Resumen Administrativo Jime

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LA FUNCION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO 1.1 Principio de División de Poderes y su valor La concepción doctrinal de la separación de los poderes reconoce, en general, su origen en Francia, a raíz de la aparición de la obra de Montesquieu titulada El espíritu de las leyes. La teoría constituye un alegato contra la concentración del poder en favor de los derechos individuales, hallándose fundamentalmente orientada a la separación entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo. Parte del reconocimiento de que todo órgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo cual se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de porciones de poder estatal (que siempre es único) a diferentes órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), suponiendo que el equilibrio resultante entre fuerzas antitéticas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre. 1.2 Las funciones del Estado en general. Posturas descriptivas y conceptuales Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad permanente, concreta, práctica e inmediata); legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisión de controversias con fuerza de verdad legal). Las tres funciones deben perseguir, primordialmente, en su orientación teleológica, la realización del bien común, ya sea en forma inmediata o mediata. El concepto técnico de la función administrativa considerada como "actividad" resulta útil para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y para caracterizar una de sus manifestaciones: el acto administrativo, sometido a un régimen de derecho público, exorbitante del derecho privado. A) Concepciones subjetivas u orgánicas Si bien hubo quienes en un principio sostuvieron que Administración era toda la actividad que desarrollaba el Poder Ejecutivo la doctrina actualmente partidaria de la concepción subjetiva considera que aquélla constituye un sector o una zona de la actividad que despliega el Poder Ejecutivo. En tal sentido, hay quienes incluyen dentro del concepto de Administración actividades que materialmente no son administrativas (actividad reglamentaria y actividad jurisdiccional), aun cuando reconocen, al propio tiempo, que la Administración no constituye la única actividad que ejerce el Poder Ejecutivo, pues también tiene atribuida la función de gobierno. El fenómeno de la personalidad jurídica del Estado sólo se da en la Administración Pública, esta Administración Pública (persona jurídica) aparece regulada así por un derecho propio de naturaleza estatutaria: el derecho administrativo, que nace así para explicar las relaciones "de las singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, aislándolos de la regulación propia de los Derechos Generales

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LA FUNCION ADMINISTRATIVA DEL ESTADO

1.1 Principio de División de Poderes y su valorLa concepción doctrinal de la separación de los poderes reconoce, en general, su origen en Francia, a raíz de la aparición de la obra de Montesquieu titulada El espíritu de las leyes.La teoría constituye un alegato contra la concentración del poder en favor de los derechos individuales, hallándose fundamentalmente orientada a la separación entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo. Parte del reconocimiento de que todo órgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de él, por lo cual se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de porciones de poder estatal (que siempre es único) a diferentes órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), suponiendo que el equilibrio resultante entre fuerzas antitéticas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre.

1.2 Las funciones del Estado en general. Posturas descriptivas y conceptualesLas funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad permanente, concreta, práctica e inmediata); legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisión de controversias con fuerza de verdad legal). Las tres funciones deben perseguir, primordialmente, en su orientación teleológica, la realización del bien común, ya sea en forma inmediata o mediata.El concepto técnico de la función administrativa considerada como "actividad" resulta útil para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y para caracterizar una de sus manifestaciones: el acto administrativo, sometido a un régimen de derecho público, exorbitante del derecho privado.

A) Concepciones subjetivas u orgánicasSi bien hubo quienes en un principio sostuvieron que Administración era toda la actividad que desarrollaba el Poder Ejecutivo la doctrina actualmente partidaria de la concepción subjetiva considera que aquélla constituye un sector o una zona de la actividad que despliega el Poder Ejecutivo. En tal sentido, hay quienes incluyen dentro del concepto de Administración actividades que materialmente no son administrativas (actividad reglamentaria y actividad jurisdiccional), aun cuando reconocen, al propio tiempo, que la Administración no constituye la única actividad que ejerce el Poder Ejecutivo, pues también tiene atribuida la función de gobierno. El fenómeno de la personalidad jurídica del Estado sólo se da en la Administración Pública, esta Administración Pública (persona jurídica) aparece regulada así por un derecho propio de naturaleza estatutaria: el derecho administrativo, que nace así para explicar las relaciones "de las singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, aislándolos de la regulación propia de los Derechos Generales

B) El criterio objetivo o materialEl criterio material tiene en común el reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no sólo del Poder Ejecutivo, sino también de los Órganos Legislativo y Judicial.Las notas que caracterizan a la Administración y que permiten diferenciarla de la legislación y de la jurisdicción son principalmente su carácter concreto, la inmediatez y la continuidad.En consecuencia, la función administrativa, en sentido material, puede ser considerada como aquella actividad que en forma inmediata, permanente, concreta, práctica y normalmente espontánea, desarrollan los órganos estatales para alcanzar el bien común, conforme a regímenes jurídicos de derecho público.

C) Criterio Mixto o Residual (Gordillo) Entiende que debe existir una combinación de estos dos criterios anteriores. Para este criterio, los reglamentos que dicta el órgano administrativo y judicial no es función legislativa, sino función administrativa, es decir, que todo lo que no es función jurisdiccional legislativa es función administrativa.

1.2.1. Criterios de conceptualización. Función Gubernativa: Aspecto Sustancial: La función gubernativa o política es la actividad estatal discrecional sin límites jurídicos. Es realizada en ejecución de una directa atribución constitucional por motivo de oportunidad, merito o conveniencia, fundados en razones de seguridad, orden y defensa de la propia comunidad política (Art. 99 inc. 1 CN)

Aspecto Orgánico: La función gubernativa no requiere de un órgano específico de realización. Puede ser ejecutada tanto por el ejecutivo como por el legislativo. Es competencia exclusiva de ellos o concurrente entre

la voluntad de ambos órganos, según los casos. Pero desde el punto de vista orgánico, es una actividad indelegable, que esta vedada en todos los supuestos al órgano jurisdiccional.

Aspecto Procesal: La función gubernativa se exterioriza a través de una de las modalidades de actos de poder: “actos políticos”, “de gobierno” o “institucionales”. Estos actos solo pueden emitirse en los casos constitucionales, expresa o razonablemente conferidos a los órganos estatales de legislación y ejecución y dictarse con efecto jurídicos generales. Los actos políticos, de gobierno o institucionales presentan los siguientes caracteres: 1. Ejecutan directamente una norma constitucional2. Son dictados en ejercicio de una actividad discrecional, indelegable, del órgano ejecutivo y/o legislativo, sin límites jurídicos y por motivo de oportunidad o merito.3. Son unilaterales en su estructura y de alcance o efecto general4. Son irreversible, no judiciables, no justiciables o no invalidables judicialmente. Están exento de control jurisdiccional.Los actos políticos de gobierno o institucionales, se clasifican de la siguiente forma: a) actos relativos a las relaciones internacionales (declaración de guerra, concentración de tropas, mantenimiento o ruptura de relaciones diplomáticas; b) actos relativos a la seguridad interna (declaración de estado de sitio, intervención federal a las provincias; y c) actos relativos a la relación entre los tres poderes del Estado (veto, apertura y clausura de las sesiones de la cámara, nombramiento de ministro de la CSJN)

Función Legislativa: Esta función es ejercida, en nuestro país por un Congreso compuesto de dos Cámaras: Senadores y Diputados Función Sustancial: La función legislativa es la actividad estatal reglada o discrecional, con límites jurídicos constitucionales, para la elaboración o creación del derecho por medio de normas jurídicas generales.

Aspecto Orgánico: Se caracteriza la función legislativa como la actividad orgánica, privativa, especializada y, en principio, indelegable del órgano legislativoÚnicamente los actos que emanen del órgano especifico-legislativo y por el procedimiento establecido podrá llamarse ley. Sin embargo siendo un atributo exclusivo y excluyente del órgano legislativo, existen supuesto en los que lo comparte con el ejecutivo. Tal es lo que sucede, por ej. en la Constitución en materia legislación delegada y decreto de necesidad y urgencia (emergencia pública y circunstancias excepcionales), en estos casos se abre la posibilidad para que el Poder Ejecutivo sea relevado de la prohibición de ejercer función legislativa para hacerlo con idénticas características y alcances que el Poder Legislativo. Otras situaciones han sido vistas como función legislativa del órgano ejecutivo, fundamentalmente en los mecanismos de formación de las leyes. Se trata de una participación formal en el trámite. Así en el trámite normal el ejecutivo concurre a la completividad formal al promulgar y publicar las leyes que sanciona el Congreso, insta la función legislativa al presentar iniciativa de proyecto de ley, controla al legislativo con el veto, en el que no obstante se puede producir la insistencia del Congreso mediante la mayoría exigida por la Constitución en cuyo caso no es posible el veto. El órgano jurisdiccional no ejerce función legislativa. Los reglamentos como norma de carácter general que se dictan para ordenar y regir el funcionamiento interno del órgano judicial, ya sea la Corte Suprema, como el Consejo de la Magistratura, no están sujetos al mismo régimen que las leyes. Se trata de actividad administrativa ejercida por el órgano jurisdiccional. No es actividad legislativa. Las acordadas que dictan los altos tribunales de justicia, constituyen típicos actos reglamentarios de contenido y régimen administrativo. Tampoco puede considerarse actividad legislativa las sentencias obligatorias (jurisprudencia plenaria).No puede considerarse a la jurisprudencia como función legislativa, no se trata de una regla general erga omnes, sino de la reiteración de un determinado criterio de interpretación, de la plenitud hermenéutica del orden jurídico de cada caso en concreto.

Aspecto Procesal: La función legislativa se exterioriza por “actos legislativos” leyes, una de las especies de actos del poder, dictados en virtud de un procedimiento constitucional, que producen efectos jurídicos generales, abstractos, objetivos e impersonales de carácter imperativo y permanente. No obstante el Poder Ejecutivo ejerce función legislativa “per se”, la exteriorización se producirá mediante decretos sometidos a los procedimientos y controles que la Constitución y las leyes fijan.

Función Jurisdiccional: La función jurisdiccional, dirime los conflictos de intereses que alteran o pueden alterar el orden social. A ese fin, el Estado monopoliza la jurisdicción y proscribe la autodefensa, sustituyendo la actividad privada por la actividad pública.Esta actividad monopólica del Estado, con la finalidad trascendente de mantener el orden y la paz social, se manifiesta a través del acto jurisdiccional que es la “sentencia” Aspecto Sustancial: La función jurisdiccional, desde este punto de vista, comprende las decisiones, con fuerza de verdad legal, de una controversia entre partes, que determine y restablezca el derecho en el caso concreto. Define en los casos individuales la aplicación de la normatividad jurídica para la efectiva protección de las garantías y los derechos consagrados por la legislación.

Aspecto Orgánico: La decisión jurisdiccional es producida por un órgano imparcial e independiente encargado, por mandato constitucional y exclusivo del ejercicio de la función jurisdiccional. Es un órgano imparcial, ya que no es parte, sino ajeno o tercero a la controversia. Independiente, porque está sujeto solo a las leyes y no a órdenes e instrucciones de órganos superiores, judiciales o administrativos, puesto que no hay relación jerárquica. La independencia no es un atribución accidental o secundario del órgano jurisdiccional, sino consustancial a él. La independencia orgánica institucional (como poder) requiere la independencia funcional (como juez). El derecho al juez natural y a la imparcialidad del juzgador que presupuesta el debido proceso, requiere como conditio sine qua non la independencia del juez. Órgano constitucional, por haberle adjudicado la Constitución esa actividad privada y exclusiva, es decir no compartida con los otros órganos del poder. La exclusividad es absoluta y no admite delegación alguna. En consecuencia, el ejercicio de la función jurisdiccional se caracteriza por ser:

1. Independiente: El juez a ajeno a la relación jurídica negocial “nemo iudex in causapropria”. Realiza una función objetiva “super partes”. No es uno de los sujetos del conflicto, sino que está sobre los sujetos en conflicto.2. Indelegable: Conferida la investidura a una persona determinada, esta no puede encargar a su vez el ejercicio de la función a otro, aunque estuviera investida de la calidad de juez.3. Decisoria, ejecutoria e instrumental: El poder de decisión es la atribución por excelencia de la función jurisdiccional. Al juez no solo le está prohibida la absolución de la instancia, sino que se le impone el deber el deber de fallar, no pudiendo negarse a administrar justicia. No se trata de un acto de pura autoridad sino de una declaración de derecho sobre el merito del conflicto de intereses.El poder de ejecución consiste en la atribución (derechos y deberes) de hacer cumplir la decisión judicial. Por ello, se dota al juez del atributo de utilizar la fuerza para el cumplimiento de la sentencia, recurriendo al órgano administrativo que lo auxilie en la fuerza pública.El poder de instrumentación es la posibilidad de dar categoría de instrumento autentico a las actuaciones procesales, documentándolas o protocolizándolas, en su caso, por medio de las actas judiciales.

Aspecto Procesal: La función judicial se manifiesta a través de normas jurídicas particulares o individuales que señalan un deber ser concreto, objetivo en cuanto al contenido y subjetivo respecto del destinatario de la sentencia. La producción del acto jurisdiccional se ajusta a un procedimiento judicial (civil, comercial, laboral, penal) que regla la preparación, emisión e impugnación de la voluntad estatal judicial.

Función Administrativa: La administración se presenta como una “acción” encaminada hacia un fin.Cuando la actividad administrativa tiene en vista el “bien común” y la “justicia distributiva”, hablamos de Administración Pública. Aspecto Sustancial: La función administrativa objetivamente es un conjunto de actividades encaminada hacia un fin, con prescindencia del órgano o agente que la realice y que se traduce en una ejecución concreta y practica. La función administrativa se verifica en los tres órganos fundamentales del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y también en los órganos públicos no estatales.La función administrativa puede consistir en:

1. Dictado de normas jurídicas generales (reglamento) o individuales (acto administrativo)2. La actuación material en la ejecución de decisiones para satisfacer necesidades públicas (hecho

administrativo)3. La consulta (dictamenes, pareceres, etc.) a fin de informar o asesorar a los órganos activos

(simple actos de la administración)

Aspecto Orgánico: La función administrativa es el conjunto de órganos, no solo estatales, sino también no estatales, encargados de la ejecución concreta y practica de los cometidos estatales. Incluyen todos los órganos que forman el aparato tradicionalmente llamado “Administración estatal”.La Administración Pública es la integrada por el conjunto de órganos que es centro de la función administrativa

1.2.2. Administración, jurisdicción y legislación (está redactado en el punto anterior)

BOLILLA 2: SUJETOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: ADMINISTRACIÓN PUBLICA

2.1 Administración Pública: Concepto y Clasificación: La Administración Publica es considerada como la Administración centralizada que, no obstante carecer de personalidad jurídica propia, representa por lo común orgánicamente al Estado, persona pública estatal perfecta y soberana.Esta concepción sobre la administración Pública se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con personalidad jurídica también de carácter publico y estatal, pero propia separada de la persona publica Estado, a la cual la unen lazos de tutela y de garantía de sus actos frente a los particulares o administrados.Como las personas jurídicas y entre ellas el Estado, requieren de la actuación de la voluntad de una persona física que sea idóneo para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente, primero debe resolverse en que modo dicho querer se imputa a la persona jurídica a fin de producir efectos en el mundo jurídico.Para ello se elaboraron distintas teorías como la del mandato y la representaciónLa teoría del mandato intentó solucionar el problema del procedimiento de imputación de la voluntad de la persona física a la correspondiente a la persona postulando que las personas físicas actuaban como mandatarios de la persona jurídica. Esta concepción fue insuficiente en la medida en que ella supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de antemano, al otorga ese mandatoAl resultar esa tesis inadecuada, se acudió a la teoría de la representación legal que, respecto de las personas jurídicas, se pretendía que ejercían las personas físicas, de un modo similar a los representantes legales de estas últimas (tutores o curadores).Aun cuando, se le reconoció a esta concepción una superioridad técnica sobre la teoría del mandato, también tiene dificultades jurídicas insalvables. No se puede explicar cómo es el propio Estado quien designa su representante legal, ya que si la representación presupone la existencia de dos voluntades, sería imposible al Estado designar su representante, pues él carece en ese momento de voluntad.

2.2 Organización Administrativa: 2.2.1. Concepto;Entendemos por Organización Administrativa el conjunto de normas que regulan la competencia, las relaciones jerárquicas, situaciones jurídicas, formas de actuación y control de los órganos y entes en ejercicio de función administrativa.En toda organización administrativa subyace una determinada organización política. La centralización o descentralización política tiene por objeto la organización del Estado, pero no determina necesariamente la centralización o descentralización administrativa (Dormí).

