Revista CEDDET - 2010 - 1º Semestre - Fiscalización - n5

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Entrevista LEANDRO DESPOUY, Presidente de la Auditoría General de la Nación argentina (AGN) Panorámicas LA REVISIÓN DE LOS PARES: EL CASO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ Enrique Álvarez Tolcheff LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COSTARRICENSE Y SUS PECULIARIDADES Jimmy Bolaños Gonzalez Artículo PAPEL DE LAS EFS EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION.MEDIDAS PREVENTIVAS Hugo Rodolfo Jensen Firma invitada FERNANDO ROBERTO LENARDÓN, Sistemas de control público en Argentina Nuestras EFS CONTROL EXTERNO EN URUGUAY, Rosemarie Atanasiu Actividades de la REI en Fiscalización Eventos y Convocatorias 2010 1 er Semestre Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Número 5

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Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Fiscalización

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EntrevistaLEANDRO DESPOUY, Presidente de la Auditoría General de la Nación argentina (AGN)

PanorámicasLA REVISIÓN DE LOS PARES: EL CASO DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEL PERÚEnrique Álvarez Tolcheff

LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DELA REPÚBLICA COSTARRICENSE Y SUS PECULIARIDADESJimmy Bolaños Gonzalez

ArtículoPAPEL DE LAS EFS EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION.MEDIDAS PREVENTIVASHugo Rodolfo Jensen

Firma invitadaFERNANDO ROBERTO LENARDÓN, Sistemas de control público en Argentina

Nuestras EFSCONTROL EXTERNO EN URUGUAY, Rosemarie Atanasiu

Actividades de la REI en FiscalizaciónEventos y Convocatorias

20101er Semestre

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en

N ú m e r o 5

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Sumario4 ENTREVISTA

Leandro Despouy. Presidente de la Auditoría General dela Nación argentina (AGN).

PANORÁMICAS

9 Enrique Álvarez Tolcheff. La revisión de los pares: el casode la contraloría general de la República del Perú.

17 Jimmy Bolaños Gonzalez. La potestad sancionatoria de laContraloría General de la República costarricense y suspeculiaridades.

27 ARTÍCULOHugo Rodolfo Jensen. Papel de las EFS en la luchacontra la corrupcion.Medidas preventivas.

34 FIRMA INVITADAFernando Roberto Lenardón.Sistemas de control público en Argentina

42 NUESTRAS EFSUruguayRosemarie Atanasiu. Control externo en Uruguay

46 ACTIVIDADES DE LA REI EN FISCALIZACIÓN

54 EVENTOS Y CONVOCATORIAS

Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en

Número 5. 1er semestre de 2010

COMITÉ DE REDACCIÓNHUGO RODOLFO JENSEN

Redactor Jefe.Tribunal de Cuentas de laProvincia de Entre Ríos. Argentina

ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF

Coordinador Temático de la REIen Fiscalización.Tribunal de Cuentas de España.

ROSEMARIE ATANASIU

Coordinadora TemáticaLatinoamérica de la REI enFiscalización.Tribunal de Cuentas de Uruguay.

FUNDACIÓN CEDDETELISA LÓPEZ

CoordinadoraÁrea en Fiscalización

CRISTINA BALARI

GerentePrograma "Redes de Expertos"

[email protected]

ACCESO A LA REIwww.ceddet.org

La presente publicación pertenece a la REI en Fiscalización y está bajo una licencia Creative CommonsReconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente copiar, dis-tribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se use parafines comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier notificación o consulta escriba a [email protected].

ISSN: 1989-6719

La REI en Fiscalización y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opinión vertida porlos autores en los distintos artículos.

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EditorialCumpliendo con la programación de actividades para el presente año, ponemos a

disposición de todos los integrantes de este particular mundo del control público, laedición Nº 5 de nuestra revista digital.

Tal como está previsto en el formato de la misma, encontrarán en la sección Entrevis-tas, la realizada al Dr. Leandro Despouy, Presidente de la Auditoria General de la Nación,que es el Órgano de Control Externo de la República Argentina. Allí, tomaremos conoci-miento de sus funciones y competencias, del nuevo concepto de control externo que rea-liza, que más allá del control de legalidad, abarca los aspectos de eficiencia, economía yeficacia, a través de las auditorias de gestión o rendimiento. Por último, de la tarea pen-diente, en lo que respecta a la lucha contra la corrupción, en la que quedan planteadoslos cursos de acción que se proponen, para combatir este flagelo con mejores instrumen-tos.

