Resumen Ejecutivo General

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Gran encuesta nacional de necesidades jurdicas

insatisfechas Resumen Ejecutivo

1. Introduccin

El acceso a la justicia es el derecho de toda persona a tener derechos, por cuanto si alguien

es tericamente titular de un derecho pero carece de la posibilidad de reclamarlo ante una

autoridad imparcial e independiente, esto es, ante un juez o una autoridad semejante,

entonces en realidad, en la prctica, carece del derecho que le ha sido tericamente

reconocido. El vigor de la democracia y del Estado de derecho depende entonces, en buena

medida, de que las personas gocen de mecanismos para acceder a la justicia, cuando lo

requieran.

A su vez, el estudio de las necesidades jurdicas, satisfechas o insatisfechas, es una forma

distinta pero complementaria de acercarse al problema del acceso a la justicia y sus

vnculos con el Estado de derecho y la democracia. En efecto, si una persona requiere

acceder a la justicia es porque tiene una necesidad jurdica que debe ser satisfecha. Y si hay

obstculos de acceso a la justicia, entonces las personas sufrirn de necesidades jurdicas

insatisfechas.

Colombia tiene entonces que conocer entonces cul es la magnitud de las necesidades

jurdicas de la poblacin y cules de ellas se encuentran o no satisfechas y cules son los

factores que facilitan o impiden su satisfaccin. Y aunque en el pasado se haban realizado

algunas investigaciones parciales sobre el tema, hasta ahora no se haba hecho ningn

estudio general, representativo a nivel nacional, sobre el tema. Este estudio, que se funda en

una gran encuesta nacional de necesidades jurdicas, realizada en 14 ciudades (Bogot,

Medelln, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cartagena, Pasto, Montera, Tunja, Neiva,

Pereira, Villavicencio, Florencia y Quibd), busca llenar ese vaco, pues permite, por

primera vez, una evaluacin estadsticamente representativa, de la situacin de las

necesidades jurdicas a nivel urbano, haciendo nfasis en poblaciones en situaciones de

vulnerabilidad, como las personas en extrema pobreza o con discapacidades. Este

documento es el resumen ejecutivo de los resultados de esta encuesta, para lo cual

comienza por presentar el marco conceptual y metodolgico del trabajo, para luego

describir los principales hallazgos del estudio y terminar formulando unas recomendaciones.

2. Marco conceptual y metodolgico

El estudio concibe el acceso a la justicia como el derecho de toda persona o grupo de

personas, sin discriminacin alguna, a que existan mecanismos adecuados y sencillos del


sistema de justicia para la resolucin de situaciones que ameritan la intervencin del Estado

sobre las cuales se adopte una decisin mnimamente satisfactoria, oportuna, y a la que se

le d cumplimiento. Los asuntos de acceso a la justicia pueden entonces ser enfocados

como un problema de demanda y oferta, pero sin que esa perspectiva analtica conduzca a

pensar que se trata de un mercado de la justicia puesto que estamos hablando de un derecho fundamental. De acuerdo con este enfoque, los problemas de acceso a la justicia

surgen cuando existe un desajuste entre las ofertas de soluciones judiciales frente a unas

necesidades jurdicas que las exceden.

Por su parte, el concepto de necesidad jurdica depende de la existencia de un problema

jurdico, que est asociado con i) la existencia de un derecho constitucional, legal o

jurisprudencialmente reconocido, y ii) un conflicto sobre la titularidad de ese derecho, o

una circunstancia que afectan el goce y disfrute del mismo. A su vez, el problema jurdico

se transforma en necesidad jurdica cuando la persona no puede resolverlo por s misma y

requiere de la intervencin de un tercero imparcial. Si adems, la persona no puede dar

trmite al proceso para resolver el conflicto, por enfrentarse ante una barrera, o el resultado

es insatisfactorio por razones derivadas del funcionamiento del sistema, estamos frente a

una necesidad jurdica insatisfecha.

Para evaluar la situacin de necesidades jurdicas, la encuesta mide la proporcin de

personas que tienen necesidades jurdicas, divididas en 61 posibles conflictos, a su vez

clasificados en nueve dimensiones, que fueron construidas a partir de la nocin de

desarrollo humano. Para cada uno de estos conflictos, la encuesta realiza una serie de

preguntas acerca del (i) nivel de afectacin del conflicto, (ii) el comportamiento desplegado

frente a ste, (iii) las autoridades judiciales o administrativas, o los particulares a los que

eventualmente se acudi a intentar resolverlo, y (iv) los resultados de dichos

comportamientos. La encuesta realiza tambin una serie de preguntas sobre la satisfaccin

de las personas acerca de los diferentes caminos tomados para resolver (o renunciar a

resolver) el conflicto, el desempeo de las autoridades o los particulares, y las actividades

realizadas por los abogados que eventualmente asisten a una persona. La encuesta indaga

igualmente acerca de los distintos niveles de conocimiento que tienen las personas acerca

de mecanismos jurdicos, y organizaciones o entidades que prestan servicios de justicia. La

encuesta averigua finalmente por la percepcin general de la justicia en Colombia.

Esta encuesta se enfoc en los siguientes grupos: poblacin general, poblacin en situacin

de extrema pobreza, poblacin usuario de la conciliacin extrajudicial en derecho,

poblacin en situacin de discapacidad y empresas. La encuesta incluy preguntas para dar

cuenta de las caractersticas sociodemogrficas, tipologas de conflictos, acciones que se

tomaron frente a los conflictos, uso de los MASC, entre otros. Los resultados de esta

encuesta se totalizaron, ponderaron y analizaron entre diciembre del 2012 y abril del 2013.

