17LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

RESUMEN EJECUTIVO

LA SIGUIENTE

GRAN IDEARompiendo el Paradigma de la Innovación en México

RESUMEN EJECUTIVO

LA SIGUIENTE

GRAN IDEARompiendo el Paradigma de la Innovación en México

Supervisor

José Luis Chicoma Lúcar

Coordinador

Ernesto Urbina Miranda

Equipo de Trabajo

Luis Yahir Acosta Pérez

Aleithya Morales Durán

Sofia Alessio-Robles Orozco

José Carlos Sierra Pérez

Christine Zülow

Agradecemos el apoyo de Danilo Chávez, Irving Palacios,

Antonia Przybyslawski, Paul Frissard, María José Milla,

Alejandro Islas, Monserrat Castillo y Cristina de Uriarte

por su valiosa ayuda para la realización del documento.

ETHOS agradece también la disposición y ayuda de Luis

Márquez Piñuela, Francisco Treviño Moreno, Othón Pérez

Martínez, Herfried Woss, Mario Guzmán y Montelongo,

Daniel Villavicencio, Martha Peña, Gabriela Becerril

Posadas y Olivares Plata Consultores por habernos

proporcionado información valiosa y retroalimentación

en las revisiones finales. De igual manera, a todos los

miembros de las empresas que dedicaron parte de su

valioso tiempo para responder la encuesta y/o facilitar el

proceso de observación participativa.

Este proyecto se llevó a cabo gracias al generoso apoyo de

USAID. El contenido y conclusiones son responsabilidad

de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas y no

representan los puntos de vista o las opiniones de USAID,

del gobierno de los Estados Unidos de América o de los

funcionarios públicos de los programas analizados o de

las empresas entrevistadas.

Todos los derechos están reservados. Ni esta publicación

ni partes de ella puede ser reproducida o almacenadas

mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier

forma o por cualquier medio, sea este electrónico,

mecánico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo,

sin el permiso previo de Ethos Laboratorio de Políticas

Públicas.

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Primera edición: Octubre 2015

Impreso en México

D.R. © 2015 Avance - Análisis, Investigación y Estudios para el Desarrollo, A.C.

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*Aclaración /Exención de ResponsabilidadesDe acuerdo con la recomendación de la Real Academia Española, la palabras solo, tanto cuando es adverbio y equivale a solamente, como cuando es adjetivo, así como los demostrativos este, ese y aquel, con sus femeninos y plurales, funcionen como pronombres o como determinantes, no deben llevar tilde según las reglas generales de acentuación, bien por tratarse de palabras bisílabas llanas terminadas en vocal o en -s, bien, en el caso de aquel, por ser aguda y acabar en consonante distinta de n o s. Consultado en: http://www.rae.es/consultas/el-adverbio-solo-y-los-pronombres-demostrativos-sin-tilde#sthash.nPxbhESa.dpuf

ISBN: 978-607-96546-4-1

5LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

INTRODUCCIÓN

La Siguiente Gran Idea: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México surge de la necesidad de generar nuevas rutas para convertir a México en un país innovador. En el presente documento se propone a las Asociaciones Público Privadas (APPs) como un nuevo esquema para materializar la innovación en crecimiento y desarrollo, para que así, la siguiente gran idea en el mundo, sea mexicana.

Para lograr lo anterior, algunos de los temas fundamentales que necesitan atenderse están relacionados a cómo tener más efectividad en la inversión que proviene de fondos públicos para el impulso de la innovación, identificar los mecanismos a través de los cuales se puede incrementar la inversión privada en este rubro y cómo articular en mayor medida los esfuerzos de los actores que conforman el Sistema Nacional de Innovación (SNI), principalmente gobierno, empresas y academia.

México ha invertido históricamente menos en investigación y desarrollo en comparación con otros países y el problema se agudiza cuando observamos que la inversión del sector privado es significativamente menor a la del sector público. Este rezago, junto con la baja disposición de las empresas para invertir en proyectos de alto riesgo, la falta de recursos y las limitaciones de los programas e incentivos del gobierno, ha causado que los proyectos de Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+i) no se generen al ritmo ni a la intensidad deseada para un país con el potencial que tiene México.