2.2.2. Órgano: concepto, elementos, clasificación La idea de órgano supone la existencia de dos elementos que constituyen una unidad. Un elemento OBJETIVO caracterizado por un centro de competencias, integrado por poderes o facultades, que se refieren tanto a potestades en sentido técnico como cometidos y otro de carácter SUBJETIVO, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas físicas que desempeñan la titularidad del órgano, cuya voluntad, emitida dentro de los limites que marca el principio de la especialidad, se imputa al órgano que al expresar la voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad de la persona jurídica estatal.Esta concepción sostiene que el órgano, si bien forma parte de la persona jurídica pública estatal, no es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar en el mundo jurídico

A) Clasificación según la estructura del órganoDentro de este criterio clasificatorio, los órganos se distinguen, en mérito a su origen, en órganos constitucionales, que son aquellos previstos en la Carta Fundamental (ej. el Presidente de la República, los ministros, etc.) y órganos

meramente administrativos, que no nacen de la Constitución sino de normas de jerarquía (ej. una Dirección General en un Ministerio).Ateniéndonos a su integración, los órganos se clasifican en unipersonales o pluripersonales, según que tenga como titular a una o a varias personas físicas (órganos colegiados o pluripersonales)La voluntad del órgano colegiado se forma a través de un proceso que se compone de varias etapas, que hacen a la convocatoria, a la deliberación y a la decisión o resolución.Colegiada: quien ejerce la función es un órgano-institución integrado por más de una persona física. Los principios reguladores son la sesión, el quórum y la deliberación. La actuación de dicho cuerpo se expresa mediante una voluntad plural producto de la deliberación y votación, diferente de la mera suma de las voluntades de los electores que individualmente lo integran. Como el funcionamiento del órgano colegiado requiere la presencia simultánea de los miembros del colegio para poder deliberar.Unipersonal: quien ejerce la función es un órgano institución integrado por un solo hombre. El principio regulador de esta organización es la jerarquía piramidal.El criterio estructural también permite clasificar a los órganos en simples y complejos. Se entiende por órgano simple aquel que está integrado por un solo órgano, ya sea unipersonal o colegiado: en cambio, el órgano complejo se caracteriza por hallarse constituido por dos o más órganos, siendo indiferente que sean unipersonales o colegiados

B) Clasificación según la función que cumple el órganoSi se tiene en cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo, los órganos se pueden clasificar en:1. órganos activos, que son aquellos que emiten y ejecutan los actos administrativos, es decir, ejercen la facultad de crear situaciones jurídicas objetivas o subjetivas, respecto de los administrados aplicando las normas del ordenamiento jurídico.2. órganos consultivos, cuya función se cumple a través de actos internos o inter-orgánicos de asesoramiento a la administración activa. Se trata de órganos que carecen de facultades decisorias, expresándose a través de informes, pareceres, o dictámenes que, por principio, no poseen fuerza vinculatoria.3. órganos de contralor, que realizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos que producen los órganos activos, el cual puede ser previo (ej. la autorización) o practicarse a posteriori (ej. la aprobación).

2.3. Principios de organizaciónLos principios jurídicos esenciales en todo sistema de organización son la competencia y la jerarquía

2.3.1 Competencia: avocación y delegaciónCompetencia: Es el conjunto de atribuciones, facultades y deberes que ejercen en forma obligatoria los órganos estatales que fueron otorgados por la Constitución, los tratados, las leyes o los reglamentos (Dormí)Competencia: Es el conjunto de atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos públicos estatales (Cassagne)

La competencia es la aptitud legal que tiene un órgano para actuar. Es el conjunto de atribuciones, poderes o facultades que le corresponden a un órgano en relación con los demás; cuando se crea el órgano se establece legalmente qué es lo que tiene que hacer.Competencia no es lo mismo que capacidad. Las personas privadas tienen capacidad, las públicas tienen competencia. En el derecho privado el principio es la presunción de capacidad hasta tanto se demuestre lo contrario; en el derecho público es a la inversa, un órgano no será competente hasta tanto una norma lo habilite para el cumplimiento de determinada función.

Clases de CompetenciaA) En razón de la materiaSu clasificación reposa en la substancia o naturaleza del acto conforme al derecho objetivo (Constitución, ley y reglamento) que confiere una serie de atribuciones a los órganos y sujetos estatales para la realización de sus cometidos propios. Rige, en esta cuestión, el principio de la especialidad que permite a los órganos y sujetos estatales realizar todos aquellos actos que se encuentren vinculados a los fines que motivaron su creación, es decir, a sus cometidos específicosB) En razón del grado o jerarquíaSe denomina también "vertical" y se encuentra vinculada a la jerarquía. La organización administrativa se integra generalmente en base a una estructura piramidal, en cuya cúspide se ubica el órgano superior, constituyéndose además por un conjunto de escalones jerárquicos cuyo rango decrece a medida que se alejan del órgano superior.C) En razón del lugar o del territorio

Se refiere a la determinación de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan geográficamente el campo de acción de los órganos y sujetos. Puede ocurrir que dos entidades (ej. provincias) tengan atribuidas idénticas competencias constitucionales respecto a la materia, pero distinta en razón del lugar.D) En razón del tiempoSe relaciona con el período de duración de la competencia o del plazo o situación a partir del cual ella corresponda

Principios de la Competencia:1. Debe estar prevista legalmente.2. La competencia es objetiva.3. La competencia es improrrogable: se encuentra establecida en el interés público.4. Surge de una norma.5. No es convencional.6. Pertenece al órgano y no a la persona física, la cual deberá limitarse en su actuar a la norma.

DelegaciónLa delegación interorgánica consiste en la transferencia de facultades, por parte del órgano superior al órgano inferior, que pertenecen a la competencia del primero. Se trata de una técnica transitoria de distribución de atribuciones, en cuanto no produce una creación orgánica ni impide el dictado del acto por el delegante, sin que sea necesario acudir por ello a la avocación, pues la competencia le sigue perteneciendo al delegante, pero en concurrencia con el delegado.Como la delegación es un instituto de excepción que crea una competencia nueva en el delegado, ella requiere el dictado de una norma que la autorice, principio que recoge el artículo 3 de la Ley Nacional de Procedimientos AdministrativosEl órgano delegante, puede en cualquier momento retomar el ejercicio de esa facultad delegada, pues es una facultad propia. El delegado, será responsable por la forma en que ejerza esa facultad; el delegante también es responsable por la ejecución de estas facultades delegadas (responsabilidad in vigilando); a la vez, el delegante puede revocar actos emanados del inferior.La delegación no implica renuncia a la competencia.

AvocaciónEl órgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias de sus órganos inferiores jerárquicos, avocándose al conocimiento y decisión de cualquier cuestión concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario. La avocación no procede contra entidades autarquicas y entes descentralizados. 2.3.2. Jerarquía: conceptoLa jerarquía es "el conjunto de órganos armónicamente subordinados y coordinados"Su noción difiere de la de autarquía y de la autonomía, pues mientras éstas implican una relación entre sujetos, la jerarquía constituye una relación entre órganos de una misma persona jurídicaLos principales efectos que se derivan de la relación jerárquica trasuntan para los órganos superiores el reconocimiento de importantes facultades, tales como:1) Dirigir e impulsar la actividad del órgano inferior, dictando normas de carácter interno, de organización o de actuación y órdenes particulares.2) Vigilar y controlar la actividad de los órganos inferiores a través de diversos actos (ej.: pedidos de informes, rendición de cuentas, inventarios, investigaciones, etc.) y del sistema de recursos administrativos.3) Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano inferior.4) Delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su competencia.5) Resolver los conflictos inter-orgánicos de competencia que se suscitan entre órganos inferiores.6) Designación de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los órganos inferiores.Uno de los problemas más importantes que plantea la relación jerárquica es el relativo al deber de obediencia que tienen los órganos inferiores, que se origina precisamente en el vínculo de subordinación que los une con los órganos superiores de la Administración Pública.

2.4. Relaciones ínter orgánicas e intra orgánicasLa relaciones jurídicas ínter administrativas es aquella que vincula a dos o más personas jurídicas públicas estatales (Nación, provincia, municipio, entidades autárquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado etc.) o no estatales (cuerpos intermedios, corporaciones públicas etc.)

La relación interorgánica, es aquella que vincula a dos o más órganos de una misma persona pública y que da lugar a los actos de la Administración de colaboración (propuesta); de conflicto (controversia de competencia); de jerarquía (circulares e instrucciones) y de consulta (dictámenes).La diferencia fundamental esta en que las relaciones interadministrativas se establecen entre sujetos de derechos, al paso que las ínterorgánicas entre organismos o reparticiones administrativas sin personalidad jurídica propia.Las relaciones interorganicas se exteriorizan a través de los simples actos de la Administración. Las relaciones interadministrativas se traducen en actividad externa, con forma jurídica de acto administrativo.

2.5. Concentración y desconcentraciónEn un plano distinto a la centralización y descentralización, aparecen también como técnicas de agrupación o distribución permanente de competencias la concentración y la desconcentración.Tanto la concentración como la desconcentración constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pública estatal, por lo que bien pueden tener lugar en la Administración Central como dentro de algunas de las entidades descentralizadas.Existirá concentración siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los órganos superiores de la AdministraciónCentral, o bien, cuando esa agrupación de facultades se opera en los órganos directivos de las entidades que integran la llamada Administración indirecta.A la inversa, cuando las competencias decisorias se asignan a órganos inferiores de la Administración centralizada o descentralizada (en el sentido que asignamos a este vocablo) el fenómeno recibe el nombre técnico de "desconcentración" Concentración: las facultades decisorias se encuentren reunidas en los organos superiores de la administración central.Desconcentración: cuando las competencias decisorias se asignan a organos inferiores de la Administración centralizada o descentralizada. 2.6 Centralización y descentralización.Centralización Administrativa: Centralización importa reunir varias materias en un centro común, e implica necesariamente dependencia de un poder central.Los órganos que integra la administración guardan entre si una relación piramidal, convergen hacia una autoridad con quien se enlazan los demás órganos del sistema.Los órganos no están dotados de personalidad jurídica propia e independiente de la personalidad jurídica estatal. Por el contrario, esos órganos se agrupan respecto de otros, se enlazan y unifican para la acción en situación de dependencia y subordinación, manteniendo entre si una estricta relación jerárquica con diversos grados y niveles, pero siempre respetando las instrucciones y directivas que imparte el órgano superior, generalmente el jefe de Estado.

Descentralización Administrativa: Tiene lugar cuando el ordenamiento jurídico confiere atribuciones administrativas o competencias publicas en forma regular y permanente a entidades dotadas de personalidad jurídica, que actúan en nombre y por cuenta propia, bajo el control del Poder Ejecutivo (ej. entes autárquicos, instituto tecnológico INTI o INTA, Banco de la Nación Argentina, Universidades Nacionales).Las entidades descentralizadas deben ser creadas por ley, y están sujetas al control administrativo institucional, que constitucionalmente recae en la orbita del Poder Ejecutivo, a través del jefe de gabinete

2.6.1. Tipos de descentralizaciónLa descentralización, en sus inicios fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administración Central a las entidades locales (con base en él territorio). Era la descentralización territorial.Su característica esencial la configuraba la presencia del principio de elección de las autoridades por parte de los administrados.Opuesta a la descentralización territorial, aparece descentralización funcional o institucional.La descentralización funcional comprende no sólo a los órganos que se separan de la Administración Central mediante la técnica jurídica de administración de personalidad a entidades institucionales de carácter fundacional, sino que incluye también la creación ex novo de personas jurídicas públicas estatales a la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a los órganos de la administración directa.Esta nueva forma de descentralización trasunta en la realidad una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida que existen vínculos entre la entidad y la Administración Central, que aunque revisten

una relación jerárquica típica entre órganos permiten desplegar un control bastante intenso sobre la entidad descentralizada, llamado control administrativo o de tutela.

2.6.2. Notas que tipifican a la organización descentralizada.

2.6.3. Régimen jurídico aplicable a los actos de los entes descentralizados. Según cual fuere el tipo jurídico de la entidad estatal, el régimen de sus actos pertenecerá casi exclusivamente al derecho público o tendrá carácter entremezclado (público y privado). En cualquiera de ambas situaciones la preeminencia o gravitación del derecho público en algunos de los requisitos del acto (ej. competencia) no excluye la posibilidad de que la entidad descentralizada celebre actos cuyo objeto puede aparecer regulado por el derecho civil y comercial (por ej. la actividad de los bancos oficiales).En el fondo, lo que se discute es la existencia de una categoría de acto distinta al acto administrativo típico (con un régimen jurídico fundamentalmente de derecho público), que se denomina acto privado de la Administración o acto de objeto privado (con un régimen jurídico mixto).La existencia de este "acto de objeto privado" aparece con mayor gravitación precisamente en aquellas personas públicas estatales que llevan a cabo actividades industriales o comerciales, como las Empresas del Estado, que pueden desarrollar una actividad de intermediación, a semejanza de los particulares.

2.6.4. Formas jurídicas de la descentralización: autarquía, empresas del Estado en general y otras formas.(Cassagne) a) Entidades autárquicasSon aquellas que se caracterizan por llevar a cabo cometidos típicamente administrativos (no industriales y comerciales) con un régimen esencial de derecho público. Tal es el supuesto, entre nosotros, de las universidades.b) Empresas del EstadoSe trata de una especie peculiar de entidad estatal, llamada también "empresa pública", que desarrolla una actividad comercial o industrial con un régimen jurídico entremezclado que combina el derecho público con el derecho privado. Sin desconocer que la finalidad comercial e industrial a cumplir por la entidad constituye la razón de ser que justifica el nacimiento de esta figura jurídica, nuestra legislación ha previsto también la posibilidad de que las actividades comerciales o industriales puedan, a su vez, configurar un servicio público.

(Dormí) Las entidades autarquicas son personas jurídicas estatales, exclusivamente administrativas, es decir entes descentralizados con funciones administrativas o de gestión de servicios públicos.Por entidad autárquica debe entenderse a toda persona jurídica pública estatal con aptitud legal para administrarse a sí misma, de acuerdo con las normas de su creación, que cumple fines públicos específicos.Del concepto pueden extraerse los rasgos esenciales de tales entidades.

Son personas jurídicas públicas estatales, que integran los cuadros de la Administración PúblicaRealizan fines públicos, propios del EstadoSu competencia o capacidad jurídica importa la de la administrarse, a si misma, conforme a las normas que

las originan Son creadas siempre por el Estado

2.7. Organización federal, provincial y municipal.

2.7.1 Autonomía provincial y municipal.

2.7.2. Las regiones.

2.8. El órgano individuo.

UNIDAD 5: EL DERECHO ADMINISTRATIVO

5.1 Concepto de Derecho AdministrativoEl Derecho Administrativo, es la rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra esta. (Gordillo)El Derecho Administrativo enfrenta una auténtica crisis de crecimiento, que hace necesario que su definición tenga la flexibilidad y el dinamismo suficientes para captar la realidad histórica resulta prácticamente imposible definir al Derecho Administrativo sobre la base exclusiva de la noción de Administración Pública.

Lo que ocurre es que la idea del Derecho Administrativo preexiste a la de la Administración 25, aparte de que ésta no siempre actúa en el ámbito del derecho público. El Derecho Administrativo es un derecho común. El derecho administrativo es aquella parte del derecho público interno que regula la organización y las funciones de substancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del Órgano Ejecutor y de las entidades jurídicamente descentralizadas, las funciones administrativas de los restantes órganos que ejercen el poder del Estado (Legislativo y Judicial) y, en general, todas aquellas actividades realizadas por personas públicas o privadas a quienes el ordenamiento les atribuye potestades de poder público derogatorias o exorbitantes del derecho privado. Aun cuando no sean personas administrativas. (Cassagne)

5.2. Principios generales.Los principios generales del derecho son el origen o el fundamento de las normas, y participan de la idea básica de principalidad (en sentido ontológico) que les otorga primacía frente a las restantes fuentes del derecho. Se fundan en el respeto de la persona humana o en la naturaleza de las cosas, y por ello encierran la concepción del derecho natural.Su auge en el derecho administrativo obedece a la morigeración del principio de la primacía de la ley escrita y a la falta de codificación, que hizo imposible extender a dicha disciplina la técnica de generalización creciente de las normas positivas.Para su clasificación, desde la óptica realista del derecho, pueden distinguirse dos grandes grupos, según se trate de los principios del derecho natural o de aquéllos incorporados al ordenamiento jurídico positivo. Y, además, pueden deslindarse los principios fundamentales de aquellos que revisten carácter sectorial o institucional.Los principios fundamentales son los que constituyen el basamento en que se asienta y fundamenta el ordenamiento positivo en general, encontrándose, en su mayoría, contemplados por la Constitución (ej. inviolabilidad de la defensa, art. 18.).La recepción de los principios generales del derecho en el derecho administrativo se produce a partir de su reconocimiento en las constituciones Nacional y provincial, a modo de principios positivos expresos o implícitos y derivados del derecho natural, habida cuenta que uno de los principales objetivos del Preámbulo consiste en "afianzar la justicia".

