RESUMEN LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMENTADA LEY 19549

Proceso y procedimiento

El proceso es una pluralidad de actos coordinados, a través de su recíproca interdependencia, la cual es la esencia del proceso, en que un órgano absolutamente neutral y carente de todo interés en el pleito, preside una contienda entre dos partes.

El procedimiento administrativo no pretende garantizar la objetividad, neutralidad e independencia de la decisión, sino asegurar la realización de un fin público por la misma Administración con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia y dentro del respeto debido a los derechos de los particulares. Consiste en la serie de actuaciones, conjunto de formalidades y trámites que tiene que observar la Administración pública para emitir sus decretos, disposiciones o resoluciones. El procedimiento es la vía, el camino que ha de seguir la Administración para llegar a un fin: el acto administrativo.

Finalidad del procedimiento

El procedimiento administrativo tiene una doble finalidad: constituir una garantía de los derechos de los particulares. asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general,

mediante la adopción de medidas y decisiones necesarias, por los órganos de la Administración.

Por ello dicho procedimiento sirve como protección jurídica para el particular y es, a su vez, un privilegio de aquélla.

Objetivos del procedimiento

En cuanto etapa necesaria para el agotamiento de la vía administrativa, son:

producir una etapa conciliatoria anterior al juicio. dar a la Administración la posibilidad de revisar el acto y

corregir algún error. promover el control de legitimidad y conveniencia de los actos

de los órganos inferiores. facilitar la tarea judicial, al llevar ante, los jueces una situación

contenciosa ya planteada. permitir una mejor defensa del interés público.

Diferencias entre funciones judiciales y administrativas

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1. La Administración, a diferencia del Poder Judicial, no actúa "directamente" para la aplicación de la ley. A aquélla lo que le preocupa, en primer lugar y de modo directo, es la consecución de fines prácticos de interés general; satisfacer el bien común. La actividad administrativa es concreta, satisface inmediata y continuamente las necesidades colectivas. Mientras que el juez, aplica la ley para el restablecimiento del orden jurídico perturbado, la Administración lo hace para el mejor cumplimiento del interés general.

2. También se distinguen en que la función judicial requiere una contienda jurídica y la decisión tiene fuerza de verdad legal. La Administración actúa por interés propio y la decisión carece de aquel carácter.

3. El juez está por encima de las parles -es un tercero imparcial e independiente, en cambio, la Administración viene a ser al mismo tiempo juez y parte, peo no hay ausencia de debido proceso.

Orígenes del procedimiento administrativo en el orden nacional

El procedimiento administrativo nació, en el orden nacional, como una garantía cierta del particular, para permitir las "demandas contra la Nación" (ley 3952). Esta ley establecía que los tribunales federales no podían dar curso a la demanda contra el Estado nacional sin que previamente se acreditara la reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo, y su denegación por parte de éste (reclamos administrativo previo).

Tipos de procedimientos

Procedimiento técnico: es el que se propone fundamentalmente el acopio por parte de la Administración de los datos, informaciones y elementos de juicio necesarios para tomar una decisión que no hace referencia a un derecho o interés legítimo concreto, sino que, por el contrario, afecta exclusivamente al interés general.No existen acá particulares interesados, a lo sumo podrá decirse que son "afectados" por este procedimiento, o más bien, por la decisión que la Administración tome a consecuencia de él.

Ejemplo: cuando la administración se propone la construcción de obras públicas (canales, carreteras, etc.) para la modificación de servicios o creación de otros nuevos, etc.

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Procedimiento de gestión: hay una relación jurídica entre, la Administración y el particular interesado, en el que se discuten derechos o intereses jurídicamente protegidos de carácter administrativo de dicho particular.Este procedimiento se propone obtener una decisión concreta de la Administración, que individualice una norma jurídica, reconozca o proteja un derecho o, al menos, un interés jurídicamente protegible, cuya afirmación se pide, por lo común, por la misma persona interesada en la declaración, reconocimiento o protección del derecho.Hay q distinguir los procedimientos en los que el particular solo se propone deducir una petición de aquellos otros en que interpone una impugnación. En los primeros el particular pretende obtener un beneficio, basándose a su vez en un derecho de índole administrativa, o al menos en un interés jurídicamente protegible.

Procedimiento recursivo o de impugnación: lo que el particular se propone es obtener una decisión que revoque la anterior. Los recursos se proponen siempre impugnar un acto administrativo

Procedimiento sancionador: la finalidad es que se reconozca, declare o proteja un derecho, pero de un derecho que pertenece a la Administración, que es el de sancionar las extralimitaciones que cometan sus funcionarios y los particulares. Por lo tanto es un procedimiento reparador y sancionador. Se distinguen de los procedimientos correctivos los cuales se inician contra particulares.

Iniciación del procedimiento administrativo

Puede iniciarse tanto de oficio como a instancia del particular interesado.

Procedimiento técnico: predomina la iniciación de oficio.

Procedimiento sancionador: se inicia de oficio lo q no impide una denuncia del particular.

Procedimiento de gestión: puede iniciarse tanto de oficio como a instancia de un particular; pero lo normal es que se inicien en virtud de la petición de este último.

Procedimiento recursivo: se inicia siempre a instancia del particular, que reclama contra una decisión de la Administración.

Principios del procedimiento administrativo

Garantías sustantivas

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Son principios que emanan del derecho natural y han sido receptados por nuestra Constitución.

Principio de igualdad : la igualdad es esencial a toda justicia. Un sistema de justicia supone una igualdad básica exigida por la naturaleza humana. Pero esta no es absoluta sino relativa y proporcional a la condición en que cada sujeto se halle frente al bien común susceptible de reparto.

Principio de legalidad : se traduce en la exigencia de que el accionar de la Administración se realice de acuerdo con las normas y valores del sistema jurídico. Se vincula con este ppio, el ppio de jerarquía el cual establece una estructura piramidal, en donde ciertas normas jurídicas tienen jerarquía superior a otras.

A diferencia de la vida civil en donde todo lo que no está prohibido está permitido, la Administración no puede obrar sin que el ordenamiento la autorice expresamente, es decir que rige el principio de que está prohibido todo lo no permitido.

Principio de defensa : La garantía de la defensa en juicio es aplicable al procedimiento administrativo.

Principio de razonabilidad o justicia : se funda en los arts. 28 y 99, inc. 2 de la CN, al disponer que los derechos no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio, y que el Poder Ejecutivo tiene el deber de no modificar el espíritu o la esencia de la letra de las leyes con excepciones reglamentarias.

Y en la LNPA art 7 inc. f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

Garantías adjetivas

En el procedimiento administrativo existen determinados principios que son garantías a favor del particular, reglados por el derecho objetivo, inexistentes en el plano de la actividad de los sujetos privados, donde sólo rigen las garantías judiciales.

Informalismo en favor del administrado : Ahora la ley ha estatuido expresamente el principio del "informalismo a favor del administrado", excusando a los interesados de la

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inobservancia de "exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente".

El procedimiento es informal sólo para el particular, quien es el único que puede invocar para sí la elasticidad de las normas del procedimiento, en tanto en cuanto ello lo beneficie. No puede invocarlo la Administración para eludir facultades regladas.

Impulsión de oficio : en virtud del principio inquisitivo o de oficialidad, incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar que se practique toda diligencia que sea conveniente para el esclarecimiento de la verdad y la justa resolución de la cuestión planteada. A diferencia del proceso civil -donde predomina el principio dispositivo- en el procedimiento administrativo se aplica el principio inquisitivo.

Aunque el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a petición de parte, la impulsión de éste corresponde a la Administración. Ello se debe a que con él no tiende a satisfacerse simplemente un interés individual, sino un interés público.Sólo en algunos casos puede corresponder la impulsión del procedimiento a la parte interesada, lo cual ocurre en aquellos trámites en que medie sólo el interés privado del particular y la inacción del particular puede determinar -si no se afecta el interés general-la paralización del procedimiento y aun su caducidad.

Principio de instrucción : está íntimamente unido al anterior, significa que la obtención de las pruebas, certificación o averiguación de los hechos corresponde no sólo a la parte, sino que también debe ser efectuada de oficio.

Principio de verdad material : mientras que en el proceso civil el juez tiene que ceñirse a juzgar según las pruebas aportadas por las parles (verdad formal), en el procedimiento administrativo el órgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que ellos hayan sido o no alegados y probados por el particular. Ello por cuanto la decisión administrativa no puede depender de la voluntad del particular de no aportar las pruebas del caso. Así, la Administración deberá ajustarse a hechos o pruebas que sean de público conocimiento; que estén en su poder por otras razones.

Debido proceso adjetivo : derivado de la garantía constitucional de la defensa en juicio. Tiende, no sólo a la defensa del interés privado del particular, sino que también obra como garantía del interés público, al paso que con el procedimiento también se persigue indirectamente la satisfacción de este último.

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Otros principios : son los de la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites deben evitarse complicados, costosos o lentos trámites administrativos, que dificulten el desenvolvimiento del expediente.

Además el procedimiento administrativo tiene la característica e ser escrito y gratuito.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Ámbito de aplicación

RESEÑA: es una ley nacional, federal, se aplica a todos los trámites administrativos que se cumplan ante la Administración pública centralizada y descentralizada.Debemos excluir de estas últimas a las sociedades del Estado cuya ley específica (20.705) excluye su aplicación.Administración pública centralizada comprende los órganos que dependen jerárquicamente del Poder Ejecutivo –ministerios, subsecretarías, direcciones generales, etc. Y administración pública descentralizada incluye los entes públicos estatales: entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades de economía mixta, sociedades con participación estatal mayoritaria.Se excluyen expresamente los organismos militares y de defensa y seguridad.

Artículo 1°: Las normas del procedimiento que se aplicará ante la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, inclusive entes autárquicos, con excepción de los organismos militares y de defensa y seguridad, se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos:

Reseña: no se menciona el ppio de legalidad pero esta ínsito en todo el proceder de la administración.

Requisitos generales: impulsión e instrucción de oficio.

a) Impulsión e instrucción de oficio, sin perjuicio de la participación de los interesados en las actuaciones;

Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites.

b) Celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites quedando facultado el Poder Ejecutivo para regular el régimen disciplinario que asegure el decoro y el orden procesal. Este

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régimen comprende la potestad de aplicar multa de hasta diez mil pesos ($ 10.000) -cuando no estuviere previsto un monto distinto en norma expresa- mediante resoluciones que, al quedar firmes, tendrán fuerza ejecutiva.

Este monto máximo será reajustado anualmente por el Poder Ejecutivo Nacional, de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor establecido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos del Ministerio de Economía de la Nación;

Informalismo.

c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente;

Días y horas hábiles.

d) Los actos, actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte podrán habilitarse aquellos que no lo fueren, por las autoridades que deban dictarlos o producirlas;

Ppio general: días y horas hábiles.

Excepción: razones de urgencia que exijan la habilitación de los inhábiles. Además existen una serie de actos q no reconocen el límite de los días u horas inhábiles.

Los actos, actuaciones y diligencias -dice la norma- "se practicarán en días y horas hábiles administrativos". De tal forma es inaplicable el art. 28 del Cód. Civil. Se trata de días y horas en que trabaja la Administración.

Los plazos.

e) En cuanto a los plazos:

1) Serán obligatorios para los interesados y para la Administración;

2) Se contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de parte;

3) Se computarán a partir del día siguiente al de la notificación. Si se tratare de plazos relativos a actos que deban ser publicados regirá lo dispuesto por el artículo 2 del Código Civil;

4) Cuando no se hubiere establecido un plazo especial para la realización de trámites, notificaciones y citaciones, cumplimiento

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de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes, aquél será de diez (10) días;

5) Antes del vencimiento de un plazo podrá la Administración de oficio o a pedido del interesado, disponer su ampliación, por el tiempo razonable que fijare mediante resolución fundada y siempre que no resulten perjudicados derechos de terceros. La denegatoria deberá ser notificada por lo menos con dos (2) días de antelación al vencimiento del plazo cuya prórroga se hubiere solicitado;

Interposición de recursos fuera de plazo.

6) Una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos; ello no obstará a que se considere la petición como denuncia de ilegitimidad por el órgano que hubiera debido resolver el recurso, salvo que éste dispusiere lo contrario por motivos de seguridad jurídica o que, por estar excedidas razonables pautas temporales, se entienda que medió abandono voluntario del derecho;

Interrupción de plazos por articulación de recursos.

7) Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 12, la interposición de recursos administrativos interrumpirá el curso de los plazos aunque aquéllos hubieren sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueren deducidos ante órgano incompetente por error excusable;

Pérdida de derecho dejado de usar en plazo.

8) La Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, sin perjuicio de la prosecución de los procedimientos según su estado y sin retrotraer etapas siempre que no se tratare del supuesto a que se refiere el apartado siguiente;

Caducidad de los procedimientos.

9) Transcurridos sesenta (60) días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrieren otros treinta (30) días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el expediente. Se exceptúan de la caducidad los trámites relativos a previsión social y los que la Administración considerare que deben continuar por sus particulares circunstancias o por estar comprometido el interés público. Operada la caducidad, el interesado podrá, no obstante,

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ejercer sus pretensiones en un nuevo expediente, en el que podrá hacer valer las pruebas ya producidas. Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad;

RESEÑA: Plazo es el lapso que media entre la celebración del acto y la producción de un hecho futuro necesario, al cual se subordina el ejercicio o eliminación de un derecho. Es, así, el período que transcurre desde La conclusión del acto hasta la llegada del término. Y éste es el día cierto o incierto, pero necesario, en el cual los efectos de la relación jurídica comienzan o concluyen.

NO PERENTORIEDAD.- No hay que confundir obligatoriedad con perentoriedad de los plazos. Que un plazo sea perentorio significa que: 1) sin requerirse pedido de parte ni declaración de la Administración, por el solo transcurso del tiempo se produce la pérdida del derecho o la facultad procesal que ha dejado de usarse.2) el plazo no es, en principio, susceptible de interrumpirse o suspenderse.

El principio general es que no son perentorios los plazos en el procedimiento administrativo nacional. Fundamento:

apartado 8 establece q "la Administración podrá dar por decaído el derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente, es decir q hace falta una declaración de la Administración.

apartado5° dispone que la Administración podrá, a pedido del interesado o de oficio, puede disponer la ampliación de un plazo.

Así, No se dan ninguno de los dos caracteres que hacen a la perentoriedad. Pero la no perentoriedad tiene excepciones.

OBLIGATORIEDAD: LNPA impone la obligatoriedad en los plazos," en un plano de igualdad para el particular y la Administración.

CÓMPUTO DEL PLAZO: Se cuentan por días hábiles administrativos y a partir del día siguiente al de notificación.Si se trata de actos que deban ser publicados se aplicará lo dispuesto por el art. 2° del Cód. Civil, y no serán obligatorios sino después de su publicación, y desde el día que determinen. Si no designan tiempo, serán obligatorios después de los ocho días siguientes al de su publicación oficial.

PLAZO GENERAL.- La norma establece un plazo general de diez días, cuando no haya otro, para la realización de trámites, notificaciones y citaciones, cumplimiento de intimaciones y emplazamientos y contestación de traslados, vistas e informes. Si para la diligencia se ha establecido un plazo específico debe estarse a éste.

PRORROGA: En principio la prórroga sólo debería concederse cuando causas graves o justificantes demostraren la imposibilidad de realizar en plazo la diligencia pendiente. Lo contrario atenía contra la celeridad.

INTERRUPCIÓN: La interposición de recursos administrativos interrumpe el curso dé los plazos). Ello ocurre aunque los recursos hubieran sido mal calificados, adolezcan de defectos formales insustanciales o fueran

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deducidos ante órgano incompetente por error excusable (como consecuencia del principio del informalismo a favor del administrado).

Interrupción significa que se inutiliza el lapso transcurrido hasta ese momento. Así, acaecido un hecho interruptivo de la prescripción, se requerirá el transcurso de otro nuevo período completo, sin poder acumularse al anterior. Comienza el plazo de prescripción nuevamente.

SUSPENSIÓN.- La parle final del ap. 9° establece que "las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha”.Suspensión significa la detención del tiempo útil para prescribir, que persiste mientras dura la causa suspensiva -en el caso la tramitación del expediente-. Cuando ésta cesa, el curso de la prescripción se reanuda, se reinicia a partir del momento en que se había paralizado.Cierta parte de la jurisprudencia y de la doctrina pretenden que cuando la LNPAhabla de "interrupción" y "suspensión", emplea estos términos como sinónimos. Fundamentan tal aseveración en el vocablo "reinicia", entendiendo que ello significa que los plazos vuelven a iniciarse desde el comienzo, prescindiendo del tiempo transcurrido con anterioridad -lo que equivale a la solución de la interrupción-. Reiniciar es volver a iniciar, volver a computar los plazos -en el caso-, pero ello no autoriza a considerar que se vuelve al punto de partida, sin acumularse el tiempo anterior (como si fuera interrupción).Reiniciar es, en el supuesto, volver a computar las plazos añadiendo el tiempo anterior, así como quien reinicia los estudios no significa que comience desde el principio, sino que retoma desde donde dejó.

DENUNCIA DE ILEGITIMIDAD: El recurso administrativo interpuesto extemporáneamente puede tramitar como denuncia de ilegitimidad. La justificación de este instituto está en la defensa de la legalidad de la actividad administrativa", en el "inviolable derecho ciudadano de peticionar", en el "derecho constitucional de peticionar" y en el logro de la "verdad objetiva".Es el saneamiento jurídico que salva a los recursos presentados fuera de término. Advertido que el escrito fue presentado fuera de término, siempre que el interesado no lo manifieste por sí, se da curso a la denuncia de ilegitimidad. La presentación de la denuncia de ilegitimidad carece del efecto interruptivo (art. 1°, inc. c. ap. 7°), sólo puede producir un efecto suspensivo (art. 1°, inc. e, ap. 9°).

Administración debe, discernir la admisibilidad del recurso bajo la forma de denuncia de ilegitimidad sobre la base de los límites allí mencionados (posible alteración de la seguridad jurídica y el abandono voluntario del derecho). No se puede alegar otras causales. La Administración debe emitir el pronunciamiento sobre la admisibilidad formal de la denuncia de ilegitimidad como cuestión previa a su tramitación.

Como la denuncia de ilegitimidad no es un remedio autónomo, no es un recurso, sino un medio que permite tramitar recursos extemporáneos, acogida la petición como denuncia de ilegitimidad, su diligenciamiento y trámite habrá de considerarse absolutamente normado en función del respectivo recurso administrativo extemporáneo habilitado.