Procedemos entonces a sintetizar los hallazgos de la encuesta, para lo cual comenzamos por

presentar la situacin necesidades jurdicas en la poblacin colombiana, en especial en


relacin con el acceso al sistema judicial, para luego presentar resultados especficos frente

al uso de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos (MASC) y frente a las

empresas.

3. La poblacin colombiana y sus necesidades jurdicas.

A continuacin exponemos los resultados de la encuesta de necesidades jurdicas aplicada a

la poblacin en general (en adelante PG) y aquella que est en pobreza extrema (en

adelante ANSPE) o en situacin de discapacidad (en adelante PD). Los hallazgos de la

encuesta se analizan comparando (i) los tres grupos encuestados de manera independiente,

y dentro de estos, (ii) diferentes subgrupos referentes, entre otras caractersticas, al gnero,

el estrato de la vivienda de residencia, los ingresos, y el nivel de educacin, el nivel de

conocimientos de mecanismos jurdicos, y si las personas contaron o no con asistencia

jurdica. De esta forma identificamos posibles diferencias en la conflictividad de las

personas de distintos grupos, su reaccin a necesidades jurdicas, y su experiencia al

intentar acudir a un tercero imparcial. Por razones de falta de representatividad estadstica,

no fue posible examinar el impacto diferenciado de las necesidades jurdicas por razn de la

pertenencia o no a distintos grupos tnicos.

La encuesta muestra que cerca de dos de cada cinco personas de la poblacin urbana

colombiana mayor de edad sufrieron alguna necesidad jurdica en los ltimos cuatro aos,

proporcin que es mayor para las poblaciones ANSPE y PD (cerca de tres quintos de estas

personas sufrieron un conflicto).

Estas necesidades jurdicas estn asociadas prevalentemente con hurtos y estafas, disputas

respecto de la prestacin de servicios de salud y servicios pblicos domiciliarios, y

conflictos vecinales o familiares. En estas dimensiones se concentra la mayora de las

necesidades jurdicas (dos tercios de las contenciones en las PG y PD, y ms de la mitad de

las de ANSPE). Adems de dichos asuntos, la poblacin ANSPE padece en mayor medida

conflictos relacionados con delitos violentos, desplazamiento forzado y amenazas. Y la PD

sufre relativamente ms conflictos relacionados con la discriminacin personal y el hbitat.

Por su parte, las necesidades jurdicas producen altos niveles de afectacin. La mitad de los

conflictos provocan una afectacin alta y slo para un quinto de ellos se reporta como de

baja o ninguna afectacin. Esto sugiere que las necesidades jurdicas vividas por los

colombianos afectan de manera importante su calidad de vida y seguramente ameritan la

intervencin de un tercero, sea ste una autoridad pblica o un particular.

4. La pirmide de la litigiosidad en Colombia

Las necesidades jurdicas descritas pueden tomar diferentes caminos y lograr distintos

puntos de llegada. Una herramienta para analizar estas posibilidades es la pirmide de


litigiosidad, que describe la manera como avanzan (o se estancan) las necesidades jurdicas

por el sistema de resolucin de conflictos.

En la base de la pirmide se encuentran los conflictos que merecen un tratamiento judicial;

mientras que en la parte superior estn los asuntos efectivamente tratados por el sistema

judicial, que en todos los pases son una porcin pequea de la conflictividad social. Y

puesto que nuestra concepcin de acceso a la justicia incluye caractersticas de la misma

decisin judicial que se tome en un tiempo oportuno y que se cumpla por ejemplo-, estas particularidades integran la cspide de la pirmide.

Construimos entonces dos pirmides de litigiosidad para cada poblacin encuestada, que

miden, por una parte, lo que sucede con todos los conflictos, y de otra, lo que pasa con

aquellos que fueron calificados como que producen alta afectacin.

Cada una de las pirmides expuestas muestra el nmero de conflictos que van pasando de

un peldao a otro. Al interior de la pirmide (o al costado izquierdo en su cresta) puede

observarse la proporcin a la que corresponde el nmero de conflictos en el escaln

correspondiente, en comparacin con el total de conflictos la base de necesidades jurdicas que constituyen la demanda potencial declarada-. En la parte externa derecha exponemos

el nmero de conflictos que, por una u otra razn, van siendo descartados de la pirmide, y

la proporcin a que estos equivalen respecto del peldao inmediatamente inferior es decir, aquel universo con que dichos conflictos descartados son directamente comparables-.

La lgica de la pirmide es la siguiente: las personas reportan unos conflictos, frente a los

cuales intentan, en ciertos casos, legar a un acuerdo directo con la otra parte. A dichas

necesidades jurdicas declaradas restamos los casos solucionados de otras maneras y

obtenemos lo que llamamos demanda efectiva, entendiendo sta como las necesidades que

los ciudadanos quieren llevar al sistema judicial. A su vez, una proporcin de la demanda

efectiva es disuadida, y por ello la demanda presentada resulta menor que la demanda

efectiva. Por su parte, ciertos casos presentados son inadmitidos o rechazados por las

autoridades judiciales, que al restarse de la demanda presentada, resultan en la demanda

globalmente atendida. Muchos de los procesos iniciados todava carecen de resultado.

Aquellos para los cuales el sistema logr una conciliacin o una respuesta oficial, son los

procesos con resultado. Y finalmente, los casos para los cuales se cumpli la decisin o

conciliacin son los procesos cumplidos.

Los grficos 1 y 2 presentan entonces la pirmide de la litigiosidad de la poblacin en

general, mientras que los grficos 3 y 4 lo hacen con la poblacin en extrema pobreza y los

grficos 5 y 6 frente a la poblacin con discapacidades.