5.4 Relación con otras ciencias sociales

5.3 Relación con la ciencia de la AdministraciónEl Derecho Administrativo y la llamada Ciencia de la Administración tienen en común el estudio de la actividad que se desarrolla en los entes y órganos del Estado que realizan, en forma predominante, actividades que, desde un punto de vista material, pueden calificarse como administrativas.Pero mientras se estima como propio al derecho administrativo el estudio de los aspectos jurídicos de la Administración Pública (organización, régimen de sus actos y contratos, dominio público, etc.), pertenece al ámbito de la Ciencia de la Administración el análisis no jurídico de dicho fenómeno

5.5 Relación con otras ramas del derecho Relación con el Derecho Constitucional

El derecho constitucional procura organizar al Estado a través de la ordenación de sus competencias supremas para ello recoge las ideas que acerca de los fines del Estado tienen los repartidores públicos y para desenvolverlas implanta la estructura estatal y su forma de gobierno, ordenando las relaciones con los administrados.El derecho administrativo, regula substancialmente toda la actividad pública de la Administración sumada a la actividad materialmente administrativa de los Órganos Legislativo y Judicial, tienen una íntima vinculación con el derecho constitucional.El derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental del Estado, constituyendo la base del ordenamiento administrativo y de las demás ramas del derecho.Por eso la primera vinculación es de jerarquía y por ella las instituciones administrativas se subordinan a las normas y principios constitucionales.

Relación con el Derecho PenalEl derecho administrativo guarda una estrecha vinculación con el llamado derecho penal sustantivo en cuanto la Administración requiere de la tutela represiva para asegurar su eficaz y normal funcionamiento, ya que de lo contrario podría afectarse la existencia misma del Estado

Relación con el Derecho Financiero

En nuestra opinión (Cassagne), las principales materias, instituciones y procedimientos del llamado derecho financiero revisten substancia administrativa, tratándose en definitiva de un derecho que regula una parte de la función administrativa, en sentido material. Es, por lo tanto, un derecho administrativo especial, que estudia esencialmente el derecho presupuestario, el régimen jurídico de las inversiones y gastos públicos y su respectivo control, y las normas atinentes a la moneda como instrumento de cambio sin perjuicio del tratamiento conjunto de estos problemas con aquellos propios de la Ciencia de las Finanzas, que no revisten carácter jurídico.

Relación con el Derecho ProcesalLas relaciones entre el derecho procesal y el derecho administrativo se manifiestan en tres campos diferentes:a) en el ejercicio de la actividad jurisdiccional de la Administración donde se aplican numerosas normas y principios del derecho procesalb) respecto del procedimiento administrativo, tal como ocurrió en su momento con la aplicación del recurso de revisión.c) con el derecho procesal administrativo o "contencioso-administrativo" que es la parte del derecho procesal que regula la actuación de la Administración en el proceso judicial, es decir, ante órganos separados e independientes de aquélla, que resuelven controversias con fuerza de verdad legal.La conexión existente entre este derecho adjetivo y el derecho administrativo de fondo o sustantivo es tan grande que ha provocado que el estudio de su temática y de sus principales instituciones haya sido realizado predominantemente por administrativistas.Por lo común, la aplicación de las normas del derecho procesal al derecho administrativo ha de realizarse utilizando la técnica de la analogía, que presupone la adaptación previa de las mismas a los principios que gobiernan las instituciones del derecho administrativo.

5.6. Fuentes:5.6.1 Concepto y particularidades

5.6.2. Clasificaciones: generales y específicas, materiales y formalesExisten varias clasificaciones sobre lo que debe entenderse por fuente del derecho.La clasificación de mayor importancia es la que distingue a las fuentes en reales (o materiales) y formales.Se entiende por fuentes reales o materiales, aquellos modos (elementos, factores, etc.) que determinan el contenido de las normas jurídicas, con independencia de los órganos con competencia para producir disposiciones jurídicas. En cambio, son fuentes formales, aquellas que dan origen al ordenamiento, y que emanan de órganos estatales competentes, a través de un cauce formal preestablecido mediante el procedimiento previsto por el derecho positivo En este sentido el concepto fuente se limita a la Constitución, la ley y el reglamento.También se han distinguido las fuentes según que contribuyan a la producción o al conocimiento del derecho. En el primer caso se trata de los modos por los cuales se crea el derecho (ej. la ley y el reglamento) mientras que por el segundo concepto se quiere significar los medios que permiten conocer el derecho (ej. doctrina, bibliografía, colecciones de leyes, etc.).Habida cuenta de la forma federal de gobierno que informa a la organización constitucional argentina, las fuentes del derecho administrativo tienen, en nuestro país, carácter o naturaleza local, dado que las provincias no sólo se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas, sino que conservan todo el poder que no hubieran delegado a la Nación.Por esa causa, aparte de precisar la jerarquía de las fuentes, es preciso establecer en nuestro ordenamiento administrativo el carácter provincial o nacional de las fuentes, en cada caso particular

5.6.3. La ley, Constitución, Tratados Internacionales, demás leyes inferiores.La Constitución estatuye el conjunto de principios y normas supremas del ordenamiento positivo, cuya jerarquía normativa es superior a la ley y al reglamento, imponiéndose a todos los actos que dicta la Administración Pública.Por su jerarquía, es la fuente más importante de todo el derecho, particularmente para el derecho administrativo, cuyos capítulos se nutren en los principios y normas constitucionales. Así lo prescribe el texto expreso del artículo 31 de la Constitución Nacional.La primacía de la Constitución Nacional comprende según su artículo 31 no sólo los principios y normas constitucionales sino también los tratados y las leyes dictadas por el Congreso como consecuencia de las facultades que le atribuye la ley supremaPero tanto las normas como los principios constitucionales tienen operatividad por sí mismos, no siendo indispensable que las declaraciones, derechos y garantías, que consagra la Constitución, deban ser reglamentadas.

La ley en su sentido material, es todo acto o norma jurídica que crea, modifica o extingue un derecho de carácter general y obligatorio, mientras que, de acuerdo al criterio formal, la ley consiste en el acto emanado del Órgano Legislativo, conforme a un procedimiento preestablecido.Los caracteres esenciales de la ley -en su sentido material- están constituidos por la generalidad y la obligatoriedad.La generalidad de la ley consiste en la circunstancia de regular mediante normas jurídicas situaciones abstractas, impersonales y objetivas, que se aplican o pueden aplicarse a toda la comunidad, un sector o conjunto de individuos.Por su parte, la obligatoriedad o imperatividad destaca un carácter que hace al cumplimiento de las prescripciones de la ley, en cuanto el Estado posee el poder de asegurar que ellas se cumplan, inclusive apelando a la coacción.En nuestro ordenamiento positivo las leyes se clasifican en:a) Leyes nacionales, dictadas por el Congreso Nacional, pudiendo esta categoría ser objeto de una subclasificación según que se trate de:1) Leyes locales, que rigen sólo en el ámbito de la Capital Federal2) Leyes de derecho común, cuya aplicación se halla a cargo de los jueces locales y nacionales 3) Leyes federales, que regulan materias de ese carácter atribuidas al Congreso por la Constitución Nacional, cuya aplicación compete a los jueces federales b) Leyes provinciales, que dictan las legislaturas de cada provincia sobre materias que les atribuyen las respectivas constituciones y cuya aplicación compete a los jueces provinciales.

Los tratados son acuerdos de voluntades entre los Estados o entre un Estado y un organismo internacional de carácter público. Sin duda son fuente del derecho, ya que integran el ordenamiento jurídico aplicable a las relaciones entre Estados soberanos. Los tratados son fuentes de derecho administrativo cuando obligan a los órganos o entidades administrativas a realizar determinada actividad o cuando contienen disposiciones de derecho administrativo aplicables en el ámbito interno del país.A partir de la reforma constitucional el esquema de las fuentes y del derecho de los tratados ha quedado así diseñado:a) se reconoce jerarquía constitucional a once tratados internacionales sobre los derechos humanos los que, sin embargo, no forman parte de la Constitución, jerarquía que se atribuye con una limitación importante: "en las condiciones de su vigencia". Esta clase de tratados (art. 75, inc. 22) "no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos". Tienen, además, un procedimiento de denuncia especial.b) dicha jerarquía constitucional también la pueden alcanzar otros tratados en el futuro siempre que se cumpla el procedimiento específico previsto en la Constitución (art. 75, inc. 22, in fine, Const. Nac).c) Los tratados de integración pueden delegar competencias y jurisdicción a organizaciones supra estatales, a condición de que ello se lleve a cabo en un marco jurídico de reciprocidad e igualdad, que respete el orden democrático y los derechos humanos.

5.6.4. El reglamento: concepto, clases: ejecutivos, delegados, de necesidad y urgencia y autónomos o independientes.El acto unilateral que emite un órgano de la Administración Pública, creador de normas jurídicas generales y obligatorias, que regula, por tanto, situaciones objetivas e impersonales, recibe la denominación de reglamento.Los reglamentos constituyen fuentes del derecho para la Administración Pública, aun cuando proceden de ella misma, ya que integran el bloque de legalidad, al cual los órganos administrativos deben ajustar su cometido. Constituyen, desde el punto de vista cuantitativo, la fuente de mayor importancia del Derecho Administrativo, habida cuenta de que no sólo son dictados por el Poder Ejecutivo, sino también por los demás órganos y entes que actúan en su esfera.Los reglamentos se encuentran sujetos a un régimen jurídico peculiar que los diferencia de las leyes en sentido formal, de los actos administrativos y de las instrucciones de servicio y circulares y demás reglamentos internos, siendo sus principales características:a) Constituyen o integran el ordenamiento jurídico.b) Para que entren en vigencia deben ser publicados. Producen efectos a partir de su publicación oficial y desde el día en que ellos determinen; si no designan tiempo, producirán efecto después de los ocho días computados desde el día siguiente de su publicación oficial.En este aspecto, se asemejan a las leyes y difieren de los actos administrativos que deben ser objeto de notificación y de las instrucciones, circulares o reglamentos internos de la Administración, que no requieren ser publicados,c) Pueden ser derogados total o parcialmente por la Administración en cualquier momento, no rigiendo el principio de estabilidad del acto administrativo.

d) Están sujetos a los mismos principios que la ley en cuanto al principio de la irretroactividad.e) Tienen un régimen de protección jurisdiccional propio. Si bien no modifican situaciones subjetivas sino hasta que son aplicados mediante un acto particular, la L.N.P.A. hace posible su impugnación judicial en dos supuestos: 1) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó con resultado negativo, 2) cuando el acto general se hubiera aplicado y contra tales actos se hubieran agotado sin éxito las instancias administrativas.f) Dado que el reglamento contiene normas de carácter general y el acto administrativo normas individuales o concretas existe un orden de prelación que determina que el acto administrativo deba ser dictado conforme a las normas generales que contiene el Reglamento, lo que deriva del principio de legalidad de la actividad administrativa. En realidad, la Administración está impedida de modificar o no cumplir el reglamento cuando dicta un acto particular, a fin de tutelar la igualdad de tratamiento entre los administrados, principio éste de origen constitucional que sólo puede ser reglamentado por ley en sentido formal.

Reglamentos ejecutivos o de ejecuciónSon los que dicta el Poder Ejecutivo, en ejercicio de facultades normativas propias, para asegurar o facilitar la aplicación o ejecución de las leyes, llevando o regulando detalles necesarios para un mejor cumplimiento de las leyes y de las finalidades que se propuso el legislador.Se trata de una actividad normativa secundaria respecto de la actividad primaria que es la ley. Las normas reglamentarias integran la ley, siendo castigada su violación con las sanciones previstas para el caso de incumplimiento de ésta. La Constitución establece que corresponde al Presidente de la Nación expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias (art. 99, inc. 2o, de la Const. Nac).El citado artículo de la Constitución Nacional establece un primer límite al prescribir que los reglamentos no pueden alterar el espíritu de las leyes.Sólo pueden reglamentarse aquellas leyes cuya aplicación corresponde al Poder Ejecutivo. Las normas de derecho privado son aplicadas directamente por los particulares, correspondiendo su aplicación en caso de controversia a los tribunales federales, nacionales o provinciales; en consecuencia, el Poder Ejecutivo carece de competencia para reglamentar las disposiciones de los Códigos Civil o Comercial, con excepción de los aspectos donde su aplicación le ha sido encomendada (inscripciones de operaciones inmobiliarias o de actos registrables en general, etc.).La reglamentación de una ley no puede prescribir cargas u obligaciones que por su naturaleza sólo puedan ser dispuestas por la ley en sentido formal. La facultad de reglamentar las leyes no significa que obligatoriamente deban reglamentarse; ellas entran en vigencia y deben ser aplicadas a los casos particulares, aun cuando el órgano administrativo no hubiera hecho uso de la competencia atribuida para reglamentarla. No obstante, a veces, la ley subordina su vigencia a la reglamentación o se trata de prescripciones que por su carácter necesariamente deben ser reglamentadas.La autoridad competente para reglamentar las leyes, de acuerdo a la Constitución Nacional, es el órgano Presidente de la República

Reglamentos autónomos o independientesEsta clase de reglamentos se halla constituida por aquellas normas generales que dicta el Poder Ejecutivo y, en general, la Administración sobre materias que pertenecen a su zona de reserva. En su dictado, el gobierno y la Administración no aplican una ley, sino que directamente interpretan y aplican la Constitución. El concepto de reglamento autónomo se vincula, entonces, esencialmente con la llamada zona de reserva de la Administración, cuya titularidad está a cargo del Poder Ejecutivo. Entre nosotros, Marienhoff afirma que el reglamento autónomo es dictado por el Poder Ejecutivo en materias acerca de las cuales tiene competencia exclusiva de acuerdo a textos o principios constitucionales.

Reglamentos delegadosSe trata de normas generales dictadas por la Administración en base a una autorización o habilitación del Poder Legislativo, regulando materias de competencia del legislador. Los reglamentos delegados se diferencian de los decretos leyes por la existencia de una ley formal que autoriza su emisión.Como la facultad para dictarlos no emana de la potestad reglamentaria sino de la habilitación legal, se trata de una actividad de carácter excepcional de la Administración, conteniendo normas sobre materias que, si bien deben ser reguladas por la ley, el Congreso ha decidido que lo sean por la Administración.La realidad demuestra que la legislación delegada es una necesidad y que no altera la división de poderes por cuanto el legislador siempre delega dentro de ciertos límites y puede reasumir en todo momento su potestad de legislar.

En consecuencia, la delegación legislativa debe ser siempre expresa y especial, estableciéndose para cada caso y no en forma genérica, a fin de permitir su acotamiento por medio de límites materialesLa doctrina diferencia tres formas o clases de delegación:a) Delegación recepticia: se configura cuando las normas reglamentarias adquieren el rango formal de la ley. b) Delegación o remisión normativa: es la delegación más usual; se da cuando la ley autoriza o habilita al Poder Ejecutivo o a sus órganos o entes a dictar normas en determinadas materias y con ciertos límites.c) Deslegalización de materias: se trata de una técnica por la cual ciertas materias que se encuentran reguladas por ley pasan por virtud de una ley a ser regidas por normas emanadas de la Administración. Implica una degradación de esas materias e incluso de las leyes que la regulaban, ya que en general se autoriza que sean modificadas o derogadas por esta clase de reglamentos.

Reglamentos de necesidad o urgenciaA partir de la reforma de 1994 el derecho de necesidad, ha adquirido carta de ciudadanía constitucional así lo expreso en el artículo 99, inciso 3o de la Constitución reformada. Este precepto después de prohibir al Poder Ejecutivo en ningún caso emitir disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, a continuación lo faculta, en rigor, a emitirlas, cuando se produzcan "circunstancias excepcionales" que "... hicieran imposible seguir los trámites previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos". La atribución del Poder Ejecutivo para dictar reglamentos de necesidad y urgencia se configura como una potestad excepcional y, por tanto, de interpretación restrictiva, sujeta a un procedimiento especial de sanción, que debe observarse inexcusablemente para que dichos reglamentos adquieran validez constitucional.Las razones que justifican el dictado de un reglamento de esta especie (necesidad y urgencia) deben existir simultáneamente, en una situación que se caracteriza por: a) Una necesidad que coloque al gobernante ante la decisión extrema de emitir normas para superar una grave crisis o situación que afecte la subsistencia y continuidad del Estado; o de grave riesgo social; en tal sentido, la emisión del acto ha de ser inevitable o imprescindible y su no dictado ser susceptible de generar consecuencias de muy difícil, si no imposible, reparación ulterior; b) Una proporción adecuada entre la finalidad perseguida y las medidas que prescribe el reglamento, y c) La premura con que deben dictarse las normas para evitar o prevenir graves riesgos comunitarios.En principio, un reglamento de necesidad y urgencia no podría regular (por ejemplo) el procedimiento a seguir en los pleitos entre particulares o los litigios en que es parte el Estado ni tampoco reformar definitivamente los códigos de fondo. La norma excepcional de habilitación está dirigida exclusivamente al Poder Ejecutivo. Es, por su naturaleza, una facultad privativa e indelegable, que requiere el cumplimiento de dos pasos procesales previos: a) que la decisión de dictarlos se adopte en acuerdo general de ministros y b) que el respectivo decreto sea refrendado por todos los ministros que intervienen en el acuerdo juntamente con el jefe de gabinete.A su vez, a posteriori de su dictado, el perfeccionamiento de la sanción de los reglamentos de necesidad y urgencia por el Poder Ejecutivo demanda la observancia de los siguientes requisitos: a) sometimiento de la medida -por parte del Jefe de Gabinete y dentro del plazo de diez días- a la Comisión Bicameral Permanente; b) elevación del despacho de esta última Comisión al plenario de cada Cámara (dentro del plazo de diez días) para el inmediato tratamiento por las Cámaras.