Las APPs con fines de Innovación son esquemas de colaboración entre el sector público y el sector privado para la consecución de objetivos comunes por medio del desarrollo de proyectos de I+D+i a largo plazo y presentan una gran alternativa a los esquemas tradicionalmente usados y conocidos en México. Sin embargo, a pesar que desde el 2012 se aprobó la Ley de Asociaciones Público Privadas (Ley de APPs), aún no existen proyectos aprobados e implementados por medio de esta nueva vía institucional para el desarrollo de proyectos de esta naturaleza.

Con la presente investigación, Ethos busca transformar un conocimiento complejo y disperso relacionado a las APPs como mecanismo de impulso a la Ciencia, Tecnología e Innovación (CTi), en uno sencillo de comprender por agentes involucrados en el desarrollo de procesos de innovación. En la medida que este conocimiento sea del dominio de los agentes del SNI, mayor será el uso adecuado de estos instrumentos para el impulso de proyectos de innovación de mayor envergadura, sofisticación e impacto.

Muchos de los elementos indispensables para innovar existen en México, solo hace falta juntarlos bajo un esquema adecuado para obtener la siguiente gran idea.

7LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

CAPÍTULO 1. ESQUEMAS E INCENTIVOS PARA EL IMPULSO DE LA INNOVACIÓN EN MÉXICO

Para que México pueda generar la siguiente gran idea resulta importante analizar los mecanismos que existen actualmente para apoyar las actividades de innovación, como son los programas del CONACyT, la Secretaría de Economía, entre otros. Desde esta perspectiva, en este capítulo se explora el potencial de los instrumentos vigentes para el fomento de cinco categorías estratégicas: Asociaciones de PyMES, Desarrollo de Proveedores, Infraestructura en I+D, Centros de Investigación y Tecnologías Disruptivas. Estas categorías se presentan como ejemplo para indagar en qué medida es importante reestructurar y complementar los incentivos actuales de fomento a la innovación, así como las ventajas que representa el implementar proyectos de este tipo a través de APPs.

Existen diferentes fallas de mercado que justifican la intervención del gobierno en el impulso a la innovación, pero en ocasiones los programas con recursos públicos pueden ser ineficientes en su impacto. Algunos de los incentivos vigentes tienen características que inhiben su potencial. Se trata de instrumentos de corto plazo, acotados al ciclo fiscal, con dificultades para apalancar la inversión y sin promover una distribución del riesgo. Asimismo, tienden a promover la innovación incremental y no cubren de manera integral las etapas del proceso de innovación.

Según la experiencia internacional existen diferentes resultados que se derivan del uso de las APPs para el impulso de estas categorías. Estados Unidos, Finlandia y la Comisión Europea han sido pioneros en implementar a través de este esquema proyectos de innovación de gran impacto, fomentando mayor vinculación y compartición de riesgo entre las partes. A partir del análisis de las categorías, de las características e impacto de los programas, del benchmarking internacional y de la evaluación de la conveniencia del uso de esquemas de APPs, se presentan las siguientes conclusiones:

• Los fondos actuales en su mayoría son subsidios y no apoyan de manera integral las diferentes etapas

del proceso de innovación.

• Se da prioridad a las intervenciones horizontales que no discriminan sectores, por lo que se tiene

un bajo impacto vertical.

• Propician procesos de innovación incremental, impulsando débilmente el desarrollo de actividades

con tendencia a lo disruptivo.

• Algunos apoyos vigentes para CTi están desarticulados y varios de los segmentos de apoyo son

esfuerzos duplicados entre órganos y entidades públicas.

• A través de esquemas de APPs, se podría invertir en proyectos de gran impacto para innovar en estas

categorías, con participación pública y privada.

9LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

CAPÍTULO 2. RETOS Y PERSPECTIVAS SOBRE LA INNOVACIÓN EN LAS EMPRESAS MEXICANAS

En México, existe una multitud de empresas que realizan actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación, las cuales varían en tamaño, sector en el que se desempeñan y en el acervo de capacidades científicas y tecnológicas con las que cuentan. En este sentido, identificar y caracterizar el perfil de la empresa mexicana innovadora resulta una tarea compleja.

Para esta investigación se aplicó una encuesta a más de 400 unidades económicas con actividades de I+D+i para conocer sus condiciones, retos y perspectivas sobre la innovación. Este esfuerzo fue complementado por un proceso de observación participativa, lo cual permitió caracterizar el perfil de la empresa innovadora en México y cómo ello incide en su propensión a establecer relaciones características de una APP.

Los resultados de este capítulo muestran que únicamente un número reducido de empresas realizan innovación de gran impacto influyendo en el mercado en el cual se desempeñan o incluso en el estado del arte tecnológico. La mayoría de las empresas solo realizan actividades de innovación de carácter incremental, relevantes para sí mismas. Entre los principales factores que limitan los procesos de innovación destacan los

siguientes:

• La falta de recursos humanos de alto nivel con las capacidades y competencias que las empresas

requieren.

• Las condiciones competitivas y la desventaja ante empresas de otros países con mejores

capacidades tecnológicas y de inversión.

• El desconocimiento de las tendencias y trayectorias tecnológicas predominantes.

• La ausencia de opciones para el financiamiento de los proyectos.

Con respecto a los programas públicos vigentes, la percepción de las empresas indica que estos inciden de manera positiva en su motivación para destinar un mayor volumen de recursos propios a sus procesos de innovación. De forma general, la implementación de estos programas es aceptada como una práctica benéfica dentro de las empresas, sin embargo, existe un amplio consenso sobre la necesidad y pertinencia de contar con mecanismos con perspectiva de largo plazo, como las APPs, que brinden mayor certeza sobre la coinversión en proyectos de mayor alcance e impacto.

11LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

CAPÍTULO 3. LA INNOVACIÓN Y EL MARCO JURÍDICO-INSTITUCIONAL MEXICANO PARA LAS APPS

Las APPs son instrumentos con muchos beneficios y características adecuadas para promover la innovación, no obstante, también presentan muchas complejidades, es por ello que resulta importante entender muy bien sus alcances, procesos y demás elementos necesarios para su implementación. En este capítulo se analiza la perspectiva internacional sobre las APPs y sus elementos distintivos, como la distribución de riesgo, la coinversión y el largo plazo. De igual manera, se presenta una evaluación sobre el marco legal relacionado a las APPs para conocer sus ventajas y limitaciones en comparación con otras formas tradicionales de implementar proyectos en México.

De manera concreta, se examinan los rasgos distintivos en términos operativos y administrativos para asociaciones entre el sector público y privado a partir de cuatro esquemas jurídicos: Fideicomiso, Ley de Obra Pública, Empresa Público Privada y la Ley de APPs. Con base en este análisis, dentro del capítulo se ofrecen conclusiones importantes entre las cuales destacan:

• El concepto de una APP puede ser flexible, sin embargo, sus elementos esenciales son el largo plazo,

la coinversión y la distribución de riesgos. La legislación mexicana aborda de diferentes formas estos

fundamentos.

• Los proyectos no deben de ser forzados para encuadrarse en un esquema jurídico, por esta

razón, la recomendación es comparar los beneficios de diferentes esquemas mediante el uso de

diferentes parámetros.

• Vistos de forma aislada, los esquemas analizados son adecuados para algunos proyectos, pero

definitivamente no para todos. La recomendación es anticipar el uso de una combinación de esquemas jurídicos para asegurar la gobernanza eficiente de un proyecto.

• Utilizar la Ley de APPs implica un costo derivado de la complejidad para su evaluación y aprobación,

sin embargo, un proyecto que cumpla con todos los requisitos de esta Ley es un proyecto con menor incertidumbre, y por lo tanto, con mayor posibilidad de lograr su objetivo.

