiere que los responsables de las evaluaciones de riesgo cuenten con el apoyo del sistema científico-tecnológico nacional/internacional y puedan acceder a fondos para la realización de investigaciones específicas, en materia de bioseguridad aplicada a los casos de interés local, lo cual hasta el presente ha resultado extremadamente difìcil.

Otro aspecto a tener en cuenta en el futuro es lo relativo a la comunicación al público de las decisiones en materia de bioseguridad, lo cual debe ser evaluado en detalle, y puede además tomar formas muy diversas: publicaciones, Internet, reuniones, consultas públicas.

En la actualidad existe una marcada dificultad en separar la información de mercado creíble, de la propaganda difundida para apoyar la percepción negativa sobre la biotecnología o para enfatizar sus beneficios. Además, el público en general posee un relativamente escaso nivel de conocimiento acerca de esta tecnología, y sus principales preocupaciones se relacionan con la seguridad de los alimentos derivados de organismos genéticamente modificados. Otro factor que contribuye a crear incertidumbre es el hecho que tampoco se conoce adecuadamente el proceso mediante el cual se regula la puesta en el mercado de los productos derivados de la ingeniería genética. Por todo ello suele existir avidez por contar con información objetiva sobre la tecnología, sus riesgos y sus beneficios para lo cual se requiere del esfuerzo serio y sostenido, tanto del sector público como del privado, para poner a disposición del público información que facilite sus decisiones.

En lo relativo al marco regulatorio sobre la protección de la propiedad intelectual, asentado sobre el cuerpo tradicional de las regulaciones del mercado de semillas y sobre la legislación de patentes, existiría una complementación para proteger la invención, el gen o evento, y el “vehículo material” del mismo, es decir la variedad. Sin embargo, deberá resolverse los puntos de controversia que aún existen, a medida que se desarrolle jurisprudencia sobre las solicitudes que está a consideración de la oficina de patentes.

Por otra parte, en lo concerniente a los organismos públicos de investigación, será necesario desarrollar mecanismos institucionales que faciliten a los investigadores la protección de las invenciones desarrolladas. Ya que las instituciones de investigación del sector público son esenciales para desarrollar e implementar estrategias de acceso a las tecnologías patentadas de importancia para el país.

En materia de producción y comercialización de semillas un problema a resolver es el derivado de la disolución del INASE como institución autónoma, en diciembre de 2000 y el traspaso de sus funciones a la estructura de línea de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos (SAGPyA), pues con ello se ha perdido flexibilidad administrativa y efectividad operativa en la materia, lo cual ha tenido consecuencias en cuanto a las posibilidades de expansión del comercio ilegal de semillas.

Al respecto, debe reconocerse que un problema central en la Argentina es el del comercio ilegal, lo cual, más allá de los riesgos en cuanta a la calidad de los materiales comercializados y los problemas fitosanitarias que ello puede acarrear, significa que muchos de los avances que podrían lograrse a través de la biotecnología –y muchas de las tecnologías convencionales- no encuentren un canal efectivo para ser incorporados a la producción.

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La etapa final del proceso de aprobación de los OGM, para su puesta en el mercado, implica una evaluación del potencial impacto que la comercialización del cultivo GM podría tener en los mercados de exportación de la Argentina. Este aspecto, que surgió como un mecanismo para evitar obstáculos comerciales, deberá revisarse de manera tal que permita contemplar las cuestiones estratégicas que los diferentes desarrollos suponen para el país. El caso del girasol es una muestra significativa al respecto.

Asimismo, habrá que analizar con seriedad y profundidad las diferentes alternativas que posee el Estado para reducir o redistribuir el riesgo asociado con la producción de granos GM y no GM, las cuales consisten en: el etiquetado voluntario; la fijación de niveles de tolerancia; la certificación y verificación de status no GM; el aumento de la capacidad de almacenaje y la información de mercados. Sobretodo debe tenerse en cuenta que la cuestión de la producción diferenciada no es exclusiva de los materiales GM y puede representar la apertura de mercados de producciones de cierto interés para el país. Aún más el avance de la biotecnología a tasas superiores a las actuales, en cuanto a diversidad de eventos aprobados en el mundo, necesariamente requerirá de esfuerzos suplementarios en este tema.

En materia de armonización de normas internacionales, en lo relativo al Protocolo de Cartagena de Seguridad para la Biotecnología, el problema fundamental resulta la vaguedad de su texto, así como las interpretaciones legales que de él surgen. Por lo cual la clave de su impacto sobre los mercados internacionales dependerá de las negociaciones que están siendo llevadas a cabo en la actualidad y de la formalización de acuerdos que permitan lograr una armonización más detallada y técnicamente sólida de las normas de bioseguridad en el ámbito internacional.

Finalmente, cabe recordar que “uno de los aspectos que distinguen esta revolución genética es que su insumo más importante es el conocimiento científico. La existencia de buenos científicos y tecnólogos permitió crear el sistema de control confiable del que se habla más arriba e impulsó la rápida transferencia al productor. Sin embargo, la Argentina sólo podrá tener un desarrollo persistente de vanguardia en biotecnología si invierte con continuidad en investigación científica propia que sirve de base para su aplicación, convirtiéndola como en otros países en una política de Estado.”

Biotecnología en industrias de alimentos. Sectores: lácteos, carnes, maiz y derivados, bebidas

La definición amplia de biotecnología es el uso de organismos vivos o partes de ellos (estructuras sub – celulares, moléculas) para la producción de bienes y servicios. En esta definición se encuadran un conjunto de actividades que el hombre ha venido desarrollando por miles de años, como la producción de alimentos fermentados (pan, yogurt, vinos, cerveza, etc.). Biotecnología moderna se considera aquella que, contemplando la definición anterior, hace uso de la información genética, incorporando técnicas de ADN recombinante.

En el caso de estas técnicas aplicadas al rubro alimneticio consideraremos a la Biotecnología en un concepto mas amplio, no sólo como tecnología basada principalmente en el uso de la información genética o de ingeniería genética, sino que extenderemos a todas aquellas empresas que estén trabajando “en biológicos” o con materias primas biológicas, que pueden ser base de una re-estructuración o diversificación sectorial o bien renovar sus sistemas de producción o de líneas de productos.

El sector de la biotecnología industrial, diferenciado como tal, no existe en las estadísticas oficiales en nuestro país. Esta situación dificulta el análisis de las empresas sectoriales, que incorporan procesos, insumos o productos de la biotecnología. Aún así en Argentina solo hay dos o

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tres empresas con las características “similares” a las de Biotecnología de EE.UU., pero que no trabajan en la frontera del conocimiento o en las tecnologías avanzadas a nivel internacional; si lo están, en cambio, en el nivel regional.

En los últimos años con la fuerte aceptación por los productores agrícolas de las semillas “transgénicas” (especialmente la soja y el maíz Bt) ha crecido el interés por la biotecnología y la producción en el país. Prueba de ello, entre otros ejemplos, es el surgimiento de Bioceres SA y de otras inversiones en desarrollos moleculares de semillas por parte de empresas internacionales.

La infraestructura científico – tecnológica, principalmente el recurso humano formado por investigadores y tecnólogos, es importante y no está suficientemente utilizada. Esto tiene varias causas , algunas de las cuales mencionamos en el trabajo. Pero constituyen con políticas y gestiones adecuadas una necesaria complementación para el crecimiento de las industrias actuales y para los posibles surgimientos de nuevas empresas.

El grado de incorporación de la “Nueva Biotecnología”, es decir la que está basada en el dominio de la información genética, es muy bajo en los sectores industriales analizados en Argentina. Casi podríamos decir que salvo su uso para producir los Jarabes de Alto Contenido de Fructosa (JACF ó HFSC, tecnología de comienzo de los 80), para seleccionar el sexo de los bovinos y en algunas de los equipos diagnósticos para detección de enfermedades en animales, no se detectaron otras aplicaciones . El resto son producciones biológicas tradicionales o la utilización de insumos, productos de la biotecnología (p. Ej.: enzimas recombinantes).

Cabe aclarar que, aún así, las empresas analizadas pueden cubrir muy bien sus mercados, las necesidades de la población, trabajando con muy buena calidad. Es decir que las tecnologías que utilizan les son suficientes para mantenerse y crecer. Pero es evidente que se harán cada vez mas dependientes de las tecnologías básicas y productivas que se desarrollen en el exterior y por otro lado no están pensando en diversificar sus producciones o darles una valorización con productos mas definidos.

Cómo perciben las empresas alimenticias locales estos desafíos de incorporación y/o desarrollos de esta técnicas provenientes del exterior. En general, las empresas analizadas ven que el crecimiento de las industrias de la alimentación de la mano de la biotecnología, es el rumbo que va tomando la producción internacional. Habitualmente se muestran muy interesados en ser informados sobre los temas específicos de su sector y de los grandes avances que se vayan produciendo en las ciencias biológicas. Son escépticos sobre la posible instrumentación y desarrollo de la biotecnología en las empresas instaladas en el país, al mismo tiempo que muy abiertos a posibles colaboraciones (más allá de los servicios) con el sector académico.

Una preocupación importante a tener muy en cuenta, que apareció claramente con todos los entrevistados , es lo relacionado “a lo transgénico” en alimentos. El debate sobre las semillas genéticamente modificadas (en general sobre los Organismos Genéticamente Modificados, O.G.M.) ha creado una alta sensibilidad en los sectores de la producción y consideran que el usar materias primas “recombinantes “ o insumos de la biotecnología, pueden ser de riesgos para la introducción de sus productos en los mercados.