5.6.5. Jurisprudencia: judicial y administrativaLa jurisprudencia, en el sentido más usual del término, es la forma habitual, uniforme o constante de aplicar el derecho por parte de los órganos que realizan la función jurisdiccional.El positivismo jurídico intentó reducir al juez a un instrumento de aplicación de las normas escritas. Como reacción a tal actitud se afirma que los jueces u órganos jurisdiccionales crean derecho, ya que el juez no puede dejar de juzgar, bajo pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes, siendo por lo tanto la jurisprudencia fuente del derecho en sentido formal y materialLos jueces pueden interpretar el ordenamiento jurídico a fin de aplicarlo al caso concreto, sin estar sujetos exclusivamente a las normas positivas o al precedente, pero siempre deben decidir dentro del derechoLa jurisprudencia es, por lo común, sólo fuente material del derecho, en tanto puede constituir fuente formal en aquellos casos en que la doctrina de los jueces resulta obligatoria por tratarse de jurisprudencia plenaria. Pero los jueces no crean derecho cuando están obligados a interpretar las leyes de una determinada forma, como en el caso de la obligación de seguir los fallos plenarios de la Cámara de Apelaciones o del deber moral de los tribunales inferiores de adecuar sus decisiones a las de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En estos casos, hay obligación de interpretar las normas de una determinada manera pero no se crea derecho sino que se dice el derecho ya existente en leyes, costumbres o principios generales.

5.6.6. DoctrinaSe entiende por doctrina a la opinión o teorías de los tratadistas o juristas del derecho. Su importancia y su influencia son incuestionables en jueces y legisladores. Si bien no es fuente del ordenamiento porque no crea derecho, se trata de un ordenamiento auxiliar de fundamental importancia tanto para la formación como para la interpretación del sistema jurídico.En general, se entiende que se trata de una fuente indirecta o mediata, que aunque no es fuente del ordenamiento jurídico, puede ser fuente del conocimiento del derecho.

Unidad 6: La actividad de la Administración:

6.1 Actos y hechos

6.1.1. Actos jurídicos y no jurídicos.

6.1.2. Hechos jurídicos y no jurídicos

6.2. Concepto de acto administrativo, de contrato administrativo, de reglamento, de simples actos de la Administración y de hechos de la AdministraciónEl acto administrativo, es esencialmente una declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa e inmediata.

El acto administrativo es una declaraciónEl acto administrativo es una declaración entendiendo por tal un proceso de exteriorización intelectual –no material- que toma para su expresión y compresión datos simbólicos del lenguaje hablado o escrito y signos convencionales. Se atiende principalmente a la voluntad declarativa, al resultado jurídico objetivo, emanado de la Administración con fuerza vinculante por imperio de la ley.El pronunciamiento declarativo puede ser: 1. decisión, cuando va dirigido a un fin, a un deseo o querer de la Administración ej. una orden permiso, autorización o sanción; 2. cognición cuando certifica el conocimiento de un hecho de relevancia jurídica ej. certificaciones de nacimiento, defunción e inscripciones en registros públicos 3. opinión cuando valora y emite juicio sobre un estado o situación, acto o hecho ej. certificado de buena conducta, salud o higiene.

Unilateral Realizada en ejercicio de la función Administrativa Que produce efectos jurídicos (Ver Farrando pag. 160-161) Individuales En forma directa o inmediata

El contrato administrativo es toda declaración bilateral o de voluntad común, productora de efecto jurídico entre dos personas, de las cuales una esta en ejercicio de la función administrativa.

Es una declaración de voluntad, en el sentido que se requiere la voluntad concurrente del Estado o de otro ente en ejercicio de la función administrativa. Es un acto bilateral que emana de la manifestación de voluntad coincidente de las partes. En tanto es una declaración volitiva, no una actuación material, difiere del hecho de la administración, y en cuanto importa una concurrencia bilateral de voluntades se distingue del acto administrativo que por esencia es unilateral.

Productora de efectos jurídicos, el contrato de la administración determina recíprocamente atribuciones y obligaciones con efectos jurídicos propios, directos e inmediatos y de manera individual para cada una de las partes.

Entre un ente estatal o no estatal en ejercicio de la función administrativa, cualquiera de los tres órganos pueden celebran contratos administrativos

Y un particular u otro ente público, el contratista puede ser un particular (persona física o jurídica) u otro ente público (estatal o no estatal) en este segundo caso estaríamos ante un contrato interadministrativo.

El simple acto de la administración es la declaración unilateral interna o interorganica, realizada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa. Son simple actos de la administración las propuestas y los dictámenesLos simple actos de la Administración constituyen la expresión jurídica de las relaciones interorganicas surgida de la vinculación de diversos órganos entre si de un mismo ente, o persona pública. Las relaciones interorganicas se dan entre órganos sin personalidad propia.Los simples actos administrativos están exentos de eficacia jurídica directa e inmediata, y tiene un régimen jurídico propio. No obstante se les aplica analógicamente el régimen jurídico del acto administrativo.Los simples actos de la Administración no gozan del principio de estabilidad. Tampoco son susceptibles de impugnación. Son irrenunciables y no requieren publicación y notificación. Solo basta el conocimiento del órgano que solicito la propuesta o el dictamen.

El reglamento Administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa.El reglamento tiene un régimen jurídico específico, propio, distinto del de los actos administrativos y de los simples actos de la administración aunque supletoriamente puede aplicarse, cuando la norma lo prevé, el régimen jurídico de los actos administrativos, en cuanto sea compatible con su naturaleza. El hecho administrativo es toda actividad material, traducidas en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutada en ejercicio de la función administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos. Se diferencia del acto administrativo puesto que es un acontecer que importa un hacer material, operación técnica o actuación física de un ente público en ejercicio de la función administrativa, mientras el acto administrativo significa siempre una declaración intelectual de voluntad de decisión, de cognición u opinión.El hecho no es una exteriorización intelectual sino material. (Ver pag. 242 a 245 Dromi)

6.3. Clasificación de los actos administrativos

6.4. Elementos y requisitos del acto administrativoSon elementos esenciales del acto administrativo los requisitos que deben concurrir, sin vicios, para que el sea plenamente validos.El art. 7 de la LNPA enuncia como requisitos esenciales del acto: la competencia, la causa, el objeto, los procedimientos, la motivación y la finalidad, cabe agregar la forma pese no haber sido enunciada en dicha disposición está contemplada en el art. 8.

Elementos Accidentales o Accesorios: son aquellos que tienden a completar o condicionar el acto, por lo tanto, los defectos que estos posean solo generan la invalidación de sus cláusulas, es decir, que no cae todo el acto, sino solo la cláusula respectiva. Pueden existir o no. Estas cláusulas accesorias pasaran a ser esenciales cuando no puedan separarse del acto, y en caso de no separarse afectaran la validez y esencia del mismo.a. Plazo: indica el espacio de tiempo en el que el acto comienza a producir sus efectos o los mismos cesan.b. Condición: acontecimiento futuro e incierto al cual se subordina el nacimiento (condición suspensiva) o extinción (condición resolutoria) de los efectos del acto.c. Modo: carga u obligación que se impone al particular administrado por parte de la administración pública.

6.4.1. Competencia La competencia es el conjunto de poderes, facultades y atribuciones que el ordenamiento jurídico le atribuye a un órgano o ente estatal.La competencia se la clasifica de la siguiente forma

1. En razón de la materia: atiende al conjunto de poderes, facultades y atribuciones que le corresponden a un ente u órgano, en razón de la naturaleza de las funciones o contenidos asignados.

2. En razón del territorio: toma en cuenta el ámbito espacial en que el órgano o ente puede válidamente desplegar el ejercicio de sus atribuciones.

3. En razón del tiempo: responde al hecho de que el ejercicio de la aptitud legal del órgano o ente estatal, en algunas ocasiones puede estar condicionado por el tiempo, sea para el comienzo de su desenvolvimiento o bien para su cese

4. En razón del grado: se vincula con la ubicación que el órgano tenga en la jerarquía administrativa y su alcance varia, por lo general en relación proporcionalmente inversa a la distancia que separa al órgano del jerarca máximo.

Son caracteres jurídicos de la competencia: 1. Expresa o razonablemente implícito: la competencia debe emanar del ordenamiento

jurídico positivo. El art. 3 de la LNPA, al expresar que la competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos de la CN de las leyes, y de los reglamentos dictados en su consecuencia.

2. Indelegable e improrrogable: el art. 3 de la LNPA, determina la improrrogabilidad de la competencia. Al hallarse establecido en interés público al surgir de una norma estatal, la competencia no puede ser pactada, convenida o extendida por acuerdo entre los administrados, o entre ellos y la administración, salvo legítimos casos de sustitución, delegación o avocación.

3. Irrenunciable: es indeclinable su ejercicio, constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente.

4. Corresponde al órgano institución y no al órgano individuo: corresponde al cargo y no al sujeto que lo porta, el cual no puede disponer de ella, limitándose en su ejercicio a los términos que la norma respectiva establezca.

6.4.2. El objetoEl objeto del acto administrativo es la materia o contenido sobre el cual se decide, certifica y valora u opina. El objeto tiene que ser cierto, claro y preciso y posible física y jurídicamente.El objeto comprende: las materias que necesariamente forman parte del acto y sirven para individualizarlo (contenido natural) las cuestiones mandadas a contener por imperio de la ley (contenido implícito) y las clausulas que la voluntad estatal pueda introducir adicionalmente en forma de condición, termino y modo (contenido eventual).El objeto tiene que ser licito, cierto, posible y determinado. El objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad del objeto puede resultar de la violación de la CN, la ley, reglamento, circular, contrato, acto administrativo. El acto inmoral es nulo y su vicio insanable. La exigencia de que la validez de todo acto jurídico tenga una base ética, moral, constituye un verdadero principio general de derecho. De modo que el acto administrativo carente de sustento moral en cualquiera de sus aspectos es un acto viciado.

6.4.3. El contenido

6.4.4. La causaA diferencia de lo que sucede en el derecho privado, en cuyo ámbito la causa se referida al origen o fin de las obligaciones, en la LNPA, ella se vincula a los hechos y antecedentes del acto y al derecho aplicable y a su validez hace a la legalidad de la decisión.La LNPA, al referirse a la causa se ha enrolado en una concepción objetivista, y considera que la causa como elemento del acto administrativo está constituida por los antecedentes o circunstancia de hecho (vinculada al ejercicio de facultades discrecionales) y de derecho (los reglamentos dictados por la propia administración).La causa del acto, no puede consistir, exclusivamente, en la voluntad del agente, siendo, por ende, siempre necesaria que ella se sustente en factores objetivables.Son nulos por falta de causa, los actos que genéricamente, intenten fundarse en razones de servicios o de oportunidad, merito o conveniencia.La causa son los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que llevan al dictado del acto administrativo. El acto dictado sin causa, será el acto que responde a la mera intencionalidad del funcionario, por lo tanto, será un acto arbitrario.Estos hechos y antecedentes deben reunirse antes del acto administrativo. La inexistencia de la causa está vinculada con la teoría del abuso o exceso de poder y la ineficacia de los actos administrativos.

6.4.5. La motivaciónLa motivación es la declaración de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto. Está contenida dentro de los que usualmente se denominan “considerandos”.Es la función fáctica y jurídica de él, con que la Administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión.

El acto administrativo, ya sea que su emisión corresponda a una actividad reglada o discrecional, debe siempre basarse en hechos ciertos, verdaderos y existentes al momento de emitirse, de lo contrario estaría viciado de falta de causa o de motivo.En principio, todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motivación implica no solo vicio de forma sino también y principalmente vicio de arbitrariedad. De la motivación solo puede prescindirse en los actos tácitos, pues en ellos no hay ni siquiera manifestación de la voluntad.

6.4.6. El procedimientoLa LNPA, exige que antes de la emisión del acto, se de cumplimiento a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos, y a los que surjan implícitos del ordenamiento jurídico.El procedimiento administrativo, a diferencia de lo que ocurre en el procedimiento judicial civil, el órgano estatal no tiene por misión resolver un conflicto entre partes. Este debe, por ende adecuar su accionar a la verdad jurídica objetiva y superar, incluso con su actuación oficiosa, las restricciones cognoscitivas que pueden derivar de la verdad jurídica meramente formal presentadas por las partes, deliberadamente o no.

6.4.7. La formaPor forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. Es decir el modo de exteriorización de la voluntad administrativa.La omisión o incumplimiento de las formas de instrumentación (escritura, fecha, firma, etc.) o de la forma de publicación (notificación) pueden afectar en distintos grados la validez del acto, según la importancia de la transgresión. Los actos administrativos deben ser notificados al interesado. La publicación no resuelve la falta de notificación. La falta de publicación no vicia al acto.Las formas de instrumentación del acto administrativo pueden ser:

Escrita: los actos administrativos se manifiestan expresamente por escrito y contendrán 1. Lugar y fecha de emisión, 2. Mención del órgano y entidad de quien emana, 3. Expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa, y 4. Individualización y firma del agente interviniente.

Oral: ej. ordenes de agente de policía, ordenes comunes de los superiores a los funcionarios públicos relativa al desempeño diario de sus tareas, etc.

Signos: alarmas, luces de transito vial, etc.

6.4.8. El finTodo acto debe cumplir con la finalidad que surja de las normas que otorgan las facultades pertinentes al órgano emisor, sin que pueda perseguir encubiertamente otros fines públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto.El fin al cual debe propender todo acto administrativo, en tanto acto estatal, es el bien común, considerado no como una simple suma de intereses individuales coincidentes, sino como conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a asociaciones e individuos el logro mas pleno y mas fácil de su propia perfección.

6.5. El silencio como manifestación de voluntadEl silencio es, en sí mismo, una conducta inexpresiva de la administración, pero excepcionalmente y trascurrido cierto plazo que el mismo ordenamiento jurídico establece, el silencio habrá de ser interpretado como negativa de la administración frente a la pretensión deducida, salvo disposición expresa que le acuerde sentido positivo (art. 10 LNPA)

6.6. Caracteres de los actos administrativos: el principio de legitimidad y la ejecutoriedad del actoLos caracteres jurídicos esenciales del acto administrativo regular son:

Legitimidad: es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente.

Ejecutividad: es la obligatoriedad, derecho a la exigibilidad y deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación.

Ejecutoriedad: es la atribución que el ordenamiento jurídico, en forma expresa o razonablemente implícita, reconoce a la autoridad con funciones administrativas para obtener el cumplimiento del acto. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del acto. Cuando el acto sea ejecutivo, pero no ejecutorio, se deberá solicitar judicialmente su ejecución coactiva.

Estabilidad: es la prohibición de revocación en sede administrativa de los actos que crean, reconocen, o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado.

Impugnabilidad: todos los actos administrativos, aun cuando sean regulares, es impugnable administrativamente por vía de recursos o reclamaciones.

Presunción de legitimidad: es la presunción de validez del acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por autoridad competente.La presunción de legitimidad importa, una presunción de regularidad del acto, también llamada presunción de legalidad, de validez, de jurisdicción.La presunción de legitimidad es la suposición de que el acto fue emitido conforme a derecho. La legalidad justifica y avala la validez de los actos administrativos; por eso crea la presunción de que son legales, es decir, se los presume validos y que respectan las normas que regula su producción.

Fundamento: las razones que fundamentan su legitimidad son de orden formal y sustancialFormal: el fundamento de esta presunción radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos.Sustancial: la presunción de legitimidad radica en la presunción de validez que acompaña a todos los actos estatales. Toda ley se considera constitucional, toda sentencia se considera válida y todo acto administrativo se presume legítimo, en virtud de que todos ellos constituyen una expresión del poder soberano del Estado.

