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Resumen Ambiental Nacional

MEXICO

30 de abril, 2013

Programa de las Naciones Unidas

para el Medio Ambiente

Créditos:

El Resumen Ambiental Nacional de México fue desarrollado por el PNUMA. Es una

herramienta de información para apoyar la incorporación del ambiente como componente

temático de la Evaluación Única de País y el Marco Estratégico de Cooperación de las

Naciones Unidas en México. Este resumen ambiental tiene el propósito de proveer un

análisis crítico y sus vínculos con la pobreza y el desarrollo.

El PNUMA reconoce las contribuciones de las dependencias y entidades gubernamentales,

y en particular, el apoyo provisto por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos

Naturales (SEMARNAT) facilitando las consultas. De igual manera se reconoce la

contribución de Espacios Naturales y Desarrollo Sustentable A.C. (ENDESU).

PNUMA/ ORLAC (Oficina Regional para América Latina y el Caribe)

Coordinación y supervisión técnica:

Andrea Brusco y Dolores Barrientos, PNUMA-ORLAC

Revisión técnica:

Carla Chizmar, Deborah Berner y Laura Vallejo UNEP-ROLAC.

Autoras:

Diana Ponce Nava

Alejandra Navarrete Hernández

Angélica Flores Godínez

Créditos fotográficos - portada:

CONANP

Dolores Barrientos

Lisette Borja

Natalia Garza

RESUMEN AMBIENTAL NACIONAL PARA MEXICO

1 ABRIL 2013


RESUMEN EJECUTIVO

Esta síntesis ambiental nacional de México intenta proveer un análisis de la situación del ambiente y los recursos naturales del país, de las barreras que se presentan en el diseño e implementación de las políticas públicas y programas así como en la legislación nacional que atiende los problemas ambientales y sus vínculos críticos con la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible. Este documento se ha beneficiado de diversos informes y evaluaciones nacionales e internacionales que aparecen listadas en el ANEXO I.

En este trabajo se plantea que, a pesar de los avances que México ha logrado en los últimos 20 años en el conocimiento de sus acervos de capital natural, así como de la importancia de éstos para el bienestar de las personas y para el funcionamiento de los ecosistemas nacionales y globales, la información científica y técnica que se genera sobre estos temas no es considerada a cabalidad en la toma de decisiones de los principales actores económicos y políticos del país.

El crecimiento económico promedio anual de aproximadamente 2.8% entre 1992 y 2012 ha estado acompañado de altos costos económicos por agotamiento y degradación del capital natural, equivalente al 7% del PIB por año.1 Entre los principales impactos que se identifican se encuentra la fragmentación y secundarización progresiva de las coberturas vegetales en la superficie del territorio nacional; la amenaza a la biodiversidad del país a nivel de ecosistemas, especies y genética; un creciente estrés sobre fuentes superficiales y subterráneas de agua; la erosión del suelo por cambios de usos y ausencia de buenas prácticas agrícolas; el agotamiento de acervos mineros; la falta de control en el manejo de residuos peligrosos y suelos contaminados; el aumento de la generación de residuos sólidos y la insuficiente capacidad de los gobiernos locales para su adecuado manejo, así como altos niveles de contaminación en la atmósfera y en cuerpos de agua.

A pesar de que se identifican avances importantes que se expresan en un amplio rango de instituciones y leyes, así como en el número de programas públicos instrumentados por el ejecutivo federal, se observa la existencia de conflictos e incongruencias entre los objetivos y la falta de cumplimiento e instrumentación de la legislación y normatividad, tanto en el orden federal como estatal y municipal. Una población urbana del 72% en todo el país representa una oportunidad para incorporar la resiliencia al cambio climático creando ciudades sustentables con uso eficiente de recursos, planeación urbana, transporte público y movilidad alternativa eficientes, así como con una gestión integral de desechos urbanos y prestando atención a los impactos en la salud derivados de la contaminación del aire y el agua. La economía verde, entendida como un instrumento para lograr el desarrollo sostenible, junto con otras herramientas y procesos como el fortalecimiento del marco regulatorio, la gobernanza, la innovación y transferencia tecnológica, la consolidación de capacidades locales y las políticas demográficas apropiadas, pueden no sólo reducir y eliminar las formas insostenibles de consumo y producción que afectan al ambiente, sino también promover políticas orientadas a la erradicación de la pobreza y a la disminución de

1 OCDE. Tercera Evaluación de Desempeño Ambiental de México. Enero 2013


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las desigualdades sociales. Ello implicará poner también a debate las políticas de seguridad alimentaria y de producción de alimentos, de consumo de energía y de agua, de reducción de la vulnerabilidad ante el cambio climático, del uso y valoración de la biodiversidad, del suelo, de la atmósfera y de los servicios ambientales. Se trata de reconciliar los tres pilares del desarrollo sostenible que consideran la reducción de la pobreza y la promoción del desarrollo social, el crecimiento económico basado en el conocimiento y la innovación, así como el manejo y conservación de los ecosistemas y el capital natural del país.


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INDICE


RESUMEN EJECUTIVO 1

INDICE 3

TABLA DE ACRONIMOS 4

SECCIÓN 1: MANEJO DE ECOSISTEMAS: ESTADO Y TENDENCIAS 5

1.1. SISTEMA DE CUENTAS ECONÓMICAS Y ECOLÓGICAS (SCEEM) 5

1.2. CAPITAL NATURAL: COBERTURA VEGETAL, SUELO Y BIODIVERSIDAD 6

1.3. DISPONIBILIDAD DE AGUA Y MANEJO HIDROLÓGICO 7

1.4. CALIDAD DEL AIRE Y CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA 8

1.5. MANEJO DE SUSTANCIAS QUÍMICAS 9

1.6. MANEJO DE RESIDUOS Y DEGRADACIÓN DE SUELOS 10

SECCIÓN 2: DESARROLLO INSTITUCIONAL Y SOCIAL 14

2.1. COMBATE A LA POBREZA 15

2.2. ASIGNACIONES PRESUPUESTALES AL SECTOR AMBIENTAL Y DE RECURSOS NATURALES 15

2.3. PARTICIPACIÓN SOCIAL 17

2.4. DISEÑO INSTITUCIONAL 18

2.5. RESPUESTAS AL FENÓMENO DEL CAMBIO CLIMÁTICO 19

2.6. GOBERNANZA: EL MARCO LEGAL Y EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY 20

SECCIÓN 3: COOPERACIÓN Y FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL 23

SECCIÓN 4: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 25

SECCIÓN 5: REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 28


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TABLA DE ACRONIMOS

ASF Auditoría Superior de la Federación CEFP Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados COFEPRIS Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios CONABIO Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad CONAGUA Comisión Nacional del Agua COPs Contaminantes orgánicos persistentes CTADA Costos totales por agotamiento y degradación ambiental GEI Gases de efecto invernadero IMTA Instituto Mexicano de Tecnología del Agua INEGI IPCC

Instituto Nacional de Estadística y Geografía Panel Intergubernamental de Cambio Climático

LAN Ley de Aguas Nacionales LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección Ambiental LGPGIR Ley General para la Gestión Integral de los Residuos LGVS Ley General de Vida Silvestre OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos PACMUN Plan de Acción Climática Municipal de Gobiernos Locales por la Sustentabilidad PEACC Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático PECC Programa Especial de Cambio Climático PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PROFEPA Procuraduría Federal para la Protección Ambiental PSA Pago por servicios ambientales RETC Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes SAGARPA Secretaría de Ganadería, Agricultura, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación SCEEM Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SHCP Secretaria de Hacienda y Crédito Público TEEB The Economy of Ecosystems and Biodiversity


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Sección 1: Manejo de ecosistemas: estado y tendencias

En esta sección se hace una breve revisión del estado del ambiente y los ecosistemas. Se hace énfasis en las tendencias y pronósticos, así como en los vínculos críticos entre ambiente, pobreza, desigualdad y desarrollo.

1.1. Sistema de cuentas económicas y ecológicas (SCEEM)

La información sobre el estado del ambiente y los recursos naturales que se tiene hoy en el país, producida en México por especialistas e instituciones mexicanas, es de alta calidad y está actualizada. Gran parte de esta información es validada periódicamente por agencias internacionales del Sistema de Naciones Unidas y otros organismos financieros internacionales y de desarrollo (PNUMA, PNUD, Banco Mundial, OCDE). La tendencia es sin embargo, que dicha información no es utilizada a cabalidad para la toma de decisiones por los actores económicos, ni para la formulación de políticas públicas. Tal es el caso respecto de la información generada por el Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas de México (SCEEM). México fue pionero adoptando la metodología sugerida por la ONU y desde 1996 se publican los resultados de este sistema que expresa en términos monetarios la producción de bienes y servicios considerando los impactos en los acervos de capital natural de México. Para 2010 se estimaron costos totales por agotamiento y degradación ambiental (CTADA) equivalentes a $910 mil millones de pesos, lo que representó el 7% de PIB de ese año. Del total de costos calculados respecto de los recursos afectados, 57.2% proviene de emisiones contaminantes a la atmósfera; en segundo lugar está el agotamiento de reservas de hidrocarburos, contribuyendo con casi 20% de los CTADA.2 Cuando los costos se desagregan por actividad económica, las actividades agropecuarias, forestales y de pesca contribuyen con 29% de los CTADA, y la extracción de hidrocarburos genera 17% de los CTADA.

Tabla 1. Costos totales por agotamiento y degradación ambiental, 2011

(millones de pesos) Concepto Costos por agotamiento y

degradación ambiental Porcentajes respecto al PIB

Costos Totales 983,886.2 6.9 Costos por Agotamiento 287,108.8 2.0

Agotamiento de hidrocarburos 241,452.4 1.7 Agotamiento de recursos 17,813.5 0.1

2 Como parte de los productos del Sistema de Cuentas Nacionales de México, el INEGI presentó las “Cuentas económicas y ecológicas de México, 2007-2011” en valores corrientes. Con esta información es posible identificar el impacto ambiental del quehacer económico y cuantificar el agotamiento de los recursos naturales y la degradación del ambiente, así como el gasto que la sociedad efectúa para resarcir los daños ambientales como consecuencia del proceso productivo de bienes y servicios.