La percepción pública, la educación, la información, la participación de los consumidores en los aspectos regulatorios, son imprescindibles para el buen uso y el éxito de las tecnologías genéticas. Estos aspectos que son “lejanos a los empresarios” de la alimentación y en general a los empresarios industriales, pasa a ser un elemento fundamental de éxito comercial. Nuevamente el Estado, junto a los privados, juega un rol esencial.

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Tendencias de las nuevas tecnologías Industria Oleaginosa

Sumado a los desarrollos biotecnológicos, cabe señalar otras posibilidades técnicas, centradas especialmente en las industrias aceiteras. Siendo este uno de los principales commodities de exportación resulta de interés identificar cambios técnicos orientados en distintas direcciones:

• Procesos más amigables con el medio • Procesos con menores mermas / costos • Obtención de productos más saludables

Del análisis surge que las empresas pueden agruparse de acuerdo con los objetivos y escalas en que desarrollan su actividad:

• Productores de grandes volúmenes de aceite crudo y/o refinados a granel y/o envasado, donde los márgenes de rentabilidad están dados por el volumen.

• Productores de productos diferenciados, con inversiones menores, donde el volumen procesado es sensiblemente menor, pero su valor agregado es significativo.

• Productores de grandes innovaciones conceptuales y tecnológicas que implican importantes inversiones en investigación y equipamiento para atender mercados de demandas sofisticadas y de alto poder adquisitivo.

El grueso de estos desarrollo se producen en el exterior, lo cual lleva a indagar al razones que impulsarían su adopción localmente. Sobre el particular cabe recordar que:

Las empresas argentinas, tanto de capitales nacionales o pertenecientes a grupos multinacionales, disponen de tecnología moderna, son de alta capacidad diaria y los costos de producción se cuentan entre los más bajo del mundo.

El negocio de la industria oleaginosa proveedora de aceites crudos para el mercado interno y fundamentalmente para exportaciones basa sus estrategias en la adquisición de la materia prima, los granos, en la mejor oportunidad de tiempo y espacio. Esto es adquirir los granos en el mejor momento y al mejor precio. Ello lo decidirá en base a recursos económicos y capacidad de almacenamiento disponible. La ubicación de las plantas con respecto a las vías de transporte, especialmente puertos, también es estratégico por la incidencia del flete en el costo.

En lo que respecta a aceites refinados, también son comodities con algo más de posibilidades de marketing, las plantas cuentan con tecnología moderna. Pudiendo en este caso mejorar algunos aspectos, que no los consideramos relevantes como barreras.

Para los aceites refinados envasados la posibilidad de abrir mercados en el mundo es una necesidad para lograr volumen en un producto que tiene bajo margen de rentabilidad. Ese gran volumen contribuye a bajar costos fijos y mantener alto el nivel de productividad durante todo el año. Sólo con esa productividad constante es posible planear inversiones de renovación tecnológica y/o ampliaciones.

En el área de los subproductos, los pellets destinados a raciones balanceadas tienen especificaciones y precios internacionales. Algunos mercados han intentado castigar a los provenientes de granos obtenidos mediante modificaciones genéticas pero hasta el momento esto no ha avanzado en forma sustancial.

El precio se establece en base al contenido de proteína. En Argentina la soja tiene en promedio un nivel de proteína algo menor que Brasil, con lo cual a pesar de descascarar el poroto, le resulta dificultoso llegar al valor requerido para pellets denominados de Alta Proteína. Existiría en este campo una oportunidad de estudiar cómo lograr la semilla adecuada para estas latitudes.

Las harinas para uso humano, o sea las aisladas y concentradas, son producidas por pocas compañías en el mundo. Los grupos multinacionales que las producen a partir de soja concentran

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esta actividad en uno o dos polos y desde allí las comercializan a todo el mundo. En Argentina no se producen, si en Brasil, con lo cual esta zona del mundo parecería no admitir otros actores.

La lecitina de soja cruda es la única que se produce. Hay alta oferta y se exporta hacia otras partes del mundo donde se la procesa para obtener productos diferenciados de distinta sofisticación. El desarrollo de estos productos está muy concentrado en pocas empresas, así como la elaboración de los mismos. Son desarrollos que requieren inversiones importantes en tiempo y equipamiento. No hay indicadores que señalen oportunidades para Argentina en este rubro.

Frente a grandes productores mundiales de aceites de soja y girasol, crudos y envasados, las oportunidades para Argentina estarían enfocadas en valorizar otros aspectos, donde el concepto clave es la diferenciación del producto.

El girasol brinda la oportunidad de producir tres tipos de aceite de distinta composición: aceite poliinsaturado (es el de uso masivo), aceite de alto oleico y aceite de medio oleico. El de alto oleico se produce en pequeños volúmenes y el de medio oleico aun no se comercializa. Esta diferenciación requiere para el industrial capacidad de acopio y procesamiento separado. Trabajando en instalaciones de gran capacidad horaria esto se torna dificultoso, por lo cual el industrial no fomenta la expansión de este tipo de diferenciación. Es si muy interesante para elaboradores medianos. La búsqueda de mercados internacionales, los acuerdos para la siembra de la semilla especial y el procesamiento separado es una cadena que debe funcionar sin eslabones rotos.

La soja, como tipo de aceite es igual en todo el mundo, salvo el origen de semilla OMG. El grado de refinación y estabilidad mejoró en Argentina en el año 2002 en forma apreciable, lográndose aceites refinados de muy buena calidad, aunque no uniforme en todos los elaboradores.

Argentina tiene suelos y atmósfera limpia. Sus suelos son fértiles, requiriendo los mínimos nutrientes. Se pueden instrumentar trazabilidad de los productos comercializados. Está muy lejos de las zonas de conflictos bélicos, de los materiales radioactivos. Tiene una pampa como no hay otra en el planeta. Estas consideraciones, entre otras más, pueden conformar respaldo para una Marca País, que sea sinónimo de lo que buscan los mercados dispuestos a pagar precios diferenciados: Alimentos Sanos y Seguros. Alimentos que provienen de suelos, acopios, procesos industriales y envasamientos que respondan a Buenas Prácticas de Manufacturas.

Para un mundo de comodities, esa Marca País, se vuelve más necesaria cada día. Se requiere una fuerte convicción al respecto para instrumentar políticas de largo alcance que involucren al sector público como al privado. Sin ese convencimiento y cambio de estructuras mentales esta idea sólo será una utopía.

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La industria del maiz en Argentina

Las industrias de molienda húmeda y seca

Tienen un consumo de: • Un millón de toneladas año, la Molienda Húmeda • 250 mil toneladas, la Molienda Seca.

Generan un importante valor agregado dado que el valor de los productos por lo menos duplica al valor de maíz utilizado. Una cuantificación estimativa de los productos que elaboran las moliendas de maíz puede resumirse en:

• Fructosa 55: 300 mil toneladas por año • Fructosa 42 y jarabes mezcla: 100 mil toneladas por año • Glucosas y maltosas: 100 mil toneladas año. • Almidones comunes y modificados: 70 mil toneladas por año • Aceite de maíz: 40 mil toneladas • Gluten feed y meal: 200 mil toneladas • Polentas: 120 mil toneladas • Subproductos de Molienda Seca: 60 mil toneladas. • El valor total facturado por estos productos alcanza los 400 millones de dólares anuales. • Productos de la Molienda Seca de maíz y sus destinos: • Granos Pelados: parte se destina al mercado argentino para la producción de cereales para

el desayuno y parte se exporta. • Sémolas de Maíz (46%): se destinan al mercado interno, fundamentalmente para polentas. • Harinas de Maíz (6%): No existe consumo en el país, y se exporta a países africanos. • Salvados, Moyuelos y Residuos de Maíz (33%): se destinan al consumo animal. • Productos de la Molienda Húmeda de Maíz y sus destinos • Como término medio, por cada 100 Kg. de maíz en base seca, se obtienen 67 Kg. de

Almidón, 9 Kg. de Germen, 8 Kg. de Gluten Meal y 16 Kg. de Gluten Feed. • Coproductos que se obtienen conjuntamente: • Germen (permite producir el aceite y la harina de germen) • Gluten meal y gluten feed (materiales proteicos destinados a la alimentación de aves y otros

animales). • Almidones • Los almidones pueden ser utilizados como tales, modificados o bien convertidos

(obteniéndose distintos tipos de edulcorantes).

La evolución tecnológica.

El gran salto tecnológico de la Molienda Húmeda se concretó a principios de la década del ochenta cuando en el mundo se desarrolló la tecnología para producir Fructosa 55. Casi inmediatamente, en nuestro país se instalaron varias fábricas que aplicaron el nuevo proceso y en breve plazo se produjo un fenomenal reemplazo en la industria de bebidas gaseosas donde el nuevo producto desplazó en una muy alta proporción al azúcar de caña. Luego de ello, se han ido produciendo cambios menores como la producción de glucosa por la vía enzimática, el desarrollo de varios productos como maltodextrina, colorante caramelo, maltosa, otros almidones modificados, etc. Asimismo, hubo importantes y continuas mejoras en la tecnología de los procesos y en los equipamientos, ganando en calidad de producto y en economía de escala.

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Los distintos escenarios macro y la Molienda Húmeda. La historia económica de las últimas dos décadas en Argentina le planteó a la industria de la Molienda Húmeda, tres escenarios perfectamente diferenciados:

De alto nivel de regulación: entre 1985 y 1991, se desarrollaron diferentes sistemas de control de precios para toda la economía, cuyo resultado fue totalmente ineficaz; a ello debe sumarse el control establecido por la Ley 23.292 que cuantificó la producción permitida para cada empresa, prohibió la instalación de nuevas fábricas y, en términos generales, puso a las empresas bajo un sistema de absoluto control estatal.