CaracteresLa presunción de legitimidad se caracteriza por ser una presunción legal relativa, provisoria, transitoria, calificada clásicamente como presunción iuris tantum, que puede ser desvirtuada por el interesado demostrando que el acto viola el orden jurídico. Por lo tanto, no es un valor consagrado absoluto, iuris et de iure, sino que es un juicio hipotético, que puede ser invertido acreditando que el acto tiene ilegitimidad.El que impugna la legitimidad de un acto administrativo, carga con la prueba de tal circunstancia. En cambio, antes los actos absolutamente nulos, no hace falta acreditar la ilegitimidad porque ellos no tienen presunción de legitimidad.La presunción de legitimidad es relativa y formalmente aparente. La presunción de legitimidad de que goza el acto administrativo de que fue emitido conforme a derecho no es absoluto, sino simple, pudiendo ser desvirtuada por el interesado demostrando que el acto controvierte el orden jurídico, o es contrario a disposiciones emanadas de la autoridad y jurisdicción nacional.

Efectos1. La legitimación no necesita declaración: la legitimación de los actos administrativos no necesita ser declarada por autoridad judicial o administrativa. El Estado no necesita declarar que su actividad es legítima. Tiene a su favor la presunción legal.2. Anulación solo a petición de parte: la nulidad de los actos administrativos, a diferencia de los actos jurídicos privados, no puede declararse de oficio por los jueces, salvo los casos de inexistencia, en los que, el acto no se presume legitimo.3. Necesidad de alegar la ilegitimidad: el administrado debe peticionar, invocar o alegar la ilegitimidad en el caso de que esta exista. Debe cuestionarla por las vías procesales idóneas que la ley autoriza, en sede administrativa, con los recursos y reclamos administrativos o en sede judicial, con las acciones procesales administrativas.4. Necesidad de probar la ilegitimidad: la prueba de la ilegitimidad queda reducida a los actos anulables, no a los nulos de nulidad absoluta e insanable, que están excluido de la presunción de legitimidad. Si no se los presume legítimos, no hay por qué probar que realmente no lo son.5. Ejecutoriedad administrativa: la presunción de legitimidad es presupuesto de la posibilidad administrativa de ejecutar el acto, pues el acto que se presume legitimo tiene obligatoriedad y exigibilidad. A consecuencia de la presunción de legitimidad, la ejecutoriedad del acto no está sujeta a suspensión por efecto de un recurso administrativo o una acción procesal administrativa, siempre que el acto sea anulable. Si el acto es nulo, el recurso suspende la ejecución, entre otros motivos porque la nulidad prima facie hace decaer la presunción. Si carece de presunción de legitimidad, también carece de ejecutoriedad, toda vez que ella es presupuesto de esta.6. Imposibilidad de revocar, modificar y sustituir: la presunción de legitimidad del acto administrativo hace que el mismo no pueda ser revocado o sustituido en sede administrativa una vez notificado, así como tampoco es factible suspender sine die sus efectos.

Ejecutoriedad: la ejecutoriedad es un elemento inescindible del poder. La ejecutoriedad es un carácter esencial de la actividad administrativa, que se manifiesta en algunas categorías o clase de actos y en otros no, dependiendo esto último del objeto y la finalidad del acto administrativo.

Sostener que el derecho de la administración y la posibilidad de obtener su cumplimiento deben ser sometidos al órgano judicial, significa subordinar el órgano ejecutivo al judicial, lo cual no condice con nuestro ordenamiento jurídico, que establece el equilibrio e igualdad de los órganos que ejerce el poder político.Así, la ejecutoriedad es un típico acto de autotutela propia de la función administrativa, a la que el ordenamiento jurídico por ley, contrato o reglamento, le otorga tal carácter, dotándola de medios de coerción que habilitan la realización inmediata y unilateral de estos actos administrativos.La presunción de legitimidad avala la ejecutoriedad, pero a la vez la limita, dado que solo son ejecutorios aquellos actos que la administración puede ejecutar per se, dentro de la categoría genérica de actos regulares. La ejecutoriedad da por sobre entendida la ejecutividad y a su vez la ejecutividad presupone la presunción de legitimidad.La ejecutoriedad es un carácter inseparable de la actividad administrativa manifestándose en algunas de las formas de exteriorización ej. acto administrativo. El hecho de que no todos los actos la manifiesten no significa que no la posean potencialmente.Para que un acto administrativo sea ejecutorio, tiene que tratarse de un acto presumiblemente valido, que goza de presunción de legitimidad y ejecutividad y haya sido notificado. La ejecución administrativa no podrá ser anterior a la notificación del acto. El cual debe ser comunicado al interesado para que tenga conocimiento legal de él. La notificación debe realizarse por medio idóneos para que el acto adquiera eficacia.Debe ser factible física y jurídicamente su ejecución.

6.7. Nulidad y anulabilidad de los actosEl acto viciado es el que aparece en el mundo jurídico por no haber cumplido los requisitos esenciales que atañen a su existencia, validez o eficacia. El defecto, vicio o irregularidad afecta al acto en la medida o magnitud del incumplimiento del requisito concretamente violado. (Ver Dromi pag. 292 a 297)

Vicios: concepto y examen en particular.

Art. 14 de la ley 19.549: “El acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.b) Cuando fuera emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este ultimo supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocado; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiro su dictado”.

- Error, Dolo y Violencia: afectan la voluntad.- Simulación: un defecto autónomo del acto administrativo.

Error: es el falso o deforme conocimiento o una ausencia de este respecto de uno, varios o todos los elementos del acto administrativo. Se evalúa la gravedad de este vicio para determinar cuál es la invalidez que va a producir.

Se toma en cuenta que la administración tuviera conocimiento de este error al momento de dictar el acto o hubiera dictado un acto distinto. El error que no sea esencial, será una mera irregularidad que no invalida el acto, pero de todas maneras habrá que analizar cada caso en concreto. Ej. de error esencial: un indulto a una persona que no se quería indultar.

Dolo: toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo que es verdadero. Cualquier artificio o manipulación que se emplee para conseguir la realización de un acto jurídico. Para generar la invalidez del acto debe ser grave y determinante de la acción de la administración.

Violencia: como utilización de medios coercitivos sobre el administrado o el agente público para obligarlo a realizar un acto cuyo objeto no resulta en forma total o parcial libremente querido por quien lo emite. La violencia repercute sobre el elemento causa de los actos administrativos. Un acto dictado con violencia es incausado.

Simulación: cuando se encubre el carácter jurídico de un acto bajo la apariencia de otro, o cuando el acto contiene cláusulas que no son sinceras o fechas que no son verdaderas o cuando por el se constituyen o transmiten derechos a personas interpuestas que no son aquellas para quienes en realidad se constituye o se transmite.

La simulación puede ser absoluta (cuando produzca que no exista uno de los elementos del acto –nulidad absoluta-); o relativa (cuando existan estos elementos, pero se encuentren viciados –nulidad relativa susceptible de saneamiento).

Vicios en el Procedimiento.- Acto dictado prescindiendo del procedimiento establecido: para que la nulidad sea absoluta debe haberse prescindido totalmente del procedimiento establecido (ausencia total de tramite).También, puede ser que se le haya violado la defensa en juicio, en tal caso la nulidad será absoluta. Si el defecto es subsanable, no hay violación de la garantía de defensa en juicio.- Omisión de un tramite esencial (Ej. un dictamen jurídico).

Competencia (Art. 14 inc. B).- En razón del territorio: genera una nulidad absoluta, se produce cuando un órgano estatal excede el ámbito territorial dentro del cual tiene competencia. Por Ej. una decisión del P.E Pcial. de ejercer poder de policía sobre actividades realizadas en Cap. Fed.- En razón de la materia: se produce cuando la administración se expide con relación a materia ajena a su competencia. Produce la nulidad absoluta.- En razón del grado: respecto a esta cuestión existen dos posturas: la primera nos dice que siempre es susceptible de saneamiento, mientras que otra parte de la doctrina nos dice que es una causa de nulidad absoluta. Cassagne, por su parte, sostiene que siempre es una causal de nulidad relativa, a excepción de aquellos supuestos de avocación o sustitución.

Vicios en la Causa del Acto.Se produce una ausencia de antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que preceden y justifican el acto, así como la circunstancia de que estros sean falsos, por lo que provocara la nulidad absoluta del acto. Ej. la cesantía basada en un delito inexistente o una multa fijada en hechos falsos.

Vicios en el Objeto del Acto.Configura, en principio, nulidad absoluta ya que la ilicitud o la irrazonabilidad, como la imposibilidad física o jurídica y la inmoralidad son todas circunstancias cuya gravedad afectan el orden publico administrativo.Parte de la doctrina, Cassagne entre ellos, entiende que la falta de certeza e indeterminación es una nulidad relativa susceptible de ser saneada por la administración y los particulares.

Vicios en la Forma del Acto.Se distingue entre formas esenciales y formalismos. Si el vicio recae en las formas esenciales, la nulidad del acto será absoluta y, si las formas no son esenciales, la nulidad será susceptible de saneamiento.

Vicios Relativos a la Publicidad del Acto.Como por Ej. la falta de notificación. Si el acto no fue publicitado, no tiene eficacia sobre terceros. Si fue publicitado en forma irregular, será una nulidad relativa susceptible de saneamiento.

Vicios en la Finalidad del Acto.El vicio que afecta a la finalidad del acto se llama “desviación de poder”. El fin que el acto persigue debe hallarse en el marco del ordenamiento jurídico. Existe desviación de poder, toda vez que el funcionario actúa con una finalidad distinta a la prevista por la ley. Por Ej. cuando el funcionario actúa en beneficio personal o de un tercero. 6.8. Facultades revocatorias de la AdministraciónEl acto administrativo puede ser revocado por razones de legitimidad o de oportunidad.La revocación del acto administrativo por razones de oportunidad, procede siempre respecto de cualquier tipo de acto administrativo, sea este reglado o discrecional.La estabilidad del acto administrativo es un carácter esencial de él, que significa la prohibición de revocación en sede administrativa de los actos que crean, reconocen o declaran un derecho subjetivo, una vez que han sido notificados al interesado, salvo que se extinga o altere el acto en beneficio del interesado. Pero hay actos administrativos que no gozan de estabilidad, por lo cual no son susceptibles de revocación por la administración.La revocación es pues la declaración unilateral de un órgano en ejercicio de la función administrativa por la que se extingue, sustituye o modifica a un acto administrativo por razones de oportunidad o de legitimidad.

Se distingue entre revocación y anulación de acuerdo con el órgano que dispone la extinción. Se denomina revocación a la que se opera en sede administrativa, ya se origine en razones de oportunidad o ilegitimidad. Se reserva el término anulación para nominar la extinción del acto ilegitimo dispuesto en sede judicial.La administración puede revocar sus propios actos, para satisfacer actuales exigencias de interés público o para restablecer el imperio de la legitimidad; más aun cuando lo es a favor del administrado, en cuyo caso el administrado favorecido no podrá oponerse, pues el acto de revocación no le habría ocasionado agravio alguno.La revocación por razón de ilegitimidad procede en dos supuestos, por ilegitimidad originaria, es decir cuando el acto ha nacido viciado, y por legitimidad sobreviniente cuando un acto nació valido y se torno invalido por un cambio en el ordenamiento jurídico o la desaparición de un presupuesto de hecho que altera la relación entre normas y el acto.La revocación por razones de ilegitimidad, cuando el acto es anulable, es de carácter declarativo, es decir que genera efectos desde la fecha de emisión del acto revocado. Se extinguen los efectos innovativos del acto cuando es nulo.Los actos regulares no se podrán revocar, como principio, aunque si por excepción, cuando se hubiere conocido el vicio. Todo ello indica que la ley admite la posibilidad de revocar un acto que siendo regular tiene vicios, o sea que el supuesto en estudio solo puede darse en un acto que no tenga vicios graves, porque si lo tuviera seria irregular, pero que tenga vicios, porque el interesado los ha conocido. Cuando el acto es nulo, la revocación es imperativa y cuando es anulable la revocación es facultativa.

UNIDAD 7EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

a) Noción conceptual del procedimiento administrativoBotassi define al procedimiento administrativo como la sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión final materialmente administrativa

Comadira señala que el procedimiento administrativo debe ser entendido como el conjunto de formas que aseguran, por un lado, la eficacia de la gestión de la Administración y por otro, el respeto de los derechos e intereses particulares.

Proceso y procedimientoPrincipales diferencias:

Proceso jurisdiccional Procedimiento administrativoBasado en el principio de PRECLUSIÓN Basado en el INFORMALISMO

La COSA JUZGADA da a la sentencia una inmutabilidad casi absoluta

No acontece lo mismo en el procedimiento (sin perjuicio de la estabilidad del acto), la decisión final puede ser revocada a favor o en contra

Es dirigido por el juez o tribunal como órgano ajeno a las partes de la controversia

Es dirigido y coordinado por la administración pública, que es parte. No siempre hay conflicto con el particular, pudiendo aparecer éste como “interesado”

El procedimiento como instrumento de protección del particularPara Hutchinson el procedimiento tiene una doble finalidad:-Importa una garantía de los derechos de los particulares-Asegura la pronta y eficaz satisfacción del interés general.Por ello, el procedimiento sirve como protección jurídica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aquella.También expresa que “el procedimiento administrativo obra como una autodefensa procesalizada estableciendo normas formales al ejercicio de las prerrogativas estatales”.

Principios del procedimiento administrativo:

Impulso de oficio: el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a instancia de parte, pero la impulsión o dirección del expediente hasta su fin le corresponde a la administración.Preeminencia de la verdad material: a diferencia del proceso judicial en que se busca la verdad que surja de las pruebas aportadas por las partes (formal), en el procedimiento la administración busca la verdad material y si con lo probado o alegado por el administrado no alcanza, la administración puede actuar de oficio para llegar a probar dicha verdad.Informalismo: (art. 1, inc. C ley 19549) el particular puede dejar de lado exigencias formales no esenciales que puedan ser cumplidas más adelanteContradicción: deriva del principio de la inviolabilidad de la defensa en juicio (Art. 18 C.N) e implica la prohibición de que los jueces dicten alguna resolución sin haber oído previamente a quienes pudieran verse directamente afectados por ella. Para ello es necesario que cada una de las partes cuente, durante el desarrollo del proceso, con razonables oportunidades de audiencia y prueba.Celeridad: con este principio se busca concentrar en un mismo acto o audiencia todas las diligencias o medidas de prueba pertinentes, proveer todos los trámites que puedan impulsarse a la vez en una sola resolución, simplificar los procedimientos, concentrar los elementos de juicio, eliminar plazos inútiles, evitar trámites lentos, etc.Debido proceso: se refiere al llamado “debido proceso adjetivo” y se encuentra íntimamente relacionado con la garantía de defensa en juicio (Art. 18 C.N), que comprende:Derecho a ser oído: la administración no puede decidir (es decir emitir el acto) sin antes escuchar a la parte interesada (por medio de pruebas o alegatos) o sin darle la posibilidad de expresarse sobre el mérito de la decisión (a través de recursos y reclamos)Derecho a ofrecer y producir pruebas: la finalidad de la prueba es descubrir la veracidad de los hechos que hacen a la cuestión planteada. Tanto el particular como la administración tienen derecho a ofrecer y producir las pruebas que crean convenientes. La administración podrá negarse a hacer efectiva una prueba propuesta por el particular cuando justifique que ésta es irrazonable.Derecho a una decisión fundada: la decisión que tome la administración debe resolver todas las pretensiones de las partes, expresando los fundamentos de la emisión del acto (motivación).Gratuidad: salvo que una norma exprese lo contrario, el procedimiento es gratuito. El particular no está obligado a hacerse representar profesionalmente por un abogado (salvo que se debatan cuestiones jurídicas) para que todos los afectados tengan la posibilidad de reclamar sin que la falta de dinero o de abogado sea un impedimento.

La reclamación administrativa previa

Art 30-31 y 32 de la ley 19549.

El estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente son previo reclamos administrativo dirigido al Ministerio o Secretaria de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica.

El reclamo versara sobre los mimos hechos o derechos que se encovaran en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.

Este reclamo no será necesario cuando una norma expresa así lo establezca o cuando: Se tratare de repetir lo pagado al estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente. Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.

Recursos reglados en las leyes de procedimiento de la Nación

Reconsideración: es el medio impugnatorio tendiente a que el mismo órgano que dictó el acto lo revoque (aunque haya actuado por delegación), sustituya o modifique por contrario imperio. Procede contra-actos definitivos (que resuelven el fondo de la cuestión planteada)-Asimilables a definitivos (impiden totalmente la tramitación o pretensión del particular)-Actos interlocutorios o de mero trámite (aquellos que causen gravamen y no puedan rectificarse al dictarse el acto definitivo).Es optativo, ya que no es requisito previo al jerárquico.

Si un recurso de reconsideración es extemporáneo en su interposición y la administración lo resuelve por el fondo del planteo esta decisión reabre la vía jerárquica o judicial. Sin en cambio lo tramita para desestimarlo formalmente, no reabre ninguna vía.El plazo para interponerlo es de 10 días.

