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TEMA 1 – LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA LA LLAMADA TEORÍA DE ADMINISTRADO: LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL ADMINISTRADO Y SU PROTECCIÓN Variedad terminológica para referirse al ciudadano en su relación con la administración. Ciudadano (titular de derechos frente al poder público); administrado (denota pasividad, sujeción a la Administración); usuario (destinatario de los servicios públicos de la Administración); consumidor (beneficiario de productos y bienes procedentes de la Administración o de terceros frente a los que Administración actúa como entidad de control, protección o arbitral). La pluralidad de términos refleja las distintas clases de relaciones con la Administración. Consecuencia: no hay un único estatus del ciudadano frente a la Administración. Se distingue entre un estatus general (relaciones de supremacía general) aplicable a todos, y multitud de estatus especiales (relaciones de supremacía especial), aplicables a grupos de personas por su especial y más intensa vinculación con la Administración. 1. TITULARIDAD Y CAPACIDAD JURIDICA DEL ADMINISTRADO. La titularidad de derechos, intereses y obligaciones del ciudadano frente a la Administración le atribuye a aquél la condición de interesado en los procedimientos en que estén en juego o se hagan valer esas situaciones jurídicas (art. 31 LRJPAC). Requisito de la titularidad es la capacidad, que en el Derecho Administrativo se reconoce conforme al artículo 30 LRJPAC (según se explicó con el estudio del procedimiento administrativo). 2. LOS ACTOS DE LOS ADMINISTRADOS Y SUS CONSECUENCIAS. Peticiones y solicitudes. Peticiones (ejercicio del derecho de petición del art. 29 C.E.). Solicitudes: amparadas en títulos específicos que originan el deber de resolver de la Administración (arts. 42 , 43 y 44 LRJPAC) y que cumplen los requisitos del art. 70 LRJPAC. Aceptaciones. Actos formales que dotan de eficacia un acto previo de la Administración (ej. Toma de posesión de funcionario público). Recursos y reclamaciones. Actos del administrado por los que se impugna un acto o disposición (recursos) o se plantea alguna queja específica en la que no se pretende la anulación de un acto o disposición, sino cualquier otro efecto distinto. 1

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TEMA 1 – LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVALA LLAMADA TEORÍA DE ADMINISTRADO: LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL ADMINISTRADO Y SU PROTECCIÓN Variedad terminológica para referirse al ciudadano en su relación con la administración.

Ciudadano (titular de derechos frente al poder público); administrado (denota pasividad, sujeción a la Administración); usuario (destinatario de los servicios públicos de la Administración); consumidor (beneficiario de productos y bienes procedentes de la Administración o de terceros frente a los que Administración actúa como entidad de control, protección o arbitral). La pluralidad de términos refleja las distintas clases de relaciones con la Administración.

Consecuencia: no hay un único estatus del ciudadano frente a la Administración. Se distingue entre un estatus general (relaciones de supremacía general) aplicable a todos, y multitud de estatus especiales (relaciones de supremacía especial), aplicables a grupos de personas por su especial y más intensa vinculación con la Administración.

1. TITULARIDAD Y CAPACIDAD JURIDICA DEL ADMINISTRADO.

La titularidad de derechos, intereses y obligaciones del ciudadano frente a la Administración le atribuye a aquél la condición de interesado en los procedimientos en que estén en juego o se hagan valer esas situaciones jurídicas (art. 31 LRJPAC). Requisito de la titularidad es la capacidad, que en el Derecho Administrativo se reconoce conforme al artículo 30 LRJPAC (según se explicó con el estudio del procedimiento administrativo).

2. LOS ACTOS DE LOS ADMINISTRADOS Y SUS CONSECUENCIAS.

Peticiones y solicitudes. Peticiones (ejercicio del derecho de petición del art. 29 C.E.). Solicitudes: amparadas en títulos específicos que originan el deber de resolver de la Administración (arts. 42 , 43 y 44 LRJPAC) y que cumplen los requisitos del art. 70 LRJPAC.

Aceptaciones. Actos formales que dotan de eficacia un acto previo de la Administración (ej. Toma de posesión de funcionario público).

Recursos y reclamaciones. Actos del administrado por los que se impugna un acto o disposición (recursos) o se plantea alguna queja específica en la que no se pretende la anulación de un acto o disposición, sino cualquier otro efecto distinto.

Renuncias y desistimientos. Abdicación de una titularidad jurídica (renuncia) o de un cauce procesal abierto (desistimiento).

Requerimientos, intimaciones y declaraciones. Requerimientos e intimaciones: se requiere a la Administración para que lleve a cabo una determinada acción como presupuesto que la Ley exige al particular antes de que pueda demandar judicialmente a esa misma Administración para que sea condenada a ejecutar esa misma acción. Las declaraciones son toda manifestación de voluntad o exposición de hechos que los administrados hacen ante la Administración por propia voluntad o por venir impuestas por el Ordenamiento.

4. LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN LOS ASUNTOS PUBLICOS.

La participación está recogida por la CE bajo distintas perspectivas (arts. 9.2, 23.1, 105.1) y representa la posibilidad de que los ciudadanos estén presentes en los procesos de actuación de la Administración en su condición de tales ciudadanos, al margen de si tienen legitimación para ser parte interesada en los mismos.

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La participación exige previo reconocimiento por Ley para los distintos asuntos de la Administración, y puede articularse a través de distintas técnicas: orgánicas (creación de órganos de participación), funcionales (participación desde fuera de la Administración, a través de actuaciones concretas que representan ejercitar una función pública) y cooperativas (cuando la función ejercitada no es pública, sino privada, pero su resultado afecta a los intereses públicos generales).

5 SITUACIONES ACTIVAS Y PASIVAS DEL ADMINISTRADO.

Situaciones jurídicas pasivas: deberes, cargas y obligaciones.Situaciones jurídicas activas: derechos, intereses, expectativas legítimas.

Deberes: imponen al administrado la realización de una conducta en beneficio, no de la Administración, sino del interés generel. Frente al deber nunca hay un derecho subjetivo de la Adminstración de signo contrario. El incumplimiento del deber representa la infracción del Ordenamiento y puede ser objeto de sanción, además de ser a veces susceptible de imponer su cumplimiento coactivamente.

Obligación: es la contrapartida del derecho subjetivo que pueda tener la Administración frente al ciudadano. La realización de la obligación beneficia directamente a la Administración, y el incumpliento de la obligación no supone infracción directa del Ordenamiento, ni da lugar a sanción, si bien puede exigirse el cumplimiento coactivamente y llevar aparejada esa vía la obligación accesoria de resarcimiento de los daños producidos a la Administración por la falta de cumplimiento voluntario.

Carga: es aquella acción que se impone al ciudadano como condición necesaria para la obtención de un beneficio, de modo que el incumplimiento de la carga sólo supone la imposibilidad de obtener tal beneficio.

Derechos subjetivos del administrado: reconocimiento a favor de un sujeto de un poder jurídico de actuación que se puede hacer valer frente a la Administración, y que para ésta se traduce en la imposición de obligaciones. Pueden ser patrimoniales (de carácter obligacional [contractual, extracontractual o ex lege], o real) y también no patrimoniales, como son los personales, los derechos reaccionales o los que garantizan situaciones de libertad.

Interés legítimo. Situaciones de los administrados cuyo reconocimiento representa siempre una ventaja o cuyo desconocimiento por la Administración entraña siempre un perjuicio. Son derechos subjetivos rebajados pues el reconocimiento por la norma de una situación de interés legítimo no comporta la paralela imposición a la Administración de una obligación. La titularidad del interés legítimo habilita para poder obtener la anulación de aquellos actos ilegales de la Administración en la medida en que esa anulación represente permitir al administrado el disfrute de esa situación de interés. La pérdida de un interés legítimo (al igual que la de un derecho) es indemnizable.

Expectativas legítimas: es la situación jurídica activa más degradada, pues en principio ni atribuyen legitimación para atacar los actos que las afecten, ni su pérdida entraña directamente indemnización alguna. Excepcionalmente hoy las expectativas pueden tener un mayor peso por aplicación del principio de la confianza debida y sus consecuencias indemnizatorias.

LA CLASIFICACIÓN TRIPARTITA: POLICÍA, FOMENTO Y SERVICIO PÚBLICOLas tres formas clásicas de clasificación de la actividad administrativa es la que efectuó Jordana de Pozas del s. XIX:

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- actividad de policía o limitadora, - actividad de fomentos o incentivadora,- actividad prestacional o de servicio público.

Son formas que siguen estando vigentes con matizaciones. A estas actividades, hay que sumarles otras, como la actividad arbitral.La actividad de policía o limitadora: hace referencia a una actividad administrativa que restringe la libertad, los derechos o la actividad de los ciudadanos. Es lo que se llama “la actividad del palo”.La actividad de fomento o incentivadora: hace referencia a una actividad que estimula mediante diversos premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los ciudadanos, para que éstos orienten su actividad al cumplimiento de determinados fines de interés general. Es lo que se llama “la actividad de la zanahoria”. La actividad prestacional o de servicio público: hace referencia a una actividad que sin limitar ni incentivar satisface una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados. La actividad arbitral: hace referencia a una actividad en la que la Administración interviene en la resolución de conflictos entre particulares. La justificación de esta actividad arbitral es que la Administración no puede permanecer impasible antes conflictos sociales o económicos, que puedan afectar a la prestación de servicios públicos, a la economía general, al orden público, o a la paz social. Por ejemplo, en el Real Decreto-Ley 17/1977, por el que se regula la Huelga permite al Gobierno imponer un arbitraje obligatorio en conflictos laborales que afecten gravemente a la economía nacional. Otros ejemplos, Ley de Transportes terrestres, se regulan las juntas arbitrales para resolver voluntariamente lo relativo al cumplimiento de los contratos de transporte terrestre; y la Ley General de Defensa de los consumidores y usuarios, que regula un sistema de arbitraje vinculante para atender las quejas o reclamaciones menos graves de los consumidores y usuarios frente a aquellas empresas que se sometan voluntariamente a este sistema. Otras leyes son la Ley del Sector Eléctrico, atribuya a la Comisión nacional de la energía la resolución de conflictos entre empresas y consumidores.TECNICAS PROPIAS DE CADA FORMA ADMINISTRATIVA

a) Técnicas de la actividad de policía o limitadora Ejemplos son las autorizaciones, licencias, permisos, comunicaciones previas, las ordenes de la Administración, las prohibiciones, mandatos, etc.

b) Técnicas de la actividad de fomento o incentivadora En primer lugar, técnicas honorificas, como las condecoraciones civiles o militares, otorgamiento de títulos nobiliarios, así como los títulos y calificaciones académicas (especialmente la matrícula de honor).Por otro lado, tenemos las técnicas económicas, en las que se incluyen las subvenciones, ayudas y becas, desgravaciones fiscales.Y también las técnicas jurídicas, como la concesión de la explotación de una mina a su descubridor, o la concesión de explotación al descubridor de aguas subterráneas.

c) Técnicas de la actividad prestacional o servicio público Servicios como la sanidad, educación, transportes, servicios sociales, etc. ahora bien, el hecho de que las administraciones públicas, como consecuencias del Estado social, tengas que prestar servicios públicos a los ciudadanos, no significa que tengan que ser prestados directamente por la Administración ya que existen dos formas de gestión de prestación de servicios:

- Gestión directa : o bien la propia Administración a través de sus órganos administrativos, o bien a través de un órgano autonómico constituido a tal efecto, o bien una sociedad mercantil (empresa pública) cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Administración titular de la actividad.

- Gestión indirecta : bien a través de una sociedad mercantil cuyo capital solo pertenecía parcialmente a la Administración, o bien a través de la concesión a un

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particular del ejercicio de la actividad o prestación del servicio público con una regulación contractual de las condiciones correspondientes. Porque las concesiones administrativas tienen la naturales jurídica de contrato, que se formaliza entre la Administración y un particular para gestionar un servicios público.

Esto está regulada en el art. 85 Ley de Bases del Régimen Local, y también en el art. 26 LBRL. También es la propia Ley la que en el art. 85 establece que “son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias”.De las tres formas de actividad administrativa la que más ha evolucionado es la de prestación de servicios públicos, porque como consecuencia del Derecho comunitario, se prohíben el monopolio en la prestación de servicios públicos por las Administraciones públicas (lo cual no quiere decir que o existan empresas publicas que presten servicios públicos). Esto ha hecho evolucionar el concepto de servicio público, porque en origen el servicio público, era una actividad que se prestaba en régimen de monopolio por las Administraciones públicas, bien directamente o bien indirectamente. Hay servicios públicos estrictos o monopolísticos, los servicios públicos no estrictos, como la educación que nunca ha estado reservada a la Administración (hay colegios privados). Otro ejemplo, le Ley de Comunicación Audiovisual, que se aplica a radios y televisiones, ha cambiado el régimen anterior, ya que hasta esta ley las televisiones privadas funcionaban a través de concesión administrativa. Con esta nueva ley ha cambiado este régimen y establece que para las televisiones y radios que funcionan a través de ondas hertzianas (televisión digital) funcionaran a través de autorizaciones administrativas. Y las televisiones por cable (que no operen a través de ondas hertzianas) tienen que comunicar a la Administración que realizaran estos servicios. Esta Ley define este sector ya no como servicio público, sino servicio de interés público. El único servicio Publio es en relación a RTVE, que deberá funcionar a través de concesión administrativa. Los servicios públicos tradicionalmente han funcionado directamente por concesión administrativa, que tiene naturaleza de contrato. Pero también por la propia administración.

La autorización es un acto de la administración por el que esta consiente a un particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida, pero no obstante, la norma considera que esa actividad es propia de los particulares. Y esa nota diferenciaba la autorización de las concesiones administrativas. Pero las concesiones administrativas, cuando entraban en juego, la norma entendía que esa actividad era propia de la administración. No obstante, la Administración podía realizar una gestión indirecta y otorgar la prestación de un servicio a un concesionario.Hoy en día, el concepto de Consejo y autorización se están borrando, porque hay un punto de inflexión que es el derecho comunitario, el cual crea el régimen de la libre competencia entre las empresas privadas y el Estado. La mayoría de los servicios públicos eran servicios monopolísticos, prestados por el estado en régimen de exclusivilidad por parte de los Estados y de sus administraciones. Ejemplo: servicios de telecomunicaciones, servicios energéticos, postales, sector de hidrocarburos. Como consecuencia del derecho comunitario derivado y originario, no podrán existir los monopolios del Estado. Y como consecuencia de diversas directivas, se han ido liberando progresivamente servicios económicos públicos, para que el sector privado pueda prestar servicios públicos. Como consecuencia de ello, muchos de los que eran servicios públicos se han liberado. Todas las leyes de servicios económicos (el gas, el servicio postal, las comunicaciones, etc.) para liberados, estos sectores ya no operan a través de la técnica concesional, sino a través de la técnica de la autorización, porque ya no hay una actividad que sea propia de los Estados puesto que se han liberalizando. (Ejemplo: Televisión, la ley general de telecomunicaciones)¿No existen los servicios públicos, ya no existe el concepto tradicional? El concepto de servicio público, como consecuencia del derecho comunitario, ha evolucionado hacia un nuevo concepto: el de servicio de interés general. A los operadores en estos servicios, se les siguen imponiendo unas obligaciones de servicio público, para garantizar los derechos de

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los usuarios. Entre ello lo que se conoce como el servicio universal; se otorga autorización a los operadores dentro de un ámbito concreto, dentro de sectores liberalizados y dentro de zonas geográficas determinadas, imponiéndoles la obligación de prestar el servicio en unas condiciones económicas que sean posibles para los usuarios.

TEMA 20 – FORMAS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVANo es lo mismo la actuación de las personas privadas que la administración pública. Ésta se tiene que sujetar a un procedimiento y sus resoluciones se tienen que ajustar a una forma determinada. La actuación de la Administración se tiene que ajustar a la legalidad y cumplir requisitos muy estrictos. CARACTERES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

1 Es una actividad sujeta a límites formales. No pueden actuar sin procedimiento o no sujetándose a un procedimiento. Si no, está en vía de hecho y podría incurrir en nulidad.

2 Es una actividad sujeta a límites materiales o sustantivos que derivan del principio de legalidad.

3 Es una actividad variable en el tiempo, dependiendo del modelo social en el que nos encontremos. Se ha producido una gran variación de la actividad administrativa. Los Estados ahora son Estados sociales, prestadores de servicios públicos. Cada vez es más amplio el ámbito de actuación de la Administración.

4 Se hacen cosas distintas con una intención de universalidad. Hasta el siglo XIX la Administración realiza una actividad de policía, que es actividad de ordenación: dictar normas a las que deben ajustarse los particulares y sancionar el incumplimiento. Lo es como situación de hecho, es un Estado débil sin muchos recursos y simplemente es un Estado de mínimos. En el siglo XIX se recubre de la ideología liberal, que es la consecuencia de una posición política: se trata de que se desarrolle la actividad mercantil sin problemas. Hay una única excepción, que es la actividad de fomento. En el siglo XX hay que esperar a la Gran Depresión para ver un cambio de paradigma. El Estado tenía que asumir un papel diferente, el industrial y el garantista de servicios públicos que los privados no pueden proporcionar.Las ideas que surgen de la II Guerra Mundial todas llevan la idea de una alta intervención administrativa, de protagonismo económico y social del Estado. Jurídicamente son los años en que en Francia surge la doctrina del servicio público, que caracteriza la actividad administrativa como una actividad de servicios públicos. Cuando se producen las crisis petrolíferas de los años 70 surge un movimiento en sentido contrario, que trata de reducir el tamaño de la Administración como forma de reducir el déficit público; y, con el déficit, la inflación, contener los impuestos y crear mejores condiciones para el desarrollo de la actividad económica privada. Arranca la reflexión de reducir el Estado y privatizar, bien las empresas o los servicios, y es el proceso que ha sido el dominante hasta ahora. A día de hoy, volvemos al pensamiento de primeros del siglo XX en contra del capitalismo. En USA se plantean un cambio en la Administración, como prestador de servicios sanitarios. CLASIFICACIONES TRADICIONALES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVADistingue la actividad jurídica, que es la que se desarrolla con un procedimiento administrativo; y una actividad puramente material. Una segunda clasificación diferenciaba la actividad jurídica, como de ordenación y una actividad social, que básicamente es prestar servicios públicos. Otra clasificación era la que diferenciaba la actividad de la Administración en relación a los particulares y viceversa. Las clasificaciones modernas distinguen entre la actividad administrativa sujeta a Derecho público y a Derecho privado; la actividad interna y externa. La distinción que nos interesa es la que se establece entre la actividad de ordenación o policía; la prestación de servicio, que tiende a satisfacer necesidades públicas; la actividad de fomento, de actividades privadas que se consideran valiosas. Esta clasificación es la que

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está reconocida en el Derecho administrativo español de mano de Jordana de Pozas. Ha habido varios intentos de añadir una cuarta: Santamaría Pastor dice que esas tres son las tipologías más correctas, pero hay que añadir dos potestades (sancionadora y expropiatoria) que, por su carácter coactivo, merecen un régimen especial. Otra diferencia entre la actividad unilateral y la bilateral. La primera cuando la Administración actúa de la manera tradicional imponiéndose ante los administrados; y, la segunda, cuando se interrelaciona con los particulares, de manera que obtiene su colaboración para la prestación de bienes públicos. La actividad administrativa debe partir siempre de una habilitación normativa, de manera que no puede hacer lo que no tiene prohibido sino lo que tiene expresamente permitido por Ley. Partiendo de esa habilitación se ha de conducir la actividad a través de un procedimiento administrativo y dictarse el acto por un órgano competente. Si no sucede esto, la Admin estaría en vía de hecho y su actuación sería nula. Cuando la Administración actúa siguiendo el trámite administrativo, tiene la autotutela coactiva y ejecutiva. Sobretodo aplica a la actividad de ordenación o policía. Ésta actividad se puede entender en un sentido tan amplio que contuviese toda la actividad de la Administración. El ordenamiento jurídico establece un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica, que puede ser positiva o negativa, dependiendo del juicio que haga el legislador. Si es negativa, la consecuencia será una sanción. Si es positiva, habrá una medida de fomento. Esta actividad de fomento es reconducible a la actividad privada. En la asignación de la consecuencia jurídica hay una opinión, y el legislador parte de una idea preconcebida de cómo debe ser la sociedad y cómo se deben comportar los agentes económicos. Se han de identificar las conductas privadas que se consideran relevantes; la calificación de estas conductas como positivas o negativas y la asignación de un efecto jurídico anudado a esas conductas.También lleva aparejada una decisión de la Administración sobre la vía más adecuada para conseguir un efecto en la sociedad. Hay dos tipos de reacción: consecuencias positivas para las conductas que se consideran beneficiosas y consecuencias negativas para las que se consideran perjudiciales. En el caso de las primeras, la Administración las puede considerar tan positivas que las desarrolla ella misma, o contratar a privados para que las desarrollen bajo tutela administrativa. En cualquier caso, la actividad de ordenación parte de una realidad y es que el Estado no es quien actúa en el tráfico mercantil, por lo tanto, la manera más importante de incidir en la vida social y económica no es que el Estado desarrolle una actividad, sino que regule de alguna forma el modo en el que esa actividad se realiza. Por eso es importante la regulación de las actividades privadas. Este control es la actividad de ordenación. Frente a toda actividad, las AAPP tienen esencialmente tres opciones:

● Reservarse la actividad. ● Regular la actividad, desarrollada por los particulares.● No regular una actividad, porque no se le considera suficientemente importante.

Puede haber regulación intermedia entre las tres opciones, pues la opción es graduar la regulación. Es evidente que ésta es la actuación administrativa más habitual y también la más antigua y la que menos requiere de un aparato sofisticado de actuación. En origen, toda la actividad del Estado era de policía. En ese primer momento, el concepto de policía era un concepto muy general, no se hablaba de potestad por materias sino que había potestad general de policía de la Corona, pues no jugaba el principio de legalidad a ningún efecto. A medida que el Estado se va haciendo más complejo, se tiende a diferenciar la policía general de las policías específicas y empieza a haber materias en las que hay normativas diferentes y actuaciones diferentes del órgano jurídico en caso de incumplimiento.La realidad es que si lo interpretásemos estrictamente la actividad de ordenación sería más amplia que la de policía. Cuando entendemos policía como ordenación, nos lleva al término

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griego de la polis, entendiéndolo como aquello que tiene que ver con la regulación de las cosas comunes o de interés general. La expresión de policía en general se va dejando de usar y se habla de policía en ámbitos concretos, y cuando se fortalece el principio de legalidad, cada vez más el concepto de policía general va siendo sustituido por habilitaciones concretas del ordenamiento jurídico para que los poderes públicos puedan actuar. En el modelo político constitucional, los poderes no pueden ser por definición generales. En un primer momento el ordenamiento jurídico tiende a reconocer potestades generales a instituciones y el Estado de Derecho va obligando a atribuir competencias a órganos determinados. Esta reducción de competencias se ve en los representantes territoriales del Estado, como es la figura del Gobernador. La segunda delimitación después de la subjetiva, sería la conceptual. Dentro de la actividad de policía se diferencia entre una ordenación dirigida en general a todos los ciudadanos, en virtud de relaciones generales de sujeción, frente a unos ciudadanos que se encuentran sujetos a un poder más intenso de la Administración por relaciones especiales de sujeción, que se traducen en el hecho de que se les pueden imponer obligaciones por normas de rango inferior (reglamentos). Para los ciudadanos en general, se exige rango de Ley.El tercer elemento es la finalidad de la actividad de policía, que es el buen funcionamiento de las cosas o el cumplimiento de los intereses generales. No es el mantenimiento de la seguridad y el orden público. Esto significa que, salvo los casos de las relaciones especiales de sujeción en que cabe el reglamento independiente, para el conjunto de los ciudadanos, el establecimiento de potestades que limitan sus derechos se sujeta a la reserva de Ley. Esa norma con rango legal debe concretar las potestades atribuidas al poder público pues no existen potestades implícitas.Las potestades administrativas deben respetar unas limitaciones materiales que tienen que ver con la proporcionalidad en relación a los fines perseguidos y el principio de intervención mínima, para conseguir los fines que se persiguen. Además, las potestades deben utilizarse para aquellos fines para los que fueron concebidas. Si una potestad se utiliza para una finalidad diferente para la que se constituyó, habría una desviación de poder. Estas potestades administrativas son técnicas de intervención administrativa, títulos públicos para la intervención del Estado en la vida social, económica, etc.; y, por eso, en un Estado de Derecho, se tienen que limitar.TÉCNICAS DE ORDENACIÓNSon muy variados y por eso la doctrina los clasifica. La primera son las técnicas de información. Estos son instrumentos jurídicos establecidos normativamente que permiten a la Administración la obtención de información necesaria para el ejercicio de sus funciones. Primero están los deberes de identificación: normas que imponen a los particulares el deber de identificarse. Estos deberes se controlan a través de la legislación de protección de datos. Las personas jurídicas también están sujetas al deber de identificación (NIF y la inscripción en determinados censos). En segundo lugar están los deberes formales y documentales, de contabilidad, fiscal, etc. Información por suministro a la Administración. En tercer lugar están los deberes de comunicación, son aquellos casos en los que se obliga a los particulares a comunicar información, como es el cambio de domicilio, especialmente en los casos de sujeción especial. El segundo bloque son las técnicas de condicionamiento que consisten en que la norma exige para que pueda realizarse una actividad lícita que se cumplan una serie de requisitos que deben ser verificados por la Administración. Por la exigencia de esa actividad de comprobación de la Administración se diferencia entre meras comprobaciones, autorizaciones y comunicaciones previas con reserva de oposición.

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Las comprobaciones son la forma de actividad administrativa más sencilla y consisten en la mera comprobación del cumplimiento de determinados requisitos normalmente formales de aptitud e idoneidad. Es el caso de las acreditaciones y las homologaciones de títulos. La actividad segunda son las autorizaciones. Además de la comprobación de los requisitos suele comprobarse la inexistencia de un perjuicio o de un riesgo para el interés general. Es importante no confundir las autorizaciones y la concesión, siendo esta segunda constitutiva y la primera no. Autorizaciones regladas son aquéllas en que las condiciones de otorgamiento están preestablecidas y las autorizaciones discrecionales son aquéllas en las que no se determina las condiciones. Esta última no parece normal en un Estado de Derecho. Una segunda clasificación son las autorizaciones simples, que son aquéllas que se producen de una vez mediante la mera comprobación del cumplimiento de requisitos y operativa, que es que no se agota con la autorización inicial sino que hay un control de la actividad habitualmente desarrollada por el particular: se establecen unas condiciones de utilización de la autorización. Las autorizaciones operativas rigen en los casos en los que preocupa la actividad del particular. El problema jurídico que plantean las autorizaciones, cualquiera que sean sus características, será siempre el de si existe o no en su otorgamiento alguna limitación; es decir, si existe un número limitado que se puedan conceder. En caso afirmativo se requiere un procedimiento concurrencial. Si no es así, concedo tantas autorizaciones como se solicitan. La última clasificación es la que diferencia las autorizaciones personales, que son las que se conceden teniendo en cuenta las consideraciones personales de quienes la solicitan y las reales, que se conceden sin tener en cuenta las condiciones personales de quien la solicita y por lo tanto, son transmisibles. Una licencia urbanística, por ejemplo. Las comunicaciones previas con reserva de oposición, en realidad, no tiene por qué producirse ningún pronunciamiento administrativo. Son supuestos en los que el OJ exige que, antes de realizar una actividad, el particular lo comunique a la Administración y ésta tiene la facultad de oponerse durante un tiempo. Si no lo hace se entiende tácitamente permitida esa actividad. Se están cambiando progresivamente las autorizaciones por esas comunicaciones, porque no deja al particular pendiente de la autorización, sino que si pasa el plazo éste tiene ya el permiso. Realmente la Administración sólo se va a oponer cuando fundadamente tenga motivos de oposición. Las técnicas ablatorias constituyen el tercer bloque. Son aquéllas que son capaces de provocar una reducción en la esfera patrimonial de los derechos de los particulares. Estamos en una tipología de forma de actividad caracterizada por una gran intrusión en la esfera particular de los privados: afectamos a su patrimonio. Dentro de este bloque, tenemos las técnicas de disminución o privación de situaciones activas y, a su vez, dentro de este bloque, tenemos las limitaciones o ablaciones parciales de derechos y las limitaciones o ablaciones totales de derechos. Limitaciones parciales son las servidumbres y las limitaciones legales. Las ablaciones totales serían la expropiación. Con un efecto parecido están las técnicas que crean o amplían situaciones desfavorables de los particulares. Por ejemplo, imponiéndoles deberes legales. Para ello, necesitamos una norma con rango legal, salvo en el ámbito de las relaciones especiales de sujeción. La obligación no tiene por qué nacer directamente de la Ley; habrá casos en los que, además de la obligación legal, sea necesario un acto administrativo, por ejemplo, un requerimiento que concreta un deber. Otro ejemplo es una sanción. El cuarto bloque serían las técnicas de ordenación de relaciones jurídico-privadas. Estamos en un terreno en el que la Administración no está ordenando actividades unilaterales de un particular sino que tiende a ordenar relaciones y negocios jurídicos entre particulares. Un primer ejemplo es la actividad registral.

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En segundo lugar, la actividad de formalización y control de negocios jurídicos privados, que es la actividad notarial. También hay supuestos de intervención judicial para la realización de actividades que tienen que ver con el cuidado de discapacitados o menores. Un tercer ejemplo de esta actividad es una forma de actividad novedosa, que se llama la actividad arbitral de la Administración. Los servicios de mediación y conciliación en el ámbito laboral es un ejemplo. Ésta es la clasificación de las actividades de policía que realiza la Administración. Lo que tienen en común es la presencia de una nota de coacción por parte de la Administración. LA COACCIÓNPara hacer más claro el rol coactivo de la Administración, sabemos que la Administración juega con dos potestades: la primera es la autotutela declarativa o la capacidad para dictar resoluciones administrativas amparadas por una presunción de legalidad que suponen títulos jurídicos sin necesidad de auxilio judicial. La segunda, es la autotutela ejecutiva. Si no dispusiera de estas potestades, no podrían ordenar las conductas de los particulares. Si no dispusiera de estas potestades, no tendría capacidad real de ordenación de las conductas. Esta capacidad coactiva presupone el incumplimiento voluntario por parte del particular. Si éstos cumplen el deber legal que surge de la norma, no se dispara el mecanismo de la ejecución forzosa. Por ello, mientras el deber legal se mantiene a un nivel muy genérico, puede suceder que no existe ejecutividad; es decir, que no sea exigible al particular. El acto administrativo se ejecuta coactivamente buscando dar ejecutividad al acto originario, que el particular ordene su actividad en un determinado sentido. Aunque la naturaleza de la coacción sea distinta, la finalidad de todas esas actuaciones será siempre dar eficacia al deber legal originario. La ordenación de las conductas tiene límites. Sólo se produce cuando la Ley habilita para ello a la Administración. Se tiene que producir por el órgano competente y por el procedimiento establecido en la Ley (apremio sobre el patrimonio, posibilidad de ejecución subsidiaria, la multa coercitiva, la compulsión sobre las personas o el desahucio administrativo), cumpliendo con los requisitos de proporcionalidad y de intervención mínima que minimicen la lesión a los derechos de los interesados y garantizándoles siempre su derecho de defensa a través de unas notificaciones correctas que eviten su indefensión.

TEMA 21 – LA ACTIVIDAD SANCIONADORALas sanciones administrativas forman parte de la actividad de ordenación, que sirve para la ordenación de las conductas. La sanción en sí misma no tiene ningún sentido. No es menos cierto que el derecho sancionador tiene unos caracteres propios que lo hacen especial dentro del Derecho administrativo y puede tener sentido analizarlo específicamente. Existe como instrumento de eficacia del OJ o de la actividad de ordenación. Si se quedara en dictar normas y no hubiera sanciones, su eficacia sería mucho más reducida. Como es propio de todas las actividades de ordenación, hay un juicio moral sobre qué conductas se consideran positivas y cuáles negativas desde el punto de vista del interés general. Las conductas que se consideran positivas no son objeto de sanción, y las que se consideran negativas son objeto de una sanción, impuesta por el OJ. La sanción no es un mecanismo exclusivo del Derecho público, pues hay sanciones también en el Derecho privado, como es la nulidad. En el terreno del Derecho público, las conductas que el OJ considera indeseables son contrarias al interés general y por lo tanto la respuesta del OJ va más allá de dejar las cosas como están. La vulneración del precepto significa un daño al interés general, imponiéndose una consecuencia adicional que es la imposición de una sanción. En el derecho tributario si no se paga lo que hay que pagar, no sólo se termina pagando lo que se ha de pagar, sino que además, se le impondrá una sanción aparejada. El derecho sancionador expresa un código de valores que tiene continuidad en el Derecho penal y en el fondo son manifestación de la vocación de ordenación de las conductas jurídicas. PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO

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Como en el fondo estamos ante un mismo fenómeno, desde nuestra CE, los principios que inspiran el derecho penal y el administrativo sancionador son muy semejantes. De hecho, desde la CE, la aproximación ha sido aun mayor en la medida en que autoridad administrativa y judicial deben aplicar los mismos principios pero aclarando que la imposición de las sanciones le corresponde a la Administración y la imposición de las penas a la Justicia.

● Los principios del 9.3 son el de legalidad y el de irretroactividad de la norma sancionadora o desfavorable.

● Los principios del artículo 24, son todos los que tienen que ver con la tutela judicial efectiva y el procedimiento debido. Derecho a juez ordinario predeterminado por la Ley.

● En el artículo 25: principio de legalidad, monopolio judicial en la imposición de penas.● En el artículo 106 se encuentra la garantía de control jurisdiccional.