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(millones de pesos) Concepto Costos por agotamiento y

degradación ambiental Porcentajes respecto al PIB

forestales Agotamiento del agua

subterránea 27,842.9 0.2

Costos por Degradación 696,777.4 4.9 Degradación del suelo 68,828.9 0.5

Residuos sólidos 42,872.8 0.3 Contaminación del agua 64,846.0 0.5

Contaminación atmosférica 520,229.7 3.6 Fuente: Sistema de Cuentas Económicas y Ecológicas. INEGI. 2011

1.2. Capital natural: cobertura vegetal, suelo y biodiversidad

En materia de cobertura vegetal y de suelo, México tiene una extensión territorial3 de 194 millones de hectáreas, en la que existe una amplia base de recursos naturales. Alrededor del 70% de ese territorio está cubierto por algún tipo de formación vegetal. México ocupa el cuarto lugar a nivel mundial en cuanto a capital natural y biodiversidad, tanto por el número de especies conocidas –más de 75 mil- como por el porcentaje de endemismos –el 62% de los anfibios, el 56% de los reptiles y el 32% de los mamíferos del país son endémicos-.4 La evaluación nacional del capital natural, elaborada por la CONABIO, es única en su género y tiene una gran credibilidad y confianza a nivel nacional e internacional. La base de datos sobre la diversidad biológica mexicana está creada con información de más de 5 millones de especímenes –mucha información fue repatriada de museos y herbarios extranjeros- y está geo-referenciada y disponible con múltiples aplicaciones prácticas. La información indica que la tendencia de agotamiento y degradación de recursos es alta; el 29% de la vegetación natural original está intervenida por actividades humanas, es decir, se ha cambiado el uso de suelo y/o tiene vegetación secundaria. Los ecosistemas con mayor perturbación han sido las selvas (42%), los bosques mesófilos de montaña (40%) y los bosques templados (27%).5 Excluyendo las zonas de mangle, entre 2001 y 2007 se perdió una cobertura vegetal de 2.7 millones de hectáreas, que representa 1.6% de la cobertura vegetal con la que se contaba a inicios de la década pasada.6 De continuar con esta tendencia, en el año 2050 se habrá perdido alrededor de 13% de la vegetación de México, respecto al año 2001. Es menester considerar que la superficie afectada por degradación de suelos ascendió en 2010 a 74.3 millones de hectáreas, lo cual representa 38% de la superficie de México. Los impactos y afectaciones al suelo han aumentado a una tasa anual de 0.3% en el periodo 2006-2010; si este patrón continúa, la superficie afectada para 2050 será de 44% de la superficie total de México.7

3 INEGI. Carta de Uso de Suelo y Vegetación, Serie IV. 2007. 4 Mittermeier, 1992. Citado en CONABIO, 1995. 5 Sarukhán, J., et.al. Capital natural de México. Síntesis: conocimiento actual, evaluación y perspectivas de sustentabilidad. Comisión Nacional para el

Conocimiento y Uso de la Biodiversidad, México. 2009 6 En su extensión y tendencias de pérdida, hay discrepancias en las estimaciones de la CONABIO y el INEGI. 7 Sarukhán, J., et.al. 2009. Op.cit.


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Las transiciones de las coberturas vegetales hacia su secundarización, o hacia otras actividades económicas -como desarrollo urbano o infraestructura- tienen un impacto aún no valorado en el funcionamiento de los ecosistemas y por tanto, en la provisión de una diversidad de servicios ambientales. Alrededor del 3.5% de las especies en México están listadas como en riesgo, entre otras causas, por la transformación de su hábitat aunque la biodiversidad también sufre presiones de agotamiento y degradación por sobrexplotación comercial, introducción de especies invasoras o contaminación.

1.3. Disponibilidad de agua y manejo hidrológico

México tiene 1,471 cuencas hidrológicas que como resultado de la regionalización administrativa se redujeron a 393 cuencas hidrográficas. Se cuenta con una extensión de ríos y arroyos de 633,000 km, así como con 653 acuíferos que son recargados en forma natural con 4.8% del total del agua que se precipita en su territorio. En lo que respecta a infraestructura hidráulica se cuenta con 4,462 presas y bordos de almacenamiento; 6.5 millones de ha de riego; 2.9 millones de ha de temporal tecnificado; 661 plantas potabilizadoras y 2,332 plantas de tratamiento de aguas residuales.8 Un foco rojo es la sobreexplotación de 75% de los acuíferos en México.9 La sobreexplotación de este recurso es superior a 5 mil millones de m3 de agua por año. La alteración eco-hidrológica está presente en las 393 cuencas hidrográficas del país. A pesar de que sólo veintinueve cuencas (8% del total) muestran alteración alta o muy alta, éstas representan el 49% del área del país y más de la mitad del área de drenaje total del sistema fluvial nacional. Por otro lado, uno de cada seis acuíferos nacionales se encuentra sobreexplotado, y se concentran en las regiones norte y centro del país, mismas que tienen disponibilidad baja y media de agua. La tendencia fue de una disminución de la sobreexplotación entre 2007 y 2009 con un ligero aumento en 2010. Dentro de los resultados de la Evaluación de la Política Pública Ambiental que presentó la Auditoría Superior de la Federación (ASF)10, se explica que entre 2009 y 2011 la disponibilidad media anual del líquido decreció, en promedio anual, 3% en acuíferos y 8.7% en cuencas, mientras que de 1998 a 2011 el agua renovable per cápita cayó 2.7% en promedio anual. Este volumen, 3 mil 983m3, fue 80.4% inferior al promedio internacional que fue de 20 mil 371m3; a pesar de esta situación, se otorgaron más concesiones de aprovechamiento. De acuerdo a datos del Consejo Nacional de Población, a 2010, según el volumen de agua renovable para el periodo 1998-2030, “el índice per cápita para el año 2030 se reducirá a 742.1m3, lo que significaría que el volumen de agua renovable por cada persona se reducirá más de seis veces. Lo anterior revela su trascendencia como un asunto de seguridad nacional”.

8 Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. México 2012. 9 Ávila et al. (2009) 10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011. Evaluación de la Política Pública Ambiental. 11-0-16100- 07-0384. DE-096. http://www.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/Desarrollo_Economico/2011_0384_a.pdf


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Figura 1. Abastecimiento y consumo de agua en México

Fuente: Galindo, Juan Carlos. La Economía del Cambio Climático en México. SEMARNAT. 2009

En materia de contaminación de cuencas, para el 2010 había una infraestructura para tratar 2,857 miles de millones de m3 anuales de aguas residuales municipales e industriales, equivalente al 43.4% de las aguas residuales colectadas. Dicha infraestructura para el 2012 se amplió a 3,973 miles de millones de m3, el 60% de aguas residuales colectadas. Se estima que la brecha de tratamiento crecerá por insuficiencia de capacidad instalada para el tratamiento de aguas residuales, capacidad instalada sin operar por falta de red de alcantarillado y agua residual tratada de manera ineficiente. Las cuencas con mayores retos en este rubro son Lerma, Valle de México, Tula, Balsas, Bajo Papaloapan, Río Bravo y Península de Yucatán.11 El impacto de las aguas residuales no tratadas en los ecosistemas costeros es un tema que requiere atención urgente. De acuerdo con el Informe GEO 5 del PNUMA, las fuentes terrestres de contaminación costera y marina son la mayor amenaza a los hábitats en el Caribe, lo cual está vinculado al bienestar y la resiliencia ambiental y social.12

1.4. Calidad del aire y contaminación atmosférica

En 2010 se registraron 18.8 millones de toneladas de emisiones contaminantes a la atmósfera.13 De este monto, 71% corresponde a fuentes móviles, 22% a fuentes aéreas y el restante 7% a fuentes fijas. De 2007 a 2010 se redujeron las emisiones a una tasa media anual de 0.4%, la cual de acuerdo con INEGI (2012) se

11 CONAGUA. Agenda del Agua 2030, SEMARNAT, marzo del 2011. 12 UNEP. GEO 5. Global Environmental Outlook. Environment for the Future We Want. 2012. P.356 13 Ibid. Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011. Considera partículas menores a 10 micras (PM10), bióxido de

azufre (SO2), monóxido de carbono (CO), óxidos de nitrógeno (NOX), compuestos orgánicos totales (COT), compuestos orgánicos volátiles (COV), metano (CH4), amoniaco (NH3) y aldehídos (CnH2nO). No considera emisiones de CO2, más adelante se abunda sobre este tipo de emisiones.


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explica por una disminución de combustibles fósiles por parte de la industria y la adopción de mejores tecnologías en los automóviles. La calidad del aire en las ciudades mexicanas ha mejorado gradualmente, pero falta información completa y confiable ya que sólo 18 de 59 ciudades con más de 250 mil habitantes tienen redes funcionales de monitoreo. De acuerdo al INEGI, los costos ambientales asociados a la contaminación del aire ascendían a 4.4% del PIB en 2009 y sumaron aproximadamente $520,320 millones de pesos (mdp), equivalentes al 74% del total de costos de degradación ambiental. Los costos de la contaminación atmosférica se reflejan en costos directos de servicios de salud, costos indirectos por pérdida de productividad y costos intangibles por dolor y sufrimiento. Entre 2005 y 2010 hubo 38,000 muertes por cáncer de pulmón, enfermedades cardio-respiratorias e infecciones respiratorias asociadas a la exposición a contaminantes atmosféricos. En 2008, el número de muertes asociadas a la mala calidad del aire ascendió a 14,734. Las Zonas Metropolitanas del Valle de México, Guadalajara, Monterrey, Puebla y Toluca son aquéllas donde ocurrieron 6 de cada 10 muertes.14 Otra conclusión que la ASF indica de acuerdo con el análisis de resultados derivados de la fiscalización superior de las cuentas públicas de 1989 a 2011 es que en materia de aire, a pesar de que su calidad ha mejorado en las principales ciudades del país y se han mitigado las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmósfera, los niveles de contaminación siguen fuera de la norma, sobre todo el ozono en 16 ciudades, y la mitigación de GEI no ha logrado niveles que reduzcan las afectaciones a la población por la alteración climática.