En este contexto las empresas sobrevivieron con muy baja rentabilidad, sin realizar inversiones y sin actualizar su tecnología.

Desregulación con estabilidad: entre 1991 y mediados del 2001 se dieron condiciones de estabilidad económica, amplia apertura en el comercio internacional y bastante liberación en cuanto a las reglas del comercio interno. La paridad 1 a 1 del dólar facilitó el ingreso de productos extranjeros sin limitaciones ni compensaciones de dumping o subsidios aplicados en los países de origen.

En este período, el sector invirtió fuertemente, ampliando en forma sustancial su capacidad de producción y manteniendo su tecnología muy actualizada a nivel internacional.

El desastre macroeconómico: el gradual deterioro macroeconómico de los últimos tiempos de la convertibilidad, se aceleró a fines del 2001 y explotó en los primeros meses del 2002.produciendo la recesión más fuerte de la historia y un colapso general de la actividad económica.

El sector debió soportar un fuerte quebranto originado en la pesificación de sus créditos por venta, en la rotura de la cadena comercial, en la incertidumbre total sobre el costo de su insumo principal, el maíz y en la caída de numerosos clientes. Su capacidad competitiva y prudente posición financiera le permitieron sobrevivir, hasta que, lentamente, hacia mediados del 2002 la economía del país comenzó su proceso de normalización. Se incrementaron los esfuerzos de exportación y se redujo sustancialmente el riesgo de cobranza, aun a costa de reducir los volúmenes vendidos. Tras varios meses de sufrir fuertes pérdidas, el sector se ha estabilizado y ha recuperado su capacidad de generación de fondos genuinos.

Durante el período 1995-2000 se realizaron inversiones muy significativas, que sólo entre 1995 y 2000 alcanzaron los 100 millones de dólares y que permitieron triplicar la capacidad instalada en 15 años.

Por otro lado, la variedad de productos y la variedad de mercados a los que aquellos van destinados han obligado a una competencia totalmente abierta, que se desarrolló sin ningún tipo de subsidio ni protecciones especiales.

En cuanto a la Molienda Seca, su desarrollo fue más lento dado que la mayoría de las empresas que la integran son medianas o chicas que casi generalmente enfrentaron restricciones financieras muy serias como para alcanzar crecimientos más rápidos.

Mercado mundial de Molienda Húmeda. En la etapa industrial, la dinámica de los mercados y de la producción también esta dominada por Estados Unidos. Aunque las políticas de la CEE tienen fuertes implicancias en la dinámica del sector. Estados Unidos es también el principal elaborador industrial de maíz. El comercio exterior de edulcorantes de maíz no es de gran magnitud, lasexportaciones mundiales de edulcorantes de maíz representan el 10% de la producción total.

El comercio internacional de los productos de Molienda enfrenta un mercado internacional que ha ido planteando cada vez más restricciones y aumentando los subsidios.

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Las industrias derivadas han ido creciendo en los volúmenes exportados, desarrollando nuevos mercados y aprovechando las ventajas generadas por los distintos acuerdos de complementación económica. En el año 2002 estas exportaciones representaron más de 36 millones de U$S para la Molienda Húmeda y 8 millones de U$S de dólares para la Molienda Seca.

Tratamiento aduanero a la Molienda de Maíz: A nivel industrial, los subsidios en la CEE son muy elevados y esto se constituye en la principal amenaza para el sector molinero local. A pesar de ello, la Argentina ha podido casi auto-abastecer de este producto al consumo local y en los últimos años se inició un proceso de recuperación de los mercados de los países limítrofes. El establecimiento de aranceles externos comunes en el MERCOSUR explica fundamentalmente esta dinámica, en el caso de los edulcorantes este alcanza el 19%, incluida una tasa de estadística del 0,5%. Para los almidones y sémolas alcanza una tasa del 13% y para los almidones modificados del 17%.

Para las exportaciones rige un derecho del 5% que se compensa parcialmente con reintegros del orden del 3%, salvo en los casos del aceite de maíz y de los productos de la Molienda Seca que deben pagar un 20% de derechos de exportación.

El Mercado Argentino de la Molienda Húmeda

El principal producto en términos de ventas son los edulcorantes de maíz en los cuales nuestro país cuenta con una tecnología de proceso muy actualizada. En el año 2000, la producción de edulcorantes de almidón alcanzó las 500 mil toneladas, con un aumento de más del 100% en la última década. Su producción está fuertemente orientada al mercado domestico (aunque en los últimos años ha iniciado una muy interesante corriente exportadora) como ingrediente en otras producciones alimentarias.

Dado el carácter competitivo de la mayoría de los edulcorantes de maíz con el azúcar, cabe hacer un comentario sobre los riesgos que padece esta industria en relación con las presiones generadas por Brasil a través de su Plan Proalcool. La producción conjunta de alcohol y azúcar a partir de la caña y el uso obligatorio del alcohol como combustible han permitido un muy fuerte crecimiento de ese sector en Brasil, que genera grandes volúmenes exportables de azúcar a precios bajos a través de una serie de subsidios directos o encubiertos. Estos volúmenes presionan sobre el mercado local y una apertura indiscriminada del mismo podría llevar a muy fuertes perjuicios tanto para la industria argentina de caña como para la elaboración de edulcorantes de maíz.

Los destinos de la producción de la molienda.

Existe una sustancial diferencia entre los productos de las Moliendas Húmeda y Seca. Los de la Molienda Húmeda van destinados a otras empresas dado que se trata de bienes intermedios que no van al consumidor final. Ello implica un especial énfasis en los aspectos de calidad y de servicio al cliente donde las marcas y envases son elementos secundarios. En general la industria trabaja abasteciendo directamente a los grandes clientes y empleando distribuidores mayoristas y minoristas en el caso de los clientes más pequeños. Existe un continuo contacto profesional y técnico con los clientes para la optimización de las prestaciones de los productos.

En la Molienda Seca valen las mismas consideraciones en los productos que van a industria como el gritz cervecero pero no así con las sémolas cuya comercialización se realiza a través de los supermercados y la cadena comercial tradicional.

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Estrategias empresariales en la Molienda Húmeda

Una estrategia de especialización en la producción de insumos de uso industrial por parte de la empresa trasnacional, con una lógica de especialización regional para el abastecimiento de determinados productos. Así, la producción de sorbitol se ha concentrado en Brasil, mientras en Argentina se desarrolla la producción de dextrosas y almidones modificados con destino a la industria de cartón y papel.

Una estrategia de integración vertical que utiliza internamente los productos del almidón, donde el caso mas notorio es Arcor.

Una estrategia de diversificación en la producción de edulcorantes que le permite ofertar al mercado azúcares de maíz y de caña, que sería el caso de Ledesma.

Una estrategia de centralización con énfasis en el concepto de servicios, con la producción de almidones especiales que satisfacen necesidades específicas de cada cliente, que refleja la situación de Glutal.

Aspectos generales Los condicionantes al comercio

En cuanto al maíz, existen dos condicionantes de calidad que suelen usarse a la manera de para-arancelarias: las micotoxinas y los transgénicos.

Entre las micotoxinas, la Unión Europea estableció una restricción muy fuerte sobre el contenido de aflatoxinas; fijaron un máximo de aflatoxinas totales cuatro partes por billón12 y dos partes para b1, frente a un límite de 20 partes según la FAO / OMS, valor que respeta el MERCOSUR. El límite establecido por la Unión Europea no está respaldado por la investigación científica existente y se ha constituido en una clara e injustificada restricción al comercio.

Algo similar sucede con los transgénicos de explosivo desarrollo en los últimos años, para los que la presión de los grupos ecologistas europeos obtuvo la obligatoriedad de rotulación, con la última modificación de la norma 90 – 220, cuando los límites superan el 1% y que numerosos clientes han llevado a valores aún menores. La restricción está fijada tanto para los productos que contienen el transgen como para aquellos derivados de los mismos (aunque en el proceso de fabricación el transgen desaparezca).

Las posibilidades de ampliar las exportaciones de maíz y sus derivados son muy grandes en la medida que Argentina es muy competitiva en la producción.

Las amenazas a los mercados locales.

Puede esperarse un continuo incremento del consumo interno del maíz, tanto en su uso como forraje como en su empleo como materia prima industrial. Eventualmente habrá una tendencia a la identidad preservada que llevará a la necesidad de realizar importantes esfuerzos en el área logística.

En cuanto a los productos de la molienda, puede preverse que continuarán las presiones brasileñas para el ingreso de azúcar con su consecuente riesgo para el desarrollo del mercado de las

12 1 Billón = 1 x 10 9

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fructosas. Otra amenaza sobre la molienda Húmeda son los almidones y dextrosas subsidiados provenientes de la Unión Europea.

En condiciones de justa competencia el sector mantendrá una posición muy sólida.

Los principales desafios.

No habrá posibilidades sustanciales de progreso en tanto no se pueda avanzar sobre las políticas de subsidio y protección de los países centrales. Los esfuerzos del grupo CAIRNS y las negociaciones de la ronda de la OMC, pueden significar una esperanza, pero los resultados seguramente se verán en el largo plazo.

En maíz Argentina es competitiva aún en las condiciones actuales, pero el potencial es altísimo si se diesen reales condiciones de libre comercio.

Para los productos de las moliendas la esperanza de alcanzar condiciones de libre comercio es aún menor. El sistema de protección existente en muchísimos países demuestra el nivel de competitividad alcanzado por esta industria argentina.

Las oportunidades

Para el mercado interno, la consolidación se dará a través de una eficaz protección contra dumping o subsidio. En cuanto al mercado regional, los esfuerzos y éxitos de los últimos tiempos pueden multiplicarse en el marco de la apertura que se puede lograr a través del ALCA o de otros acuerdos regionales o bilaterales.