Estos principios de la CE del 78, fueron aplicables al derecho administrativo sancionador desde el principio. De hecho la jurisprudencia del TC fue muy exigente en su aplicación por parte de la Administración. Sin embargo, a pesar de que esto fue así, la realidad es que nuestro OJ administrativo tardó mucho en adaptar su derecho administrativo sancionador a la Constitución, de manera que, aunque sí que se produjeron adaptaciones parciales, la realidad es que la entrada global de los principios constitucionales en la legalidad administrativa no se produjo hasta la ley 30/92. Contenía su título IX dedicado a la potestad sancionadora de la Administración, que establecía unos principios generales de la potestad y del procedimiento sancionador. Estas normas del título IX de la 30/92 no constituyen un procedimiento administrativo sancionador ni una regulación aplicable a cada actividad administrativa. Se dictó una norma de procedimiento, que era un real decreto, que aprobó el reglamento de procedimiento de la potestad sancionadora. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADORCada normativa sectorial tiene singularidades tanto en material procedimental como sustantiva. Tiene cuatro fases:

1) Iniciación: se realizan unas averiguaciones previas de una posible existencia de infracción antes de la iniciación del procedimiento. El acto de iniciación sólo se hace de oficio (puede iniciarse a la vista de una denuncia). Mediante el acuerdo de iniciación se concretan los hechos, se califica la infracción, se designa instructor y se notifica al responsable.

2) Instrucción: pruebas periciales, testigos, etc. 3) Propuesta de resolución: borrador que se notifica para hacer alegaciones.4) Resolución: imposición de la sanción.

LAS MEDIDAS SANCIONATORIAS ADMINISTRATIVASDebemos distinguir entre medidas en sentido estricto y medidas accesorias:Medidas en sentido estricto: Será la multa y, en ocasiones, la privación de derechos pero que en ningún caso pueda llevar a la privación de la libertad.Medidas accesorias: No son sanciones propiamente dichas, pero objetivamente sí que entrañan consecuencias desfavorables para la persona o su patrimonio. Destacan el comiso de objetos o efectos obtenidos por la infracción, así como el comiso de los objetos o bienes con los que se haya llevado a cabo la infracción; las inhabilitaciones, que tienen carácter singular, no operan automáticamente sino que operan para supuestos concretos. Suponen la privación para ese sujeto para ser parte en determinadas actuaciones administrativas; y el deber de reposición y resarcimiento de daños y perjuicios (con frecuencia la comisión de la infracción puede generar para la Administración y para terceros una serie de daños que es necesario pagar o indemnizar).LA EFECTIVIDAD DE LAS SANCIONES Y SU IMPUGNACIÓN JURISDICCIONAL

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Las Administraciones Públicas no pueden limitar los derechos de los particulares sin que previamente exista una resolución y ésta haya sido dictada tras la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo, y notificada al interesado.En principio, los actos de las Administraciones Públicas son directamente ejecutivos salvo que se acuerde su suspensión, una disposición establezca lo contrario, o necesiten la aprobación o autorización de un organismo superior.La resolución dictada en el procedimiento administrativo debe conceder al interesado un plazo para que cumpla la sanción que se establezca; es el llamado plazo de ejecución voluntaria. Si el interesado no lo hace, la Administración puede proceder a la ejecución forzosa a través de diversos mecanismos como la multa coercitiva, apremio sobre el patrimonio o la ejecución a costa del interesado o subsidiaria. Las infracciones y sanciones prescriben según lo dispuesto en las leyes que sean aplicables a cada caso en concreto y en defecto de éstas, las sanciones muy graves a los 3 años, las graves a los 2 y las leves al año.El plazo de prescripción de las sanciones comienza a contarse a partir del día siguiente en el que adquiera firmeza la resolución administrativa que impone la sanción. La prescripción se interrumpirá con el inicio del procedimiento de ejecución y su cómputo se reanudará si la ejecución se paraliza durante más de un mes por causa que no sea imputable al interesado.

TEMA 22 – LA EXPROPIACIÓN FORZOSAEstamos ante una potestad que es de ordenación, pero que por su importancia se estudia separadamente. Es una de las actuaciones más coactivas de la Administración y ha sido una conquista del Estado de Derecho el exigir una causa motivada para la expropiación bajo control judicial, de tal manera que nuestro artículo 33 CE al tiempo que protege la propiedad privada exige causa de interés público o social para que se produzca la expropiación de bienes o derechos. El bien o derecho expropiado ha de ser necesario para esa causa justificada, de manera que el procedimiento de expropiación requiere la necesidad de ocupación, que especifica que ese bien es el que tiene que ser expropiado. Puesto el interés general en juego, nadie puede oponer su interés particular al interés general. Tampoco sería justo que por beneficiar a todos, se perjudicase a uno, por lo que se arbitra una cláusula de indemnidad patrimonial, de manera que hay que compensar la expropiación mediante el pago de una indemnización, lo que se denomina el justiprecio. La expropiación forzosa ha sido poco utilizada históricamente, debido a un Estado poco intervencionista y respetuosa con la propiedad privada. El desarrollo del Estado moderno y la necesidad de construir infraestructuras incrementan el recurso a la expropiación pero siempre se encuentran con el límite sagrado que la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano le atribuía a la propiedad privada. Nuestra CE es heredera del liberalismo político, y en el artículo 33.3 enuncia el principio de que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos (…). Este 33.3 recoge la idea liberal, pero a su vez también está recogiendo los principios generales del procedimiento de expropiación forzosa: Ley del 54 de Expropiación forzosa. Puede ser pagada la indemnización antes o después de la expropiación.ELEMENTOS: SUJETO, CAUSA, CONTENIDOEs necesaria una justificación para la expropiación; todos los bienes o derechos son susceptibles de apropiación cuando tienen un contenido patrimonial; respecto a la garantía de indemnidad y necesaria tramitación de un procedimiento administrativo regulado por la Ley. Hay que tener en cuenta la distinción entre los sujetos: el expropiante, que es el titular de la potestad expropiatoria; el beneficiario, que puede ser un sujeto privado y que es quien representa el fin de utilidad pública o interés social que justifica la expropiación y el expropiado que es el propietario de los bienes o derechos expropiados. La potestad expropiatoria sólo corresponde a las Administraciones territoriales, las demás administraciones sólo pueden ser beneficiarios de la expropiación.

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Como elementos objetivos, pueden ser expropiados todos los bienes y derechos de contenido patrimonial que estén en el comercio, por lo que los bienes demaniales no pueden ser expropiados. Efectos de la expropiación forzosa:

● El fundamental es la pérdida de la titularidad del bien o derecho expropiado.● Surge el derecho a obtener una compensación por el valor de los bienes

expropiados, que puede ser el valor real de los bienes o su valor de sustitución.● Derecho a cobrar unos intereses por el retraso en la ocupación efectiva o en el pago

de la indemnización. ● Premio de afección. Indemniza el valor moral, el daño moral que supone la privación. ● Si además la expropiación es urgente, se añade una cantidad por los perjuicios de la

pronta ocupación.● Derecho a solicitar que la expropiación se complete con bienes o derechos de

explotación antieconómica. El resto sería bien patrimonial, no demanial. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIOLa compensación se calcula en relación al valor de los bienes afectados por la expropiación en el momento en que ésta se produce, sin incorporar expectativas de valor derivadas de la propia expropiación. Sin embargo, se están produciendo últimamente casos en los que los tribunales están interpretando que el cambio de calificación del suelo inherente al establecimiento de la infraestructura ya tiene incidencia en el justiprecio, de manera que los bienes ya se valoran como urbanizables. En la práctica está haciendo que la previsiones financieras que se hicieron atendiendo a un valor propio de bienes no urbanizables están siendo inferiores a lo que realmente deberían ser, por lo que se pone en riesgo el equilibrio económico-financiero lo que lleva al Estado a plantearse una compensación para los concesionarios. La Ley de Expropiación forzosa incluía unas reglas de valoración de los bienes expropiados que diferenciaban entre varias clases de bienes, muebles e inmuebles, etc. Estos criterios han perdido su importancia porque la legislación urbanística ha tendido a incorporar criterios de valoración propios diferentes a los de la Ley de expropiación, por lo que las expropiaciones de zona urbana siguen esta normativa. Además, la Ley de expropiación forzosa concedía a los órganos encargados de la valoración la facultad de no utilizar los otros criterios establecidos por la Ley cuando no condujeran a una valoración correcta: principio de libertad de valoración. Este criterio se ha ido convirtiendo en la regla general. Cuando se revisan esas valoraciones, se rigen por el principio de libertad de valoración.La Ley del 54 pensaba en la reconstrucción de una España destrozada por la Guerra Civil, lo que determina que dentro de la Ley encontremos una serie de procedimientos especiales de expropiación que difícilmente imaginaríamos hoy en día, como son las expropiaciones que motivan el traslado de poblaciones, como la construcción de un embalse. La última vez que se utilizó fue cuando se construyó el embalse de Riaño. A la vez, la ley del 54 contiene un procedimiento que pretende ser muy garantista de los derechos de los ciudadanos, para que se les trate de una manera justa, tanto en la decisión expropiatoria como en la valoración de los bienes que se expropian. La práctica ha reducido mucho las garantías de los administrados cuando son sujetos de un procedimiento expropiatorio, por lo que para garantía del procedimiento el legislador ha encontrado la forma de convertirla en un mero trámite formal que ya no protege con la misma eficacia al expropiado. El procedimiento expropiatorio como fue previsto en la Ley del 54 tiene un presupuesto previo que es la llamada declaración de utilidad pública o interés social. Esta decisión presupone el inicio del procedimiento expropiatorio, no se puede iniciar si no se ha hecho la declaración. La Ley permitía que la declaración se produjese de dos maneras: declaración legal, para un tipo genérico de casos y la declaración individual o singular. Esta previsión de declaración de utilidad o interés general por Ley estaba pensando en simplificar las expropiaciones asociadas a una sola obra concreta. En la práctica, este camino fue

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aprovechado por el legislador sectorial para declarar con carácter general de utilidad pública o interés social las obras de una determinada naturaleza. Para concretar el ámbito de los bienes y derechos incluidos en una expropiación, se incluye en el proyecto de la obra un anexo que incluye la relación de los bienes y derechos que en principio van a ser expropiados. Se produce así el cambio en el siguiente paso del procedimiento administrativo de expropiación. En lugar de la declaración individual de la necesidad de ocupación, lo que tenemos es una declaración conjunta de la necesidad de ocupación que afecta a los muchos bienes y derechos comprendidos en el ámbito de una infraestructura. Esto reduce las posibilidades de defensa de los administrados, pues muchas veces, la primera noticia que tienen es la visita de los funcionarios que van a proceder a la expropiación. En la práctica, las reclamaciones quedan completamente mermadas. Una vez que se han cumplido estos dos primeros trámites se inicia la parte del procedimiento tendente a la determinación del valor de los bienes. En esta fase lo que se produce es un diálogo entre la Administración expropiante y/o el beneficiario y el expropiado. Ese diálogo se puede producir a través de un acuerdo entre las dos figuras, que básicamente constituye una adquisición amistosa de los bienes y derechos expropiados. En el caso de que no existiera acuerdo se inicia la tramitación de un expediente de valoración de cada bien o derecho expropiado. En este procedimiento, es el interesado el que debe fijar en primer lugar su posición a través de la llamada “hoja de aprecio” en la que hace constar cuál es la valoración que él otorga a sus bienes. Esta valoración es muy importante, por que va a ser el techo de la reclamación por motivos de congruencia. Cuando la Administración o el beneficiario reciben esa hoja de aprecio, pueden sin más aceptarla, en cuyo caso, queda fijado el justiprecio. Si no están de acuerdo, harán su valoración en la hoja de aprecio y se lo comunicarán al expropiado que tendrá derecho a responder. Si hay desacuerdo el expediente pasa al Jurado Provincial de Expropiación, que es un órgano que fue concebido por la Ley del 54 como garantía de imparcialidad en la fijación del justiprecio, lo que se conseguía a través de una composición paritaria de representantes de la Administración y representantes privados: un Abogado del Estado, un técnico de la Administración competente para la valoración del tipo de suelo del que se tratase, y un interventor. Por el lado privado, estaba un Notario y representantes de la Cámara de Comercio según cual fuera la naturaleza de los bienes expropiados. Presidiéndolo se situaba un Magistrado, con lo que en principio, la independencia estaba garantizada. En las CCAA, se han ido dictando normas que crean sus propios órganos de valoración de los bienes y derechos expropiados que, de manera progresiva, han ido apartándose de esa igualdad entre los representantes de la Administración y los privados, dando clara mayoría a los primeros, lo que resulta constitucionalmente dudoso puesto que está afectando a garantías constitucionales del afectado. El Jurado Provincial de Expropiación funciona casi como un órgano arbitral, de manera que sobre la ponencia técnica elaborada por el que sea competente, termina fijando un justiprecio. Como parte de la garantía de indemnidad, el particular tiene derecho a recibir no solamente el justiprecio sino también unos intereses que le compensen por el tiempo que el Jurado ha tardado en fijar su valoración y que se calculan en función del interés legal del dinero.En paralelo a este proceso, la Administración o el beneficiario van elaborando la documentación que les permitirá, una vez que se haya producido el pago, proceder a la ocupación de los bienes o derechos expropiados. En este caso, se procede a la ocupación tras el pago del justiprecio. Esta ocupación es física que realiza un representante de la Administración y sobre la que se levanta un acta que deja constancia del estado de los bienes o derechos objeto de expropiación. El acta ya sirve para inscribir en el Registro los bienes o derechos de la expropiación. El expropiado puede recurrir ante el Contencioso Administrativo tanto los actos relevantes como el justiprecio. El principio de congruencia obliga a la Administración a no solicitar en el

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Contencioso Administrativo un precio menor a aquél que se solicitó en la hoja de apreciación. EXPROPIACIONES ESPECIALESEl problema es que el Jurado solía tardar 2 o 3 años en llegar a un justiprecio por lo que se tardaba mucho en la ocupación efectiva. Es por ello que se contemplaron varios procedimientos especiales:

● Expropiación por zonas o grupos de bienes.● Expropiación por incumplimiento de la función social.● Expropiación de bienes de interés cultural, artístico.● Expropiación por razones urbanísticas.● Expropiación que de lugar al traslado de poblaciones.● Expropiaciones por causa de colonización o de obras públicas. ● Expropiaciones por causa de obras públicas.● Expropiación por razones de defensa nacional y de seguridad del Estado, que incluye

las requisas militares, que son situaciones en las cuales no se tramita ningún procedimiento, sino que las tropas toman lo que necesitan para abastecerse.

● Ocupaciones temporales.La Ley del 54 contempló algo que no era propio de su contenido que eran las indemnizaciones por razón de responsabilidad en el funcionamiento normal o anormal en los servicios públicos. La indemnización no tiene demasiado que ver con la expropiación forzosa. Como había un fondo patrimonial común, se reguló en esta Ley. De todos estos procedimientos sólo nos vamos a detener en el procedimiento de expropiación urgente, que era un procedimiento especial, que se iba a tramitar excepcionalmente frente a las expropiaciones ordinarias. Este procedimiento especial lo que trata es de reducir los plazos para que se produzcan los efectos propios de la expropiación y anticipar la ocupación para que se puedan producir las obras o actuaciones que la administración pretende realizar. Lo relevante es que no era necesario el pago previo del justiprecio, sino simplemente de una valoración previa realizada por la Administración sin contradicción ni intervención del Jurado. Cuando los responsables sucesivos de los Ministerios de obras públicas se dieron cuenta de que un procedimiento ordinario tardaba varios años y que el urgente tardaba 6 meses, fue todo por el procedimiento de urgencia. Este procedimiento se ha convertido en el procedimiento ordinario, con la particularidad de que la Ley sólo le dedica un artículo. Se producen unos trámites iniciales: declaración de utilidad pública o interés social que se somete a información pública y a continuación una declaración de urgencia que debe realizar el Consejo de Ministros. Lo que pasa es que ahora se declaran de urgencia directamente todos los que sean necesarios. Lo que se produce a continuación es la ocupación de la finca y para ello se tienen que producir dos cosas: un acta previa de ocupación que dice en qué lugar y momento se va a proceder a la ocupación de la finca y las hojas de depósito previo a la ocupación, por qué la Administración paga una cantidad a tanto alzado en la que incluye una indemnización de perjuicios debidos a la rápida ocupación. No hay una actividad de valoración propiamente dicha, lo que supone una ventaja presupuestaria para la Administración, porque el importe suele ser bastante bajo en relación a lo que finalmente determina en la valoración. Lo normal es que se hiciese la contratación de la realización de la obra se hiciese también de manera urgente, lo que normalmente no es frecuente. La diferencia de este procedimiento de urgencia es que es producida la ocupación cuando se produce el intercambio de las hojas de valoración de manera que cuando se produce el pago, la ocupación ha tenido lugar hace mucho tiempo. La realidad es que la CE/78 fue una oportunidad para cortar con esta práctica porque se planteó que en el artículo 33 se recogiera el pago previo de la compensación. El legislador pensó que como existía un

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procedimiento constitucional que permitía el pago posterior no se podía recoger por lo que quedó constitucionalizado el procedimiento de urgencia. LA REVERSIÓNEn el tema de la expropiación forzosa, toda causa tiene que estar fundamentada en la causa expropiandi que legitima la expropiación al particular. La aplicación rígida de la causa expropiandi llevaría a que sobre la misma finca pudieran producirse frecuentemente expropiaciones parciales. En el supuesto de que la parte de finca restante conserve viabilidad económica, seguirá la expropiación con la parte expropiada y el resto será propiedad del propietario originario. Habrá casos en los que esa situación no sea susceptible de una explotación económica rentable, en cuyo caso, se le reconoce al particular el derecho a solicitar la expropiación completa de los bienes y derechos afectados por la expropiación y de esa manera, la parte podrá ser expropiada de la misma manera que el resto de la finca. No tendría que ser dominio público y posteriormente podría ser enajenada como bien patrimonial.Al margen de esto la causa expropiandi tiene otra vertiente en la que desempeña un papel fundamental y es la de que en aquellos casos en que la Administración haya tardado un plazo dilatado en efectuar la ocupación de los bienes y su utilización, se entenderá que ha desaparecido la causa expropiandi, pudiendo el propietario recuperar la propiedad ejercitando el derecho de reversión. Este derecho le permite la recuperación de los bienes expropiados en los casos en los que se haya procedido al uso y ocupación coherente con la causa expropiandi, la Administración ha terminado dedicando los bienes a una finalidad distinta. Como modalidad de este supuesto, se produce el caso en el que la Administración, al tiempo de haber expropiado unos bienes, deja de necesitarlos, por lo que puede proceder a su desafectación y podría hipotéticamente venderlos, planteándose así la controversia jurídica de quien tiene derecho a recibir las plusvalías: el propietario primero y sus heredero o la Administración que expropió los bienes. El derecho de reversión significa el derecho del titular o de sus herederos de recuperar la propiedad con el pago del justiprecio y el de los intereses devengados desde el momento de la expropiación. Frente a este debate, el Estado dice que expropió legítimamente y que si se realizó la obra, si dejó de necesitarlo y va a realizar una mutación demanial sigue existiendo una causa expropiandi que no es la misma pero que legitima la expropiación. En los casos en los que ha desaparecido la causa es más compleja al determinar a quien corresponde la plusvalía. En la doctrina hay dos posiciones respecto del derecho de reversión, la que defiende la posibilidad de recuperar la propiedad, de manera que lo único constitucional sería que el legislador regulase la reversión cuando no haya causa expropiandi. Otros autores sostienen que la propiedad es un derecho de configuración legal y la realidad es que desde la sentencia de Rumasa el TC dejó claro que al no ser un derecho fundamental, se configura con ley ordinaria e incluso se puede regular con un decreto ley. La Constitución le deja libertad al legislador para que la regule como crea, por lo que la reversión la puede hacer mas o menos amplia. En la Ley del 54 la reversión se configuraba en términos bastante amplios y sobre la base de tres supuestos diferentes.El artículo 54 recoge el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación: el abandono de la expropiación. El segundo caso del 54, es que existiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados. El propietario podría recuperar la parte sobrante mediante reversión. El derecho de reversión es un derecho, no hay obligación del expropiado de recuperar la propiedad. El tercer supuesto de reversión es la desaparición total de la reversión. Ha dejado de destinarse a la finalidad para la que se expropió. Si el dominio público se desafecta, provoca el nacimiento del derecho de reversión. Si lo desafectó, inmediatamente ha dejado de ser útil a los fines expropiatorios porque sino no se hubiera podido desafectar y como ya no hay causa expropiandi, surge el derecho de reversión.

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El legislador fue consciente de la posibilidad de cambio de afectación y limitó el derecho de reversión estableciendo unos casos distintos:

● El caso en el que simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación, se afecta a otro fin diferente pero que sigue siendo de interés público o fin social. En este caso no habría derecho de reversión, aunque los particulares interesados tienen derecho a hacer alegaciones si consideran que existe algún inconveniente jurídico a ese cambio de afectación. Es el ejemplo de la mutación demanial.

● La que configuró la modificación legislativa que introdujo en el artículo 54 la disposición adicional 5º de la Ley 38/1999 de 5 de noviembre de ordenación de la edificación. Ésta es una ley que tiene su origen en el Ministerio de Fomento, que cree que definitivamente puede ir adelante el proyecto de Chamartin y la posibilidad de la reversión, que daría al traste con la obra. El supuesto es que no habrá reversión cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro en sustitución al primero, cuando una de ellas o la suma de las dos, determinen un uso por periodo superior a diez años. No habría reversión en estos casos. Hay que determinar la ley aplicable a la reversión: la que estaba vigente cuando se produce la expropiación o la vigente cuando se solicita la reversión. El expropiante dice que se aplica la legislación vigente en el momento de la reversión (es la opinión que sostiene la doctrina), porque uno no tiene derecho a la reversión desde que le expropian. Los reversionistas tienden a afirmar que esto no es así, que la reversión está implícita en la expropiación.

En el artículo 54 está también el procedimiento de reversión. Hay un primer supuesto poco habitual, que es el de la Administración notifica al interesado la existencia del derecho de reversión, teniendo 3 meses para solicitarlo. Lo normal es que la Administración no notifique la existencia de un derecho de reversión, son más importantes los casos del 54.3:

● Si hay un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiado, se tienen 20 años para ejercitar el derecho de reversión.

● En el caso de no realizarse la obra o no prestarse el servicio, son 5 años desde la ocupación.

● Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas por causas imputables a la Administración o al beneficiario sin que se llevaran a cabo actuaciones para su reanudación, surge el derecho de reversión en el plazo de 2 años.

El artículo 55 nos explica cómo se produce la vuelta a su estado originario. La Ley del 54 configura en esos casos la restitución del justiprecio como un presupuesto del ejercicio del derecho de reversión. No los intereses, ni el premio de afección, que no está claro, así como la indemnización por la pronta ocupación. Se tiene que actualizar el justiprecio de acuerdo con la actualización del índice de precios al consumo desde el justiprecio al ejercicio del derecho de reversión. Esto es muy importante en la práctica porque como es el IPC general, es más moderado que el de la propiedad. Si hay una previsión legal en el artículo 55.2, que es si la del bien o derecho expropiado experimentase cambios en su calificación que aumentase su valor, o mejoras aprovechables por el nuevo titular se procederá a una nueva valoración del bien. Este es el caso complicado, porque si la construcción de la infraestructura hace que lo no urbanizable pasase a urbanizable, hay que hacer una nueva valoración. Si está bien hecha debe reflejar el valor del mercado, por lo que vale más, y ya no interesará la reversión porque vale mucho más.

TEMA 23 – LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE FOMENTOEs la última actividad administrativa que se crea. Cambia la actitud del sector público hacia el privado. Se estimula el privado para desarrollar una conducta positiva. En los sectores

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públicos existía la desconfianza de que los privados fuesen a realizar los servicios públicos con la calidad necesaria, de ahí la actividad de ordenación del sector público de control.Históricamente en los siglos XVIII y XIX se produce el mercantilismo, lo que da lugar al liberalismo, pero estas tendencias no eran de fomento, sino más bien de ordenación. Pero surge el embrión de lo que son las subvenciones por parte de las Administraciones públicas para actividades del sector privado. Se llega a la conclusión de que se necesita una nación competitiva.Jordana de Pozas distinguió la actividad de fomento, al decir que le falta la nota de coacción, por ello no es actividad de ordenación.En España la regulación de la actividad de fomento ha sido muy escasa. Lo único, históricamente, fue del lado presupuestario, al controlar que las subvenciones se concediesen para el fin adecuado por parte del Ministerio de Hacienda.La Unión Europea prohibió la discriminación y las ayudas de Estado.El Tribunal de Cuentas perseguía una ley de subvenciones, la cual se aprobó por Ley 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones.TÉCNICAS DE FOMENTOHay que contraponer las ayudas y las subvenciones. Hay ayudas que no pretenden fomentar una conducta sino que pueden responder a una situación de necesidad. La subvención, entronca con la actividad de fomento por su carácter finalista. Entre las ayudas que no forman parte de la actividad de fomento estarían los ejemplos de pensiones especiales. Tampoco es actividad de fomento las líneas de crédito oficial, siempre que las condiciones, fueran de mercado. Si tuvieran carácter de ayuda por estar bonificadas, sí que podría haber un elemento de fomento. Existen instrumentos no subvencionales que son actividad de fomento, como los beneficios fiscales y los beneficios de la seguridad social. Ambos se pueden utilizar para fomentar ciertas actividades y en rigor no son subvenciones, porque no son prestaciones dinerarias.LA SUBVENCIÓNLa subvención es un concepto estrecho, que no agota el contenido de la actividad de fomento y que no debe ser confundido con conceptos cercanos, como es el concepto de ayuda. La ayuda en sí no es finalista, no es subvencional. Llegamos entonces a las dos notas características en lo esencial de la subvención como instrumento de fomento: son su carácter gratuito; es decir, es una prestación sin contraprestación; y su carácter finalista, porque tiene que tener por objeto esa actividad para la que está destinada.El carácter finalista de la subvención ha generado un debate de cierto interés sobre la auténtica naturaleza de la subvención, y más concretamente sobre si es un acto o negocio jurídico unilateral o bilateral. Si es finalista, su recepción está condicionada a una actuación del beneficiario, por lo que no implica una actividad unilateral exclusiva de la Administración como pasa con la ayuda. Considerarla bilateral es complicado, porque muchas veces se obliga a realizar algo con un tercero, más bien parece que es unilateral sujeto a condiciones. Después de todos estos caracteres, es relevante el carácter concurrencial de la subvención. En principio, la idea de la Ley es la de que toda subvención debe ser convocada públicamente, de forma trasparente, dando constancia de los requisitos y condiciones para su concesión y concediendo a los particulares una oportunidad para su concesión en términos de igualdad. Cuando la Ley establece el procedimiento hay una idea clara del procedimiento concurrencial. La primera distinción que hay que hacer es que no sólo se puede hablar de un procedimiento, sino de varios o varias fases en el procedimiento de subvención.El primero seria el tendente al establecimiento de la subvención. Está sujeto al principio de legalidad por lo que hace falta una norma con rango de ley para que exista la subvención. Puede llegar a concretar el beneficiario de una subvención, caso de las subvenciones nominales. Cuando es nominal no existe la posibilidad de concurrencia, por lo que es una absoluta excepción en nuestro ordenamiento.

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La Ley piensa en el supuesto que hemos expresado anteriormente. Tenemos un instrumento normativo que establece las líneas generales del procedimiento que se desarrollan mediante reglamento.Otro procedimiento son las bases reguladoras de la subvención, que se tienen que publicar en el BOE y tienen un contenido obligatorio que esta en el artículo 9 de la Ley:

● Definición del objeto de la subvención● Requisitos de los beneficiarios● Criterios objetivos para seleccionar al beneficiario● La cuantía de la subvención● Los documentos contables que se exijan para poder controlar la utilización adecuada

de la subvención. ● El plazo y la forma en que el interesado verifica el cumplimiento de la obligación● Las circunstancias que puedan dar lugar a la modificación de la subvención● La declaración de la compatibilidad o incompatibilidad de esta subvención con otras

establecidas por la Ley.Entre la Ley y estas bases reguladoras de la convocatoria, tiene que aprobarse el gasto público, para probar que existen recursos públicos para satisfacer la subvención. Una vez que tenemos esta información se desarrolla el procedimiento concurrencial, que se inicia con la publicación de la convocatoria, sigue una fase durante el que los interesados pueden concurrir y presentar la documentación requerida por la norma, puede haber un informe técnico sobre las características o informes sobre las cualidades de los beneficiarios, hay una resolución que determina quiénes son los beneficiarios de la subvención. Esta propuesta puede conceder la subvención a los beneficiarios sin ninguna modificación, o puede modificar las subvenciones porque haya un número de beneficiarios muy superior al que estaba previsto. La resolución ha de ser dictada en un plazo de 6 meses y ha de ser publicada en el BOE. Quien no la obtuviera podrá impugnar esta decisión ante el Contencioso Administrativo. El tercero sería el procedimiento de verificación o control, que es la potestad pública para comprobar mediante registros documentales o de otra índole, por ejemplo, el análisis de la contabilidad que, efectivamente, la subvención ha sido destinada a la finalidad pretendida. En principio, si una persona física o jurídica recibe la subvención, no sería lícito que fuera dedicado a un fin distinto del que justifica la subvención, aun cuando lo fuera de forma transitoria, para posteriormente obtener un reingreso de otra fuente. La actividad de control que desarrolla la Administración tiene una vertiente interna en la que el Ministerio de Economía y Hacienda controla la eficacia y eficiencia de la subvención. En el supuesto de que se detectase un incumplimiento de la finalidad subvencional por parte del beneficiario, el efecto habitual sería la rescisión de la subvención y el nacimiento del deber de reintegro. A ese efecto principal se podría añadir la sanción consistente en no recibir ayudas o subvenciones públicas durante un periodo, pudiendo también incurrir en un delito si fuera el caso. Es distinto el efecto del control interno respecto de la eficacia y eficiencia de la subvención; es decir, sirve para la finalidad que se persigue y que la cantidad que se utiliza es aceptable. Si no se alcanzan los fines perseguidos, desaparecerá la futura línea de subvenciones o el que no se prorrogue. Es una responsabilidad de la propia Administración. Si no hay persecución del cumplimiento de la finalidad, no habría subvención. Cuando se otorga la subvención, se crea una relación jurídica entre la Administración y el beneficiario en virtud de la cual, éste tiene derecho a percibir el montante de la subvención, que puede ayudar a la realización de una actividad y, por su parte, se obliga a desarrollar la actividad que legitima la subvención. Estos son los deberes principales. Hay otros deberes accesorios, como son el deber de conservar la documentación que permite verificar la correcta utilización de la subvención y su aportación a la Administración en el caso en que le fuera requerida.

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El carácter público de los fondos subvencionales, puede introducir limitaciones en la forma en que el beneficiario contrata con terceros. Si el origen del dinero es público, no hay tanta libertad, y el beneficiario se encuentra obligado, siempre que se sobrepasen los umbrales legales, a respetar los principios de contratación pública. Para llegar a esta conclusión podríamos hacer un razonamiento constitucional, pues el GP debe hacerse siempre con arreglo al principio de eficacia. Esto implica que la subvención sea lo más pequeña posible y que, si va a parar a terceros, que también se les retribuya de la manera más eficaz posible. El análisis de la figura de la subvención, no debe llevarnos a perder de vista que es la categoría general, que es la actividad de fomento, que tiene su mejor ejemplo en la subvenciones, pero no son las únicas. Hay otras formas de fomento, que forman desde el siglo XIX una categoría general de actividades de fomento.