Grficos 1 y 2. Pirmide de litigiosidad Poblacin General

Todos los conflictos Conflictos con alta afectacin


Grficos 3 y 4. Pirmide de litigiosidad Poblacin en extrema pobreza ANSPE



Grficos 5 y 6. Pirmide de litigiosidad Poblacin en situacin de discapacidad



Tal vez lo ms notorio de estas pirmides es que la proporcin de necesidades jurdicas

que son resueltas a travs del sistema de justicia es muy bajo: 13% de los conflictos

para la PG o PD; menos de 10% para ANSPE. Estas proporciones difieren muy poco al

tratarse de conflictos que producen altos niveles de afectacin.

Cules son los principales cuellos de botella por los que las necesidades jurdicas se

filtran de manera tan intensa? Identificamos dos trascendentales:

En primer lugar, una buena parte de los casos estn pendientes. Se encuentran sin

resultado alrededor de la mitad de los conflictos que entraron al sistema y que no fueron

retirados. Esta es una proporcin que parece alta para el sistema judicial. Y an ms,

para las autoridades administrativas o para los particulares, quienes en teora deberan

ser ms giles.

El segundo cuello de botella es la demanda disuadida. De los conflictos para los que no

se busca un arreglo directo (equivalentes a la demanda declarada efectiva) se presentan

al sistema menos de la mitad de los casos. Quedan por fuera cerca de seis de cada diez

casos de demanda efectiva para las PG y PD, y ms de siete de cada diez de estos casos

de ANSPE. As, las personas se resignan en cuatro de cada diez necesidades jurdicas

de la PG, en la mitad de los de la PD, y en casi seis de cada diez de ANSPE.

Ahora bien, que la poblacin renuncie a intentar hacer algo en muchos conflictos no es

necesariamente negativo, pues puede no valer la pena reaccionar a muchos conflictos

que no ameritan tratamiento judicial. Pero el nivel de renuncia para los conflictos de

alta afectacin, aunque se reduce, sigue siendo alto: 50% de la demanda potencial

declarada para la PG, 55% para la PD, y 68% para ANSPE. Estas proporciones son

notoriamente altas, considerando que se refieren a conflictos que las personas

calificaron como causantes de altos niveles de afectacin.

Otro asunto relevante y que es positivo pues muestra una cierta capacidad de los

colombianos para resolver en forma negociada y pacfica sus conflictos es la magnitud

del arreglo directo, que es el momento en que el conflicto puede solucionarse sin acudir

a un tercero. Para la PG la proporcin de conflictos en los que se busca un arreglar

directo es de alrededor de un cuarto (un poco menos de un tercio para los conflictos de

alta afectacin), nivel ms alto que el encontrado en otras estudios, pero que sigue

siendo ms bajo que en otros pases. Estos niveles de arreglo directo son menores para

ANSPE y la PD, con 19 y 20% de los conflictos respectivamente.

Por ltimo, la poblacin ANSPE muestra niveles ms bajos de procesos solucionados

porque sus casos son excluidos en mayor medida que las otras dos poblaciones en otros

peldaos de la pirmide de litigiosidad. En comparacin con la PG, la poblacin

ANSPE tiene mayores niveles de demandas negadas (5% vs. 14% de la demanda

presentada) y de incumplimiento de las decisiones (9% vs. 18% de las decisiones o

conciliaciones). Aunque en estos peldaos no sean excluidos muchos casos, pues en


cada uno de ellos los niveles totales de exclusin no son altos, la suma de pequeas

diferencias puede terminar en distinciones significativas.

5. Las necesidades jurdicas insatisfechas de la poblacin colombiana

La pirmide de litigiosidad y otros hallazgos de la encuesta permiten calcular el nivel de

necesidades jurdicas insatisfechas. Para este anlisis partimos de comparar la totalidad

de necesidades jurdicas con las que recibieron una adecuada respuesta del sistema

judicial, que es la proporcin de casos en el tope de la pirmide. Pero restamos tres

grupos de necesidades jurdicas, para los que no se ha logrado una decisin o sentencia

cumplida, pero que no deben ser calificados como necesidades jurdicas insatisfechas:

primero, los conflictos para los que se intent, se logr y se cumpli un arreglo directo.

Segundo, los conflictos para los que las personas no hicieron nada pero quedaron

satisfechas con dicha decisin. Y tercero, las necesidades jurdicas para las que los

procesos siguen pendientes pero que no han durado tanto como para ser consideradas

insatisfechas. Slo incluimos como insatisfechas aquellas necesidades para las que se

super un tiempo razonable en ser resueltas. Para ello, asumimos que la gran mayora

de casos, incluso los procesos penales complejos, deberan contener algn tipo de

decisin de fondo despus de dos aos; y de otra parte, que la gran mayora de casos

que se surten ante autoridades administrativas y particulares, deberan de haber

culminado en un ao.

La tabla No 1 resume entonces las necesidades jurdicas insatisfechas de las tres

poblaciones.

Tabla 1. Necesidades jurdicas insatisfechas.

Porcentaje de necesidades jurdicas declaradas que no tienen solucin satisfactoria

PG ANSPE PD

Procesos sin resolucin cumplida 87% 93% 87%

- Acuerdos directos cumplidos 15% 9% 8%

= NJI 1 72% 84% 79%

- Renuncias con satisfaccin* 15% 26% 23%

= NJI 2 56% 58% 55%

- Procesos pendientes que han tomado menos de

(a) un ao 8% 6% 9%

(b) dos aos 13% 8% 13%

= NJI 3 (a) 48% 52% 46%

= NJI 3 (b) 43% 50% 42%

La aplicacin de estos tres criterios resulta en un margen de necesidades jurdicas

insatisfechas, que oscila entre dos lmites, dependiendo de si la cantidad de tiempo que

se considere razonable para tramitar casos es uno o dos aos. Concluimos que las

necesidades jurdicas insatisfechas se ubican entre 43% y 48% de las necesidades

jurdicas declaradas para la PG. Dicha proporcin se sita entre 42% y 46% para la PD,

y entre 50% y 52% para ANSPE. Es decir, alrededor de la mitad de las necesidades

jurdicas declaradas tienen una respuesta adecuada.