Las reducciones de costo alcanzadas hasta ahora con el desarrollo de los OGM pueden aumentar sus efectos a medida que se desarrollen las nuevas etapas de esta tecnología y se obtengan productos que mejoren la calidad de los existentes. Dado el potencial de los distintos métodos de transgénesis y la situación de avanzada en el país en el manejo tanto de la investigación y desarrollo como en la aplicación práctica, cabe esperar resultados muy importantes en las próximas etapas.La diferenciación (descommoditización) y diversificación de productos. Los desarrollos potenciales en la trama se concentran en la etapa primaria y afectarán a las etapas industriales. Estos cambios conciernen a los organismos genéticamente modificados (OGM) que buscan mejorar la rentabilidad en el manejo o la resistencia a insectos, las mejoras genéticas a fin de lograr variedades de maíz de alto valor (MAV) y las innovaciones en la etapa de manejo.

La introducción de variedades de alto valor (MAV): Comprende la modificación de las características de la composición del grano donde el grano se ha cruzado o se ha aplicado la ingeniería genética para que tenga determinadas características de utilización tales como: alto contenido de aceite (HOC), una composición específica de aminoácidos, un nivel particular de amilosa y amilopectina.

ANEXO METODOLÓGICO

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Criterios de Selección de los sectores, y descripción de pautas metodológicas a ser tenidas encuenta para la realización de los

mismos

Objetivos y alcance del estudio

El Estudio 1.EG.33.6 integra el Programa “Componentes macroeconómicos, sectoriales y microeconómicos para una estrategia nacional de desarrollo” (Estudio 1.EG.33), solicitado por la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía. Siendo el objetivo general del Programa el impulso de las fuentes de crecimiento a largo plazo de la economía argentina y el establecimiento de los lineamientos generales correspondientes, el propósito específico del componente de Estudios Sectoriales es la identificación de aquellas actividades o agentes con posibilidades de sofisticar su producción y aumentar su participación en los diferentes mercados y cuyo desenvolvimiento pueda verse obstaculizado en la actualidad por cuestiones meso o macroeconómicas.

En líneas generales, se procura, en una primera instancia, conocer en profundidad la potencialidad de diversos sectores para diferenciar productos, innovar en bienes, procesos y aspectos organizacionales, incrementar y diferenciar exportaciones y sustituir eficientemente importaciones para, en un segundo paso, formular las recomendaciones de políticas (instrumentos e instituciones) pertinentes para conformar un entorno adecuado y fomentar el aprovechamiento de las oportunidades. El marco más general de políticas al que este estudio debería contribuir es la búsqueda y configuración de una estructura productiva con identidad propia basada en una competitividad genuina, sustentable y acumulativa.

Es sabido que, después de una década en la que predominaron condiciones macroeconómicas relativamente estables, la economía argentina se enfrenta en la actualidad a un contexto de fortísimas incertidumbres y a una estructura de precios relativos –si bien inestable en el corto plazo- radicalmente diferente a la del período anterior. Esta situación obliga necesariamente a las empresas a un replanteo generalizado de las estrategias adoptadas en la mayor parte de la década de los ’90; en principio, las dimensiones productiva, tecnológica, financiera, comercial y organizacional de las firmas deberán ser recreadas y adaptadas a las nuevas condiciones de competencia que se van definiendo y estableciendo. Este accionar, a su vez, generará forzosamente modificaciones importantes en la trama productiva global y en cada una de las cadenas de valor en las que se inscriban las unidades individuales. La economía argentina viene de un proceso de reestructuración cuyas líneas más significativas quedaron definidas en la segunda mitad de la década pasada. Más allá de las particularidades sectoriales específicas, el proceso de reconversión y modernización estuvo condicionado por la apertura comercial, la integración en el Mercosur, la sobrevaluación cambiaria, el ingreso masivo de capitales externos, la segmentación del mercado financiero y las nuevas regulaciones en el mercado de servicios públicos. En este marco, los sectores industriales, en líneas generales, fueron afectados por problemas de competitividad y de costos comparativamente altos en términos internacionales, por lo que sus esfuerzos principales se dedicaron a racionalizar y optimizar los procesos productivos y a desplazar actividades de dudosa recuperación de inversiones en el corto plazo.

Por otra parte, la recesión instalada en el mercado interno desde fines de 1998 complicó aún más el posicionamiento de las firmas, sin que se produjeran mejoras en las condiciones de la demanda

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internacional que compensaran ese efecto. Por el contrario, la devaluación brasileña de principios de 1999 alteró significativamente los términos del intercambio en el MERCOSUR y comprometió en varios sectores la alternativa de crecer vía exportaciones. En líneas generales, la ausencia de buenas perspectivas por el lado de la demanda obligó a un nuevo ajuste del sector productivo, frenando, postergando o reduciendo significativamente los niveles de inversión y achicando aún más los planteles de personal calificado. En este contexto, si bien la mayoría de los sectores industriales opera en la actualidad con elevados márgenes de capacidad ociosa, es probable que aparezcan algunos cuellos de botella a lo largo de las cadenas productivas que perturben las posibilidades de una reactivación inmediata y sostenida.

Al efecto de dar cuenta de esta situación y, al mismo tiempo, de explorar las potenciales ganancias de competitividad genuina, se ha previsto en los términos de referencia oportunamente establecidos que, para cada uno de los estudios sectoriales a realizar, se deberán desarrollar las siguientes actividades:

1. Registrar y analizar la evolución de las principales variables: producción, empleo, importaciones, exportaciones, inversiones, etc.

2. Describir la trama productiva del sector y evaluar su contribución al desarrollo local: número y tamaño de las empresas, relaciones y características de los vínculos con otros sectores económicos e instituciones (cámaras, organismos científicos y tecnológicos, agencias de fomento, etc.), participación y relevancia de la trama para la economía regional, mecanismos de financiamiento de la actividad, clima de inversión, marco regulatorio del sector.

3. Caracterizar la inserción internacional del sector: el patrón de comercio exterior, los principales mercados, la participación en el Mercosur, el patrón de internacionalización productiva, la participación de empresas transnacionales, etc.

4. Tipificar la conformación de grupos o subsectores según aspectos tecno-productivos: grado de complejidad tecnológica de los productos y de los procesos, tipo de organización de la firma, naturaleza del proceso de trabajo, capacidades endógenas para el desarrollo de actividades de innovación, etc.

5. Identificar para cada uno de ellos las posibilidades u oportunidades existentes para: diferenciar productos, innovar en productos, procesos y aspectos organizacionales, sustituir eficientemente importaciones, ganar o consolidar posiciones en los mercados internacionales.

6. Identificar los obstáculos o problemas pertenecientes al entorno meso o macroecónomico que impiden la explotación de las posibilidades y oportunidades halladas.

7. Identificar aquellos agentes claves en el control de los recursos, procesos o canales determinantes para la dinámica del sector, considerando en particular los aspectos regionales involucrados.

8. Estimar el impacto del aprovechamiento de las posibilidades y oportunidades detectadas sobre la producción (“dirección” del crecimiento), el empleo (aumento/disminución en puestos de trabajo, cambios en las calificaciones/habilidades requeridas), las exportaciones (volumen y tipo), las importaciones (volumen y tipo), la evolución del Mercosur (patrón de complementación), la reconversión de empresas del sector y el desarrollo de proveedores.

9. Presentar un perfil de especialización para el sector, identificando aquellas actividades o agentes claves para su desarrollo.

10. Formular un conjunto de lineamientos de acción que integre instrumentos e instituciones, a fin de remover los obstáculos meso y macroeconómicos identificados, conformar un entorno adecuado y fortalecer las capacidades endógenas de las firmas.

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11. Identificar las áreas (educación, ciencia y tecnología, relaciones internacionales, tributación, banca, etc.) y los niveles del Estado (municipios, provincias, nación) que requerirían ser involucrados y coordinados para la puesta en marcha de tales lineamientos, incluyendo, allí donde corresponda, los aspectos de negociaciones regionales involucrados (Mercosur).

Desde el punto de vista del producto final esperado, es importante establecer –como parámetro general para todos los estudios sectoriales que se elaboren- que se pretende contar con a) una visión sintética de las líneas principales de reestructuración del sector y el mercado respectivo en la década de 1990, principalmente como resultado de la aplicación del conjunto de reformas estructurales; b) un análisis detallado del impacto de la recesión instalada desde mediados de 1998 sobre la dinámica y las capacidades actuales de producción, inversión y reacción del sector ante diferentes estímulos macroeconómicos; y c) un análisis exhaustivo del desempeño, las expectativas y las estrategias predominantes a lo largo del 2002. A este efecto, se considera imprescindible que los consultores sostengan un número significativo de entrevistas dirigidas con empresas representativas de las diversas situaciones sectoriales que puedan desarrollarse. Asimismo, el Estudio adoptó criterios generales que sirven de orientación tanto a los trabajos de índole macro, como a aquellos de índole sectorial. Estos criterios se refieren a la adecuación de la política fiscal a una restricción presupuestaria que implica la generación de superávit primarios a efectos de atender obligaciones, lo que no supone la demanda, en términos agregados, de aportes adicionales de fondos del exterior. Estos criterios se utilizaran en general y parte importante de su especificación puede encontrarse en los componentes de los estudios macroeconómicos.

Por otro lado, el conjunto de los trabajos sectoriales deberá tener en cuenta las siguientes condiciones: a) los recursos económicos a utilizar para el desarrollo de las acciones por parte del sector público no deberán superar los montos establecidos por el último presupuesto nacional para el área correspondiente. En caso de tratarse de áreas sin recursos asignados, los montos adicionales para el diseño y la ejecución de los lineamientos de política surgirán de la reasignación de partidas y no podrán ser superiores al 5% del presupuesto dedicado al área correspondiente; b) el plazo para el inicio de la ejecución de acciones será inferior a los 18 meses y el período total de implementación de las acciones no debería superar los 3 años desde la puesta en marcha.