1.5. Manejo de sustancias químicas

De acuerdo a los datos del PNUMA, la expansión de la producción, uso y disposición de sustancias químicas continúa a nivel global.15 Para el caso de México, en diciembre de 2012 se publicó el Primer Inventario Nacional de Sustancias Químicas, base 2009, conformado por una lista de 5,800 sustancias que contienen información sobre identidad química, datos de producción, importación e información eco-toxicológica, que permiten prevenir riesgos a la salud humana y al ambiente, además de que sustentan el comercio informado. México era el único miembro de la OCDE y de la región de América del Norte que no contaba con un inventario nacional de sustancias químicas o con un registro. El Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC)16 regula 104 sustancias vinculadas con gases de efecto invernadero (GEIs), funciona de manera voluntaria por parte de la industria en la cédula de operación anual. Sin embargo, no existe aún un esquema obligatorio para informar que tipo de sustancias entran al país dado que la trazabilidad de las mismas es complicada. Hasta ahora, sólo se encuentra regulado el 10% de las sustancias químicas en el comercio.

De los 5.7 millones de toneladas de contaminantes liberados en América del Norte (Estados Unidos, Canadá

14 Ibidem. 15 UNEP. Global Chemicals Outlook 2013. En este documento se expresa que se ha experimentado un aumento global de la producción de $171.000 millones de dólares estadounidenses en 1970 a más de $4.1 billones en la actualidad http://www.unep.org/hazardoussubstances/Portals/9/Mainstreaming/GCO/The%20Global%20Chemical%20Outlook_Full%20report_15Feb2013.pdf 16 Comprende la base de datos nacional con información de sustancias contaminantes emitidas al ambiente por fuentes fijas de jurisdicción federal:

aire, agua, suelo y subsuelo o que son transferidas en el agua residual y/o en los residuos peligrosos

http://www.unep.org/hazardoussubstances/Portals/9/Mainstreaming/GCO/The%20Global%20Chemical%20Outlook_Full%20report_15Feb2013.pdf


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y México), cerca de dos millones fueron de productos químicos tóxicos y persistentes, capaces de acumularse en animales y humanos. Así también, se consideran tóxicas más de un millón de toneladas de sustancias que están relacionadas o se sospecha que están relacionadas con el cáncer. Los efectos en materia de salud por contaminación microbiológica del agua se consideran prioritarios, ya que éstos son agudos y generalizados.17

De acuerdo a la COFEPRIS la ingestión de sustancias químicas de origen mineral u orgánico conlleva riesgos a la salud a largo plazo, produciendo padecimientos crónicos. Los principales problemas que originan la exposición ambiental de la población a la contaminación del agua son: playas contaminadas debido a marea roja o aguas residuales; contaminación de alimentos por sustancias tóxicas; contaminación de agua para uso y consumo humano, debido a la presencia de microorganismos y elementos químicos como plomo, flúor y arsénico, y contaminantes químicos en suelo y aire (plaguicidas persistentes) debido a la presencia de hidrocarburos, bifenilos policlorados y dioxinas, siendo estos últimos de persistencia prolongada, por lo que el riesgo de exposición permanece por largos períodos.18

1.6. Manejo de residuos y degradación de suelos

La contaminación del suelo derivada de los residuos sólidos urbanos se ha incrementado a una tasa media anual de 2.3%. A este ritmo, para 2050 se habría más que duplicado este tipo de residuos llegando a 108 millones de toneladas. En 2010 se generaron en México 40 millones de toneladas de residuos sólidos urbanos (4.33% más que en 2009) y en 2011 se alcanzaron 41.1 millones (2.53% más que en 2010). Se estima que para 2012, la generación de residuos alcance 42.2 millones de toneladas (2.6% más que en 2011), con una aportación per cápita anual de 362.8 kg, es decir 3 kg más que los generados en 2011. Del total de los residuos sólidos, 70.5% se dispone en sitios controlados.19 En materia de residuos peligrosos, la capacidad instalada para su manejo se incrementó de 6 a 16 millones de toneladas por año -un incremento de 266%- durante el periodo 1999-2010. Además del reciclaje y del tratamiento, desde 2002 se cuenta también con capacidad instalada para la reutilización de residuos peligrosos.

En materia de residuos peligrosos, sólo el 8.4% de los establecimientos industriales -menos de 6 mil- tiene producción de desechos de más de diez toneladas por año, pero son responsables del 96% del volumen total de desechos peligrosos en el país. El 36% de los establecimientos tienen generación “pequeña” de desechos, mayor a 400 kg por año pero menor a diez toneladas anuales, y representan menos del 4% del volumen total de residuos peligrosos. El 55% de los establecimientos tienen una emisión menor a 400 kg por año, y apenas son responsables por el 0.6% del volumen total. Además, el 60% del total de los desechos se concentran en el DF (30%), Chihuahua (18%) y Campeche (11%), lo que facilita hasta cierto punto su regulación puntual, por ejemplo a través de un impuesto que opere a nivel local o regional.20

17 De acuerdo al Reporte GEO5 del PNUMA, el 90% de las muestras que se toman de agua y de peces, está contaminado con pesticidas. Los estimados indican que el 3% a nivel mundial de los trabajadores agrícolas expuestos a pesticidas tendrán algún episodio de envenenamiento cada año. Así como la contaminación por contaminantes orgánicos persistentes, que afecta áreas tan remotas como el Ártico y Antártica. 18 COFEPRIS. Programa de Acción Específico 2007-2012 Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios. 19 Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.. Op. cit. 20 Tercera Evaluación de Desempeño Ambiental de México. Op.cit.


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De los programas diseñados en el 2009 para prevenir y controlar la contaminación de suelos por residuos sólidos, de manejo especial y peligrosos, se observa que para 2011 esta política no ha contribuido a la reducción de la afectación, ocasionando que 36.8% de los residuos peligrosos no se sometan a un proceso de aprovechamiento y tratamiento y 63.8% se envíen a basureros municipales, sin someterse a un proceso adecuado. 1.7. Cambio climático Los sistemas naturales, sociales y productivos de México son muy vulnerables ante los efectos previsibles del cambio climático. Para poder integrar de manera transversal las políticas públicas en materia de cambio climático se elaboró el Programa Especial de Cambio Climático en 2007. En materia de mitigación, el compromiso fue de reducir las emisiones del país en cerca de 51 MtCO2e en 2012, en la relación a la línea base tendencial. Las acciones se desarrollaron en los sectores de generación de uso de energía, agricultura, desechos, bosques y otros usos de suelo que se formularon en 53 metas. Cada entidad participante ofreció contribuciones y el resultado final se calculó mediante la sumatoria de los esfuerzos individuales comprometidos.21 En materia de adaptación es difícil medir mediante un indicador único el incremento de la resiliencia o la disminución de la vulnerabilidad de los sistemas socio-económicos o ecológicos respecto al cambio climático. El PECC a su vez, aborda los objetivos de adaptación en ámbitos que se clasifican en las siguientes categorías: I) recursos hídricos, II) agricultura, ganadería, silvicultura y pesca, III) ecosistemas, IV) energía, industria y servicios, V) infraestructura de transportes y comunicaciones, VI) ordenamiento territorial y desarrollo urbano, VII) salud pública y VIII) gestión integral de riesgos.22 En el contexto mundial, México contribuye con alrededor del 1.6% a las emisiones de gases de efecto invernadero. Para el 2008, México ocupaba el lugar número 13 del conjunto constituido por los 25 países con mayor población,23 mayor PIB y mayores emisiones (se consideran sólo emisiones de CO2 por quema de combustibles fósiles). 24 México ha elaborado 5 inventarios nacionales de emisiones que son el componente central de las Comunicaciones Nacionales presentadas como país No-Anexo 1 ante la Convención Marco de Naciones Unidas en materia de Cambio Climático. (Presentadas en 1997, 2001, 2006, 2009 y 2012 con últimos datos 1990-2010) En 2010 las emisiones totales de GEIs fueron 748,252.2 Mt CO2e, lo cual indica un incremento de 33.4% con respecto a 1990.25 Las emisiones per cápita de México ascendieron a 6.6 tCO2 e/hab. en el mismo año. Sin incluir la categoría de uso de suelo y cambio de uso de suelo y silvicultura (USCUSS), fueron de 5.9 tCO2.

26 De acuerdo a los indicadores que se presentan sobre emisiones de CO2 por quema de combustibles fósiles para México, de 1990-2010 la tendencia es similar respecto al indicador del PIB, sin embargo la variación anual de la emisión de combustibles es casi el doble de la variación anual del PIB.