6. Los principales obstculos de acceso a la justicia

La encuesta permiti igualmente identificar los obstculos de acceso a la justicia. Los

tres principales fueron: i) falencias en la orientacin jurdica, ii) una cierta decepcin

acerca del desempeo de autoridades administrativas y particulares y iii) la mora en los

procesos.

La falta de conocimientos obstaculiza el acceso a la justicia, al menos de algunos grupos

poblacionales. Los niveles de conocimiento acerca de los diferentes mecanismos

jurdicos -aparte de la tutela- son muy bajos. Este factor afecta especialmente a la

poblacin en extrema pobreza, la cual, en un alto porcentaje, no se acuerda o no sabe

qu sucedi con sus procesos, no acudieron a las autoridades porque no saban que

podan hacerlo o cmo, o no sabe cmo responder las preguntas de satisfaccin de los

servicios de justicia recibidos. Estas carencias en la orientacin judicial son entonces un

factor determinante en la falta de satisfaccin de las necesidades jurdicas y afectan de

manera desproporcionada a grupos de personas vulnerables como la poblacin ANSPE.

Un aspecto fundamental de los hallazgos de esta investigacin es que la mayora de

personas con conflictos no acuden tanto a particulares sino a autoridades pblicas, y

dentro de stas, predominantemente a las autoridades administrativas. La cantidad de

necesidades jurdicas que acaban siendo solventadas por jueces o magistrados es

mnima: menos de tres por ciento de los conflictos para los cuales la PG acudi a un

tercero -dos por ciento de los conflictos para ANSPE y menos de dos por ciento para la

PD-. Estas proporciones equivalen, para las tres poblaciones, a menos del uno por

ciento de la totalidad de conflictos. En comparacin, la proporcin de conflictos para

los que se acudi a un tercero que acaba en manos de autoridades administrativas o

particulares son de 58% y 14% respectivamente en la PG, 50% y 14% para ANSPE, y

52% y 27% para la PD.

Esto es esperable en un sistema en el que se espera que las autoridades administrativas y

los particulares cumplen un papel fundamental en el entramado de servicios de justicia

pues, de una parte, pueden tener sistemas de resolucin de conflictos concentrados,

especficos y con mayor especializacin respecto de ciertos tipos de conflictos (por

ejemplo, controversias acerca de los servicios pblicos domiciliarios), y de otra, pueden

prestar servicios ms flexibles baratos e informales que los judiciales, que se acomoden

de mejor manera a las necesidades de los usuarios.

Sin embargo, los resultados de esta investigacin ponen en duda que el desempeo de

las autoridades administrativas y los particulares cumplan con las expectativas

esperadas de accesibilidad, informalidad, agilidad, y cercana con el usuario. As, las

razones por las que las personas acuden a las autoridades administrativas o a los

particulares son parecidas a las reportadas para las autoridades judiciales, relativas a la

autoridad con que cuenta el organismo o la persona. La conveniencia, que debera jugar

un papel importante al escoger estas vas, juega un papel reducido. Sobre todo, los

costos juegan un papel marginal.


A su vez, menos usuarios de las autoridades administrativas volveran a acudir a ellas en

comparacin con las autoridades judiciales. Y la percepcin acerca de la calidad de los

servicios, aunque es buena, es peor que para las autoridades judiciales y los particulares,

incluso cuando se trata de variables claves como agilidad, inters en el caso, costos, y

amabilidad. Por su parte, los particulares no son percibidos como ms amables, menos

demorados, o ms baratos que las autoridades judiciales. Finalmente, de manera

sorprendente, la experiencia con las autoridades administrativas parece dejar, casi sin

excepciones, una opinin menos favorable de la justicia, desmejora en la percepcin que

es ms aguda que cuando las personas se aproximan a las mismas autoridades judiciales.

De la pirmide de litigiosidad derivamos que la demora de los procesos es un obstculo

importante, que aunque no distingue entre poblaciones, excluye de una solucin

oportuna a alrededor de la mitad de los casos que entraron al sistema. Esto confirma

entonces que la mora judicial juega entonces es un obstculo importante en el acceso

efectivo a la justicia.

Ahora bien, ms all de las autoridades judiciales, constatamos que las autoridades

administrativas pueden tomar ms tiempo en la resolucin de los conflictos (para

ANSPE por ejemplo, las autoridades administrativas demoran en promedio ms tiempo).

Y los particulares no necesariamente son ms rpidos que las autoridades pblicas

(salvo para la PD).

7. Los MASC y las necesidades jurdicas.

La encuesta busc igualmente evaluar la capacidad especfica de los MASC para

satisfacer las necesidades jurdicas, por lo cual el formulario fue aplicado tambin a una

muestra representativa de poblacin usuaria de la conciliacin en derecho. Este acpite

resume los hallazgos relacionados con los MASC y las necesidades jurdicas.

La encuesta demuestra que el represamiento masivo de problemas jurdicos al interior

de la sociedad tiene menos que ver con problemas de reconocimiento y auto-percepcin

de intereses y derecho vulnerados y ms con barreras de acceso y trmite: la ineficiencia

por lentitud, de hecho, es la causa ms citada para no acudir a cualquiera de los mtodos

de solucin de conflictos. Y en ese aspecto, la poblacin usuaria de la conciliacin no

muestra una variacin significativa frente al resto de poblaciones.