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¿Qué recursos administrativos habilitan al instituto que estudiamos? Según la norma, la competencia para resolver la denuncia de (legitimidad corresponde a todo órgano que pueda resolver un recurso administrativo.No son, en cambio, susceptibles de esta denuncia ni la aclaratoria ni la queja, ya que ambas no son recursos, además en la queja no hay plazo.

La decisión de la denuncia de ilegitimidad, en cuanto al fondo, es irrecurrible en sede administrativa y judicial, ella se agota en si misma en cuanto a la valoración por el órgano que resuelve.El fundamento es que no puede tener el mismo efecto la denuncia de ilegitimidad - recurso tardíamente interpuesto- que un recurso interpuesto en término. El particular negligente no puede tener la misma solución que el diligente.El trámite y la decisión de la denuncia de ilegitimidad no interrumpe el plazo para iniciar la acción prevista en el art. 25 de la LNPA.

PÉRDIDA DEL DERECHO DEJADO DE USAR EN PLAZO: es una facultad de la Administración; pero si ella no la ejerce, el derecho no se dará por decaído. No se opera ope legis sino por virtud de la declaración de esta, dando por decaído el derecho del particular que éste no usó a su debido tiempo, prosiguiendo con las actuaciones -excepto en el caso de la caducidad del procedimiento- y teniendo en cuenta el principio de preclusión (los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede volver sobré ellos -sin retrotraer etapas, por el efecto que tiene cada estadio procedimental de clausurar el anterior).

CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: El procedimientoAdministrativo tiene distintas etapas: iniciación, desarrollo y terminación. Los modos de terminación se clasifican en normales y anormales (dentro de este está la caducidad de procedimiento).La caducidad es un modo de extinción del procedimiento administrativo, mediante el cual queda éste sin efecto alguno después de pasar un cierto tiempo en estado de inactividad. Es la forma de terminación anormal del procedimiento administrativo, que tiene lugar por virtud de la declaración de la Administración, en razón de la paralización de aquél por causas imputables al interesado y al no remover éste el obstáculo que no permite la continuación en el plazo que la ley le señala, a pesar de haber sido intimado para ello.La caducidad del procedimiento es un medio de evitar la pendencia indefinida de trámites paralizados por inercia del particular

Presupuestos de la caducidad:

Finalización del procedimiento imputable al interesado : La paralización del procedimiento debe ser imputable al particular que lo inició.Es difícil determinar cuando la paralización es imputable al interesado ya que instaurado el principio general de la impulsión de oficio, los supuestos en que puede aplicarse el instituto de la caducidad del procedimiento quedan muy reducidos. Debe tratarse de casos en que haya total imposibilidad de continuar el procedimiento, por ejemplo, cuando dependa del particular el cumplimiento de un trámite

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legalmente indispensable para la continuación de aquél y, por supuesto, que no esté afectado el interés público.

Requerimiento previo al particular : es necesaria la intimación de la administración al particular para que se opere la caducidad.

Declaración de caducidad : Es necesario que la caducidad del procedimiento sea declarada y notificada al particular, porque la terminación anormal del procedimiento afecta los intereses del particular (art. 39, incs. a y b, RLNPA). La caducidad del procedimiento no se opera ope legis, sino por virtud de aquella declaración, que tiene valor constitutivo, así la realización por el particular de un acto interruptor después del transcurso de los plazos establecidos, pero antes de que se haya dictado el acto que dispone la caducidad, impide ésta.

Efectos de la caducidad:

En relación al procedimiento : Produce su terminación. Sin embargo, la ley permite que se hagan valer, en un procedimiento posterior actos realizados en el procedimiento caducado, inclusive los de prueba. Decretada la caducidad se archiva el expediente.

En relación a los terceros interesados : La paralización del procedimiento será imputable al interesado que lo inició. Pero puede ocurrir que haya varios interesados en el procedimiento. Parece lógico que no pueda perjudicar a los no imputables de la morosidad, y así debe ser pues entendemos que la caducidad opera independientemente para cada uno de ellos, ya que no todos los actos procedimentales se cumplen colectivamente y nada obsta para que se decrete la caducidad parcial del procedimiento. Puede haber casos en que la caducidad será indivisible, por ejemplo cuando los interesados se presentaron o fueron traídos al procedimiento en virtud de un mismo título jurídico; los trámites cumplidos por uno de ellos interrumpen el curso de los plazos respecto de los demás.

La relación con las pretensiones que se ejercitan en el procedimiento : Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad". De ello se infiere que la caducidad del procedimiento y la prescripción si bien son institutos esencialmente diferentes, tienen íntima relación entre sí, al punto que la caducidad del procedimiento influye en el cómputo de los plazos de prescripción.

Excepciones a la caducidad : la norma contempla 2:

1) Los trámites relativos a previsión social.2) los trámites que la Administración considere que deben continuar por sus particulares circunstancias o porque está comprometido el interés público.

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Debido proceso adjetivo.

Reseña: deriva del ppio constitucional de la defensa en juicio y tiende no sólo a la defensa del interés privado del particular, sino que obra también como garantía del interés público, ya que con el procedimiento se persigue la satisfacción de este último.

f) Derecho de los interesados al debido proceso adjetivo, que comprende la posibilidad:

Derecho a ser oído.

1) De exponer las razones de sus pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieren a sus derechos subjetivos o intereses legítimos, interponer recursos y hacerse patrocinar y representar profesionalmente. Cuando una norma expresa permita que la representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del Derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurídicas.

Reseña: el procedimiento es gratuito, lo que tiende a posibilitar la participación de cualquier interesado: es una invitación, para que todos los afectados reclamen, se quejen, participen y de esa forma permitir el adecuado control de la Administración y el afianzamiento de la legalidad. Imponer el patrocinio letrado obligatorio en el procedimiento administrativo lesionaría el derecho constitucional de peticionar a las autoridades, limitando la posibilidad de peticionar a los particulares con ciertos recursos económicos.

Derecho a ofrecer y producir pruebas.

2) De ofrecer prueba y que ella se produzca, si fuere pertinente, dentro del plazo que la administración fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba producirse, debiendo la administración requerir y producir los informes y dictámenes necesarios para el esclarecimiento de los hechos y de la verdad jurídica objetiva; todo con el contralor de los interesados y sus profesionales, quienes podrán presentar alegatos y descargos una vez concluido el período probatorio.

Reseña: Abarca el derecho: 1) a ofrecer la prueba de descargo de que quiera valerse el particular.2) a que si ella es pertinente se produzca.3) a que esta producción sea efectuada previamente.3) a que se adopte alguna resolución sobre el fondo del asunto,4) a que la Administración requiera y produzca las diligencias necesarias para el esclarecimiento de los hechos.5) que exista un contralor de los interesados respecto de la producción de la prueba hecha por la Administración.

Derecho a una decisión fundada.

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3) Que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas, en tanto fueren conducentes a la solución del caso".

Reseña: La Administración tiene el deber de expedirse fundadamente. Comprende la consideración expresa de todas y cada una de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos. La Administración no está obligada a seguir a la parte en todas sus argumentaciones, sino en las que considere conducentes a la solución de la cuestión.Además debe resolver todas las pretensiones de la parte, por aplicación del principio de congruencia.

Procedimientos especiales excluidos.

ARTICULO 2.- Dentro del plazo de CIENTO VEINTE días, computado a partir de la vigencia de las normas procesales a que se refiere el artículo 1, el PODER EJECUTIVO determinará cuáles serán los procedimientos especiales actualmente aplicables que continuarán vigentes. Queda asimismo facultado para: Paulatina adaptación de los regímenes especiales al nuevo procedimiento.

a) sustituir las normas legales y reglamentarias de índole estrictamente procesal de los regímenes especiales que subsistan, con miras a la paulatina adaptación de éstos al sistema del nuevo procedimiento y de los recursos administrativos por él implantados, en tanto ello no afectare las normas de fondo a las que se refieren o apliquen los citados regímenes especiales.

La presente ley será de aplicación supletoria en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan.

b) dictar el procedimiento administrativo que regirá respecto de los organismos militares y de defensa y seguridad, a propuesta de éstos, adoptando los principios básicos de la presente ley y su reglamentación.

Actuaciones reservadas o secretas.

c) determinar las circunstancias y autoridades competentes para calificar como reservadas o secretas las actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que deban tener ese carácter, aunque estén incluidos en actuaciones públicas.

Reseña: El principio general es el de la publicidad de los actos estatales, al ser éste un requisito del sistema republicano. Pero no puede dudarse de la facultad de la Administración para declarar algunas actuaciones de carácter reservado.

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Esta facultad que fue acordada al PEN, se ejerció al dictarse el RLNPA cuyo art. 38 contempla la cuestión.

Competencia del órgano.

ARTICULO 3: La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizadas; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario.

Reseña:

Concepto: Debido a la existencia de una pluralidad de órganos dentro de la administración, surge la necesidad de distribuir la actividad entre ellos, para la consecución del bien público.

Es el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye a un órgano. Cada órgano tiene la titularidad del ejercicio de una parte de las funciones que corresponden al ente, al que se hallan integrados.La competencia significa el grado de aptitud que la norma confiere a un órgano administrativo para el ejercicio de sus funciones.

Naturaleza jurídica: La competencia del órgano es un requisito de validez del acto administrativo (ver arts. 7° y 14). Para que un órgano administrativo pueda realizar válidamente una actividad es necesario que esté dentro de la esfera de sus atribuciones.Debe ser ejercitada por el órgano que la tenga atribuida y a través del procedimiento adecuado para ejercerla. La Administración no puede obrar sin que el ordenamiento lo autorice en forma expresa o razonablemente implícita. Frente al Principio de derecho civil de "debe entenderse permitido lo que no está prohibido", en la administración "debe entenderse prohibido lo no permitido”.

Distribución de competencia: Los criterios de distribución de la competencia son:

La especialización : Este criterio nace en el momento en que se crea un órgano para conocer determinado género de cuestiones, atendiendo la índole especial de ellas.

El orden jerárquico : hay una serie de grados de conocimiento, en los cuales la decisión de un órgano está sometida a un

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control de legalidad o de oportunidad qué se ejerce por otros órganos originando un criterio especial para determinar la competencia de uno u otro, fundado en un Orden jerárquico.

Clasificación de la competencia

Criterio material u objetivo : se distribuye entre órganos de distinto tipo, considerando aspectos cualitativos, o sea la naturaleza de la cuestión (competencia ratione materia). Según el carácter de la actividad puede ser: deliberativa, ejecutiva, consultiva y de control.

Por el territorio : Comprende el ámbito espacial en el cual se ejerce legítimamente la competencia. Se vincula al ámbito geográfico en el que desempeñan sus funciones los órganos. La división en circunscripciones o divisiones administrativas del territorio atiende a la existencia de múltiples órganos que ejercen un mismo tipo de competencia material o funcional.

Criterio funcional : Establece la distribución de competencias entre distintos órganos atendiendo a la distinta actividad que desarrollan órganos de distinto grado. Tiene en cuenta que la organización administrativa se integra verticalmente. Siendo, por principio, improrrogable la competencia, no puede el órgano inferior ejercer la competencia del superior y viceversa.

Por el tiempo : Comprende el ámbito temporal en el cual debe ejercerse la competencia. En general la competencia es permanente, desde que el órgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le son propias. Sin embargo, en ciertos casos, sólo puede ejercerlas por un lapso determinado.

Caracteres de la competencia

Obligatoriedad : La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida. Pertenece al órgano no a la persona física que lo encarna. La norma dice: "Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente”.

Improrrogabilidad : no puede transferirse a menos que esté permitida la delegación o sustitución. La competencia administrativa no puede ser prorrogada por acuerdo con los particulares.

Es de orden público : Como atributo del órgano que es, resulta indisponible, salvo supuestos excepcionales. Consecuentemente, la incompetencia debe declararse de oficio.

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Momento para determinar la competencia

Para pronunciarse sobre su competencia, el órgano tiene las siguientes oportunidades:a) Al interponerse el escrito, el órgano antes de proveer la primera petición, debe examinar los hechos expuestos y el derecho invocado para determinar su competencia.b) Como consecuencia del dictamen jurídico, en cuyo caso, y siguiendo la opinión jurídica, puede el órgano declararse incompetente con posterioridad a haber tomado intervención.

Transferencia: La competencia se ejerce por los órganos que la tienen atribuida como propia. Sin embargo, en ciertas oportunidades, está permitida la transferencia de la competencia o de su ejercicio:

Delegación: Consiste en un acto jurídico por el cual un órgano transfiere el ejercicio de la competencia que le fuera constitucional, legal o reglamentariamente atribuida. Debe ser expresa y contener, en el acto de delegación, una clara y concreta enunciación de las atribuciones que comprende la transferencia.Normalmente se transfiere el ejercicio de la competencia a un órgano de inferior jerarquía, mas nada impide que ella, si está legalmente prevista, sea transmitida a un órgano de igual rango.Se requiere de una norma que la autorice.El acto de delegación tendrá eficacia desde su publicación en el Boletín Oficial cuando se trate de una delegación general y desde su notificación si fuera particular.Como el órgano delegante no transfiere su competencia, sino tan sólo su ejercicio, debe reconocérsele un derecho de vigilancia sobre el uso de las atribuciones delegadas.

Sustitución: Esta erróneamente incluida como excepción a la improrrogabilidad, ya que mediante ella no se modifica la competencia del órgano sino la persona del funcionario. No hay reemplazo de un órgano por otro, sino que se sustituyen personas físicas dentro de él. Así se presenta un supuesto de sustitución cuando se produce la excusación o recusación de un funcionario (ver art. 6°) y se acepta una u otra por el superior que designa al momentáneo reemplazante; en este caso suele hablarse de subrogación que es una especie del género sustitución. Esto en casagne esta distinto

Avocación: Se produce cuando el órgano superior asume el ejercicio de competencia que pertenece al inferior. Cuando el delegante reasume -aun en un caso concreto- el conocimiento y decisión de un asunto que corresponde al delegado -en virtud de una delegación general- no estamos técnicamente ante una avocación-, sino ante una revocación de la delegación. Según la norma, la avocación será

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procedente a menos que una regla expresa disponga lo contrario. A pesar de ello la avocación será improcedente:a) Cuando la competencia del inferior hubiera sido asignada en mérito a una idoneidad específica.b) Cuando hubiese un recurso planteado ante el inferior.c) Cuando ha habido desconcentración.

Características de estas técnicas: La delegación y la avocación son técnicas que atañen a la dinámica de la organización y, por ende, generalmente, asumen carácter transitorio, a diferencia de la desconcentración y la descentralización, que son técnicas o formas de organización para el logro del ejercicio efectivo de los poderes del Estado. Hacen a la estructura administrativa.

Cuestiones de competencia

ARTICULO 4: EL PODER EJECUTIVO resolverá las cuestiones de competencia que se susciten entre los Ministros y las que se plantean entre autoridades, organismos o entes autárquicos que desarrollen su actividad en sede de diferentes Ministerios. Los titulares de éstos resolverán las que se planteen entre autoridades, organismos o entes autárquicos que actúen en la esfera de sus respectivos Departamentos de Estado.

Reseña

Consideraciones generales: Un problema de competencia surge cuando entre órganos administrativos se discute la atribución de uno de ellos para conocer y entender en un asunto.La problemática gira en torno a dos puntos fundamentales:a) La regulación del procedimiento de la cuestión de competencia (arts. 4° y 5°, LNPA).b) La determinación del órgano competente para resolver la cuestión de competencia, que no correspondería a una ley procedimental, sino a una ley orgánica.

Las cuestiones de competencia deben diferenciarse de las declaraciones de certeza sobre la competencia, sea la declaración ex oficio de incompetencia, sea la petición admitida de incompetencia, en las cuales no existe cuestión, sino afirmación. La cuestión de competencia no es cuestión entre partes, sino entre órganos; la afirmación de un órgano de que es competente o incompetente es un presupuesto de la cuestión de competencia, no la cuestión de

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competencia en sí, la cual solamente se producirá si el órgano a quien se considera competente o incompetente, según los casos, reafirma su incompetencia o competencia, respectivamente.La cuestión de competencia no se promueve, sino que se provoca por vía de declinatoria o de inhibitoria.

Relaciones interorgánicas: Si la cuestión de competencia se suscita entre órganos que dependen de un mismo ministerio, resuelve el titular de éste. Si se trata de problemas de competencia entre órganos que despliegan su actividad en distintos ministerios, resuelve el Poder Ejecutivo.Relaciones interadministrativas

Concepto : La relación jurídica interadministrativa de que trata el artículo es aquella que vincula a dos o más personas jurídicas públicas estatales, ya se trate del listado en sentido amplio (Nación y provincias) o de cualquiera de las personas jurídicas públicas de carácter estatal.A diferencia de las relaciones interorgánicas, que vinculan a órganos carentes de personalidad jurídica, en las relaciones interadministrativas siempre actúan personas jurídicas.

Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno: la ley 19.983 establece en materia de daños y perjuicios, el arbitraje del procurador del Tesoro, o del Poder Ejecutivo, según el monto de la reclamación, en caso de controversias entre "organismos administrativos del Estado nacional, centralizados o descentralizados, incluidas las entidades autárquicas, empresas del Estado y la Municipalidad de la Ciudad de Dueños Aires. Se distingue entre:1) Conflictos con entes que desarrollen su actividad en sede de diferentes ministerios; en este caso resuelve la cuestión el Poder Ejecutivo.2) Conflictos con entes que realizan su actividad en la esfera del mismo ministerio, en cuyo caso resuelve el respectivo ministro.3) Conflicto entre personas públicas estatales pertenecientes a distintas esferas de gobierno. En tal caso entendemos que corresponde admitir la instancia originaria y exclusiva de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Contiendas negativas y positivas

ARTICULO 5: Cuando un órgano, de oficio o a petición de parte, se declarare incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si éste, a su vez, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver el conflicto. Si dos órganos se considerasen competentes, el

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último que hubiere conocido en el caso someterá la cuestión, de oficio o a petición de parte, a la autoridad que debe resolverla.

La decisión final de las cuestiones de competencia se tomará, en ambos casos, sin otra sustanciación que el dictamen del servicio jurídico correspondiente y, si fuere de absoluta necesidad, con el dictamen técnico que el caso requiera. Los plazos previstos en este artículo para la remisión de actuaciones serán de DOS días y para producir dictámenes y dictar resoluciones serán de CINCO días.