Criterios de selección de los sectores

En el marco de estas orientaciones generales y considerando el presupuesto disponible para la ejecución de este componente, se ha dispuesto la realización de diez (10) estudios sectoriales, los que serán desarrollados a lo largo de un período de cuatro meses, a partir del 1 de septiembre. Para la selección y definición de los sectores a estudiar se han considerado cuatro parámetros o dimensiones complementarias: a) el impacto y la relevancia en la estructura productiva; b) la representatividad de diversas situaciones tecno-productivas típicas; c) la factibilidad efectiva, combinando criterios de información y expertise disponibles; d) la no superposición o redundancia con eventuales esfuerzos similares en curso. Los dos últimos parámetros apuntan a garantizar la concreción del trabajo en los términos previstos y a maximizar los recursos disponibles. A efectos de justificar apropiadamente la selección de sectores efectuada, los dos primeros requieren una presentación más detallada.

Impacto y relevancia en la estructura productiva: esta dimensión combina diferentes criterios. En principio, se pretende generar una contribución positiva sobre el empleo y la balanza de pagos en función directa de la potencialidad de crecimiento de cada sector, estando ésta asociada, fundamentalmente, a las condiciones de demanda y de mercado y a la posibilidad de atenderlos

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en tiempo y forma. A su vez, dicha contribución resultará en términos relativos de la intensidad de impacto prevista, lo que depende principalmente de la intensividad en el uso de la mano de obra y de la propensión exportadora o la capacidad sustitutiva de importaciones presente en cada sector.

Asimismo, al efecto de prever la capacidad competitiva revelada de cada sector, resulta valioso considerar su dinámica de evolución en los últimos años y en la coyuntura inmediata, tanto en términos de producción como de saldo comercial externo. Por otra parte, en tanto también es importante atender al impacto agregado, es necesario contemplar la dimensión relativa de cada sector –en función del tamaño de su contribución a los agregados macroeconómicos básicos- y la intensidad de eslabonamientos –en función de la densidad de la trama productiva real o potencial-. La apreciación de este conjunto de criterios orienta la selección de los sectores a estudiar en el sentido de una maximización del impacto esperado en términos de crecimiento y derrame.

Representatividad de situaciones tecno-productivas típicas: más allá de la importancia en sí mismos de cada uno de los sectores (definida según los criterios expuestos inmediatamente arriba), es evidente que el límite de estudios propuesto supone no examinar directamente buena parte del aparato productivo instalado. De ahí que sea necesario considerar su “representatividad cualitativa”, es decir, la medida en que determinado sector expresa situaciones que, desde el punto de vista de la estructura de mercado, la naturaleza de los procesos y productos, los factores de competitividad y la dinámica de innovación, son compartidas por otros que producen bienes diferentes, pero de los que se puede esperar un comportamiento similar a los estudiados. Esta dimensión combina también diversas características y su consideración supone ampliar al máximo posible la cobertura del diagnóstico y las propuestas.

Atendiendo a la diversificación del aparato productivo argentino y de sus actores económicos predominantes, parece importante relevar sectores basados principalmente en a) ventajas naturales (distintas de las agrícolas estudiadas en el componente respectivo); b) tecnologías maduras con innovaciones potenciales en diseño de producto; c) proveedores especializados y difusores de progreso técnico; y d) oferta de servicios privados con un fuerte componente de tecnologías de información y comunicación. Asimismo, resulta valioso evaluar mercados caracterizados por una elevada concentración y transnacionalización de la oferta y otros con predominio de PyMes o condiciones de mayor competencia o contestabilidad.

En función de estos cuatro parámetros (relevancia, representatividad, factibilidad y oportunidad) se han seleccionado los siguientes 10 sectores productivos: 1) Minería, 2) Gas y derivados, 3) Indumentaria textil, 4) Calzado de cuero, 5) Industria plástica (incluyendo especialidades químicas conexas), 6) Autopartes (transmisión, estampado y tapicería), 7) Maquinaria agrícola, 8) Industrias culturales (contenidos y diseño), 9) Industria vinícola, 10) Complejo fruti-hortícola.

La inclusión de los dos últimos sectores listados requiere una breve aclaración. En principio, el componente 1.EG.33.7 de este Programa nuclea a diversos estudios sobre tramas y cadenas agrícolas y agroindustriales y, en su formulación original, estos dos rubros no habían sido contemplados. Sin embargo, cumplen sobradamente con los criterios definidos para el proceso de selección de los sectores industriales aptos para un estudio en profundidad, en particular las consideraciones sobre su potencialidad de respuesta a las nuevas condiciones, su modernización acelerada y su impacto localizado. Por estas razones, se decidió incluirlos en la selección. Al mismo tiempo, y a efectos de garantizar la consistencia de los requerimientos para cada estudio específico, el seguimiento de los trabajos respectivos será compartido con la coordinación del Estudio 1.EG.33.7.

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Sectores seleccionados

1) Minería: A partir de la década de los ’90, el sector minero argentino ha iniciado un proceso de transformación y de inserción internacional basado principalmente en el desarrollo de los recursos metalíferos. Este proceso está a cargo casi exclusivamente de la inversión extranjera directa, a través de filiales o joint ventures de empresas transnacionales que adquieren derechos de explotación o proyectos en diferentes fases de desarrollo. Como consecuencia, se asiste a un crecimiento explosivo de la producción de metales y a una total redefinición de la estructura productiva tradicional del sector, en la que pasan a predominar los megaproyectos, y se revierte el saldo tradicionalmente deficitario de la balanza comercial. Si bien la nueva minería tiene todavía un peso en el valor agregado interno no demasiado significativo (menor al 1%) -debido a que la mayoría de los proyectos llega hasta fases de elaboración inferiores a la refinación-, su impacto es sustantivo en aquellas regiones en las que se localizan y, a la vez, implica un incentivo potencial para el desarrollo de proveedores locales y de nuevas actividades conexas, dados sus fuertes requerimientos en materia de infraestructura. El ciclo de inversiones en la minería argentina iniciado en los ‘90 se explica en el marco de las estrategias corporativas de las grandes empresas mineras transnacionales y por la concordancia de un conjunto de factores: i) un gran potencial geológico minero que, en el marco de un escaso desarrollo, deja disponible una importante dotación de recursos metalíferos y no metalíferos, ii) un bajo nivel de costo ambiental como consecuencia de no tener que invertir en planes de reconversión tecnológica, como ocurre en otros países de tradición minera, iii) un marco jurídico propicio para la actividad, vi) el acceso a nuevas tecnologías que aumentan la disponibilidad de recursos de factibilidad económica, v) el tratado de integración minera con Chile que disminuye los costos operativos de la actividad, impulsando nuevas e importantes oportunidades de exploración y explotación minera, vi) la disponibilidad a bajo precio de energía eléctrica y gas natural. Más allá del escenario mundial que está afectando la dinámica de inversión en el sector y de las condiciones macroeconómicas imperantes en la Argentina, a largo plazo la actividad minera constituye una importante fuente de ingreso de capitales externos y de divisas a través de la exportación de productos minerales. Además puede contribuir a generar condiciones propicias para dinamizar el desarrollo regional; esto dependerá no solo de la instancia minera, sino del conjunto de las industrias eslabonadas y será más importante cuanto mayor sea el grado de integración con el sistema económico. 2) Gas y derivados: El gas ha alcanzado una posición predominante entre las fuentes primarias de energía en Argentina, con una participación estimada en torno del 45% en la matriz energética, a favor de importantes reservas de gas natural y una adecuada estructura de transporte y distribución. A su vez, la industria gasífera cuenta con un importante potencial de demanda en el largo plazo, especialmente a través de la exportación para el abastecimiento a usinas de ciclo combinado en la región. Si bien el mercado interno aparece relativamente más saturado, quedan aún vastas regiones del país que carecen de una red troncal de abastecimiento del fluido, ya sea para consumo residencial o para centrales energéticas o nuevos emprendimientos industriales. La devaluación del peso perjudica la situación en el mercado doméstico, en tanto ni los usuarios ni los distribuidores están en condiciones de absorber el incremento del precio del gas en boca de