TEMA 24 – ACTIVIDAD DEL ESTADO COMO PRESTADOR DE SERVICIOS PÚBLICOSEstamos hablando de una forma de actividad administrativa moderna en el tiempo. La actividad prestacional prácticamente no existe hasta el siglo XX asociada al Estado del Bienestar, a no ser que consideremos como servicio público actividades relacionadas con la actividad de policía, pero no era la concepción que estaba vigente en el siglo XIX.La Justicia del siglo XIX formaba parte de un sistema coactivo o represivo; el mecanismo que hacía posible, en los casos más graves, la eficacia del Derecho administrativo. En el siglo XX y sobretodo en el siglo XXI, la Justicia es garante de derechos y accesible a todos, por lo que tiene todo el sentido hablar de la Justicia como un auténtico servicio público. La noción de servicio público como deber de la Administración de realizar algunos servicios en favor de los ciudadanos, es una idea totalmente conectada al Estado Social. El concepto de servicio público ha cambiado a lo largo del tiempo, de forma que ha sido prácticamente inexistente en el comienzo del Derecho administrativo. El concepto de servicio público lo hemos incorporado de la doctrina francesa, que en el siglo XX se llamó la escuela de servicio público o escuela de Burdeos. Los dos representantes más reconocidos fueron Duguit y Jeze. Configuran la noción de servicio público como un concepto que permite explicar toda la actividad del Estado y entienden que toda la actividad administrativa está orientada a prestar servicios a los ciudadanos con dos notas: sujetarse a un procedimiento predefinido por la norma y sujetarse en lo sustantivo a un conjunto de reglas en virtud al principio de legalidad. Todo lo que era actividad administrativa lo entendían como servicio público. Servicio público significa una reserva de actividad: el Estado le garantiza un umbral de prestaciones a los ciudadanos y la hace a través de dos mecanismos: o presta directamente los servicios o bien reconoce a un privado o a otro sujeto la posibilidad de prestarlos, sujeto a un estatuto jurídico que permite a la Administración controlar la calidad del servicio prestado. Volviendo a la doctrina extensa del servicio público, quedó abandonada porque había muchas facetas de la Administración que no se explica desde el servicio público, entre las que están su actividad como empresario. También hay partes, como su organización interna, que no se puede explicar con la noción de servicio público. Tampoco explica la noción de servicio público el caso en que la Administración delega en agentes privados, como son las administraciones corporativas, la prestación de determinados servicios, como por ejemplo, el turno de oficio. Por lo tanto, la doctrina entiende que no puede negarse que existe una actividad administrativa que es el servicio público, pero no se puede pretender que todo lo que hace la Administración sea servicio público. Con este punto de partida, de no ser tan ambiciosos con el servicio público, la mejor manera es tratar de ver lo que no es el servicio público; en este sentido, se diferencia de la actividad de policía. La diferencia esencial es la presencia del imperium, actividad propia de la ordenación. El ciudadano no está obligado a utilizar los servicios públicos, pues normalmente puede elegir un prestador privado en lugar de la Administración. Ésta es la razón por la que el servicio público se puede encomendar a un

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privado, por ejemplo el trasporte urbano. Pero el derecho administrativo tiene muchas más dificultades para reconocer que un privado desarrolle actividades de ordenación o policía porque la nota de imperium lo hace imposible: un privado no puede sancionar, ni embargar el patrimonio. La actividad de servicio público tampoco se puede confundir con la actividad empresarial desarrollada por la Administración. Cuando la Administración desarrolla una actividad puramente empresarial, no está asumiendo la titularidad de una actividad. En principio, cualquier privado podría competir con la Administración. Lo que cambia es que sí se configura la actividad como un servicio público en el que existe un monopolio estatal, y la gestión de este monopolio se le encomienda a una empresa que tenga mayoría de capital estatal. Si constituyo un monopolio queda reservado al Estado y los ciudadanos tienen derecho a acceder a la prestación en condiciones de igualdad. Un problema que tiene esta materia es dar un concepto de servicio público o de servicio universal. La Administración se limita a poner el acento en alguno de los aspectos que considera esenciales de una prestación concreta. En el servicio universal quiere decir que todos los ciudadanos tienen acceso a él; el servicio público lleva aparejado el acceso exclusivo del sector público. Pero si vemos cada legislación que ha usado estos conceptos encontraríamos difícil diferenciar un concepto de otro.Otro problema es distinguir actividades que son completamente privadas pero que requieren un nivel de intervención administrativa tan alta, en cuyo caso se crea confusión, como es el ejemplo de la fabricación de explosivos. Lo que es característico del servicio público es que la Administración se compromete a que los ciudadanos accedan a un nivel mínimo de prestaciones, lo que suele implicar su gratuidad. El profesor Santamaría Pastor hace una aproximación material y otra formal al concepto de servicio público. Desde un punto de vista material, hace falta que estemos hablando de una actividad cuya finalidad es prestar un servicio imprescindible para el normal desarrollo de la vida social y económica, algo sin lo que la vida social o económica que conocemos no se llevaría a cabo. Además esas prestaciones tienen que estar formalmente garantizadas por la Administración con independencia de quien las preste finalmente. Si concurren las dos cosas, estamos ante un servicio público.FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOSEn nuestro país, la clasificación más completa de las formas de prestación de los servicios públicos se encuentra en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones locales. Basándose en el Santamaría Pastor clasifica los modos de prestación de la siguiente manera:

● Gestión directa de los servicios públicos. Dentro de esto están los supuestos de:1 Gestión indiferenciada, comprometiéndose la Administración en general.2 Gestión determinada, existe un órgano determinado de la Administración al

que se le encomienda la gestión del servicio.3 Gestión del servicio mediante una Fundación pública. 4 Mediante una sociedad mercantil de capital público.

● Gestión indirecta de los servicios públicos. La Administración se ha reservado la actividad pero la gestión se la deja a un sujeto privado. En nuestro ordenamiento se distinguen dos supuestos:

1 Concesión o concierto2 Arrendamiento

● Gestión mixta de los servicios públicos. Supone unos supuestos en los cuales la Administración no desaparece de la gestión pero existe la presencia de un privado y coexisten mediante dos figuras:

1 La gestión interesada2 La sociedad de economía mixta

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La mejor legislación española en esta materia es un Decreto de los años 50, de 17 de junio de 1955 por el que se aprobó el Reglamento de servicios de las corporaciones locales. MODOS DE GESTIÓN INDIRECTA: EN ESPECIAL, LA CONCESIÓNBásicamente son cuatro: la concesión, el concierto, la gestión interesada y la sociedad de economía mixta. La concesión es un título administrativo, habilitante, que en este caso legitima para prestar un servicio público. También sabemos que es un título que se entrega en concurrencia, tiene un valor económico y los particulares tienen que participar en el procedimiento concurrencial para conseguir esa concesión. El derecho no existía previamente, sino que esa capacidad queda constituida por el título habilitante.No hay que confundir la concesión demanial con la de servicio público; la primera legitima para la utilización del dominio público y la segunda legitima para prestar el servicio público. Alguien puede ser concesionario por los dos conceptos, pero serían diferentes. En el fondo es un contrato de prestaciones recíprocas entre la Administración y un sujeto privado. El estatuto jurídico del concesionario está integrado por los derechos y obligaciones del titular de la concesión y se ostentan tanto frente a la Administración concedente como frente a los usuarios del servicio. Una nota esencial es la idea del equilibrio concesional; es decir, el equilibrio entre las contraprestaciones entre ambas partes. En principio, la Administración está siempre obligada a restaurar el equilibrio concesional cuando se ve afectada por cualquier circunstancia. Si se encarece al concesionario, de manera que la rentabilidad de la concesión deja de ser real, la Administración le tendrá que compensar, salvo que sea directamente imputable al concesionario. Debajo de esta figura subyace un acuerdo contractual con obligaciones y prestaciones por ambas partes, está la figura del concierto. La primera singularidad es que es un acuerdo de voluntades entre la Administración y un sujeto privado, que ya vienen desarrollando una actividad semejante a aquélla en que consiste el servicio público. Existe una continuidad antes y después del concierto, pues desarrollaba una actividad que, en lo esencial, sigue siendo lo mismo. Es el ejemplo del concierto en educación y el concierto en sanidad, con los colegios en el primer lugar y los hospitales en segundo. La diferencia entre la concesión y el concierto, el centro concertado ya venía desarrollando la actividad y si desaparece el concierto, en principio, seguirá desarrollando la actividad, por lo que no es constitutivo. En principio tampoco es competitivo, pues si la Administración tuviera los medios necesarios podría concertarse con todos los centros que reunieran los requisitos necesarios. Distintos de los anteriores son los dos siguientes: la gestión interesada y la sociedad de economía mixta. La primera supone un acuerdo de colaboración entre la Administración y un sujeto privado en virtud del cual ambas partes desarrollan conjuntamente una actividad, participando el privado en los beneficios obtenidos por el desarrollo de esa actividad pero sin que se constituya una persona jurídica común a la Administración y al privado. Es una figura poco habitual en la práctica.Sí está más de moda la segunda, en la que sí se forma una nueva persona jurídica en la que participan la Administración y un privado. Es la que va a prestar el servicio público y el privado es un socio. Es necesario que exista al menos igualdad entre las dos partes o predominio del socio privado, porque si el predominio fuera público se consideraría más bien que estaríamos en un supuesto de gestión directa, siendo una sociedad mercantil de capital público la que esta prestando el servicio. La sociedad de economía mixta permite que un privado participe de los beneficios de la prestación de un servicio público. Esta circunstancia determina que la configuración moderna de estas sociedades requiera de un procedimiento concurrencial para designar a su socio privado, pues estaría, si no, transmitiendo un beneficio a un socio privado sin dar la oportunidad. Plantea un problema de competencia. El diseño jurídico originario de la calle 30 era una sociedad de economía mixta en la que la Administración pensaba quedarse con una participación minoritaria por la posibilidad o no

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de control del accionariado mayoritario, para que computen o no en la contabilidad nacional como deuda del Ayuntamiento. Cualquiera que sea la vía, el resultado es una relación entre quien presta el servicio y el usuario de ese servicio. Si no coincide el prestario con la Administración, será una relación triangular y, si no, bilateral. Hay lo que se llama los estándares generales del servicio, que son los requisitos generales que debe cumplir toda prestación de servicio público:

● Principio de continuidad: no puede quedar interrumpido por ningún motivo. ● Principio de mutabilidad o adaptación: la configuración del servicio público puede

cambiar a lo largo del tiempo, y ese cambio viene determinado por la evolución de la técnica de manera que la Administración siempre tiene el derecho de exigir la máxima calidad técnica en la prestación del servicio. Si diera lugar a un desequilibrio económico en el concesionario, deberá revisar la Administración las tarifas.

● Principio de igualdad, en cuyo reverso está el principio de no discriminación: nadie puede ser excluido de la prestación del servicio público.

DERECHOS Y OBLIGACIONES RECÍPROCAS DE LAS PARTES: ESTATUTO JURÍDICO DEL USUARIOLa relación jurídica de uso de un servicio público tiene una naturaleza fundamentalmente objetiva, porque el contenido de la relación viene en buena parte determinado normativamente y no se pacta entre las partes. No se puede negociar. La naturaleza de la relación es predominantemente pública, en la vertiente de las relaciones entre el concesionario y la Administración; y privada, en las relaciones entre el concesionario y el usuario. El acceso al servicio público por parte del usuario puede condicionarse a instrumentos jurídicos públicos, como sería un acto administrativo; o privados, como sería el pago de un precio. Incluso sería posible que fuera gratuito, como es beneficiarse de la Seguridad Social. Como consecuencia del acceso al servicio público, el usuario entabla con la Administración o con el concesionario una relación especial de sujeción en la que tanto como usuario como concesionario establece sus obligaciones, como son las ordenanzas. Los derechos del usuario no son los que les reconoce el concesionario, sino los que le reconoce las normas que rigen el servicio de que se trate: el derecho de acceso al servicio que puede limitarse por razones puramente físicas (aforo limitado de asistencia) y el derecho a disfrutar de ese servicio público y sus prestaciones en las condiciones de cantidad y calidad fijadas por las normas reguladoras. Los deberes son básicamente dos: el abono de la contraprestación de que se trate y el respeto de las reglas de uso del servicio, que son las reglas de policía. La potestad represiva máxima en estos casos será la expulsión del servicio. El Concesionario asume la prestación del servicio por un plazo determinado que suele ser largo, para permitirle recuperar la inversión de prestar el servicio. Se suele fijar un plazo máximo de 25 años, que se puede alargar cuando lleve aparejada la obligación de realizar obras. Tiene que prestar el servicio de acuerdo con las condiciones del contrato, ya sea con precios regulados y fijados por él o mediante una tasa que cobra la Administración. Esto hace referencia al riesgo y ventura.Para cobrar tiene los medios de cualquier otro privado y, por parte de la Administración, ésta podrá cobrar al igual que se hace con cualquier otro tributo, incluso mediante embargo. La Administración tiene el ius variando, y si se rompe el equilibrio por culpa de ésta, tendrá que reajustar las tarifas para recobrar el equilibrio. Si el equilibrio concesional se rompe como consecuencia de la actuación de la Administración tendrá que restablecer el equilibrio, reajustando las tarifas. Los dos principios son los de riesgo y ventura del concesionario, como cualquier empresario, salvo que sea la Administración la que provoque el desequilibrio en cuyo caso hay una obligación de restablecer la situación.

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Ha de prestar el servicio atendiendo a las normas del servicio y respectando los derechos de los usuarios. Tiene que garantizar la continuidad en la prestación del servicio y afrontar las responsabilidades del mal funcionamiento, si se produce. TEMA 25 – LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL DE LA ADMINISTRACIÓNEs importante distinguir la actividad empresarial de lo que acabamos de ver. No nos estamos refiriendo a supuestos en los que la Administración considera que todos los ciudadanos deben acceder a un determinado servicio y retiene la actividad y crea una empresa: eso es gestión directa de la actividad. No es actividad empresarial; ésta se refiere a los supuestos en los que la Administración desarrolla, a través de empresas privadas, una actividad que podría ser desarrollada por entes privados y que se desarrolla a veces por sujetos privados que compiten con las empresas públicas.Las razones por las que existen empresas de capital público son múltiples: política económica. Se considera que el Estado debe intervenir en la actividad económica.Modernamente ha desarrollado la actividad empresarial como medio para responder a la pérdida de una actividad económica relevante. Puede también haber un diseño político. A veces también por motivos históricos. También decisiones estratégicas.En definitiva, el motivo por el que el Estado se convierte en empresario es múltiple y no debe ser confundido con el hecho de que una actividad pública se disfraza de SA para que sus resultados no cuenten como endeudamiento o déficit público. Debemos plantearnos si es legítimo que ostenten la calidad de empresario y si pueden hacerlo ilimitadamente. Tenemos que partir del marco constitucional, que es el siguiente: en primer lugar, de acuerdo con el artículo 128 CE, está reconocida la iniciativa de la Administración en la economía y una de sus actividades puede ser la creación de empresas. Esto no significa que pueda nacionalizar toda la empresa privada, porque el artículo 33 reconoce el derecho a la propiedad privada y el 38 que reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. También hay límites a la creación de empresas por parte del Estado. Todo gasto público, de acuerdo con el artículo 31.2, debe suponer una asignación equitativa de los recursos públicos. Sólo en aquellos casos en que la creación de la empresa suponga una asignación eficiente de recursos, podría crearse una empresa pública. Existe una conexión entre el interés general y la creación de las empresas públicas. Cuando la Administración decide crear una empresa con capital público debe justificar su finalidad, puesto que en caso contrario los tribunales podrían anular el acto administrativo de constitución de la empresa en virtud de la doctrina de los actos separables. El juicio comparativo se realiza en relación al interés general y al objeto de la sociedad. Existe una posibilidad de control jurisdiccional de los actos administrativos para ver si existen motivos razonables de interés general para la constitución de la sociedad. Los competidores, en caso contrario, se podrían quejar, alegando que podrían tener ventajas respecto a ellos. Hay empresa pública del Estado, de las CCAA y de los Ayuntamientos y en el sector público empresarial hay distintos supuestos: entidades públicas empresariales, que son organismos públicos, y las sociedades mercantiles de capital público. El régimen jurídico de unas y otras ya lo hemos estudiado, las categorías están en la LOFAGE, un régimen jurídico general que se complementa con la Ley General Presupuestaria y la regulación de la titularidad pública de las acciones o participaciones públicas en sociedades, que se regula en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Se añaden las normas y estatutos de cada una de las sociedades o entidades que integran el sector. Junto al resto de las formas de actividad administrativa, existe otra no reconducible a ninguna de las anteriores que consiste en el desarrollo de una actividad empresarial por parte de las AAPP que responde a una variada topología de causas, que tiene un marco constitucional que la permite y legitima pero con limitaciones y que encuentra su límite más importante en el derecho de la competencia y, concretamente, en el régimen de control

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europeo de las ayudas públicas. La gran limitación es que la Comisión Europea va a vigilar que en esa empresa no se esté haciendo una ayuda de Estado, como una subvención excesiva a actividades de servicio universal. Si subvenciono estrictamente lo que tengo que subvencionar, no hay ninguna ayuda; en caso contrario, le están financiando la competitividad en otras áreas de su competencia.

TEMA 12 – PROPIEDADES PÚBLICASINTRODUCCIÓNPropiedades públicas pueden ser de dos tipos: las que son públicas porque no son de nadie, o propiedades públicas porque son de la AP. En el primer caso, por ejemplo, es el agua, el aire, las calles. En el segundo significa que las AAPP tienen la facultad de disponer y gestionar los bienes. Por ejemplo, para el primer grupo, las costas, que no son del Estado, sino que es una limitación de la propiedad privada, y el Estado tiene unas competencias que le permiten proteger ese espacio. El Estado no puede enajenar la propiedad, ni gravarla como podrían los verdaderos propietarios.Cuando hablamos de los bienes que son propiedad de las AAPP, sí que tienen un derecho de propiedad tradicional. Hay unas propiedades públicas que tienen que ver con los fines de interés general propios de las AAPP. Entonces hay propiedades públicas conectadas con el interés general, con un uso social o con un servicio público.Luego hay otras propiedades públicas con las que no se cumplen ninguno de esos fines. Los bienes del primer grupo se han llamado históricamente bienes de dominio público o bienes demaniales. Los bienes del segundo grupo se les han llamado tradicionalmente bienes patrimoniales. Estos bienes los tiene la Administración, porque no son siempre propietarias de los bienes que quieren sino que adquieren bienes de muchas procedencias: una expropiación forzosa, personas que mueren intestadas sin familiares, los embargos, etc.La situación de bien patrimonial se ha de entender como transitoria, pues la finalidad debe ser convertirse en demaniales o venderlos para conseguir liquidez y convertirlos en propiedad privada. En la medida en que los bienes demaniales están puestos al servicio de los intereses vistos, se protegen especialmente en las leyes para que no se conviertan en ningún momento en propiedad privada:

● Son indisponibles.● Son inembargables.● En principio, no se pueden expropiar.● Son intangibles.

Tienen así una gran protección jurídica a través de un régimen de derecho público, que es un derecho de privilegios. La razón no es formal, sino porque están cumpliendo unos fines que se consideran esenciales para la sociedad. En cambio, los patrimoniales no deberían tener ese estatuto de protección, por lo que los bienes patrimoniales no tienen la protección de los demaniales.En cuanto a los patrimoniales, el Estado es bastante parecido al propietario, mientras que en los demaniales, por ejemplo, una carretera, dista mucho de parecerse a la propiedad privada. El régimen del dominio público, tiene una dificultad añadida que es el que prácticamente cada bien de dominio público se ha regulado en Leyes diferentes.El problema es que no es siempre saber en la práctica que bienes son de dominio público y cuáles no lo son. Hay una tipología de bienes complicados, que son los inmuebles utilizados por la Administración Pública. La frontera formal entre los dos bienes era un acto administrativo formal que convertía los bienes patrimoniales en bienes de dominio público que nosotros llamamos afectación. En todos los casos dudosos, cuando se haya producido la afectación tendremos claro que es un bien de dominio público. El problema es cuando materialmente es un bien de dominio público, pero nadie se encargó de hacer la afectación. En este caso, se puede determinar

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materialmente su demanialidad, que el mero hecho del uso público, determina la demanialidad.El camino de entrada a la condición de bien público, es bien la Ley, o el acto formal de la afectación. Por alguna de las dos vías un bien se convierte en bien demanial. Una vez que el bien se ha convertido a través de la afectación ha sido bien demanial, el Estado no lo puede vender ni gravar. Si quisiera hacerlo, tendría que desafectarlo, que es otro acto formal. Aparte de los “naturalmente” demaniales, los demás dependen de que se haya producido la afectación y se hayan convertido en demaniales. Genéricamente el concepto patrimonio es un concepto que el derecho administrativo toma del Derecho civil, y se está pensando en un conjunto de derechos o bienes que corresponden a una persona física o jurídica. Y lo mismo ocurre con las AP. Ese concepto de patrimonio, como una referencia universal a la totalidad de los bienes que pertenecen a un sujeto viene matizado por unas exclusiones legales que hace que algunas consideraciones queden ajenas a la regulación de las AAPP.Tradicionalmente se han distinguido dos masas de bienes: los bienes demaniales y los bienes patrimoniales. Es una distinción que sigue vigente en la Ley 33/2003, como también siguen vigentes los conceptos de unos y de otros. En el artículo 4 de la Ley 33 se nos dice que: Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.La distinción entre los bienes demaniales y los patrimoniales es una distinción que realmente tiene una larga tradición pues viene del derecho romano y en la que ha tendido a establecerse un concepto de los bienes demaniales que se contrapone a una noción meramente residual de los patrimoniales. En la Ley actual, el artículo 5 define los bienes demaniales: Son bienes y derechos de dominio público los que, siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales.Esta definición legal está apuntando a que la categoría de bienes demaniales se separa en dos clases: los bienes que naturalmente forman parte del dominio público, que son los que por su propia naturaleza están destinados a un uso general o bien a la prestación de un servicio público, es decir, hay un interés general que es lo que explica por qué tienen una regulación especial y muy diferente de la de la regulación privada. En contraposición a estos bienes demaniales hay otros en los que no existe una determinación natural de su condición, sino que hay una Ley que expresamente así lo determina, como por ejemplo, las minas. Se rigen por un régimen de derecho público que tienen a garantizar esos bienes, tanto para su utilización como para la consecución de intereses públicos. Los bienes patrimoniales, en principio, son aquéllos que son propiedad de la Administración en régimen muy similar al de la propiedad privada, y su régimen, en principio sería el del CC. La realidad es que a medida que ha ido avanzando el Derecho español, las dos categorías de bienes se han ido aproximando, de tal manera que la Ley 33/2003 pretende aplicarse a ambas clases de bienes.Esta uniformización del régimen jurídico de ambos bienes es más aparente que real, porque si profundizamos en la Ley 33, encontramos que los bienes de dominio público se rigen además por su legislación propia, y casi todos los bienes de dominio público tiene una ley específica que desplaza la Ley 33. Los patrimoniales son meras propiedades de la Administración que les llegan por muchas vías: por sucesión ab intestato, expropiaciones de bienes a privados y sólo una parte queda afectada a fines públicos, y la parte que no se afecta y no se le devuelve al dueño, es un bien patrimonial. También cuando la Administración, en un proceso de cobro, termina adjudicándose determinados bienes, sobretodo inmuebles.

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En nuestro derecho es bastante sencillo la comunicabilidad de los bienes: que un bien demanial pase a ser patrimonial y viceversa. En el Derecho romano hubo distintas clasificaciones que trataron de diferenciar una serie de bienes que ya se intuían muy diferentes. Todas las consideraban cosas públicas, pero distinguían, como hacía Gayo, entre la res divini iuris y la res humani iuris. Las primeras eran públicas por derecho natural y las otras lo eran por una decisión del poder público, bien porque pertenecían a todos, bien porque estaban vinculados a una persona que tenía un carácter público. Como evolución de esta clasificación, Marciano, dentro de la categoría de las cosas públicas, diferenciaba entre las res comunes, que pertenecen a todos; la res universitatis, que pertenece a comunidades determinadas; y las res nulluis que, en rigor, no pertenecen a nadie.Con Celso, tuvieron una tercera etapa que trató de diferenciarlos por la función que cumplía: las cosas públicas, de uso público, y lo que llamaba cosas públicas in pecunia populi; es decir, que pertenecían al pueblo romano y que servían para el cumplimiento de fines públicos.Al margen de todas estas clasificaciones, la verdad es que desde el derecho romano ya nos llegan unas clasificaciones, que duran hasta el día de hoy.Los bienes públicos son extracomercium, y por tanto, no son aptos para actos de comercio, no se pueden gravar de ninguna forma. La frontera entre los bienes demaniales y los patrimoniales, viene determinada por un acto formal que en el derecho romano se llamaba dicatio y que nosotros llamamos afectación. Es un acto solemne y formal por el que la Administración afecta un determinado bien a un uso general o a un servicio público, de manera que lo convierte en un bien demanial. En el derecho romano hay una conexión de todo esto con la religión, pues hay bienes que son públicos porque son sagrados, por ejemplo, las murallas. La demanialidad pasa siempre por una patrimonialidad, y posteriormente se convierte en demanial. Cuando lo quiera transmitir tendrá que volver a convertirlo en patrimonial. Los bienes no pueden salir del patrimonio público siendo demaniales, sólo pueden hacerlo siendo patrimoniales. En la Revolución francesa, todas las propiedades de la Corona tuvieron que ser imputadas a alguien, y surgieron de nuevo las clasificaciones: los bienes de la república, y la parte que no podía ser de todos, como las sedes administrativas. En este caso se hace una diferenciación. Hay unos bienes de dominio público destinados al cumplimiento de unas finalidades públicas. El término en singular de patrimonio nos puede llevar al error de pensar que hay un único patrimonio, cuando en realidad hay tantos patrimonios como administraciones. Esto es importante porque, en principio, cada uno responderá hasta el límite de su patrimonio. La segunda nota por la que el concepto de patrimonio es un poco equívoco es por el hecho de que hay determinados bienes y derechos que más bien por razones de organización e históricas, se han separado del concepto de patrimonio público. Son concretamente los que enumera el artículo 3.2 de la Ley 33: dinero, valores, créditos y recursos financieros de la Hacienda. Son bienes y derechos, pero no se integran en la noción de patrimonio.La combinación de estas dos cosas hace que el uso del concepto de patrimonio sea un poco engañoso. No hay patrimonio del Estado, sino que hay patrimonio de la AGE, por lo que la primera expresión no es del todo correcta. Desde el comienzo, la Ley 33/2003, trata de mantener los conceptos tradicionales y a veces los maneja de una manera impropia. Respecto de esta Ley, es importante hacer alguna consideración general. De partida la CE desde el art 132 reclamaba la existencia de una regulación legal para los bienes de dominio público. La CE concretaba que ciertos bienes tendrían la consideración de públicos en todo caso, sin aguardar a la determinación del legislador.

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Sin embargo, no se había cumplido ese mandato desde el 78, y no había reformado la Ley de Patrimonio del Estado del año 64. En cambio, las CCAA sí que se habían anticipado y por leyes generales de Hacienda habían regulado sus patrimonios propios. Desde la promulgación de la CE, el Estado tenía una ley de regulación que sólo regulaba el Patrimonio del Estado, dejando que fueran las leyes de las CCAA las que regulasen su propio patrimonio.Esta situación hizo dudar de la competencia del Estado para dictar una ley básica en materia patrimonial que pudiera guiar a las CCAA en esta materia.Pero el Estado tenía títulos constitutivos que le permitían ejercer esa función. Atendiendo a esos fundamentos, el Estado entendió que podría dictar una regulación en esta materia, y la Ley 33 regularizó las bases de esta materia.El problema es que se dictaron las bases después de establecidas las leyes de desarrollo de las CCAA, con lo que las CCAA deberían modificar sus leyes para adaptarse a las normas básicas estatales, cosa que no ha sucedido. Aragón consideró que algunos preceptos eran contrarios a la CE y los impugnó ante el TC.De acuerdo a esto, la Ley 33, tiene un doble contenido: establece las bases del contenido del patrimonio de las AAPP, y contiene una normativa específica que se refiere al Patrimonio del Estado, que realmente será el patrimonio de la AGE y todos los sujetos que forman parte del ámbito estatal.Las corporaciones locales, se regirán por las disposiciones básicas de régimen estatal: la ley de patrimonio y la ley de bases de régimen local. En desarrollo de esa ley, se les aplicarán las normas de las CCAA, y en ultimo termino, si tienen ordenanzas municipales, se regirán por éstas. La Ley de Patrimonio del 64 era una ley que no regulaba el dominio público, y que sólo regulaba los bienes patrimoniales. El dominio público se regulaba por leyes especiales para cada bien de dominio público concreto. La Ley 33, sin embargo, parte de otro esquema y trata de dar un régimen jurídico común a los demaniales y a los patrimoniales, diferenciando aquello que la naturaleza de los bienes obliga a diferenciar. Sobre todo, lo que se regulan las transmisiones y actos administrativos que permiten la adquisición, el cambio de naturaleza y la enajenación de estos bienes que son propiedad pública. Todos los bienes y derechos que regula la Ley 33 tienen en común ser propiedad de las AAPP. Los demaniales están afectados al uso general o a la prestación de un servicio público y los patrimoniales no lo están.El régimen jurídico de los bienes demaniales se encuentra en esta ley, pero también en las leyes especiales, que se anteponen a la ley 33. De manera que su sistema de fuentes es: Leyes especiales; Ley de Patrimonio; Derecho administrativo (ley de contratos); Derecho privado. Los bienes patrimoniales se rigen por: La ley de patrimonio y en su defecto directamente por el Derecho privado. Los bienes de dominio público tienen un estatuto de derecho público en el que la administración tiene una posición de supremacía, pero en los patrimoniales no es así, y tienen prácticamente la misma situación jurídica que cualquier particular.LOS BIENES DEMANIALESNaturaleza de la relación de las AAPP titulares de los bienes demaniales y estos bienes. El debate se refiere a que el derecho que tiene la administración sobre esos bienes es un derecho de propiedad o no lo es. Los argumentos a favor de que no lo es encontramos que las AAPP no tienen sobre esos bienes los derechos que normalmente acompañan al derecho de propiedad: no se pueden transmitir, gravar, etc.Desde el punto de vista formal se solía decir, que no se podían inscribir en el Registro de la propiedad, pero esto ya no es así a partir de la Ley 33/2003.Los autores que han defendido el concepto de no propiedad, dicen que lo que no existe es propiedad privada, en el sentido de que los bienes son propiedad de todos y lo que la Administración tiene son unas facultades que les otorga la Ley para proteger esos bienes. Ninguna de las dos posiciones es correcta o incorrecta del todo.

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Es cierto igualmente, que hay bienes demaniales respecto de los que parece claro, que en el caso de que se les reconociese propietarios formales, tendrían un ámbito de actuación muy limitado.Sería más correcto decir, que en relación al dominio público, lo que tienen las Administraciones es una propiedad especial, regulada por un régimen jurídico propio, que les otorga una posición de supremacía respecto a la propiedad del CC. En nuestro ordenamiento jurídico han existido normas que han intentado diferenciar entre bienes públicos y privados y entre demaniales y patrimoniales. El CC en sus artículos 339 y siguientes realiza enumeraciones de bienes que considera de dominio público. De nuevo utiliza un concepto residual de los bienes patrimoniales: serán bienes patrimoniales los que no son demaniales.Son bienes demaniales, según las listas de nuestro OJ:

● Dominio público hidráulico● Montes● Vías pecuarias● Minas● Yacimientos petrolíferos ● Carreteras, autopistas, autovías, caminos (Ley de Carreta y de Autopistas)● Puertos (ley de puertos y de marina mercante)● Aeropuertos● Dominio público ferroviario● Dominio público radioeléctrico (legislación de telecomunicaciones, que es

básicamente el aire)● Edificios públicos, que son aquellos inmuebles en los que se alojan servicios oficinas

o dependencias de las AAPP● Todos los bienes muebles necesarios para el desarrollo de servicios públicos o para

el funcionamiento de las dependencias oficiales. Para que un bien llegue a adquirir la condición de dominio público tiene que estar adscrito al cumplimiento de una finalidad. Para que esto sea así, puede existir una declaración legal que imponga la condición de dominio público a un determinado bien o un acto administrativo formal, llamado afectación que permite la conversión de un bien patrimonial en un bien de dominio público. Artículo 65 LEY 33/2003La afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público.El acto administrativo tiene que identificar el bien, los fines a los que va a estar destinado, señalar cuál es el órgano administrativo responsable de su gestión y mantenimiento y tiene que hacer la declaración expresa de que ese bien pasa a ser un bien demanial.Frente a estos supuestos de declaración expresa, el 66 contiene otros casos en los que se produce una afectación tácita:

● La utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado o sus organismos públicos de bienes y derechos de su titularidad para un servicio público o para un uso general.

● La adquisición de bienes o derechos por usucapión, cuando los actos posesorios que han determinado la prescripción adquisitiva hubiesen vinculado el bien o derecho al uso general o a un servicio público, sin perjuicio de los derechos adquiridos sobre ellos por terceras personas al amparo de las normas de derecho privado.

● La adquisición de bienes y derechos por expropiación forzosa, supuesto en el que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de esta Ley, los bienes o derechos adquiridos se entenderán afectados al fin determinante de la declaración de utilidad pública o interés social. Las razones que legitiman la expropiación forzosa coinciden con los intereses de los bienes demaniales. Si no fuese así, no cabría

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expropiación forzosa. Si el bien no cumpliese la finalidad, la expropiación estaría mal hecha y habría que devolver el bien. En la afectación el bien ya es de la Administración, mientras que en la expropiación, en principio es propiedad privada.

● La aprobación por el Consejo de Ministros de programas o planes de actuación general, o proyectos de obras o servicios, cuando de ellos resulte la vinculación de bienes o derechos determinados a fines de uso o servicio público.

● La adquisición de los bienes muebles necesarios para el desenvolvimiento de los servicios públicos o para la decoración de dependencias oficiales.

Artículo 132 CE1. La Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.3. Por Ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación.Sobre este sistema de fuentes de los bienes demaniales, el legislador constitucional ha puesto una restricción para que en todo caso el legislador ordinario, respete al menos estos límites. Además de los casos en los que hay una Ley en la que nos dice cuales son los bienes que tienen carácter público, hay actos de la administración que con singularidad, determinan la vinculación de los bienes o derechos a los servicios públicos, quedando afectado a ese interés general o servicio público. En la práctica había casos en los que la Administración o el legislador no habían realizado afectación, sin embargo, de hecho, los bienes son de dominio público. En este caso la afectación es material o presunta, que es muy importante, porque cuando exista ésta, los bienes tendrán las mismas características de los bienes demaniales, la más importante: la inembargabilidad. Son los casos que hemos visto del artículo 66 de la Ley. El TC ha llegado a la conclusión de que sólo se puede predicar la inembargabilidad de los bienes patrimoniales cuando de facto son utilizados como demaniales. La desafectación es otro acto administración formal que implica la declaración de que un determinado bien ha dejado de estar afecto al cumplimiento de las finalidades públicas, y pierde los caracteres propios de los bienes demaniales. Estos se tienen que ajustar a una serie de principios del artículo 6 de la Ley.Artículo 6 Principios relativos a los bienes y derechos de dominio público.La gestión y administración de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios:

a Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.b Adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o al servicio público

a que estén destinados.c Aplicación efectiva al uso general o al servicio público, sin más excepciones que las

derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.d Dedicación preferente al uso común frente a su uso privativo.e Ejercicio diligente de las prerrogativas que la presente ley u otras especiales otorguen

a las Administraciones públicas, garantizando su conservación e integridad.f Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.g Cooperación y colaboración entre las Administraciones públicas en el ejercicio de sus

competencias sobre el dominio público.En paralelo tenemos los actos administrativos “adscripción” y “desadscripción”. La adscripción lleva implícita la afectación, con carácter siempre finalista. Consiste en un acto por el que una Administración atribuye determinados bienes a un servicio determinado para el cumplimiento de sus fines. En definitiva está muy cercana a la afectación, pero en ésta lo

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que prima es la nota subjetiva. Se adscribe el bien no tanto para cumplir una finalidad determinada, sino a un organismo concreto. En cuanto a la mutación demanial, es un acto administrativo que determina la desafectación de un bien y su simultánea afectación a otro uso o fin general, adscribiéndolo normalmente a otra administración distinta, no necesariamente territorial. El artículo 71.4 de la Ley recoge la idea de la mutación demanial:Reglamentariamente se regularán los términos y condiciones en que los bienes y derechos demaniales de la Administración General del Estado y sus organismos públicos podrán afectarse a otras Administraciones públicas para destinarlos a un determinado uso o servicio público de su competencia. Este supuesto de mutación entre Administraciones públicas no alterará la titularidad de los bienes ni su carácter demanial, y será aplicable a las comunidades autónomas cuando éstas prevean en su legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la Administración General del Estado o sus organismos públicos para su dedicación a un uso o servicio de su competencia.El artículo 72 recoge el procedimiento para la mutación demanial. RÉGIMEN DE UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICOHay que diferenciarlos en relación a su uso: uso general o servicio público. Las reglas de cada uno no son iguales. La distinción más importante es la que diferencia entre el uso común, que es un uso general; es decir, que todos los ciudadanos pueden utilizarlo. Es un uso gratuito y libre. El ejemplo son las playas.Puede haber un uso o aprovechamiento especial que, sin impedir el uso general, conlleva un aprovechamiento especial, como una ventaja económica. El caso por ejemplo, es el de los patines en la playa, que es compatible con el uso común. En este caso se consigue mediante autorización, que no deja de ser un titulo débil. El tercer tipo es el tipo privativo, que es el que excluye el uso general. Se consigue mediante concesión, que es un título más fuerte. Además, la concesión suele obligar a la concurrencia. En cuanto al uso común, en principio es libre. Tiene que respetar cuatro principios:

● El principio de compatibilidad; es decir, el uso debe ser compatible con el que hacen otras personas.