21 INE-Mackinsey 2010. Potencial de mitigación de gases de efecto invernadero en México al 2020 en el contexto de la cooperación internacional. México. Disponible en: http://www2.ine.gob.mx/descargas/cclimatico/Potencial_mitigacion_GEI_Mexico_2020_COP.pdf 22 Éstas categorías del PECC surgen de la clasificación realizada por el IPCC. Los criterios fueron revisados y adaptados por la CICC. SEMARNAT, Cambio Climático: Una Reflexión desde México. Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental. México 2012. 23 Naciones Unidas. Emissions Sumary for Mexico. http://unfccc.int/files/ghg_data/ghg_data_unfccc/ghg_profiles/application/pdf/mex_ghg_profile.pdf 24 http://www.cambioclimatico.gob.mx/index.php/fundamentos.html 25 Inventario Nacional de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (INEGEI) para 1990-2010 con base en las metodologías 1996-2006 del Panel

Intergubernamental sobre Cambio Climático y sus Guías de Buenas Prácticas en la estimación de los seis gases de efecto invernadero (GEIs), en las categorías de energía; procesos industriales; agricultura; uso de suelo; cambio de uso de suelo y silvicultura, y desechos. Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. México 2012 26 Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. México 2012

https://mail.google.com/mail/u/0/html/compose/static_files/blank_quirks.html#_ftn2http://www.cambioclimatico.gob.mx/index.php/fundamentos.html


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La producción de energía primaria totalizó 9,250.7 PJ en 2010, situándose 1.8% por debajo de la que se reportó en 2009. México se situó en el décimo lugar entre los países con mayor producción de energía primaria con 1.8% de la energía total producida en el mundo durante 2012. Los hidrocarburos continuaron siendo la fuente de energía primaria en el país.27 Hay subsectores que exhiben eficiencia energética por encima del promedio (como la industria química, la de fertilizantes, o la del tabaco), pero existen otras que exhiben más bien un incremento de los requerimientos energéticos por unidad de producto (como la automotriz, la del cemento o la vidriera).28 El INEGEI 2010 señala que mientras creció una tasa media anual de 2.5% entre 1990 y 2010, las emisiones los hicieron a una tasa de 1.5%.29 El Banco Mundial ubica a México entre los países más vulnerables al cambio climático: el 15% del país, el 68% de su población y el 71% del PIB están altamente expuestos a riesgos, aunado a un probable aumento de 20 cm del nivel del mar para 2050.30 Para el 2007, 20 millones de personas vivían en áreas expuestas a impactos de huracanes. Los costos económicos asociados ascendieron a 6% del PIB sin contar la pérdida de vidas humanas y de capital natural. La tendencia para los años subsiguientes va en aumento. Asimismo, se ha trabajado en los cambios previsibles inducidos por el cambio climático en la biodiversidad, en los recursos hídricos (estrés hídrico, sequías, inundaciones, afectaciones de humedales costeros); en la agricultura (distribución de cultivos, rendimientos agrícolas, seguridad alimentaria); en la salud pública (nuevos patrones por afectación por enfermedades transmitidas por vectores); entre otros aspectos que impondrán condiciones cada vez más restrictivas para el desarrollo del país. Instituciones como el INECC, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), la CONABIO, el Centro de Ciencias de la Atmósfera de la UNAM entre otros han contribuido a diseñar e instrumentar acciones en este sentido: desde 2006 se desarrolló el proyecto Adaptación de humedales costeros del Golfo de México ante los impactos del cambio climático, con apoyo del GEF.31 El IMTA ha elaborado el Atlas de la vulnerabilidad hídrica en México ante el Cambio Climático.32 La habilidad de México de hacer frente a fenómenos hidrometeorológicos extremos se ha fortalecido rápidamente en las últimas 2 décadas, en gran parte por la necesidad real de responder a episodios extremos. Los ciudadanos están más sensibilizados, informados y organizados; responden con solidaridad y toman precauciones para reducir los impactos. Adicionalmente, la respuesta de las entidades federativas estatales ha crecido cuando se trata de acciones de alerta, respuesta a poblaciones afectadas por emergencias, y reconstrucción de infraestructura dañada. Es indispensable tomar en cuenta la dimensión de los desastres ambientales, así como la necesidad de proteger los ecosistemas y los servicios y sus funciones de regulación de seguridad ambiental.33

27 Ibid 28 OCDE. Op.cit. 29, Cambio Climático: Una Reflexión desde México. Subsecretaría de Planeación y Política Ambiental. Op.Cit 30 OCDE. Op.cit. 31 Región de los humedales de Alvarado en el Estado de Veracruz; Tampico en el Estado de Tamaulipas; Camen-Pajonal-Machona en Cárdenas, en el Estado de Tabasco y Punta Allen en la Reserva de la Biosfera de Sian Ka’an en el Estado de Quintana Roo. 32 Polioptro Martínez Austria, Carlos Parió Gómez (eds.): Atlas de vulnerabilidad hídrica en México ante el cambio climático. IMTA, Jiutepec, Morelos. 2010. 33 Julia Carabias, José Sarukhán y Mario Molina, 2010.


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1.8. Gestión ambiental y sus vínculos críticos con la pobreza y el desarrollo Los impactos y presiones sobre el ambiente y los ecosistemas generan cambios en los servicios ecológicos esenciales para el bienestar humano. La degradación del suelo, la calidad del hábitat y la calidad y cantidad de biodiversidad afectan adversamente a las personas, su salud, su desempeño económico, sus bienes materiales, el lograr buenas relaciones sociales y su seguridad. Para entender mejor la tendencia de los cambios en los ecosistemas, es necesario también entender a los cambios demográficos como fuerzas motrices que modifican los procesos productivos y sociales que derivan a la vez en mayores presiones sobre el ambiente. Por lo que toca a la dinámica demográfica, la población de México llegó a 112´336,538 millones de personas en 2010 -51.2% mujeres y 48.8% hombres-. De 1990 a 2010 la población en México creció en poco más de 30 millones de habitantes, es decir, casi 1.5 millones de personas por año. Entre 2000 y 2005 se alcanzó un crecimiento de 1%, y entre 2005 y 2010, la tasa de crecimiento de la población volvió a aumentar a 1.8% en parte como resultado de una menor migración a Estados Unidos debido a la situación económica imperante en dicho país y a las mayores dificultades para cruzar la frontera hacia los Estados Unidos.34 Siendo México un país de ingresos medios, tiene tasas de pobreza muy altas, y peor aún es que las tasas de pobreza en 2010 no son muy distintas a las que se tenían en 1992, lo que indica un avance muy lento en el combate a la pobreza y una baja efectividad de los múltiples programas sociales que se han implementado en los últimos años.

De acuerdo a las cifras oficiales, en 2010 la mayor parte de la población mexicana (51.3%) estaba en situación de pobreza de patrimonio, mientras que poco menos de una quinta parte de la población (18.8%) era considerada pobre extrema o en situación de pobreza alimentaria. Con estos criterios, las 5 entidades federativas con mayor nivel de pobreza son Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Tabasco y Durango.35 Irónicamente, Chiapas, Guerrero y Oaxaca son también los 3 estados con mayor diversidad biológica en el país.

En el medio rural específicamente, en 2010 poco más del 60% de la población sufría pobreza de patrimonio, casi el 40% se encontraba en pobreza de capacidades y cerca del 30% vivía en pobreza alimentaria. Muchos subsidios se han introducido para aliviar la pobreza, principalmente entre grupos indígenas. Sin embargo, el 20% de la población más pobre se beneficia solamente del 11% de los subsidios de electricidad y 8% de los subsidios del transporte.36 La conversión de ecosistemas naturales a tierras de cultivo y ganadería es la principal fuerza motriz para la deforestación y el cambio de uso de suelo, generando que dos tercios de los bosques y selvas del país se encuentren fragmentados y se reduzca la calidad y cantidad del hábitat de la vida silvestre. Para la población rural en situación de pobreza, la expansión de la frontera agrícola es en muchos casos el único medio de supervivencia. El énfasis actual de las políticas públicas en el sector agropecuario es productivista y a pesar de eso, la economía mexicana ha reducido la importancia relativa de las actividades agropecuarias en la generación del producto interno bruto (4% en 2011). Algunas políticas del sector agropecuario han significado subsidios indirectos para ayudar a los más pobres -como precios más bajos para la energía y el agua- sin ser eficientes

34 INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010. www.censo2010.org.mx 35 Indicadores. Índice y grado de rezago social, estimaciones CONEVAL, con base en el “II Conteo de Población y Vivienda 2005” 36 OCDE. Op.cit.


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para lograr el objetivo ya que 90% de los precios de apoyo a la agricultura y 80% de los subsidios de electricidad benefician a los más ricos, generando aún más desigualdad en el campo. En sentido contrario a la ruta meramente productivista, el Programa de Pago por Servicios Ambientales -PSA- de México, ha logrado avances en el enfoque escalonado propuesto por la metodología de la economía de los ecosistemas y la biodiversidad -TEEB, por las siglas en inglés de “The Economy of Ecosystems and Biodiversity”- que recomienda captar, demostrar y reconocer el valor económico de los ecosistemas. Desde 2003, tras un cambio en la legislación federal que permitió reservar una parte de la recaudación por suministro de agua a tareas de conservación, los dueños de terrenos forestales -ejidos, comunidades o pequeños propietarios- pueden solicitar pagos a cambio de comprometerse a conservar los usos forestales y rechazar otros usos como la agricultura o la ganadería. El programa se centra en aquellas áreas importantes para la reposición de los acuíferos mexicanos, el mantenimiento de la calidad de las aguas de superficie y la reducción de la frecuencia y el alcance de los daños por inundaciones. Se utiliza un sistema de puntos para dar prioridad a las distintas áreas según el valor de sus servicios medioambientales, así como el nivel de pobreza y el riesgo de desforestación.37 Durante los primeros siete años de su funcionamiento, más de 3,000 propietarios de bosques (colectivos e individuales) se apuntaron al programa PSA de México, lo que supuso un área de 2,365 km2 y pagos superiores a los 300 millones de dólares estadounidenses. Se estima que el programa ha reducido la desforestación en unos 1,800 km2, es decir, la tasa anual de desforestación se ha reducido a menos de la mitad, pasando del 1.6% al 0.6%. Ha contribuido eficazmente a la protección de los puntos de captación de agua y a la biodiversidad de los bosques de zonas nubosas, además de reducir las emisiones de unas 3.2 millones de toneladas de CO2 equivalente. La alternativa de un enfoque TEEB para los ecosistemas en buen estado de conservación puede ser una opción frente a las tendencias de crecimiento de la población y la actividad económica, que siguen una distribución opuesta a la de los recursos hídricos: el 40% de la población del país habita en las regiones de baja disponibilidad de agua, que además generan el 51% del PIB. El 50% de la población habita en las regiones de disponibilidad media, que generan el 42% del PIB, mientras que el 10% de la población de país habita en las regiones con alta disponibilidad, que sólo generan el 7% del PIB. Habrá que considerar que como lo indica ONU-Habitat, México inicia el tercer milenio con un perfil predominantemente urbano, con 383 ciudades de las que 56 son zonas metropolitanas, que generan el 71% del PIB. En 2010, los habitantes de las ciudades en México representaban el 72% de la población total.38