La encuesta muestra que, como ya se explic, una parte muy significativa de la

conflictividad nacional es manejada directamente por los afectados a travs de dos

mecanismos: de un lado, renuncian explcitamente al reclamo o se resignan a no hacer nada, pero en este aspecto hay algunas diferencias significativas: este porcentaje es mucho ms bajo en las empresas (23%) y en los usuarios de la conciliacin en derecho

(26.4%) que en la poblacin general (51.9%) y en especial frente a las poblaciones en

extrema pobreza (59.2%) o en situacin de discapacidad (61.6%); de otro lado,

proceden a adelantar una negociacin con la contraparte para llegar a un arreglo directo

que ponga fin al problema jurdico, pero aqu la situacin es la inversa a la anterior:


negocia mucho ms la poblacin en general (34%) que las empresas (17.6%) o los

usuarios de la conciliacin en derecho (14.2%).

Los problemas jurdicos, as, son reabsorbidos en el mismo ambiente de su generacin,

aunque esta reabsorcin puede generar satisfaccin o insatisfaccin entre los afectados.

El porcentaje de problemas jurdicos que buscan rutas para su solucin es bajo frente a

la magnitud del conflicto total que la sociedad reabsorbe en inaccin o arreglo directo, excepto en la poblacin de empresas y de usuarios de la conciliacin extrajudicial en

derecho. Particularmente baja es la cantidad de casos que termina ante los jueces si se le

compara con la masa total de problemas jurdicos que tuvo la poblacin y con la masa

total de casos en los que la gente hizo algo en procura de su solucin.

Igualmente es bajo el porcentaje de la masa total de conflictos que llega a los MASC en

Colombia. La impresin general que dan los datos de la encuesta es que el sistema

nacional de MASC est siendo subutilizado, a pesar que el sistema judicial parece estar

altamente congestionado. Pero cuando la gente acude a los MASC parece estar

satisfechos con el servicio y dispuestos a recomendarlos a otros.

Para los MASC existe una oferta pblica (Comisaras de Familia, Fiscala, ICBF,

Superintendencias, Ministerio Pblico) y una oferta privada (centros de conciliacin,

notaras, consultorios jurdicos, oficinas de quejas y reclamos). El gran hallazgo es que

lo que est funcionando en el pas con mayor fuerza es la oferta pblica y en cambio es

sorprendentemente baja la participacin y peso de la oferta privada, especialmente en la

forma institucional de los centros de conciliacin. Los porcentajes de personas que, ante

un conflicto, decidieron acudir a un centro de conciliacin son los siguientes: poblacin

general, 2.9%; poblacin extrema pobreza, 0.9%; poblacin en situacin de

discapacidad, 7.1%; poblacin empresas, 1.5%; poblacin usuaria de la conciliacin en

derecho, 14.3%. La gente confa ms en la conciliacin pblica que en la privada: all

hay ms reconocimiento de autoridad para la resolucin del conflicto y ese

reconocimiento de autoridad es ms alto en jueces, luego en autoridades administrativas

y es significativamente ms bajo para particulares.

La encuesta genera entonces dudas sobre el reconocimiento institucional de los centros

de conciliacin: la gente dice conocerlos, pero acude muy poco a ellos (especialmente la

poblacin en situacin de pobreza). Estos son los porcentajes de las personas que

afirmaron conocer los centros de conciliacin: poblacin general, 71.4%; poblacin

extrema pobreza, 50.8%; poblacin en situacin de discapacidad, 73.1%; poblacin

empresas, 40.4%; poblacin usuaria de la conciliacin en derecho, 76.4%. La

conciliacin comunitaria (aquella hecha por conciliadores naturales es sus propios espacios comunitarios) es numricamente mucho ms importante que las de los centros

de conciliacin y que parece ser una opcin legtima.

Los MASC no son utilizados mucho por la poblacin pobre ni por las empresas sino por

un perfil socio-demogrfico que se puede generalizar de la siguiente manera: una

poblacin en su mayora compuesta por mujeres adultas, provenientes de todos los


estratos (semejantes a la poblacin general) que trabajan, son independientes o reciben

una mesada. Son clase media con ingresos medios superiores al salario mnimo. Con

formacin escolar de grado medio completo, casadas o en unin libre que conforman

familias con menos de 2 hijos a cargo. No hacen parte del perfil de usuarios de la

conciliacin, la poblacin de varones, adultos mayores, personas buscando trabajo o en

incapacidad para trabajar, de estratos altos 5 o 6, personas con viviendas precarias.

Econmicamente sin ingresos, o por el contrario con ingresos superiores a $2000.000

de pesos. Personas que reciben como ingreso un subsidio o que trabajan por das o

jornal. En baja proporcionalidad no acuden quienes pertenecen al registro SISBEN.

El otro gran hallazgo es la muy alta participacin que tiene en el acceso a la justicia los

oficinas de quejas y reclamos. Estos son los porcentajes de personas que decidieron acudir a una oficina de quejas y reclamos ante un conflicto: poblacin general, 35.3%;

poblacin extrema pobreza, 26.6%; poblacin en situacin de discapacidad, 51.5%;

poblacin empresas, 1.5%; poblacin usuaria de la conciliacin en derecho, 1.7%.Esto

indica que hay un circuito de reclamaciones relacionadas con el consumidor de bienes o

de servicios que es significativo y que recoge una masa importante de la conflictividad

social que se resuelve mediante MASC.

8. Las necesidades jurdicas y las empresas.

La encuesta busc en particular identificar en particular las necesidades jurdicas de las

empresas, para lo cual se realizaron encuestas especficas, estadsticamente

representativas, en las principales ciudades del pas. Estas encuestas contemplaron las

siguientes secciones: i) caractersticas sociodemogrficas y econmicas de la empresa;

ii) conflictividad de las empresas; iii) acciones que se tomaron frente al conflicto y iv)

mdulos especiales dependiendo del tipo de accin frente al conflicto. Esta encuesta fue

diseada especialmente para tener en cuenta aspectos de la conciliacin extrajudicial en

derecho y el arbitraje en esta poblacin.