Generalidades: El procedimiento en la ley nacional tiene las siguientes características:

Existe cuestión de competencia cuando se desconoce a un órgano administrativo, sea por un particular o por otros órganos administrativos, la facultad de intervenir en determinado procedimiento, o cuando dos o más órganos declaran carecer de dicha facultad.

Las cuestiones de competencia pueden suscitarse a iniciativa de los particulares o por decisiones de uno o más órganos administrativos.

Recibidas por el órgano dirimente las actuaciones remitidas, resuelve la cuestión sin más sustanciación que el dictamen del servicio jurídico, y si fuera necesario el dictamen técnico que se requiera, dentro de los cinco días mediante una decisión que resuelve qué órgano es el competente.

Ante el órgano dirimente no están legitimadas las partes para presentar escritos o intervenir en cualquier forma en la tramitación, ya que la contienda ha dejado de ser ínter partes para transformarse en una cuestión entre órganos. En este sentido debe interpretarse la frase "sin otra sustanciación".Este procedimiento es aplicable a cualquier clase de cuestión de competencia, sean positivas (cuando más de un órgano pretende ser competente) o negativa (cuando los órganos llamados a intervenir niegan su competencia).

DECLINATORIA E INHIBITORIA:

Declinatoria : ocurre cuando el interesado se presenta ante el órgano que interviene y le pide que declare su incompetencia. Por ejemplo, en el procedimiento sancionatorio. Es la resolución administrativa por la cual un órgano se declara incompetente, debiendo contener una afirmación de la competencia de otro órgano. Puede declararse a pedido del particular o aun de oficio si se persuade de su incompetencia luego de iniciar las actuaciones.

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Inhibitoria : Ocurre cuando el particular se dirige al órgano que considera competente, pidiendo que la declare y remita oficio inhibitorio al órgano que está conociendo en la cuestión para qué se abstenga de continuar interviniendo.

La declaración de incompetencia es una resolución administrativa compleja, que tiene dos elementos: a) una declaración negativa de certeza sobre la propia incompetencia. b) una declaración constitutiva sobre la competencia ajena, con la peculiaridad de que la cuestión de competencia no surge de la declaración negativa, sino de la declaración constitutiva.

Oportunidad para plantear la cuestión de competencia: Sólo podrá promovérsela antes de haberse consentido la competencia que se reclama.

Recusación y excusación de funcionarios y empleados

ARTÍCULO 6: Los funcionarios y empleados pueden ser recusados por las causales y en las oportunidades previstas en los artículos 17 y 18 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, debiendo dar intervención al superior inmediato dentro de los DOS días. La intervención anterior del funcionario o empleado en el expediente no se considerará causal de recusación. Si el recusado admitiere la causal y ésta fuere procedente, aquél le designará reemplazante. Caso contrario, resolverá dentro de los CINCO días; si se estimare necesario producir prueba, ese plazo podrá extenderse otro tanto. La excusación de los funcionarios y empleados se regirá por el artículo 30 del Código arriba citado y será remitida de inmediato al superior jerárquico, quien resolverá sin sustanciación dentro de los CINCO días. Si aceptare la excusación se nombrará reemplazante; si la desestimare devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga interviniendo en el trámite. Las resoluciones que se dicten con motivo de los incidentes de recusación o excusación y las que los resuelvan, serán irrecurribles.

CONCEPTO, FUNDAMENTOS Y DIFERENCIAS: Mediante la excusación y la recusaron se logra desplazar la competencia del órgano que está entendiendo o deba entender hacia el correspondiente que fije la autoridad.

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Las causas que hacen procedente la recusación, y la oportunidad y procedimiento para que los agentes se excusen o sean recusados con causa, modifican los principios generales sobre la competencia.Los funcionarios puedan ser apartados de un procedimiento, a petición de los interesados (recusación) o por propia determinación (excusación), para garantizar al particular una conduela imparcial.Para evitar que puedan emplearse abusivamente esos procedimientos con el fin de demorar el trámite o para desentenderse de procesos complicados, la ley ha disciplinado la forma, oportunidades y motivos por los cuales los litigantes pueden recusar y los funcionarios pueden excusarse.

La diferencia reside en la naturaleza jurídica de uno y otro instituto. La causa de excusación, tan pronto como el agente siente afectada su imparcialidad, se transforma desde ese momento en una condición impeditiva, mientras que la recusación se transforma en un hecho constitutivo del deber del agente de no ejercer su "poder", y de ahí una consecuencia legal inmediata: el agente que no se excusa conociendo la existencia de un impedimento incurre en "mal desempeño" de la función, mientras que al agente a quien se recusa, simplemente se lo separa del conocimiento del asunto.

Excusación: es la espontánea declaración del agente de que se encuentra impedido para continuar entendiendo o para entender en un asunto, por estar comprendido en alguna causa de recusación o, sin que ello ocurra, por cuestiones de decoro o delicadeza.El funcionario que se considera subjetivamente inhábil para entender en una causa, tiene la facultad-deber de excusarse. Al hacerlo, el agente debe disponer, en el mismo acto, que pase el expediente al superior jerárquico y éste decidirá.

El superior debe resolver sin sustanciación, pues es una cuestión ajena a las partes. Excepcionalmente, por la naturaleza de la cuestión suscitada, podrá disponer medidas que estime conducentes a "proveer mejor" su pronunciamiento u oír al servicio jurídico si estima que pueda afectarse la competencia.

La parte carece de legitimación para intervenir en la excusación del agente. No puede oponerse a la excusación (art. 11, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). Igualmente la causa o motivo de excusación no puede ser dispensada por los interesados, porque no se trata de un bien del cual ellos tengan la disponibilidad.

Recusación: La recusación del agente es el medio por el cual se exterioriza la voluntad de quien es parte del procedimiento, para que un determinado agente se separe de su conocimiento por sospecharse, por algún motivo, de su imparcialidad, que es un presupuesto básico del derecho de defensa.

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Sujeto activo es la parte, mientras que sujeto pasivo es el agente. La recusación debe fundarse en algún motivo, es decir tiene que ser causada.

Clases de recusación

Recusación sin causa: es improcedencia en el procedimientoAdministrativo.

Recusación con causa: la parte promueve un incidente contra el agente, invocando hechos y situaciones jurídicas tipificadas por la norma procesal, a fin de obtener su separación del procedimiento.La recusación con causa requiere la existencia de un motivo serio que haga lugar a la inhabilidad subjetiva del agente. De ahí que la ley siga el sistema de la enumeración taxativa de los motivos que la hacen procedente arts. 17 y 21, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).

La recusación se interpone por escrito, que como tal tiene que observar las normas del título III del RLNPA, ante el órgano recusado.

1) Dicho escrito debe contener: a) las causas de recusación concretamente especificadas.b) la prueba documental, consista en documentos públicos o privados, constancias instrumentales de otros expedientes, partidas o certificados de estado civil, etc.; si el recusante no los tuviere a su disposición, deberá individualizarlos, indicando su contenido, lugar, archivo, oficina pública o persona en cuyo poder se encontraren.c) propondrá todas las pruebas de que piense valerse.

2) Los efectos de la presentación del escrito son los de suspender al agente en el conocimiento del asunto, hasta que recaiga decisión del órgano competente; la única actividad que se le permite es la de remitir el expediente al órgano que decidirá -superior inmediato-, debiendo elevar dentro del plazo de dos días el escrito de recusación "con un informe sobre las causales alegadas".

Deber del agente recusado de informar sobre las causas alegadas: Dicho informe debe someterse a las siguientes reglas:

El informe es la comunicación escrita del agente dirigida al órgano inmediato superior, expidiéndose sobre las causas de recusación que se le hayan imputado, para negarlas o para reconocerlas. El informe cumple una función elemental: la inviolabilidad de la defensa, aunque aquél no sea parte.

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El plazo para la presentación del informe es de dos días (art. 6°).

Las alternativas de la presentación del informe pueden ser: o el reconocimiento de los hechos o su negación. El reconocimiento de los hechos importa su admisión, con el efecto de relevar la prueba al recusante; si bien no es admisible la prueba de confesión, la admisión importa el reconocimiento de la exactitud del hecho alegado como fundamento fáctico de la causa de recusación. En este caso corresponde que se tenga al agente por separado del conocimiento ulterior de la "causa".Sus efectos principales son:1) El rechazo de la recusación produce el mantenimiento del agente recusado en la instrucción y conocimiento del procedimiento.2) La decisión que admite la recusación, al mismo tiempo que separa al agente recusado, a quien se comunica esta resolución, fija la radicación de| expediente ante el órgano subrogante. En este caso, la radicación del expediente es definitiva: aunque posteriormente desaparezcan las causas que motivaron la recusación, el agente recusado no recupera el ejercicio de la competencia a su respecto.

Requisitos esenciales del acto administrativo.

ARTICULO 7. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

Competencia.

a) ser dictado por autoridad competente.

Causa.

b) deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable.

Objeto.

c) el objeto debe ser cierto y física y jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.

Procedimientos.

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d) antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos.

Motivación.

e) deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo.

Finalidad.

f) habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad.

Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente.

Forma. ARTÍCULO 8: El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta.

Acto administrativo: No hay acto sin norma que lo autorice y lo prevea. Comprende toda declaración proveniente de un órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto

Elementos esenciales del acto administrativoSon: competencia, causa, objeto, procedimientos, motivación y finalidad y la forma (art. 8°). Algunos comentaristas agregan a estos

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elementos la voluntad del órgano (que la LNPA enumera como vicio del acto; ver art. 14, inc. a).

Competencia: Es el elemento subjetivo del acto, ya que señala el conjunto de reglas que rigen la actuación y facultades del órgano administrativo. La doctrina clásica define la competencia como la medida de la potestad de un órgano y consiste en la aptitud para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas. Cabe incluir en la definición no sólo la aptitud o el conjunto de atribuciones y facultades que corresponde al órgano, sino saber si el ente es titular de ellas, esto es si corresponde a la persona jurídica pública -al ente al que pertenece el órgano- ese conjunto de atribuciones. Esta distinción sirve para determinar si la incompetencia es por razón del grado -y en principio subsanable- o si aquélla versa sobre el conjunto de atribuciones del ente,-en cuyo caso será imposible el saneamiento.La competencia debe analizarse a la fecha de sanción del acto administrativo y no a la de notificación, pues esta cuestión se vincula a la eficacia y aquélla a la validez.

Causa: los distintos alcances atribuidos en el derecho privado a la causa no tienen aplicación en este caso.Se refiera a la causa objetiva, es decir a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican la emisión del acto administrativo.Si el acto administrativo es el ejercicio de una potestad, él sólo puede dictarse en función del presupuesto de hecho tipificado por la norma (por ejemplo, existencia de vacante para justificar el nombramiento; cumplimiento de la edad para jubilar al funcionario). Puede ocurrir que exista una situación más compleja o más ambigua, cuya apreciación exija utilizar otros conceptos (de valor o de experiencia, etc.), por ejemplo, urgencia, ruina, idoneidad.

Algunos consideran que la causa y el motivo significan una misma cosa. Puede ser que así sea algunas veces pero no siempre. El motivo se aproxima más al propósito y al fin. Consiste en la razón por la cual la autoridad se decide a dictar el acto. Cuando la atribución es reglada, puede coincidir el motivo con la causa.

Objeto: El acto administrativo consiste en una declaración, y ésta puede ser una decisión, un juicio, un conocimiento o un deseo. El objeto del acto consiste en lo que el acto decide, valora, certifica, registra u opina a través de la declaración pertinente.Si se trata de una actividad reglada, el objeto del acto estará predeterminado por la norma y si el acto es consecuencia del ejercicio de facultades discrecionales, aunque la Administración disponga de un amplio margen de libertad para emitir el acto, el objeto de él debe adaptarse al marco general normativo y al principio de la juridicidad.

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El objeto comprende; el contenido natural (que necesariamente forma parte del acto y sirve para individualizarlo) y el contenido implícito, que normalmente no se establece de manera expresa, pues está determinado en la norma. Puede existir un contenido accidental, que la voluntad del agente puede introducir en el acto, siendo clausulas adicionales a las naturales.Debe ser lícito. Así el objeto no debe ser prohibido por el orden normativo. La ilegitimidad puede resultar de la violación de la Constitución, de la ley, reglamento, acto general, contrato, acto administrativo anterior irrevocable.Además debe ser:

Cierto : determinado o determinable, es decir no debe ser enunciado en forma vaga o ilusoria.

Posible : física y jurídicamente. imposibilidad jurídica : lleva ínsita la noción de ilicitud. Habrá así

imposibilidad jurídica cuando se trata de cosas o de hechos que si bien podrían materialmente existir o realizarse, legalmente ello no es posible.

imposibilidad material : cosas o hechos que no pueden materialmente existir o realizarse. Puede darse por la falta o inexistencia de:1) Sustrato personal: por ejemplo nombramiento como agente público de una persona fallecida.2) sustrato jurídico: por ejemplo aplicación de una sanción disciplinaria a quien no es un funcionario público.3) sustrato material: la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido, ejemplo concesión de una playa sepultada por un maremoto.

Procedimiento: El acto administrativo, antes de su emisión, requiere de "ciertos procedimientos que son los actos de trámite y preparatorios que preceden al acto. Son actos producidos por la propia Administración en algún caso por el particular. Así, por ejemplo, el nombramiento de un profesor universitario sólo podrá ser dictado después de una serie de actos que componen un procedimiento: llamado a concurso, inscripción, oposición, etcétera.Igualmente una adjudicación tendrá lugar luego de una serie de actos que forman parte del procedimiento de selección del contratista, etc.

La norma considera un procedimiento esencial el dictamen de un órgano de asesoramiento jurídico cuando el acto pueda afectar derechos subjetivos o intereses legítimos. No obstante el carácter de esencial que se atribuye al dictamen jurídico, su ausencia no determina necesariamente y en lodos los casos la nulidad del acto (ver art. 14).

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Motivación: es la explicación de la causa; es decir las razones y las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a dictar el acto.

Consiste en la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión de dicho acto y que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho -causa del acto administrativo- como en el interés público que se, persigue con su dictado.La motivación debe ser concomitante al acto, aunque en algunos casos puede admitirse la motivación previa, si ella surge de informes y dictámenes que sean expresamente invocados. Excepcionalmente el vicio de la falla de motivación podrá ser suplido por una motivación ulterior, siempre que ella sea suficientemente desarrollada.La motivación insuficiente permite acudir, para interpretar el acto, a las actuaciones anteriores, ya que deben considerarse en su totalidad y no aisladamente porque son partes integrantes de un procedimiento y, como etapas del mismo, son interdependientes y conexas entre sí.

Finalidad: responde a la pregunta para que. La finalidad es el bien jurídico perseguido con el dictado del acto; es el resultado previsto legalmente como el correspondiente al tipo de acto dictado.Así la finalidad del acto es proteger el orden público, la paz pública.La actividad administrativa debe tender siempre a satisfacer, directa o indirectamente, necesidades de interés público.

Contratos, permisos y concesiones: La ley excluye a los contratos administrativos o los permisos y concesiones de la aplicación de las normas de este título, los que se regirán por sus leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de aquéllas.

Forma: es la manera en que se exterioriza la voluntad de la administración. Constituye un elemento de certeza del acto y al mismo tiempo una garantía para los particulares.Requisitos:

Lugar y fecha de emisión del acto. Que sea escrito, expreso y firmado. Determinación del órgano emisor y la función que ejerce. El sello aclaratorio de firma y la emisión por conducto del

instrumento idóneo. Tratándose de un órgano colegiado, el acto de la sesión.

Por oposición a la escrita tenemos la forma verbal. Es común en la administración interna, por ejemplo, en las órdenes de servicio de un superior a un inferior jerárquico o a alguien que se encuentra en una sujeción especial.En derecho administrativo cumplen las "formas" una función de garantía, tanto de los derechos de los particulares como del orden,

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acierto, justicia y legalidad que deben existir en la actividad administrativa.

Vías de hecho

Artículo 9: La Administración se abstendrá:

a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un derecho o garantía constitucionales;

b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado.

Vía de hecho y vía de derecho: En general, la vía de hecho se opone a la vía de derecho. Ésta es el medio legal utilizado por una persona para hacer valer sus pretensiones; aquélla es el medio ilegal empleado por una persona para concretarlas. La vía de hecho en derecho administrativo es más difícil de comprender: podemos, en principio, establecer que es una irregularidad grosera cometida por la Administración contra el derecho de propiedad o contra una libertad pública.Vías de hecho administrativas: por el principio de legalidad todos los actos de la Administración pública están subordinados a una norma habilitadora. Cuando la Administración pública quebranta este principio y promueve operaciones materiales restrictivas o cercenaduras de los derechos y garantías individuales carentes de aquella base sustentadora, se está en presencia de una “vía de hecho". Esto genera la ilicitud del obrar administrativo y, consiguientemente,' la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.

Presupuestos de las vías de hecho

Comportamiento material : La vía de hecho consiste en un comportamiento material observado por la Administración pública.

Irregularidad de dicho comportamiento : la irregularidad del comportamiento material administrativo puede provenir:

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1) de la discordia entre el acto administrativo y la ejecución material; así, p.ej., sí en una requisición el acto individualizador contempla unos bienes y se pretende requisar otros.2) de las modalidades de la ejecución: cuando, aun existiendo un acto administrativo legitimador, la Administración no está habilitada para ejecutar por sus propios medios el mandato en él contenido, sea por su especial naturaleza o por determinada prohibición de la ley (art. 12, LNPA).

Irregularidad en el acto administrativo : la irregularidad proviene, no ya de la operación administrativa considerada en sí misma, sino de la decisión o acto administrativo que se ejecuta. No basta una simple ilegalidad, que en este caso puede resolverse mediante la impugnación del acto administrativo. La hipótesis tratada engloba, en primer lugar, las situaciones calificadas como inexistencia virtual por carecer el autor del acto administrativo de toda competencia en el área, como ocurre, por ejemplo, en la usurpación de funciones, situación en la cual de ningún modo puede conectarse la decisión con las potestades atribuidas a la Administración pública. Y comprende, además, aquellas otras situaciones verificadas cuando, aun emanando el acto de una autoridad administrativa, la decisión es ajena a la aplicación de un texto normativo (ej, imposición de tributos sin ley formal que lo permita, de gravámenes reales a propiedades privadas dispuesta por autoridades administrativas sin habilitación legal, etcétera).