En Panorámicas, podrán tomar contacto con la experiencia de la Contraloría Generaldel Perú, que se atrevió a ser escudriñada por sus pares ( peer reviews), el Tribunal Fede-ral de Cuentas de Alemania, la Contraloría General de la República de Costa Rica y el Tri-bunal de Cuentas de España, en el año 2008, en cumplimiento a las recomendacionesefectuadas por la INTOSAI. Asimismo, analizaremos las potestades sancionatorias de laContraloría General de Costa Rica, que exceden de las tradicionales sanciones pecunia-rias, emitiendo recomendaciones vinculantes de las que surgen sanciones administrativasdesde la amonestación hasta el despido, entre otras.

En Artículos, se desarrollan cuestiones relacionadas con la corrupción, empezando pordefinirla y los tipos penales usuales en los que encuadran ciertas conductas corruptas. Elaporte intenta, como una introducción al tema, hacer conocer las políticas de prevencióncontra este flagelo, que están incluidas en dos convenciones internacionales, la de lasNaciones Unidas y la Interamericana, que proponen similares remedios para morigerar susefectos.

En la sección de Firmas Invitadas, un reconocido profesional argentino del ámbito delcontrol estatal externo, nos relatará los modelos de control vigentes en la República Argen-tina, el anglosajón y el europeo continental, concluyendo con una propuesta de la que sur-ge que el modelo ideal resultaría de complementar las competencias de ambos.

En Nuestras EFS podremos conocer el sistema de control externo vigente en la Repú-blica Oriental del Uruguay, que radica en el Tribunal de Cuentas, desde la perspectiva his-tórica, actual y los desafíos para el futuro.

Surgirá seguramente de la lectura de estos aportes, el cumplimiento la misión de laRevista, que fundamentalmente promueve el intercambio de experiencias y opiniones,como una forma de enriquecer las capacidades de quienes tienen importantes funcionesen el ámbito del control o fiscalización del Estado.

Quiero agradecer a todos aquellos que han dispuesto de su tiempo, para nutrir a nues-tra revista con sus aportes, que nos permite y nos permitirá, seguir estando junto a uste-des. Por ello, hago una invitación a todos nuestros lectores para animarlos a formar partede nuestras próximas ediciones.

HUGO RODOLFO JENSENRedactor JefeParaná, Entre Ríos, ArgentinaMayo de 2010

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Dr. Leandro DespouyDr. Leandro Despouy

Abogado, graduado en la Universidad deBuenos Aires, cuenta con una extensa tra-yectoria en el campo de las ciencias

sociales habiéndose especializado en políticaspúblicas, control gubernamental, reforma delestado, cooperación y negociación internacional.Es conocida su actuación en materia de dere-chos humanos y también el reconocimiento quegoza en el mundo como jurista experto en diver-sas especialidades del derecho internacional ydel derecho de los derechos humanos.

Estas dos vertientes de su actividad –comoespecialista en políticas de Estado y en derechoshumanos– coexisten a lo largo de su prolongadaactividad pública y se expresan tanto en suactuación en el Estado argentino como en la querealiza como experto independiente en la ONU yla OEA, entre otros organismos internacionales.En los dos ámbitos –nacional e internacional– haocupado cargos de elevada jerarquía.

Fue abogado defensor de presos y persegui-dos políticos en la Argentina, debiendo exiliarseen Europa entre 1975 y 1983. Desde el exilio, rea-lizó en 1975 la primera denuncia internacionalsobre el accionar de la Triple A en la Argentina enel Tribunal Russell, y combatió a la dictadura des-

de organismos internacionales. Convocado porel Presidente Raúl Alfonsín a integrar los equiposde la nueva democracia, entre 1984 y 1989–como embajador extraordinario y plenipotencia-rio– actuó desde la Cancillería argentina partici-pando en casos emblemáticos: gestionó la pre-sencia de personalidades extranjeras en el Juicioa las Juntas Militares; representó al país ante dife-rentes foros internacionales –OEA, entre otros–;presidió la delegación argentina ante la Comisiónde Derechos Humanos de la ONU.

Actuó en el fortalecimiento institucional depaíses de la región que dejaban las dictaduras.En los 90 –como experto– llevó a cabo misionesde cooperación internacional (Rusia, Haití, Para-guay, entre otras). Entre 1999 y 2001 fue Repre-sentante Especial para los Derechos Humanosen la Cancillería argentina y entre 2001 y 2002,por unanimidad fue elegido Presidente de laComisión de Derechos Humanos de las NacionesUnidas. Entre 2003 y 2009 actuó como RelatorEspecial de la ONU para la independencia dejueces y abogados.