Jerárquico en subsidio: cuando expresa o tácitamente se hubiera rechazado el recurso de reconsideración el órgano inferior debe elevar de inmediato y de oficio el expediente al órgano encargado de tramitar y resolver el recurso jerárquico. Dentro de los 5 días de recibido por el superior podrá el peticionante mejorar o ampliar los fundamentos de su recurso.

Jerárquico: es el medio por el cual todo interesado puede ocurrir al órgano superior jerárquico tanto de la administración central como de la descentralizada (en estos casos suele llamárselo jerárquico menor o jerárquico interno) a efectos de que revise la decisión del inferior que haya lesionado el derecho subjetivo o interés legítimo del recurrente. Es un recurso generalmente necesario para poder ocurrir a la vía judicial, pues ordinariamente con él se agota la vía administrativa. Plazo para interponerlo: 15 días.

De Alzada: el acto impugnable debe emanar del órgano superior de un ente descentralizado. El ministro de la presidencia de la Nación en cuya jurisdicción actúe el ente autárquico será el competente para resolver el recurso (se han incluido en este supuesto a las Universidades Nacionales)Si el ente descentralizado fue creado por el Congreso procede únicamente el control de legitimidad del acto. A contrario sensu si el ente fue creado por decreto del PE, procede también por motivos de oportunidad.Este recurso es optativo, ya que frente al acto definitivo puede optarse por la vía judicial directa. Plazo para interponerlo: 15 días.

Aclaratoria: se solicita cuando existe contradicción en la parte dispositiva del acto, o entre su motivación y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisión, petición o cuestión planteada. NO ES UN RECURSO. No existe impugnación, ni el órgano administrativo revoca, modifica o sustituye el acto.

Revisión: la LNPA en su art. 22 prevé el recurso extraordinario de revisión contra actos firmes cuando:*Resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase o no pedido aclaratoria (10 días)*Después de dictado el acto se recobraren documentos (30 días)*Se hubiere dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía, o se hubiere declarado después. (30 días)*Se hubiere dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra actividad fraudulenta (30 días)

Queja: Con el objeto de corregir los defectos de trámite y particularmente el incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios del procedimiento administrativo se le concede al administrado –a través de la queja- la potestad de acudir ante el superior jerárquico inmediato, a efectos de que éste disponga las medidas necesarias para subsanar las anormalidades incurridas en las actuaciones.Se trata de una vía administrativa que no constituye técnicamente un recurso, en razón de que con ella el administrado no pretende la impugnación de acto alguno.En el procedimiento administrativo la queja cumple una doble función ya que no sólo corrige los defectos de los actos ya dictados sino que también hace posible que el administrado disponga de un remedio frente a la mora de la Administración en cumplir con su deber de dictar el acto administrativo pertinente, con independencia de la facultad del particular de poner en funcionamiento el silencio (denegatoria tácita) o el amparo judicial por la morosidad administrativa.Al no pretenderse con la queja la impugnación de los actos administrativos, la misma constituye una reclamación la queja tiene que presentarse ante el superior jerárquico inmediato, quien debe resolverla sin otra sustanciación que el informe que puede requerir al inferiorInterpuesta la queja, el órgano superior inmediato la resolverá dentro de los cinco (5) días, contados desde la fecha en que la queja fue recibida o desde el día en que se recibió el informe, según el caso.La decisión que se dicte es irrecurrible y en ningún caso suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya producido

UNIDAD 9: DINAMICA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

9.1 El estado en la Economía

9.1.1 Modelos Económicos Fue a partir de la Segunda Guerra Mundial cuando la intervención estatal se amplió de forma importante. El intervencionismo en las épocas de guerra y de depresión económicas amplió las funciones del Estado y aumentó el gasto público y aunque tras la vuelta a la paz algunos gastos, nunca retornaban a su nivel previo.En el periodo de entre guerras surgieron los controles del comercio exterior y las intervenciones en los mercados de divisas. En ese mismo periodo se difundió la teoría keynesiana que proponía la intervención del Estado en la economía, a través de la política fiscal y la política monetaria, para evitar la crisis de desempleo. Por último, en el periodo posbélico se difundió la participación activa en pos del desarrollo económico.Después de la Segunda Guerra Mundial se generaliza en Europa la convicción de que es el Estado el sujeto económico que debe impulsar el crecimiento económico. De este modo, durante los años sesenta y setentas se generó un protagonismo creciente del Estado en las actividades industriales de los principales países europeos, surgieron así las primeras manifestaciones de las "economías mixtas de mercado" que suponían que más del 16.5 % del PIB (Producto Interno Bruto) era generado por el Estado en la Europa de los setentas.El Estado, como representante oficial de la sociedad capitalista, tiene que hacerse cargo del mando de la producción, pero básicamente de la administración de la industria y de todas las ramas de la producción para que esta ya no perteneciera a unos u otros individuos en competencia, sino por el contrario, estas ramas de la producción pasarían a manos de toda la sociedad, con arreglo a un plan general y con la participación de todos los miembros de la sociedad. La presencia económica y social de un aparato burocrático, fuerte, centralizado y social es un elemento constitutivo básico en la modernización capitalista, cuyas políticas estatales han afectado los mecanismos, modalidades y tasas de acumulación de capital, y los mecanismos de distribución de los frutos del progreso técnico contenido en la industria.

9.1.2 El modelo económico de la Constitución Nacional:Constitución reformada en 1994 tiene normas nuevas y algunas de ellas, como por ejemplo el nuevo Art. 42, es toda una definición de modelo económico. Si la Constitución no tenía antes un modelo económico porque Alberdi nunca dijo si la Constitución era liberal o de economía planificada, y en general los comentaristas han interpretado que era un marco abierto, el Art.42 cuando habla del control de los monopolios, cuando habla de la preservación de los derechos de productores y consumidores y habla de la regulación económica, no puede estar hablando de ninguna otra cosa que una economía de mercado sujeta a regulación, sujeta a responsabilidad. Si uno contrasta la impronta neoliberal que trae este artículo con otras normas que ha incorporado la reforma de 1994 como la llamada nueva “cláusula del progreso”, en el Art. 55 Inc.19, que habla del desarrollo humano, del crecimiento económico con justicia social, de defensa del valor de la moneda, de la igualdad real de oportunidades; nada de esto es neutro. Está en el campo valorativo pero está en el campo valorativo que el legislador debe seguir, porque si bien en los tiempos que vivimos muchas de estas cosas no son realidades, no dejan de ser parte del deber ser, del marco que el legislador debe seguir si el imperio de la Constitución existe.

9.2 Servicio Público: 9.2.1 conceptoEs una actividad de prestación de parte del estado. A través de su prestación se satisfacen necesidades de interés público; puede ser llevada a cabo en forma directa por la Administración o en forma indirecta, con terceros vinculados al estado a través de un contrato de concesión de servicio público.A través de la concesión de servicio público, el estado concede a un tercero sus facultades, pero se reserva la titularidad; por ello dicta el marco regulatorio necesario para llevar adelante la modalidad de la prestación, explotación, fiscalización y jurisdicción del servicio público. (Dromi) Cuando hablamos de los servicios públicos nos referimos a las prestaciones que cubren necesidades públicas o de interés comunitario, que explicitan las funciones fine del Estado, de ejecución per se o por terceros, mediando concesión, licencia, permiso, autorización o habilitación, pero siempre bajo la fiscalización estatal. Es decir pude tratarse de la provisión de agua, luz, gas, teléfonos, como de la prestación de servicios de educación, salud, transporte, seguridad.

9.2.2 Caracteres Continuidad: la continuidad del servicio indica que este debe prestarse toda vez que la necesidad que cubre se haga presente, es decir que se debe efectuar oportunamente, y de manera ininterrumpida, sin paralizarse ni suspensiones, que cercenen los derechos de los usuarios.Hay servicios que por la necesidad colectiva que satisfacen no pueden ser interrumpidos por ej. la provisión de

agua de agua potable, electricidad, es decir son de continuidad absoluta, y son de continuidad relativa los servicios de bomberos, instrucción primaria etc.No obstante los dos tipos de continuidad en principio hay que mantenerlo inalterado, pues dada la necesidad colectiva del servicio, este debe mantener una permanencia. Para asegurar la concreción de la continuidad se ha previsto, la reglamentación del derecho de huelga, y la restricción del lock-out patronal, para impedir su paralización, la aplicación de la imprevisión para que en caso de dificultades económicas no se paralice el servicio. Serán considerados servicios esenciales los servicios sanitarios hospitalarios, producción y distribución de agua potable y energía eléctrica, control del tráfico aéreo.

Regularidad: significa que el servicio debe prestarse conforme a reglas preestablecidas o a determinadas normas La regularidad indica el ritmo y equilibrio con que se presta el servicio, se refiere por ej. al horario en los transportes. La CN, al imponer a las autoridades el deber de proveer al control de la calidad y eficiencia de los SP, esta reconociendo los derechos de los usuarios a un nivel de prestación adecuada, al mejoramiento de las condiciones de vida.

Uniformidad: implica igualdad de trato de las prestaciones. La igualdad en la prestación del SP es el derecho de exigir y recibir el servicio en igualdad o uniformidad de condiciones, sin discriminación, no privilegios. Deriva del principio constitucional de igualdad ante la ley. La igualdad de tratos para los usuarios de un determinado servicio de que se trate. La CN indica expresamente que los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derechos a condiciones de trato equitativo y digno.

Generalidad: el servicio puede ser exigido y usado por todos los habitantes sin exclusión alguna. El servicio se establece para satisfacción de una necesidad general o colectiva. Se trata de prestaciones de interés comunitario.

Obligatoriedad: es inherente al servicio por su propia naturaleza la obligatoriedad de la prestación que se corresponde con el derecho subjetivo del usuario de exigirla. Por su parte el usuario no está en principio, obligado a usar el servicio, excepto en algunos casos en que por el fin que el estado persigue, el servicio es instrumento idóneo para alcanzar aquel fin, por ej. la instrucción primaria que tiene por fin la educación, la provisión de agua potable que tiene por fin la salubridad y la higiene.

9.2.3 Creación y extinciónLa creación o instalación de un SP, es exigida por una demanda o necesidad colectiva. Por ello el Estado, por si o a través de terceros decide satisfacerla por medio de un SP, ya sea creándolo o autorizando su funcionamiento.La competencia para la creación de un SP, es por lo común local o provincial, en virtud de los poderes no delegados por las provincias a la Nación por excepción la Nación puede crear servicios.En conclusión, la competencia para crear SP, corresponderá a la Nación o la provincia según sea la naturaleza y las modalidades de la actividad que se trate.Por imperativo constitucional, la competencia corresponde la PE, como responsable político de la administración general del país, pues tratándose de un SP, que es parte de la función administrativa y participa de sus caracteres, es el PE, el órgano administrador por excelencia, y le corresponde ejercer la función administrativa de creación de un SP.

La modificación de la situación de hecho que da lugar al SP, puede plantear su supresión, porque ha desaparecido la necesidad colectiva. La competencia para modificar o suprimir el SP corresponde al órgano que lo creo, por lo tanto si el servicio es creado por ley, quien debe hacerlo es el congreso, si se lo ha creado por acto administrativo, entonces quien debe modificarlo o suprimirlo es el PE.

9.2.4 sistemas de prestaciónGestión directa: Es la que tiene lugar cuando el SP es atendido y prestado por órganos o entes que componen la administración, ya sea por órganos centralizados, entidades autárquicas. Empresas o sociedades del Estado, et. . Estas modalidades de gestión son denominadas tb gestión indiferenciadas (cuando la cumple órganos centralizados) y gestión diferenciada (cuando se atribuye a entidades autárquicas, empresas o sociedades)

Gestión indirecta: tiene lugar cuando el servicio es prestado por los particulares, que puede ser sujeto privado o entidades públicas no estatales. Procede por locación de servicios, por medio de concesiones de servicios, por

medio de cooperativas etc.En el caso de la locación, se presenta como una forma contractual predominantemente de derecho privado, en cuya virtud la administración confía la prestación de un SP a un particular bajo su control y vigilancia, pero sin atribuirle, como en la concesión, poderes y atribuciones para ese fin.Se tratar de un contrato de locación de servicio en el cual el empresario se hace cargo del servicio ya organizado. Los usuarios del servicio arrendado no tienen relación jurídica con el empresario, sino con la administración a quien le debe pagar el precio del servicio. En el arrendamiento no existe ninguna delegación del poder público, ya que el empresario no está autorizado para el cobro de las tarifas ni el ejercicio de ciertas prerrogativas que corresponde a la administración.En cambio la concesión por su parte, es un contrato administrativo por el cual un ente estatal encomienda a un tercero la organización y funcionamiento de un SP, en forma temporal, otorgándole determinados poderes y atribuciones a ese fin, asumiendo dicha persona la prestación del servicio la prestación del servicio a su propio costo y riesgo, percibiendo por ello una retribución, que puede consistir en el precio pagado por los usuarios, o en subvenciones o garantías que le fueren reconocidas, o en ambos casos a la vez, cumpliéndose el SP, bajo vigilancia y control de la autoridad administrativa.También el SP puede ser prestado por cooperativas, que se caracterizan porque no son sociedades de especulación y tienen un sustrato económico y moral que contribuye a vigorizar los vínculos de la solidaridad social.

Gestión mixta: son las que resultan de la aplicación simultanea o conjunta de cualquiera de los sistemas anteriores, o de otros que se hayan adoptado, siendo obvio que el estado tiene la posibilidad de crear y aplicar los que a su juicio sean mas útiles para la gestión de determinados servicios públicos, conforme a los principios constitucionales vigentes.

9.2.5 Situación jurídica del usuarioSe entiende que los usuarios de un SP, son las personas que efectivamente lo utilizan, aquellas en cuyo beneficio ha sido creado ese servicio, y que experimentan las necesidades o exigencias que el SP procura satisfacer.El SP crea un vínculo entre la entidad que la presta y el usuario, imponiendo obligaciones y creando derechos a favor de uno y otro Los SP se distinguen en uti singulari, están destinados a individuos específicamente determinados o determinables, para quien la utilidad del servicio es concreta y particular y los uti universi, el destinatario es la población en general y en su conjunto, es decir la colectividad, siendo los usuarios indeterminados.Los SP uti universi se acepta que la situación que del usuario es de tipo legal o reglamentaria quedando excluida la posibilidad se ningún tipo de relación contractual, ya que el usuario es la comunidad. No existiendo usuarios determinados o individualizados.Los SP uti singularis, se suelen hacer una distinción entre los obligatorios y los voluntarios. De tal forma, que en el primer caso, prevalece el criterio de considerar la situación jurídica del usuario también como una situación legal o reglamentaria.Y cuando se trata de SP uti singulari facultativo el criterio predominante de la situación jurídica del usuario ya sea que se haya establecido como una situación legal o reglamentaria o más frecuentemente como una relación contractual

9.3 Noción de policía, de poder de policía y policía administrativaLas limitaciones a los derechos individuales, en razón del interés público se denomina policía y poder de policía. Dentro de la función administrativa se inserta una modalidad de obrar de contenido prohibitivo y limitativo, llamada policía. Dentro de la función legislativa, se incorpora una modalidad reglamentaria de derecho llamada poder de policía.El poder de policía es parte de la función legislativa que tien por objeto la promoción del bienestar general, regulando a ese fin los derechos individuales, reconocido expresa e implícitamente por la CN, extendiéndose hasta donde la promoción del bienestar general lo haga conveniente o necesarios dentro de los límites constitucionales. El poder de policía se manifiesta a través de normas generales, abstractas e impersonales, objetivas, siendo su objeto más amplio que la policía, pues versa sobre la limitación de los derechos reconocidos a fin de promover el bienestar general.La policía es la parte de la función administrativa que tiene por objeto la ejecución de las leyes de policía. La policía se manifiesta a través de normas particulares (actos administrativos) que constituyen la individualización o concreción de la norma jurídica general o abstracta.La policía es una función no un órgano de la administración. La policía es parte de la función administrativa y como parte de esta, y a la igual que esta puede ser ejercida por los tres órganos del poder. Toda policía es

administrativa. Solo un trozo de la administración es policía.Las características que se quieren atribuir como propias a la policía respecto de otras manifestaciones administrativas del Estado ej . empleo de la coacción (medio) conservación del orden (fin) no tienen entidad jurídica suficiente para que se pueda hablar de un régimen jurídico propio de la policía.

9.3.2 fines y limites Limites al Poder de Policía. 1º Principio de Razonabilidad: la razonabilidad es la adecuación de los medios utilizados por el congreso para la obtención de los fines que determinan la medida, a efectos de que tales medios no aparezcan como infundados o arbitrarios. 2º Respeto a la Esfera Constitucional: tanto las Pcias. como la Nación, deben ejercer el poder de policía dentro de sus respectivas esferas de acción marcadas por la constitución, sin transgredir la esfera ajena. 3º Inviolabilidad de la Vida Privada: esta limitación adquiere carácter fundamental, protegiendo generalmente el hogar o domicilio. En ese ámbito el individuo goza de un mínimo de libertad que es inviolable y, en principio, inaccesible por el poder del estado. Se asimilan a esto la inviolabilidad de la correspondencia epistolar y los papeles privados, según lo establece el Art. 18 CN.