• Los otros esquemas pueden representar opciones de bajos costos pero con un menor grado de

certeza respecto al éxito de un proyecto. El análisis aquí solo puede hacerse caso por caso.

• Los cuatro esquemas permiten un manejo flexible de la propiedad intelectual generada por el

proyecto, de acuerdo a la voluntad de los socios.

• No todos los proyectos de APP requieren dinero público como coinversión. Otras formas de

coinversión pública son permisos, licencias, infraestructura, etc.

13LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

De acuerdo con lo anterior, las principales conclusiones de esta publicación son las siguientes:

Impulsar inversiones que superen el corto plazo para contar con proyectos de innovación con objetivos más ambiciosos

Impulsar proyectos con perspectiva de largo plazo y seguridad sobre la disposición de recursos a lo largo de su ejecución permitirá dar certidumbre y con ello brindar la posibilidad de que los actores involucrados generen proyectos disruptivos y no se encasillen en la innovación incremental. En este sentido, las acciones recomendadas son:

1. Ofrecer recursos públicos de apoyo a la innovación no atados al ciclo fiscal. Los

programas para el impulso de la innovación se administran por convocatorias, la mayoría anuales,

inhibiendo la intención de inversión a largo plazo de las empresas. Esta característica se deriva de la

normatividad para la presupuestación, estructuración y ejecución del gasto público.

2. Impulsar el uso de la Ley de APPs. Se deben fomentar esquemas jurídicos, como la Ley de APPs,

que representan una alternativa para superar la barrera del ciclo fiscal, en particular para el tema de CTi.

3. Implementar la Ley de Obra Pública y el Fideicomiso en un esquema plurianual. A pesar

que la Ley de APP es el único esquema legal que garantiza certeza sobre los recursos plurianuales, se

deben explorar otras alternativas para otorgar la flexibilidad necesaria para implementar una asociación

de largo plazo.

4. Apoyar a las empresas que realizan actividades de investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación en México mediante esquemas adecuados a sus necesidades. Los programas públicos para el impulso de la innovación han sido una herramienta

importante para el desarrollo de proyectos específicos en las empresas, sin embargo, para el desarrollo

de proyectos de mayor envergadura éstas necesitan gestionar diversas convocatorias, lo cual añade

incertidumbre y eleva los costos de transacción asociados al proceso.

Mejorar la coordinación y articulación de los esfuerzos de los agentes de la cadena Investigación Básica - Desarrollo Tecnológico - Innovación

Las capacidades científicas, tecnológicas y de innovación se encuentran dispersas entre los agentes del SNI, es por ello que mediante la alineación y vinculación entre éstos se pueden obtener mejores resultados. En este sentido, las acciones recomendadas son:

5. Promover esquemas de APPs para potenciar y aprovechar las capacidades científicas y tecnológicas distribuidas en los diversos agentes. A diferencia de los

programas y convocatorias tradicionales, las APPs buscan conciliar objetivos comunes entre agentes,

especialmente empresas y gobierno, para aprovechar las capacidades intrínsecas de cada uno para el

desarrollo de una solución más eficiente para la sociedad.

ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS14

6. Evitar la duplicación de apoyos a un mismo segmento mediante el mapeo adecuado de convocatorias y programas. Muchos de los programas existentes en México duplican

esfuerzos, asignando apoyos a los mismos rubros.

7. Usar esquemas de asociación para incentivar la inversión privada. En la encuesta

realizada por Ethos se encontró que las empresas se ven incentivadas por el apoyo público a invertir

en innovación. La gran mayoría están dispuestas a colaborar con otros agentes en esquemas de

coinversión a largo plazo, como las APPs.

Mejorar la distribución del riesgo y las intervenciones verticales con APPs

Los subsidios son el esquema más utilizado en México para el fomento de la innovación aunque en general no fomenten una distribución adecuada del riesgo ni el desarrollo significativo de sectores específicos. En este sentido, las acciones recomendadas son:

8. Distribuir eficientemente los riesgos entre el sector público y privado. Hacer mayor uso

de esquemas que permitan una mejor distribución del riesgo y la coinversión, como las APPs.