En 2002 asumió como Presidente de la Audi-toría General de la Nación argentina (AGN), car-go que desempeña hasta la actualidad.

4 REI EN FISCALIZACIÓN

Entrevista

Por Hugo Rodolfo Jensen

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Muchas gracias por haber aceptado la entrevistapara la Revista digital de la REI en Fiscalización,Dr. Leandro Despouy, y reciba un cordial saludodel equipo de redacción. En su condición de Pre-sidente del Colegio de Auditores de la AuditoriaGeneral de la Nación Argentina, nos gustaría enprimer lugar que hiciera una presentación de lainstitución. Asimismo, consultarle cuáles son lasprincipales líneas de acción para el futuro, cuá-les son las prioridades de la institución. ¿Hayalgún proyecto en marcha que quiera destacar?.La Auditoria General de la Nación es una entidadcon personería jurídica propia, e independenciafuncional, y para asegurar esta última cuenta conindependencia financiera. ¿Si bien se entiendeque siempre existen restricciones presupuesta-rias, los presupuestos asignados al Organismos,son suficientes para asegurar un adecuado con-trol?

En las últimas décadas del siglo XX, los cam-bios que se fueron produciendo en el aparatoestatal exigían un aggiornamiento en materia decontrol gubernamental. En 1990, un proyecto delPoder Ejecutivo enviado al Congreso mereció unlargo e intenso debate. Tras la inclusión de múlti-ples reformas, fue aprobada en septiembre de1992 la Ley 24.156, que entró en vigor en 1993–un año y medio después del cierre del Tribunalde Cuentas de la Nación– y que dio origen a laAuditoría General de la Nación (AGN) comoórgano del control externo del Sector PúblicoNacional.

Las modificaciones que introdujo la Ley24.156 en el sistema de administración financie-ra y de control significaron un nuevo enfoque. Lareforma constitucional de 1994 fue más allá yotorgó a la AGN atribuciones y facultades pro-pias, poniendo bajo su órbita el control de lalegalidad, gestión y auditoría de toda la actividadde la Administración Pública centralizada y des-centralizada, cualquiera que fuera su modalidadde organización. Estableció el carácter necesariode su intervención en el trámite de aprobación yrechazo de las Cuentas de Percepción e Inver-sión de los Fondos Públicos, y dejó librado alCongreso el establecimiento por ley de otrasfacultades y ámbitos de intervención.

La independencia de la AGN fue garantizadasólo formalmente al conferirle autonomía funcio-

nal, financiera y administrativa. Además dedepositar en el principal partido de la oposiciónla responsabilidad de proponer a la persona queva a ocupar la presidencia del organismo.

En perspectiva, el control que ejerce la AGNabarca el patrimonio, la economía, las finanzas,la administración, fiscaliza la legalidad y las nor-mas que se han aplicado; y el cotejo global de lamarcha de la administración en los aspectos téc-nicos, financieros y contables. Su rol consiste enpromover el bien común, con pleno respeto a losderechos y garantías que la Constitución esta-blece.

Si bien la actividad desempeñada por la AGNes de notorio impacto público en la actualidadpues el universo auditable es vasto y complejo,aún quedan importantes desafíos tanto en el pla-no institucional como en el plano específicamen-te técnico-profesional, incluidos los que se plan-tean con respecto a su autonomía funcional yfinanciera. Así por ejemplo, el proyecto de Presu-puesto es discutido en la Secretaría de Hacienday su ejecución es sometida a las pautas genera-les que la misma Secretaría dicta para todo elsector público, sin tomar en cuenta las crecien-tes necesidades de control propias del sectorpúblico, los requerimientos de las cámaras legis-lativas a lo largo del año, los eventos que influyenen el mapa de riesgos y obligan a priorizar, porsu importancia o urgencia, algunas auditorías, nilas demandas de la propia sociedad civil, quepone en agenda temas de auditoría no previstos.

Vale decir que los desafíos se sitúan en losustantivo: ampliar el universo auditable y profun-dizar las herramientas de control pasando de lasauditorias financieras, contables y de regularidada las auditorías de gestión y resultados. Al mismotiempo, pasar del funcionamiento y la normativadel organismo a lo establecido por la Constitu-ción Nacional en su artículo 85.