9.3.5 Falta y contravenciónEl delito, para que se configure, tiene como condicionante ineludible que exista dolo o culpa en el actor, mientras que la contravención es una sanción que se impone ante la infracción del poder de policía.Las provincias solo pueden legislar sobre contravenciones, mientras que la Nación puede legislar tanto sobre contravenciones, como sobre delitos.

Clasificación de las Contravenciones. Contravenciones Instantáneas: son aquellas que se agotan en el mismo momento en que se configura, como por Ej. una infracción de transito. Contravenciones Permanentes: son aquellas en las que el infractor persiste en la conducta durante la respectiva unidad de tiempo. Contravenciones Continuadas: se relacionan con la teoría de unidad o pluralidad de delitos, teniéndose que determinar en cada caso, si se han configurado una o más contravenciones. Contravenciones por Acción: se configuran en un hecho positivo. Contravenciones por Omisión: se configuran por u hecho negativo.

9.3.6 Procedimiento y clases de sanciones Multa: el ejemplo más común y el mas aplicado, en cuanto a contravenciones, es aplicable a las personas jurídicas, esto es la diferencia clásica entre penalidad policial y delito.La multa no tiene efectividad propia, debiendo la administración recurrir a la justicia para hacerla cumplir coactivamente, no puede hacerlo per se.La multa no puede ser confiscatoria y debe analizarse cada caso en particular.

Privación de la Libertad: los límites que se deben respetar son los de la temporalidad, es decir, el breve plazo que debe observar, pues de lo contrario estaríamos ante la sanción de un delito y no de una falta, lo que tornaría a la penalidad de arresto en irrazonable en función del hecho.

Decomiso: se trata de la pérdida definitiva de una cosa mueble por razones de seguridad, moralidad o salubridad. No es efectiva para estos casos la garantía constitucional que determina la protección de la propiedad privada.Ante el decomiso, no corresponde indemnización, tratándose, según Marienhoff, de una limitación a la propiedad privada en interés público.

Inhabilitación: es la imposición de una incapacidad como pena contravencional par que ciertos derechos no puedan ser ejercidos. Esta penalidad puede ser aplicada en forma principal o de manera accesoria; y se puede aplicar por tiempo determinado o de forma definitiva.

Clausura: la particularidad que tiene esta especie de penalidad es que recae sobre el lugar físico donde se ejerce la actividad, es decir, sobre el local, oficina o estudio que dio pie a la sanción.Puede ser aplicada en forma suspensiva o definitiva y se trata de una sanción complementaria.

Amonestación: es la penalidad contravencional mas benigna, generalmente se aplica a contravenciones de una mínima gravedad, como por Ej. una trasgresión a los reglamentos de transito.

Caducidad: procede la caducidad como medida de un incumplimiento, cuya causa es imputable al autor y se trata de un incumplimiento a los deberes que tiene aquel que goza de una actividad cuyo ejercicio es fundado en un permiso o autorización de la administración (Ej. el permiso de uso de una playa). El incumplimiento de los deberes que genera dicho permiso, da origen a la aplicación de la caducidad y no a la aplicación de la inhabilitación.

UNIDAD 12: LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

a) ConceptoHabrá responsabilidad del Estado toda vez que un particular haya sufrido un daño moral o material causados por hechos o actos que aquel deberá indemnizar.

Responsabilidad contractual y extracontractual Existirá responsabilidad contractual del Estado siempre que el cocontratante resulte dañado en su esfera de intereses jurídicos como consecuencia de la acción u omisión estatal, lícita o ilícita. En cambio, la extracontractual, surge de la actuación dañosa del Estado con respecto a sus administrados, y a su vez puede ser legítima o ilegítima (lícita o ilícita).Cassagne sostiene que la diferenciación no está en la fuente de la responsabilidad sino que en el hecho de aplicarse la responsabilidad a un vínculo contractual o extracontractual.

Por actividad lícita e ilícita Cuando la actuación estatal se reputa legítima (sea administrativa, legislativa o judicial), si bien existe por parte de los administrados el deber de soportar sacrificios patrimoniales por razones de interés público, es justo que la reparación deba limitarse al valor objetivo del derecho sacrificado y a todos los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actuación estatal, con exclusión del lucro cesante (Laplacette, Cantón, Motor Once), de las circunstancias personales y de las ganancias hipotéticas. Con respecto a esto, existe un nuevo criterio que sostuvo la Corte Nacional (“Sánchez Granel”) en el cual considera que debe ser integral la reparación por el daño por actividad legítima contractual. Requisitos para este tipo:*Imputabilidad material de los daños al Estado (imputación jurídica)*Relación de causalidad entre el accionar del Estado y el perjuicio.*Existencia de daño cierto*Sacrificio especial*Ausencia del deber de soportar el daño (Fallo Columbia)Cuando la actuación estatal se reputa ilegítima (comprende la ilegalidad objetiva, la irrazonabilidad o injusticia) lleva como presupuesto el incumplimiento irregular de la función administrativa, algo así como el funcionamiento defectuoso configurado por la acción u omisión del Estado; ésta última en tanto sea antijurídica, ya que si bien no siempre existe una norma expresa, debe existir un deber jurídico que consagre la garantía o la obligación de obrar del Estado en determinado sentido. En estos casos la reparación debe ser integral.Requisitos para este tipo:*Imputabilidad material de los daños al Estado (imputación jurídica)*Relación de causalidad entre el accionar del Estado y el perjuicio.*Existencia de daño cierto*Falta de servicio

Por lesión a derechos e intereses.Marienhoff está de acuerdo con que cabe la responsabilidad estatal en ambos supuestos. Sostiene que el daño, para ser resarcible, basta con que ocasione perjuicios materiales, sin que al respecto deba distinguirse entre agravio a un derecho subjetivo o a un mero interés.

Fundamentos de la responsabilidad del Estado, diversas teoríasDoctrinas que fundamentan la responsabilidad:*Del sacrificio especial: Art. 16 C.N.*De igualdad ante las cargas públicas: Art. 16 C.N

*Por falta en el servicio y función públicos:*Por enriquecimiento sin causa:*Garantía de la propiedad: Art. 17 C.N*De los derechos adquiridos: Arts. 14 y 17 de la C.N. La C.S.J.N ha dicho que el término propiedad en ellos enunciado comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de si mismo, fuera de su vida y de su libertad.*Del Estado de Derecho: se basa en el respeto por el derecho y la seguridad jurídica de los particulares, derivados de los principios de la Constitución y su preámbulo. No puede decirse que alguien está sometido al ordenamiento jurídico si no es responsable por los daños que ocasiona y los indemniza debidamente y el Estado no es ajeno a esta regla (Fiorini, Marienhoff)

b) El principio de la responsabilidad en ArgentinaSi bien la responsabilidad a nivel contractual se reconoció desde al principio, la doctrina (Marienhoff, Diez y otros) coinciden en que la responsabilidad extracontractual por la actividad estatal se consagra con el caso “Devoto” (1933), por las razones expuestas en “evolución jurisprudencial de la responsabilidad estatal”.

Normas constitucionales y legislativasCassagne sostiene que la obligación de reparar tiene como fundamento el principio de la corrección del desequilibrio causado al administrado que soporta un daño, desigualdad que requiere una justa restitución. No nace del daño sino de la alteración del principio de igualdad (Art. 16 C.N). No obstante lo anterior, también cabe mencionar los fundamentos que presenta Marienhoff al referirse al Estado de Derecho como idea base de la responsabilidad estatal (Ver teorías sobre responsabilidad del Estado)

La ley 224 y el código civilLa ley 224 (1859) sentó el principio de responsabilidad extracontractual del Estado. Reconocía el derecho a indemnización por perjuicios causados por empleados de las autoridades legítimas del país.Al considerarse subsidiaria la aplicación del Cód. Civ. al derecho público, se obtienen distintos mecanismos de atribución de responsabilidad estatal:Art. 1109: “todo el que ejecuta un hecho que por su culpa o negligencia ocasiona un daño a otro, está obligado a la reparación del perjuicio. Esta disposición es regida por las mismas disposiciones relativas a los delitos del derecho civil”Art. 1112: “los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas, son comprendidas en las disposiciones de este título”Art. 1113: “la obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas de que se sirve, o que tiene a su cuidadoCrítica: la Corte crea la responsabilidad indirecta por la aplicación de estos artículos, con la finalidad de evitar la solución de los arts. 36 y 43 del C.C., que consideran que las personas jurídicas (en este caso el Estado) no responden por daños generados por sus representantes (funcionarios). El art. Que mejor encuadra para el caso de responsabilidad es el 1112, ya que considera la responsabilidad por falta de servicio; mientras que el 1109 y el 1113 se refieren a la responsabilidad por culpa (que no es presupuesto de la responsabilidad extracontractual del Estado, el presupuesto es la falta de servicio) y a la responsabilidad por los daños de sus empleados (pero los agentes públicos no son empleados del Estado, son órganos) respectivamente.

La ley de procedimientos administrativosLa ley de procedimientos administrativos, en su art. 7, inc. C, establece como requisito esencial del acto Adm. Que el mismo sea dictado previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos. El art. 9 impide a la administración la realización de hechos materiales que puedan ser lesivos de un derecho o garantía constitucional.El art. 8 establece que el acto administrativo podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.

c) Evolución jurisprudencialLa responsabilidad contractual fue reconocida desde un principio, en cambio la extracontractual recién fue reconocida en 1933 (Devoto)1era ETAPA: la irresponsabilidad era consecuencia de la idea del Estado como poder público (idea de soberanía). Los actos del estado eran actos de imperio o gobierno. El fundamento de esta postura se encontraba en el art. 100 de la C.N y en el art. 43 del C.C

Los fallos en los que se sostuvo esta postura fueron BATES STOKES (aduanas) y SESTE Y SEGUICH (guardias nacionales contratados) (1864) la Corte nacional declara una especie de principio de no Demandabilidad del Estado, por la soberanía en la esfera de actuación del poder ejecutivo, falta de imperium de los tribunales para con el ejecutivo, etc.; GOMEZ JOSE (1865) la Corte exige la venia del Congreso para demandar al Estado.2da ETAPA: (1900 en adelante) se aplica subsidiariamente el Cód. Civ. (arts. 1109 y 1113), aparece la ley 3952 de demandas contra la Nación y se deja de lado el Art. 43 del C.C. Principales fallos: CORIO (1904) se deduce una acción civil contra la nación por obligaciones emergentes de la explotación de una vía férrea, y se sostuvo que el Estado es responsable cuando una ley así lo expresa; SAENZ PEÑA (1916); DEVOTO (1933), responsabilizando a los empleados de la oficina de correos y telégrafos por el incendio de los campos de la actora. Se aplicaron los arts. 1109 y 1113 del C.C referente a responsabilidad indirecta.3era ETAPA: se deja atrás la responsabilidad indirecta atribuible a título de “culpa”, para apoyarse en el Art. 1112 del C.C y establecer la responsabilidad directa por “falta de servicio”; gravitando también la “teoría del órgano”Principales fallos: FERROCARRIL OESTE (1938), es el primer caso solucionado a través del 1112 C.C, pero en combinación con el 1113. No significa un gran avance ya que se sostiene la responsabilidad indirecta, pero se deja definitivamente de lado el art. 43 C.C y se reconoce que la responsabilidad del Estado se funda en principios de derecho público; y se aplica el Código Civil sólo en forma analógica.En el caso VADELL (1984) se aplicó solamente el art. 1112 del C.C: la responsabilidad extracontractual del estado en el ámbito del derecho público no constituye una responsabilidad indirecta, toda vez que la actividad de los órganos o funcionarios del Estado realizada para el desenvolvimiento de los fines de las entidades de las que dependan ha de ser considerad propia, que deben responder de modo principal y directo por sus consecuencias dañosas.En TEJEDURÍAS MAGALLANES (1989) se confirma la tesis de VADELL.En cuanto a la responsabilidad extracontractual por actividad lícita e ilícita, podemos decir que primero se rechazaba la pretensión sobre la base de lo dispuesto en el art. 1071 del C.C y que la garantía de la propiedad amparaba a los particulares tan solo frente al desapoderamiento directo y no del perjuicio resultante del ejercicio de poderes legítimos. Luego se admitió el deber de reparar (LAPLACETTE, 1943) y más tarde se reconoció sin vacilar la responsabilidad estatal, fundada en los arts. 16 y 17 de la C.N (S.A. CORPORACIÓN INVERSORA LOS PINOS, 1975).Más tarde (SANCHEZ GRANEL, 1984), ante la revocación de un contrato por falta de fondos, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, se reconoce la “reparación integral del daño” (se incorpora el lucro cesante); JUCALAN FORESTAL (1989); COLUMBIA (1992); entre otros.

Responsabilidad directa e indirecta Directa, es la que corresponde a una persona por un hecho propio; indirecta es la que le corresponde a un patrón o a un superior por el hecho de un empleado o dependiente suyo. Vimos que en el derecho público la responsabilidad indirecta desaparece por la “Teoría del órgano”: los agentes o funcionarios públicos actúan como integrantes del órgano Estado (no como representantes o mandatarios, ya que no son personas distintas del estado).

Caso de deficiente prestación de un servicio públicoCuando el servicio público es prestado directamente por el Estado, aún en los casos de monopolios naturales y legales, la relación con el usuario es de tipo contractual. Sitien la mala prestación (o falta) de servicio siempre será debida a una falencia humana del agente que lo tiene a su cargo, su eventual negligencia deberá examinarse en el marco convencional en que el servicio está llamado a prestarse regularmente. Considerar este supuesto como de “responsabilidad extracontractual” sería equivalente a abolir toda forma de responsabilidad contractual debido a que en todo supuesto dañoso, en forma inmediata o mediata, el perjuicio será el resultado de una acción u omisión humana.

Causas de exención*Fuerza mayor: debe reunir los caracteres de exterioridad, imprevisibilidad e irresistibilidad. *Culpa de la víctima*Hecho de terceros

Prescripción de la acción de responsabilidad contractual y extracontractual

La prescripción de la acción de responsabilidad contractual es de 10 años, mientras que la de responsabilidad extracontractual es de 2 años. Estos se computan a partir de que el damnificado supo de los daños que reclama

d) La indemnización por daños y perjuiciosHace referencia a la reparación que se debe por el acto u omisión que ocasiona un detrimento material o moral; emergente o lucro cesante (DAÑO); además de gastos y deméritos (PERJUICIOS).Diez, en cambio, define al daño como el perjuicio susceptible de apreciación pecuniariaSi se trata de daños EXTRACONTRACTUALES, el autor responde por las consecuencias mediatas cuando las previó o debió preverlas actuando con un mínimo de cautela.En el ámbito CONTRACTUAL sólo se indemnizan las consecuencias mediatas cuando el incumplimiento ha sido malicioso (Arts. 904, 520 y 521)

Daños material y moralEl daño material siempre se indemniza. En cambio el daño moral, mientras que en materia de responsabilidad aquiliana resulta obligatoria su indemnización, en materia contractual, su imposición, es facultativo del juez (arts. 1078 y 522 C.C). La tendencia jurisprudencial apunta al reconocimiento de este rubro en el ámbito de la responsabilidad contractual al interpretar que la indemnización tiende a recomponer el equilibrio patrimonial y personal del afectado y que el incumplimiento de lo remetido puede ocasionar molestias en la seguridad, en el goce de bienes, la lesión de sentimientos y un conjunto de padecimientos espirituales.

Daño emergente y lucro cesanteTanto en materia de responsabilidad contractual como extracontractual debe reconocerse el daño emergente como el lucro cesante por aplicación del principio de reparación plena, ya que en ambos supuestos cabe colocar a la víctima en la misma situación en que se hubiera encontrado frente al puntual cumplimiento del convenio o la debida actuación estatal.

El caso especial de la responsabilidad por actividad lícitaEste supuesto se presenta tanto en el ámbito de la responsabilidad contractual como en el de la extracontractual.En el primer supuesto encontramos los siguientes casos: cuando el Estado se ve obligado a recomponer las prestaciones (teoría de la imprevisión y hecho del príncipe), a abonar un mayor precio debido al surgimiento de dificultades materiales imprevistas en la ejecución de una obra pública o perjuicios generados al contratista por caso fortuito o fuerza mayor (cuando la ley traslada estos riesgos a la administración) y cuando rescinde o rescata el contrato por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.Los casos de responsabilidad extracontractual lícita pueden ser la expropiación de bienes privados por causa de utilidad pública, la requisición de bienes en tiempo de guerra, la ocupación temporánea de bienes particulares, una ley que impide importar determinados productos (fallo Cantón), leyes que prohíben fabricar o comercializar determinados productos (fallo Sociedad La Fleurette), etc. En el fallo Cantón se fijó como criterio indemnizatorio el Art. 10 de la ley 21499, al ser una norma de aplicación análoga al caso, por el ámbito en que se desenvuelve, la finalidad que persigue y la garantía que protege. En este fallo no se indemnizó, por supuesto, el daño lucro cesante.