● Principio de prioridad temporal: tiene preferencia en el uso el que llega primero. ● Principio de indemnidad, el uso común no debe dañar los bienes demaniales. ● Principio de ordenación, cuando existe uso común la Administración se reserva una

potestad de policía para establecer las normas que regulan el uso del bien. En cuanto al uso especial, el problema que vamos a tener es que la ley suele ser imprecisa a la hora de distinguir entre éste y la privada. Si no hay instalaciones fijas tiende a pensar que es especial y no privativo. El segundo criterio es temporal: cuando la ocupación sea breve temporalmente, podrá haber uso especial. Si es por más de cuatro años será uso privativo. El artículo 86, en el caso de las instalaciones fijas exige concesión administrativa. El uso especial es compatible con el común, pero el privativo no. Cuando hay instalaciones removibles hay autorización; cuando son fijas o la ocupación se alarga en el tiempo, hay concesión. La autorización es un acto administrativo que reconoce que el particular cumple con los requisitos establecidos en la norma, y todos los que cumplen los requisitos, reciben la autorización. Tampoco crea ningún derecho, pues tenía derecho de por sí pues se lo concede la Ley. En consecuencia, la autorización es declarativa.La concesión sí que crea el derecho, pues no existe previamente. Es constitutiva, y por eso tiene un valor económico determinado. En cuanto a los servicios públicos, lo importante no es el bien sino es el servicio, por lo tanto, y de acuerdo con el artículo 87, la utilización de los bienes se supeditará a la Ley de servicio público, teniendo la de patrimonio un carácter supletorio. Cuando estamos ante bienes que sirven para la prestación de un servicio público caben distintas situaciones: que sea la propia administración la que preste el servicio, teniendo un

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uso equivalente al de cualquier propietario. En el caso de que se prestara por un concesionario del servicio, tienen que existir unas reglas especiales que dirán lo que el interesado podrá hacer y no hacer y que figuraran en las condiciones del contrato. Queda el supuesto de que la administración y las concesiones no agoten el uso demanial del servicio: un kiosco, una tienda de flores, etc. En estos casos existen reglas especiales para la ocupación de espacios que permiten la ocupación bien a través de una autorización administrativa o bien a través de un contrato, que en el fondo implica una concesión demanial. Existen casos en los cuales pueden concederse autorizaciones especiales sobre bienes afectados o adscritos de carácter temporal y para el cumplimiento de fines o servicios públicos. Son casos en los cuales, durante un periodo determinado, la administración requiere realizar una acción determinada.Otra cosa diferente es el uso privativo de la Administración del dominio público, por ejemplo, las zonas de playa que se usan para prácticas militares. Se excluye en este caso el uso común. La reserva nos dice que un espacio que en teoría está llamado a ser de uso común se hace privativo para unos determinados fines. El artículo 28, cuando establece la obligación general de protección de los bienes demaniales concreta algunos mecanismos:

● Inscripción registral de los bienes demaniales, que es una novedad, pues anteriormente no se podían registrar. La no inscribilidad se había convertido en un argumento a favor de que no era un verdadero derecho de propiedad. Sin embargo, ahora desde la Ley del 2003 es obligatorio, por lo que se convierte en argumento de que es un efectivo derecho de propiedad. Este tema de la inscripción es importante porque evita el descontrol en el régimen de publicidad del dominio público, antes se podían producir adquisiciones privadas o públicas porque nadie sabía que aquella propiedad era dominio público.

● Los mecanismos administrativos y acciones judiciales que puedan contribuir a la protección dominical.

MEDIOS DE PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICOSantamaría Pastor establece unas categorías: técnicas de garantía de la identidad, de la integridad, y de la indisponibilidad de los bienes demaniales. Vamos a aplicar estas tres categorías al listado de prerrogativas que tienen las AAPP para la protección de los bienes y que están en el artículo 41 de la Ley. Técnicas de garantía de la identidadSirven para identificar los bienes demaniales. El instrumento más simple al servicio de esa protección demanial es un inventario de los bienes demaniales que está previsto en el art. 32 de la Ley y que obliga a las AAPP a inventariar los bienes de los que son propietarios. El inventario es un registro administrativo, no constitutivo. Estos inventarios de las AAPP se integran y forman un inventario general de la AGE en el que deberían estar recogidos todos los bienes de la Administración. El segundo instrumento es la inmatriculación registral, en el artículo 36 de la Ley. La inscripción es ahora obligatoria. Para facilitar esta inscripción, el artículo 37 permite el acceso al registro de determinados títulos que no son documentos notariales ni judiciales, sino que son certificaciones administrativas que permiten la inscripción registral.El tercer instrumento son los deslindes, procedimiento administrativo que implica la delimitación física de la propiedad de la Administración. Consiste en una operación material en virtud de la cual, la administración toma mediciones y señala en el terreno cuál es el límite de su propiedad. Es muy importante saber que esta delimitación no implica un reconocimiento de la propiedad de la Administración si no lo tiene, sino que es una mera delimitación física. Se puede reclamar esta delimitación por una doble vía: si lo que cuestionan es la propiedad, pueden ir a la jurisdicción civil y plantear controversia sobre el derecho de propiedad. Aquí se está impugnando el derecho de propiedad que se arroga la Administración y que han tenido conocimiento a través del deslinde.

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Como es un procedimiento administrativo, si ese procedimiento no se hubiese respectado y el acto se hubiera realizado de manera errónea se puede acudir a la vía contenciosa-administrativa. Profundizando en el deslinde, éste no es una manera de decidir sobre una controversia en torno a la propiedad.Técnicas de protección de la integridadGlobalmente al primer bloque lo llamamos policía demanial, que es el conjunto de normas y su mecanismo de imposición para la protección de los bienes demaniales. Están integradas por un conjunto de potestades públicas para proteger los bienes de dominio público de cara a terceros.Una segunda técnica es la imposición de servidumbres, que sirven para proteger la integridad del dominio público o para proteger el uso general, como es la servidumbre de acceso al mar, para garantizar que los obstáculos que haya en la playa no impidan el acceso al mar. También pretenden lograr la garantía de que los bienes sirvan a la función que originó su conversión en bienes demaniales.Un tercer instrumento es la potestad de recuperación posesoria y el desahucio. La primera es el interdictum propio. La Administración tiene potestades equivalentes que le hace no tener que acudir a la autoridad judicial y a sus interdictos. Tampoco se pueden usar los interdictos para declarar la propiedad privada de cualquier ciudadano. Como es una potestad exorbitante, se exigen unos requisitos bastante importantes para poder usar esta potestad:

● Que exista prueba clara de la propiedad pública.● Que la Administración se encuentre en posición de probar una perturbación de la

posesión o del uso del bien demanial por parte de la persona contra la que se dirige la acción administrativa.

● Hay que darle audiencia al interesado, cuyo objetivo es valorar si el interesado tiene o no un título habilitante que legitime su posesión.

Si concurren todos los requisitos, se produce el lanzamiento del particular que ha perturbado la propiedad pública. Puede ser mediante multas coercitivas también. En cuanto al desahucio administrativo, es una actuación parecida a la anterior, pero se diferencia en que el particular tuvo en algún momento un título habilitante, que ha perdido vigencia. El requisito previo para hacerlo es que no tiene que haber controversia sobre la existencia o inexistencia del título. Tiene que empezar por la declaración de extinción del título que declaraba el derecho de utilización de los bienes públicos. Al servicio de todas estas facultades, la Administración dispone de unos medios instrumentales que le atribuye la propia ley y que le permite constatar las perturbaciones privadas del dominio público. Son las facultades de investigación que el Gobierno le reconoce a las AAPP para que puedan verificar la existencia de titularidades públicas que no estaban siendo protegidas o que no estaban detectadas.

TEMA 13 – BIENES PATRIMONIALESSon aquéllos que, siendo propiedad de las AAPP, no son bienes demaniales. Como pueden existir supuestos dudosos de titularidad pública, el artículo 7.2 establece un listado de bienes y derechos que son en todo caso patrimoniales:

● Los bienes inmuebles y derechos reales sobre los mismos.● Los derechos de arrendamiento y cualesquiera otros de carácter personal en virtud de

los cuales se atribuya a la Administración General del Estado el uso o disfrute de inmuebles ajenos.

● Los bienes muebles y las propiedades incorporales cuyo inventario no corresponda llevar a los departamentos ministeriales o a los organismos públicos dependientes de la Administración General del Estado o vinculados a ella.

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● Los valores mobiliarios y los títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles, o de obligaciones emitidas por éstas.

Los bienes patrimoniales no tienen naturaleza distinta de los demaniales, la diferencia está en su finalidad. No son bienes afectados ni al uso general ni al servicio público, por eso su régimen jurídico es distinto y menos intenso que el de los bienes demaniales.Salvo el caso de la expropiación forzosa, son la puerta a la conversión en bienes demaniales y que, para abandonar la propiedad pública, son el paso previo. A diferencia de los bienes demaniales, sí que pueden venderse, son alienables, como dice el artículo 30.2 de la Ley. Esta posibilidad de enajenación no significa que no tengan una utilidad pública, sino que lo que se obtenga de su enajenación se utilizará para fines públicos. Siempre ha de cumplirse algún interés general. Los instrumentos de protección de los bienes patrimoniales son una matización de los de los bienes patrimoniales.Son embargables siempre que no estén afectados materialmente al uso general o al servicio público. Son expropiables y caben algunas formas de recuperación posesoria con periodos más limitados que en el caso de los bienes demaniales. Se tiene que ejercitar en el plazo de un año desde la perturbación. Si no se ejercita, habrá que utilizar una acción judicial. No cabe desahucio, e incluso se puede perder la posesión por usucapión. ADQUISICIÓN DE LOS BIENES PATRIMONIALESEstamos viendo cómo se adquieren ambos bienes, ya que la patrimonialidad es el camino hacia la demanialidad. Se exceptúa la expropiación forzosa.Formas de adquisición:

● Por ministerio de la Ley● Por negocio jurídico oneroso● Por negocio jurídico a título gratuito● Prescripción u ocupación● Adjudicación

Adquisición por ministerio de la LeyEs una Ley la que determina que un bien pase a formar parte de los bienes públicos. Son los llamados bienes mostrencos: bienes inmuebles carentes de dueño conocido (artículo 17.1; bienes y depósitos abandonados, si durante 20 años no se realizan actos dispositivos sobre algún bien, pasa a ser un bien público).Adquisiciones por negocio jurídico a titulo onerosoPodrían ser voluntarias y forzosas. Forzosas son la expropiación forzosa y la requisa. El siguiente supuesto es la adquisición mediante contrato, del artículo 115. Esa adquisición puede producirse por cualquier forma contractual incluida la opción de compra. Este negocio jurídico se rige por la Ley de contratos durante el procedimiento de adquisición y por el derecho privado y Ley de patrimonio en cuanto a su contenido, efectos y extinción.Adquisiciones a título gratuitoInter vivos o mortis causa, en este caso, diferenciando entre la sucesión testada donde cabe que mediante testamento deje sus bienes al Estado o cualquier administración y la sucesión intestada que, en ausencia de herederos conocidos, sucede el Estado. Las normas forales se han ocupado de que esta parte no vaya al Estado sino a la Comunidad correspondiente. En cuanto a los inter vivos, el principal es la donación. Hay tradición en hacer donaciones modales, sometidas a cierta condición, que suele consistir en la utilización de los bienes para una utilidad determinada. El problema es cuando el Estado lo desafecta pasados los años, porque ya no sirve para el fin determinado e intenta venderlo. Como no se cumple el modo, debería revertir la donación. Otro caso es el llamado comiso, que es una pena accesoria en el ámbito penal, en virtud de la cual los bienes utilizados para la comisión de delitos o infracciones administrativas o los efectos del delito pueden ser objeto de atribución gratuita a título de comiso.Adquisiciones mediante usucapión y ocupación

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Adquiere mediante usucapión sin especialidades. En determinados casos puede producirse la ocupación de bienes muebles: tesoros hallados en terrenos del Estado y los bienes procedentes de naufragios o buques abandonados o perdidos en el mar. Adquisiciones mediante adjudicaciónEn procedimientos por deudas con la administración, puede adjudicarse los bienes en pago. UTILIZACIÓN DE LOS BIENES PATRIMONIALESTiene poca relevancia. Se puede producir de dos maneras: que lo utilice la propia Administración de manera que no lo convierta en demanial (archivo, por ejemplo); o la utilización por terceros a través de algún contrato privado, donde la Administración tiene libertad negocial.La única limitación es que esos contratos no pueden tener una limitación superior a 20 años. Como el hecho de utilizar un bien de la administración provoca una posición preferente se otorga mediante concurso.No hay finalidades públicas que proteger por lo que su protección es inferior.Técnicas de garantía de la identidadSon parecidos a los de los demaniales: inscripción que siempre ha sido obligatoria, deslinde, inventariados, etc.Técnicas de garantía de la integridadNo existe la policía demanial, sino que están protegidos por el Derecho civil. No cabe la imposición de servidumbres. Cosa distinta es que se pueda establecer una servidumbre mediante negocio jurídico. Cabe la recuperación posesoria pero solamente en un año desde que se produjo la privación de la posesión. No cabe el desahucio administrativo, y pueden adquirirse por usucapión. Técnicas de garantía de la indisponibilidadSon expropiables. Si son materialmente patrimoniales son embargables (STC 166/1998 de 15 de junio), los no afectados materialmente a un servicio o uso público. Este tipo de bienes están llamados a su enajenación. La regla general será la enajenación a título oneroso. Respecto de la forma que se produce la adjudicación se tiene que producir en un régimen de concurrencia. La enajenación siempre se realizó por subasta, y se ha mantenido en la Ley del 2003 salvo para los inmuebles, donde la regla se invierte y se adjudican por concurso. Esta excepción es engañosa, porque después dice que a pesar de ello, en los casos en que el bien inmueble no sea apto para el uso de vivienda se adjudicarán por subasta. Distinto de lo anterior son las llamadas cesiones gratuitas, que son supuestos en los que la Administración cede sin precio un bien patrimonial de su propiedad. Existió un debate sobre si era cesión de propiedad o de posesión, aceptándose ahora las dos, pero en matiz de que la cesión en propiedad sólo se puede hacer a algunos sujetos concretos. Si sólo se cede el uso, puede cederlo a asociaciones de interés público, Estados extranjeros u Organizaciones Internacionales. Se recoge en la Ley en el artículo 145.

TEMA 14 – BIENES DE PATRIMONIO NACIONALSe regula en la Ley 23/1982 y en el RD 485/1987.Integran el PN los bienes y derechos de la titularidad del Estado afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de las funciones que la Ley y la Constitución les atribuyen.Son bienes demaniales: son propiedad del Estados y están afectados al uso y disfrute del Rey y de la Casa Real.Hay bienes de dos clases: bienes muebles e inmuebles, respecto de los que existe una verdadera relación de propiedad, y unos derechos y cargas de patronatos.El artículo 4 recoge la lista de bienes que son Patrimonio Nacional y el artículo 5 de la Ley recoge la lista de los derechos de patronato o de Gobierno y administración sobre las siguientes Fundaciones, denominadas Reales Patronatos.

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Es un dominio público especial. El artículo 6.2 nos dice que son inalienables, inembargables e imprescriptibles. Se benefician de las mismas exenciones fiscales que tienen los bienes públicos, y tienen deber de inscripción en el Registro de la propiedad.En cuanto a la afectación y a la desafectación, se determina por el Estado mediante el Ministerio de Economía, mediante el Consejo de Administración del patrimonio nacional. Es un ente con personalidad jurídica propia y diferente del Estado cuya finalidad es la administración y conservación del patrimonio nacional. El régimen jurídico está en el artículo 65 del RD y en cuanto a la composición, el artículo 8 nos dice que estará formado por presidente, gerente y hasta 10 vocales, de reconocido prestigio (sin especializar la materia). De ellos, dos tienen que ser representantes de los municipios donde radiquen los bienes. Entre sus funciones está la llevanza de un inventario de bienes de patrimonio nacional.Su uso es el que deriva la afectación, el uso de la Corona, que legitima su condición de bienes de patrimonio nacional. Se admiten otros usos adicionales como son fines culturales, científicos o docentes. Normalmente son bienes de patrimonio histórico-artístico, y se intenta compatibilizar los usos. Además, estos usos han de tratar de compatibilizarse con la protección del medio ambiente, y con la protección del patrimonio artístico. Sobre el patrimonio que lo integra recaen diferentes normativas: patrimonio nacional, legislación de patrimonio histórico-artístico y legislación medioambiental. Por ejemplo, está el Monte del Pardo.Prevalece el uso al servicio de la Corona, pero en la medida de lo posible el uso de la Corona ha de compatibilizarse con los demás regímenes de protección. LOS BIENES COMUNALESTambién son unos bienes de dominio público, aunque sujetos a un régimen especial contenido en la legislación sobre régimen local: ley de bases de régimen local, como en el texto refundido en materia de régimen local.Genéricamente, el patrimonio de las entidades locales es parecido a las AALL que conocemos y está integrado por los bienes y derechos que le pertenezcan. Así lo dice el artículo 1 del reglamento de bienes de las entidades locales.Este patrimonio se rige por la legislación básica del Estado, además de la legislación de desarrollo de la CA y del propio Estado. También se integrarían las ordenanzas que son muy importantes, porque van a regular su uso, se aplican las normas de Derecho administrativo general y, por último, las normas de Derecho civil. Los bienes se clasifican en bienes de dominio público y los patrimoniales. Los primeros son los destinados al uso o al servicio público. Dentro de los bienes de dominio público se integran los comunales, aquellos que siendo de dominio público, cuyo uso corresponde al común de los vecinos. Concurren los caracteres de inalienables, imprescriptibles e inembargables. No están sujetos a tributo alguno.Tienen especialidades en su utilización, y esa utilización viene caracterizada por el hecho de que el aprovechamiento y disfrute se realiza en régimen de explotación común o de cultivo colectivo. Todos los vecinos tienen derecho a utilizar conjuntamente estos bienes: pastos, leñas, etc. El origen de esto son las antiguas comunidades germanas que se reconocieron como derechos singulares frente a los derechos nobiliarios. Puede suceder que el aprovechamiento no pueda ser común, porque su uso así lo impone, rigiendo unas normas de aprovechamiento alternativo:

● Las que determine las normas locales, atendiendo a cualquier criterio. ● Pura adjudicación por lotes o por suertes. ● De manera excepcional, se realizará una adjudicación por precio, mediante subasta.

Establecido el criterio de aprovechamiento, hay que determinar el régimen de uso de los bienes. El derecho de aprovechamiento y su intensidad, viene regulado en las ordenanzas o en normas consuetudinarias. En defecto de estas normas imperativas o consuetudinarias, podría establecerse por la comunidad una norma, siempre que haya sido sometida al dictamen no vinculante del Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma.

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Los dos sistemas de uso y disfrute más habituales son la explotación común o cultivo colectivo, que implica el disfrute general y simultáneo de los bienes por quienes en cada momento tengan la condición de vecinos, o el sistema de adjudicación por lotes o suertes, que no son azar puro, sino que tienen en cuenta el número de personas que forman una familia y su situación económica.El cierre de este sistema es que si no fueran posibles estas adjudicaciones, se adjudicará por precio. Como se presta a tráfico no lícito, no puede tomar la decisión solamente el municipio sino que tiene que ser autorizado por el órgano competente de la CA con la obligación de que el sistema de adjudicación sea la subasta, mediando así procedimiento objetivo. En esta subasta, al margen del precio, a igualdad de precio, siempre será preferido el vecino a aquél que no tenga esa condición.

TEMA 15 – EL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICOEl sistema de fuentes de los bienes demaniales se caracteriza porque se antepone la Ley especial a las leyes generales. La lógica de la regulación de los bienes de dominio público es diferente en cada caso, pero se diferencian dos clases de bienes: aquellos en los que la regulación lo que persigue es proteger los propios bienes demaniales y garantizar su propio uso general (dominio público hidráulico, dominio público marítimo-terrestre y los montes). En estos tres, el objetivo es proteger el bien en sí mismo y garantizar el uso general.En cambio, en otros bienes demaniales, como son los puertos, aeropuertos y el dominio público que permite la utilización de las telecomunicaciones, que es el dominio público radioeléctrico, en éstos de lo que se trata es de permitir una actividad económica que desarrolla el propio Estado o una entidad gestora o concesionaria en un régimen de uso privativo, es decir, en la playa la ley trata de proteger que todo el mundo pueda acceder a su uso general; en un puerto, no consiste solamente en proteger el puerto en sí ni facilitar el uso general, sino que interesa que desarrolle una actividad comercial, portuaria, que en parte la realiza el propio Estado y en parte los particulares con una concesión que garantiza el uso privativo.Bienes públicos con lógicas normativas diferentes: puertos y costas. En este caso se regulariza mediante la ley de puertos que se excepciona mediante la Ley de costas.Los medios de protección de los bienes demaniales que tienen un valor en sí mismo, tienden a la protección del bien y de sus características. Los medios de protección de los bienes ligados a una actividad económica, tienden a posibilitar el desarrollo de esa actividad económica y mantener su exclusividad. El uso normal del primer tipo, será siempre el general que se antepondrá a los usos especiales y a los privativos y que sólo cederá frente a las necesidades de protección del dominio público, por ejemplo, el agua.La lógica de uso de los otros bienes es el uso privativo. En esos otros bienes, por ejemplo en el puerto, vamos a tener una actividad económica desarrollada por el propio puerto.EL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICOÉste ha tenido una evolución en los últimos 150 años en que se ha ido ampliando progresivamente su concepto y alcance. En el siglo XIX, las aguas que se reconocían como privadas eran numerosas, mientras que con el paso de los años, fueron más excepcionales pasando a ser más numerosos los dominios públicos hidráulicos.Estamos asistiendo a un proceso de publificación de las aguas, que primero pasó por las aguas superficiales, y más recientemente, ha alcanzado a las aguas subterráneas. En nuestra regulación tradicional de aguas, la preocupación fundamental fue el reparto de un recurso escaso, ordenando el uso de este recurso. Se fueron añadiendo otros intereses que tenían que ver con la protección medioambiental y no sólo el del propio recurso. Se ve claro en la Ley de Aguas de 1985, que fue la que hizo el gran cambio del derecho de aguas.

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En esta evolución, el paso más reciente es la incorporación de las directivas europeas, que han obligado a tutelar la calidad del agua, pero no sólo entendida como hasta ahora había ocurrido, como dominio público hidráulico, sino extendiéndose al área costera. La Ley vigente en materia de Aguas está en el RD 1/2001 de 20 de julio. Este texto refundido, básicamente integra la Ley de Aguas del 85, con las modificaciones de la Ley 46/1999 de 13 de diciembre y teniendo en cuenta los criterios contenidos en la STC 227/1988 de 29 de noviembre, que resolvió los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por diversas CCAA que reivindicaban sus competencias en materia de aguas con respecto al Estado y que en parte fueron admitidas. El dominio público hidráulico tiene un desarrollo reglamentario importante, que iremos estudiando con detenimiento. Artículo 2. Definición de dominio público hidráulico.Constituyen el dominio público hidráulico del Estado, con las salvedades expresamente establecidas en esta Ley:a. Las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación.b. Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas.c. Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos.d. Los acuíferos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos.e. Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.Este artículo es complejo puesto que los conceptos que se usan, se definen en diferentes artículos de la Ley. En los acuíferos coexiste el dominio privado sobre el fundo donde se encuentra el acuífero con el dominio público del agua. Anteriormente el agua subterránea pertenecía al dueño del fundo donde estaba. Se pudieron convertir en derechos de uso, con la condición de que hubiera un registro y con un límite de 50 años de aprovechamiento a quienes tuvieran un título anterior a la Ley, aunque la realidad es que la mayoría de los propietarios no lo han registrado por las limitaciones que conllevaría. En algunos casos, persistiría el propio derecho privado.La Ley del 85 entonces, amplía el concepto de dominio hidráulico y se encuentra con el problema de los propietarios privados, a los que les concedió un periodo de 50 años de derecho de disfrute. Plantean el problema de la concurrencia de competencias en un mismo espacio físico. En materia de aguas, la CE lo ha resuelto con el criterio de considerar competencia del Estado las aguas en la medida en que se encuentren o discurran en el territorio de diferentes CCAA. Cuando sólo se encuentra en el territorio de una CCAA, la gestión le corresponde a un organismo de cuenca de la Comunidad Autónoma. El Estado tiene competencia para planificar el uso del agua en el territorio estatal, mediante el conocido Plan Hidrológico Nacional. Las Confederaciones Hidrográficas tienen las competencias para aplicar la legislación de aguas y gestionar el dominio público hidráulico. Las CCAA tendrán sus propios organismos para gestionar las aguas en las competencias que les sean atribuidas.Nuestro ordenamiento ha diferenciado siempre entre las aguas continentales, tanto superficiales como subterráneas, y las marítimas, que se regían por un ordenamiento completamente distinto. Las directivas europeas sobre calidad del agua han ido forzando una aproximación común, de tal manera que a determinados efectos el concepto de “agua” se ha ampliado abriendo paso a una intervención administrativa, que ya no trata de proteger el dominio público desde el punto de vista de su utilización, sino su calidad. Tradicionalmente, la preocupación del derecho de aguas era el reparto, y había que determinar los usos del agua y su preferencia, mediante concesiones, priorizando el abastecimiento a las poblaciones.

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Las directivas europeas se centran en el mantenimiento de la calidad del agua, preocupación más medioambiental que la de la legislación española. Se prolonga no sólo sobre las aguas continentales, sino sobre las aguas costeras, precepto que es muy relevante. Es una temática donde se han centrado numerosas modificaciones legislativas. Las aguas continentales comprenden tanto las subterráneas como las superficiales, que se encuentran a partir de la línea que sirve de base para medir las aguas territoriales. Todas ellas son dominio público hidráulico.Aguas superficiales son las continentales, excepto las subterráneas, las aguas de transición y las aguas costeras, comprendidas dentro de esa línea. Aguas subterráneas son las que se encuentran bajo la superficie del suelo y en contacto con él o con el subsuelo.El acuífero es un depósito de agua formado por las características geológicas de las capas del suelo, cuyas especificidades permiten que sigan recibiendo agua del exterior, y además permiten su extracción. Su particularidad es que es una propiedad privada, aunque el agua es pública. Lo que tiene el propietario es la propiedad del suelo y un derecho de aprovechamiento y uso del agua. En España, el concepto de agua que hemos utilizado es el de aguas continentales, y dentro de estas sólo se consideraban dominio público las superficiales, e incluso había casos en los que los lagos y lagunas que se encontraban en propiedad privada se consideraban dominio privado. Ahora acudimos a una publificación progresiva del agua. Este proceso de publificación, no ha sido fácil pues había derechos de aprovechamiento y uso por tiempo indefinido que se han convertido en derechos de tiempo limitado con la nueva Ley. La Ley de Aguas ha realizado una expropiación de unos derechos que existían anteriormente. El TC reconoció la constitucionalidad de estas expropiaciones atribuyendo al derecho de aprovechamiento de 50 años el carácter de justiprecio. Lo que sí es una constante de nuestro derecho de aguas es tratar de regular los distintos usos o aprovechamientos del agua, y básicamente tres: abastecimiento de poblaciones, los usos industriales y los usos agrarios. En la legislación vigente, al regular los usos del agua lo primero que hay que decir es que la ley utiliza unos conceptos jurídicos distintos de los que establece con carácter general la legislación de patrimonio y otras leyes de dominio público. La Ley y el reglamento, regulan dentro de las normas de utilización del dominio público hidráulico, las tradicionales servidumbres legales en materia de aguas, que están en los artículos 47, 48 y 49 de la Ley, coinciden con los del CC. Artículo 47 L. Aguas1. Los predios inferiores están sujetos a recibir las aguas que naturalmente y sin obra del hombre desciendan de los predios superiores, así como la tierra o piedra que arrastren en su curso. Ni el dueño del predio inferior puede hacer obras que impidan esta servidumbre ni el del superior obras que la agraven.Artículo 48 L. Aguas1. Los organismos de cuenca podrán imponer, con arreglo a lo dispuesto en el Código Civil y en el Reglamento de esta Ley, la servidumbre forzosa de acueducto, si el aprovechamiento del recurso o su evacuación lo exigiera.2. Con arreglo a las mismas normas, los organismos de cuenca podrán imponer las servidumbres de saca de agua y abrevadero, de estribo de presa y de parada o partidor, así como las de paso, cuando se trate de garantizar el acceso o facilitar el mismo a zona de dominio público de los cauces, para usos determinados, incluyendo los deportivos y recreativos, y, en general, cuantas servidumbres estén previstas en el Código Civil.Terminada la parte de servidumbres legales, se continúa con las normas de uso. Se diferencian los usos comunes y los usos privativos. Dentro de los comunes, a su vez diferencia los usos comunes generales y los usos comunes especiales sujetos a autorización. Luego esta el uso privativo. Uso común

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No requiere título administrativo alguno y es enteramente libre, sólo sujeto a las normas de policía que regulan cualquier dominio público. En el artículo 50 se consideran de uso común las actividades de beber, bañarse y la de abrevar el ganado. Los que implican una autorización administrativa previa se recogen en el artículo 51. Implican un aprovechamiento especial de una persona, pero que no es incompatible con el uso común: navegación y flotación, establecimiento de barcas de paso y sus embarcaderos y cualquier otro uso que no excluya la utilización del recurso por terceros.Uso privativoImplica un aprovechamiento especial intenso, ligado normalmente al establecimiento de infraestructuras permanentes. El uso privativo es incompatible con el uso común y en cuanto supone un apoderamiento singular a una persona y un desplazamiento del derecho de uso común, requiere un título jurídico fuerte, que, de acuerdo con la Ley, lo proporcionan dos instrumentos: la Ley y la concesión administrativa. En cuanto a la ley, la Ley de Aguas contienen en su artículo 54 un supuesto de uso privativo por ley, cuando dice que el propietario de una finca puede aprovechar las aguas fluviales que discurran por ella y las estancadas dentro de sus linderos sin más limitaciones que las establecidas en la propia Ley de Aguas. El apartado 2º dice que se podrán utilizar en un predio aguas procedentes de manantiales situados en su interior y aprovechar en él aguas subterráneas, cuando el volumen total anual no sobrepase los 7.000 metros cúbicos.Este derecho de uso no es absoluto, sino que queda supeditado a la protección del dominio público hidráulico. Esa protección, consiste en establecer limitaciones al uso de las aguas subterráneas de tal manera que impidan la sobreexplotación.Las Confederaciones Hidrográficas pueden declarar que existe una situación de sobreexplotación de un acuífero que amenaza su posibilidad futura de recuperación, y se pueden adoptar distintas medidas: prohibición de aprovechamiento o la limitación de ese aprovechamiento. Existen una serie de supuestos legales en los que se produce la extinción del derecho al uso privativo, que se recogen en el artículo 53:El derecho al uso privativo de las aguas, cualquiera que sea el título de su adquisición, se extingue:

● Por término del plazo de su concesión.● Por caducidad de la concesión en los términos previstos en el artículo 66.● Por expropiación forzosa.● Por renuncia expresa del concesionario.