Alentadora lesión de una libertad pública o del derecho de Propiedad: El comportamiento material Irregular de la Administración debe vincularse inexorablemente con los bienes que resulten afectados por aquel obrar. La vía de hecho se refiere a los derechos emergentes do la propiedad o bien, a alguna de las libertades públicas garantizadas por el ordenamiento jurídico.

Consecuencias de la vía de hecho: La producción de una vía de hecho genera como efecto principal la paralización de la jurisdicción contenciosa administrativa para entender en el juzgamiento de las cuestiones que de aquélla se deriven.

Silencio o ambigüedad de la Administración

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ARTICULO 10: El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.

Concepto: La carga que grava a la Administración pública de, emitir el pertinente acto administrativo y el derecho del particular a ese respecto, serian ineficaces si el propio ordenamiento jurídico no arbitrara remedios idóneos para el caso de que aquélla no cumpla. Debido a ello la LNPA y su reglamentación han estatuido diversas técnicas destinadas a evitar, o por lo menos atemperar, los efectos de la morosidad administrativa. Uno de ellos es el silencio administrativo, el cual se produce cuando el órgano administrativo no resuelve expresamente la petición o pretensión deducida por el particular, es una ficción que la norma establece en beneficio del que inició el procedimiento.Clases:

Silencio positivo : el efecto y alcance de permisión total de lo concretamente pretendido.

Silencio negativo : el de denegación total de lo que se hubiera pedido.

Para que el silencio tenga el primer alcance debe estar así determinado expresamente por la ley, en caso contrario el alcance será el segundo.

Regulación: La LNPA y su reglamentación regularon el silencio administrativo con carácter general en el artículo que comentamos y respecto de los distintos recursos en particular en los arts. 87, 91, 98 y concordantes.

Inactividad material e inactividad formal de la administración:

inactividad material : se entiende una pasividad, un no hacer de la Administración dentro del marco de sus competencias ordinarias.

inactividad formal : se refiere a la pasividad de la Administración dentro de un procedimiento: es la simple no contestación a una petición de los particulares.

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Silencio negativo: tiene la finalidad de facilitar al interesado que inició el procedimiento administrativo el acceso a una impugnación ulterior. La presunción de que, transcurridos ciertos plazos se ha"denegado" la petición deja abierta al particular la vía recursiva o procesal para satisfacer su pretensión.El silencio negativo es una presunción legal en favor del particular, y éste puede utilizarla o esperar la decisión expresa de la Administración, que necesariamente debería sobrevenir y no es el silencio una sanción a la pasividad administrativa sino que tiende a la protección del particular.

Silencio positivo: La inactividad de la Administración en este caso tiene por efecto estimar la pretensión deducida por el interesado. Su operatividad es excepcional y subordinada a la existencia de una norma jurídica que concretamente le otorgue tal carácter.

Requisitos para que se configure el silencio

Generales: El artículo 10 establece que si las normas especiales no prevén un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de sesenta días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin que se produzca dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración. Por lo tanto la configuración del silencio requiere:

Transcurso del plazo establecido o en su caso, el de sesenta días, computado según el art. 1°, inc. e, ap. 2°, de la ley, y desde la recepción del escrito del interesado en la oficina respectiva.

Denuncia de la mora administrativa, exteriorizada por la interposición del escrito de "pronto despacho".

Cumplimiento de un plazo complementario de treinta días.

Particulares: Pese a esta regulación general, otras normas del ordenamiento estatuyen plazos específicos en materia de silencio administrativo, como ocurre en el régimen recursivo estructurado en el RLNPA.Allí, el "silencio desestimatorio" está legislado para los recursos de reconsideración arts. 86 y 87), el jerárquico (art. 91) y el de alzada (art. 98).

Demora de la administración: Es esencial para la operatividad tanto del silencio negativo como del positivo.Es procedimentalmente necesario que, transcurrido el plazo legal que tenía la administración para resolver la petición del particular, éste la conmine previamente para que se pronuncie dentro de determinado plazo.

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El artículo exige, para que opere el silencio, la denuncia de la mora, que es el pedido de pronto despacho.El transcurso de los plazos es imprescindible ya que sólo se producen los efectos a partir del cumplimiento de los términos fijados.

Iniciación y consumación del silencio administrativo: se inicia en el momento en que tiene lugar la recepción por el órgano administrativo competente de la petición del particular que determinó su obligación de resolver, salvo supuestos en que la Administración tenga que suplir deficiencias en la petición, o deba, necesariamente, cumplir engorrosos trámites técnicos.Se consuma el silencio administrativo el día que expira el plazo, general o especialmente señalado por la ley, a lo largo de cuyo transcurso se abstuvo el órgano administrativo de dictar su resolución, con denuncia de la mora.

Resoluciones tardías:

Cuando ha transcurrido el plazo que se establece sin que la Administración haya decidido, pero el particular no impugna, en todo caso queda en pie la obligación de aquélla de resolver expresamente. Establecida la obligatoriedad de que la Administración resuelva cualquiera que sea el momento en que lo haga, puede ocurrir que no siempre el pronunciamiento administrativo se produzca dentro del plazo fijado. Estaremos, así, ante las denominadas resoluciones tardías.

Silencio y otras vías ante la demora administrativa: Ante la mora administrativa en expedirse acerca de las pretensiones de un particular, éste puede optar entre dos resoluciones administrativas: la queja (art. 71, RLNPA) o "el silencio", y una judicial: el amparo por mora.Si intentó el "silencio", antes de que éste sea considerado así por el particular (intentando los procedimientos administrativos o judiciales que sean procedentes en el caso), puede intentar el amparo por mora (a pesar de haber pedido pronto despacho y de haber transcurrido el plazo posterior.

Eficacia del acto: Notificación y publicación

ARTICULO 11: Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el

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cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.

Notificación

Por su naturaleza jurídica, es un elemento que no forma parte del acto, sino que le sigue, es posterior a la perfección de él.El acto administrativo tiene vida jurídica independiente de su notificación. Ésta puede afectar a la vinculación o sujeción del particular.La notificación es un acto nuevo, y su función es doble:

constituye una condición jurídica para la eficacia de los actos administrativos.

actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación del acto notificado.

Requisitos: Subjetivos : Sujeto activo de la notificación es el órgano que

dictó el acto y sujeto pasivo o destinatario es el interesado en dicho acto.

Objetivos : La notificación deberá contener los siguientes extremos: la expresión de los recursos que procedan; el órgano ante el que hubieran de presentarse recursos, y plazos para recurrir. Los interesados, no obstante, pueden interponer cualquier otro recurso que estimen pertinente.

De la actividad :

Lugar : las notificaciones se dirigirán al domicilio del interesado. De no estar presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de ella cualquier persona que se encuentre en el domicilio.

Tiempo: toda notificación se practicará en el plazo máximo de diez días, a partir de la resolución o acto que se notifique (art. 40, RLNPA).

Forma : las notificaciones se realizarán mediante oficio, cédula, telegrama, etc., o sea, lodos los medios que permitan tener constancia de la recepción, la fecha o la identidad del acto notificado (art. 41, RLNPA).

Qué efectos produce una notificación defectuosa?Como regla general, las notificaciones defectuosas no producen efectos legales (art. 44, RLNPA). Esta regla, sin embargo, debe ser matizada en relación con el vicio en que haya incurrido la notificación y con la posibilidad de subsanación de dichas notificaciones (art. 44, RLNPA).

Publicación

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Para que produzcan efectos jurídicos los actos de carácter general -decretos y demás disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Boletín Oficial, y entrarán en vigor, de conformidad con lo dispuesto en el art. 103 del RLNPA, a los ocho días de su completa publicación en el Boletín Oficial si en ellos no se dispone otra cosa. La publicación es, por consiguiente, un requisito que condiciona su vigencia.La publicación se corresponde con los actos de carácter general y, con los que tengan por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos; pero no hay ningún impedimento para que también los actos especiales o concretos se publiquen.Lo único que no es lícito a la Administración es intentar suplir la notificación, en los casos en que sea obligatoria, con la publicación.Cuando los actos generales han sido debidamente publicados, la ignorancia de ellos no exime de su cumplimiento.

Momento en que entran en vigor las disposiciones publicadas: EI art.103 del RLNPA establece que los actos administrativos de alcance general producirán efectos a partir de su publicación oficial y desde el día que en ellos se determine; si no designan tiempo, producirán efectos después de los OCHO (8) días, computados desde el siguiente al de su publicación oficial.

Fundamento y efectos de la publicación de actosGenerales sin contenido normativo: La publicación de instrucciones y circulares no son más que una norma de comunicación de ellas a los órganos administrativos interesados. Su falta de publicación no afecta ni a su validez ni a sus efectos. Puede prescindirse de ella y comunicarlas directamente a los distintos agentes; pueden, a su vez, aplicarse las formalidades de publicidad que se estimen oportunas. Ninguna trascendencia tiene la forma en que se lo haga. Y es que lo que le interesa conocer al particular, y le importa a laAdministración que el particular conozca, es la ley, el reglamento. La circular respecto de aquél no tiene ninguna trascendencia.Existen medidas internas que tienen trascendencia respecto de los particulares y que, aun siendo medidas particulares, por sus repercusiones generales se exige publicidad, por ejemplo, acto de delegación.Perfección y eficacia de los actos administrativos: Son varias, por tanto, las causas que determinan la pendencia de la eficacia de los actos administrativos:

1. Por no haberse notificado o publicado.2. cuando así se infiera del contenido del acto. Esto ocurre en los

actos sometidos a condición o término, pues mientras éste no transcurra, o aquélla no se cumpla, el acto administrativo, aunque perfecto, no produce efectos.

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 Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros.

Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria.

ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.

Caracteres del acto administrativo: Atañen a su operatividad, al relacionarse con su validez, ejecución y efectos. La doctrina clásica argentina considera características propias del acto administrativo a la presunción de legitimidad y a la ejecutoriedad, y la corriente más moderna sostiene que también constituyen caracteres del acto la estabilidad y la impugnabilidad.

La ejecutoriedad y la ejecutividad actúan en dos planos distintos: la primera hace a las facultades que tiene laAdministración para el cumplimiento del acto administrativo, sin intervención judicial, utilizando excepcionalmente la coacción; la ejecutividad, en cambio, se refiere al título del acto en el plano procesal, siendo ejecutivo -conforme a nuestro ordenamiento legal- aquel acto que dictado con todos los recaudos que prescriben las normas legales, tiene fuerza obligatoria.La presunción de legitimidad y la ejecutoriedad deberían estudiarse en la fase de la eficacia del acto administrativo, en cambio la estabilidad debe tratarse con la extinción del acto y la impugnabilidad en la sede del procedimiento administrativo.

Presunción de legitimidad

No es que sea válido, sino que simplemente se presume que ha sido emitido conforme al ordenamiento jurídico, presunción que subsiste en tanto no se declare lo contrario por él órgano competente. Es al

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particular a quien corresponde la carga de probar la eventual invalidez.Si no existiera tal principio, toda la actividad estatal podría ser cuestionada ante la posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizando el cumplimiento de los fines públicos al anteponer el interés individual y privado al bien común.Fundamentos:

De orden sustancial : Para algunos la presunción de legitimidad de los actos administrativos radica en la presunción de validez que acompaña a todos los actos estatales.

De orden formal : Las motivaciones formales están dadas por las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, Ello está establecido en la LNPA que regula la competencia, en cuanto se refiere al origen de la actividad administrativa, que va a resultar manifestada en un acto administrativo, la preparación de la actividad administrativa, e incluye en ella, entre otras medidas preliminares a la emisión del acto, el dictamen jurídico, y a su vez la parte decisoria del acto (debe resolver todas las cuestiones planteadas, etcétera). Este carácter aparece como necesario, pues si no existiera, toda la actividad de la Administración sería cuestionable obstaculizando el cumplimiento del interés general.

Alcance de la presunción: es una presunción iuris tantm que puede desvirtuar el interesado demostrando que el acto es ilegitimo.

Consecuencias y efectos: la presunción de legitimidad de que gozan los actos administrativos significa que ellos deben considerarse legítimos hasta la prueba y declaración en contrario. Así, hay una igualación provisional de los actos legítimos con los que luego de presumirse legítimos se declaran ilegítimos.

Corresponde la carga de probar la eventual invalidez a quienes tengan interés en ello, es decir, que para los actos administrativos se tiene, a diferencia de lo que ocurre en derecho privado, la inversión de la carga de la prueba. Así el Estado puede pretender el cumplimiento de la obligación del particular que surge de un acto administrativo, debiendo el particular que se sienta lesionado invocar y probar la invalidez del acto.

Obligatoriedad del acto. Ejecutividad

Supuesta la legitimidad del acto administrativo la eficacia jurídica de éste se despliega plenamente, y algunas de las consecuencias son la obligatoriedad y exigibilidad del acto administrativo y, en ciertos

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casos, la ejecución de oficio o posibilidad de ejecución forzosa en manos de la Administración.

El acto administrativo que se beneficia de la presunción de legitimidad lo hace de cumplimiento necesario, sin necesidad de tener que obtener ninguna sentencia declarativa previa.

Debe entenderse por ejecutividad la cualidad jurídica que se le reconoce a la Administración para proceder a realizar los actos y operaciones que la ejecución del acto comporta. Así, decir que un acto administrativo es ejecutivo, equivale a afirmar que tiene fuerza obligatoria y que puede llevarse a la práctica -puesta en movimiento de los órganos inferiores de la Administración tendiente a lograr la ejecución de lo mandado.

Ejecutoriedad (autotutela ejecutoria)

Ejecutividad significa que el acto es obligatorio y que puede ser exigido; en cambio ejecutoriedad es la aptitud de determinados actos administrativos, con relación al ejercicio del poder administrativo de coacción frente a los particulares. Significa que la Administración por sí sola puede ejecutar el acto (ejecución de oficio).

Así como el ordenamiento exime a la Administración de la carga de obtener una sentencia ejecutiva (autotutela declarativa; acción de oficio), en ciertos casos la faculta para el uso directo de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo judicial (autotutela ejecutoria; ejecución de oficio). Esta ejecución forzosa sólo cabe referirla respecto de aquellos actos cuyos destinatarios resistan el cumplimiento.

Fundamentos: se basa la ejecución forzosa en la necesidad de que las atribuciones del Estado, que la legislación ordena que se realicen administrativamente, no estén sujetas a las trabas y dilaciones propias de la intervención de los tribunales, y Reposa, además, en la presunción de legitimidad del acto administrativo.

Alcance: El artículo que comentamos formula enfáticamente que "su fuerza ejecutoria (del acto) faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o naturaleza del acto exigieren la intervención judicial-".A primera vista pareciera que la ejecutoriedad es consustancial al acto, algo esencial a él, con dos únicas excepciones: cuando la ley o la naturaleza del acto exijan la intervención judicial.Ejemplos: la ejecución de multas por regla general no puede hacerla la Administración procediendo ella misma a vender los bienes del particular en subasta pública y debe iniciar la correspondiente ejecución judicial; igualmente con el cobro de los servicios públicos.

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Realmente cuando la Administración puede ejecutar los bienes del particular es porque existe una ley que específicamente la autoriza. El principio es el inverso al establecido en el artículo: habrá ejecutoriedad cuando la naturaleza del acto exima de la intervención judicial. Cuando la norma determine que tendrá fuerza ejecutoria o que de la naturaleza del acto no surja lo contrario, la administración podrá ejecutar de oficio sus propios actos, porque de la naturaleza de infinidad de actos administrativos surge su calidad de no ejecutorios.

Manifestaciones de la ejecución de oficio: las manifestaciones de la ejecutoriedad son:

Imperatividad : posibilidad genérica de que el acto administrativo produzca sus efectos inmediatos.

Coercibilidad : aptitud del acto de ser exigido coactivamente por la Administración. Esta caracteriza exclusivamente a la ejecución forzosa, que se puede ejercer de diversas formas:

Coerción directa : la Administración puede forzar al particular a cumplir el acto.

Coerción indirecta : la Administración para lograr el cumplimiento trata de forzar al particular mediante multas, clausuras, inhabilitaciones, etcétera.

Ejecución directa : por parte de la Administración con cargo al obligado a cumplir el acto.

Ejecución subsidiaria : la subrogación es un medio específico de la ejecución administrativa. Tiene lugar cuando se trata de actos no personalísimos, que impliquen una actividad material y fungible realizada por un sujeto distinto del obligado (tercero).

Tipicidad y Nominatividad: Si bien no son caracteres del acto administrativo, los veremos: Tipicidad : todo acto administrativo es idóneo para disciplinar un

caso concreto y satisfacer un interés determinado por la norma jurídica. Para conseguir los fines públicos la Administración debe utilizar únicamente aquel acto que las normas le prescriben que use, no pudiendo elegir cualquier acto. Los tipos de actos que debe dictar la Administración son los previstos por las normas.La tipicidad tiene por contenido la predeterminación normativa de las figuras de cada acto y también la de los elementos que lo componen.

Nominatividad : la Administración no puede crear actos que no estén previstos en una norma jurídica, a diferencia del derecho privado donde las partes pueden crear nuevas figuras de actos y pueden dar vida a negocios innominados.

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Suspensión de los efectos del acto: Por lo dicho hasta ahora, parecería que producido un acto afectado de nulidad, la Administración puede igualmente exigir su cumplimiento. Así, el principal efecto de la nulidad (la falta de consecuencias del acto viciado) no se produce automáticamente. Dicho acto produce efectos hasta que el particular lo impugna.

¿La interposición de un recurso contra el acto nulo suspende sin más su ejecución? Es necesario un pronunciamiento expreso de la Administración en este sentido, de oficio o a petición de parte, tal como lo dice la ley, a menos que una norma expresa establezca que la impugnación del acto suspende sus efectos.

Significado de "parte": la suspensión puede ser decretada de oficio o a petición de parle. Se considera interesados a quienes lo promuevan como titulares de derechos subjetivos o intereses legítimos (art. 3°, RLNPA). No se requiere haber sido parte de la relación en la cual se produjo el acto nulo, sino que debe considerarse suficiente la condición de perjudicado, tercero ingresado, titular de un interés legalmente protegido.