Sección 2: Desarrollo institucional y social

En esta sección se identifican las respuestas institucionales y sociales que influyen en el estado del ambiente y los recursos naturales en México, así como los vínculos entre pobreza y protección ambiental. En la última década, el gobierno federal realizó esfuerzos para transversalizar las políticas ambientales en la toma de decisiones. Esto se hizo a través de aumentos sustanciales en el presupuesto asignado en la materia, creación de mecanismos de interacción entre dependencias gubernamentales, mejor acceso a información y participación y promoción del acceso a la justicia ambiental.

37 Muñoz-Piña et al. 2008 38 ONU-HABITAT. Estado de las Ciudades de México. 2011.


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2.1. Combate a la pobreza

Mejorar la calidad de vida de los mexicanos debe ser una prioridad irreductible, considerando las variables económica, social y ambiental. Entre 1996 y 2006, los niveles calificados de las tres líneas oficiales de pobreza (alimentaria, de capacidades y de patrimonio) disminuyeron significativamente por la ampliación de programas sociales específicos. La mejora en la distribución del ingreso ha sido resultado de transferencias focalizadas hacia los pobres rurales -como el programa “Oportunidades- y otros factores externos, como el incremento en las remesas recibidas por hogares de ingresos bajos en zonas rurales, así como un aumento relativo de los salarios de los trabajadores urbanos de baja calificación motivado por una caída importante en la oferta de este tipo de trabajadores.39 México ha atendido recomendaciones de diversos organismos internacionales formulando programas contra la pobreza, sin embargo, en el 2013, el número de personas en estado de pobreza subió de 11 a 13.2 millones. La incongruencia entre los subsidios energéticos y ambientales ha resultado en que, por ejemplo en 2008, se hayan asignado mayores recursos a dichos subsidios, que a los programas de combate a la pobreza.40

Figura 2. Distribución de los subsidios sobre la energía mediante los deciles de ingreso 2008-2010

Fuente: OCDE. Tercera Evaluación de Desempeño Ambiental de México. Enero 2013

2.2. Asignaciones presupuestales al sector ambiental y de recursos naturales

La importancia que se otorga al desarrollo e instrumentación de políticas ambientales se ve reflejada en un incremento real del 100% de las asignaciones presupuestales. El presupuesto del Ramo de Medio Ambiente y Recursos Naturales creció de 21.3 mil millones de pesos (mmdp) en 2006, a 54.7 mmdp en 2012. Del presupuesto de este último año, 21.6 mmdp (39%) correspondieron a gasto corriente y 33.1 mmdp (61%) a gasto de inversión.41

39 OCDE. Op.cit. 40 Ibid. 41 Ibidem


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Tabla 2. Presupuesto federal 2006- 2011

Fuente: 6º Informe de Gobierno del Presidente Felipe Calderón. 2012

En 2012, el mayor porcentaje de gasto público se destinó a agua, drenaje y saneamiento (54%), desarrollo y conservación forestal (20%) y manejo de residuos (14%). A la conservación de biodiversidad se asignó sólo un 1%. Para el 2013, de acuerdo con el análisis preliminar del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (CEFP) de la Cámara de Diputados, las unidades responsables del sector ambiente y recursos naturales, todas, excepto la Comisión Nacional del Agua a la que se asignaron $1.037 mdp más, presentan reducciones: SEMARNAT $907.8 mdp menos; la Comisión Nacional Forestal $114.3 mdp menos y la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas $57 mdp menos. En las entidades federativas,42 en 2012 la inversión en ambiente y recursos naturales ascendió a alrededor de 3.5 mmdp,43 lo cual representa 17% de lo que se destina a nivel federal para gasto de inversión en el mismo ramo. En promedio, cada entidad federativa destina 1.2% del gasto público al rubro de ambiente y recursos naturales. Los tres estados con mayor porcentaje de gasto al ambiente son Coahuila con 12.6%, Morelos con 8.8% y Yucatán con 2%. En contraste, hay 7 estados que no destinaron ningún monto a este rubro (Colima, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Querétaro, Sinaloa y Sonora). Enfatizando en la contradicción del enfoque productivista en los sectores agropecuario y de desarrollo social, la SAGARPA y la SEDESOL, aplican cada una la quinta parte del presupuesto, contraponiendo medidas de promoción de la sustentabilidad de la actividad agropecuaria. Al respecto, el Informe sobre Economía Verde del PNUMA, publicado en noviembre de 2011, analiza las tendencias globales y la relación entre inversiones y asignación de capital, el desarrollo económico y la sustentabilidad ambiental. Se argumenta que conforme al sistema económico actual, los bienes y servicios ambientales provistos por los ecosistemas están subvaluados y no entran en la toma de decisiones económicas, llevando a asignación equivocada de capital. Esto da lugar a una espiral negativa en la que la falta de inclusión de bienes y servicios ambientales produce un deterioro de los ecosistemas y la reducción del valor de dichos servicios, desalentando su inclusión en la economía.

Se concluye que una reasignación de 2% del PIB mundial en sectores y actividades clave, puede posibilitar una transición hacia el desarrollo sustentable, al mismo tiempo que se atiendan de manera efectiva, los objetivos de desarrollo económico, erradicación de la pobreza, desarrollo social, conservación de los ecosistemas y la provisión de bienes y servicios ambientales. Al presentar oportunidades para invertir en eficiencia energética y de recursos a lo largo de sectores clave, esta investigación apunta al crecimiento en el ingreso, los empleos y la equidad social, a través de un marco de políticas adecuadas para las especificidades de cada país.44

42 INEGI. Anuario de Estadísticas por Entidad Federativa. 2011. 43 Para el cálculo se consideró que se destina en promedio 0.4% de subsidios y transferencias y 1% de obra pública al rubro de medio ambiente y

recursos naturales. Se actualizó el presupuesto de 2008 a pesos de 2012 tomando como base el INPC. 44 UNEP. Towards a GreenEconomy. Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication. 2011. www.unep.org/greeneconomy

http://www.unep.org/greeneconomy


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Otro pilar fundamental sobre el que se asienta el principio de economía verde es la producción y consumo sostenible. La promoción de patrones de consumo y producción sostenibles constituye un mecanismo de reducción de desigualdades y protección de recursos naturales. En este sentido, México es parte activa del Proceso de Marrakech.45 Como parte del compromiso de México con este proceso, se ha elaborado una Estrategia Nacional de Producción y Consumo Sustentable que actualmente se encuentra en etapa de análisis. En esta estrategia se establece que en 2005, la huella ecológica de México fue de 3.4 hectáreas globales por persona, la cual excedió la biocapacidad del país calculada en 1.7 hectáreas por persona. La huella ecológica mexicana ha crecido principalmente por efecto de las emisiones derivadas del uso de combustibles fósiles. La estrategia integra los insumos para la producción de bienes y servicios (como agua, energía, biodiversidad y materias primas) y los sitúa en el contexto del cambio climático y agotamiento de recursos naturales, construyendo de esa manera un abordaje íntegro de los patrones de consumo y formas de producción.46

2.3. Participación social

Cuatro consejos consultivos regionales y un Consejo Consultivo Nacional de Desarrollo Sustentable han venido funcionando desde 1996. En 2008 se publicó la Estrategia Nacional de Participación Pública del Sector Ambiental, que generó un marco institucional para el funcionamiento de 14 consejos consultivos en total, sobre temas específicos como áreas naturales protegidas, temas forestales, cuencas hidrológicas, vida silvestre y cambio climático. Estos consejos no tienen un financiamiento permanente ni se comunican entre sí, pero cumplen una función muy útil discutiendo las políticas y programas federales. De acuerdo con la Estrategia Nacional citada, las organizaciones de la sociedad civil -OSC- todavía se encuentran en un proceso de consolidación ya que la historia de su trabajo toma fuerza apenas a partir de la década de los 90. Las OSC con más influencia son transnacionales, como es el caso de World Wildlife Fund, Conservation International, The Nature Conservancy, y la UICN, entre otras. Los cambios en el marco jurídico ha permitido a OSC transnacionales y aquéllas de origen local, convertirse en actores políticos que han impulsado tanto la agenda ambiental como la de derechos humanos en general. Aún quedan muchos grupos sin voz, que mediante la acción colectiva deberán ir reivindicando espacios y derechos. En una nueva etapa, es necesario promover un diálogo nacional entre los diseñadores de política, la sociedad civil y el sector privado sobre las medidas requeridas para movilizar la inversión a una escala suficiente que transforme la economía mexicana para ser baja en carbón, eficiente en el uso de sus recursos e incluyente en términos sociales. Es importante considerar que uno de los grupos más importantes y más numerosos que ya contribuyen al desarrollo sostenible; lo constituye el de las mujeres. Ignorar su potencial en el combate del cambio climático y sus puntuales contribuciones en el mantenimiento de ecosistemas, en el crecimiento sostenible, en la rápida recuperación de desastres naturales, sus conocimientos íntimos sobre cambios en los precios de