Indemnización tarifadaSegún Botassi, son los casos en que las leyes (como la ley 13.064 de Obras Públicas) regulan las consecuencias del incumplimiento tasando anticipadamente el perjuicio particular, no pudiendo ser alteradas sus disposiciones en los pliegos licitatorios que revisten carácter reglamentario de aquellaEs el caso de la ley de accidentes de trabajo?

RESPONSABILIDAD POR ACTIVIDAD ADMINSITRATIVA, LEGISLATIVA Y JUDICIAL

a) Daños causados por actos administrativos. La cuestión del cuestionamiento de la validez del actoCabe la posibilidad de que el Estado provoque daños a sus administrados por causa de actos administrativos, tanto legítimos como ilegítimos. En el primer supuesto se contemplan los casos de expropiación de bienes privados por causa de utilidad pública, la ocupación temporánea de bienes de particulares, la requisición en tiempo de guerra, etc.En el segundo supuesto encontramos los casos de responsabilidad por los hechos de sus dependientes, por la falta de servicio o su prestación irregular o deficiente, etc.En este último supuesto se plantea la necesidad de impugnar el acto expreso dentro del plazo del art. 25 de la LNPA (90 días), cualquiera sea el vicio del acto que se alegue. Es que los efectos emergentes del vencimiento del

plazo de caducidad, concedido por el ordenamiento legal para demandar por vía contencioso-administrativa, consisten en la pérdida de la posibilidad de discutir la legitimidad o validez del acto, y toda controversia que se suscite al respecto y que comprenda el acto en cuestión deberá resolverse sobre la base de la validez de éste

Plenario PetracaAquí la cámara nacional de apelaciones en lo federal contencioso administrativo de la capital federal, Sala 4, sostuvo que la impugnación de los actos por razones de ilegitimidad alcanza también a todas sus consecuencias.No podría, una vez vencido el plazo para impugnarlo, pretenderse obtener una reparación por los efectos que produce un acto inatacable, si el acto ha devenido firme y por tanto no puede cuestionarse su ilegitimidad.

Actos de gobierno: no es más que un acto administrativo. En un principio señala Marienhoff que se lo confundió con los “actos institucionales” (declaración de guerra, intervención de una provincia, designación de un magistrado, etc.) pero la jurisprudencia ha reiterado que es un acto que se puede impugnar jurisdiccionalmente cuando lesione derechos subjetivos.

b) Daños causados por actos legislativosMarienhoff sostiene que el Estado, en ejercicio de sus poderes de legislación, puede lesionar los derechos de los particulares.Para que el daño ocasionado por una ley sea resarcible debe ser cierto, imputable al Estado, debe existir relación de causalidad entre el daño y la conducta estatal, etc. Además de dichos requisitos, para que exista responsabilidad por la actividad legislativa deberá existir una ley que contraríe las declaraciones, derechos o garantías constitucionales. Dados los supuestos precedentes, deberá declarase dicha ley “inconstitucional” o deberá admitirse la responsabilidad del Estado por el perjuicio o daño que a raíz de la aplicación de ella se ocasiona en el patrimonio de los administrados.

Teorías sobre la responsabilidadSegún Marienhoff, el fundamento que sustentan las actuales teorías sobre la responsabilidad por actos legislativos no difiere de aquellas que fundamentan la responsabilidad por actos administrativos.

Casos de leyes policiales y de monopolioEl daño que el Estado ocasione en ejercicio de su función legislativa puede resultar de una ley “válida” o “inválida”, pues también en éste ámbito rige el principio de que le comportamiento dañoso o lesivo del Estado es posible que derive del ejercicio “inválido” (V.gr. ley “inconstitucional”) o del ejercicio “normal” de sus potestades legales (V.gr ley que monopoliza una actividad que hasta entonces era de libre ejercicio por los administrados)Marienhoff se refiere a la hipótesis en que la ley prohíbe o restringe, para el futuro, el ejercicio de una actividad o industria considerada peligrosa o lesiva para la salud o la moral públicas. Ejemplos: prohibición de ejercer la industria de saladería de cueros y carnes en forma que atente, manifiesta e indudablemente, contra la salud de los vecinos de los respectivos establecimientos saladeros, ley que tuviere como objetivo suprimir prácticas fraudulentas (contrabando).

Supuesto de ley inconstitucionalPuede darse el caso de la declaración de inconstitucionalidad (como medio de fiscalización jurisdiccional de la actividad legislativa) de la norma, si ésta no hubiere causado un perjuicio “material” por no haber sido puesta efectivamente en ejercicio. En tal supuesto se declarará la nulidad de la ley.Si el daño se produjera como consecuencia del ejercicio de la función legislativa, más allá de que la ley sea inválida (inconstitucional), habrá responsabilidad por parte del Estado. (Marienhoff)

La cuestión en la Nación y en las provincias

Casos jurisprudencialesEn el caso “Acuña” (1962), sobre la base de la inconstitucionalidad de un decreto que violaba el principio de la libre circulación, el derecho de propiedad y los derechos de libertad de comerciar y ejercer industrias, se condenó a la Prov. de Santiago del Estero al pago del resarcimiento por los daños provocados por el actor.En el caso “Cantón” (1979) el PE dictó un decreto que prohibía la importación de productos para así proteger la industria nacional, afectando muchos contratos. La Corte dijo que dicha actividad era legítima pero como causaba un daño a derechos protegidos por la CN (art. 17) debía pagarse indemnización. Se pagó sólo el daño emergente.

En el caso “Columbia” la Corte agregó a los requisitos de daño cierto, de imputabilidad al Estado y de conexión causal entre daño y el acto los requisitos de: necesaria verificación de un perjuicio especial en el afectado; y ausencia de un deber jurídico de soportar el daño. Marienhoff critica el requisito de la especialidad del daño, ya que éste comprendería sólo los casos en que el daño sea “particular” o “singular”, dejando de lado el supuesto de daño “general” o “universal”, en el sentido de que no afecta a una o varias personas, sino a un gran número de ellas. Sería el caso, según este autor, de la ley que declara como integrantes del dominio público bienes hasta entonces del dominio privado. En cambio, la doctrina favorable a la exclusión del daño universal sostiene que sería el caso de los impuestos. Marienhoff refuta este ejemplo al sostener que la atribución de establecer impuestos constituye una potestad de rango constitucional.

c) Daños causados por actos judicialesSe trata de daños causados por actos judiciales de tipo jurisdiccional, no de actos judiciales de tipo administrativo.La responsabilidad del Estado del Estado pro sus actos jurisdiccionales puede darse tanto en el proceso penal, como en el proceso civil y comercial, sin que sea necesario el dictado de una ley que la consagre, en virtud de su fundamento constitucional (Art. 16 CN).En ambas clases de proceso, la responsabilidad del Estado se justifica cuando por error o dolo de los órganos que ejercen el poder jurisdiccional y mediante la revisión del respectivo proceso, se obtiene la modificación de la cosa juzgada formal y material de una sentencia definitiva.Pero también, excepcionalmente, debe admitirse la responsabilidad del Estado, aun cuando no exista revisión de la cosa juzgada formal y material de una sentencia definitiva, si se dispone una detención indebida (por un plazo que exceda el razonable) de una persona que después resulta absuelta al dictarse la sentencia definitiva, cuando la respectiva detención pueda calificarse de arbitraria.Lo propio parece justo cuando a raíz de medidas cautelares y otras similares trabadas en los procesos (embargos, inhibiciones, secuestros, etc.) se ocasionen daños en el patrimonio de los particulares (según el caso) siempre que las medidas respectivas no se hubieran decretado bajo la responsabilidad de alguna de las partes del proceso, en tanto la medida pertinente adolezca de arbitrariedad y sea dejada sin efecto por sentencia definitiva o equiparable a ésta

Teorías sobre la responsabilidad-La responsabilidad es de carácter excepcional dado que en toda comunidad jurídicamente organizada todos sus componentes tienen el deber o caga genérica de someterse a las decisiones que se adopten en los procesos jurisdiccionales, lo cual lleva consigo la carga de soportar los daños ocasionados por una sentencia desfavorable. Este deber se concreta, muchas veces, en el sacrificio que tiene que aceptar todo particular (sin indemnización) de soportar los daños que le provoca el sometimiento al proceso, hasta tanto obtenga una sentencia que haga lugar a su pretensión. -Sin embargo, esa carga de contribuir al bien común, representado por la realización de la justicia en el seno de la comunidad, genera, en algunos supuestos excepcionales, el deber de la comunidad de reparar los daños ocasionados por esa actividad cuando la misma sea ilegítima, a fin de restablecer la igualdad a través de la restitución.

Casos jurisprudenciales en materia de medidas cautelares y extracción de fondos

Reparación de daños causados por condena penal erróneaDado que la nota común de los supuestos de responsabilidad es el error judicial o la arbitrariedad de la medida, la restitución debe ser integral, aplicándose para el resarcimiento los criterios que rigen en materia de responsabilidad del Estado por su actividad ilegítima. (Cassagne)

UNIDAD 13: LA ADMINISTRACION CONTROL

Órganos de Asesoramiento de la Administración Publica:

A nivel Nacional: Procuración del Tesoro de la Nación: creado en 1865, su titular es el Procurador del Tesoro de la Nación. Su función consiste en asesorar jurídicamente al poder ejecutivo, ministros, secretarios y entes descentralizados. Representa al estado nacional en juicio, cuando así lo disponga el poder ejecutivo. El Procurados unifica el criterio de la jurisprudencia administrativa.

A nivel Pcial.: En la Pcia de Bs. As. el órgano de asesoramiento jurídico del poder ejecutivo es la Asesorìa General de Gobierno (regulada por ley 8019/73), su titular es el Asesor General de Gobierno (tiene categoría de ministro) y asesora tanto a la administración publica centralizada como descentralizada.También representa en juicio al poder ejecutivo pcial. siempre y cuando no estén controvertidos los intereses de la pcia., ya que si hay intereses en juego, será el Fiscal de Estado el encargado de representarla. Asesora por medio de dictámenes en temas referidos a la interpretación de normas jurídicas, creación o modificación de organismos de la administración publica, cuando se resuelven recursos administrativos, en conflictos de competencia entre órganos de la administración, en los sumarios administrativos cuando corresponda la sanción expulsiva; y puede proponer al poder ejecutivo la derogación de normas que de forma insistente han sido declaradas inconstitucionales.

Organismos de Control de la Administración Publica: debemos diferenciar:

1. Control Interno.2. Control Externo.3. Control de carácter Económico-financiero.4. Control de Legalidad.

Sistemas de Control del Sector Publico Nacional.

Sindicatura General de la Nación: se encuentre regulada por la ley 24.156 y es un órgano de control interno del poder ejecutivo nacional con personería jurídica propia y autarquía administrativa y financiera dependiente del poder ejecutivo nacional.Es un órgano de supervisión y coordinación que se encuentra integrado por las unidades de auditoria interna que están en cada organismo dependiente dl poder ejecutivo; pero su titular va a depender del titular del área a la cual correspondaEn cuanto a su competencia, dicta, aplica y supervisa normas de control interno; las que deberían ser coordinadas con la auditoria general de la nación. También realiza auditorias financieras de legalidad y gestión; investigaciones especiales, pericias financieras e interviene en la elaboración de proyectos y programas; asesora al poder ejecutivo nacional en materia de control y auditoria. Pone en conocimiento de las irregularidades surgidas de la auditoria realizada.

Auditoria General de la Nación: lo podemos encontrar en el Art. 85 de la Constitución Nacional y regulada por el decreto ley 24.156 (Ley de Administración Financiera y Sistema de Control), esta a cargo del control externo del sector publico nacional. Este en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos es una atribución propia del poder legislativo. El examen y la opinión del poder legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración publica se encuentran sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación.La Auditoria General de la Nación es un organismo de asistencia técnica del congreso con autonomía funcional. El presidente de este organismo es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor numero de legisladores en el congreso.La Auditoria tiene a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoria de toda la actividad de la administración publica centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de aparición, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el tramite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.En cuanto a su competencia, tiene el control externo y es posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal y de gestión; así también como el dictamen sobre los estados contables y financieros de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del estado, entes reguladores de servicios públicos, privados adjudicatarios de los procesos de privatización en cuanto a las obligaciones emergentes de los contratos respectivos.El congreso de la nación puede extender su competencia de control externo a las entidades publicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad el estado nacional, o de las que éste se hubiera asociado; incluso aquellas a las cuales se les hubiere otorgado aportes o subsidios para su instalación o funcionamiento; y en general, a todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad publica.

Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas: se encuentra regulado por las leyes 21.383 y 22.891. Esta integrada por un Fiscal general, cinco fiscales adjuntos y demás funcionarios.

Entre sus funciones están las de promover la investigación de la conducta administrativa de los agentes de la administración publica nacional centralizada y descentralizada; también impulsa la investigación se sumarios y dispone la realización de investigaciones en aquellas instituciones que tiene como principal fuente de recursos los aportes estatales, a efectos de verificar su correcta inversión. Denuncia ante la justicia competente todo hecho que se presuma delictivo, y en su caso, promueve su investigación. Toma conocimiento de los procesos penales en los que estén involucrados agentes de la administración publica y en los sumarios que se estuviesen investigando agentes de la administración publica en parte acusadora. También da a publicidad sus dictámenes resultantes de las investigaciones.

El defensor del pueblo:Es un organo independiente instituido en el ambito del Congreso de la Nacion, que actuara con plena autonomia funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su mision es la defensa y proteccion de los derechos humanos y demas derechos, garantias e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración y el control del ejercicio de las funciones administrativas publicas.El defensor del pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Camaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durara en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.La organización y el funcionamiento de esta institución seran regulados por una ley especial.

Están excluidos de la órbita del defensor del pueblo, la orbita correspondiente al poder legislativo, al poder judicial y dentro del poder ejecutivo los organismos de seguridad y defensa.Dentro de su competencia están incluidas las entidades autarquicas, empresas y sociedades del estado, sociedades de economía mixta y los concesionarios de servicios públicos.Nuestra CN le otorga legitimación procesal, es decir, que puede iniciar acciones judiciales en defensa de derechos de incidencia colectiva. En la pcia. de Bs. As. el defensor del pueblo cuenta con las mismas facultades, pero con la diferencia de que este no cuenta con legitimación procesal.En el ámbito de los municipios, también existen ciertas defensorias ciudadanas como ser por Ej. la de La Plata, en la cual la persona que acude a ésta puede hacerse patrocinar por un abogado de esta defensoria ciudadana, siempre que sea un caso de importancia en el cual pueda el defensor iniciar gestiones administrativas para luego iniciar acción judicial. Deben ser razones d urgencia y que el perjudicado no tenga medios económicos para contratar un abogado particular.Cualquier persona, física o jurídica, puede efectuar enuncia ante el defensor del pueblo, quien determinara si la misma es procedente o no. Esta denuncia tiene un plazo de un año para ser realizada desde el día del acto, hecho u omisión. El defensor en forma escrita pedirá un informe a la autoridad administrativa denunciada, para luego sugerir, recomendar u observar a dicha autoridad. Luego, pedirá otro informe para saber que solución adopto la autoridad frente a las recomendaciones u observaciones realizadas. Si no hace caso a las recomendaciones, podrá ser denuncia da a la Auditoria general de la Nación o al poder legislativo.El defensor del pueblo no actúa a nivel nacional cuando el particular hubiere planteado una acción judicial o que el expediente en cede administrativa se encuentre en estado de resolución.

Tribunal de Cuentas d la Pcia. de Bs. As. realiza el control externo de la ascienda publica de la pcia. lo encontramos receptado en el Art. 159 de la Constitución pcial. y se encuentra regulado por el decreto ley 10.869.Es un órgano de control administrativo con funciones jurisdiccionales, es decir, que resuelve contiendas conforme a derecho. Sus resoluciones son impugnables judicialmente a través del Contencioso Administrativo.Con respecto a la revisión judicial de los pronunciamientos del Tribunal de Cuentas, se habían suscitado dos posturas: * Una tesis restrictiva: la cual sostenía que no podían ser objeto de revisión judicial. Se lo consideraba como un tribunal independiente.* Una tesis amplia: la cual entendía que sí podían ser revisados judicialmente, ya que el Tribunal de Cuentas es un organismo administrativo que en el mejor de los casos ejerce función jurisdiccional y los actos que emite son actos equiparables a decretos del poder ejecutivo pcial. y no son fallos y sentencias.