Excepciones al principio general: Son las siguientes:

1. Obligatoriedad de la Administración : El artículo reconoce que la principal consecuencia de la ejecutoriedad, como principio general, es la no suspensión del acto ante la interposición de recursos. Así, la fuerza ejecutoria del acto impide que los recursos que interponen los administrados suspendan su ejecución y efectos". Pero el recurso tendrá efecto suspensivo cuando una norma expresa establezca lo contrario. En este caso la suspensión es obligatoria para la Administración, y si no obstante ejecuta el acto recurrido, incurre en vía de hecho (art. 90, inc. J RLNPA).

2. Facultades de la Administración : la norma reconoce además a la Administración la facultad de suspender de oficio o a petición de parte y mediante resolución fundada en tres casos:

Interés público : Quien evalúe la existencia del interés público será el órgano que deba tramitar el recurso que muchas veces no es el emisor del acto. Deberá ver si decretar la suspensión resulta menos dañoso para la comunidad que no hacerlo.

Perjuicio grave : sólo el daño no autoriza a suspender los efectos del acto; debe ir unido a la nulidad absoluta o al interés público (p.ej., si el daño es producido por un acto válido, no por ello se suspende el acto; a lo sumo podrá ser indemnizado, si corresponde).

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Nulidad absoluta : se refiere a un vicio manifiesto, el cual, por lo tanto, no necesitaría probarse. Debería bastar la alegación fundada del particular para que la Administración reconociera el vicio.

Retroactividad del acto

ARTICULO 13: El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos -siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.

Consideraciones generales: Es principio de derecho que las normas disponen para el futuro, es decir son irretroactivas. En el derecho administrativo, la no retroactividad también ha tenido cabida con carácter general, ya que la doctrina nacional admitía el principio de la irretroactividad del acto administrativo. El artículo parece sentar el principio opuesto, pero no es así; coincidimos con Cassagne en que permite la aplicación retroactiva del acto en determinadas situaciones jurídicas, asumiendo un carácter excepcional. La regla sigue siendo, la irretroactividad del acto administrativo.

¿En qué consiste la retroactividad?: La aplicación retroactiva del acto administrativo consiste en su aplicación a relaciones jurídicas ya consumadas antes de su eficacia.

Los derechos adquiridos: La ley admite, en ciertos casos, la retroactividad con la condición que no se lesionen derechos adquiridos. Un derecho adquirido es un derecho que las normas reconocen actualmente, que está incorporado al patrimonio si es de índole, económica, pero el problema se plantea cuando se quiere usar de ese concepto cuando hay que juzgar la retroactividad de las normas. El momento en que un derecho se transforma en adquirido no depende de lo que el juzgador o el intérprete estime justo, sino de la naturaleza jurídica del derecho en cuestión.

Supuestos en que se admite la retroactividad: El artículo contempla ciertos supuestos en que, excepcionalmente, se admite la retroactividad, pero también existen otros:

Acto dictado en sustitución de otro acto revocado : comprende dos posibilidades:1. Revocación por razones de grave ilegitimidad originaria : Esta

tiene efectos retroactivos. En este caso el acto no existió

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válidamente en ningún momento, y si resulta obligatorio y exigible por la presunción de legitimidad, al declararse la nulidad de él se la retrotraerá hasta su nacimiento, desvirtuando aquella presunción. Ello no ocurre con el acto anulable.

2. Revocación por razones de ilegitimidad sobreviniente : el acto administrativo resultará inválido por un cambio en el ordenamiento jurídico.Los efectos de la extinción -retroactivos o irretroactivos dependerán del grado de invalidez. Si se trata de una grave ilegitimidad, el acto originario debe estimarse nulo y el acto que revoca tendrá efectos retroactivos -desde el momento en que cambió el ordenamiento jurídico-. Si el acto fuera anulable, los efectos serán ex nunc.

Saneamiento del acto administrativo : no procede respecto de los actos nulos, sino solamente, de los anulables (art. 19, LNPA). Los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación (art. 19 in fine, LNPA).La retroactividad aquí es lógica, pues tiende a conferir validez a un acto que no la poseía en principio y no a crear un acto nuevo. Se trata de sanear el orden jurídico afectado por el acto inválido.

Aprobación del acto administrativo : El acto sometido a aprobación es jurídicamente válido y su ejecución está sometida a la condición suspensiva de la aprobación. El acto de aprobación es distinto del acto aprobado y sus efectos son retroactivos a la fecha de este último. Con la aprobación se otorga eficacia al ejercicio de ciertos derechos de los particulares. Éstos quedan sujetos en su validez al acto posterior, que aprueba la gestión realizada.

Extinción del acto administrativo que dispuso la revocación del acto estable: Ella posee efectos retroactivos, ya que la propia naturaleza del acto lo exige para su vigencia, que no se concibe sin el reconocimiento retroactivo de los efectos del acto ilegítimamente revocado.

Cuando favoreciere al particular : El artículo dice que el acto tendrá efectos retroactivos "cuando favoreciere al administrado". En este caso la relación jurídica es alcanzada por la retroactividad de un nuevo acto, esta posibilidad se dará sino se lesiona a terceros que pueden tener efectos consolidados. O sea que la retroactividad será posible si beneficia al interesado y no perjudica a terceros, cuya seguridad es preciso garantizar.

Cuando, sin beneficiar al particular ni perjudicar a terceros, no produce daño alguno: La falta de interés jurídico hace que el particular no pueda intentar impugnación alguna contra el acto. Es la designada con el nombre de "retroactividad tolerada".

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Retroactividad por ley de orden público : cuando una ley de orden público prescribe la retroactividad de los efectos de determinados actos administrativos.

Retroactividad pactada : Hay también retroactividad en los casos en que ella haya sido pactada contractualmente, siempre que no configure una cláusula abusiva e irrazonable.

Actos declarativos : Los actos administrativos de género declarativo tienen generalmente efecto retroactivo, ya que sin crear una situación nueva declaran la preexistencia de una situación determinada.

Acto aclaratorio : Tiene por objeto explicar un acto anterior oscuro o ambiguo otorgándole precisión o determinando su sentido. Un acto es aclaratorio cuando no contiene una alteración de la voluntad declarada en el precepto que se pretende aclarar. También forma una unidad con el acto aclarado, siendo, por lo tamo, retroactivo.

Efectos: Si el acto administrativo lleva la retroactividad más lejos de los límites concretos que autoriza la ley o que impone su propia naturaleza, será nulo en cuanto al exceso, nulidad que el particular deberá hacer valer.

Nulidad

ARTÍCULO 14: El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

El acto administrativo defectuoso: es aquel que no ha sido dictado de conformidad con los preceptos jurídicos a cuyo tenor debieron haberse producido. Son actos que, por lo tanto, presentan deficiencias, vicios, irregularidades.

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Infracción al ordenamiento: La infracción del ordenamiento por un acto administrativo determina la producción de determinados efectos anormales que afectan la validez del acto. Las infracciones que tienen ese alcance se denominan genéricamente invalidez (y, a veces, con el término muy amplio de nulidad).También existen infracciones que no impiden que el acto produzca sus efectos normales. Son los vicios "irrelevantes", "no invalidantes" o "intrascendentes".

Grados de invalidez: Según la gravedad de la infracción del ordenamiento se dan distintos grados de invalidez. La LNPA admite dos grados de invalidez: el acto nulo de nulidad absoluta v el acto anulable. O sea la nulidad y la anulabilidad.

Diferencias entre nulidad y anulabilidad: Como principio general la gravedad del vicio está en relación directa con la gravedad de la sanción, ya que la distinción en derecho administrativo, entre nulidad absoluta y nulidad relativa radica en la entidad del vicio que si es grave será nulo y si es leve será anulable; y no en la necesidad de realizar una investigación de hecho para comprobar la irregularidad.Las diferencias entre nulidad y anulabilidad radican en las siguientes notas: La nulidad debe hacerse valer dentro de los plazos fugaces de los

recursos o acciones. En caso contrario se convalida el acto. La declaración de nulidad puede hacerse en cualquier momento -de oficio o a pedido de parte -art. 17-. Ahora bien, la imprescriptibilidad de la acción de nulidad no puede interpretarse en términos absolutos.

Los actos anulables pueden convalidarse, sanearse; los nulos no. Los efectos de la anulación son ex nunc; los de la declaración de

nulidad son, en principio, ex tune, pues es principio general de derecho que acto nulo desde su nacimiento ha de considerarse como si nunca hubiera existido.

La invalidez del acto administrativo sujeto a nulidad absoluta, debe juzgarse en función de las falencias que lo viciaban al momento de su otorgamiento. Las circunstancias sobrevinientes no son aptas para influir en su ulterior perfeccionamiento, porque es inaceptable que un acto al cual la sanción del ordenamiento le restaba toda validez desde su nacimiento pase a ser válido en un momento ulterior.

Actos nulos: La nulidad constituye el grado máximo de invalidez en laLNPA. Los supuestos son:

1. Incompetencia del órgano : Son nulos los actos dictados con incompetencia, tanto en razón de la materia, del territorio, del tiempo y del grado. En este último supuesto, si la delegación o sustitución están permitidas, el acto no padece de nulidad. En

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los supuestos anteriores la nulidad estará relacionada con el hecho de que la incompetencia sea patente o no.

Y es que existen diversos grados de incompetencia. Así, no es lo mismo que ella se haya producido por invasión de las atribuciones propias de órganos de otro "poder" o de otro órgano administrativo de distinta jerarquía.

Al vicio derivado de la incompetencia en razón del grado, la ley de procedimientos administrativo lo reputa nulo, de nulidad absoluta e insanable, salvo que la delegación o sustitución estuviesen permitidas. Pero el principio debe ser relativizado, ya que el artículo 19 de la ley prevé expresamente, la posibilidad de que el acto administrativo anulable o afectado de nulidad relativa, pueda ser saneado (retroactivamente a su fecha de emisión), mediante, su ratificación por el órgano superior, siempre que la avocación, delegación o sustitución fueran procedentes.

2. Violación de la ley aplicable (vicios en el objeto) : El objeto es aquello que el acto decide, certifica u opina. Habrá vicios en el objeto y, por ende, violación de la ley (por ejemplo en resoluciones dictadas de modo extemporáneo), en los siguientes casos:

Prohibido por la ley : la prohibición del acto se toma en sentido de objeto lícito, es decir, jurídicamente imposible. Se incluyen los actos constitutivos de delitos o aquellos que tengan origen en un hecho delictivo o que en su elaboración se haya producido un delito (producido por documentos falsos o basado en testimonios falsos, si hubiera existido cohecho, etcétera).

Actos objetivamente posibles : El art. 7° dice que el acto debe ser física y jurídicamente posible. Por tanto el contenido imposible del acto constituye causal de nulidad (violación de la ley). La imposibilidad se da tanto por falta de sustrato personal (nombramiento de una persona fallecida), como por ausencia de sustrato material (la cosa a que se refiere el acto ha desaparecido) o falta de sustrato jurídico: aplicación de sanción disciplinaria a quien ya no es funcionario.

Violatorio de facultades regladas : el acto estará viciado y dará lugar a la nulidad absoluta cuando sea diverso del requerido o autorizado por la ley o cuando está autorizado pero para circunstancias de hecho diferentes.

Falta de certeza, imprecisión, oscuridad : Según el art. 7° el objeto debe ser cierto; por ello la absoluta falta de certeza, la

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indeterminación o imprecisión importantes tornan al acto nulo; en caso contrario será anulable.

Violación de facultades discrecionales : Cuando el acto se dicta en ejercicio de facultades discrecionales, si se violan ciertos límites el acto podrá ser nulo. Serían los casos de arbitrariedad e irrazonabilidad.

Corresponde revisar los aspectos reglados del acto discrecional (competencia, causa, forma y finalidad) que se transforma en un típico control de legitimidad, ajena a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia.La irrazonabilidad es un vicio del objeto del acto. Por ejemplo:a) la contradicción : cuando resuelva cosas antitéticas, o decida en

forma contraria a lo expresado en los considerandos.b) la desproporcionalidad : la exigencia de proporcionalidad entre

los medios que el acto adopta y los fines que la ley persigue al otorgar la competencia para el caso, o la desproporción entre los hechos acreditados y la decisión adoptada tornan arbitrario el acto.

c) la absurdidad : también vicia al acto; absurdidad e imposibilidad de hecho no siempre se superponen.

d) el acto que no resuelve todas las cuestiones planteadas.

Error en la aplicación de la ley : Si se ha incurrido en error en la aplicación de la ley, cuyo texto es confuso o susceptible de posibles interpretaciones encontradas, el error es justificable.

3. Vicios en la causa : Hay dos clases de errores que pueden viciar la causa del acto administrativo, y son: la falsedad en los hechos, y la falsedad jurídica.

Falsedad en los hechos : probado el error (que debe ser esencial), el acto administrativo será nulo. La norma equipara la falsa causa a la ausencia total de ésta a los efectos de la sanción. Si se anuló el informe que sirvió de causa al acto denegatorio, éste quedó desprovisto de ella, siendo nulo, de nulidad absoluta e insanable. La ausencia de los antecedentes de hecho que preceden y justifican el dictado del acto, determina su nulidad absoluta por falta de causa, la que no puede ser ulteriormente saneada.

Falsedad jurídica : También existe nulidad cuando es falso el derecho invocado. Los hechos son correctos, pero se los juzga de acuerdo con una norma errónea.

4. Violación de la finalidad : La norma establece que el acto estará viciado de nulidad por violación... de la finalidad que inspiró su dictado, es decir, cuando exista falla de adecuación entre los

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móviles que inspiraron la actuación administrativa con los queridos por la ley.Ejemplos donde se viola la finalidad: la irrazonabilidad, la inequidad, la violación de los principios generales del derecho y a aquellos en que se persigue un beneficio personal del funcionario o de la Administración o de un tercero. También hay vicio en la finalidad "cuando la voluntad de la Administración resultare excluida, por simulación absoluta. La simulación consiste siempre en ocultar la verdad, en disimular la intención real de las partes o los propósitos que ellas persiguen. La simulación supone el concurso de otra parte y la connivencia de ésta con el funcionario que dicta el acto. La simulación es absoluta cuando se celebra un acto jurídico que nada tiene de real.En esos casos existe una violación en la finalidad, pues se han perseguido encubiertamente otros fines.

5. Violación de las formas esenciales : la LNPA sólo se refiere a la instrumentalización de la voluntad administrativa y también a su constatación o documentación.Habría nulidad cuando:

Se dicte prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de la "voluntad" de los órganos colegiados. Por ejemplo, se encuentra viciado el quorum (de asistencia o de votación).

Existan formas improcedentes. Por ejemplo, cuando el acto no exista en forma escrita si ella es requerida.

No puede individualizarse de qué autoridad proviene el acto.

Falta la fecha, en aquellos casos en que ésta tenga carácter esencial. Normalmente no da lugar a nulidad, pues la falta de fecha queda subsanada con la forma de publicidad.

6. Voluntad : La LNPA no contempla a la voluntad como elemento del acto. Algunos la consideran un prerrequisito. La norma, en su inc. a, se refiere a presuntos vicios en la voluntad. El Estado, para el cumplimiento de sus funciones, actúa por medio de órganos. La existencia de una "voluntad estatal" se exterioriza mediante una declaración expresada en las formas legales. El acto administrativo se aprecia a través de esa declaración. Se usa la denominación "voluntad" administrativa como una metáfora, pues la voluntad sólo puede concebirse como un fenómeno psicológico. Debe haber coincidencia entre la función atribuida por la norma al órgano y la finalidad que el acto concretamente persigue.Vicios de la voluntad:

Voluntad excluida por error esencial : Es un vicio en la declaración y consiste en indicar un bien en lugar de otro, o en

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designar una persona en lugar de otra, etcétera. En tales casos lo que está viciado es la declaración externa del acto. Habría una diferencia entre la voluntad real y la declarada, pero como hay que juzgarla con arreglo al criterio objetivo del obrar administrativo, aquélla debe surgir de otros escritos anteriores que evidencien la discordancia. Así, por ejemplo, si del expediente del concurso para cubrir un cargo, surgiere como triunfadora una persona y el acto final designase a otra, estableciendo que se la nombra por haber ganado. La "voluntad real" era nombrar a aquélla; por error se nombró a ésta. Es un error en la formulación de la declaración. Lo que el acto decide no concuerda con los antecedentes. El acto dictado con error esencial significa que carece de causa o que ésta es falsa. La nulidad se debe a una razón objetiva: la carencia de causa.

Dolo : es aquel acto que tiene como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos. El alcance que le acuerda la norma nos indica que el vicio está en la causa ("hechos o antecedentes que le sirvan de causa", art. 7°), por faltar ésta o ser falsa. El fundamento del vicio del dolo es la razón objetiva de la carencia de presupuestos de hecho.

Simulación : la situación revela un fin distinto del aparente; si está en desacuerdo con el principio que debe inspirar el actuar de la Administración es fácilmente reconducible a la figura de la desviación de poder.

Violencia física o moral ejercida sobre el agente : la violencia sobre el agente que obligue a éste a apartarse de los antecedentes repercutirá sobre la causa. Será un acto sin causa. Si el acto es reglado y la violencia hace que el agente dicte un acto diverso del requerido por la ley habrá violación en el objeto. El único supuesto posible donde la coacción podría tener alguna repercusión sería en el acto dictado en ejercicio de facultades discrecionales. Cuando, según los antecedentes, el agente podía decidir una cosa u olía y se lo coacciona para decidir de determinada manera, estaríamos ante un caso en el que el acto tiene su origen en un hecho delictivo.

7. Motivación : Todo acto administrativo debe estar motivado. Su omisión determina, como regla, la nulidad del acto. Ello surge del art. 7°, inc. e, que impone una conducta obligatoria a la Administración. Cuando en el acto se invocan normas legales que le sirvan de causa, la cita de éstas constituye motivación suficiente en cambio, si los "considerandos" no hacen más que describir la infracción constatada en el acto sin explicar la configuración de la infracción, corresponde declarar la nulidad del acto administrativo.

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8. Procedimiento : Cuando la norma prevé una serie de trámites y formalidades que deben cumplirse antes de emitirse el acto, su incumplimiento lo vicia. Pero no siempre habrá nulidad absoluta:

1) Actos dictados prescindiendo del procedimiento establecido : Para que haya motivo de nulidad es necesario que se haya prescindido, total y absolutamente del procedimiento establecido: ausencia total del trámite, seguir un procedimiento distinto, etcétera.