45 El Proceso de Marrakech inició en 2003. Es una plataforma multiparticipativa coordinada por el PNUMA y el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas 46 SEMARNAT. Estrategia Nacional de Producción y Consumo Sustentable. 2011 http://www.semarnat.gob.mx/temas/pycs/Documents/ESTRATEGIA%20NACIONAL%20DE%20PRODUCCION%20Y%20CONSUMO%20 SUSTENTABLE.pdf

http://www.semarnat.gob.mx/temas/pycs/Documents/ESTRATEGIA%20NACIONAL%20DE%20PRODUCCION%20Y%20CONSUMO


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aprender de este grupo que ha demostrado versatilidad y capacidad adaptativa ante el cambio climático47. Cecilia Conde menciona que finalmente México está poniendo atención a cuestiones de género y cambio climático, sin embargo se les considera como “Nuevas Actoras” y no como una sección de la sociedad que es más vulnerable ante el cambio climático48. Así mismo corremos un gran riesgo al planear proyectos nuevos específicos para mujeres en vez de aprender acerca de las contribuciones que éstas ya hacen. Por ejemplo un estudio de Beth Bee en el Centro Mexicano encontró que a diferencia de los hombres, las mujeres demostraban una capacidad adaptativa más alta a los cambios climáticos ya que estas tenían menos acceso a recursos (tierra, irrigación) que los hombres lo cual las hizo más flexibles y creativas en tiempos difíciles49. Tenemos que tener en consideración también que al crear nuevos proyectos para mujeres solamente, sin concientizar también a los hombres, podríamos incrementar la violencia de género e incrementar la cantidad de trabajo de las mujeres50.

2.4 Diseño institucional

El marco institucional y legal agrupa a los actores gubernamentales relevantes, aunque no existe una clara jerarquía o priorización que permita aprovechar sinergias potenciales y evitar duplicidad de funciones. Como ANEXO II, se incluye la lista de los principales interlocutores institucionales. Con resultados dispares, 13 secretarías de estados, 2 entidades y los Tribunales Agrarios, intentan coordinar e integrar las políticas ambientales, de desarrollo rural y desarrollo social, a través de 6 comisiones intersecretariales:

Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS)

Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Social (CIDS)

Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC)

Comisión Intersecretarial para el Desarrollo de los Bioenergéticos (CIDB)

Comisión Intersecretarial de Bioseguridad de los Organismos Genéticamente Modificados (CIBIOGEM)

Comisión Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad (CONABIO) La Comisión Nacional para el Uso y Conocimiento de la Biodiversidad (CONABIO) –creada el 18 de marzo de 1992- está diseñada como una comisión intersecretarial, presidida por el Presidente de la República y conformada por los titulares de 10 Secretarías de Estado, para construir políticas transversales vinculadas al uso del capital natural nacional, aunque no ha funcionado bajo ese esquema de coordinación. La CONABIO ha avanzado sustancialmente en el análisis de la economía de los ecosistemas y la biodiversidad. En su última síntesis sobre el capital natural de México, se proponen nuevos caminos para el uso y la conservación de la diversidad biológica, incluyendo evaluaciones periódicas de políticas y programas, áreas originales de

47

Gay-Antaki (2013) A Feminist Political Ecology of Carbon Markets in Oaxaca, Mexico (unpublished MA thesis) University of Arizona, Tucson AZ 48

Conde, C., Ferrer, R.M., & Liverman, D. (2000) Estudio de la vulnerabilidad de la agricultura de maíz de temporal mediante el modelo CERES-MAIZE. Gay-Garcia, C. (Comp). México: Una Visión Hacia el Siglo XXI. El Cambio Climático en México. México DF Instituto Nacional de Ecología, Universidad Nacional Autónoma de México, US Country Studies Program. Pp, 93-100 49

Bee, B. (2013) Who Reaps what is Sown? A Feminist Inquiry into Climate Change Adaptation in Two Mexican Ejidos. 50

Gay-Antaki (2013) A Feminist Political Ecology of Carbon Markets in Oaxaca, Mexico (unpublished MA thesis) University of Arizona, Tucson AZ


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investigación, esfuerzos continuos de monitoreo y valoración objetiva de servicios ecosistémicos, así como la inclusión de los actores locales y dueños de los recursos biológicos, para asegurar su conservación.51

2.5. Respuestas al fenómeno del cambio climático

Las políticas públicas para enfrentar el cambio climático se han venido impulsando desde que México adopta las Convenciones Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1992) y el Protocolo de Kioto (1997), por lo que con esta base se fueron construyendo instituciones especializadas, las cuales tomaron un impulso en los últimos 10 años. En el año 2007 se publica la Estrategia Nacional de Cambio Climático 2007-2012 (ENACC) .En 2004 se crea el Comité Mexicano para Proyectos de Reducción de Emisiones y Captura de Gases de Efecto Invernadero (COMEGEI), el cual da cauce institucional a los proyectos del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) del Protocolo de Kioto. En Junio del 2013 se espera la nueva Estrategia Nacional de Cambio Climático 2013-2017 donde género se considera un tema transversal pero la importancia de éste en el tema del cambio climático todavía no se realiza. La Comisión Intersecretarial de Cambio Climático -CICC- es el caso exitoso de una herramienta para aterrizar y transversalizar políticas públicas, creada en 2005, refleja la alta prioridad asignada por el gobierno de México al tema del cambio climático. Esta Comisión Intersecretarial desarrolló una Estrategia Nacional (2007) y un Programa Especial de Cambio Climático -PECC- (2009-2012), en junio del 2012, casi el 95% de los objetivos de mitigación del PECC y tres cuartas partes de los objetivos generales de adaptación se habían cumplido.

Tabla 3. Cumplimiento de metas del PECC

Categoría INEGEI (Mt CO2e) Meta de mitigación Mt CO2e

2006 2010 2008-2012 2012 Acumulado

del 2012 %

Energía 460.04 503.81 73.99 29.90 47.93 94.6 Agricultura, Bosques y Otros Usos del Suelo

140.70 139.08 46.46 15.29 45.19 89.2

Desechos 37.06 44.13 8.58 5.46 50.65 100.0 Procesos industriales

57.25 61.23 -- -- -- --

Total 695.05 748.25 129.03 50.65 50.65 100 Fuentes: SEMARNAT. Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012. México (DOF, 28 agosto 2012); INE. Quinta Comunicación Nacional ante la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

México, 2012

A nivel estatal existen actividades planteadas en el Programa Estatal de Acción ante el Cambio Climático (PEACC) y el Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN) de Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI). En 14 entidades federativas se ha formalizado la creación de comisiones o comités intersecretariales de cambio climático: Campeche, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tabasco, Veracruz y Yucatán y se han puesto en marcha dos iniciativas regionales: Frontera Norte y Península de Yucatán. 51 Sarukhán, J., et.al Op.cit.


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Este esfuerzo se vio consolidado al adoptar la Ley General de Cambio Climático en junio de 2012. En ella se confirman las metas aspiracionales de reducir la emisión de GEIs al 30% para 2020 y en un 50% para el 2050 con respecto a los niveles de 2000. Para el futuro inmediato en la atención del cambio climático, México debe pasar de los diagnósticos a la ejecución. La información de alta calidad con que se cuenta en sectores económicos de capital natural, agropecuario, energía, industria manufacturera, construcción, transporte y turismo, que contribuyen con el 50% del PIB nacional y de los empleos en el país, permiten pensar en la construcción de una propuesta en materia de Economía Verde, como la plantea el PNUMA.52 Los sectores mencionados representan la mayor parte de la demanda económica nacional de recursos naturales y de la generación de GEI y otros contaminantes.53 En cada uno de esos sectores se puede transitar hacia la Economía Verde, es decir, desarrollar herramientas y procesos para lograr el desarrollo sostenible, como el fortalecimiento del marco regulatorio, la gobernanza, la innovación y transferencia tecnológica, la consolidación de capacidades locales y las políticas demográficas apropiadas, no sólo para reducir y eliminar las formas insostenibles de consumo y producción que afectan al ambiente, sino también promover políticas orientadas a la erradicación de la pobreza y a la disminución de las desigualdades sociales.

2.6. Gobernanza: el marco legal y el cumplimiento de la ley

La gobernanza ambiental supone la coordinación y acción de una mezcla de actores y procesos amplios, incluidos los tres órdenes de gobierno previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, pero también otros actores de diversa naturaleza, tales como científicos, corporaciones transnacionales, organizaciones de la sociedad civil y los interlocutores internacionales. Estos actores y procesos intervienen en el acceso y la provisión de bienes públicos ambientales.54 De manera breve, en esta sección se revisan los principales instrumentos jurídicos que establecen las bases para el uso y acceso a los bienes y servicios ambientales en México. Después del intento integrador de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente –LGEEPA- promulgada el 28 de enero de 1988, el marco legal ambiental tuvo un rápido desarrollo. Más de 20 años después, se encuentra disperso, con muchas ambigüedades, contradicciones y omisiones, amén de que no es un marco jurídico armónico. El intento de diseño de autoridades ambientales a veces planeadoras y reguladoras y otras veces ejecutoras y operadoras se observa en las 22 modificaciones que se han hecho a la LGEEPA en sus 25 años de vigencia.55 A nivel estatal, las 31 entidades federativas y el Distrito Federal tienen oficinas con nivel de secretaría para atender las funciones ambientales, y todos los estados cuentan con su propia ley ambiental. Con una tradición fuertemente centralista, la coordinación entre los tres órdenes de gobierno: federal, estatal y