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pozo. En este contexto, sólo el consumo industrial, especialmente aquel ligado a la fabricación y exportación de insumos difundidos (refinerías de petróleo, petroquímica, celulosa-papel y metales no ferrosos), o un proceso de reconversión del autotransporte de pasajeros podrán dar impulso al sector en los próximos años. .....Por el contrario, las naciones vecinas brindan un fabuloso mercado potencial, ya que, con excepción de Bolivia, ningún otro país limítrofe cuenta con provisión propia del combustible. En Chile y Brasil, en particular, y Uruguay, en menor proporción, existe la oportunidad de generar un gran cambio en la matriz energética, a través de la exportación de gas natural. Este elemento es el que está otorgando mayor dinamismo al mercado energético, en el marco de la integración energética regional. A lo largo del año pasado, los despachos al exterior alcanzaron el 13% del volumen de gas extraído en lapso similar y esta cifra podría expandirse al 26% hacia fines del 2010 (según estimaciones previas a la devaluación). Los principales destinatarios de esta mayor oferta serían Chile y Brasil, que en el 2001 sufrió un severo colapso en su sistema energético como consecuencia de deficiencias en su parque hidroeléctrico. Según estimaciones de Petrobrás, la demanda de gas natural crecerá en aquel país a una tasa del 35% anual entre el 2002 y el 2005, descendiendo al 12% desde el 2006 hasta el 2020. Uno de los principales requerimientos es el abastecimiento del parque eléctrico del centro de Brasil, a través de la erección de un conjunto de centrales térmicas de ciclo combinado, supliendo de este modo la desbordada capacidad del sector de generación hidroeléctrica. Brasil continuará siendo un país importador de energía en los próximos años y, si bien cuenta con grandes reservas de gas en Amazonia y un proveedor eficaz y ya establecido como Bolivia, aparece como un excelente mercado potencial para Argentina. Ahora bien, el desarrollo y expansión de este sector pueden restringirse, en un contexto macroeconómico probable de fuerte restricción de capitales y tipo de cambio real elevado, a raíz de su carácter de capital-intensivo. Ninguna empresa local posee tecnología propia en las distintas fases de la producción de gas (y de petróleo), por lo que la exploración y explotación requiere equipos importados. Asimismo, se trata de un sector donde las inversiones demandan elevados tiempos de maduración, por lo que la estabilidad de las reglas del juego resulta más que fundamental. Pero, una vez sentadas las bases institucionales, es factible que de cara a las promisorias expectativas del negocio la falta de financiamiento sea sustituida por inversión directa de los propios interesados. Por otro lado, es promisorio también el efecto derrame de la industria gasífera sobre la demanda de empleo de sectores vinculados; se estima que cada nuevo empleo contratado en forma directa genera poco más de cuatro puestos marginales en otras ramas, coeficiente bastante superior al promedio nacional. 3) Indumentaria Textil: La industria de la Indumentaria abarca la confección de las prendas de vestir elaboradas a partir de tejidos de punto, de calada (planos) e hilados, tanto para uso exterior como interior. Reviste un peso preponderante dentro del complejo textil argentino y explica en la actualidad, aproximadamente, el 6% de las unidades productivas, el 4% del empleo y algo más del 2% del valor agregado del total de la industria manufacturera. Se abastece principalmente de materias primas nacionales, demandando casi un 65% de los tejidos producidos en el país. Exhibe un bajo grado de concentración económica, mercados bastante atomizados, una fuerte desconcentración geográfica y tecnología relativamente homogénea. Uno de los aspectos importantes del proceso de reestructuración de esta industria durante los ’90 es la mayor integración del proceso productivo con los diversos canales de comercialización, como consecuencia del auge de la modalidad de Outlets y Centros de Compras y del avance del hipermercadismo. Esta nueva conformación le ha proporcionado al sector una mejor capacidad de

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respuesta y adaptabilidad a los diferentes niveles de la demanda interna, que explica hasta ahora más del 90% de las ventas totales. Las exportaciones crecieron hasta su máximo relativo en 1995 (6.1% de la facturación del sector), para declinar a un magro 2.9% en el 2000. Por su parte, las importaciones han crecido sostenidamente, aumentando su participación en el Consumo Aparente de 5.3% a 9.4% entre 1993 y 2000, siendo Brasil y China los principales proveedores. Este panorama abre perspectivas de aprovechamiento del nuevo cuadro de precios relativos, tanto a través de mayores exportaciones como de sustitución de importaciones. Asimismo, con vistas a un mayor potencial de crecimiento, se entiende que está presente la posibilidad de incrementar la generación de valor a partir de un esfuerzo en actividades que tengan que ver con el diseño, la imagen y la calidad de los productos. Esto permite identificar un fructífero campo para el desarrollo de políticas públicas que incentiven y faciliten la penetración de productos argentinos en el mercado mundial. 4) Calzado de Cuero: La evolución de la industria de calzado de cuero (que representa aproximadamente un 1% del total de PBI industrial) presenta dos fases bien diferenciadas en la década de 1990: hasta 1997, fluctúa anualmente en torno a niveles relativamente estancados, tal que su nivel absoluto de producción resultó en ese año similar al de 1992 y apenas un 10% superior a la recesión de 1990; a partir de 1998, sus volúmenes producidos disminuyen abruptamente. Desde ese momento y hasta finales del 2001 la producción cayó un 40 %, profundizándose la crisis sectorial. Los cambios en el escenario económico argentino a partir del 2002 llevan a replantear el futuro de la industria del calzado, en la medida que se modifican sustancialmente los parámetros que enmarcan su actividad. Habiendo sido una industria fuertemente castigada por el avance del calzado importado en la década de los ‘90 y por la pérdida de mercados externos, en gran parte como consecuencia del efecto de la sobrevaluación relativa del tipo de cambio sobre sus parámetros de competitividad-precio, se ha convertido en un sector con fuertes expectativas y perspectivas de recuperación y reconversión. La modificación cambiaria ha dejado fuera de competencia al calzado importado, que llegó a representar el 44% del Consumo Aparente en el año 2001. A pesar de la depresión de la demanda doméstica, la salida del mercado de la gran mayoría de los 26 millones de pares importados el año anterior genera un margen amplio y relativamente inmediato para recuperar mercado interno a través de un proceso de sustitución. Por otra parte, el prestigio del que goza el calzado argentino de calidad en los mercados externos, particularmente en los segmentos de media-alta y alta gama, permite entrever una reactivación de la corriente exportadora, dadas las nuevas condiciones de precio. En los segmentos aludidos, las empresas del sector, predominantemente PyMes, han exhibido una fuerte capacidad de adaptación y flexibilidad para dar respuestas técnicas adecuadas y un dominio de buenas prácticas productivas, que acompañan la buena calidad de la materia prima. Estos atributos las posicionan bien en el nuevo contexto. Sin embargo, los efectos de la situación adversa de los últimos años han generado algunos rasgos que requerirían una atención inmediata. En líneas generales, se trata de firmas con insuficientes escalas de producción, excesivo mix de productos, carencia de capital de trabajo y prácticas gerenciales poco proclives a proyectos asociativos. Estas características exigen el desarrollo de nuevos mecanismos de integración en redes (financieras, productivas, comerciales), a efectos de confirmar las potencialidades mencionadas.

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5) Industria Plástica: La industria plástica comprende la transformación de los polímeros termoplásticos suministrados por el downstream petroquímico y puede subdividirse en varios segmentos: envases soplados, film y lámina, inyección de piezas industriales, envases flexibles y extrusión para tuberías. A su vez, hay un conjunto de especialidades químicas vinculadas al eje "petroquímica-termoplásticos", a través de eslabonamientos productivos horizontales y verticales, siendo las más importantes: plastificantes, aditivos para plásticos, emulsiones (elastómericas, acrílicas, vinílicas) y pigmentos y colorantes. La industria plástica y de especialidades químicas conexas agrupa a un conjunto no inferior a los 2500 establecimientos industriales relevantes, predominantemente pequeñas y medianas unidades. Mantienen fuertes vínculos verticales con grandes industrias, la petroquímica final, como proveedora, y la gran industria alimenticia, la industria automotriz terminal y las grandes cadenas comerciales, como clientes. La asimetría en la organización de los mercados generada por estos vínculos obliga a este sector a desenvolverse en un contexto de intensa competencia. En líneas generales, estos establecimientos exhiben a) aptitud para desenvolver procesos de acumulación de capacidades tecnológicas propias ("learning by doing"), dentro de un marco relativamente estricto de pautas aportadas por proveedores y clientes; b) aptitudes de administración empresarial para conquistar confiabilidad en cumplimientos en los pagos y en los plazos y condiciones de las entregas; c) aptitud para asimilar "pautas globales" exigidas por clientes trasnacionales y para someterse a procesos de homologación de normas. En tal sentido, estos sectores presentan fuertes oportunidades de desarrollo en el actual marco de precios relativos. Desde el punto de vista de la expansión exportadora, está planteada la posibilidad de incentivar procesos de especialización y diferenciación de productos, tal que permitan a las firmas convertirse en proveedores destacados intra y extra regionales. Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la industria plástica está sometida a permanentes innovaciones en materia de producto, vinculadas a factores de diseño (matricería) o a los materiales empleados. Una parte del mercado doméstico que demanda plásticos o derivados (envases, piezas inyectadas) se proveyó crecientemente durante los años 90 de productos importados, particularmente en sus variantes más sofisticadas. La nueva situación podría estimular un proceso de sustitución de importaciones que, teniendo en cuenta las características antes señaladas, estaría fuertemente vinculado a procesos de asimilación o desarrollo de nuevas tecnologías. 6) Autopartes: Durante los ’90, la industria automotriz argentina atravesó un proceso de fuerte modernización, en el marco de la constitución del Mercosur y del establecimiento de un amplio régimen promocional para el sector terminal. La producción de vehículos tendió a alinearse con los estándares internacionales de tecnología de proceso y de producto. La reestructuración del autopartismo fue impulsada por el cambio abrupto en las estrategias productivas y de aprovisionamiento de las firmas montadoras y por la nueva regulación sectorial a favor de un alza significativa del componente importado en los vehículos terminados. Asimismo, las compras de las terminales tendieron a concentrarse en conjuntos y subensambles armados.