Determinar el nivel de satisfaccin de las necesidades jurdicas de las empresas es

importante en un pas como Colombia que est teniendo tasas de crecimiento

importantes en los ltimos aos ya que existe una cierta evidencia de que hay una

correlacin positiva entre los sistemas de resolucin de conflictos y el aumento de la

actividad comercial de las empresas. Los sistemas de resolucin de conflictos se

encargan de crear los incentivos y castigos para los actores que participan en el trfico

jurdico-comercial por medio de la aplicacin de las normas existentes. La aplicacin

homognea de estas normas crea un marco en el cual las empresas pueden desarrollar

sus actividades comerciales. Este marco, que tambin se puede denominar seguridad

jurdica, resulta esencial para que las empresas puedan crear y sostener relaciones

comerciales sin incurrir en costos de transaccin que se generan al no tener confianza en

los otros actores. Esto, a la postre, repercute en el aumento de las actividades

comerciales y del crecimiento econmico del pas. Desde esta perspectiva, los MASC se

presentan como las herramientas ideales para la resolucin de los conflictos de las

empresas pues, en teora, son ms eficaces y menos costosos que los mecanismos

formales de justicia.


En cuanto a la tipologa de conflictos, la poblacin de empresas presenta la mayor parte

de sus conflictos en relacin con temas penales donde han sido vctimas de hurto

(51.1%) y luego de estafa (17.8%). A continuacin vienen conflictos relacionados con

la instalacin/ desinstalacin de servicios pblicos (10%), los derechos de los socios o

dueos (5.4%) y la convivencia con los vecinos donde funciona la empresa por temas

ambientales (3.7%), entre otros. Se espera un sub-registro en las respuestas de empresas

encuestadas sobre casos de extorsin o el pago de vacunas a grupos ilegales tomando en cuenta la sensibilidad de esa clase de informacin y el miedo que sienten empresarios

que se encuentran en una situacin de vulnerabilidad frente a los actores armados,

bandas criminales o delincuencia menos organizada. En efecto, la encuesta report solo

un 2.1% de empresas que afirmaron tener en los ltimos 4 aos conflictos por causa de

extorsiones. Otro hallazgo importante y sorprendente, a pesar de su baja frecuencia

estadstica, es que el 6.2% de las empresas acudi a una organizacin ilegal para

solucionar el conflicto.

Otro de los principales hallazgos de la encuesta tiene que ver con el mecanismo

preferido para solucionar los conflictos empresariales. El 72.6% de las empresas

prefieren usar la negociacin directa y solo el 2.6% prefieren el proceso judicial. La

preferencia por este mecanismo est ligada con las caractersticas de las empresas, pues

la negociacin directa responde a las realidades del contexto social y econmico en el

que estn inmersas la mayora de las empresas encuestadas.

La interaccin y percepcin general de la poblacin de las empresas que acuden a las

autoridades judiciales es contradictoria. Las principales razones por las cuales las

empresas decidieron acudir a las autoridades judiciales fueron porque se lo aconsejaron

o recomendaron (55.8%) o porque tiene ellos tienen la autoridad o el conocimiento para

resolver los conflictos (40.3%).

En la resolucin estatal de conflictos, el 50.8% considera que se cometi alguna clase de

abuso, independientemente del resultado y el otro 49.2% restante considera que no. De

las personas que consideraron que se cometi alguna clase de abuso, el 97.6% percibi

que el juez o fiscal fue quien cometi el abuso. Solo el 2.4% percibi que el abuso fue

cometido por un funcionario del despacho judicial o de la fiscala. A pesar de estos

resultados poco alentadores para el sistema judicial, el 99.3% de las empresas que

acudieron ante una autoridad del Estado volveran a acudir ante un nuevo conflicto.

Por otro lado, la encuesta pudo dar cuenta del nivel de conocimiento y uso de los

MASC entre la poblacin de empresas. En general, el conocimiento de las empresas en

relacin con los MASC es bajo: el 24.3% conoce la conciliacin en derecho, el 14.3% la

conciliacin en equidad, el 15.4% el arbitraje, el 12.8% la mediacin en materia penal y

el 11.7% la amigable composicin. De estos niveles bajos de conocimiento es incluso

posible dudar: si los conocieran en sentido fuerte, es decir, incluyendo sus

procedimientos y las ventajas de su uso, sera esperable que muchas empresas acudieran

a ellos; pero los porcentajes de uso son bajsimos. Ello puede significar que conocen los

MASC en sentido dbil: los han odo mencionar, pero no los conocen de forma


suficiente como para que sean una alternativa vlida de resolucin de conflictos o, peor

an, les parece vergonzoso aceptar que no los conocen.

Como conclusin principal y sobresaliente se tiene que los MASC formales e

institucionalizados son muy poco conocidos y, por tanto, sub-utilizados por la poblacin

empresarial encuestada; a pesar de ello, tenemos indicaciones, por parte del

relativamente pequeo universo de usuarios, que estos mecanismos s tienen para las

empresas ventajas importantes en trminos de tiempo, costos y calidad del servicio

prestado

9. Algunas conclusiones y recomendaciones

Una encuesta como la presente no permite sacar conclusiones de poltica muy precisas,

pues no examina empricamente el funcionamiento o los resultados de proyectos o

programas especficos. Sin embargo, los resultados descritos en prrafos anteriores s

permiten proponer algunos campos de accin en los que es posible fijar la atencin de la

poltica frente a las necesidades jurdicas. Nuestras recomendaciones estn clasificadas

en cuatro grupos, dos de carcter ms general y con nfasis en el sistema judicial

(empoderamiento legal y revisin permanente de prioridades), un tercer grupo que

propone algunas recomendaciones frente a los MASC y un cuarto grupo sobre el mundo

empresarial,

9..1. Empoderamiento legal: orientacin y asistencia para el manejo de necesidades jurdicas

El principal asunto en el que consideramos que deben centrarse los esfuerzos es el de la

orientacin y asistencia legales, que puede ser entendido como un conjunto de

mecanismos dirigidos a aumentar el empoderamiento legal y judicial de las personas.