Resulta curioso que cabe la expropiación, donde se compensará debidamente al propietario. Todas las obras e infraestructura que hubiera instalado el propietario revierten a la Administración. En el caso en el que el uso privativo viniese determinado por la Ley, la modificación de esa Ley es causa de privación del derecho. Todos estos derechos, incluidos los privativos, no son derechos absolutos sino que se pueden revisar continuamente en función de las necesidades de conservación y utilización del dominio público, de tal manera que los organismos de cuenca pueden revisar en cualquier momento la situación de estos derechos y limitarlos, siempre con el objetivo de garantizar una explotación racional de los recursos. Esto implica utilizar aquella parte del dominio público que no esté siendo utilizada por el titular de los mismos, de forma coherente con los fines del dominio público.El artículo 56 se refiere a la situación de los acuíferos sobreexplotados, que supone un estado de excepción del uso, en virtud del cual se despoja al titular del derecho privativo de manera que el organismo de cuenca pasa a decidir sobre su explotación para garantizar su futuro.CONCESIÓN ADMINISTRATIVASe encuentra en los artículos 59 y siguientes de la Ley. Cuando concretamente lo que existe es un derecho de uso privativo con concesión, el art 59.2 establece que la concesión no garantiza la disponibilidad ilimitada del caudal concedido. No habría derecho de

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indemnización porque la concesión está condicionada a la inexistencia de necesidades que lleven a la obligatoriedad de su uso, como por ejemplo, los casos de sequía o de sobreexplotación.El organismo de cuenca tiene que distribuir qué usos permite. Establecido esto, tiene que determinar cuál va a ser la preferencia de uso entre los posibles; el orden de preferencia de usos está en el artículo 60 de la Ley y será el que se establezca en el Plan hidrológico de la cuenca correspondiente. En España se realiza a través de un plan nacional, y bajando tenemos los planes hidrológicos de cuenca, que tienen que establecer unas preferencias de abastecimiento. En defecto de estas preferencias de uso contenidas en el plan, el 60.3 establece su propia prioridad a través de 8 puntos:

1 Abastecimiento de población , incluyendo en su dotación la necesaria para industrias de poco consumo de aguas situadas en los núcleos de población y conectadas a la red municipal.

2 Regadíos y usos agrarios .3 Usos industriales para producción de energía eléctrica .4 Otros usos industriales no incluidos en los apartados anteriores.5 Acuicultura. 6 Usos recreativos .7 Navegación y transporte acuático .8 Otros aprovechamientos.

Si la prelación se aparta de la de la Ley tiene que hacerlo de manera justificada. Las concesiones no son por tiempo indefinido, sino por tiempo limitado, nunca superior a los 75 años. Será siempre otorgada en régimen de concurrencia, salvo aquellos supuestos excepcionales que permitan una adjudicación directa del derecho. Una de las novedades recientes de la ley ha sido la configuración de los derechos privativos mediante concesión como derechos susceptibles de transmisión o cesión. El artículo 67 reconoce el derecho de los concesionarios a ceder con carácter temporal a otro concesionario o titular de derechos del mismo o mejor rango, según el orden de preferencia del plan hidrológico de cuenca, la totalidad o parte de los derechos de uso que le correspondan. Otra figura parecida es la conocida como “banco público del agua”, que recoge el artículo 71. Era desconocida en España hasta hace poco tiempo, y la primera vez que se utilizó fue en California y que es bastante coherente con la idea del dominio público hidráulico, no dejando a la voluntad privada la negociación de los derechos sino que hay una oferta pública de adquisición de derechos de agua. Con esto se genera un banco de derechos de agua que la Confederación va utilizando como considera oportuno. Procedimiento para otorgar concesiones, que se sujetan a un procedimiento de concurrencia y la idea a añadir es que en los criterios de adjudicación tienen un papel muy importante los usos a los que piensa destinarse el agua y concretamente los que impliquen una utilización más razonable del agua y de mayor protección medioambiental que siempre se preferirán a otras ofertas.Se puede eliminar la competencia en los casos en los que se pretende un abastecimiento a localidades.MEDIOS DE PROTECCIÓNEl artículo 92 establecía un catálogo de los fines de la protección. Este catálogo era sensible a la protección medioambiental y en ese sentido el artículo 92 dice lo siguiente:Artículo 92. Objetivos de la protección. Son objetivos de la protección de las aguas y del dominio público hidráulico:a. Prevenir el deterioro, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, así como de los ecosistemas terrestres y humedales que dependan de modo directo de los acuáticos en relación con sus necesidades de agua.

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b. Promover el uso sostenible del agua protegiendo los recursos hídricos disponibles y garantizando un suministro suficiente en buen estado.c. Proteger y mejorar el medio acuático estableciendo medidas específicas para reducir progresivamente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, así como para eliminar o suprimir de forma gradual los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias.d. Garantizar la reducción progresiva de la contaminación de las aguas subterráneas y evitar su contaminación adicional.e. Paliar los efectos de las inundaciones y sequías.f. Alcanzar, mediante la aplicación de la legislación correspondiente, los objetivos fijados en los tratados internacionales en orden a prevenir y eliminar la contaminación del medio ambiente marino.g. Evitar cualquier acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos en el subsuelo o cualquier otra acumulación, que pueda ser causa de degradación del dominio público hidráulico.h. Garantizar la asignación de las aguas de mejor calidad de las existentes en un área o región al abastecimiento de poblaciones.La Ley añadió otro nuevo listado inspirado en las directivas europeas a los que llamó objetivos medioambientales. Al margen de su contenido, diferenciaban en función de la clase de agua de que se estuviera hablando, y concretamente distinguía entre los objetivos medioambientales de las aguas superficiales y las subterráneas. El objetivo común es básicamente preservar la calidad de las aguas evitando la contaminación.La Ley establece a continuación los medios concretos de protección:

● Artículo 94: la policía de aguas. Por un lado se establecen unas reglas de uso del agua, que unas veces estará dentro de la concesión y una autoridad responsable del cumplimiento de estas normas, que son las comisarías de agua donde están los agentes medioambientales. La función de la policía de aguas es proteger el dominio público hidráulico para lo que ostentan los poderes de vigilancia y control. Se controla que cuando existe derechos concedidos sobre las aguas, éstas se utilicen para el uso concedido.

● Artículo 95: deslinde, que se configura en términos parecidos a los que ya hemos visto. Es una facultad de la Administración que no implica un cambio de propiedad sustantivo, simplemente es una delimitación material del dominio público, con el matiz de que una vez realizado con los mojones, la certificación administrativa puede acceder al registro y dar un registro positivo a favor del Estado.

● Artículo 96: Establecimiento de zonas de policía y de servidumbre en el entorno de embalses, lagos y lagunas. La Confederación hidrográfica va a determinar la zona del dominio público hidráulico.

● Artículo 97: Prohibición de actividades contaminantes, que constituye una prohibición genérica de realizar cualquier contaminación de las aguas. La contaminación la recoge el artículo 93. La contaminación no implica únicamente introducir materiales contaminantes en el agua, basta con provocar una alteración de las cualidades, por ejemplo, cambiar la temperatura del agua.

● Artículo 98: posibilidad de introducir limitaciones medioambientales a las autorizaciones y concesiones. A fin de poder realizar este análisis, es posible que sea necesario realizar una evaluación de impacto ambiental.

Existe un instrumento reforzado para los casos en los que existan áreas necesitadas de una protección especial; estas áreas se denominan “zonas protegidas”, que no lo son necesariamente en aplicación de la ley de aguas sino en aplicación de cualquier legislación medioambiental. En el caso de que exista una zona protegida se tiene que inscribir en un registro especial al objeto de asegurar la compatibilización del uso público con la protección de esa zona en particular. Ejemplo de la existencia de una ZEPA.

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El último mecanismo que se establece en el artículo 99 es el de protección de las aguas subterráneas frente a intrusiones de aguas salinas, que guarda relación con la sobreexplotación de los acuíferos.Parece que el gran enemigo es obviamente, la contaminación. La fuente fundamental de contaminación son los vertidos, de ahí que la Ley de Aguas contenga un régimen especial para regular esos vertidos. Básicamente respecto de los vertidos, éstos pueden ser autorizados o tratarse de un vertido no autorizado. Los autorizados son aquéllos en los que se produce una autorización administrativa porque las características del vertido no lo hacen incurrir en alguna de las prohibiciones que contiene la Ley. Estas autorizaciones, en primer término son temporales, pueden ser modificadas o revocadas en cualquier momento y estará siempre sujetas a un procedimiento administrativo de control. Normalmente la administración percibe una cantidad por los vertidos, que se denomina canon de vertidos. Si surgieran circunstancias sobrevenidas, se podrá revocar la autorización que se habrá concedido por un máximo de 5 años. El segundo escenario es el de que exista un vertido no autorizado, la consecuencia es doble: se inicia un procedimiento sancionador y en todo caso, se le impondrá el pago del canon de control de vertidos. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUAVistos los usos y los sistemas de protección, lo siguiente que vamos a ver es la Administración del agua. De manera tradicional surgieron organismos autónomos de control llamadas Confederaciones hidrográficas. Son organismos de cuenca en el Estado, porque su función es el control del dominio público hidráulico en una o varias cuencas. La cuenca no se puede dividir, porque se ha de gestionar el agua de manera unitaria y se trata de protegerla en todos sus estados. El las CCAA sus leyes de agua pueden establecer organismos de cuenca con denominaciones diferentes y con atribuciones también diferentes. Ejerce funciones normativas, funciones auténticamente gestoras y funciones de policía. Dentro de las primeras, la más importante es la aprobación del plan hidrológico de cuencas, cuyo contenido más importante es la determinación de las preferencias de uso del agua dentro de una cuenca determinada. La interrelación y los conflictos entre los planes de cuenca se regulan en el plan hidrológico nacional.Otorgamiento de concesiones y autorizaciones previstas en la Ley para los usos del agua y la función de policía, al margen de establecer las normas está la función de control y vigilancia y la tramitación de los procedimientos sancionadores que deriven del incumplimiento de la Ley de Aguas. Han perdido una de las funciones tradicionales, que era la de realizar las obras necesarias en una cuenca determinada. Ahora esa competencia ha quedado reducida a una función de control porque la ejecución de las obras le corresponde a unos nuevos sujetos que son las llamadas sociedades de agua, SA de capital público cuyo objeto es hacer esas obras. Confederaciones hidrográficas: Las comunitarias y las intracomunitarias, las primeras son dependientes del Estado y las segundas son organismos autónomos dependientes de las CCAA.Dentro de las confederaciones hidrográficas hay una Junta y unos órganos de gestión que se caracterizan por un régimen de participación de AAPP y sobretodo, de usuarios del agua: Asamblea de usuarios, la comisión de desembalse, las Juntas de explotación y las juntas de obras. Además de esto, hay un órgano consultivo no de planificación, cuya función más importante es informar el plan hidrológico de cuenca, que es el Consejo del Agua de la Cuenca que es una traslación del Consejo Nacional del Agua, que a nivel estatal agrupa representantes de las distintas AAPP, organizaciones sociales y sindicales y usuarios, y una de cuyas funciones más importantes es informar el plan hidrológico nacional. Las confederaciones hidráulicas estaban vinculadas a las obras, mientras que ahora se centra en la planificación de esas obras, muy gestor del recurso, pero sigue el ámbito en el entorno de la utilización del agua.

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Esto es así, porque la directiva marco del agua del año 2000 que se ha incorporado a nuestra legislación de aguas ha creado una administración diferenciada, basada no en la cuenca, sino en un concepto diferente que son las demarcaciones hidrográficas, que son las zonas terrestres y marinas, compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas.Son las amplias territorialmente que las cuencas; en ellas participan todas las AAPP competentes en la materia y las demarcaciones hidrográficas están divididas en tres clases. Estas demarcaciones no se agotan en las fronteras españolas, por lo que pueden estar compartidas con Portugal y con Francia. Tenemos las intercomunitarias y las intracomunitarias. La realidad es que no tienen un soporte administrativo, sino que lo que hacen es coordinar las competencias de los organismos de cuenca y otras administraciones competentes.El objetivo central de estas demarcaciones es facilitar la cooperación de las AAPP en los objetivos de la directiva, relacionados con la calidad de las aguas y la protección del medioambiente. Como la lógica no es la de la utilización, su base territorial no es la cuenca sino las demarcaciones de las que hemos hablado.Ha sido muy tradicional el reconocimiento de unos sujetos a los que se denomina comunidades de usuarios, que colaboran en la administración en la gestión del dominio público hidráulico. Estas instituciones tienen su origen en épocas muy antiguas. Vienen de las comunidades de regantes, que se regían por derecho consuetudinario que se fue plasmando en ordenanzas. Son asociaciones de usuarios, que las más importantes son éstas de regantes, que tienen la finalidad de defender y representar a sus asociados y desarrollar una serie de actividades que tienen carácter público. Tienen personalidad jurídica, no son administraciones públicas, son corporaciones de Derecho público. Sus estatutos los aprueba el organismo de cuenca. El 80% del consumo de agua en España es para regadío. Todos los regantes tienen que estar agrupados obligatoriamente en las comunidades, no pueden decidir si se asocian o no. En el momento en que alguien se integra en la comunidad de regantes tiene la obligación de cumplir las normas y el derecho de participar en las decisiones que les afectan. Recuerda claramente a las administraciones corporativas que vimos en temas anteriores.LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICATodo lo visto hasta ahora, al final encuentra su ordenación en unos instrumentos singulares que son los planes hidrológicos. Se compone de la Ley de Aguas, reglamentos de desarrollo y por unas normas, que son estos planes hidrológicos, de los que hay dos clases: plan hidrológico nacional y los planes hidrológicos de cuenca.El plan actual vigente, fue aprobado por la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional. Debe aprobarse por Ley, y debe también modificarse por Ley. La modificación más importante se produjo por la Ley 11/2005.Los planes hidrológicos de cuenca tienen como contenido definir y priorizar los usos del agua en la cuenca. Se aprueban por Real Decreto. Llevan unos anexos en los que se establecen las obras necesarias para permitir esos usos. En general, estas previsiones normativas son muy importantes porque nuestro OJ declara esas obras en esas leyes, como obras de interés general. En buena parte de los casos también se declaran como obras urgentes, lo que permite la expropiación de terrenos privados para realizar las obras y por el procedimiento de urgencia, así como también contratar las obras por el procedimiento de urgencia. Agota su contenido en el espacio de la propia cuenca y sólo se ocupa de los problemas de la propia cuenca. Los problemas que se produzcan en la cuenca que no puedan ser resueltos por la propia cuenca, habrán de ser resueltos por el plan hidrológico nacional, que es un instrumento normativo que lo que trata es coordinar los planes hidrológicos de cuenca, eligiendo de entre las alternativas técnicas que permiten los problemas derivados de la conexión entre las cuencas, las que se consideren más adecuadas.

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Al margen de las normas de policía, la realidad es que desde hace tiempo nuestra legislación trata de ir a un uso más responsable del agua por el establecimiento de un sistema de tributos por la utilización del recurso u otras actividades relacionadas con la misma. En los artículos 111 bis y siguientes está el régimen económico financiero de la utilización del recurso. Los principios generales tienen que ver con la sostenibilidad y los 112 a 114 recogen los cánones siguientes:

● Canon de utilización de los bienes del dominio público hidráulico● Canon de control de vertidos● Canon de regulación y tarifa de utilización del agua

Todos estos impuestos van figurando en la factura del agua y cada vez su consumo va a ser más caro, como mecanismo para lograr un consumo sostenible.RÉGIMEN DE INFRACCIONES DE SANCIONESLa Ley de Aguas fue pionera en cuanto al endurecimiento de la respuesta administrativa, por contemplar en el artículo 120 la posibilidad de una respuesta penal y por la compatibilización de las sanciones con un régimen de daños y perjuicios al dominio público hidráulico. Existe en la Ley de Agua un régimen jurídico de las obras hidráulicas en los artículos 122 y siguientes. Pueden ser de titularidad pública o privada, pero si implican la concesión de nuevos usos del agua, requieren un título habilitante. En el supuesto de que esas obras sean declaradas de interés general, legitiman la expropiación de los bienes privados que fueran necesarios y cuando así proceda, la urgencia. Que haya un capítulo de la norma dedicado a esto, evidencia la importancia que tiene la realización de las obras para la protección y la gestión del recurso.

TEMA 16 – EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTREEn el artículo 132 CE se especifica que, en todo caso, la zona marítimo-terrestre y las playas serán dominio público. También se considera dominio público el mar territorial y los recursos naturales de la ZEE y la plataforma continental.El legislador lo hizo así por la explotación urbanística del litoral español en los años anteriores a la CE/78. El legislador pretende establecer un mecanismo de protección, robusteciendo el mecanismo estatal. A pesar de esto, el legislador ordinario tardó años en regular esta materia, y no lo hizo hasta la Ley 22/1988 de 28 de julio de Costas.Fueron varias las CCAA y partidos que recurrieron la Ley ante el TC, y se produjo la sentencia 149/1991, que se pronunció a favor de la constitucionalidad de la Ley.La regulación se completa con una norma reglamentaria RD 1471/1989 de 1 de diciembre que aprobó el reglamento de costas. El legislador del 88 se encontró con el problema derivado del derecho autonómico, pues en el mismo espacio concurren competencias de las CCAA, como es la protección medioambiental, y del Ayuntamiento, como es el urbanismo, que están estrechamente entrelazadas con las del Estado.El TC ha tendido a negarle al Estado la potestad exclusiva cuando se basaba en su condición de propietario, pues entendía que no variaba esa propiedad dejando a las CCAA alguna materia específica sobre la que legislar.El TC en el 91 sí que aceptó la idea de que el Estado podía legislar en la materia, pero ahora hay cierto temor por parte del Estado a la hora de legislar por si podrían replantear las competencias del Estado en la materia por parte del TC.Se planteaba el problema de que la ampliación considerable del dominio público marítimo-terrestre afectaba de manera importante a derechos de la propiedad y otros tipos de derechos preexistentes a la norma, concretamente la Ley de Costas anterior, de 1969, partía de un concepto de dominio público marítimo terrestre que era más limitado que el actual, porque la lista de bienes y derechos marítimo-terrestres era más corta que la actual, además las definiciones de esos bienes y derechos se han ampliado, por lo que se ha producido una extensión objetiva del dominio público marítimo-terrestre.

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Con un mecanismo jurídico que ya conocemos, las disposiciones transitorias de la Ley de Costa reconocieron a los propietarios anteriores privados, el derecho a solicitar en el plazo de 1 año una concesión para la ocupación y el aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre. Derecho que se concedía por un tiempo de 30 años, prorrogables por otros 30 años. Estos derechos no se reconocieron con la misma extensión para otros propietarios anteriores que no contaban con sentencias judiciales a su favor, por lo que en algunos casos sólo se les concedía un plazo de 30 años improrrogable, o incluso de 10 años. Se planteó recurso por el PP que se centró en el problema de la propiedad, el TC entendió que era constitucional el mecanismo por el que se indemniza la privación de un derecho de propiedad a cambio del derecho de uso por unos años determinados. Los fines de la Ley nos lo define su artículo 1, que define su objeto: La presente Ley tiene por objeto la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y especialmente de la ribera del mar.Los fines están en el artículo 2 de la Ley:La actuación administrativa sobre el dominio público marítimo-terrestre perseguirá los siguientes fines:

1 Determinar el dominio público marítimo-terrestre y asegurar su integridad y adecuada conservación, adoptando, en su caso, las medidas de protección y restauración necesarias.

2 Garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público marítimo-terrestre, sin más excepciones que las derivadas de razones de interés público debidamente justificadas.

3 Regular la utilización racional de estos bienes en términos acordes con su naturaleza, sus fines y con el respeto al paisaje, al medio ambiente y al patrimonio histórico.

4 Conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar.

La Ley del 69 utilizó conceptos poco definidos, por lo que se convirtieron en vías de entrada para hacer disminuir el concepto de lo que era dominio público marítimo-terrestre.El legislador del 88, lo que hace es detallar la definición y en otros artículos, trata de ir especificando concepto por concepto su aplicabilidad.Artículo 3Son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución:

1 La ribera del mar y de las rías, que incluye:● La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea

de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.

● Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar.

● Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales.

2 El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su legislación específica.

3 Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica.

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El legislador añade una serie de artículos, donde especifica más, empezando por el artículo 4:Pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal:1. Las accesiones a la ribera del mar por depósito de materiales o por retirada del mar, cualesquiera que sean las causas.2. Los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras, y los desecados en su ribera.3. Los terrenos invadidos por el mar que pasen a formar parte de su lecho por cualquier causa.4. Los acantilados sensiblemente verticales, que estén en contacto con el mar o con espacios de dominio público marítimo-terrestre, hasta su coronación.5. Los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado, o zona marítimo-terrestre, salvo lo previsto en el artículo 18.6. Los islotes en aguas interiores y mar territorial.7. Los terrenos incorporados por los concesionarios para completar la superficie de una concesión de dominio público marítimo-terrestre que les haya sido otorgada, cuando así se establezca en las cláusulas de la concesión.8. Los terrenos colindantes con la ribera del mar que se adquieran para su incorporación al dominio público marítimo-terrestre.9. Las obras e instalaciones construidas por el Estado en dicho dominio.10. Las obras e instalaciones de iluminación de costas y señalización marítima, construidas por el Estado cualquiera que sea su localización, así como los terrenos afectados al servicio de las mismas, salvo lo previsto en el artículo 18.11. Los puertos e instalaciones portuarias de titularidad estatal, que se regularán por su legislación específica.Cuando en un mismo terreno coincidan la consideración de costas y la de puertos, prima la legislación de puertos, pues prima el interés de explotación económica. Es una norma que trata de aprovechar económicamente el puerto. Se abren puertas para ampliar el concepto de dominio público, que es una de las razones por la que es importante esta Ley. Si se permiten las construcciones en la playa sin acceso, se sabe que, aunque el acceso a la playa sea libre, el efecto práctico es que esas playas son privadas. Se produce la problemática de las islas, a lo que da respuesta el artículo 5: Son también de dominio público estatal las islas que estén formadas o se formen por causas naturales, en el mar territorial o en aguas interiores o en los ríos hasta donde se hagan sensibles las mareas, salvo las que sean de propiedad privada de particulares o entidades públicas o procedan de la desmembración de ésta, en cuyo caso serán de dominio público su zona marítimo-terrestre, playas y demás bienes que tengan este carácter, conforme a lo dispuesto en los artículos 3 y 4.Hay un concepto de dominio público marítimo-terrestre que responde a la auténtica zona marítimo-terrestre que se rige por la ley de costas, pero hay otro concepto, en el que cada uno de ellos se rige por su ley específica y no entra en el ámbito de regulación de la Ley de Costas. Ya desde el concepto de la Ley se opera una transformación jurídica muy importante. En las disposiciones transitorias se hace posible esa transformación, compensando con derechos de ocupación de tiempo variable. Visto el concepto, lo siguiente son las características de este dominio público, que se recogen en el artículo 7: Conforme a lo dispuesto en el artículo 132.1 de la Constitución, los bienes de dominio público marítimo-terrestre definidos en esta Ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables.El legislador introduce los artículos 8 y 9 para aclarar la posible existencia de títulos de dominio privado, ya sean de propiedad o de otra naturaleza, que resulten contrarios a la

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consideración de los bienes como dominio público marítimo-terrestre. Con esa lógica el artículo 8 dice: No se admitirán más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la presente Ley, careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad.Pasado el año de plazo, no podrán oponerlos frente a la Administración del Estado, y será como si no existiera.El artículo 9 dice: 1. No podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 49.2. Serán nulos de pleno derecho los actos administrativos que infrinjan lo dispuesto en el apartado anterior. Los actos particulares en fraude del mencionado precepto no impedirán la debida aplicación del mismo.Este precepto da respuesta a los enclaves privados en el dominio público marítimo-terrestre, que eran dominios privados amparados en algún título que permitían propiedades privadas en el dominio público. Ayudó que las administraciones públicas hubiesen reconocido formalmente la existencia de esos enclaves privados, por ejemplo, haciéndolos tributar. Así que el artículo 9 sanciona como nulos los actos administrativos que se opongan a la Ley de Costas. MEDIOS DE PROTECCIÓN

● Investigación: la Administración tiene un poder-deber de investigar la realidad patrimonial de las zonas que presumiblemente pueden ser dominio público marítimo-terrestre para ejercer los derechos y deberes que se le atribuyen.

● Facultad de recuperación posesoria (interdictum propium). Casos en los que exista una ocupación por parte de un tercero, la Administración podrá, de oficio, recuperarlo por sus propios medios, incluso con medios coercitivos.

● Prohibición de interdictos con la Administración. Esto viene de la Barceloneta, que siempre se quiso mejorar desde Barcelona y socialmente no había posibilidad hasta que llegó la olimpiada. Se llevaron por delante la Barceloneta y abrieron Barcelona al mar. La defensa de los propietarios eran los interdictos, cuyo efecto jurídico era suspensivo y por ello, no se admitirán los interdictos.

El instrumento de protección más importante son los deslindes, que es precisamente en la Ley de Costas donde se regula con más detenimiento.Se regula un auténtico procedimiento administrativo. La iniciación se puede producir tanto de oficio como a instancia de persona interesada. Solamente el hecho de que se incoe el procedimiento de deslinde tiene consecuencias jurídicas importantes, que se recogen en el artículo 12.3. Desde ese momento, la Administración queda facultada para realizar trabajos de toma de datos y otros necesarios, sin perjuicio de que deba indemnizar como ocupación temporal del bien, así como los daños y perjuicios si corresponde. Además, se puede practicar una anotación preventiva en el Registro de la Propiedad. Determina también la suspensión del otorgamiento de cualquier título que legitime el uso del bien, para evitar reforzar el derecho de la otra parte.Una vez iniciado, se produce la instrucción que consiste en solicitar informes a las Administraciones locales y autonómicas concernidas. También hay que notificar al interesado, para que pueda oponerse o realizar las alegaciones oportunas.También se tiene que dar audiencia a cualquier otra persona autorizada. El procedimiento de deslinde debe durar un máximo de 24 meses y termina con una resolución aprobatoria del deslinde. Esta resolución permite la inscripción a favor del Estado como dominio público de la propiedad resultante y frente a ella el particular puede recurrir tanto en el ámbito civil, con la particularidad del plazo prescriptivo de 5 años. Si lo que cuestiona es el procedimiento administrativo y la resolución, puede acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

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La Ley de Costas contiene unos instrumentos específicos, que sirven no sólo para proteger el dominio que ya existía sino para aumentarlo. El primero está en el artículo 17, por el que el Estado puede, con finalidad de protección del dominio, afectar bienes patrimoniales contiguos al dominio público marítimo-terrestre o emplazados en su zona de influencia, que resulten necesarios para la protección o utilización de dicho dominio, serán afectados al uso propio del mismo, en la forma prevista en la legislación de patrimonio del Estado.Es una especie de dominio público, pero no es estrictamente dominio público marítimo-terrestre pues simplemente está afectado a la protección de ese dominio público marítimo-terrestre. Mientras esa finalidad de protección no desaparezca, no podrán enajenarse. Existen algunos casos especiales, que están en el artículo 18 en los que sí que cabe la desafectación.LIMITACIONES DE LA PROPIEDAD SOBRE LOS TERRENOS CONTIGUOS A LA RIBERA DEL MAR POR RAZONES DE PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO-TERRESTREHay un conjunto de instrumentos y servidumbres, que son límites al dominio público, y otros que son sólo limitaciones de uso en el dominio público marítimo-terrestre. La protección no es sólo del propio bien, sino también de su uso general.Servidumbres de protección, dentro del dominio público marítimo-terrestre, y se traducen en una serie de prohibiciones legales para la realización de determinadas actividades y de un régimen de actividades permitidas por considerar que no son contrarias a los fines perseguidos por la Ley. Entre las actividades permitidas están las plantaciones, depósito temporal de materiales en las playas o la realización de operaciones de salvamento marítimo. Los 100 metros se puede ampliar a 200 si las administraciones lo consideran necesario. Supone establecer edificaciones fijas, realizar vertidos, la extracción de áridos, etc. En estos casos hay un régimen de autorización especial. Servidumbre de tránsito, que no hay que confundir con la de paso. Es una franja longitudinal de 6 metros, aunque puede ampliarse a 20, cuya finalidad es permitir las actividades de uso general. Servidumbre de acceso al mar que, sin recaer sobre los predios colindantes, evitando pantallas urbanísticas, que impidan el acceso al mar, obligando a que existan pasos o accesos al mar que estén previstas en el plan urbanístico, o una expropiación si ya esta urbanizado, que deje un paso al mar. A los Ayuntamientos también se les obliga a que existan áreas de aparcamiento suficiente en las zonas colindantes para evitar que se produzca en el propio bien de dominio público. Exigencia de autorizaciones administrativas para la extracción de áridos o el vertido de sustancias. El último instrumento de protección es el relativo a lo que la Ley llama la “zona de influencia”. También es un mandato del legislador al poder urbanístico, de tal manera que, por un lado y en los 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar, reserve suelo para aparcamientos, evite la formación de pantallas arquitectónicas o permita la construcción en una densidad superior a la media del término municipal. En general cuando se concede un título que permite el uso o la ocupación del dominio público marítimo-terrestre requerirá previamente que el interesado haya resuelto el problema de los vertidos a través de una autorización singular; es decir, que en el momento en que solicito la autorización tengo que tener resuelto el problema de los residuos. La lógica es que el uso normal del dominio público marítimo-terrestre será el uso general, por lo tanto, gratuito y sin necesidad de títulos. Para que se produzca un aprovechamiento que conlleve mayor utilización hará falta un título habilitante, que podrá ser una autorización, una concesión o, en determinados casos, y cuando el usuario sea una Administración, podrá ser una reserva.

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El artículo 31 de la Ley de Costas parte de que la utilización del dominio público marítimo-terrestre será libre pública y gratuita para los usos comunes y acordes con los fines de aquél: pasear, estar, bañarse, coger plantas y mariscos, etc. Fuera de estos usos comunes, las demás actividades que reúnan características especiales de intensidad, peligrosidad rentabilidad o cuando se realice por un privado, será una concesión. Si es una AP, se realiza mediante reserva y adscripción. La primera cuando la utilización la realiza la propia AGE y la adscripción cuando sea la CA.Ni siquiera con título habilitante puede permitirse las actividades que están en el artículo 25. Actividades prohibidas en la zona de servidumbre de protección. En principio, toda actividad que pretenda realizarse, obligará a la administración a hacer un examen de si la actividad podría realizarse en otro lugar que no forme parte del dominio público marítimo-terrestre, como recoge el artículo 32. Otra idea importante, es la de que con prioridad a la obtención del título habilitante, quien pretenda desarrollar una actividad tiene que resolver el problema de la gestión de las aguas residuales, obteniendo la autorización para el correspondiente vertido de residuos. Como principio general no cabe que las instalaciones que se coloquen impidan el acceso al público, creando de esta manera una playa privada. Artículo 33 1. Las playas no serán de uso privado, sin perjuicio de lo establecido en la presente Ley sobre las reservas demaniales.2. Las instalaciones que en ellas se permitan, además de cumplir con lo establecido en el artículo anterior, serán de libre acceso público, salvo que por razones de policía, de economía u otras de interés público, debidamente justificadas, se autoricen otras modalidades de uso.El artículo 35 recoge el principio de que no se concederá ninguna autorización contraria a la Ley de Costas. En el mismo artículo, nos dice que la Administración no está obligada a otorgar los títulos de utilización del dominio público marítimo-terrestre que se soliciten con arreglo a las determinaciones del plan o normas aprobadas, pudiendo ser denegadas por razones de interés público debidamente motivadas.En el artículo 37 se recoge el principio de la incompatibilidad de los dominios privados con los dominios públicos: La ocupación del dominio público no implicará en ningún caso la cesión de éste, ni su utilización significará la cesión de las facultades demaniales de la Administración del Estado, ni la asunción por ésta de responsabilidades de ningún tipo.No contará a efectos de usucapión, porque es imprescriptible. No le afecta en absoluto la existencia de un título habilitante que legitime la ocupación.El artículo 38 establece la prohibición de establecer la publicidad a través de carteles o vallas o por medios acústicos o audiovisuales. Las leyes se producen en un momento histórico y esta legislación coincidió con la Ley de carreteras, y hubo polémica por lo mismo, que obligó a desmontar toda la publicidad, quedando indultados los toros de Osborne. TÍTULOS HABILITANTESReservas: la propia Administración del Estado se reserva para su uso de forma total o parcial determinados bienes comprendidos en el dominio público marítimo-terrestre. Son reservas temporales, muchas veces tienen que ver con la realización de estudios, aunque no tiene por qué ser así. La reserva no implica que la utilización la realice la propia Administración, sino que cabría un mecanismo de gestión que le permitiera al operador privado realizar una actividad.Adscripciones: Artículo 49. El Estado se lo concede a las CCAA y que implica la adscripción del dominio público a la realización de obras de infraestructura de transporte. Autorizaciones: La Ley regula tres tipos de autorizaciones diferentes. Por un lado están las autorizaciones ordinarias, que legitiman la realización de actividades más intensas que las del uso común, pero no exclusivo, y que no requiere obras o instalaciones de ningún tipo, no debe implicar circunstancias especiales de peligrosidad o rentabilidad, y a lo sumo permite

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la ocupación con instalaciones desmontables o bienes muebles. El artículo 51.2 define lo que con instalaciones desmontables:2. Se entenderán por instalaciones desmontables aquellas que:

● Precisen a lo sumo obras puntuales de cimentación, que en todo caso no sobresaldrán del terreno.

● Estén constituidas por elementos de serie prefabricados, módulos, paneles o similares, sin elaboración de materiales en obra ni empleo de soldaduras.

● Se monten y desmonten mediante procesos secuenciales, pudiendo realizarse su levantamiento sin demolición y siendo el conjunto de sus elementos fácilmente transportable.