2) Defensa en juicio : Si se ha violado el derecho de defensa el acto estará afectado de nulidad absoluta. Sin embargo es jurisprudencia uniforme que si el defecto es subsanable en un recurso o en un proceso judicial posterior debe considerarse que no se ha violado el derecho de defensaSin embargo hay casos en que la solución puede ser diferente, p.ej., al negarse la producción de una prueba que podía resultar decisoria en la adopción de tal medida se ha considerado que se violó el derecho de defensa, lo cual torna en arbitraria la medida.

3) Omisión de un trámite esencial : El dictamen jurídico es un trámite esencial (art. 7°, inc. d). Su falta es, en principio, pasible de acarrear la nulidad del acto. Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido que, a veces, ello puede no ser así si se emitió al interponerse el recurso.

4) Requisitos para la actuación de organismos colegiados : procedimiento especial para la elaboración de su "voluntad", del cual es característico el régimen de sesiones deliberantes, que se ajustan, por lo común, a las siguientes formalidades: convocatoria o citación previa para la sesión, orden del día previo, etcétera. Los defectos en el procedimiento en la convocatoria o citación aparejan la nulidad.

5) Recaudos formales : El incumplimiento de recaudos formales no afecta la validez del acto sino sólo a su perfeccionamiento de acuerdo al principio de que no hay nulidad por la nulidad misma, la que es directa consecuencia del principio de conservación de los actos jurídicos.

Anulabilidad

Artículo 15: Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial.

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Concepto: Las infracciones en que hubiese podido incurrir laAdministración al dictar un acto normalmente producirán la anulabilidad de éste, excepto que expresamente haya sido sancionado con la nulidad absoluta.La norma dice que el acto será anulable si se hubiere incurrido en alguna irregularidad, omisión o vicio que no llegase a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales. Si ello fuera necesariamente así, la nulidad absoluta tendría lugar exclusivamente cuando la infracción impidiera la existencia de un elemento esencial del acto (art. 7°). Sin embargo hay vicios que aparejan la nulidad absoluta porque vician muy gravemente algún elemento, pero él existe. Por lo tanto, el concepto que da la norma es un indicador para el intérprete, pero nada más.

Las infracciones determinantes de la anulabilidad: ejemplos de actos anulables:

Incompetencia : En razón del grado, el acto es anulable si por ejemplo la competencia ha sido legítimamente conferida y el órgano se excede de ella.

Causa : Será anulable el acto cuando haya una apreciación errónea de los hechos o la calificación de ellos. Así, es anulable el acto administrativo en el cual se ha incurrido en error en la aplicación de la norma cuyo texto es confuso o susceptible de posibles interpretaciones encontradas, con lo cual el error es justificable.

Forma : Los defectos de forma normalmente determinan la anulabilidad del acto, porque su naturaleza es estrictamente instrumental.

Procedimiento : Los defectos de procedimiento determinan, en principio, la anulabilidad del acto. La nulidad sólo puede recogerse en los supuestos de omisión o infracción de un trámite esencial o sustancial para que el acto alcance su fin o si se hubiese causado indefensión. Serán así, anulables la ausencia de un parecer "no técnico" (especialidad), y aun en algunos casos la irregularidad puede ser irrelevante, por ejemplo, la falla de opinión de la junta de disciplina, los actos que prescinden de trámites no esenciales, etcétera.

Objeto : el objeto hace al acto anulable por ejemplo si el acto es impreciso u oscuro pero cuya falla de certeza no es importante.

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Invalidez de cláusulas accidentales o accesorias

ARTÍCULO 16: La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de este, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido.

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Elementos esenciales y accidentales o accesorios: La ley distingue los elementos accesorios o accidentales del acto administrativo que tienden a completar o condicionar un acto y que en principio, su defecto sólo genera la invalidación de la respectiva cláusula, siempre que ésta pueda ser separada sin afectar la esencia de acto; de los esenciales cuya inexistencia provoca en principio, la invalidación del acto administrativo.

Sin embargo, en ciertos casos, los elementos accidentales (plazo, condición y modo) pueden configurar requisitos de carácter esencial para la validez del acto, lo cual ocurrirá siempre que la respectiva cláusula afecte la esencia del acto dictado. Las clausulas accidentales más comunes son:

CONDICIÓN: Es una cláusula por la cual se subordina el nacimiento (condición suspensiva) o extinción (condición resolutoria) de los efectos del acto administrativo a la verificación de un hecho futuro e incierto.Algunos niegan que un acto administrativo pueda estar sujeto a condición suspensiva, ya que el acto debe emitirse de conformidad con una situación de hecho actual, no futura, puesto que de lo contrario existirá un vicio en la causa, al fallar los antecedentes de hecho que justifiquen su emisión.Otros Entienden que la condición suspensiva es procedente en el derecho administrativo, donde comúnmente en ciertas relaciones se subordina la iniciación de los efectos del acto al dictado de otro acto futuro e incierto, como acontece en materia de aprobación.

La condición no debe ser ni imposible ni ilícita. Va unida al contenido principal del acto cuyo destino jurídico depende de la condición.

MODO: Consiste en una carga u obligación que se impone al particular a favor de quien se concede el acto que la Administración puede discrecionalmente incluir o no en su beneficio. Suele ser habitual la inclusión de cláusulas modales en determinadas contrataciones administrativas (p.ej., construcción de una escuela por parte del contratista de una obra pública que se realiza en sitios alejados de los centros urbanos). Aun en el supuesto de que la carga no se hubiera cumplido, el acto principal no cesa por ello de existir de pleno derecho. La Administración puede exigir del beneficiario que cumpla la carga. Es necesario distinguir entre una carga y una reserva de revocación. En caso de duda debe estarse a la existencia de una reserva de revocación.

PLAZO: indica el momento en que comienza el acto a producir efectos jurídicos, o bien, en que ha de hacerlo. Con referencia a estos dos tipos de plazos, los autores hablan de un término inicial en el primer caso y final en el segundo; término es, en realidad, el día cierto o

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incierto, pero necesario, en que comienzan o concluyen los efectos de la relación jurídica.En algunas circunstancias, el plazo o término opera como un requisito esencial del objeto o contenido del acto; y un caso típico se da en las concesiones de privilegios, que por imperio de una norma constitucional (art. 75, inc. 18, Const. nacional) deben ser temporales (ejemplo cuando la concesión implique el otorgamiento de un monopolio o el otorgamiento de una exención).

Otras cláusulas accidentales: reservas de revocación y Rescate

RESERVA DE REVOCACIÓN: se da en aquellos casos en que, sometido a condición resolutoria un acto administrativo y una vez cumplido el hecho condicionante, los efectos resolutorios no se producen hasta que la Administración interviene para declararlos. Así la diferencia entre un acto condicional y un acto bajo reserva de revocación está en que el primero deja de existir automáticamente desde que la condición resolutoria se cumple, mientras que el segundo no sucederá sino previa una revocación formal realizada por la Administración.

RESCATE: es una figura típica de la concesión de servicios públicos, distinta de la revocación por razones de oportunidad. La inclusión de la cláusula debe ser expresamente pactada y dispuesta en sede judicial.

Invalidez de cláusulas accesorias: Como una derivación del principio de la accesoriedad, el defecto o vicio que afecte a una cláusula accesoria, no invalida en principio la totalidad del acto, produciendo tan sólo su nulidad parcial. O sea, que la invalidez de la cláusula accidental no tiene influencia sobre el acto administrativo principal, que continúa válido.

Para que se opere la invalidez parcial de la cláusula accesoria, la LNPA ha establecido dos requisitos fundamentales:

La independencia o separabilidad de la cláusula accesoria de los demás elementos del acto.

Que no constituya la esencia del acto o razón principal que hubiera inducido a la Administración a dictarlo.

Con respecto al tipo de invalidez del vicio que afecta a la cláusulaAccidental se aplican los criterios de los defectos que pueden invalidar el objeto del acto.

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Revocación del acto nulo

Artículo 17: El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.

Consideraciones generales

Revisar un acto significa que a la acción de "volver a ver", puede seguirse como efecto propio su extinción o modificación. La revisión puede ser de oficio o a pedido de parte. La revisión es el género; la revocación y la anulación son las especies.

La LNPA utiliza el vocablo revocación para referirse a la modificación o extinción del acto en sede administrativa, tanto por razones de ilegitimidad, como de inoportunidad, demérito o inconveniencia. En el artículo se emplea, además, como sinónimo de revocación de oficio. Ello no obsta a que uno de los recaudos para que proceda la revocación de oficio de un acto administrativo sea la previa vista al administrado para que pueda ejercer su derecho de defensa.

Revocación del acto irregular: el acto administrativo afectado de nulidad absoluta debe ser revocado por laAdministración de oficio. Él particular no tiene plazo para ello ni tampoco la Administración porque, dada su gravedad y el orden público comprometido impone el rápido restablecimiento de la legalidad.

Requisitos para la procedencia de la revocación:

Acto unilateral: la LNPA excluye a los contratos administrativos que se rigen por sus normas y principios especiales y sólo analógicamente por aquélla, o sea en los casos en que las normas y principios especiales de los contratos no prevean la cuestión y sólo cuando el supuesto no previsto sea sustancialmente similar a las cuestiones tenidas en cuenta en la ley para el acto unilateral.La ley excluye a los contratos de la aplicación de las "normas del presente título, atento a la naturaleza distinta del acto administrativo (unilateral) y del contrato administrativo (bilateral).

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Acto individual: Los reglamentos están privados de estabilidad. Esto no significa que aquel que en virtud de un reglamento posea un derecho subjetivo quede en desamparo; tal lo que establece el art. 83 del RLNPA.

Acto irregular: Debe ser un acto afectado de nulidad absoluta. Por otra parte, el artículo establece que no podrá ser revocado si ha generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo. Por lo tanto el acto nulo para que deba ser revocado tiene que:

1) Haber hecho nacer derechos subjetivos, pero que éstos aún no se estén cumpliendo.

2) Afectar intereses legítimos o intereses simples. Ello así porque, la LNPA habla exclusivamente de derechos subjetivos, debiendo interpretarse la imposibilidad de que la Administración revoque el acto nulo con criterio restrictivo.

3) Cuando no obstante afectar derechos subjetivos el particular conocía el vicio; esto como una sanción a su mala fe.

4) Cuando el derecho hubiera sido otorgado expresamente a título precario, la calidad de precario autoriza, en este caso, la revocación, cuando concurran, objetivamente, causas idóneas para viciar el acto; pero este acto viciado, aunque haya hecho nacer derechos subjetivos, puede revocarse porque es precario.

5) Cuando habiendo hecho nacer derechos subjetivos que se estén cumpliendo, favorezca al particular siempre y cuando no se causen perjuicios a terceros; debe ser un perjuicio especial, y esta prerrogativa de los terceros tiene que derivar del derecho subjetivo que está en cumplimiento.

6) Crear o declarar deberes de los particulares. Estos actos, que deben ser revocados, al hacerlo extinguen las obligaciones del particular para el futuro y también, en principio, para el pasado.

7) Cuando, pudiendo afectar derechos subjetivos, no esté firme y consentido.

8) Imponer deberes o sanciones o negar derechos tácita o expresamente.

Sujeto: El órgano competente para efectuar la revocación de oficio es el mismo que dictó el acto, quien puede revocarlo aún pendiente un recurso ante el superior. Si el acto es de naturaleza compleja (que requiere aprobación u homologación por el superior) no puede ser revocado por el inferior; por virtud del paralelismo de las formas y competencias el auto revocatorio debe ser aprobado por el superior.

Acto firme y consentido: El acto es firme cuando, notificado, se venció el plazo legal para impugnarlo en sede administrativa o judicial. Es consentido cuando antes de vencer ese término se lo cumple o el interesado— presenta un escrito, en el que declara su aceptación.

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La improcedencia de la revocación: La parte 2a del artículo establece cuándo, a pesar de ser nulo, no puede ser revocado. La LNPA adopta un criterio intermedio. En principio, el acto nulo debe ser revocado; como excepción; el acto nulo que generó derechos subjetivos que se estén cumpliendo, no puede ser revocado. La Administración debe pedir su anulación en sede judicial.

La norma distingue en la revocación por ilegitimidad las consecuencias, según sean ellas instantáneas o continuadas. Si el acto es de ejecución continuada, no procede la revocación sino para las consecuencias aún pendientes (derechos subjetivos que se estén cumpliendo).Si, en cambio, el acto no hubiera hecho nacer derechos subjetivos o habiéndolos generado, no se comenzaron a cumplir, la Administración, siendo el acto nulo, debe revocarlo.

Suspensión del acto que no puede ser revocado: Si en esas condiciones la Administración no puede revocar el acto irregular, ¿puede suspender los efectos del acto mientras solicita la anulación judicial? La doctrina no es pacífica:

Estrada y Comadira, ambos amparándose en el art. 12 de la LNPA, se pronuncian por la posibilidad de que la Administración suspenda el acto.

Gordillo dice que ello no es posible, pues implicaría lograr en la práctica lo que la norma precisamente quiso evitar: que los derechos emergentes quedaran a merced de una decisión administrativa ulterior". No puede la Administración revocar el acto, ni modificarlo o sustituirlo en cuanto a sus efectos futuros y tampoco suspenderlo. Ello no obsta que al pretender judicialmente la declaración de nulidad del acto, la Administración pida como medida cautelar, la suspensión de sus efectos.

Interpretación: El art. 17 debe interpretarse en favor de la potestad revocatoria de la Administración.

Revocación del acto regular

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ARTÍCULO 18: El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación, modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado, modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los perjuicios que causare a los administrados.

Revocación del acto regular: El término "acto regular" se reserva para un acto legalmente perfecto o para el que sólo adolece de un vicio que determina su anulación, o que por intrascendencia del vicio, ni siquiera requiere la anulación, sino, simplemente, su corrección.Como dice el artículo, la revocación del acto regular puede hacerse por razones de ilegitimidad o de oportunidad, mérito o conveniencia.

Revocación por ilegitimidad: El art. 15 de la LNPA dice: "Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será anulable en sede judicial". Consecuente con ello el art. 18 establece el principio de que el acto regular del que han nacido derechos subjetivos a favor de los administrados no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado.El principio es la irrevocabilidad, aunque hay varias excepciones. Para que esa estabilidad exista, se requiere:

Acto administrativo regular Que hayan nacido derechos subjetivos Que ese acto haya sido notificado: La ley sólo exige la

notificación. Aunque el acto no estuviera firme o consentido estando, por ende, corriendo el término para impugnarlo, por el solo hecho de habérselo notificado al particular ya es inalterable para la Administración, si se dan las demás condiciones.

No habrá estabilidad si no se dan conjuntamente los tres requisitos.

Excepciones

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Si el interesado hubiere conocido el vicio : el acto regular puede ser un acto viciado, aunque sin adolecer de un vicio de la magnitud de los determinados en el art. 14 y que autorizan la revocación por parte de la Administración, o a pedido de anulación judicial.Esto debe considerarse que es una sanción del legislador a la mala fe del particular. Es irrelevante para la ley, que el particular haya contribuido a la producción del acto; basta con que haya advertido la existencia del vicio y no lo haya comunicado a la Administración.Por cierto, no basta el mero conocimiento que el particular tenga del vicio, sino cuando se demuestra una conducta carente de buena fe.

Si la revocación, modificación o sustitución del acto o favorece al interesado sin causar perjuicio a terceros: Este perjuicio no debe ser cualquiera, sino une que exceda el margen de tolerable.

Si el derecho se hubiere otorgado a título precario : Aquí el acto se revoca con motivo de su ilegitimidad, sólo que, como es precario, no hace falta acudir a la vía judicial para solicitar su anulación.

Por razones de oportunidad, mérito o conveniencia: Si no se invoca alguno de los supuestos excepcionales del artículo la revocación es ilegítima.

Revocación por razones de oportunidad, mérito oConveniencia: un acto administrativo puede ser extinguido por falta demérito, es decir, porque se lo dictó sin valorar correctamente el interés que lo inspira. El mérito no puede reputarse ajeno a la juridicidad condicionante del acto.Para que la Administración pueda revocar un acto con fundamento en razones de oportunidad, mérito o conveniencia exige que el interés público sea de igual naturaleza que el del acto objeto de revocación.

El sistema de la ley de procedimientos administrativos: El art. 18, párr. 2°, de la LNPA establece que la revocación por inoportunidad de actos que confieren derechos subjetivos puede hacerse sólo con indemnización.Ésta es restringida, comprende sólo al daño emergente, no asíal lucro cesante.Puesto que el artículo establece la revocabilidad de los actos regulares que se expiden a título precario, el sentido de incluir esta cláusula expresa, cuando hay otra como la final del art. 18, no puede ser otro que el de establecer que esta revocabilidad es sin indemnización, salvo cuando al derecho (licencia, permiso) se le

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hubiera fijado un plazo, como ocurre, por ejemplo, con las licencias de radiodifusión y televisión. Si tiene plazo, es claro que no es precario.

Órgano competente: En ausencia de disposición contraria quien tiene facultades para dictar un acto también las tiene para modificarlo o extinguirlo.

Saneamiento

ARTÍCULO 19: El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

Ratificación

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación, delegación o sustitución fueren procedentes.

Confirmación

b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte. Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto de ratificación o confirmación.

Saneamiento. Concepto y terminologías existentes: Cuando el defecto del acto administrativo da lugar a la sanción, en principio, de anulación, la Administración tiene la facultad de subsanar el vicio que lo invalida, cuya causal puede provenir tanto de un comportamiento activo como de una omisión formal o de fondo respecto de uno o más elementos del acto administrativo. La subsanación del defecto del acto y su correlativa validez es lo que se designa con el nombre de saneamiento -terminología empleada por la LNPA-, convalidación, perfeccionamiento.Para algunos "convalidación" es el género y "ratificación" y "saneamiento" las especies. Sin embargo, el artículo que comentamos adopta la tesis de que el género es el "saneamiento". El hecho de que sea ilegítimo el acto, puede hacer que la Administración lo considere anulable y no nulo. Pero si ella revoca el acto -esto es, lo extingue- y no lo sanea, autoriza a pensar que lo consideró nulo.

La ratificación: carácter y efectos: La ratificación es el acto por el cual la autoridad competente reconoce como propios los actos realizados por otra autoridad que era incompetente para dictarlos.

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Por ejemplo un acto administrativo viciado de incompetencia en razón del grado puede ser ratificado por el órgano superior siempre que sea admisible en tal caso, la avocación y la delegación.El acto de saneamiento no es constitutivo, sino declarativo de derechos, o sea que sus consecuencias se proyectan hacia el pasado, hasta la fecha en que fue emitido el acto que se ratifica.