La discusin se refiere a dos aspectos: la orientacin prestada por funcionarios y la

asistencia legal ofrecida por profesionales del derecho.

En primer lugar, los datos de la encuesta muestran que para todas las poblaciones, el

conocimiento acerca de mecanismos judiciales (aparte de la accin de tutela) es

claramente inferior al de los lugares o espacios en donde se prestan servicios de justicia.

Las personas saben en mayor medida que existen algunos organismos, oficinas, o

establecimientos en donde se les puede brindar ayuda para la resolucin de conflictos,

en comparacin de las acciones judiciales, o los mecanismos de resolucin de conflictos

que pueden utilizar para este propsito.

De lo que se deriva una alternativa de poltica pertinente para ayudar a superar las

carencias de conocimiento. El desconocimiento de los procesos y mecanismos puede

no tener tanta importancia si las personas que necesitan de servicios de justicia pueden

acudir a algn espacio de resolucin de conflictos ventanas de oferta-, y ser orientadas desde ah. En tanto es ms fcil que las personas conozcan de diferentes ventanas de

oferta, y as, que acudan a ellas sin importar de qu tipo de conflicto se trate, los

problemas de desconocimiento pueden superarse si en dichos espacios encuentran una

gua de las diferentes alternativas de servicios.


Un elemento trascendental de esta alternativa es, adems que los diferentes espacios de

oferta estn equipados para ofrecer diversos tipos de servicios judiciales, que dichos

espacios sepan manejar idealmente, aplicando protocolos de procedimientos- los casos que necesitan de mecanismos ajenos a los propios servicios que prestan. Aunque esto

ya sucede en mltiples escenarios de servicios judiciales, ello depende del nivel de

compromiso y capacidad de un funcionario de turno, sin que exista una poltica

institucional al respecto.

Segundo, en relacin con la asistencia legal de las personas, la encuesta muestra que en

muy pocos conflictos se recibe la ayuda de un abogado. Aunque esta asistencia se

recibe en mayor medida en conflictos de alta afectacin, para estas situaciones se cuenta

con abogado en cerca de 11 de cada 100 casos para la PG, y en 3 y 6 de cada 100 de

ANSPE y la PD respectivamente. Teniendo en cuenta que uno de los problemas

principales evidenciado es la ausencia de conocimiento acerca de qu hacer, aumentar la

asistencia de abogados parece ser primordial para aumentar dicho acceso bajo las

condiciones y los mecanismos judiciales actuales.

Ello, adems, teniendo en cuenta que la gestin del abogado parece tener un efecto

positivo de acuerdo con la percepcin de los usuarios, que en su mayora opinan que le

ayud a resolver el conflicto. Adems, el hecho de contar con asistencia legal est

asociado con mejores resultados en la reaccin y el trmite de las necesidades jurdicas.

En cuanto a alternativas de poltica para aumentar la oferta de asistencia legal,

ofrecemos comentarios generales que pueden ser considerados al analizar alternativas.

Primero, un mayor nivel de acceso a la asistencia legal, sobre todo de las personas

pobres, inevitablemente debe incluir un fortalecimiento de la defensora pblica de la

defensora del pueblo, que por ahora funciona casi exclusivamente para la defensa penal

de imputados y la representacin de vctimas del conflicto armado. Segundo, es

necesario pensar en involucrar en mayor medida a partir de obligaciones legales, incentivos o mezclas de ambos tipos de intervencin- a los abogados particulares en la

prestacin de servicios judiciales gratuitos. Por ltimo, nos referimos a los colegios de

abogados. Aunque este tema ya se ha pensado en Colombia en varias oportunidades, y

es difcil concebir un esquema de asociaciones profesional que sean viables y efectiva

en el contexto profesional actual, los colegios de abogados pueden jugar un papel

fundamental en la medicin y regulacin efectiva de las actividades de los profesionales

del derecho, y servir como canalizador de una poltica que busque incrementar la

asistencia legal gratuita ofrecida por stos.

9.2. El constante ajuste de las prioridades

El debate acerca de polticas que incrementen el acceso a la justicia en Colombia,

culmina tarde o temprano en la necesidad de repensar las prioridades del sistema

judicial. Un supuesto obvio de toda poltica pblica es que toda intervencin estatal

requiere inevitablemente de ajustes, y por ende, que es sano cuestionar la prelacin que

tienen unas actividades pblicas frente a otras.


En relacin con la poltica judicial constatamos que los esfuerzos destinados a asuntos

vitales como los de orientacin legal y judicial, o los de investigacin penal efectiva,

son menos prioritarios que otros que parecen no ser tan importantes al no tener tanto impacto-. Aqu ofrecemos dos ejemplos: uno ms concreto se refiere a las funciones

judiciales de la Procuradura General de la Nacin. Es necesario dar una discusin

transparente y honesta acerca del enorme esfuerzo presupuestal que implican dichas

tareas en un marco de escasez de recursos como el colombiano, en comparacin de los

prioritarios y en la prctica, lo efectivos- que son respecto de la satisfaccin de las necesidades jurdicas de los colombianos.