La exigencia de seguimiento de las acciones de las empresas automotrices obligó a algunos autopartistas de primera línea a invertir en la región, a través de joint-ventures con empresas nacionales o de la adquisición de empresas ya establecidas. En la actual estructura de mercado, las firmas de menor magnitud -en general, de capital nacional- pasaron a ocupar el tercer y cuarto

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anillo de abastecimiento, mientras que los grandes proveedores internacionales (que funcionan como global sourcers) cubren el primer o el segundo anillo, dependiendo de la terminal a la que abastecen. Este proceso de reestructuración fue heterogéneo y, sin un entorno favorable para generalizar ganancias de calidad y competitividad, gran parte de las empresas locales quedaron descolocadas y la producción se contrajo.Por otra parte, una característica destacada en la producción local de autopartes es que las estrategias de localización productiva centraron sus objetivos en el mercado local o regional, con una muy deficiente estrategia de exportación extra Mercosur. El abultado y creciente déficit en el comercio de autopartes es el resultado de esta modalidad de reconversión y una señal de débil sustentabilidad del complejo automotriz en general. Adicionalmente, desde fines de la década pasada las firmas del sector enfrentaron un serio problema de incertidumbre en la demanda y de delimitación de su escala potencial. Si bien la calidad de los recursos humanos disponibles, la experiencia previa y la acumulación de capacidades por parte de muchas firmas y la existencia de tramas productivas de un promisorio desarrollo en varias localidades del país han constituido ventajas para la radicación de inversiones en este sector, luego de la devaluación de la moneda brasileña a comienzos de 1999 se produjeron algunos movimientos de relocalización de capacidades productivas hacia Brasil. Aparentemente, las ventajas de localización antes mencionadas no compensaban entonces las diferencias de costos de producción. Sin embargo, la nueva situación de precios relativos podría contribuir a revertir fuertemente esta situación, abriendo un panorama potencialmente promisorio para la industria autopartista. El propósito en este componente es el análisis de estas perspectivas para tres segmentos representativos de diferentes situaciones: los conjuntos de estampado, de cajas de transmisión y de revestimiento. Cada una de los sectores seleccionados cuentan con patrones diversos en cuanto a los avances tecnológicos incorporados a cada rama, su diferente estructura de oferta al comienzo del período bajo análisis (en tanto en términos de competencia como de concentración), y su posibilidad de sustituir importaciones y de diversificar mercados a nivel internacional como local (mercado de repuestos, por ejemplo). 7) Maquinaria Agrícola: La industria de maquinaria agrícola constituye un eslabón importante en la cadena de valor de los commodities agropecuarios, tanto por la intensidad de mano de obra como por las calificaciones requeridas para producirlas. Se trata de un conjunto relativamente heterogéneo de productos que incluye máquinas y equipos para cultivos agrícolas de diferente tipo, equipos para tambos, instalaciones para el agro, tal como silos y secadoras de granos, y que se extiende hasta los remolques y semirremolques, con sus diferentes especialidades (refrigeración, tipo de producto) en el eslabón del transporte. Esta industria presenta una concentración geográfica afín con la zona agropecuaria por excelencia en la Pampa Húmeda, localizándose los agrupamientos productivos principales en Santa Fe, Córdoba y Buenos Aires. La producción sectorial ha disminuido seria y constantemente desde 1998 hasta fines de 2001, mientras que las exportaciones continuaron siendo marginales en ese período. En los últimos meses se advierte una cierta reactivación de la producción doméstica, en parte por la descolocación de precios de los productos importados y en parte como consecuencia de un efecto de incremento del ingreso real de los productores. Ahora bien, en tanto la falta de financiación puede ser suplida en el mercado interno a través mecanismos alternativos (canje por cereal, por ejemplo), no sucede lo mismo para la exportación, ya que se requiere de capital que financie el ciclo de fabricación y de afianzamiento comercial. Al mismo tiempo, la falta de insumos

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necesarios para los nuevos productos desarrollados (electrónica, materiales especiales), puede ser un adicional factor retardante del desarrollo. Dada la situación prevista en el corto y mediano plazo, se considera que el sector puede tener importantes posibilidades de crecimiento. Refuerza esta previsión el hecho de contar con fabricantes agrupados en zonas geográficas definidas, lo cual facilita las acciones de apoyo. Por otro lado, es un sector que convive con un usuario (el productor agropecuario) que, a su vez, ha incrementado la utilización de nuevas tecnologías en diferentes campos (genética, agroquímicos), lo cual lo ha llevado a intensificar las explotaciones y alcanzar escalas de producción superiores. A este efecto, es necesario resolver el problema de la atomización de unidades productivas pequeñas y con baja escala de producción y actualizar a los planteles gerenciales en cuanto a tecnologías de gestión y de relación con otros nodos de la red. Un tema focal a analizar es el compromiso entre escala y flexibilidad, tanto en la adecuación a las necesidades del cliente como en las tecnologías a utilizar y los costos resultantes del producto. 8) Industrias culturales: Las Industrias Culturales refieren a las empresas de creación, producción y comercialización de bienes y servicios culturales. Estos últimos pueden agruparse en dos grandes conjuntos: uno formado por los medios para la transmisión y reproducción de contenidos culturales y otro por los contenidos mismos. Entre los primeros, se destacan los aparatos de cine, audio, video, fotografía y computación; entre los segundos, los principales son los medios impresos, sonoros y audiovisuales, los juegos y bienes deportivos, los productos multimedia, los servicios de entretenimiento y los bienes de promoción y publicidad de mercaderías. En los últimos tiempos, las nuevas tecnologías han integrado fuertemente estos segmentos, redefiniendo las formas en las que estos bienes son producidos, distribuidos y consumidos. Paralelamente, las industrias culturales han acompañado las tendencias expansivas del comercio internacional, concentrándose los flujos comerciales en unas pocas naciones. Se advierte un cierto patrón de especialización: en general, los países desarrollados exportan contenidos e importan soportes. Al mismo tiempo, se observa un proceso de fuerte transnacionalización del capital, asociado a las nuevas formas de definición de productos y a las estrategias de comercialización predominantes. Es importante señalar que un conjunto importante de barreras idiosincráticas tienden a restringir el proceso de globalización de la cultura, lo que supone la existencia de ventajas de localización determinadas. En la Argentina, al igual que en la mayoría de los países productores, la producción y venta de bienes culturales se encuentran altamente concentradas. Son, asimismo, frecuentes las estrategias de integración vertical, a efectos de disminuir costos y asegurar calidad en la producción y distribución, y de conglomeración y constitución de multimedios. Hasta el momento y a lo largo de los años ‘90, la balanza comercial de este sector ha sido fuertemente negativa, en particular en las industrias audiovisual y editorial. Paralelamente, se advierte en los últimos años una creciente actividad local, a través de la generación de nuevos emprendimientos de producción de contenidos y diseños. En un contexto de fuerte difusión de las tecnologías de información y comunicación, las industrias culturales basadas en contenidos tienen un alto potencial de crecimiento. Se trata de actividades intensivas en conocimiento (mano de obra y recursos humanos altamente calificados) y en las que el contenido autóctono resulta imprescindible. En el nuevo contexto de precios relativos instalado por los cambios macroeconómicos recientes, es dable esperar una acentuación

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de las tendencias de crecimiento de este sector en Argentina, con un considerable impacto positivo (directo e indirecto) sobre las exportaciones y el empleo. 9) Industria vinícola: A nivel internacional, durante los años ´90 el sector vitivinícola ha experimentado una serie de fuertes cambios que pueden resumirse en dos aspectos principales. Por un lado, se registra un crecimiento en el precio promedio de la producción de vino, como consecuencia de un cambio cualitativo en materia de consumo, en virtud del paulatino reemplazo de vinos de mesa por productos finos, de mayor calidad enológica y aceptación comercial. Por otro, se observa también un fuerte proceso de internacionalización de la oferta y de la demanda, principalmente de los vinos finos, que ha llevado a un incremento de los flujos comercializados a nivel mundial. La producción vinícola en Argentina no ha escapado a las tendencias internacionales en la materia. Durante los años ´90, se ha registrado al interior del sector un conjunto de transformaciones muy importantes en términos de su estructura de propiedad, su infraestructura tecnológica y su inserción internacional. En efecto, la llegada de nuevos capitales (tanto locales como extranjeros), el repliegue de parte de las familias tradicionales que operaban en el mismo, la intensificación del proceso de adquisiciones de bodegas y viñedos, fincas y tierras aptas para cultivo, la incorporación de nuevas tecnologías tanto para la producción como para la comercialización y el difundido interés por mejorar la calidad y el posicionamiento externo de la producción local representan algunos de los rasgos más importantes que caracterizan la nueva configuración del sector vitivinícola argentino. Esta nueva configuración del sector ha propiciando la modificación en su perfil productor hacia la elaboración de vinos finos (en especial para la exportación), acentuando al mismo tiempo los procesos de integración vertical y mejorando la calidad en la producción primaria y en la industrial. Se observa que la participación de los vinos finos en la producción y en el total de las exportaciones del sector ha mostrado un marcado y sostenido crecimiento desde mediados de los años ´90. Más aún, hacia fines de la década del ´90 los vinos finos incrementan también su participación en los valores de las exportaciones vitivinícolas argentinas, consolidándose así como el producto vitivinícola líder en materia de comercialización externa. En suma, el sector vitivinícola local ha avanzado en torno a un proceso de transformación que lo posiciona entre el grupo de países productores que siguen las tendencias internacionales en materia de producciones de calidad, con alto valor unitario y con fuerte inserción internacional. Estas tendencias podrían verse reforzadas en el nuevo contexto macroeconómico argentino. 10) Complejo frutihortícola: Dentro del total de las exportaciones argentinas, el denominado “complejo frutícola” ha exportado en el año 2001 por un valor de U$S 690 millones. Este nivel supera ampliamente a varios otros complejos productivos agroindustriales, tales como, por ejemplo, el lácteo, el cárnico y el arrocero, entre otros. Las pomáceas (peras-manzanas) y los cítricos son las variedades principales de este complejo exportador, alcanzando entre ambas ventas externas por alrededor de U$S 550 millones en aquel año. Las frutas son productos agroindustriales típicos: su exportación en fresco (envasadas) demanda una sofisticada logística, numerosos servicios asociados y una gran participación de mano de

230

obra. Se ha estimado recientemente que la generación de empleos de los complejos de pomáceas (en las provincias de Mendoza, Río Negro y Neuquen) y de cítricos dulces (en las provincias de Entre Ríos y Corrientes) llega a alrededor de los 100 mil puestos de trabajo. A su vez, en las provincias en las que se localizan primordialmente estos complejos su contribución al PBI regional es superior al 30 %. Si bien las nuevas condiciones de precios relativos suponen un impacto potencial muy positivo para estas actividades, debe considerarse que, en general, están establecidas en economías con síntomas de agotamiento –dada su involución en el patrón de inserción internacional- y con severos problemas de ajuste a las condiciones predominantes en los últimos tiempos. En líneas generales, además, su dinamismo está basado en el comercio de productos que requieren una alta intervención pública. De aquí que sea necesario revisar este contexto de restricciones, a efectos de verificar su verdadero potencial y de señalar posibles acciones facilitadoras.