Dentro de estas autorizaciones generales, hay una específica que se refiere a las actividades de temporada, como el ejemplo de las tumbonas. La novedad es que la autorización la concede el Ayuntamiento, no la Administración del Estado. Las autorizaciones como título soft, puede ser revocada en cualquier momento de manera unilateral, cuando así entienda que lo exige la mejor utilización del dominio público. La Ley contempla dos tipos de autorizaciones especiales: la de vertidos y la de extracción de áridos y dragados. Estas dos actividades requieren unas autorizaciones en las que la Administración tiene que comprobar que desde un punto de vista medioambiental no se producen daños irreversibles para el dominio público.En el caso de los vertidos, el particular tiene que demostrar la absoluta incompatibilidad que permita dañar el bien. El plazo es el mismo que el de las concesiones, un máximo de 30 años. El motivo por el que estas autorizaciones tienen un régimen singular, es que ambas son actividades con una elevada capacidad de afectar negativamente al dominio público marítimo-terrestre. Además de evaluar esa compatibilidad con el medio ambiente, la Administración se reserva facultades de análisis de los efectos que se producen en el dominio público marítimo-terrestre de manera que si son graves, se podrá revocar. Si el particular vulnera la ley de costas, se le impondrá sanción, e incluso pagará una indemnización de daños y perjuicios. Concesión: Toda ocupación o utilización del dominio público marítimo-terrestre que implique el establecimiento de instalaciones fijas, requiere de este título habilitante. El plazo será el que diga el título, pero genéricamente la Ley establece un plazo máximo de 30 años.La Ley de Costas establece el principio de que el establecimiento de la concesión, no exime de la solicitud de las autorizaciones que sean necesarias para el desarrollo de la actividad, y especialmente se deberá solicitar la autorización de vertidos. Son un título jurídico fuerte, de tal manera que llevan aparejado un derecho económico durante un tiempo prolongado, que es susceptible de inscripción registral, pero que, sin embargo, no se puede transmitir por actos inter vivos aunque sí por actos mortis causa, sólo hasta el momento en que se cumple la concesión.La única excepción es cuando la ocupación sea la base para prestar un servicio público, porque si se autoriza la prestación del servicio, se puede aumentar la concesión del dominio. Tanto las autorizaciones como concesiones, están sujetas a concurrencia y la Ley prevé en su artículo 73 la existencia de pliegos de condiciones generales para el otorgamiento de ambos títulos, que se hagan concursos para el otorgamiento. La Ley se acerca a la Ley de contratos, y exige la prestación de garantías que son provisionales o definitivas y juegan cláusulas de extinción de esos títulos habilitantes similares a los de la contratación pública. Toda ocupación o aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, ya sea en virtud de concesión o autorización, obligará al pago del canon de cuantía variable, de acuerdo con los criterios del artículo 84 de la Ley. A este canon de ocupación se añade el canon de vertidos que es específico, que recoge el artículo 85. Todo esto sin perjuicio de que los supuestos del artículo 86, que tienen que ver con la realización de actividades de la Administración, además de los cánones se puedan imponer tasas.

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RÉGIMEN SANCIONADORSe recogen en los artículos 90 y siguientes de la Ley. Las conductas consisten en el incumplimiento de las disposiciones legales. Vamos a hacer hincapié en las actividades prohibidas y en las actividades permitidas mediante autorización sin disponer de ella, o fuera de los límites de la concesión.Estas conductas son particularmente graves cuando producen un daño al dominio público marítimo-terrestre. La Ley clasifica estas infracciones en graves y leves. El efecto negativo de esta clasificación, es que resulta difícil determinar leves ninguna de las infracciones, por lo que la mayoría se van a considerar graves. Serán leves las que no están tipificadas como graves. El plazo de prescripción de las infracciones será de cuatro años para las graves y un año para las leves, a partir de su total consumación. No obstante, se exigirá la restitución de las cosas y su reposición a su estado anterior, cualquiera que sea el tiempo transcurrido. Podrán ser responsables, tanto personas física como jurídica.Se prevé la responsabilidad de los funcionarios que con sus informes favorables hubiesen permitido la infracción de la Ley. En el mismo artículo se ve una responsabilidad que pretende afectar a cargos políticos, en el gobierno local, por ejemplo, cuando actúa en contra de un informe negativo.Las sanciones que se imponen como consecuencia de las infracciones, serán administrativas o penales. En principio, lo que sea penal, no será administrativo, suspendiéndose el proceso administrativo sancionador.Las sanciones principales son multas de cuantía variable. Junto con las sanciones, hay un conjunto de respuestas jurídicas, que son el deber de reponer las cosas al Estado en el que estaba antes de la infracción o bien pagar una indemnización por daños y perjuicios que cubra la reparación que realice la Administración. Como sanción añadida, si ha tenido que ver con la infracción de las condiciones del otorgamiento de un título habilitante, se le añade la caducidad del título. Otra sanción accesoria será la posible pérdida del derecho a ser titular de concesiones por un plazo de 1 a 3 años en casos de reincidencia. Tanto la infracción de la Ley, como el incumplimiento de las limitaciones derivadas de un título habilitante, como la falta de título alguno, merecen una respuesta sancionadora. La respuesta administrativa está descompuesta en una sanción esencial (multa) y un conjunto de sanciones accesorias, que son importantes cuando se ha producido la quebrantación de un título habilitante.

TEMA 18 – DOMINIO PÚBLICO PORTUARIOTiene el problema que linda con el dominio público marítimo-terrestre y el Derecho urbanístico. Son una excepción al DPMT, pero también lo son al derecho urbanístico, pues aparece el Derecho portuario frente al régimen urbanístico. En el espacio ocupado por el puerto se excepciona la aplicación del Derecho urbanístico y se aplica el Derecho portuario. Uno de los problemas jurídicos más complicados será definir cómo se interrelacionan las normas de los tres grupos entre sí. El dominio público portuario forma parte del DPMT pero se regula por su normativa propia, excepcionando el Derecho de costas. La lógica que late en el derecho regulador del dominio público portuario, es una lógica diferente a la de los otros dominios o derechos, puesto que, como veremos, es una lógica de utilización y no de conservación. Hay que definir de qué manera se utilizan los espacios y servicios portuarios, y no es la protección del dominio público portuario en sí, sin perjuicio de que no haya una protección medioambiental. Hoy día los puertos se conectan con redes ferroviarias y viarias y son auténticos nodos de comunicaciones. Las normas que rige este dominio público portuario son la Ley 27/1992 de 24 de noviembre de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que sufrió una modificación muy importante en el 97. Otra ley a tener en cuenta es la 48/2003 de Régimen económico y de prestación de servicio de los puertos de interés general.

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SISTEMA PORTUARIO ESPAÑOLParte de una distinción constitucional entre los puertos de titularidad estatal y los de titularidad autonómica. En principio, los autonómicos son los puertos pesqueros, los puertos de refugio y los puertos deportivos.Los de titularidad estatal son los denominados de interés general, que son los que están contenidos en un anexo de la Ley de Puertos, por lo que para saber si es o no de interés general, lo más seguro es ir a esa lista. Esta lista responde a unos criterios que están establecidos en la Ley y son los siguientes:

● Que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales. Se produce la conexión entre puertos españoles y extranjeros

● Sirven a industrias de importancia estratégica industrial. Un caso claro es el de Tarragona.

● Aquellos puertos que por su volumen de tráfico anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcanzan niveles suficientemente relevantes o responde a actividades económicamente relevantes para el Estado.

● Los puertos cuyas especiales condiciones técnicas o geográficas los hacen esenciales para la seguridad del tráfico marítimo.

El sistema portuario español está integrado por distintas organizaciones portuarias, una del Estado y tantas como CCAA existen con costa. Dejando al margen las organizaciones de las CCAA, nos vamos a centrar en la del Estado. La organización portuaria del Estado está formada por el organismo “Puertos del Estado” y las autoridades portuarias, que también son organismos públicos. Las autoridades portuarias fueron una gran novedad, porque el término autoridad representaba, en Derecho administrativo, una figura singular, y se pasó a denominar como autoridad a una agencia con potestades públicas. No necesariamente existe una autoridad portuaria por cada puerto de interés general. La modificación que se produjo en el año 2003, fue una modificación de carácter económico de los puertos pero que tuvo una transcendencia muy importante desde el punto de vista jurídico. Hasta entonces, el puerto era un prestador de servicios por los que tendía a recibir tasas y fiscalmente estaban exentos del impuesto de sociedades. Todo esto casaba bastante mal, además de que la UE imponía que los puertos compitiesen entre sí y que hubiese libre competencia. Se entendió que este tipo de tasas no aprobadas por Ley, rompían el criterio de legalidad para la creación de tasas. Si bien se intentaron amparar por leyes, pero finalmente hubo que cambiar el modelo. Actualmente, el puerto aporta el medio físico sobre el que otorga concesiones demaniales a una empresa privada de servicios portuarios y en tanto que lo que atribuye son concesiones demaniales, ya no estará exento del impuesto sobre sociedades y pagará el canon de las concesiones demaniales si realiza la actividad empresarial. Seguirá estando exento del impuesto de sociedades, siempre que la actividad no sea empresarial. Las concesiones demaniales se conceden a los que prestan los servicios portuarios por los que cobran precios privados, y las empresas están sujetas al impuesto sobre sociedades. Este no es el modelo habitual de otros Estados, donde dependen los puertos de autoridades locales, o funcionan autónomamente y son privados, etc. Nuestro modelo se configura como una red porque entre los puertos existe un sistema de solidaridad en el que los puertos rentables financian la actividad de los puertos no rentables, como sucede con los aeropuertos y AENA. Esto llega al punto de que un puerto no puede tomar unilateralmente la decisión de realizar obras o grandes inversiones y no liquidar el fondo de solidaridad. Lo que nos interesa de los puertos es el régimen de utilización y mantenimiento del dominio público portuario: título VI de la Ley 48/2003.

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La actividad portuaria está orientada desde el lado público a proveer la participación de la iniciativa privada incluida la construcción y financiación de las instalaciones portuarias, apoyado en las autorizaciones y en las concesiones.Para saber qué usos se pueden realizar en el dominio público portuario, hemos de definir las áreas comprendidas en el espacio físico del puerto. Esta delimitación, en función de sus usos, la realiza un instrumento jurídico de planeamiento que es el Plan de Utilización de Espacios Portuarios, que delimita las áreas dentro del puerto en función de su utilización. Lo más importante es la zona destinada a los usos propiamente portuarios: zona de servicios portuarios. Otra zona es la reserva, que posibilita el futuro desarrollo del puerto. Una tercera zona es la que se puede destinar a usos no portuarios.Primero delimita el área del puerto, que queda fuera del planeamiento urbanístico y del planeamiento municipal. A efectos urbanísticos serían servicios generales, y donde no se podría decir nada: es competencia exclusiva del Estado. Otro efecto es que las obras interiores no requieren de licencia urbanística. Lo más importante es la zona de servicio, que es la parte fundamental para el desarrollo de la actividad portuaria. El puerto, a su vez, tiene que tener una parte de crecimiento, que se la da la zona de reserva, que es una zona a la que el planeamiento pinta ya como zona de reserva: la inclusión en el planeamiento de zonas privadas como zona de reserva lleva implícita la utilidad pública a efectos de expropiación forzosa y legítima el rescate de concesiones cuando sobre ese terreno existieran concesiones privadas. Artículo 93 de Ley 48/2003. Naturaleza y determinación del dominio público portuario.1. Los puertos de interés general forman parte del dominio público marítimo-terrestre e integran el dominio público portuario estatal, el cual se regula por las disposiciones de esta Ley y, supletoriamente, por la legislación de costas.Pertenecen al dominio público portuario estatal:a. Los terrenos, obras e instalaciones portuarias fijas de titularidad estatal afectados al servicio de los puertos.b. Los terrenos e instalaciones fijas que las Autoridades Portuarias adquieran mediante expropiación, así como los que adquieran por compraventa o por cualquier otro título cuando sean debidamente afectados por el Ministro de Fomento.c. Las obras que el Estado o las Autoridades Portuarias realicen sobre dicho dominio.d. Las obras construidas por los titulares de una concesión de dominio público portuario, cuando reviertan a la Autoridad Portuaria.e. Los terrenos, obras e instalaciones fijas de ayudas a la navegación marítima, que se afecten a Puertos del Estado y a las Autoridades Portuarias para esta finalidad.f. Los espacios de agua incluidos en la zona de servicio de los puertos.Artículo 2 de Ley 27/1992. Puertos marítimos: Concepto.1. A los efectos de esta Ley, se denomina puerto marítimo al conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente.La distinción jurídica fundamental es la que diferencia entre los puertos de interés general y los que no lo son. También la que diferencia entre los puertos comerciales y los no comerciales. Los no comerciales son autonómicos, y los comerciales son estatales o autonómicos en función de si son o no de interés general. El régimen de utilización de estos bienes y de estos puertos es, en primer lugar, el uso común o general que de facto es excepcional, pues lo normal es que esté cerrado y el uso no sea gratuito ni público. Los usos que presenten circunstancias de rentabilidad, exclusividad, peligrosidad, etc, nos lleva al título habilitante: autorización o concesión. Las actividades sujetas a autorización son las del artículo 99 de la Ley 2003:

● Utilización de instalaciones portuarias fijas: atracar, desembarcar, etc.

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● Ocupación de dominio público con bienes muebles o instalaciones desmontables por periodo no superior a tres años.

Régimen jurídico de la autorización: se conceden a precario; es decir, con total provisionalidad. Se otorgan con carácter personal y son intransmisibles. Cuando no se puedan dar un número ilimitado de autorizaciones, habrá de convocarse un concurso para el otorgamiento de las autorizaciones.Concesiones (artículo 106): son necesarios cuando sobre el dominio público portuario vayamos a establecer instalaciones fijas no desmontables o por periodo superior a 3 años. Teniendo una concesión no puede desarrollarse cualquier actividad, sino solamente usos compatibles con la finalidad del puerto: si es pesquero no debería poder desarrollarse una actividad deportiva. La realidad es que los puertos son de usos mixtos, de manera que puedan desarrollarse actividades de manera conjunta, caracterizándose por las actividades conjuntas.La distinción no es muy relevante porque sería autonómico. Sería relevante si se diera con el uso comercial, porque si hubiera interés comercial en un puerto de interés general compartido con el uso deportivo, se acudirá al interés principal: el tipo de puerto dependerá del uso predominante. Se podría plantear en este caso que la competencia cambiase, pero el criterio de uso predominante bloquea los problemas de competencia estatal. Concesiones demaniales: tienen un plazo máximo de 35 años, y el principio general será que las concesiones se otorgarán después de un procedimiento concurrencial. Además del pago del canon, se exige prestar garantías provisionales y definitivas. Estas garantías sirven de respaldo a la responsabilidad civil. Régimen de rescate de las concesiones: la posición del concesionario es muy débil. Artículo 124 de la Ley 2003. Como de fondo, estamos ante una expropiación aunque se llame rescate, la Ley exige unos determinados requisitos, además de la fijación del valor del recate y la indemnización al concesionario.Es importante distinguir entre la concesión demanial y el contrato de concesión de obras públicas portuarias. La primera habilita para la utilización del DPP, mientras que el contrato de concesión de obras públicas portuarias, habilita bien a la construcción de una infraestructura portuaria que se financia con la provisión de ingresos derivados de la financiación de esa infraestructura, bien a la explotación de una infraestructura, corriendo con los gastos necesarios para esa explotación. (Artículo 126 – 2003)MEDIOS DE PROTECCIÓNHay normas de prevención de la contaminación y los vertidos. Otra técnica es la del desahucio y la recuperación posesoria. RELACIONES ENTRE EL PLANEAMIENTO DE ESTRUCTURAS EN EL DOMINIO PÚBLICO Y EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO.Se impone en general, el planeamiento de infraestructuras al urbanístico, mediante dos instrumentos diferentes:

● El primero es la obligación para el planeamiento urbanístico de respetar el espacio portuario, de tal manera que el contenido del plan urbanístico vendrá determinado por el planeamiento de la infraestructura. Para asegurarse de que eso es así, cuando el planeamiento afecte al dominio público debe pedirse un informe previo al Estado, al Ministerio de Fomento. Si entiende que es contrario a los intereses del Estado o a la utilización de dominio público, podrá finalmente imponer el contenido del planeamiento urbanístico para imponer el respeto a la infraestructura.

● Para la realización de una obra en el espacio público no es necesaria licencia, no son eficaces los instrumentos de control de que disponen los Ayuntamientos, para que así éste no pueda paralizar las obras que necesite realizar una infraestructura estatal.

RÉGIMEN ECONÓMICO DE LOS PUERTOS TRAS LA LEY DEL 2003Esta ley establece unos objetivos y principios en el funcionamiento del sistema portuario en su conjunto, que son: el de autonomía financiera de las autoridades portuarias; el de

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autofinanciación del sistema portuario; optimización de la gestión económica o gestión económica eficaz; principio de solidaridad entre los organismos portuarios; competencia entre los organismos portuarios; libertad de tarifas de los puertos; mejora de la competitividad de los puertos de interés general, de manera que el sistema portuario siempre está realizando una gran obra en algún puerto; fomento de la participación privada en la actividad portuaria. De todos estos principios hay que dar una pincelada más al principio de solidaridad que se articula mediante el fondo de compensación interportuaria; que se financia con aportaciones de los propios puertos.Los servicios que tienen que prestar los puertos, que son la razón de ser de las normas sobre utilización del dominio público, se diferencian en servicios portuarios básicos, que deben estar garantizados en todo caso por la autoridad portuaria, y son las actividades comerciales que permiten la realización de las actividades de tráfico portuario. Estos servicios los prestan empresas bajo autorización o concesión, con dos excepciones: la autoprestación de servicios (buque que tiene la capacidad de autodescargarse) y cuando directamente es el propio puerto el que presta los servicios por la inexistencia de un operador privado que lo haga. Otro tipo de servicios portuarios son los de señalización marítima, obligatorios para el puerto, que consiste en el establecimiento de las ayudas de navegación. Estas son las prestaciones básicas que debe prestar el puerto a los usuarios. El esquema de la Ley del 2003, dice que los servicios los prestan empresas privadas que cobran precios privados, que cuando son prestados por el puerto son tarifas, pero mantienen su naturaleza de precios privados, y que son completamente distintos de las llamadas tasas, que se cobran por la utilización privativa o la utilización privativa del dominio público y que, de acuerdo con lo que ya sabemos, sería más correcto llamarlo canon concesional. El único supuesto en el que está bien utilizada la palabra tasa es cuando el puerto cobra por auténticos servicios que no podrían prestar en ningún caso los particulares, como es el caso de la señalización marítima. Nos queda un último caso de utilización, que son los supuestos de las reservas de utilización, del espacio portuario, que se traducen en la práctica en permitir a organismos administrativos distintos de los puertos la ocupación del dominio público sin título habilitante privado. Un ejemplo es el de la Guardia Civil que son los que hacen el resguardo aduanero, y sus dependencias se articulan normalmente mediante reservas, así como también la Agencia Tributaria. DOMINIO PÚBLICO AEROPORTUARIOLa primera idea es que se repite un esquema de reparto competencial parecido al de los puertos, ya que la CE atribuye competencia exclusiva sobre los aeropuertos de interés general. El artículo 1 del RD 2858/1981 de 27 de noviembre sobre calificación y gestión de los aeropuertos civiles define las condiciones de un aeropuerto para que sea de interés general. Son parecidas a las de los puertos:

● Reunir las condiciones precisas para servir al tráfico aéreo internacional. ● Poder incidir en la ordenación del transporte o del espacio aéreo o en su control por

su situación, características o su capacidad para generar tráfico. ● Disponer de aptitud para ser nombrados como aeropuertos alternativos a los

anteriores. ● Revestir interés general.

La realidad es que hasta hace muy poco tiempo los aeropuertos de interés general tenían que ser de carácter público, sin embargo las modificaciones legislativas más recientes han permitido que exista un aeropuerto de interés general y propiedad privada, el ejemplo es el de Ciudad Real. El sistema aeroportuario español es muy parecido al portuario. Se gestiona por un auténtico sistema integrado e interdependiente que es lo que conocemos como AENA, que fue creada

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por una Ley de presupuestos del Estado para el año 1991 y es el ente gestor de las infraestructuras aeroportuarias, en la que se integran todos los aeropuertos. Los aeropuertos en España no se consideran una categoría en sí mismos, sino que forman parte de la categoría de los aeródromos. Son superficies de límites definidos, que incluyen en su caso edificios e instalaciones aptas para la salida y llegada de aeronaves.Los aeropuertos disponen de forma permanente de instalaciones y servicios de carácter público para asistir de forma regular al tráfico aéreo, permitir el aparcamiento y reparaciones del material aéreo o despachar pasajeros y carga. Es lo que le diferencia de los aeródromos. El dominio público aeroportuario está regulado en una Ley de 1960 que sigue vigente, aunque sus disposiciones han venido siendo modificadas por leyes de medidas.Respecto a la utilización del dominio público, lo importante es el RD 2591/1998 de 4 de diciembre sobre la ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona de servicio, que desarrolló el artículo 166 de la Ley 13/1996 de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y del orden social. Esta Ley hizo en el ámbito aeroportuario lo mismo que en el portuario, protección frente al planeamiento urbanístico.El plan director es una medida fundamental, que delimita la zona de servicio de los aeropuertos, que incluyen la superficie necesaria para las tareas necesarias, las accesorias y espacios de reserva.Este plan director se desarrolla con un plan especial, que no tiene carácter urbanístico, porque lo aprueba AENA. SERVIDUMBRES AEROPORTUARIASLo que tenemos es una Ley de navegación aérea del año 60, que ya fue consciente de la necesidad de limitar los derechos de los propietarios colindantes con los aeropuertos para que pudieran funcionar, pero no incluyó las servidumbres dentro de sí misma, sino que en los artículos 51 y siguientes de la Ley de navegación aérea efectuaron una delegación para que fuera un reglamento el que estableciese esas servidumbres. Estas servidumbres legales, es importante tener en cuenta que protegen la utilización del bien, no el bien en sí mismo. Se efectuó una remisión reglamentaria que se ejecutó en el Decreto 584/1972, de 24 de febrero de servidumbres aeronáuticas. Decreto que ha sido modificado muchas veces para adecuar las servidumbres al tráfico aéreo de cada momento. El objetivo fundamental de las servidumbres es proteger la seguridad de los movimientos de las aeronaves en sus movimientos de despegue, aproximación y aterrizaje. Se trata de tener una zona libre de obstáculos, que puedan interferir con esos movimientos de los aviones. En particular, establece limitaciones en la altura de las construcciones, de manera que, salvo excepciones, no se podrá construir por encima de cierta altura. AENA podía excepcionar esa prohibición.Otra prohibición son los apantallamientos, que puedan afectar visualmente a las maniobras. Además de estas servidumbres ligadas a la navegación, hay otras que son las servidumbres de radioeléctricas, que protegen las comunicaciones del aeropuerto con las aeronaves y las ayudas a la navegación aérea. La única singularidad adicional que tiene esta materia, son las llamadas servidumbres acústicas, que son las que se imponen a las propiedades privadas cercanas al aeropuerto o a las rutas de navegación aérea, que implican o pueden implicar unos niveles acústicos, superiores a los permitidos normativamente. Genéricamente este tema está regulado en una Directiva, que fue desarrollada por la ley 37/2003 de 17 de noviembre del ruido. Ley que trata de prevenir o impedir la contaminación acústica. Estableció unas evaluaciones del nivel de ruido de las distintas infraestructuras. La disposición adicional segunda de esta Ley se ocupa del ruido de las infraestructuras estatales. La ley trata de compatibilizar el uso de las infraestructuras con lo que dice la Ley, estableciendo un informe con las administraciones competentes y un trámite de audiencia pública.

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Si una infraestructura ya existente produce un ruido excesivo, la Administración tiene que adoptar medidas económicamente proporcionadas para equilibrar la contaminación acústica hasta niveles aceptables. Esto valía para los aeropuertos, pero el legislador ha reforzado más los aeropuertos en la Disposición tercera, anteponiendo la normativa de navegación aérea a esta Ley, de manera que la única administración competente para determinar cuáles son las servidumbres acústicas que derivan de una infraestructura aeroportuaria es el Estado. DOMINIO PÚBLICO VIARIOEstá regulado en la Ley 25/1988 de 29 de julio de carreteras y la Ley 8/1972 de 10 de mayo de autopistas de peaje. También hay un reglamento que es el RD 1812/1994 de 2 de septiembre. Además de estas normas estatales, en España hay carreteras autonómicas, provinciales, locales, comarcales, etc y por lo tanto hay leyes autonómicas de carreteras. De acuerdo con el artículo 2 de la Ley:1. Se consideran carreteras las vías de dominio y uso público proyectadas y construidas fundamentalmente para la circulación de vehículos automóviles.2. Por sus características, las carreteras se clasifican en autopistas, autovías, vías rápidas y carreteras convencionales.3. Son autopistas las carreteras que están especialmente proyectadas, construidas y señalizadas como tales para la exclusiva circulación de automóviles y reúnen las siguientes características:a. No tener acceso a las mismas las propiedades colindantes.b. No cruzar a nivel ninguna otra senda, vía, línea de ferrocarril o tranvía ni ser cruzada a nivel por senda, vía de comunicación o servidumbre de paso alguna.c. Constar de distintas calzadas para cada sentido de circulación, separadas entre sí, salvo en puntos singulares o con carácter temporal, por una franja de terreno no destinada a la circulación o, en casos excepcionales, por otros medios.4. Son autovías las carreteras que, no reuniendo todos los requisitos de las autopistas, tienen calzadas separadas para cada sentido de la circulación y limitación de accesos a las propiedades colindantes.5. Son vías rápidas las carreteras de una sola calzada y con limitación total de accesos a las propiedades colindantes.6. Reglamentariamente se establecerán las limitaciones a la circulación en las carreteras de los diferentes tipos de vehículos.7. Son carreteras convencionales las que no reúnen las características propias de las autopistas, autovías y vías rápidas.8. Son áreas de servicio las zonas colindantes con las carreteras, diseñadas expresamente para albergar instalaciones y servicios destinados a la cobertura de las necesidades de la circulación, pudiendo incluir estaciones de suministro de carburantes, hoteles, restaurantes, talleres de reparación y otros servicios análogos destinados a facilitar la seguridad y comodidad de los usuarios de la carretera.No serán carreteras las que recogen los artículos 3 y 4 de la Ley. Las calles no son en ningún caso carreteras, lo que es diferente jurídicamente al supuesto de la travesía que es un tramo de carretera que atraviesa un término municipal y que no es técnicamente una calle. El concepto clave para definir la competencia del Estado y de las CCAA es el interés general. El artículo 4 dice que son carreteras estatales las integradas en un itinerario de interés general o cuya función en el sistema de transporte afecte a más de una Comunidad Autónoma. La Ley concreta más, y dice que serán estatales las que forman parte de itinerarios de nivel internacional. También las que constituyen el punto de acceso a un puerto o aeropuerto de interés general y las que enlazan las CCAA, conectando núcleos de población mediante una red continua. PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO VIARIO

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El sistema consiste en la existencia de una zona de dominio público del artículo 21, que es la que en sí misma protege el dominio público. Longitudinalmente, hay unas zonas de servidumbre para proteger la carretera. Hay otra zona añadida que es la zona de la afección. El sistema es instrumentar una protección total en lo que es la carretera estrictamente, sino todo lo que es la plataforma de la carretera, y a los lados hay servidumbres que tratan de proteger las distancias de las carreteras.Además de estos medios, hay otros complementarios, como es la prohibición de realizar publicidad (artículo 24) y el establecimiento de una línea límite de edificación. El uso normal del dominio público viario es el uso común o general, por lo tanto, sin título habilitante. Un uso especial es el transporte de mercancías peligrosas o el paso de vehículos especialmente grandes, en cuyo caso la Ley establece que se pague un canon. El dominio público está integrado por la propia carretera, por los elementos esenciales para la misma y una franja de terreno de 8 metros en autopistas, autovías y vías rápidas, y de 3 metros en el resto de las carreteras, a cada lado de la misma. Lo que se conoce como plataforma de explanación en su extremo es desde donde se mide los 8 y 3 metros.El artículo 22 determina la zona de servidumbre, que son franjas longitudinales de terrero, una a cada lado de 25 metros en autopistas, autovías y vías rápidas y 8 metros en el resto de las vías. Imponen a los propietarios privados la prohibición de realizar obras ni ningún otro uso que no sea compatible con la seguridad vial y sometiéndose a un régimen de autorización del Ministerio de Fomento. La tercera zona de protección es la zona de afección, delimitadas interiormente por la zona de servidumbre y llegan hasta los 100 metros en los casos de autovías, autopistas y vías rápidas y 50 metros en el resto de carreteras. Las tres son paralelas entre sí. Las obras, plantaciones y colocación de instalaciones fijas o provisionales están permitidas pero sujetas a autorización del Ministerio de Fomento, lo que incluye la modificación de obras existentes. En la zona de servidumbre hay prohibición que se levanta con autorización. A estas limitaciones se añaden unas específicas:- Prohibición de colocar publicidad, que no afecta a las carreteras del término municipal. En el resto está prohibido en cualquier zona que se vea desde la zona de dominio público. - La limitación de la línea límite de edificación y limitaciones hasta la línea límite de edificación, que recoge el artículo 25. Desde la arista exterior, se cuentan 50 metros en autopistas, autovías y vías rápidas y 25 en el resto de las carreteras se prohíbe la construcción y modificación de esas construcciones salvo las que pretendan el mantenimiento de las construcciones ya realizadas. En los 8 no puede haber construcciones; en los 25, excepcionalmente cuando haya autorización salvo las ya existentes; a partir de los 50, empezará la edificación y; a partir de los 100, hay libertad total. Otra idea es el aviso preventivo de que en la zona de servidumbre hasta la línea límite de edificación (del 25 al 50) el Ministerio de Fomento podrá proceder a la expropiación de los bienes siempre que exista un plan de construcción modificación o reparación de la infraestructura de la carretera que comprenda esta zona. El único caso en el que se podría estar dentro de los 8 metros, será cuando la edificación sea preexistente. El plan otorga el fin de utilidad pública, por lo que se legitima la expropiación. En la época de las grandes infraestructuras públicas se entendió que no se podía ir expropiado bien por bien, así que en general se dice en la Ley que cuando hay una propiedad privada que figura dentro de la zona del planeamiento. SINGULARIDADES DE LAS AUTOPISTAS DE PEAJELo que tenemos con carácter general, es una zona que, a través de la expropiación, queda afectada al dominio público. Sobre esos bienes, las construcciones que realice el

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concesionario de la autopista son dominio público que revertirá al contratista después de la concesión. Se señalan como expropiables los bienes que están dentro del plan, pasando a ser dominio público y el vuelo, se mantiene como dominio privado, revirtiendo después del periodo concesional. En la autopista funcionan las mismas formas de protección que hemos visto anteriormente, las zonas, la prohibición de publicidad y las zonas de edificación. En los mismos términos que conocemos para las vías de más capacidad. La única novedad reseñable viene determinada por la distinción entre una autopista y una autovía, que es relevante el criterio de accesibilidad a la estructura, lo que significa que en la autovía hay libertad de acceso por puntos determinados, en la autopista de peaje no hay libertad, sino que está cerrada y se accede pagando el peaje. Por esta razón, la autopista está vallada. Producción de la instrumentación jurídica de la M30 de carretera de interés general en calle de Madrid. En las vías pecuarias, a diferencia de las carreteras, se produce una competencia muy intensa de las CCAA, de modo que el Estado agota su papel como legislador, correspondiendo el titulo de dominio público a las CCAA. Ninguna vía pecuaria es del Estado. Actualmente el régimen de las vías pecuarias esta integrado por la Ley 3/1995 de 23 de marzo, que es estatal y además, la legislación autonómica, que es la 8/1998 de 15 de junio reguladora de cañadas reales y demás vías pecuarias de Madrid. Hay una ley por Comunidad Autónoma, pero sólo vamos a ver la de Madrid. Las vías pecuarias comparten regulación entre el Estado y las CCAA porque el artículo 149.1.23 le atribuye al Estado competencia para dictar legislación básica en esta materia, pero el desarrollo compete a las CCAA. Arrancaremos con el estudio de la Ley estatal y conoceremos las particularidades de la autonómica. En el artículo 1 de la Ley estatal se encuentra el concepto:2. Se entiende por vías pecuarias las rutas o itinerarios por donde discurre o ha venido discurriendo tradicionalmente el tránsito ganadero.3. Asimismo, las vías pecuarias podrán ser destinadas a otros usos compatibles y complementarios en términos acordes con su naturaleza y sus fines, dando prioridad al tránsito ganadero y otros usos rurales, e inspirándose en el desarrollo sostenible y el respeto al medio ambiente, al paisaje y al patrimonio natural y cultural.La regulación actual bascula entre la utilización tradicional de tránsito de ganado, y además la protección por su valor medioambiental. El uso principal es el paso de ganado, que a su vez es el uso prioritario. Las vías pecuarias son bienes de dominio público de las CCAA y reúnen las características de los bienes demaniales. Se consideran como tales en la legislación, sin embargo no son conocidas como vía pecuaria, porque en nuestro derecho tradicional han recibido diversos nombres: la cañada, el cordel y la vereda son los tipos legales, que se diferencian por su anchura. Abrevadero, descansadero y majada, son los otros tres que reconoce nuestra legislación, que son infraestructuras al servicio del ganado y que forman parte de las vías pecuarias. El acto administrativo básico es el llamado acto de clasificación, que tiene carácter declarativo en virtud del cual se determinan las características físicas de la vía pecuaria. El segundo acto administrativo, una vez determinado como vía pecuaria, es el deslinde, que es el acto administrativo que define los límites de las vías pecuarias. Se le pide informe a las administraciones competentes y a los vecinos colindantes. El tercero sería el amojonamiento, que es el procedimiento de señalización física sobre el terreno de la vía pecuaria.A diferencia de la parte de la afectación y que no se usa el concepto, la Ley sí que habla del proceso de la desafectación, diciendo que las CCAA pueden desafectar del dominio público los tramos de las vías pecuarias que no sean adecuados a su fin. Cuando se produzca la desafectación y pasen a ser bienes patrimoniales de las CCAA, en su fin deberá primar el

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interés público o social. Se trata de limitar la posible enajenación y primar otros valores, que son el interés público o social.El último acto son las modificaciones de trazado, que por razones de uso de la vía se cambie el trazado de la vía pecuaria, lo que llevará implícito una afectación del nuevo trazado y una desafectación del antiguo. Una de las causas más importantes para la modificación del trazado es la interrelación de la vía pecuaria con el planeamiento urbanístico. Se regula con detalle en la legislación autonómica de Madrid. La regla es que donde se fuerce una modificación del trazado, tiene que establecer el suelo donde se va a establecer el trazado. Puede prever su modificación, pero no su desaparición. El uso fundamental es prestar el servicio del ganado, y en general, hay una libertad importante de usos comunes siempre que sean compatibles con ese uso fundamental, incluida la ocupación temporal, por un plazo máximo de 10 años. Los usos compatibles normales, además de tránsito del ganado, sería el movimiento de vehículos agrícolas, el establecimiento de plantaciones, actividades deportivas no motorizadas, como el senderismo. Excepcionalmente, cuando las condiciones de la vía lo permitan, se podrán permitir la circulación de vehículos a motor con autorización de la CA siempre que no haya motivos que impidan esa utilización.La protección se realiza con un régimen sancionador específico, pues además de las sanciones, el infractor tendrá que reparar daños y perjuicios. Hay una policía específica a la que las CCAA suelen dar el carácter de autoridad que ejerce de guarda de estas vías pecuarias. Hay una red de vías pecuarias que trata de dar cuerpo a esta legislación estatal.Regulación de la Comunidad de Madrid La Ley de Madrid parte de la base de la ley estatal y los desarrolla. La primera particularidad es conceptual. La Ley de la Comunidad, parte de que la idea de vía pecuaria como de cañada real. Por eso la Ley se dirige directamente a las cañadas reales y demás vías pecuarias.Son dominio público de la Comunidad de Madrid, y tiene los caracteres que ya conocemos de los bienes demaniales. Se gestionan por completo por la Comunidad de Madrid.Madrid añade legislación específica en materia de protección de las vías pecuarias, empezando por atribuirse la competencia para la recuperación, ampliación y defensa de las vías pecuarias. La competencia de la Comunidad se reduce a las vías pecuarias que transcurren por su ámbito territorial. Cuando discurre por diversas CCAA, la competencia es compartida entre las CCAA, no es del Estado. La primera potestad de protección es la recuperación de oficio de la posesión indebidamente perdida de las vías pecuarias. El segundo es la facultad de investigar la situación de los terrenos que se supone son vías pecuarias. Hecha la investigación si se constata la existencia, la CA procede a su clasificación como tal. Si siempre fue vía pecuaria, como dice la Ley, el Estado no tiene que indemnizar como expropiación forzosa, porque siempre fue vía pecuaria y por lo tanto, dominio público.Una vez que la CA ha procedido a la clasificación, puede pasar a realizar un acto administrativo que es la delimitación provisional, no prevista en la legislación estatal. No es un deslinde como tal, sino que pretende ver los límites previsibles de la vía pecuaria de manera provisional.El siguiente es la realización del deslinde, el amojonamiento, y en su caso, la señalización.El resto de los actos administrativos coinciden con la Ley estatal. El artículo 21 de la ley concreta el destino de los terrenos desafectados. Madrid concreta las actividades de interés público o social en las que redunden en beneficio del entorno rural, con la conservación de la naturaleza y las de educación medioambiental. La Comunidad puede enajenarlos, cedernos o permutarlos, siempre respectando los límites que acabamos de decir.Lo más importante es el tema de las relaciones entre vías pecuarias y planes de organización territorial y urbanística. La primera ya la conocemos que es que la Ley impone

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un contenido del planeamiento, teniendo que determinar como suelo no calificable el de las vías pecuarias. Puede ser que por la propia lógica de desarrollo de una ciudad, sea inevitable que llegue a ocuparse una vía pecuaria o se afecte a su trazado. En estos casos, el nuevo plan tiene que prever el nuevo trazado, asegurando la integridad de la superficie, es decir, que se tenga el mismo espacio, un trazado idóneo para su finalidad y su continuidad; es decir, que no haya interrupciones. Con carácter previo a la ocupación de la vía pecuaria se tendrá que producir la aportación de los nuevos terrenos. La Comunidad de Madrid, para el uso de las vías pecuarias distingue muchas variedades. Introduce un elemento nuevo que es el plan de uso y gestión.Las autorizaciones especiales de tránsito son las que permiten el paso de vehículos motorizados y se regulan con detalle las ocupaciones temporales por obras públicas, otras ocupaciones temporales mediante concesión administrativa y el llamado aprovechamiento de las vías pecuarias mediante autorización que es el derecho a aprovechar los frutos y el aprovechamiento forestal. En cuanto a la protección, la Ley es muy detallada y en el artículo 43 reconoce una serie de actividades prohibidas, como la caza, la publicidad y otras que son más medioambientales: realización de vertidos, asfaltado, tránsito en vehículos motorizados, salvo autorización, y las ocupaciones sin título habilitante. El uso se parece a las carreteras, mientras que la protección se parece más a la regulación del dominio hidráulico y el marítimo. Tienen una lógica de protección medioambiental. En esta lógica, Madrid detalla mucho la función de policía, vigilancia e inspección de las vías pecuarias a través de los agentes forestales a los que califica como autoridad.