Así, por ejemplo, la pluralidad y el rol decisivoque presupone haber conferido al principal parti-do de la oposición la presidencia del organismose ven claramente afectados por el procedimien-to de elección de los integrantes del Colegio deAuditores: de los seis que lo integran, ademásdel presidente, tres son elegidos por la Cámarade Diputados de conformidad con las mayoríasexistentes (esto es, dos para el oficialismo y uno

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para la oposición) y tres por el Senado con lamisma lógica jurídico-política.

Esto conduce, en la práctica, a que la compo-sición del Colegio de Auditores del organismo decontrol –así como los otros mecanismos parla-mentarios de fiscalización–, se encuentre numé-ricamente en manos del oficialismo. Si quien con-duce el Poder Ejecutivo cuenta con una ampliamayoría parlamentaria en ambas cámaras –y enconsecuencia, igual mayoría en la Comisión Par-lamentaria Mixta Revisora de Cuentas de laAdministración (CPMRCA), con la que principal-mente se vincula la AGN–, tendrá sin duda laposibilidad de imponer también la mayoría en laintegración del Colegio de Auditores. De estamanera, el control externo corre el serio riesgo detransformarse en una suerte de control internodel oficialismo, que contaría, en todas las instan-cias, con una representación mayoritaria (y que,por la Ley 24.156, ya tiene en sus manos el con-trol interno de la actividad administrativa delEstado).

Por ello, resulta imperativo impulsar en loinmediato el cumplimiento del mandato constitu-cional mediante una reglamentación del artículo85 que considere e incluya estos principios y, enparticular, otorgue el gobierno efectivo del orga-nismo al presidente escogido por la oposición; simantuviera un sistema colegiado debería predo-minar la pluralidad en la composición del Cole-gio, con representación efectiva de las minoríasopositoras.

Por último, la independencia del organismo–punto esencial del problema– debe expresarsereal y efectivamente a través de su autonomíafuncional, administrativa y financiera. Esto signifi-ca que no debería ser posible que el principalauditado sea, en la práctica, el que fije y contro-le el presupuesto de la AGN.

Un tema de especial actualidad y al que las orga-nizaciones internacionales conceden mucharelevancia es el de la lucha contra la corrupción.Según la encuesta de Transparencia Internacio-nal de 2009, la República Argentina, ocupa laposición 106 sobre 180 países, con 2,9 puntossobre un máximo de 10. En el contexto de lospaíses de América, el puesto 23 sobre 31 países.¿Qué papel desempeñan las EFS en este com-

bate? ¿Qué herramientas legales o políticas esta-rían fallando en acortar de alguna manera esteflagelo?

La baja calificación en el ránking de Transpa-rencia Internacional pone en números la percep-ción de que en la Argentina el problema de lacorrupción es impostergable. Para encararlo,deberían impulsarse, entre otros, estos cursos deacción:

• Fortalecer el marco normativo –cumpliendocon lo que manda el art. 85 de la CN– y la prác-tica para que la AGN pueda ejercer su rol deórgano de control externo del Sector PúblicoNacional de manera independiente.

• Dotar a la AGN de legitimación procesalactiva.

• A fin de proveer a la independencia de losorganismos de control, establecer mecanismosde selección, abiertos a la ciudadanía y deamplia difusión, para quienes deban ejercer lamás altas funciones en ellos.

• Cumplido lo anterior, se generaría la con-fianza y cooperación necesaria para la existenciade una buena accountability horizontal.

• Resolver las dificultades que surgen de lafalta de integración de la Comisión Nacional deÉtica Pública (punto recomendado oportunamen-te por el Informe del Mecanismo de Seguimientode la Convención Interamericana contra laCorrupción).

• En el nivel regional, favorecer las instanciade revisión entre pares, como el Mecanismo deSeguimiento de la Implementación de la Conven-ción Interamericana contra la Corrupción. Estric-tamente en lo que hace a las EFS que integranOLACEFS, debería instrumentarse un mecanis-mo similar con relación a la Declaración de Prin-cipios de Rendición de Cuentas de OLACEFS.

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La función fundamental de los Entes de Fisca-lización es contribuir al mejoramiento de la ges-tión pública como una manera de procurar el usoadecuado y eficiente de los recursos públicos.

No obstante, gran parte de la responsabilidaden la lucha contra la corrupción les compete a losgobiernos, los legisladores y los jueces. A losgobiernos, mediante su compromiso de adminis-trar la cosa pública de manera transparente; alos legisladores, cuidándose de expedir normasque signifiquen la captura del Estado por intere-ses particulares y ejerciendo con seriedad yoportunidad su función de control político; y a losjueces, con la garantía de una pronta y acabadajusticia y la sanción debida a quienes atentancontra el patrimonio público.