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ÍNDICE GENERAL

Estudio Componente Autor Tomo

RESUMEN EJECUTIVO GENERAL

El caso argentino: lecciones macroeconómicas.

Recomendaciones para una estrategia nacional de desarrollo.

Resumen ejecutivo.

R. Lavagna

O. Tangelson – J.O. Bordón

B. Kosacoff Editor

1

RELEVAMIENTO DE INFORMACIÓN Y CREACIÓN DE

UNA BASE DE DATOS

ESTADÍSTICA

VOL. I

Componente A: Segunda Encuesta Argentina de Innovación G. Lugones 2

Componente B: Encuesta a 500 grandes empresas F. Porta y C. Bonvecchi

RELEVAMIENTO DE INFORMACIÓN Y

CREACIÓN DE UNA BASE DE DATOS

ESTADÍSTICA

VOL. II

Componente C: Relevamiento de información sobre la coyuntura inmediata

F. Porta y C. Bonvecchi

3

Componente A: La sustentabilidad macroeconómica a mediano plazo

D. Heymann y A. Ramos

ESTUDIOS MACROECONÓMIC

OS

VOL. I Componente B: Las condiciones de consistencia micro/macroeconómicas

C. Bonvecchi y F.Porta

4

232

Estudio Componente Autor Tomo

Componente C: La sustentabilidad fiscal O. Cetrángolo y J. P. Jiménez ESTUDIOS

MACROECONÓMICOS

VOL. II Componente D: Las perspectivas de financiamiento de mediano y largo plazo

J. Todesca y S. Acosta Ormaechea

5

ESTUDIOS MACROECONÓMICOS

VOL. III

Información Estadística Macroeconómica

Parte I R. Martínez 6

ESTUDIOS MACROECONÓMICOS

VOL. IV

Información Estadística Macroeconómica

Parte II R. Martínez 7

Componente A: Economía laboral y políticas de empleo

L. Beccaria, O. Altimir y M. Gonzalez Rozada

Componente B: Desarrollo productivo local en Argentina C. Ferraro

ESTUDIOS SOBRE EMPLEO

VOL. I

Componente C: Formación Profesional D. Hernandez

8

Componente D: Desarrollo de redes de conocimiento G. Yoguel y M.Fuchs ESTUDIOS SOBRE

EMPLEO

VOL. II Componente E: Creación y fortalecimiento de nuevas empresas H. Kantis

9

ESTUDIOS DE COMPETITIVIDAD

SISTÉMICA

VOL. I

Componente A.: Diseño y análisis de resultados de la 2da encuesta argentina de innovación 1997/2001

G. Lugones y F. Peirano 10

233

Estudio Componente Autor Tomo

Componente B: la sociedad de la información, servicios informáticos, servicios de alto valor agregado y software

A. López ESTUDIOS DE COMPETITIVIDAD

SISTÉMICA

VOL. II Componente C : La gobernabilidad: transparencia y costos de transacción

N. Ducote, M. Braun y L. Díaz Frers

11

Componente D: Gestión ambiental en el sector agroindustrial: competitividad y sustentabilidad

M. Chidiak y M. R. Murmis

ESTUDIOS DE COMPETITIVIDAD

SISTÉMICA

VOL. III Componente E: Educación y sociedad del conocimiento

S. Decibe y S. Canela

12

Componente F : Nuevos enfoques de políticas PYME en Argentina

G. Bezchinsky y J. M. Puppo

ESTUDIOS DE COMPETITIVIDAD

SISTÉMICA

VOL. IV Componente G: Lineamientos de una estrategia para las negociaciones internacionales económicas y comerciales de Argentina (productos agrícolas y servicios)

G. Baez y M. Palmero

13

ESTUDIOS DE COMPETITIVIDAD

TERRITORIAL

VOL. I

Componente A: Las estrategias productivas regionales. Debilidades del actual tejido empresarial, sistema tecnológico, financiero y comercial de apoyo.

F. Gatto 14

ESTUDIOS DE COMPETITIVIDAD

TERRITORIAL

VOL. II

Componente B: Las estrategias comerciales productivas para el Mercosur

E. Figueroa y F. Villalpando

15

234

Estudio Componente Autor Tomo

ESTUDIOS DE COMPETITIVIDAD

TERRITORIAL

VOL. II (ANEXO)

Anexos. Las estrategias comerciales productivas para el Mercosur

E. Figueroa y F. Villalpando 16

ESTUDIOS DE COMPETITIVIDAD

TERRITORIAL

VOL. III

Componente C: El ambiente de negocios para la localización y el crecimiento de las actividades económicas

A. Viglione y M. Cristini 17

Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para la industria de la confección y el diseño

O. Kacef

Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para la industria calzado

J. Cerutti

ESTUDIOS SECTORIALES

VOL. I Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para el sector frutihortícola

A. Rodríguez de Tappata

18

Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para la industria de los derivados de la petroquímica

M. Ramal ESTUDIOS SECTORIALES

VOL. II Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para la industria de generación de contenidos y bienes culturales

P. Perelman

19

Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para la industria vitivinícola

D. Azpiazu y E. Basualdo ESTUDIOS

SECTORIALES

VOL. III Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para el sector de la Maquinaria Agrícola

D. Chudnovsky y A. Castaño

20

235

Estudio Componente Autor Tomo

Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para la industria de autopartes

D. Maceira ESTUDIOS SECTORIALES

VOL. IV Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para la industria minera

V.Moori Koenig y C. Bianco

21

ESTUDIOS SECTORIALES

VOL. V

Estudio de la estructura productiva y recomendaciones de política para el sector gasífero N. Caruso 22

Componente A: Panorama general, potencialidades y desafíos (Fortalezas y debilidades del sector agroalimentario)

E. Obschatko - IICA

ESTUDIOS SOBRE EL SECTOR

AGROALIMENTARIO

VOL. I

Informe de actividades Componente A

Resumen Ejecutivo

El perfil exportador del sector agroalimentario argentino. Las producciones de alto valor

Competitividad de las exportaciones argentinas de origen agropecuarios según el modelo CAN-2000

Panorama de las producciones agroalimentarias no tradicionales en la Argentina

Productos aromáticos y medicinales

E. Obschatko E. Obschatko

E Obschatko y Asis. Invest: M. Blaiotta E. Obschatko y T. Von Bernard V. Dignani y E. Obschatko O. Arizio y A. Curioni

23

236

Estudio Componente Autor Tomo

ESTUDIOS SOBRE EL SECTOR

AGROALIMENTARIO

VOL. II

Productos Orgánicos

Uva de Mesa

Frutas Finas

Palta

Carne de Conejo

Carne Ovina Patagónica

Caracoles de Tierra

Productos de la Acuicultura

R. Volonté

O. Miranda

T. Von Bernard y E. Obschatko

D.Viera y T.Von Bernard

Dionisio Viera y E. Obschatko

D.Viera

L.García V. Dignani

24

ESTUDIOS SOBRE EL SECTOR

AGROALIMENTARIO

VOL. III

Hortalizas Congeladas

Papa Prefrita Congelada

Políticas de Financiamiento de la Producción Agropecuaria en la Argentina

Políticas de Promoción de PyMEs y de Exportaciones Agroalimentarias

M.L. Vitteri

M. Mateos

O. Nava

F. Ganduglia

25

Componente B: Tramas productivas consolidadas: carnes, lacteos, oleaginosas y maíz

Graciela Gutman Roberto Bisang

ESTUDIOS SOBRE EL SECTOR

AGROALIMENTARIO

VOL. IV

Informe de Actividades Componente B

La Trama de Carnes Bovinas en Argentina

La Trama de Lácteos en Argentina

G. Gutman, R. Bisang

R. Bisang

R. Bisang, G. Gutman y V. Cesa;

26

237

Estudio Componente Autor Tomo

ESTUDIOS SOBRE EL SECTOR

AGROALIMENTARIO

VOL. V

La Trama de Oleaginosas en Argentina

La Trama de Maíz en Argentina

La cooperación público-privada en la política agroalimentaria. Situación actual y propuestas

G. Gutman y P. Lavarello

P. Lavarello

G. Gargiulo

27

ESTUDIOS SOBRE EL SECTOR

AGROALIMENTARIO

VOL. VI

Evolución del mercado de insumos agrícolas y su relación con las transformaciones del sector agropecuario argentino en la década de los noventa

Tendencias en el desarrollo e introducción de materiales genéticamente modificados en el sector agrícola argentino

Biotecnología en industrias de alimentos. Sectores: lácteos, carnes, maíz y derivados, bebidas

Tendencias de las nuevas tecnologías. Industria oleaginosa con enfoque específico en girasol y soja

La industria del maíz en la Argentina

V. Alvarez

C. Vicién

A.Díaz

M- Melgarejo

A Alvarez

28

ANEXO Seminarios y talleres

Actas del seminario internacional ------------------ 29