Otro ejemplo se refiere a las discusiones acerca del presupuesto de la Rama Judicial.

Resultados de encuestas como la presente muestran que el poder jurisdiccional cumple

un papel marginal en la solucin de las necesidades jurdicas. Sin desconocer que el

funcionamiento adecuado del entramado de jueces y magistrados es un requerimiento

bsico -que puede incluso actuar de forma indirecta- para el funcionamiento de todo el

sistema de justicia, en la discusin de prioridades es esencial tener en cuenta las dudas

acerca de la capacidad de la Rama Judicial para administrar correctamente, monitorear y

evaluar sus programas, y rendir cuentas al respecto.

Dichas realidades deben informar el debate acerca del presupuesto que ha de destinarse

a diferentes aspectos del sistema judicial, como lo pueden ser la gerencia del poder

jurisdiccional por un lado, o las necesidades en asistencia legal, o investigacin penal,

por el otro.

9.3. Recomendaciones frente a MASC

Debido al reconocimiento y visibilidad de las ventanillas institucionales es necesario el

fortalecimiento de las instituciones y los centros concentradores de oferta especializada

en donde los usuarios sean orientados, segn el caso, al tipo de mecanismos de solucin

de conflictos que sea ms promisorio. De esta forma se conserva para todos los mtodos

de solucin la percepcin de autoridad y conocimiento que resulta fundamental en su xito.

Este fortalecimiento debe ir acompaado de una poltica pblica de inspeccin y

vigilancia de los MASC pblicos, pues son mucho ms significativos y no est incluida

dentro de la poltica del Ministerio de Justicia con la misma intensidad que los centros

privados.

Existe un espacio para la educacin social en MASC pero significativamente

reorientada. Nadie, ni la demanda ni la oferta, requiere de conocimiento adicional sobre

cules son los MASC y cmo funcionan. La demanda necesita orientacin hacia

ventanas institucionales (service hubs) donde perciban autoridad y conocimiento, les

genere confianza y con fundamento en esto puedan acudir preparados a la solucin de

conflictos y con una actitud de realmente querer solucionarlos. Por el lado de la oferta

se requiere saber cmo funciona procedimentalmente el MASC; pero ms importante,


se requiere tener a disposicin protocolos basados en la evidencia donde se destaquen el

tipo concreto de casos que son ms propicios a la solucin por conciliacin. Se trata de

protocolos que pasen de conceptos abstractos o normativos de conciliabilidad del conflicto a descripciones empricas y prcticas de cules son los tipos de casos ms

exitosamente conciliables.

Se necesita crear la nocin de consentimiento informado en derecho (as como se ha consolidado en medicina en los ltimos aos), una orientacin hacia el usuario, centrada

en sus necesidades, en su informacin relevante y oportuna. En derecho esto no existe

de ninguna manera: la gente no tiene expectativas sobre los servicios, su calidad y su

duracin, hay una cultura del secretismo y del conocimiento tcnico, los ambientes jurdicos son estresantes, poco transparentes y poco familiares para la gente.

Para aumentar el uso de los MASC por parte de los abogados, estos deben conocer los

tipos de conflictividad que se resuelven por MASC y no slo los conocimientos tcnico-

jurdicos del funcionamiento de las figuras. El primer tipo de conocimiento no existe y

puede resultar ms crtico en la funcin de orientacin de los usuarios de la justicia.

La conciliacin pblica es altamente utilizada, pero por oposicin a la privada (que

parece subutilizada frente a su capacidad instalada), est congestionada: la congestin

en la conciliacin pblica se debe no tanto a sobredemanda sino a problemas del modelo

interno de gestin: se trata de entidades con pluralidad de funciones donde la

conciliacin no est en el centro de su actividad misional, existe falta de especializacin

en la conciliacin y, sobretodo, hay una falta de apoyo logstico general para esas

labores de conciliacin (personal, salas, computadores, etc.). El Ministerio de Justicia y

de Derecho podra fortalecer el modelo interno de gestin de estas instituciones donde

se prestan estos servicios.

El sector de centros de conciliacin privados parece estar en una seria crisis: es la

institucin de prestacin de servicios menos conocida, con bajos niveles de utilizacin,

y mal articulada con el resto de la oferta. Se recomienda, por lo tanto, articular la oferta

pblica (congestionada) con la oferte pblica (subutilizada) para aumentar el uso de

MASC en las diferentes poblaciones. Esta articulacin puede darse de la siguiente

manera: el sector privado tiene que trabajar adentro del pblico. Se trata de una red de centros de conciliacin, certificados y especializados en el tipo de temas que conoce la

institucin pblica. Se incorpora as al centro concentrador de servicios una red externa

de conciliadores, no para que all se descarguen casos, sino para que se trabaje en una

estrategia conjunta de identificacin de tipos de casos conciliables y formacin de una

ruta principal donde estos tipos de casos sean referenciados all. De esta manera los

usuarios puedan tener la percepcin que la conciliacin es oficial y tiene altos niveles de autoridad.

9,4. Algunas recomendaciones frente al mundo de las empresas

Los resultados de la encuesta permiten delinear una poltica pblica que tenga como

objetivo central lograr prosperidad social mediante empresas que solucionan sus


conflictos de una manera equitativa y eficiente para as aumentar la competitividad

nacional en el contexto global. Los elementos de esta poltica pblica pueden

desagregarse en diversas sub-metas y actividades: i) desarrollo de objetivos e

indicadores de evaluacin sobre MASC; ii) profundizacin del anlisis sobre las

necesidades de la poblacin empresarial en MASC; iii) desarrollo de alianzas

estratgicas y evolucin de MASC y productos afines; iv) promocin, comunicacin y

diseminacin; y v) educacin econmica y empresarial para la prosperidad social y

desarrollo nacional.

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