52 INEGI. Producto Interno Bruto a Precios Corrientes. Cifras durante el Cuarto Trimestre de 2012. 25 de febrero de 2013. http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/notasinformativas/pib_precr/NI-PIBCR.pdf 53 INE. Las Cuencas Hidrográficas de México. Capítulo intitulado “Orientación Sectorial”. Felipe Flores Vilchi y Verónica Bunge. Pp. 79-81.2010 http://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/639/actividades.pdf 54 McGrew y Held, 2002. 55 Reformas publicadas en los Diarios Oficiales de la Federación de las siguientes fechas: 13 de diciembre de 1996; 13 de diciembre de 1996; 7 de

enero de 2000; 31 de diciembre de 2001; 25 de febrero de 2003; 13 de junio de 2003; 23 de febrero de 2005; 7 de diciembre de 2005; 23 de mayo de 2006; 12 de febrero de 2007; 19 de junio de 2007; 5 de julio de 2007; 16 de mayo de 2008; 1 de abril de 2010; 6 de abril de 2010; 28 de enero de 2011; 30 de agosto de 2011; 9 de abril de 2012; 24 de abril de 2012; 29 de mayo de 2012; 1 de junio de 2012.

http://www.inegi.org.mx/inegi/contenidos/notasinformativas/pib_precr/NI-PIBCR.pdfhttp://www2.ine.gob.mx/publicaciones/libros/639/actividades.pdf


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municipal no es óptima. Las diversas leyes sectoriales dan lugar a que se etiqueten recursos para programas específicos y existen reglas de operación diseñadas para combatir la corrupción y el clientelismo, que hacen el ejercicio del presupuesto una difícil tarea administrativa. Los períodos de gestión municipales -3 años en promedio- impiden la formulación de programas municipales de largo alcance. Las reformas a la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 2004 incorporaron conceptos ambientales importantes aunque no se incluyó ningún artículo especial en el apartado de usos del agua y concesiones. El sector hídrico en México carece de mecanismos de coordinación para solucionar la fragmentación territorial e institucional, existen confusiones y vacíos con respecto a los mecanismos de coordinación entre la diferentes autoridades responsables de la gestión del agua y a las obligaciones de los prestadores de servicios y sanciones para quienes incumplen. La Ley General de Vida Silvestre (LGVS) que se promulgó dirigida a la regulación del uso sustentable de la flora y fauna silvestres, ha tenido numerosas reformas que la desviaron de su orientación original. Hoy es una colección de prohibiciones del uso de especies, particularmente aquéllas muy carismáticas. Es indispensable recuperar la visión original para consolidar los instrumentos de conservación y uso de la biodiversidad. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) vigente desde 2002, ha buscado contrarrestar la centralización de la toma de decisiones en materia de política pública rural, permitiendo a las entidades federativa y sus municipios decidir sobre las prioridades y mecanismos de implementación. En el marco de esta ley desde 2003 se emite el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC-DRS) cuya asignación presupuestal ha sido creciente en términos reales a partir de ese año. En el tema de sustancias químicas, la Ley General para la Gestión Integral de los Residuos –LGPGIR-56 y su reglamento en el cual se establecieron lineamientos de operación para el movimiento transfronterizo de residuos peligros sujetos a convenios internacionales.57 Se actualizó el Inventario Nacional de Generación de Residuos Peligrosos el cual cuenta con 68,733 empresas con una generación de 1.902.408 toneladas. En materia de plaguicidas, se eliminó el DDT en el 2009; también se inventariaron las existencias de plaguicidas caducos. La gestión de las sustancias químicas en México requiere una acción coordinada entre gobierno e industria; a la fecha sólo se cuenta con un esquema de atribuciones diluidas entre diferentes autoridades en el gobierno federal, lo cual implica un riesgo a la salud humana y al ambiente. De continuar esa tendencia, el riesgo aumentaría por el traslado constante de producción, uso y eliminación de sustancias químicas de los países desarrollados a las economías emergentes y en desarrollo, donde las garantías y normas suelen ser más débiles.

Otras leyes de la última década, establecen un marco básico para algunas medidas transversales: la Ley de Promoción y Fomento a los Bioenergéticos; la Ley de Desarrollo Social; la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables y el Financiamiento para la Transición Energética y la Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energía. Todo este marco institucional y legal confunde todavía el desarrollo de políticas y funciones regulatorias, con las funciones de ejecución y operación de las dependencias y entidades asociadas al ambiente y los recursos naturales.58

56 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de octubre de 2003. La última reforma fue publicada en el DOF del 30 de mayo de 2012 57 Convenio de Basilea, Convenio de la Paz y OCDE 58 OCDE. Op.cit.


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Entre 2011 y 2012, el sistema jurídico mexicano tuvo una profunda transformación. Se modificó la Constitución Federal fortaleciendo el sistema de derechos humanos; hoy se permite el acceso al juicio de amparo por violaciones a los derechos humanos contenidos en tratados internacionales. Se reformó el artículo 4º constitucional que ahora establece el derecho a un medio ambiente sano y se incluyeron disposiciones sobre responsabilidad por daño ambiental para quien lo genere. Se incorporaron acciones colectivas como instrumentos de protección ambiental. Estos cambios permiten que individuos y comunidades defiendan de manera colectiva sus derechos en materia de ambiente. El Poder Judicial ya ha empezado a reforzar su capacidad de intervención, hasta ahora limitada, en la temática ambiental.

Se requiere también una transformación profunda a las instancias administrativas creadas y dedicadas a la aplicación y cumplimiento de las leyes ambientales y de recursos naturales. Además de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, creada en 1992, existen hoy 15 procuradurías ambientales estatales. Creadas todas ellas con perfiles de autonomía técnica y administrativa para aplicar derecho administrativo y presentar denuncias penales, es necesario su fortalecimiento dirigido a la protección del ambiente y los recursos naturales como bienes difusos y colectivos y para la protección del derecho al medio ambiente sano ahora consagrado en la Constitución. La falta de aplicación y el incumplimiento sin consecuencia de las leyes ambientales y de recursos naturales es una barrera importante en los tres órdenes de gobierno; aquí se mezclan temas que incluyen falta de presupuesto, falta de capacidades y corrupción. Como ejemplo, la gráfica que sigue muestra que sólo en el 40% de las inspecciones industriales y de recursos naturales realizadas por la PROFEPA en el año 2012, los establecimientos inspeccionados cumplían con la ley. Al mes de diciembre de 2012 se realizaron 16,679 inspecciones, de la cuáles, sólo en 5,498 no hubo incumplimientos legales. En inspección industrial se realizaron 5,764 visitas, de las cuáles, sólo 2,299 no presentaron irregularidades. En recursos naturales se efectuaron 10,915 visitas, de las cuáles, sólo en 3,199 no se presentaron violaciones a las leyes.

Figura 3. Porcentaje de acciones de inspección de la PROFEPA en 2012

Fuente: PROFEPA. Informe de Trabajo. 2012


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Sección 3: Cooperación y Financiamiento Internacional

En general, la participación de México en foros y negociaciones internacionales de temas ambientales, de recursos naturales y de desarrollo, así como Conferencias de Estados Partes de tratados multilaterales genera una sinergia positiva con la formulación de políticas, programas y proyectos dentro del territorio nacional. Como ANEXO III, se presenta un listado de los tratados internacionales de los que México es Estado parte y el estatus de ratificación y/o cumplimiento. México tiene una relación privilegiada con el Sistema de Naciones Unidas (SNU), cuyas 23 organizaciones, programas y oficinas en el país se ejecutan programas de cooperación en temas ambientales prioritarios. Especial mención amerita el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en los siguientes 6 subprogramas: cambio climático, desastres y conflictos, manejo de ecosistemas, gobernanza ambiental, sustancias dañinas y desechos peligrosos y finalmente, eficiencia de los recursos. (Ver en el ANEXO IV, un listado de los principales programas y temas atendidos en el período 2008-2012) Con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) los temas atendidos en el período 2008-2012 fueron cambio climático, sustancias dañinas y desechos peligrosos, ahorro energético, cumplimiento de los Objetivos del Milenio, específicamente en el tema del agua y gobernanza. México es Estado miembro del Fondo para el Medio Ambiente Global (FMAM -GEF por sus siglas en inglés-). En el actual periodo de refinanciación (GEF-5) que comprende julio 2010 a junio 2014, México ha recibido una asignación indicativa para desarrollar proyectos en las áreas de biodiversidad por $52.750 mdd , cambio climático por $40.030 mdd y degradación de suelos por $5.470 mdd, para un total de $98.250 mdd. A la fecha, México ha utilizado un total de $5.145.775 dólares estadounidenses ($3.257.566 en biodiversidad y $1.888.209 en cambio climático), tiene un PIF a ser aprobado por el Consejo ($11.190.mdd en biodiversidad), por lo que aún tiene $81.914.225 dólares estadounidenses por programar. Es relevante señalar que los recursos del GEF se destinan a objetivos previstos en tratados ambientales multilaterales (cambio climático, biodiversidad, desertificación), coadyuvando así al cumplimiento de las obligaciones de México contraídas en esos instrumentos internacionales. Dado que no hay un vínculo específico con el tema de combate a la pobreza, el impacto de los recursos en este último tema no es susceptible de evaluarse. Como ANEXO V, se incluye una hoja de datos con información sobre el financiamiento y proyectos del GEF en México. En el rubro de cooperación con organismos financieros internacionales, en el período 2007-2012 se aplicaron $5,678 mdd y €725 millones de euros –mde- para programas y proyectos en ambiente y recursos naturales, provenientes principalmente del Banco Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia Francesa para el Desarrollo (AFD). En la evaluación del uso de estos recursos se observa que no hay una vinculación directa a la atención del combate a la pobreza.