Por eso es fundamental garantizar la autono-mía de los entes de fiscalización para que pue-dan cumplir su función. Las EFS no podemosclaudicar en el propósito de buscar un control fis-cal independiente, autónomo, eficaz y ecuánime,con el concurso de la ciudadanía para procurarel buen uso de los recursos públicos.

Enlazando esta pregunta con la anterior, ¿es a sujuicio importante la participación de la sociedadcivil en nuestro ámbito de actividades? ¿Por quécauces puede transcurrir esa participación ciu-dadana? El ciudadano común, ¿tiene conoci-miento de la existencia de los Organismos deControl de la Hacienda Pública, sus competen-cias y campos de actuación? ¿Existe algunalínea o sistema de denuncia de posibles irregula-ridades?

La democracia no sólo debe ser entendidacomo la resultante de una activa participaciónelectoral de la ciudadanía, sino también a partirde la existencia de mecanismos que articulen

una adecuada defensa del interés colectivo. Estoes, la presencia de fuertes estructuras de partici-pación social, el necesario equilibrio de lospoderes públicos y la necesaria autonomía eindependencia de los órganos de control.

La publicación de los informes en la páginaWeb de la AGN ha favorecido su impacto en laciudadanía, en las organizaciones de la socie-dad civil y en los medios de comunicación.Cuando se comunican a la sociedad los resulta-dos del control, se asocia al ciudadano en ladefensa de sus propios intereses. De esta mane-ra, buscamos socializar el control, generar unaonda expansiva que pueda evitar el chantaje deun control hermético y confidencial. Nadie sepuede resguardar en la impunidad o en el silen-cio.

Al mismo tiempo, la “planificación participati-va”, un mecanismo de consulta ciudadana quepusimos en práctica durante tres años consecu-tivos, ha posibilitado un verdadero acercamientode la AGN a esas entidades y permitió un diálo-go regular, fecundo y franco. Actualmente, ven-ciendo algunas resistencias y respondiendo enparte a la reciente Declaración de Principiossobre Rendición de Cuentas de OLACEFS, laAGN está encarando el relanzamiento de estainiciativa.

De esta forma, la AGN inscribe su accionar enuna perspectiva que excede lo estrictamentecontable para proyectarse en otras dimensionescomo un mecanismo de información, tutela y sal-vaguarda del interés general y una forma desuperar las limitaciones del organismo. Solos, nopodemos hacer todo. Por eso, también contamoscon la colaboración de la sociedad civil para ladifusión de nuestras investigaciones, y para veri-ficar el cumplimiento de las recomendacionesque formulamos.

Es por ello que se está llevando a cabo unproceso de acercamiento y concertación para ladifusión de la información producida por la Audi-toría General de la Nación y que reconoce en lasONG un papel sustantivo en el seguimiento delas recomendaciones formuladas por la institu-ción.

Todos los avances producidos en las distintasáreas del organismo son difundidos a la pobla-ción a través de un Boletín periódico que realiza

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un punteo sobre los relevamientos realizados, enun lenguaje accesible para el común de la ciuda-danía.

Dentro de su competencia, la Auditoria Generalde la Nación puede promover las investigacionesde contenido patrimonial en los casos quecorresponda, comunicando sus conclusiones ala Comisión Parlamentaria Mixta Revisora deCuentas. ¿Como actúa el Organismo a su cargo,cuando a través de una auditoria se detectanperjuicios ocasionados a la Hacienda Pública yeventuales delitos penales?

Cuando en su labor de auditoría detectaeventuales delitos, la AGN los comunica a la Jus-ticia. Asimismo la Justicia solicita información, elenvío de los informes cuando los hallazgos de laAGN pueden servir en la investigación que reali-za la Justicia. A partir de un relevamiento realiza-do sobre cédulas y oficios ingresados al organis-mo en 2008 –en los que se tramitaronrequerimientos procedentes de la Justicia Fede-ral y Ordinaria, así como de organismos de inves-tigación–, se constató que la AGN realizó comu-nicaciones que involucraron un total de 49informes de auditoría.

De esas 21 comunicaciones, 17 correspon-den a casos diligenciados en contestación arequerimientos efectuados por medio de oficios ycédulas de notificación, y 4 corresponden acomunicaciones de informes por decisión delColegio de Auditores Generales.

Las comunicaciones se distribuyeron de lasiguiente manera: 8, a Juzgados CriminalesFederales; 5, a Fiscalías Federales, y 8, a Fisca-lías de Investigaciones Administrativas.