TEMA 19 - RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS MONTESSe rige por la Ley 43/2003 de 21 de noviembre de montes. Es una ley reciente que tuvo una modificación importante a través de la Ley 10/2006 de 28 de abril. La modificación se produce como respuesta política al incendio de Guadalajara. Se centra en la protección de los montes frente a los incendios. Se quieren reforzar los mecanismos de colaboración administrativa y de incendios y otros daños a los montes. El régimen jurídico de los montes tiene la singularidad de que existiendo una regularización global para los montes, sólo una parte de ellos son dominio público. La Ley parte en su artículo 5 de una definición de los montes, que es muy larga.Tan importante como esta definición, es saber lo que no es monte, que será aquel terreno dedicado al cultivo agrícola, y tampoco son monte los terrenos urbanos y aquellos otros que excluya la Comunidad autónoma en su regulación forestal y urbanística. El artículo 11 nos dice que los montes pueden ser públicos o privados. Sólo son de dominio público una parte de los montes, los pertenecientes al Estado, a las CCAA, corporaciones locales, o personas de carácter público. De los montes, aparecen los montes vecinales en mano común, que son siempre dominio público que se rige por la legislación local de los bienes comunales. Supletoriamente, se les aplicará a estos montes la legislación de montes privados. Estos montes son del municipio, y la razón de que se aplique supletoriamente es que se aprovechan como privados, aunque la titularidad sea pública. La segunda diferenciación, es dentro de los montes públicos, los que son de dominio público y los que son patrimoniales. Lo recoge el artículo 12 de la Ley:1. Son de dominio público o demaniales e integran el dominio público forestal:

● Por razones de servicio público, los montes incluidos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública a la entrada en vigor de esta Ley, así como los que se incluyan en él de acuerdo con el artículo 16.

● Los montes comunales, pertenecientes a las entidades locales, en tanto su aprovechamiento corresponda al común de los vecinos.

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● Aquellos otros montes que, sin reunir las características anteriores, hayan sido afectados a un uso o servicio público.

2. Son montes patrimoniales los de propiedad pública que no sean demaniales.Para entrar en el catálogo, la Ley exige que se cumplan una serie de características, reguladas en sus artículos 24 y 24bis, que básicamente son:

● Los montes declarados protectores, en el sentido de que contribuyan a evitar la deforestación, las avenidas de agua, desprendimientos de roca, etc.

● Aquéllos que contribuyan a la diversidad biológica o que formen parte de espacios naturales protegidos.

Estos montes, catalogados, comunales, etc, cumplen los caracteres de los bienes demaniales, y no están sujetos a tributo alguno. Hay que tener en cuenta que se rigen por la Ley de patrimonio nacional, los montes del Estado que son de patrimonio nacional, y sólo le es aplicable la Ley de montes en lo que no le sea contrario a la Ley de Patrimonio Nacional. Como categoría común a todos los vistos, están los montes protectores, que pueden ser de dominio público o propiedad privada. El que los montes de propiedad privada estén catalogados como protectores determina unas limitaciones de uso recogidas en el artículo 23 y compensadas con subvenciones.UTILIZACIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO FORESTALTenemos el uso común, el uso especial sujeto a autorización y el uso privativo sometido a concesión. Están en el artículo 15 de la Ley y, básicamente, los primeros se permiten los usos respetuosos con el medio natural que se realicen sin ánimo de lucro. En cuanto a la autorización, son aquellas actividades que requieran un título habilitante que no tenga que ser concesión por no implicar un uso privativo. El uso privativo que es excepcional, estará sujeto a concesión y requiere en el caso de los montes catalogados, un informe específico de compatibilidad de los usos concedidos con la conservación.MEDIOS DE PROTECCIÓNInvestigación y recuperación posesoria de los bienes demaniales y el deslinde de los montes de titularidad pública, ya sean demaniales o patrimoniales. La realidad es que a lo largo de la Ley hay otros instrumentos de protección del dominio público forestal, incluso instrumentos jurídicos que tratan de incrementarlo, como es el derecho de adquisición preferente a través de derechos de tanteo y retracto que tienen las CCAA en las transmisiones de montes. Los medios de protección tienen que ver con la protección de las actividades que constituyan una amenaza para los montes catalogados, los montes protectores u otros montes que puedan tener una especial protección. En estos instrumentos de protección lo que tenemos es una especie de lista de enemigos del monte: planeamiento urbanístico, dificultando la modificación de la calificación de los terrenos forestales, exigiendo un informe de la administración forestal competente. En la Ley del 2006 se introdujo la prohibición de recalificar el suelo en 50 años cuando se hubiera producido un incendio forestal, para evitar los incendios por razones urbanísticas. El segundo enemigo es la erosión y la desertificación. El tercero son los incendios forestales. El último instrumento de protección es la protección de los montes contra agentes nocivos. Se pueden prohibir ciertos usos mediante normas de policía por parte de la Comunidad Autónoma. La autoridad es la guardería forestal. EL DOMINIO PÚBLICO MINEROEs uno de los más antiguos, de hecho el artículo 339 CC dice que son bienes de dominio público del Estado las minas salvo que se conceda alguna concesión. Es curioso porque la titularidad no tiene que ver con la concesión.La Ley de minas es una ley muy unida a la crisis petrolífera de los años setenta, es la 22/1973, que fue desarrollada por un Real Decreto 1257/1978 de 25 de agosto. La idea importante está en el artículo 2 y es que todos los yacimientos de origen natural y los demás recursos geológicos son bienes de dominio público, cuya investigación y aprovechamiento el Estado podrá asumir personalmente o ceder.

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La existencia de un dominio público sobre los yacimientos significa realizar una división vertical sobre el dominio de manera que al propietario se le niega la propiedad de los recursos del subsuelo. De este modo nuestro ordenamiento opta por un modelo de dominio público, que constituye una sucesión o derivación del modelo de titularidad de la corona sobre las minas, que existía en nuestro Derecho histórico. Este no es el único modelo posible, otros modelos diferentes serían el modelo industrial o del descubrimiento, en virtud del cual le corresponde a quien descubre el yacimiento. Es también distinto del modelo superficial o de titularidad privada que es la de que el propietario del fundo en el que se encuentra el yacimiento es por extensión el propietario de la mina. Se usa en nuestro ordenamiento en los yacimientos de menor valor. Los modelos son el intervencionista público en el que, sin perjuicio de concesiones, le pertenecen al Estado como dominio público. El modelo industrial, que es el típico americano. El tercero es el modelo privado. No todos los minerales están regulados en la Ley del 73. Quedan fuera de su ámbito de aplicación las aguas minerales, los minerales radioactivos y los hidrocarburos, tanto líquidos como gaseosos. La Ley de minas del 73 diferencia cuatro clases de yacimientos minerales, clasificándolas en secciones que van de la A a la D:

● La Sección A son los minerales de escaso valor económico y comercialización restringida. Básicamente son las canteras. Estos minerales sólo sirven para obtener fragmentos de tamaño apropiados en obras de infraestructura, de manera que sólo se realiza el arranque calibrado.

● La Sección B estaría integrada por las aguas minerales, las termales, las estructuras subterráneas, y yacimientos formados por operaciones reguladas en la Ley.

● La Sección C es una categoría residual de las que no forman parte de las anteriores.● La Sección D son los minerales energéticos: carbones, minerales radioactivos,

recursos geotérmicos, las rocas bituminosas y cualesquiera otros recursos geológicos de interés estratégico.

La primera forma de explotación de las minas es que el Estado constituya una reserva de dominio. Significa que el Estado se reserva la explotación de los yacimientos que se encuentran en el territorio nacional, mar continental, por considerar que son de interés para el Estado. Había distintos tipos de reservas, que daban lugar a diferentes zonas: las primeras eran las zonas especiales, que eran las más amplias, aunque significaba reservar al Estado la explotación de uno o más recursos en un territorio determinado pero amplio. Las zonas provisionales, cuyo criterio es territorial. Se explora e investiga en zonas determinadas y lo que es amplio son los recursos. La tercera es la zona definitiva, que concreta la búsqueda de un mineral concreto detectado en una zona provisional, delimitada territorialmente. Como máximo, las reservas tienen plazo de 5 años en las zonas especiales, y en las demás el reglamento fija otros plazos.La reserva cancela cualquier solicitud de título habilitante para realizar cualquier actividad en relación a esa zona. Si se hubieran concedido y fueran compatibles se conservarían; si fueran incompatibles, habría que expropiar. En el caso de la sección A, el aprovechamiento le corresponde al dueño del fundo en la que se encuentre. Si estuviera en dominio público tendría derecho preferente el que solicitó la autorización, porque hace falta autorización administrativa para la explotación. La sección B atribuye la posesión a quien fuera titular de la propiedad en el momento en que se declara que es yacimiento de aguas minerales o termales, si no lo explota en un año, se otorga concesión. En la sección C se otorgan permisos de exploración y de investigación. La exploración es una actividad que consiste en la realización de una búsqueda de yacimientos minerales en un territorio amplio sin que implique la ocupación del terreno (estudios geológicos). La investigación parte de lo anterior, cuando se ha detectado la posibilidad de que haya un yacimiento se obtiene un permiso de investigación. El tercer paso es la

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concesión de explotación, que se suele otorgar de manera preferente a quien tuvo el permiso de investigación.En la sección D el régimen sigue siendo el de los tres tipos de actividad anteriores, pero exigiendo en el caso de la explotación, que la persona, además de ser titular del permiso de investigación, dispusiera de los medios técnicos y financieros que le permitieran realizar la explotación de manera eficaz, porque sino no se le concedería la concesión y se otorgaría por concurso. Se trata de incentivar la investigación. Se les concede un plazo de explotación de 30 años, prorrogables hasta a 90. La Ley exige que se pongan en explotación en un año desde que se otorga la concesión. La Ley reconoce unas potestades administrativas instrumentales para los titulares de los permisos de investigación para la ocupación de los terrenos que sean necesarios para verificar que sobre el terreno existe un yacimiento. En el supuesto de que existiera y termine habiendo una concesión, requerirá la expropiación de los terrenos. En cuanto a los cotos mineros, un problema fundamental es que en el minifundismo, la explotación era muy poco eficiente, de modo que se crean cotos que se puedan explotar en común. En España ha sido muy tradicional para la asignación de los derechos, la cuadrícula minera, que no es más que definir en superficie una longitud y latitud que determina en el subsuelo la concesión. Los derechos en los yacimientos se conceden sobre esas cuadrículas o sobre un número determinado de cuadrículas. Es indivisible, nunca menos de una cuadrícula minera. La Ley de minas remite a su régimen específico a los hidrocarburos, y ello responde a que con la Ley de minas se tramitó la Ley 21/1974, sobre investigación y explotación de los hidrocarburos. Fue derogada por la Ley 34/1998 de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos. La razón por la que se produjo esta derogación fue la necesidad de adaptar el régimen jurídico de la explotación de los hidrocarburos a la obligada liberalización del sector en el ámbito de la UE. Liberalización que afectó a la comercialización y distribución, manteniéndose un régimen bastante parecido al tradicional en materia de exploración, investigación y explotación de yacimientos.El régimen jurídico de los hidrocarburos responde a dos notas fundamentales del recurso: su importancia económica, pues son imprescindibles para la vida social, así como su peligrosidad, por lo que se justifica una intervención pública fuerte. El primer momento en que el legislador español abordó esta temática, lo hizo siguiendo el modelo de la Ley del 73, por lo que el punto de partida es la demanialidad de los yacimientos de los hidrocarburos. Partiendo de esa demanialidad, se aplicó un régimen parecido a los títulos habilitantes necesarios para las actividades sucesivas de exploración y explotación de los yacimientos. El régimen de estas actividades se mantiene parecido al de la Ley del 73, sin embargo, las actividades posteriores, han abandonado la lógica del dominio público y se han quedado limitadas a un régimen de regulación público por la doble razón de la importancia económica y de su peligrosidad. Una vez que el hidrocarburo sale del yacimiento, la regulación es otra que no vamos a ver aquí. Regulación respecto de los sistemas de ordenación de las minas y los hidrocarburos. Tenemos el sistema fundiario, de tal manera que el propietario del fundo en el que se encuentra es el propietario del yacimiento. El sistema de las regalías, que evoluciona al sistema demanial. El sistema industrial, liberal o del descubrimiento, que pertenece a quien lo descubre. La calificación de los hidrocarburos como dominio público arrancó en España en el año 1927, en el que se estableció un monopolio estatal sobre los petróleos. En ese mismo año se creó una compañía concesionaria para gestionar ese monopolio que era Campsa. El régimen siguió siendo el de dominio público integral, pues todas las actividades eran monopolio estatal y se realizaban por Campsa, en este sentido la Ley del 74 fue continuista pero introdujo elementos que favorecían la explotación, exploración e investigación petrolífera.

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Cuando España entra en la UE, se ve obligada a iniciar un proceso de liberalización en el ámbito de los hidrocarburos que se plasmó en la Ley 15/1992. El proceso culminó con la Ley 34/1998 que, a su vez, ha sufrido numerosas modificaciones para extender la liberalización de actividades a medida que lo iban empujando las directivas europeas. La última modificación es de la Ley 12/2007, que traspone una directiva sobre mercado interior del gas natural y que permite comercializar el gas natural en todo el territorio comunitario. Los yacimientos se mantienen en los términos generales, y el Estado puede explotarlos mediante reserva o atribuir derechos de explotación a los particulares mediante concesión. Cuando el uso de los particulares tiene una menor intensidad, se utiliza la expresión permiso, en lugar de autorización para la exploración y la investigación. En esta materia, una característica de nuestro Derecho es que como los plazos de concesión son tan largos, la realidad es que durante mucho tiempo, aunque la Ley cambie, las concesiones se siguen rigiendo por un derecho derogado. Se siguieron acomodando a la Ley del 74 durante mucho tiempo. El legislador estatal tiene la competencia exclusiva para sentar las bases sobre el tema minero y de hidrocarburos. La posibilidad de desarrollo por parte de las CCAA en esta materia había quedado bastante inédita hasta la Ley 12/2007, donde se distribuye la competencia legislativa entre el Estado y las CCAA y sobretodo la competencia para la aplicación de la Ley. Se reconoce la competencia a las CCAA para otorgar los títulos habilitantes que se refieran a actividades que se desarrollen íntegramente en el territorio de una comunidad autónoma. Hay competencias de las corporaciones locales, ligadas al desarrollo de las actividades que son peligrosas, y a sus competencias urbanísticas. La terminología concretamente utilizada por la legislación vigente es requerir autorización para la exploración, permiso para la investigación y concesión para la explotación. Únicamente permite como actividad libre la mera exploración superficial terrestre de carácter geológico. Dada la peligrosidad de estas actividades, se configura como infracción muy grave su desarrollo sin título habilitante. Al igual que la legislación de minas, esta legislación pretende que los titulares de lo títulos habilitantes tengan capacidad financiera y técnica para realizar una explotación eficiente, de tal manera que sólo se pueden otorgar los permisos de investigación y las concesiones de explotación a las empresas que acrediten esa capacidad financiera y técnica.La autorización de exploración atribuye a su titular el derecho a realizar una actividad de búsqueda de yacimientos en una amplia área geográfica.El permiso de investigación da derecho a investigar en exclusiva la existencia de hidrocarburos en una zona concreta. El titular de la concesión puede explotar en exclusiva durante un periodo de 30 años prorrogables por dos periodos más de 10 años.Existe un vínculo entre los títulos, de manera que si quien tiene un título que le habilita para la investigación, posee los requisitos financieros y técnicos tendrá preferencia para la concesión. Si no la tuviera, se realizaría un concurso entre los potenciales interesados en el otorgamiento de la concesión. La concesión le da el derecho a su titular a vender libremente los hidrocarburos obtenidos. El dominio público se agota en la explotación. DOMINIO PÚBLICO RADIOELÉCTRICOEl dominio público radioeléctrico o espacio radioeléctrico es el subconjunto de radiaciones electromagnéticas cuya frecuencia se ha fijado convencionalmente entre 9KHz y 3000GHz y cuyo uso se destina fundamentalmente para la difusión de la televisión y la radio por el espacio terrestre libre, tanto en emisiones digitales como analógicas.Lo determinante para identificar un bien de dominio público es individualizar un objeto susceptible de ser calificado como tal. Este sería el medio a través del cual se propagan las ondas radioeléctricas, es decir, el espacio o el vacío. Para corregir este aparente absurdo y como consecuencia también de que la normativa se aparta en la regulación sucesiva del dominio público radioeléctrico de la caracterización inmaterial, ciertos autores concluyen que

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lo que es objeto de demanialización son las ondas hertzianas o el espectro de frecuencias de ámbito nacional.En cualquier caso, sea o no la técnica del dominio público la más adecuada para justificar la intervención administrativa en esta materia, lo cierto es que existen razones determinantes para dicha intervención:

1. la escasez del espectro de frecuencias, es decir, el hecho de que sea un bien que es, reiteradamente, declarado como recurso natural limitado;

2. la relación entre el uso de dicho recurso y el ejercicio de derechos como la libertad de expresión y el derecho a la información;

3. la disciplina internacional en la materia, a través de una serie de instrumentos normativos aprobados por diversos organismos internacionales (principalmente, la Unión Internacional de Telecomunicaciones), que determina que los Estados deban organizar el uso de las frecuencias radioeléctricas para cumplir con esa normativa;

4. la necesidad de asegurar que la utilización de las frecuencias radioeléctricas sea de tal modo que el uso por un sujeto no perjudique al que otro pudiera realizar. En todo caso, la doctrina más autorizada ha señalado que la institución del dominio público no se ajusta a la naturaleza de este fenómeno. Así, características propias del demanio como la inembargabilidad o la inalienabilidad son difícilmente aplicables a las ondas hertzianas. Igualmente, ciertas técnicas tradicionales de defensa del demanio no encajan bien en este campo (así, el deslinde, la recuperación de oficio, la investigación o el desahucio) en la medida que han sido concebidas en relación con bienes inmuebles. Tampoco resulta fácil aplicar a este “bien” las medidas clásicas de salvaguardia de su integridad física.Otro tanto puede decirse de los distintos usos del dominio público radioeléctrico:

1. Uso común: la utilización en aquellas bandas, sub-bandas, canales y frecuencias que se señalen en el Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias (CNAF) como de uso común.

2. Uso especial: la utilización de aquellas bandas, sub-bandas, canales y frecuencias que se señalen en el CNAF como de uso compartido, sin exclusión de terceros, no considerado como de uso común. Tendrán la consideración de uso especial del dominio público el del espectro radioeléctrico por radioaficionados y otros sin contenido económico, como los de banda ciudadana.

3. Uso privativo: Fundamentalmente la televisión. La diferencia entre unos y otros tipos de usos se concreta en la nota de la exclusividad: el uso común general conlleva la obligación de soportar interferencias de otros usuarios, el uso común especial permite una tolerancia de emisiones de otros usuarios no excluyentes y el uso privativo comporta el derecho a no soportar interferencias y, en definitiva, a no compartir una frecuencia.Hay un decreto del 27 de marco, cuyo efecto es que se va a ir produciendo es que se van a ir sustituyendo formas de actividad administrativa, por un libre desarrollo de la actividad, con unas condiciones impuestas por la Ley. Contiene una modificación del reglamento del dominio público hidráulico, que cambia el mecanismo de autorización administrativa para los usos especiales (artículo 51 del Decreto), por un mecanismo nuevo que es el de la declaración responsable por parte de quien va a desarrollar los servicios correspondientes. Esta declaración lo que hace es que el prestador de servicios describe la naturaleza de las actividades que va a realizar. Una vez presentada, existe un plazo en el que el organismo de cuenca puede oponerse al inicio de la actividad. Si no lo hace se entiende autorizada la actividad. En algunos casos el organismo de cuenca podrá añadir a la declaración responsable la presentación de un proyecto justificativo que evalúe los efectos sobre el medio ambiente de la actividad que se va a desarrollar. Esto no elimina todos los casos en los que se requería autorización, porque los más intensos siguen requiriéndolo.

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Hay un proyecto de Ley que trata de dar un paso más en la protección de los derechos de los ciudadanos frente a la contaminación acústica que procede de los ciudadanos. Reconoce el derecho de resarcimiento a los vecinos que de súbito se ven dañados por una contaminación que no tenían. También hay un proyecto de modificación de la Ley de puertos. Lo que incide es en el reparto entre tasas y precios privados por las actividades portuarias, ya sea de ocupación de dominio público ya sea de prestación de servicios portuarios. Hay redefinición de las tasas.

TEMA 10 – OTRAS FORMAS DE CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

1.1. INTRODUCCIÓN El control del funcionamiento de la Administración se puede distinguir en externo e interno, atendiendo al lugar de radicación del órgano que lo ejerce y debe ser complementado con la división de la actividad de control en razón de la finalidad perseguida.

El control ejercido por el Defensor del Pueblo, es externo y ulterior, es decir que realiza el control sobre actos ya realizados. Pero tiene la singularidad que no podrá anular o modificar dichos actos, si no que podrá sugerir la modificación de los criterios utilizados para su producción, es decir que se trata de un órgano con el único poder de la sugestión.

Por otro lado, el control ejercido por el Tribunal de Cuentas es un control externo, al igual que el del Defensor del Pueblo, pero a diferencia de éste controla la actividad económico-financiera del sector público, con un auténtico poder de ejecución. Es decir, el control ejercido implica la supervisión y posterior aprobación de la actividad realizada.

Algunos autores (Cazorla Prieto) diferencian dentro del control externo un control político, ejercido por la Cortes Generales y un control financiero, entendido por tal, aquel que tiende a la fiscalización de la actividad financiera del Estado, al margen de toda connotación política y con arreglo a la técnica contable jurídica y económica, cuyo ejercicio se encomienda al Tribunal de Cuentas.

2. EL DEFENSOR DEL PUEBLO .

2.1. ORIGEN DEL DEFENSOR DEL PUEBLO.La figura del Defensor del Pueblo, tal y como la conocemos en nuestro Ordenamiento

jurídico, tiene su origen en la oficina del Canciller de Justicia de Suecia (Procurador Supremo “Högste Ombudsmännen”), creada a principios del siglo XVIII, con la función de controlar a la administración estatal desde el punto de vista de la legalidad, con competencia para vigilar la correcta observancia de las leyes por parte de todos los órganos de aplicación del derecho, tanto los tribunales como el poder ejecutivo.

Algunos autores encuentran la génesis del actual Defensor del Pueblo en diferentes figuras históricas ya existentes en España, pero las diferentes competencias de aquéllos no los hacen equiparables al actual. Así, el “Justicia Mayor de Aragón”, institución del Derecho Aragonés con origen medieval, conocía de los asuntos que se llevaban ante él, y sobre los que decidía con carácter vinculante. El “Diputado del Común” de Canarias, surge como representante directo de los habitantes de los Cabildos insulares para la defensa de sus derechos, durante los siglos XVI al XVIII.

A pesar de ser ciertas las similitudes existentes, el Defensor del Pueblo, tal y como está configurado en la actual Constitución Española de 1978, es una figura que debe sus orígenes claramente, al Ombudsmänn sueco, también importado a diferentes países europeos, como Francia, Inglaterra o Dinamarca, durante el siglo XX.

En el ámbito europeo existe el Defensor del Pueblo Europeo. El Estatuto del Defensor del Pueblo europeo fue aprobado por Decisión 94/262 del Parlamento Europeo de 9 de marzo de 1994.

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2.2. ELECCIÓN Y CESE DEL DEFENSOR DEL PUEBLO.El artículo 54 de la Constitución Española establece que una ley orgánica regulará la institución del Defensor del Pueblo, como el alto comisionado de las Cortes Generales, y como tal, será designado por éstas para la defensa de los derechos fundamentales, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de las Administraciones públicas. En cumplimiento de este mandato constitucional se promulgó la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, que regula la Institución.El art. 2º.1 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo dispone que: «El Defensor del Pueblo será elegido por las Cortes Generales para un período de cinco años». Con este sistema de elección lo que se pretende conseguir es conservar la independencia de la institución, al separar la legislatura parlamentaria de cuatro años, de la elección del Defensor del Pueblo cada cinco, consiguiendo que ningún grupo parlamentario influya en el Defensor del Pueblo.

Como señala el artículo 3º, podrá ser elegido cualquier español mayor de edad que se encuentre en el pleno disfrute de sus derechos civiles y políticos. El Defensor del Pueblo no está sujeto a mandato imperativo alguno, no recibe instrucciones de ninguna autoridad, desempeña sus funciones con autonomía y goza de inviolabilidad e inmunidad durante su permanencia en el cargo.2.2.1. ELECCIÓNAl Defensor del Pueblo lo eligen el Congreso de los Diputados y el Senado mediante una votación, en la que se necesita una mayoría de tres quintos.Previamente una Comisión Mixta Congreso-Senado, es la encargada de proponer a los Plenos de las Cámaras el candidato o candidatos a Defensor del Pueblo, adoptando sus acuerdos por mayoría simple. Una vez que consigue efectuar una propuesta, se entra en la segunda fase, constituida por la elección del Defensor a través de los Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado. El art. 2º.4 LODP regula que «será designado quien obtuviese una votación favorable de las tres quintas partes de los miembros del Congreso y posteriormente, en un plazo máximo de veinte días, fuese ratificado por esta misma mayoría del Senado». Ambas mayorías cualificadas, tiene como objetivo lograr la neutralidad del Defensor del Pueblo, base de su independencia.En el caso de no alcanzarse las mayorías legalmente exigidas, se iniciará de nuevo el procedimiento, comenzando desde el inicio con las reuniones de la Comisión Mixta a los efectos de formular nuevas propuestas de candidato o candidatos en el plazo máximo de un mes.

2.2.2. CESE.Las diversas causas de cese del Defensor vienen recogidas en el artículo 5º.1 LODP. Pueden dividirse en dos tipos: regladas y de apreciación discrecional por las Cortes Generales.

Regladas son: la muerte, renuncia y expiración del plazo de su nombramiento, circunstancias en las que la vacante en el cargo se declarará por el Presidente del Congreso.

Causas de apreciación discrecional son las restantes y en estos casos se decidirá el cese, por mayoría de los tres quintos de los componentes de cada Cámara, mediante debate y previa audiencia del interesado. Son los casos de la incapacidad sobrevenida, la actuación con notoria negligencia en el cumplimiento de las obligaciones y deberes del cargo y la condena, mediante sentencia firme, por delito doloso.

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El cese tiene dos consecuencias inmediatas; la primera: el inicio del procedimiento para el nombramiento de un nuevo Defensor del Pueblo, en plazo no superior a un mes y la segunda: el Adjunto primero o, en su defecto, el segundo, pasa a desempeñar las funciones de modo interino hasta que las Cortes Generales procedan a la designación de un nuevo titular.

2.3. ESTRUCTURAEl Defensor del Pueblo está auxiliado por dos Adjuntos, Primero y Segundo, en los que puede delegar sus funciones, y que son nombrados previa conformidad de las Cortes Generales, y que, junto con la Secretaria General forman la Junta de Coordinación y Régimen Interior, cuyas competencias están definidas en el artículo 18 del Reglamento de Organización y Funcionamiento.

El artículo 34 de la LODP indica que podrá estar asistido por un Gabinete Técnico, bajo la dirección de uno de los Asesores designados por él mismo, correspondiendo a dicho Gabinete organizar y dirigir la Secretaría particular del Defensor del Pueblo, realizar los estudios e informes que se le encomienden y ejercer las funciones de protocolo.

La Oficina del Defensor del Pueblo, está formada por las personas que se encuentren al servicio del Defensor, sean o no funcionarios provenientes de la Administración pública. 2.3.1 ADJUNTOS PRIMERO Y SEGUNDO.El artículo 8º.1 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, regula las figuras de los Adjuntos.

Las competencias vienen enumeradas en el artículo 12.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Defensor del Pueblo (ROFDP).

“1. Corresponderán a los Adjuntos del Defensor del Pueblo las siguientes competencias:a). Ejercitar las funciones del defensor del Pueblo en los casos de delegación y sustitución previstos en la Ley Orgánica.b). Dirigir la tramitación, comprobación e investigación de las quejas formuladas y de las actuaciones que se inicien de oficio, proponiendo, en su caso, al Defensor del Pueblo la admisión a trámite o rechazo de las mismas y las resoluciones que se estimen procedentes, y llevando a cabo las actuaciones comunicaciones y notificaciones pertinentes.c). Colaborar con el Defensor del Pueblo en las relaciones con las Cortes Generales y la Comisión Mixta en ellas constituida al efecto y en la supervisión de las actividades de las Comunidades Autónomas y, dentro de ellas, de la coordinación con los órganos similares que ejerzan sus funciones en este ámbito.d). Preparar y proponer al Defensor del Pueblo el Informe Anual o los informes extraordinarios que deban elevarse a las Cortes Generales.e). Asumir las restantes funciones que se les encomienden en las leyes y disposiciones reglamentarias vigentes.2. La delimitación de los respectivos ámbitos de funciones de los dos Adjuntos se llevará a cabo por el Defensor del Pueblo, poniéndose en conocimiento de la Comisión constituida en las Cortes Generales, en relación con el citado Defensor. Para ello, cada Adjunto se responsabilizará de las áreas que se le atribuyan. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 8. del presente Reglamento, el Adjunto Primero asumirá la coordinación de los servicios dependientes del Defensor del Pueblo así como el despacho ordinario con el Secretario General. En su defecto asumirá las expresadas funciones el Adjunto Segundo.