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Tabla 4. Desembolso de préstamos con los organismos financieros internacionales Diciembre 2006-diciembre 2001 (millones de dólares)

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

El financiamiento externo al ambiente tiene como su destino principal las políticas y proyectos cuyo objeto es el impacto en factores del ambiente global tales como los relacionados con las emisiones de gases de efecto invernadero y de eficiencia energética. Por otro lado, tiene una participación sustantiva el financiamiento a capacitación y proyectos de investigación en diversos tópicos de ambiente, que frecuentemente no tienen un seguimiento en su aplicación, o no alcanzan a ser aplicados dado su plazo de vigencia. Los créditos de organismos multilaterales al ambiente han sido desplazados por los créditos en apoyo al sector financiero, por cambio estructural y de infraestructura y con objetivo distributivo.

Tabla 5. Préstamos contratados con los organismos financieros internacionales Diciembre 2006-diciembre 2011 (millones de dólares)

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Las donaciones a proyectos específicos en las diferentes entidades federativas se incluyen en el ejercicio presupuestal de cada entidad federativa, su seguimiento específico respecto al resto de recursos presupuestales es difícil de monitorear y su ejercicio depende de las acciones estatales por lo que tal información se encuentra dispersa. Como ANEXO VI, se incluye el listado de los financiamientos internacionales mencionados. En el período 2007-2012, México ha realizado proyectos y programas de cooperación bilaterales con 22 países, principalmente en los temas de cambio climático y biodiversidad. Hay una orientación clara hacia el fortalecimiento institucional, desarrollo de capacidades y generación de información confiable para la toma de decisiones.


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Sección 4: Conclusiones y recomendaciones

En esta sección se identifican las principales conclusiones y recomendaciones de este Resumen Ambiental Nacional de México, que busca producir insumos para las consultas del Equipo de País que se ocupa de la planeación del trabajo del Sistema de Naciones Unidas en México.

Es importante continuar los trabajos para considerar la diversidad biológica en las cuentas económicas y ecológicas de México, cuya inclusión ya se ha iniciado dentro de la contabilidad ambiental. Se requiere mantener un monitoreo sólido del estado de los acervos y de las tasas de explotación del capital natural, es decir, acopiar información relevante para comprender las interdependencias ecosistémicas para la identificación de los servicios ambientales, así como para su medición y consecuente valuación económica.

El reto no es sólo la valoración económica del capital natural, sino la incorporación de estos valores en el diseño y toma de decisiones de políticas públicas y de inversiones de parte de los sectores público y privado. La información sobre el estado del ambiente y los recursos naturales está actualizada y se podría mejorar con una herramienta tipo TEEB, es decir, captando, demostrando y reconociendo el valor económico de los ecosistemas.

La agenda del sector agua debe considerar el estrés hídrico pronosticado en el centro y norte del país y la necesidad de una agenda en seguridad alimentaria, diversificando sus programas de inversiones en infraestructura y saneamiento a esquemas de uso eficiente del recurso, mejora en los sistemas de cobro, eliminación de subsidios, tecnificación del sector agrícola y mayores inversiones en servicios de ecosistemas generadores de agua.

Desde el punto de vista institucional, el sector hídrico debe mejorar sus mecanismos de coordinación para solucionar la fragmentación territorial e institucional, clarificando las confusiones y vacíos existentes con respecto a los mecanismos de coordinación entre la diferentes autoridades responsables de la gestión del agua y a las obligaciones de los prestadores de servicios y sanciones para quienes incumplen.

Desde el punto de vista social, el principal reto es abatir de manera significativa la pobreza moderada, erradicar la pobreza alimentaria y mejorar sustancialmente la distribución del ingreso. Para hacer frente a este reto es necesario diseñar políticas públicas que coordinen la acción en medio ambiente, agricultura y desarrollo social, en la implementación de proyectos productivos que busquen el manejo sostenible del capital natural a la vez que provean alternativas de vida a mediano y largo plazos a la población en situación de pobreza.

En materia de conservación hay que hacer congruentes los programas de protección a los ecosistemas implementados por la SEMARNAT y los programas de SAGARPA y SEDESOL. En el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable hay áreas de oportunidad para rediseñar las políticas públicas. Se recomienda también una mayor coordinación entre la SEMARNAT y SECTUR a fin de diseñar e implementar un programa de Turismo Sostenible.

Hay una gran oportunidad para incorporar preceptos de la Economía Verde en la estructuración de la política ambiental buscando un crecimiento económico con disminución de la pobreza, con mayor


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equidad social y preservando el capital natural del país. Es necesario focalizar los recursos destinados al combate de la pobreza extrema y trabajar específicamente en las entidades federativas con mayor índice de pobreza donde, además, se encuentra la mayor diversidad biológica.

Se recomienda que la SEMARNAT, en coordinación con la SHCP, realice una revisión, y en su caso una eliminación vía instrumentos adecuados, de los subsidios que son dañinos al medio ambiente y a la equidad social.

Es urgente poner en funcionamiento un esquema obligatorio para tener información sobre el tipo de sustancias que entran al país -información sobre identidad química, datos de producción, importación e información ecotoxicológica- que permiten prevenir riesgos a la salud humana y al ambiente, además de que sustentan el comercio informado- asegurando la trazabilidad de las mismas. El uso y trazabilidad de sustancias químicas en los sectores agrícola e industrial requieren especial atención. Al respecto es relevante considerar una propuesta de Ley General de Sustancias Químicas como compromiso incluido en el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo

Se requiere mayor integración en el contexto del Comité Consultivo Nacional para la Gestión Integral de Sustancias Químicas, Compuestos Orgánicos Persistentes y Residuos Peligrosos Sujetos a Convenios Internacionales en materia ambiental, para la integración de la agenda del SAICM, y reconsiderar la estrategia de aplicación de todos los planes de acción, considerando que faltan por aplicar siete de ellos.

En la atención del cambio climático, México debe pasar de los diagnósticos a la ejecución. La información de alta calidad con que se cuenta en sectores económicos de capital natural, agropecuario, energía, industria manufacturera, construcción, transporte y turismo, que contribuyen con el 50% del PIB nacional y de los empleos en el país, permiten pensar en la construcción de una propuesta en materia de Economía Verde, como la plantea el PNUMA.

Es vital que se tome en cuenta el gran potencial que representa una perspectiva de género en el combate, adaptación y mitigación al cambio climático y a un crecimiento sustentable. Las contribuciones que ya hacen las mujeres deben ser tomadas en cuenta con respecto a nuestro entendimiento y capacidad adaptativa ante el cambio climático. Un enfoque de género tiene el potencial de reducir la inequidad sustancialmente en un país como México y podría convertirlo en pionero al encontrar soluciones holísticas a las grandes amenazas que representa el cambio climático y al mismo tiempo empoderando a una de las poblaciones más vulnerables ante estos cambios.

En cada uno de esos sectores se puede transitar hacia la Economía Verde, es decir, desarrollar herramientas y procesos para lograr el desarrollo sostenible, como el fortalecimiento del marco regulatorio, la gobernanza, la innovación y transferencia tecnológica, la consolidación de capacidades locales y las políticas demográficas apropiadas, no sólo para reducir y eliminar las formas insostenibles de consumo y producción que afectan al ambiente, sino también promover políticas orientadas a la erradicación de la pobreza y a la disminución de las desigualdades sociales.


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Existe una gran oportunidad de promover una mayor competitividad industrial a través de una Industria Verde y la generación de Empleos Verdes; con el diseño de programas específicos derivados de la coordinación entre la SEMARNAT, la Secretaría de Economía y la Secretaría del Trabajo.

Es pertinente considerar la promoción de Indicadores de Economía Verde.

Considerando que el 72% de la población mexicana es urbana, se recomienda buscar el diseño e implementación de un programa que incorpore la resiliencia al cambio climático, la planeación urbana, el transporte público y la movilidad no motorizada, la gestión de los desechos urbanos, un enfoque de salud derivada de la contaminación del aire y agua y el uso eficiente de los recursos, entre otros temas.

Es necesario promover un diálogo nacional entre los diseñadores de política, la sociedad civil y el sector privado sobre las medidas requeridas para movilizar la inversión a una escala suficiente que transforme la economía mexicana para ser baja en carbón, eficiente en el uso de sus recursos e incluyente en términos sociales.

Se recomienda incrementar el presupuesto total del sector del Medio Ambiente de manera sostenida, principalmente el destinado a la biodiversidad.

Se recomienda el fortalecimiento de la agenda de eficiencia de recursos a través de un programa de producción y consumo sostenible, impulsando proyectos de compras públicas sostenibles y una mayor información al consumidor.

Se recomienda continuar en el esfuerzo de contrarrestar la centralización de la toma de decisiones en materia de políticas públicas en temas ambientales y de recursos naturales, así como las relacionadas con el desarrollo rural, fortaleciendo las capacidades de las entidades federativas y sus municipios para decidir sobre las prioridades y mecanismos de implementación.

Se recomienda continuar desarrollando capacidades a nivel federal, estatal y municipal, para mantener un monitoreo sólido sobre la generación de contaminantes al aire, al agua y al suelo. El impacto de la contaminación en la salud de las personas y en la calidad de vida es un valor que es necesario difundir y atender a través de políticas públicas específicas.

También se requiere atención especial en el reforzamiento de la agenda de cambio climático en los órdenes de gobierno estatal y municipal, promoviendo una mayor capacidad institucional.

Es fundamental fortalecer la aplicación efectiva de la normatividad existente. Considerando la transformación del sistema legal mexicano en materia de ambiente y derechos humanos, se requiere una transformación profunda a las instancias administrativas federales y estatales -procuradurías ambientales- creadas y dedicadas a la aplicación y cumplimiento de las leyes ambientales y de recursos naturales.

En materia de cooperación internacional, con el Sistema de Naciones Unidas se recomienda asegurar que los programas y proyectos de combate a la pobreza estén geográficamente orientados a las


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regiones y entidades federativas del país con mayores índices de pobreza, buscando sinergias entre esos programas y aquéllos relacionados con ambiente y recursos naturales.

Se recomienda la creación de una plataforma y/o Comité

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