Forma del acto ratificatorio: La ratificación, que siempre es un acto unilateral, tiene efectos retroactivos y aunque no se prescribe una forma especial, es evidente que la forma debe ser compatible con la del acto ratificado.Ello no obsta para que no pueda aceptarse la posibilidad de que exista una ratificación tácita del acto, que surja de una conducta inequívoca del superior, manifestada por actos o hechos materiales que denoten la exteriorización de la voluntad de ratificar el acto administrativo defectuoso, siempre que sean compatibles con la forma del acto objeto de la ratificación:La ratificación se asemeja a la aprobación en que ambas son posteriores al acto. El acto sujeto a aprobación es un acto perfecto, pero ineficaz; el acto necesitado de ratificación es un acto que produce efectos jurídicos, sólo que está viciado.La ratificación difiere de la autorización en que ésta es anterior al acto. Los dictados sin autorización, cuando ésta es necesaria, no pueden ser ratificados.

Confirmación. Concepto: la confirmación es una especie de saneamiento por la cual la Administración -"el órgano que dicta el acto"- subsana el vicio que lo afectaba.

Diferencias con la ratificación: La principal diferencia existente entre la confirmación y la ratificación consiste en que la confirmación puede efectuarla el órgano que dictó el acto, mientras que la ratificación debe ser realizada sólo por el órgano superior con competencia para dictar el acto.

Naturaleza y efectos de la confirmación: En cuanto a la naturaleza del acto de confirmación (acto unilateral) su forma y efectos (que siempre son retroactivos) obedecen a las mismas reglas aplicables a la ratificación.

Conversión

ARTÍCULO 20: Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del momento en que se perfeccione el nuevo acto.

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La conversión como medio de saneamiento: la conversión consiste en el dictado de un nuevo acto administrativo por medio del cual se declara la voluntad de aprovechar los elementos válidos que contenía el acto viciado -nulo-, integrándolos en otro acto distinto y extinguiendo los elementos y cláusulas afectados de invalidez. O sea, se extingue la parte inválida y se agrega otra nueva válida. En realidad el acto no queda saneado, sólo se aprovechan los elementos válidos del acto inválido.La transformación del acto se hace sólo aprovechando sus elementos válidos. En la realidad esto es excepcional ya que no son muchas las situaciones en que se puede apelar a la conversión en la práctica administrativa. Requiere siempre la conformidad del particular.

Diferencias con la ratificación, confirmación, reforma vRenovación: Para la ley la conversión constituye un medio autónomo y específico de saneamiento o convalidación, a tal punto que la trata en un artículo distinto.La conversión responde a un tipo específico diferenciado de la ratificación y confirmación, pues mientras en estas últimas los elementos del acto continúan subsistentes después del saneamiento -que tiene efectos retroactivos-, en la conversión se opera la transformación del acto con efectos para el futuro –a partir del momento en qué se perfeccione el nuevo acto-, dejando sólo subsistentes los elementos válidos.

Los efectos de la conversión son para el futuro (ex nunc) en la parte que implica creación parcial de un acto nuevo y en la parte que implica extinción parcial del acto serán retroactivos (hacia el pasado- ex tunc-), pues se refiere a un acto nulo.

La conversión es una sustitución del acto: se toman los aspectos o elementos válidos del primer acto viciado y se los incorpora a un acto distinto, en cuyo contexto adquieren validez. Esta sustitución es la que, según la LNPA, tiene efectos para el futuro, pero la extinción parcial del acto anterior por invalidez tiene efectos ex tune, como toda extinción de actos nulos. La conversión no sanea un acto inválido. Suple una situación con otra. Se dicta un nuevo acto, aprovechando los elementos válidos del acto inválido. Pero este acto inválido (nulo) -los elementos inválidos del acto- sigue siéndolo. El acto nuevo (conversión) es el que para la LNPA tiene efectos para el futuro.

Tampoco puede confundirse con la renovación. Un acto inválido en un procedimiento resulta ineficaz y es incapaz de producir los efectos perseguidos.La manera de salvar la situación es renovarlo, es decir, cumplirlo nuevamente en la forma debida.

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Caducidad

ARTÍCULO 21: La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al efecto.

Concepto: La caducidad es la extinción del acto administrativo dispuesta por la Administración en razón de que el particular no ha cumplido con las obligaciones que el acto le imponía. Es una sanción, una "pena" administrativa.Es un medio particular de extinción del acto administrativo, distinto de la revocación, en virtud del cual se sanciona el incumplimiento del particular.Ejemplo: la autorización administrativa para el funcionamiento de un local de comercio o de industria, que impone la obligación de cumplir con las condiciones de higiene. El incumplimiento de éstas puede provocar la caducidad de la autorización o habilitación.

Distinción con la revocación: Ambas constituyen medios extintivos de los actos administrativos, pero son figuras distintas que proceden en casos diferentes.La revocación y caducidad no son género y especie, sino especies de un mismo género; ambas son medios extintivos que actúan en casos distintos.La revocación reconoce como causas determinantes: a la ilegitimidad, y la inoportunidad, demérito o inconveniencia; en cambio, la caducidad está determinada por el incumplimiento del particular, es una sanción.

Condiciones para su procedencia: la LNPA impone dos condiciones:

la constitución en mora del particular incumplidor. la concesión de un plazo razonable para que este cumpla con la

obligación.

Algunas cuestiones:

Mora: primer problema es si se aplica o no al caso la mora automática.Para Cassagne, aun tratándose de obligaciones a plazo, la Administración debe cumplir con el deber que imperativamente le impone el artículo poniendo en mora al particular.

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En este artículo no cabe duda de la necesidad de que el Estado siempre debe poner en mora al particular y ello surge de la exigencia de conceder un nuevo plazo a éste, excepto que, en una actuación concreta, una norma establezca expresamente lo contrario. Al otorgar ese plazo la Administración tiene, por fuerza, que poner en mora al interesado. Así, debe hacerse una intimación al interesado poniéndolo en mora y acordándole el nuevo plazo. Ello así, porque la Administración tiene que dejar constancia del retardo del particular oficialmente comprobado -la mora no es un retardo cualquiera; es uno comprobado oficialmente e imputable al incumplidor-, del reclamo del cumplimiento y del plazo fijado para hacerlo.

Dicha intimación puede hacerla saber la Administración al particular por cualquiera de las formas de notificación previstas por el RLNPA (art. 41).

Además, el requerimiento de la Administración debe ser oportuno, es decir, concretado una vez que el cumplimiento de la obligación del particular se hizo exigible, por lo tanto no es válido el requerimiento anticipado.¿Qué se debe entender por plazo razonable? el sentido de la norma es conceder al interesado un plazo razonable de cumplimiento, esto es, requerir un hecho de posible realización para el particular. Este plazo significa una ayuda al interesado para que pueda cumplir con su obligación; debe atender, por tanto, a la realización del fin público del acto administrativo.

Después de intimada la mora del particular y vencido el plazo suplementario, la Administración puede declarar la caducidad del acto administrativo ante el incumplimiento del particular.

Declaración de caducidad: Es necesario que se declare la caducidad, que tiene valor constitutivo: esto es, que la realización por el particular de su obligación después del transcurso del plazo suplementario acordado por la Administración y antes de que se haya dictado la resolución, impide a ésta extinguir el acto por dicha causal.

Revisión

ARTÍCULO 22: Podrá disponerse en sede administrativa la revisión de un acto firme:

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a) Cuando resultaren contradicciones en la parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración.

b) Cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero.

c) Cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto.

d) Cuando hubiere sido dictado mediando cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada.

El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de notificado el acto en el caso del inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión dentro de los TREINTA (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y d).

Concepto y objeto del recurso extraordinario deRevisión: cuando los recursos procedentes no se utilizan dentro del plazo pertinente, el acto administrativo se hace firme, y consiguientemente, inimpugnable. Pero como excepción, la LNPA admite la posibilidad de un recurso extraordinario de revisión, utilizable precisamente contra actos firmes.

El recurso de revisión es el remedio procedimental extraordinario encaminado a examinar de nuevo un acto firme o sea pasado en autoridad de cosa juzgada, cuando se ha llegado a él por medios ilícitos o irregulares, sin culpa o negligencia del particular, prescindiendo o incorporando nuevos elementos de prueba en el nuevo expediente.

Motivos de la revisión: las contradicciones en la parte dispositiva son un motivo de

aclaratoria. Expresamente autoriza este remedio el art. 102 del RLNPA, para los casos de oscuridad, ambigüedad u omisión, y el art. 101 respecto del error material de los nombres, calidades y pretensiones de las partes, o por simple error de cálculo.

El inc. b Se refiere a documentos decisivos, es decir, documentos que por su importancia puedan hacer variar fundamentalmente la resolución definitiva. No siendo decisivos, no procederá el recurso. Esos documentos pueden haber estado

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en poder del interesado y habérseles extraviado o haber sido retenidos sin su culpa, o bien haberlos conseguido recién en el momento de deducir el recurso, es decir, haber sido ignorados por él con anterioridad y en las oportunidades en que, según el procedimiento normal, pudo ofrecerlos.La ignorancia, el extravío o la detención que impidió al recurrente presentar aquellos documentos a tiempo, debe ser sin su culpa, de acuerdo con las prescripciones que sobre la ignorancia, el error, el dolo, la fuerza y el temor, contiene el Código Civil. Debe tratarse, pues, de documentos no agregados oportunamente, sin que medie negligencia, error u omisión del propio interesado.

El inc. c se refiere al caso de que los documentos en los cuales se funda la decisión fuesen declarados falsos por sentencia definitiva posterior a la resolución que se intenta hacer revisar, o que, siendo anterior, se desconocía. Esa falsedad debe ser declarada por el juez competente.

El inc. d concierne a los elementos delictuosos que hayan obrado sobre los funcionarios, desviando su actuación en perjuicio del recurrente. Comprende el prevaricato (arts. 269 a 272, Cód. Penal), el cohecho (arts. 256 a 259, Cód. Penal), la violencia y toda otra maquinación fraudulenta, o grave irregularidad comprobada. Se trataría de una resolución nula, por estar viciada de dolo o fraude.

Plazo de interposición: El pedido deberá interponerse dentro de los DIEZ (10) días de

notificado el acto en el caso del inciso a). En los demás supuestos podrá promoverse la revisión dentro de

los TREINTA (30) días de recobrarse o hallarse los documentos o cesar la fuerza mayor u obra del tercero; o de comprobarse en legal forma los hechos indicados en los incisos c) y d).

Sustanciación y resolución: El recurso debe interponerse ante el propio órgano que emitió el acto cuya revisión se procura, precisando cual es la causal invocada y presentando, en su caso, los documentos recuperados o el testimonio de la sentencia que declaró la falsedad, con la certificación de que ha pasado en autoridad de cosa juzgada.

La decisión que pronunciare el órgano administrativo sería confirmatoria o revocatoria de la que se dictó anteriormente.La revocatoria del acto firme producirá todos sus efectos, salvo los derechos adquiridos por terceros de buena fe.

Interpretación restrictiva: Dado el carácter excepcional y extraordinario del recurso de revisión, su procedencia no puede extenderse a otros casos que los previstos y determinados en la ley; por ello hay que atenerse a los casos taxativamente establecidos en el artículo.

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Impugnación judicial de actos administrativos

ARTÍCULO 23: Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:

a) cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas.

b) cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la tramitación del reclamo interpuesto.

c) cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.

d) cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9.

Impugnación de los actos de alcance particular:

Inc. a: requiere para la impugnación en vía judicial de un acto de alcance particular que sea definitivo y que se hayan agotado o su respecto las instancias administrativas.

Acto definitivo : Para su impugnación, los actos administrativos (actos de alcance particular) se clasifican en: 1) preparatorios; 2) de mero trámite o interlocutorios; 3) definitivos; 4) asimilables a definitivos (aquellos que impiden la continuación del trámite o la pretensión del interesado), y 5) de cumplimiento.Acto definitivo es el que decide sobre el fondo del asunto.

Acto que agota la vía administrativa : El acto que agota las instancias administrativas se denomina, generalmente, acto que causa estado. Linares dice que no son lo mismo el acto que causa estado y el que hace "cosa juzgada administrativa"; aquél implica que agotó la vía administrativa, éste que tiene la particularidad de gozar de un estado de permanencia que lo pone a cubierto de modificación. Así habrá actos que causan estado que puedan hacer cosa juzgada administrativa, pero también puede haber actos que la produzcan sin causar estado. Son los actos de órganos inferiores clausurados por estar firmes o consentidos mediante cumplimiento o por presentación de un escrito a ese efecto

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Manera de producir el agotamiento de la vía administrativa: El agotamiento de la vía administrativa se produce mediante la inter posición de los recursos administrativos (o de los reclamos correspondientes) y ello ocurre cuando se ha llegado al funcionario superior con competencia para decidir respecto del acto impugnado, aunque su decisión sea todavía pasible del recurso de reconsideración.

Agotamiento de la vía administrativa y principio de congruencia: Rige el principio de congruencia entre los hechos y el derecho invocados en los recursos administrativos y los que funden la posterior impugnación judicial.La ley solo lo impone expresamente respecto de la reclamación administrativa previa, pero se trata de un principio general, aplicable tanto a los recursos como a los reclamos.

Inc. b: Acto asimilable a definitivo: es aquel que, sin resolver sobre el fondo del asunto, impide la tramitación o pretensión del particular (ej, la declaración de caducidad del procedimiento). La norma, en este caso, no requiere el agotamiento de la vía administrativa. Este inc. permite impugnar directamente la validez del acto de trámite o interlocutorio (que por las circunstancias se "asimila a definitivo") que indebidamente ha cerrado la vía administrativa, pero no habilita para entrar a la discusión judicial de la pretensión sustancial.

Inc. C: silencio o ambigüedad: Tampoco exige lo ley el agotamiento de la instancia "cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el art. 10:

Sólo se refiere a la "denegación tácita" prevista en el art. 10 (silencio administrativo). No incluye a las "denegaciones tácitas" de los recursos, pues en estos casos tales denegatorias no clausuran el procedimiento administrativo sino que dan lugar a la tramitación del recurso jerárquico subsidiario.Sólo una vez vencido el plazo para resolver este recurso se puede equiparar la "denegación tácita" al silencio" previsto en la norma.

Cuando se tratara de un recurso de revisión o de una pretensión no recursiva-excepto la reclamación administrativa previa del art. 30- el agotamiento de la vía también es innecesario. Se aplica directamente el art. 10.

Inc. d: vías de hecho: En el caso de violar la Administración lo dispuesto por el art. 9 de la ley, tampoco se exige el agotamiento de la instancia administrativa.Se trata de "actos expresos o tácitos diferenciados de los demás actos por lesionar derechos o garantías constitucionales en forma flagrante, manifiesta o grosera, situación a la que se equipara la ejecución de los actos suspendidos o aún no notificados". Las razones

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por las que se exime del agotamiento de la vía administrativa son las mismas que llevaron a la admisión del juicio de amparo.

ARTICULO 24: El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:

a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.

b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias administrativas.

Impugnación de actos de alcance general: la doctrina entendía, antes de la sanción de la LNPA, que los actos de alcance general eran los reglamentos.La norma se refiere a cualquiera de las distintas clases de actos que tienen contenido general, aunque posean distintas denominaciones.La denominación adquiere así carácter de expresión jurídico-técnica por oposición a acto administrativo (de alcance particular).

Impugnación directa: El inc. a contempla la impugnación directa del acto de alcance general, esto es sin necesidad de que exista un acto particular de aplicación de aquél. Es una vía facultativa pues el particular puede optar por no utilizarla y atacar el acto de aplicación

El control de la legalidad de un reglamento a través de su impugnación directa, con la posibilidad de su anulación, tiene la máxima importancia: posibilita la eliminación de normas secundarias que infringen las leyes y que impiden su aplicación.

La práctica de las últimas épocas demuestra que la Administración ha utilizado en forma acelerada su facultad reglamentaria; la impugnación directa posibilita la exclusión inmediata del ordenamiento jurídico de un reglamento contrario a la ley. Solución eficaz si se considera que los reglamentos ilegales son nulos y con su vigencia se introduciría una nueva causal de derogación de las leyes: la producida por un reglamento que se les opusiera.

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Requisitos para la procedencia de la impugnación directa: Ellos son:

afectación cierta e inminente de derechos subjetivos y que se haya formulado reclamo ante la autoridad que dictó el

acto y el resultado fuera adverso o no hubiera pronunciamiento.

Afectación al interesado en sus derechos subjetivos: el derecho subjetivo afectado debe ser preexistente al acto de alcance general cuestionado.

Se considera al derecho subjetivo como una protección que el ordenamiento jurídico otorga en situación de exclusividad a un individuo determinado. Es el poder jurídico atribuido a un sujeto por el ordenamiento para la tutela de un derecho sustantivo. Deben concurrir dos elementos:

1) que exista una norma jurídica que predetermine exactamente cuál es la conducta administrativa debida, es decir, que diga específica y claramente lo que debe hacerse o no hacerse, y que lo diga antes que la situación se produzca.

2) que esta conducta esté en relación con un individuo determinado, contemplado en situación de exclusividad. Es decir, que dicha conducta sea debida a cada uno individualmente, que a eso se refiere la situación de exclusividad, no importando que se deba a muchos, pues sigue habiendo exclusividad en el sentido que pueda ser reclamada por cada individuo.

Así, un acto de alcance general afectará a un derecho subjetivo del interesado cuando se dé a un individuo la posibilidad exclusiva de invocar una consecuencia jurídica determinada ante la violación, por parte de la Administración, de un límite legal establecido a su actividad.

Afectación actual o potencial: El inciso considera que el derecho subjetivo puede afectarse en dos formas: la afectación actual, directa ("afecte") y la potencial ("pueda afectar"). En este caso esta última debe reunir dos condiciones: certeza e inminencia.

Cierta : tiene que poder determinarse con exactitud la relación causal entre el acto de alcance general y el derecho subjetivo lesionado. Aquél debe ser la causa determinante de la lesión.

Inminente : la incidencia del acto respecto del derecho subjetivo puede no ser actual, sino que puede serlo en un futuro previsiblemente cercano. El particular tiene temor de que ese acto incida en un futuro cercano, afectando una situación jurídica de la que es titular.