3. La admisión definitiva o el rechazo y en su caso, la resolución última da las quejas formuladas, corresponde acordarla al Defensor del Pueblo o al Adjunto en quien delegue o que le sustituya.

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4. El Defensor del Pueblo podrá recabar, oída la Junta de Coordinación y Régimen Interior, el conocimiento, dirección o tratamiento de cualquier queja o investigación cuyo trámite corresponda a los Adjuntos.”

Sus nombramientos se iniciarán mediante propuesta del Defensor del Pueblo a través del Presidente del Congreso, a efectos de que la Comisión Mixta Congreso-Senado otorgue su conformidad previa al nombramiento. Esto se debe a que el Adjunto Primero (y en su defecto, el Adjunto Segundo) está llamado a sustituir al titular de la institución desde el mismo momento de cese de éste. En quince días procederá a realizar la propuesta de nombramiento de Adjuntos. Obtenida la conformidad, el nombramiento será publicado en el Boletín Oficial del Estado.

2.3.2 SECRETARÍA GENERALEl artículo 19 del Reglamento de Ordenación del Defensor del Pueblo, regula la figura del Secretario General.“1. Corresponderán al Secretario general las competencias siguientes:a).El gobierno y régimen disciplinario de todo el personal, ejerciendo las competencias no atribuidas específicamente al Defensor del Pueblo, los Adjuntos o la Junta de Coordinación y Régimen Interior.b). Dirigir los servicios dependientes de la Secretaría General.c). Preparar y presentar a la Junta de Coordinación Régimen Interior las propuestas de selección de los Asesores y demás personal, para su informe y posterior resolución por el Defensor del Pueblo.d). Preparar y elevar a la Junta de Coordinación y Régimen Interior el anteproyecto del Presupuesto.e). Administrar los créditos para gastos del Presupuesto del Defensor del Pueblo.f). Redactar las actas y notificar los acuerdos de la Junta de Coordinación, y Régimen Interior.2. En caso de vacante ausencia o enfermedad, el Secretario General será sustituido internamente por el Director que designe el Defensor del Pueblo, oída la Junta de Coordinación y Régimen Interior”.2.4COMPETENCIAS La competencia del Defensor del Pueblo se extiende a la totalidad de órganos y autoridades de la Administración General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas y a las de las Administraciones Locales. Asimismo, puede intervenir ante quienes actúen como agentes o colaboradores de cualquiera de estas Administraciones en el cumplimiento o realización de fines o servicios públicos.El Defensor del Pueblo ha de velar por que la Administración resuelva expresamente en tiempo y forma las peticiones y recursos que le hayan sido formulados.El Defensor del Pueblo, no puede intervenir en los siguientes supuestos:

- Cuando no haya existido intervención de las administraciones públicas.- Cuando se trate de conflictos entre particulares.- Cuando haya transcurrido más de un año desde el momento en que el

ciudadano haya tenido conocimiento de los hechos objeto de su queja.- Cuando se trate de quejas anónimas, sin pretensión concreta, en las que se

aprecie mala fe o aquellas cuya tramitación pueda acarrear perjuicios a legítimos derechos de terceros.

- Cuando se plantee la disconformidad con el contenido de una resolución judicial.

2.4.1 DEFENSA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN.

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El Defensor del Pueblo, tiene como misión la protección y defensa de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos. Además controla que la Administración pública actúe conforme a lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución, es decir, que sirva los intereses generales con objetividad y que actúe de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, desconcentración, coordinación, y con sometimiento pleno a la ley y al derecho, prohibiéndose expresamente toda arbitrariedad.La única función que está llamado a cumplir el Defensor es la defensa de los derechos fundamentales, siendo la actividad de control de la Administración la vía para alcanzar dicho objetivo.

El artículo. 9.1 LODP contempla la función supervisora del Defensor sobre la actividad de la Administración:

“1. El Defensor del Pueblo podrá iniciar y proseguir de oficio o a petición de parte, cualquier investigación conducente al esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración pública y sus agentes, en relación con los ciudadanos, a la luz de lo dispuesto en el art. 103.1 de la Constitución, y el respeto debido a los derechos proclamados en su Título I”.

Por lo tanto, el Defensor no se circunscribe tan sólo a la Administración pública como ente abstracto, sino que se proyecta a los funcionarios o, más ampliamente aún, a las personas concretas al servicio de la Administración. Así lo refuerza el art. 20.1 LODP que nos indica: “cuando la queja a investigar afectare a la conducta de las personas al servicio de la Administración, en relación con la función que desempeñan”.

2.4.2 ADMINISTRACION DE JUSTICIA.

El artículo 13 de la LODP hace referencia a la relación con la Administración de Justicia:

“Cuando el Defensor del Pueblo reciba quejas referidas al funcionamiento de la Administración de Justicia, deberá dirigirlas al Ministerio Fiscal para que éste investigue su realidad y adopte las medidas oportunas con arreglo a la Ley, o bien dé traslado de las mismas al Consejo General del Poder Judicial, según el tipo de reclamación de que se trate; todo ello sin perjuicio de la referencia que en su Informe general a las Cortes Generales pueda hacer al tema”.

La intervención que se atribuye al Defensor en nada incide sobre el principio de independencia del Poder judicial. Hay que diferenciar dos planos: el primero hace referencia a la estricta función de administrar justicia «por Jueces y Magistrados integrantes del Poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley» (art. 117.1 CE); el segundo comprende el funcionamiento material de la Administración de Justicia en cuanto verdadero «servicio público». Es obvio que la intervención del Defensor nada tiene que ver con la función jurisdiccional, viniendo referida al servicio público de prestación de justicia o, por extensión, a la Administración de Justicia.El Defensor del Pueblo no puede entrar en el examen individual de aquellas quejas sobre las que esté pendiente resolución judicial y lo suspenderá si, iniciada su actuación, se interpusiere por persona interesada demanda o recurso ante los tribunales ordinarios o el Tribunal Constitucional, ya que el Defensor del Pueblo debe respetar la independencia del poder judicial.2.4.3 ADMINISTRACION MILITAR.

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En lo referente a la Administración Militar, el art. 14 LODP dispone: «El Defensor del Pueblo velará por el respeto de los derechos proclamados en el Título I de la Constitución, en el ámbito de la Administración Militar, sin que ello pueda entrañar una interferencia en el mando de la Defensa Nacional».Por lo tanto nos encontramos con un auténtico límite, por otra parte perfectamente entendible, en la función del Defensor de velar por el respeto de los derechos fundamentales y las libertades públicas en el ámbito de la Administración militar. La no interferencia en el mando de la Defensa Nacional.2.4.4 INTERPOSICIÓN DE RECURSOS.El Defensor del Pueblo está legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y amparo, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre.De esta forma, el Defensor se convierte en el único de los órganos del Estado que resulta habilitado para la interposición de ambos tipos de recursos y así se permite a la institución reaccionar frente a cualquier actuación vulneradora de derechos proveniente de todo poder público.

Le da la opción de interponer el recurso de amparo, frente a actos sin valor de Ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas; frente a disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de los órganos ejecutivos colegiados de las Comunidades Autónomas, y frente a actos u omisiones de un órgano judicial (arts. 42, 43 y 44 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

2.5 LA FIGURA DEL DEFENSOR DEL PUEBLO EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

Regular el sistema de relaciones entre las instituciones autonómicas, nacidas al amparo de los respectivos Estatutos de Autonomía y la figura del Defensor del Pueblo, cuyos objetivos y medios son idénticos, se realiza mediante la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, por la que se regulan las relaciones entre la institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares en las distintas Comunidades Autónomas.

La finalidad de dicha Ley es establecer, con carácter general, las adecuadas normas que desarrollen y concreten el modo de aplicación de los principios básicos de coordinación y cooperación previstos en el artículo 12.2 de la LODP.El artículo 2, regula el régimen de colaboración y coordinación entre instituciones, aunque la Ley nada dice, en el caso de que esa colaboración y coordinación no se llegue a dar.

“1. La protección de los derechos y libertades reconocidos en el titulo I de la constitución y la supervisión, a estos efectos, de la actividad de la administración publica propia de cada comunidad autónoma, así como de las administraciones de los entes locales, cuando actúen en ejercicio de competencias delegadas por aquella, se podrá realizar, de oficio o a instancia de parte, por el defensor del pueblo y el comisionado parlamentario autonómico en régimen de cooperación, según lo establecido en el apartado segundo de este articulo, en todo aquello que afecte a materias sobre las cuales se atribuyan competencias a la comunidad autónoma en la constitución y en el respectivo estatuto de autonomía y sin mengua de lo establecido en cuanto a facultades del defensor del pueblo por la constitución y por la ley orgánica 3/1981, de 6 de abril.2. A fin de desarrollar y concretar adecuadamente la colaboración y coordinación entre el defensor del pueblo y los comisionados parlamentarios autonómicos, se concertaran entre ellos acuerdos sobre los ámbitos de actuación de las administraciones publicas objeto de supervisión, los supuestos de actuación de los comisionados parlamentarios, las facultades

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que puedan ejercitar, el procedimiento de comunicación entre el defensor del pueblo y cada uno de dichos comisionados parlamentarios, y la duración de los propios acuerdos. 3. En la supervisión de la actividad de órganos de la administración publica estatal, que radiquen en el territorio de cada comunidad autónoma, el defensor del pueblo podrá recabar la colaboración del respectivo comisionado parlamentario para la mejor eficacia de sus gestiones y recibirá de el las quejas que le hubieran sido remitidas sobre la actividad de dichos órganos de la administración publica estatal. A su vez, el defensor del pueblo podrá informar al comisionado parlamentario autonómico del resultado de sus gestiones.”

Las figuras similares de las distintas Comunidades Autónomas, previstas en sus respectivos Estatutos, no han sido desarrolladas por Ley en todos los casos. Únicamente Cantabria, Extremadura y Madrid son las CC.AA que no tienen Defensor del Pueblo, con la salvedad de la Comunidad Autónoma de Madrid que desarrolla la figura del Defensor del Menor, asimilable a la del Defensor del Pueblo, pero restringida a la función de protección de los menores. En todas las demás, es decir en catorce, existe la figura del Defensor del Pueblo, que tienen competencias idénticas al nacional, pero dentro de su ámbito territorial.

La nomenclatura de los mismos recoge en algunos casos las figuras históricas asimiladas a la actual, como son el “Justicia Mayor” de Aragón o el “Diputado del Común” de Canarias. Otras Comunidades lo asimilan a la figura del “Procurador Común”, como en Castilla y León, “Procurador General”, en Asturias, “Valedor do Pobo” en Galicia, “Personero Común” en Extremadura (todavía no desarrollado legislativamente), “Sindic de Greuges” (Síndico de Agravios) en Cataluña, Comunidad Valenciana e Islas Baleares, “Ararteko” en el País Vasco o directamente lo nombran “Defensor del Pueblo”, como en Andalucía, Navarra, Castilla La Mancha, La Rioja y Murcia.

3. EL TRIBUNAL DE CUENTAS.

3.1. INTRODUCCIÓN. EL TRIBUNAL DE CUENTAS COMO ORGANO CONSTITUCIONAL DEL ESTADO.

Sus antecedentes históricos se remontan a mediados del siglo XIV, cuando con el término “Contador Mayor de Cuentas” se nombraba a aquellos que velaban por la correcta disposición de las cuentas del Reino. Posteriormente, desde mediados del siglo XVI, se utilizó el nombre de Tribunal de la Contaduría Mayor de Cuentas. En el año 1828 es cuando se cambia el nombre a Tribunal Mayor de Cuentas y en 1851 se llamó Tribunal de Cuentas del Reino. Durante el periodo de 1871 a 1873 pasa a llamarse Tribunal de Cuentas de la Nación al eliminarse todo símbolo monárquico del Estado, intercambiándose dichas nomenclaturas dependiendo de la forma de gobierno: Monárquico o Republicano. Finalmente, la Constitución de 1978 establece el nombre de Tribunal de Cuentas, desarrollándolo a través de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, reguladora de la Institución. Asimismo, para establecer el funcionamiento del Tribunal, se dicta La Ley 7/1988, de 5 de abril.La definición del Tribunal de Cuentas nos lo da la Constitución y las Leyes Orgánica y de Funcionamiento, como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del Sector Público, sin perjuicio de su propia jurisdicción, y dejando a salvo las atribuciones fiscalizadoras de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas.Sus doce miembros, los Consejeros de Cuentas, designados seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senado- disponen de la misma independencia, inamovilidad e incompatibilidad que los jueces, y distinguen con absoluta claridad las dos funciones que se le encomiendan –las que en él son tradicionales-, la fiscalizadora y la jurisdiccional, que desarrollaremos más adelante.

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La Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de partidos políticos, estableció el marco jurídico básico en relación con las fuentes de financiación pública y privada de su actividad ordinaria y con las obligaciones que en materia contable y de control han de cumplir. En esta Ley se contempla la fiscalización externa como garantía de regularidad, transparencia y publicidad de la actividad económico-financiera de los partidos políticos, atribuyéndose exclusivamente al Tribunal de Cuentas el control externo de la actividad económico-financiera ordinaria de los partidos políticos.

El Tribunal de Cuentas aparece previsto en el artículo 136 de la Constitución Española -y también en su artículo 153.d). Así el artículo 136 nos indica que:

“1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público.Dependerá directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. 2. Las Cuentas del Estado y del sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se hubiere incurrido. 3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompatibilidades que los Jueces. 4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y funciones del Tribunal de Cuentas”. El art. 153 CE enumera los controles que se ejercen sobre la actividad de las Comunidades Autónomas y, entre ellos, incluye el control económico y presupuestario del Tribunal de Cuentas. “El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones formativas con fuerza de ley. b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150. c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias. d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.”Este artículo no hace sino reiterar, reforzándolos, los controles que ya aparecen en otros preceptos del texto constitucional: así, el control por el Tribunal Constitucional previsto en la letra a) aparece igualmente en el art. 161; el del Gobierno de la letra b), en el 150.2, y el de la jurisdicción contencioso-administrativa de la letra c) en los arts. 106 y 117.Por ello, lo que el artículo 153.d) impone es la exigencia de un control económico y presupuestario sobre la actividad de las Comunidades Autónomas para evitar poderes exentos de control. Así, siempre que existan esos Órganos de Control Externo, a ellos corresponde realizar el control de la actividad económico-financiera y presupuestaria de su sector público, sin perjuicio de las competencias del Tribunal de Cuentas derivada de su condición de órgano supremo fiscalizador y de la necesidad de utilizar técnicas tendentes a reducir a la unidad la acción de unos y otros, y a evitar duplicidades innecesarias o disfuncionalidades.3.2. ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTASEl Tribunal de Cuentas se estructura, para la realización de toda su actividad, según la Ley Orgánica, con desarrollo en la de Funcionamiento, en los siguientes órganos:a)      El Presidenteb)      El Plenoc)      La Comisión de Gobiernod)      La Sección de Fiscalizacióne)      La Sección de Enjuiciamientof)        Los Consejeros de Cuentas

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g)      La Fiscalíah)      La Secretaría GeneralAdemás existen, órganos de apoyo del Tribunal y otros órganos que actúan en el mismo: como el Interventor, el Gabinete Técnico y el Servicio Jurídico del Estado.a) El Presidente.Nombrado por el Rey de entre sus miembros, a propuesta del Pleno, por un período de tres años. La elección se realiza por los Consejeros de Cuentas en votación secreta.Le sustituirán en sus funciones los Presidentes de la Sección de Fiscalización y Enjuiciamiento, por este orden, y, en defecto de los mismos, el Consejero de más edad, en los casos de vacante, ausencia, enfermedad o cualquier otro impedimento legal.Sus funciones son representar al Tribunal, convocar y presidir el Pleno y la Comisión de Gobierno decidiendo con voto de calidad en caso de empate, fijando los órdenes del día y disponiendo la ejecución de los acuerdos ejercer la jefatura superior del personal y disponer los gastos y contrataciones. Además, ostenta la superior inspección de los servicios propios del Tribunal y ejerce la potestad disciplinaria en casos de faltas graves, pudiendo delegar en el Secretario General el ejercicio de las competencias que le corresponden en materia de personal y como órgano de contratación, que no requieran previa autorización o conocimiento del Pleno o de la Comisión de Gobierno.b) PlenoIntegrado por los doce Consejeros de Cuentas, uno de los cuales es el Presidente, y el Fiscal. Se reunirá una vez al mes necesitando la presencia de dos tercios de sus integrantes para la válida constitución y sus acuerdos se adoptarán por mayoría de los asistentes, salvo en los casos en que, específicamente, se exija una mayoría cualificada en la Ley.Le corresponde ejercer la función fiscalizadora, plantear los conflictos que afecten a las competencias o atribuciones del Tribunal, conocer de los recursos contra las resoluciones dictadas por otros órganos del Tribunal, y las demás funciones que le encomiendan la Ley Orgánica y la de Funcionamiento.c) Comisión de GobiernoConstituida por el Presidente del Tribunal y los Consejeros de Cuentas Presidentes de Sección, que son elegidos por un período de tres años y por el mismo procedimiento de elección que el del Presidente, correspondiendo el nombramiento al Pleno.Sus funciones son: mantener relaciones permanentes con las Cortes Generales a través de la Comisión Mixta, ejercer, en materia de personal y régimen de trabajo, las facultades no reservadas específicamente al Pleno o al Presidente del Tribunal, hacer uso de la potestad disciplinaria en casos de faltas muy graves, distribuir los asuntos entre las Secciones, y las demás funciones que le atribuyen la Ley Orgánica y la de Funcionamiento.d) Sección de FiscalizaciónIntegrada por su Presidente y los Consejeros que tengan a su cargo los Departamentos sectoriales y territoriales, le corresponde la verificación de la contabilidad de las entidades del sector público y el examen y comprobación de las cuentas que han de someterse a la fiscalización del Tribunal, así como examinar los procedimientos fiscalizadores tramitados en los distintos Departamentos sectoriales y territoriales en que la misma se estructura y proponer al Pleno las Memorias o Informes, Mociones, Notas o medidas que corresponda elevar a las Cortes Generales.e) Sección de EnjuiciamientoLa integran su Presidente y los Consejeros de Cuentas a quienes, como órganos de primera instancia o adscritos a la Sala o Salas del Tribunal, corresponde conocer de los procedimientos jurisdiccionales.Además de las funciones jurisdiccionales, le corresponde preparar la Memoria de las actuaciones jurisdiccionales del Tribunal durante el ejercicio económico correspondiente y formular la oportuna propuesta al Pleno, someter al Pleno las modificaciones que deban introducirse en la estructura de la Sección, así como la creación de nuevas Salas cuando el número de los asuntos lo aconseje y sentar los criterios con arreglo a los cuales deba

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efectuarse el reparto de asuntos entre las Salas y entre los Consejeros de la Sección de Enjuiciamiento.f) Consejeros de CuentasDesignados por las Cortes Generales, seis por el Congreso de los Diputados y seis por el Senado, mediante votación por mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras, por un período de nueve años, entre Letrados y Auditores del Tribunal de Cuentas, Censores Jurados de Cuentas, Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad y funcionarios públicos pertenecientes a Cuerpos para cuyo ingreso se exija titulación académica superior, Abogados, Economistas y Profesores Mercantiles, todos ellos de reconocida competencia, con más de quince años de ejercicio profesional.Los Consejeros son independientes e inamovibles y están sujetos a las mismas causas de incapacidad, incompatibilidad y prohibiciones establecidas para los Magistrados y Jueces en la Ley Orgánica del Poder Judicial.El Presidente y los Consejeros de Cuentas del Tribunal cesarán en sus cargos por agotamiento de su mandato, renuncia aceptada por las Cortes Generales, incapacidad o incompatibilidad. También sin han incurrido en responsabilidad disciplinaria, producida por incumplimiento grave de los deberes del cargo o haber sido declarados, en virtud de Sentencia firme, responsables civilmente por dolo o condenados por delito doloso.g) FiscalíaDepende funcionalmente del Fiscal General del Estado y está integrada por el Fiscal y los Abogados Fiscales. El Fiscal, perteneciente a la carrera Fiscal, es nombrado por el Gobierno en la forma determinada en el Estatuto del Ministerio Fiscal.Sus principales funciones son consignar su dictamen escrito en las Cuentas Generales y en las Memorias, Mociones y Notas del Tribunal, en orden a las responsabilidades contables que de ellas puedan resultar, ser oída en los procedimientos de fiscalización del Tribunal antes de su aprobación definitiva y solicitar la práctica de las diligencias que estime convenientes en orden a la depuración de las responsabilidades contables que de aquéllos puedan resultar, tomar conocimiento de todos los procedimientos fiscalizadores y jurisdiccionales que se sigan en el Tribunal a efectos de esclarecer las posibles responsabilidades contables que de ellos pudiera derivarse, y ejercitar la acción de responsabilidad contable y deducir las pretensiones de esta naturaleza.h) Secretaría GeneralElegido y removido libremente por el Pleno, a propuesta de la Comisión de Gobierno. Realiza las funciones conducentes al adecuado ejercicio de las competencias gubernativas del Presidente, del Pleno y de la Comisión de Gobierno en todo lo relativo al régimen interior del Tribunal de Cuentas y las de gestión, tramitación, documentación y registro de los asuntos de los mismos.i) Órganos de apoyo y otros órganos

La función interventora se ejerce por el Interventor del Tribunal, elegido y removido libremente por el Pleno de este organismo, existe un Servicio Jurídico del Estado en el Tribunal de Cuentas, y que como órgano de asesoramiento y apoyo al servicio del Presidente y de los órganos colegiados del Tribunal y de los Presidentes de las Secciones de que consta el mismo, habrá un Gabinete Técnico bajo la dependencia orgánica del Presidente.

3.3. FUNCIONES.

El Tribunal de Cuentas tiene dos funciones principales; la primera, la fiscalizadora se caracteriza por ser externa, permanente y consuntiva-, consiste en comprobar si la actividad económico-financiera del sector público respeta los principios de legalidad, eficiencia y economía en relación con la ejecución de los presupuestos de ingresos y gastos y sus resultados se plasman en Informes, Mociones o Notas, cuyo destinatario natural son las Cortes Generales través de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de

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Cuentas (o en su ámbito, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas); así, ejerce el control externo en su ámbito como órgano técnico que es, y las Cortes -o, en su caso, los Parlamentos autonómicos-, con apoyo en los resultados que dimanan de dicho control fiscalizador, despliegan el control político o parlamentario.Por su parte, la función jurisdiccional consiste en el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurren quienes tengan a su cargo el manejo de bienes, caudales o efectos públicos y tiene por objeto lograr la indemnidad de los fondos públicos perjudicados, por malversación, por incorrecta, incompleta o nula justificación, o por otras causas o conductas. Esta responsabilidad se depura y exige por medio de tres procedimientos jurisdiccionales; el juicio de cuentas, el procedimiento de reintegro por alcance y el expediente de cancelación de fianzas.

3.3.1 FUNCIÓN FISCALIZADORA.

El art. 136 de la Constitución Española configura al Tribunal de Cuentas como Supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado y del Sector público. Por su parte, el art. 2 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (LOTCu) señala como función propia del Tribunal de Cuentas la fiscalización externa, permanente y consuntiva de la actividad económico-financiera del Sector público. Su ejercicio corresponde al Pleno del Tribunal.Dicha función se concreta en un conjunto de actuaciones, con el fin de comprobar, según dispone el art. 9 de la LOTCu y el artículo 27.1 de la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el sometimiento de la actividad económico-financiera del Sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía, en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos. La función comprende el control de regularidad y el control operativo. El primero de estos controles se refiere al control de legalidad, cuyo objeto es la comprobación de que la gestión de las finanzas públicas se realiza según lo previsto en las normas legalmente aplicables, y al control financiero, cuya finalidad es constatar si los estados contables rendidos se adecúan a los principios y normas contables de aplicación y permiten emitir una opinión fundada sobre su representatividad de la situación patrimonial y financiera así como de los resultados derivados de la actividad desarrollada por la entidad y en el ejercicio económico a que hacen referencia.

Por su parte, el control operativo tiene como finalidad la evaluación total o parcial de la gestión de la actividad económico-financiera de la entidad a fiscalizar, atendiendo a la organización y procedimientos implantados y comprobando su adecuación a los principios de economía, eficiencia y eficacia.

El ámbito sobre el que recae la función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas, viene determinado por el concepto de Sector público, el cual, a estos efectos, está integrado por la Administración del Estado, las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales, las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, los Organismos Autónomos, y las Sociedades estatales y demás Entidades públicas, según el artículo 4 de la LOTCu. Además, le corresponde fiscalizar las subvenciones, créditos, avales u otras ayudas del Sector público percibidas por personas físicas o jurídicas.El artículo 34 de la LFTCu, establece que todas las entidades integrantes del Sector público están sometidas a la obligación de rendir, en tiempo y forma adecuados, al Tribunal las cuentas legalmente establecidas de sus operaciones, elaboradas con arreglo al régimen de contabilidad que sea de aplicación y sin perjuicio de lo dispuesto en los artículo 27 y 29 de dicho texto legal, referidos a la necesaria coordinación con los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas. Asimismo, en los artículos 39 y 40 de la citada LFTCu, tras indicar que están sujetos a fiscalización por el Tribunal todos los contratos celebrados por las entidades del Sector público, se establece la obligación de que éstas envíen anualmente información sobre los

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contratos que hubiesen celebrado y que, según su naturaleza y procedimiento de adjudicación hubiesen superado determinadas cuantías.El conjunto de trámites mediante los que el Tribunal de Cuentas ejerce la función fiscalizadora son los procedimientos de fiscalización, recogidos en el artículo 31 de la LFTCu:-          El examen y comprobación de la Cuenta General del Estado.-          El examen y comprobación de las Cuentas Generales y parciales de todas las entidades y organismos integrantes del Sector público y de las que deban rendir los perceptores o beneficiarios de ayudas procedentes del mismo sector, tales como subvenciones, créditos o avales.-          El examen de los expedientes referentes a los contratos celebrados por la Administración del Estado y de las demás entidades del Sector público.-          El examen de la situación y variaciones del patrimonio del Estado y demás entidades del Sector público.-          El examen de los expedientes sobre créditos extraordinarios y suplementarios, así como sobre las incorporaciones, ampliaciones, transferencias y demás modificaciones de los créditos presupuestarios iniciales.-          Y cualquier otro que resultase adecuado al cumplimiento de su función.Según dispone el art. 10 de la LOTCu, el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes Generales, procede al examen y comprobación de la Cuenta General del Estado dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que se haya rendido. El Pleno, oído el Fiscal, dicta la declaración definitiva que le merezca para elevarla a las Cámaras con la oportuna propuesta, y da traslado de la misma al Gobierno.El Informe de fiscalización aprobado por el Pleno del Tribunal, una vez analizado por la Comisión Mixta, según señala el art. 28.2 de la LFTCu, se publica en el Boletín Oficial del Estado, juntamente con las Resoluciones que al respecto hubiera podido aprobar dicha Comisión. Similar tramitación parlamentaria y publicación en su respectivo Diario Oficial están legalmente previstas para los Informes referidos a las Comunidades Autónomas o a Entidades que de ellas dependan.

3.3.2 FUNCIÓN JURISDICCIONAL.

La función del enjuiciamiento contable es una actividad de naturaleza jurisdiccional consistente en juzgar y ejecutar lo juzgado en materia contable. Se sustenta en la aplicación de la norma jurídica al acto contable, emitiendo un juicio sobre su adecuación a ella, declarando en consecuencia, si existe o no responsabilidad del gestor de fondos públicos, absolviéndole o condenándole y en esta última, ejecutando coactivamente su decisión.El contenido de esta función se limita a los supuestos que originan la responsabilidad contable, que se ejerce respecto de las cuentas que deben rendir quienes recaudan, intervienen, administran, custodian, manejan o utilizan bienes, caudales o efectos públicos.

Se caracteriza por ser necesaria, improrrogable, exclusiva y plena, y se extiende, a los solos efectos del ejercicio de su función, al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales, salvo las de carácter penal, que constituyan elemento previo necesario para la declaración de la responsabilidad contable y estén relacionadas directamente con ella.

Es compatible, respecto de unos mismos hechos, con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la jurisdicción penal. No corresponde, en cambio, a la jurisdicción contable el enjuiciamiento de las cuestiones atribuidas al Tribunal Constitucional o a los distintos órdenes de la jurisdicción ordinaria. 

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La responsabilidad contable deriva de las cuentas (entendidas en sentido amplio) que deben rendir todos cuantos tengan a su cargo el manejo de los caudales o efectos públicos, se deduzcan contra los mismos cuando, con dolo, culpa o negligencia graves, originasen menoscabo en dichos caudales o efectos a consecuencia de acciones u omisiones contrarias a las leyes reguladoras del régimen presupuestario y de contabilidad que resulte aplicable a las entidades del sector público o, en su caso, a las personas o entidades perceptoras de subvenciones, créditos, avales u otras ayudas procedentes de dicho sector.

Las normas reguladoras de las clases de procedimientos jurisdiccionales se contienen en la Ley de Funcionamiento, siendo supletorias las Leyes de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de Enjuiciamiento Civil y Criminal (por este orden de prelación). Los procedimientos contables son tres: el juicio de cuentas, el procedimiento de reintegro por alcance y el expediente de cancelación de fianzas.El supuesto más típico de responsabilidad contable es el alcance. Es el saldo deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerario o de justificación en las cuentas que deben rendir las personas que tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no la condición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas. Se considera malversación de caudales o efectos públicos su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su aplicación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo.El juicio de cuentas es un proceso contable en el que se enjuicia la comisión de un ilícito contable distinto del alcance, es decir, cualquiera de las infracciones contables a que se refiere la Ley General Presupuestaria. Se inicia una vez recibida en la Sección de Enjuiciamiento la pieza separada o el expediente administrativo de infracción contable, y turnado el procedimiento entre los Consejeros adscritos a la misma o a la Sala de Justicia. La tramitación sigue los pasos del proceso contencioso-administrativo ordinario. En síntesis, publicación de edictos, emplazamiento del Ministerio Fiscal, Abogado del Estado, representante legal de la entidad del sector público perjudicado y presuntos responsables, demanda, contestación a la demanda y fase de alegaciones y concluye, en el caso de que no resulte procedente el sobreseimiento, mediante sentencia dictada por el Consejero de Cuentas de primera instancia.

La jurisdicción contable conoce también de los expedientes de cancelación de fianzas, se trata de expedientes no contenciosos, en los que el Consejero de Cuentas decide, después de oír al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado o del ente del sector público a cuyo favor se hubiera constituido la garantía, y de solicitar cuantos antecedentes se consideren pertinentes. Se pretende la cancelación de una fianza mediante el oportuno pronunciamiento residenciado en sede jurisdiccional contable.

Están legitimados activamente para actuar ante la jurisdicción contable quienes tienen un interés directo en el asunto o son titulares de derechos subjetivos relacionados con el caso y, en todo caso, la Administración o Entidad pública perjudicada, que podrá ejercer toda clase de pretensiones ante el Tribunal sin necesidad en su caso, de declarar lesivos los actos que impugne, y el Ministerio Fiscal. Las restantes Entidades del sector público estarán legitimadas para el ejercicio de las pretensiones de responsabilidad contable que les competa.

3. PRIVILEGIOS DE LA ADMINISTRACIÓN.  3. 1. Concepto de privilegios de la Administración. 

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Los privilegios de la Administración Pública son situaciones y poderes que el Ordenamiento Jurídico le otorga, al menos a las administraciones territoriales, y que las colocan en una situación desigual y superior, respecto de los administrados que con ella se relacionan. 3. 2. Clases de privilegios de la Administración. A) Ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos. La ejecutividad de los actos administrativos supone que éstos se presumen válidos y que son de obligado cumplimiento por los afectados, una vez se han cumplido los requisitos legales para ello. Ello conlleva, en primer lugar, que para destruir la presunción de validez de los actos administrativos, es necesaria la impugnación por el administrado. El segundo lugar, que al contrario que los particulares, la Administración no necesita acudir a los Tribunales para probar la validez y el obligado cumplimiento de sus actos. La ejecutoriedad de los actos administrativos implica que la Administración, puede ejecutarlos por sus propios medios, sin acudir a los tribunales, los actos dictados por ella, que no sean voluntariamente cumplidos por sus destinatarios. A pesar de ello, existe la posibilidad de que bien la propia Administración, o bien por un juez o Tribunal Contencioso Administrativo, se suspenda los efectos de los actos administrativos. B) Privilegios en relación a los bienes de las Administraciones Públicas.·Privilegios de recuperación de oficio de los bienes de su titularidad de que fueran desposeídas.·Inembargabilidad de sus bienes y derechos, siempre que éstos sean de dominio público o comunales.·Privilegio de desahucio administrativo, que supone la posibilidad de desahucio a los ocupantes de sus bienes sin título válido o extinguido. C) Privilegios de carácter económico.·Relación para el cobro de créditos de la Administración.·Prohibición de compensación de créditos con las deudas de su propia Administración. D). Privilegios de carácter procesal.·Necesidad de, en algunos casos, interponer una reclamación previa ante la propia Administración, antes de acudir a los tribunales de lo laboral y lo civil.·Imposibilidad de interponer interfectos de retener o recobrar la posesión en vía civil. Para poder poner un interdicto para recuperar una posición, es necesario que la Administración haya actuado mediante VÍA DE HECHO, que supone una actividad material de la Administración, la cual lleva a cabo un acto, en este caso de usurpación, sin título jurídico que la ampare, y sin seguir el procedimiento adecuado. Para recurrir una actuación llevada a cabo por la Administración por VÍA DE HECHO, es necesario acudir en el plazo de 20 días, desde que la Administración ejecutó el acto, ante los tribunales de la jurisdicción contenciosa administrativa.·Ejecución de sentencia por la propia Administración en los procesos contenciosos administrativos.

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