9. Se deben impulsar los proyectos de APPs que no requieren dinero público como coinversión. Otras formas de coinversión pública son permisos, licencias, infraestructura, etc. Su

aprobación es más ágil porque el proyecto sería ejecutado con recursos del sector privado quien a

su vez se encargaría de vigilar el gasto eficiente de esos recursos al ser el interesado en el éxito del

proyecto.

10. Definir la propiedad intelectual en la firma del contrato de APP. En virtud de que los

esquemas analizados permiten un manejo flexible del uso, destino y repartición de los beneficios de

la propiedad intelectual, se recomienda su definición a la firma del contrato tomando en cuenta de

manera muy precisa la naturaleza y objetivos del proyecto de innovación.

11. Fomentar las intervenciones verticales de manera efectiva. Cuando se busca fomentar

algún sector particular de trascendencia para la economía del país, es importante implementar

instrumentos, como las APPs, que aseguren la concentración de montos significativos de recursos en

proyectos de largo plazo y alto impacto.

Promover una gobernanza más eficiente de los apoyos a la innovación mediantes APPs

Los diversos marcos jurídicos que promueven las asociaciones entre públicos y privados para la innovación brindan varias opciones para su implementación. El uso de estos marcos, algunas veces combinándolos, dependen de las circunstancias concretas de cada proyecto y normalmente requieren fortalecimiento institucional de los responsables para su diseño e implementación.

12. Combinar esquemas jurídicos según lo requiera cada proyecto. Tanto el Fideicomiso,

como la Empresa Público Privada, la Ley de Obra Pública y la Ley de APPs establecen reglas que

permiten la gobernanza de proyectos bajo su resguardo. En ocasiones será necesaria la combinación

de éstas para una gobernanza eficiente.

15LA SIGUIENTE GRAN IDEA: Rompiendo el Paradigma de la Innovación en México

13. Utilizar las herramientas de las leyes para facilitar la gobernanza. La Ley de Obra Pública

y la Ley de APPs contribuyen a una correcta gobernanza de un proyecto. Un ejemplo es la figura de la

propuesta no solicitada, la cual sirve como un canal formal de diálogo entre sector privado y público.

14. Desarrollar estructuras e instituciones especializadas en el diseño y ejecución de APPs con fines de innovación. Impulsar la creación de un organismo público especializado en

proyectos de APP para coordinar los proyectos de todos los sectores. Contemplar la habilitación de

direcciones y/o departamentos en distintos organismos públicos pertinentes.

Establecer una política de APPs

Las APPs parecen ser un esquema complejo y difícil de descifrar para los funcionarios. Esto se debe al desconocimiento de la Ley, la ausencia de incentivos para que los funcionarios utilicen un esquema con el que no están familiarizados y a la carencia de una línea de mando desde las esferas más altas de la administración pública que indique su consideración y uso. Para ello, se recomienda:

15. Enfatizar la divulgación de la Ley de APPs, mediante la organización de seminarios y diplomados para los funcionarios públicos encargados de las contrataciones públicas. Con la finalidad de promover de forma eficaz la implementación de la Ley de APPs es

necesaria la divulgación y la capacitación.

16. Articular una política de implementación de la Ley de APPs. Realizar una coordinación

intersectorial dentro del Estado para que los tomadores de decisiones adopten en la práctica el

esquema de APPs como una opción para impulsar la innovación.

Ethos a través de este documento busca impulsar y apoyar al desarrollo de proyectos de innovación a través de APPs con el fin de potencializar los beneficios sociales, económicos, públicos y privados de las inversiones para CTi. Para lograr la siguiente gran idea, México necesita explorar nuevas vías y caminos, es por ello que mediante esta investigación y las guías prácticas que la acompañan, se ilustra el camino para que los actores privados y públicos puedan colaborar, coinvirtiendo, compartiendo riesgo y empatando sus intereses en el largo plazo. Innovar es fundamental para que México dé un salto en el crecimiento económico y desarrollo social.