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Reclamo administrativo: La norma exige que se haya formulado reclamo ante la autoridad administrativa. El art. 73 del RLNPA expresa que los actos de alcance general, a los que la autoridad haya comenzado a dar aplicación (por medio de actos administrativos) pueden impugnarse mediante recursos. En síntesis, el recurso se plantea contra el acto administrativo de aplicación e indirectamente contra el acto de alcance general.El artículo habla de "reclamo" y tratándose de una impugnación directa del reglamento o acto de alcance general, parece claro que la norma quiso distinguir: el recurso procede cuando se impugna indirectamente el acto de alcance general; el reclamo, cuando se lo hace directamente.

Abona esta distinción el hecho de que no exista plazo para inter poner la impugnación, característica de los reclamos; en cambio, los recursos siempre tienen plazo de interposición. Así se ha dicho que es un reclamo específico: el reclamo contra reglamentos.

Resolución del reclamo: El reclamo debe ser adverso a las pretensiones del interesado, o haber silencio de la Administración al no resolverse aquél. Configuradas cualquiera de estas dos situaciones, el interesado se está habilitado para iniciar la acción judicial.La norma no contiene ningún plazo. ¿Cuál se aplica? El art. 1", inc. e, ap. 4°, expresa que cuando no se hubiera establecido un plazo rige el general de diez días "para la realización de trámites". La decisión de un reclamo es un "trámite". Vencido dicho plazo puede pedirse el "pronto despacho" y transcurridos treinta días se opera el "silencio".

Efectos de la impugnación directa: La decisión por el juez de la impugnación directa tiene efectos inter partes, como ocurre en toda contienda judicial. Sin embargo, la decisión del tribunal debe tener efectos indirectamente para todos los afectados. Por ello puede decirse que, aunque no sea estrictamente así, produce efectos erga omnes de un modo indirecto.En realidad, una vez declarado ilegítimo el reglamento para un caso, la Administración debería derogarlo.

Impugnación indirecta: El inc. b se refiere a la impugnación indirecta del acto de alcance general, a través del acto administrativo de aplicación.En estos casos los actos administrativos se exhiben como actos de aplicación de los de alcance general. Se impugnan aquéllos e indirectamente el reglamento del cual son aplicación. En estos supuestos los vicios que invalidan al acto administrativo no provienen de éste sino del acto de alcance general que le da origen.

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El acto general en su totalidad, o una parte de él, contiene los vicios que justifican su impugnación indirecta a través de la impugnación directa del acto de aplicación.

Requisitos: Ellos son: que la autoridad de ejecución le haya dado aplicación mediante

actos administrativos definitivos y, que se hubieran agotado sin éxito las instancias

administrativas.

Efectos de la impugnación indirecta: Gordillo estima en el nuevo régimen de la ley sería quizá posible admitir la extinción general del acto de alcance general, y no solamente su no aplicación al caso particular resuelto por el tribunal. Dromi dice que puede llegar a ser un pronunciamiento general sobre la validez del reglamento, amparándose en la tesis de los vicios de orden público.Pensamos como en el caso de la impugnación directa que si bien el fallo del tribunal sólo tiene alcance inter partes la declaración de ilegitimidad del reglamento tiene "indirectamente" alcance erga omnes, pues al tener que obrar la Administración de conformidad al principio de legalidad objetiva, una vez que conoce que el reglamento es ilegítimo -por decisión judicial- debe derogarlo.

Conclusión: Cumplidos los recaudos legales, pueden impugnarse judicialmente los actos de alcance general, ya sea directa o indirectamente.

Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)

Artículo 25: La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:

a) Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;

b) Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la denegatoria;

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c) Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales de aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia administrativa;

d) Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren conocidos por el afectado.-

Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución definitiva que agote las instancias administrativas.

Consideraciones generales: La norma establece plazos"perentorios" que condicionan el acceso a la instancia judicial.

Esta exigencia para el particular de iniciar la acción o el recurso en los breves plazos que la norma establece, no atenta contra el derecho a la tutela jurisdiccional.

Plazos diferentes: La norma establece plazos distintos: La acción contra el Estado y sus entes autárquicos debe

deducirse dentro del plazo de noventa días. Si bien la ley distingue entre actos nulos y anulables, al determinar los plazos dentro de los cuales aquéllos deben impugnarse judicialmente, no efectúa distinción alguna.

Dentro de los treinta días en los "recursos judiciales", excepto que una norma contemple un plazo diferente.

Impugnación de actos: Tanto en el caso de una vía como de la otra, estamos ante el supuesto de impugnación de actos ante la vía judicial.

Los recursos judiciales: En un proceso administrativo ordinario se formulan las pretensiones mediante una acción administrativa.

Estos recursos (excepcionales) son actos procesales en los cuales se formula una pretensión contra actos administrativos. Por medio del recurso se inicia un juicio administrativo especial. Es una forma del ejercicio de una acción, al igual que la demanda. Debe constituir la "instancia judicial suficiente y adecuada".

Actos a los que no se aplica el plazo del artículo: La norma no se aplica más que a los actos de gravamen para el particular, pero no siempre a aquellos declarativos (que acrediten un hecho o situación

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jurídica, sin incidir sobre su contenido), es decir que son independientes de la existencia de un acto administrativo. No se aplica a los actos cuyo objeto se rija por el derecho privado ni a aquellos referidos a aspectos previsionales que se rigen por el derecho de la seguridad social.

Cómputo del plazo: principales aspectos:

Comienzo del plazo: si se trata de actos de alcance particular, desde que éstos se notifican al interesado. La norma se refiere a los siguientes supuestos:

1) Actos que resuelven en forma definitiva el recurso que agota la instancia administrativa.

2) Actos que resuelven definitivamente un reclamo -cuando éste es el medio de impugnación utilizable-.

3) Siendo definitivos han sido dictados por el órgano superior y no es menester recurrir contra ellos por no exigirse un acto denegatorio.

4) Tratándose de la impugnación directa contra actos de alcance general, desde que se notifique el acto denegatorio del reclamo (art. 24, inc. a).

5) Si se trata de la impugnación indirecta del acto de alcance general, a través del acto particular de aplicación, desde que se notifica al interesado la decisión definitiva del recurso que agotó la vía administrativa.

6) Cuando se trate de hechos o vías de hecho, el cómputo del plazo se inicia desde que ellos fueran conocidos por el interesado.

En todos estos casos la norma se refiere al cómputo del plazo a partir de la notificación del acto administrativo que ha agotado la instancia administrativa, sea a través de recursos o reclamos, o sin necesidad de impugnación administrativa si hubiera sido dictado por la autoridad máxima (en el caso) y no se exigiera su impugnación administrativa (por no necesitarse acto denegatorio).

Silencio de la Administración: No se aplica el plazo en caso de silencio-art. 10 (ver comentario al art. 26).

Vías de hecho: El plazo para el artículo comentado corre desde que los hechos de la Administración fueron conocidos por él afectado.

ARTÍCULO 26: La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y

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sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

Transcurso del plazo para resolver sin que laAdministración lo haga: Cuando la Administración omite dictar resolución en plazo, la demanda puede iniciarse en cualquier momento "cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos".No existe, en casos semejantes, un plazo perentorio para iniciar la acción, sino que ésta podrá hacerse en cualquier momento; "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción".

Acto que adquiere carácter definitivo por vencimiento de plazos: La norma considera al "silencio" de la Administración como un acto presunto, cuando en realidad vimos al analizar el art. 10 que la "mora administrativa" es un hecho al que la norma le otorga una consecuencia jurídica: el carácter denegatorio.Debe interpretarse que el trámite está en estado de dictarse la decisión de fondo y la Administración deja transcurrir los plazos para hacerlo. La "denegación ficta" se refiere a esa decisión de fondo no dictada.En cambio, el artículo no comprende el vencimiento de plazos para decidir una cuestión de tramite o interlocutoria por parte de la Administración.

Transcurso de los plazos previstos en el artículo 10: La norma se refiere al transcurso de los plazos por silencio de la Administración.Cumplidos los requisitos del art. 10 y vencidos los plazos allí previstos, el particular puede iniciar la acción en cualquier momento.

Pero también el RLNPA prevé otros supuestos de "denegación tácita": son los referidos al vencimiento de los plazos para resolver recursos administrativos. Cuando con esa denegación tácita se "agota la vía administrativa" (ej, denegación tácita del recurso jerárquico).

El plazo de prescripción: La demanda puede iniciarse en cualquier momento, "sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción".Como establece el art. 1°, inc. e, ap. 9°, "las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción". Como el"silencio" no es un modo anormal de extinción del procedimiento, sino que es una decisión del particular mientras el trámite sigue pendiente, la suspensión sigue corriendo hasta el momento en que se inicia la acción judicial. Ergo, la prescripción no podría operar.

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Excepción: La ley 24.447 (BO. 30/12/94) ha establecido una excepción al principio, en el orden nacional, del silencio negativo como facultad del particular. Su art. 27 dice que " En los casos de denegatoria por silencio de la Administración ocurrido en los procedimientos administrativos sustanciados con motivo de la solicitud de reconocimiento de deudas de causa o título anterior al 1 de abril de 1991, se producirá la caducidad del derecho para interponer la demanda contencioso administrativa contra la denegatoria a los noventa días hábiles judiciales contados desde que se hubiere producido la denegatoria tácita o desde la fecha de entrada en vigencia de esta ley , lo que fuere posterior. Vencido dicho plazo sin que se haya deducido la acción correspondiente, prescribirán también las pretensiones patrimoniales consecuentes. En estos casos no será de aplicación el artículo 26 de la ley19.549.".

Impugnación de actos por el Estado o sus entes autárquicos; plazos

ARTÍCULO 27: No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

El estado o sus "entes menores" actuando como actores:La norma contempla el caso en que el Estado o sus "entes menores" actúen como actores en juicio. En ese caso, dice, no habrá plazos para que aquéllos inicien la acción, "sin perjuicio de lo que corresponde en materia de prescripción". La pregunta es si comprende solo a entes autárquicos o a los descentralizados también: La LNPA, cuando se refiere a su ámbito de aplicación, menciona a los entes descentralizados, "inclusive entes autárquicos”.

Plazos de prescripción: La norma establece que el Estado y sus entes menores pueden iniciar la acción en cualquier momento, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción:

Actos nulos, de nulidad absoluta: Si el Estado debe demandar la declaración judicial de nulidad del acto nulo (art. 17 in fine, LNPA), por ser el acto irregular, el plazo para hacerlo es imprescriptible. Esta solución no es idéntica a la del particular, para quien no hay distinción entre que se impugne judicialmente un acto nulo o uno anulable -ver art. 25-, sin perjuicio de que el particular pida administrativamente la revocación del acto (art. 17, LNPA).

Actos anulables: Si el acto es irregular pero anulable, la Administración no puede, en principio, revocarlo; debe pedir la

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anulación en sede judicial. No habiendo un plazo expreso debe aplicarse analógicamente el que trae el Código Civil en su art. 4023 ("interponer la acción de nulidad de los actos anulables") que es de diez años.

Amparo por mora de la Administración

Artículo 28: El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes.

Consideraciones generales: Cuando la Administración no resuelve, la legislación contempla diversas soluciones, una de ellas es el amparo por mora que viene a ser una orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones administrativas.No siempre le conviene al particular aplicar la solución del "silencio administrativo" (ver art. 10), por ello la norma ha contemplado esta forma de "obligar" a la Administración a resolver dentro del plazo que a ese efecto le fije el juez. Vale acotar que el silencio no vale como consentimiento de los órganos estatales.

Alcance del amparo por mora: Es una orden judicial de "pronto despacho" de las actuaciones administrativas. Por medio de él se posibilita que quien sea parte en el procedimiento administrativo acuda a la vía judicial, a fin de que emplace a la Administración a que

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cumpla con su cometido: decidir las cuestiones sometidas a su resolución, en un plazo que le fije el juez.

Condiciones de admisibilidad:

Legitimación activa : Puede ocurrir ante la justicia por amparo por mora aquel que "fuere parte en un expediente administrativo. El art. 3° del RLNPA establece que debe entenderse por parte interesada a "cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que invoque un derecho subjetivo o un interés legítimo.

Mora administrativa : El peticionante debe acreditar la mera situación objetiva de la mora administrativa; que la Administración ha dejado vencer los plazos fijados -y en caso de no existir éstos, que ha transcurrido un plazo que excede de lo razonable- sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo que requiere el interesado.

Tramite:

1) Pedido de informe : Admitida la procedencia formal de la petición del amparo por mora, el juez debe requerir "a la autoridad administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre la causa de la demora aducida". Este pedido de informes es obligatorio para el juez.La decisión del juez declarando formalmente improcedente el amparo por mora es irrecurrible.

2) Legitimación pasiva : ¿Es parte la Administración en el procedimiento del amparo por mora? La norma sólo dice que el juez debe pedir a la autoridad administrativa el informe. Una vez que éste es contestado, o vencido el término para evacuarlo sin que la Administración lo haga, aquél "resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si correspondiere".La Administración no es parte en este procedimiento y sólo le corresponderá informar lo pertinente a requerimiento del juez, estableciendo las causas del atraso en la resolución o dictamen, pudiendo alegar cualquier otra circunstancia.

3) Decisión final del juez : Una vez contestado el informe o vencido el plazo para hacerlo, el juez resolverá lo pertinente acerca de la mora. . Podrá rechazar el pedido o aceptarlo librando la orden si correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites pendientes. Aunque hubiera habido mora de la Administración no podrá ordenarse el "pronto despacho" por el juez si el órgano administrativo carece de competencia. El juez no puede resolver favorable o desfavorablemente sobre

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el fondo, sólo decide que la autoridad, responsable se expida o que no venció el plazo para hacerlo. Tampoco sirve el amparo por mora para remediar imprecisiones o ambigüedades.

4) Recurribilidad de la decisión : La decisión del juez es recurrible

Contra qué omisiones procede:

Acto omitido: La mención de la norma: "sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de fondo", es simplemente enunciativa; deben incluirse los informes y cualquier otra medida preparatoria.También procede el amparo por mora ante la omisión de la Administración de dictar un reglamento obligatoriamente impuesto por una ley.Órgano autor de la mora: La orden de pronto despacho es procedente contra toda autoridad administrativa que deba realizar el trámite omitido.

ARTICULO 29: La desobediencia a la orden de pronto despacho tornará aplicable lo dispuesto por el artículo 17 del decreto-ley 1.285/58.

Consideraciones generales: El objeto del amparo por mora es lograr una orden de "pronto despacho" judicial fijando un plazo para que laAdministración cumpla con su deber ineludible: decidir las cuestiones que se le plantean. Si la Administración no cumple con dicha orden dentro del plazo fijado, el particular no puede obtener su ejecución forzada ni el pago de daños y perjuicios. El procedimiento del amparo por mora tiende a que el juez fije un plazo para que la Administración decida y nada más.

Ámbito sancionatorio: el juez debe enviar las actuaciones pertinentes a la justicia penal, ante la posibilidad de que se haya configurado el delito previsto en el art. 249 del Cód. Penal.En el caso del presidente de la República no es posible la aplicación del art. 17 del decr. 1285/58, que determina que toda falta en que incurran los funcionarios o empleados dependientes de organismos del Estado nacional será puesto en conocimiento de la autoridad superior correspondiente, a los efectos de la sanción disciplinaria.

APELACIÓN: Para la apelación contra el apercibimiento del art. 29 se aplica, en lo que hace al plazo, él Código Procesal.

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Procedimiento municipal: Por virtud de lo dispuesto por el art. 1° de la ley 20.261, este artículo resulta inaplicable en el ámbito del procedimiento administrativo municipal.

Reclamo administrativo previo a la demanda judicial

ARTÍCULO 30: El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.

ARTICULO 31: El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.

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Término para interponerlo: no existe plazo para su interposición, salvo el de la prescripción de la acción.

Órgano ante el cual se interpone y órgano decisor: La reclamación se dirige al ministro competente, y se presenta indistintamente en el ministerio o secretaría de Estado respectivo.

Requerimiento de pronto despacho: el transcurso del plazo fijado -actualmente, noventa días- a partir del cual se puede pedir pronto despacho, habilita a hacerlo en cualquier momento, pues no hay plazo para ejercer ese derecho.

Interrupción del plazo para resolver: El plazo de resolución debe necesariamente interrumpirse durante el tiempo en que el expediente esté fuera del ámbito de intervención del órgano resolutivo, volviendo a correr aquél por el tiempo que reste.

Mientras tramita el reclamo administrativo y en tanto que no se produzca y declare legalmente la caducidad de las actuaciones, los demás términos no continúan corriendo, en particular los de la prescripción de la acción: "Las actuaciones practicadas con intervención de órgano competente producirán la suspensión de plazos legales y reglamentarios, incluso los relativos a la prescripción".

Consecuencias: En primer lugar habilita la instancia judicial; en segundo término, evita que transcurra el curso de la prescripción.

ARTÍCULO 32: El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:

a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente;

b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.

Excepciones al reclamo previo:

Actos dictados de oficio: Los dos primeros incisos del art. 32 se refieren a "actos dictados de oficio", debiendo entenderse por ello aquellos que no solamente son producidos por iniciativa de la

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Administración, sino respecto de los cuales no se ha citado al interesado para ser oído.

Repetición de lo pagado al estado, en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente:

Repetición de ejecución. Reconvención. Juicio previo : El primer caso tratado es la repetición de lo pagado al Estado en virtud de una ejecución sea administrativa o judicial. No interesa cuál es el contenido de lo pagado al Estado ni el título jurídico por el cual ella lo ejecutó. La excepción no rige si la ejecución fiscal ha sido precedida de un acto administrativo que haya quedado firme.

Repetición de gravámenes : la norma no formula distinción alguna, por lo tanto cualquiera que sea el tipo de gravamen: impuesto, tasas, derechos, patentes, contribuciones de mejora, aportes previsionales o sociales, y sus accesorios (indexaciones, intereses, multas, etc.), cuya repetición se pide, no procede el reclamo. No requiriéndose el reclamo, es necesaria la protesta previa o simultánea al pago, salvo cuando éste es efectuado por error excusable de hecho o de derecho.

Reclamación de daños y perjuicios: Acción de desalojo contra el Estado v las que no tramitan por vía ordinaria. Éste es un inciso fuera de lugar, si se refiere a "acciones civiles" contra el Estado, como son los daños y perjuicios, que provengan de hechos o actos ilícito; lo mismo cabe decir de la acción de desalojo. Para que tenga sentido debería referirse la norma a los daños y perjuicios derivados de ciertas conductas lícitas del Estado.

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