Sigue siendo una cuenta pendiente del marcolegal que regula las atribuciones de la AGN, con-tar con legitimación activa en las denuncias antela justicia puesto que en la actualidad sólo pue-de impulsar denuncias pero luego se la aparta yno puede impulsar el proceso.

La Red de Expertos Iberoamericanos (REI) enFiscalización inicia sus actividades en 2007 yagrupa a los participantes de los cursos de fis-calización pública y de detección de fraudes ydepuración de responsabilidades organizadospor el Tribunal de Cuentas de España y la Fun-

dación CEDDET. ¿Sabía de la existencia de laREI, uno de cuyos medios de expresión es laRevista? ¿Qué importancia otorga a este tipo deredes como instrumento de formación, de coo-peración y de participación de los hablantes denuestra lengua en el terreno de la fiscalizaciónpublica?

Si, conozco tanto la REI como la Revista, por-que desde hace unos meses nos están llegandoejemplares y considero que es un espacio válidopara el debate y la reflexión, que permite inter-cambiar experiencias, actividades e iniciativasvinculadas al fortalecimiento institucional de lospaíses iberoamericanos.

Por último, Dr. Despouy, quisiéramos que, desdela experiencia acumulada en el cargo, nos expu-siera cómo ve el futuro de la auditoría o fiscaliza-ción públicas en los próximos años, no solamen-te en su Argentina sino en los paísesiberoamericanos, así como qué fórmulas son lasadecuadas para favorecer la colaboración de lasEFS iberoamericanas.

El futuro próximo lo veo riesgoso. Sólo habráprogreso si se consolida en la región la idea deque el control externo es indispensable para unagestión adecuada y eficiente de los recursospúblicos y que esa función de supervisión puederealzarse en forma adecuada sólo si se fortalecela independencia de los organismos que tienen asus cargo esa tarea. Una efectiva rendición decuentas es una condición inherente a la repúbli-ca y a la democracia constitucional. La rendiciónde cuentas se cristaliza en dos grandes meca-nismos de control: el electoral y el técnico-profe-sional que realizan las EFS y otros organismosque tienen a su cargo las verificaciones de ladenominada accountability horizontal. Sí, el con-trol hace a la eficiencia del Estado pero tambiéna la madurez de nuestra democracia.

Muchas gracias Dr. Leandro Despouy por eltiempo asignado para la preparación de estaentrevista y habernos podido resumir las impor-tantes funciones que cumple la Auditoria Generalde la Nación. Podemos concluir que su accionarse orienta en defensa del interés común de todoslos habitantes de la República Argentina, quie-nes son en definitiva, los beneficiarios de unbuen control de la hacienda pública.

ENTREVISTA. LEANDRO DESPOUY8 REI EN FISCALIZACIÓN

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REI EN FISCALIZACIÓN 9

Panorámicas

ENRIQUE ÁLVAREZ

TOLCHEFF

Coordinador temático dela REI en Fiscalizaciónpor EspañaSubdirector Técnico delTribunal de Cuentas deEspaña

La revisión de los pares: el casode la contraloríageneral de la República del Perú

PALABRAS CLAVE

Revisión de los pares o iguales INTOSAI CGR del Perú

RESUMEN ANALÍTICO

El artículo analiza la práctica de las revisiones o exámenes de lasEntidades Fiscalizadoras Superiores por otras EFS (las revisiones delos pares o iguales, en inglés peer reviews) como mecanismo parahacer efectivo el necesario control del controlador superior sin que seresienta por ello la condición de institución nacional suprema de audi-toría o fiscalización. Para ello se parte de las recomendaciones de laINTOSAI y se toma como ejemplo el procedimiento de la revisión delos pares realizada en 2008 en la Contraloría General de la República(CGR) del Perú.

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1. INTRODUCCIÓNUn tema clásico y recurrente en la teoría polí-

tica es el del control de los titulares de los órga-nos o instituciones supremas de gobierno. El ver-so del poeta latino Juvenal quis custodiet ipsoscustodes1, aunque forme parte de una composi-ción satírica que nada tiene que ver con el asun-to de que se trata ahora, expresa perfectamenteesta preocupación y resulta especialmente ade-cuado, además, para formular el problema en elcampo de la auditoría o fiscalización públicas. Enefecto, controlar a la institución superior de con-trol constituye un imposible lógico-lingüístico yaque la superioridad indica precisamente la posi-ción más alta y preeminente de algo respecto deotro de la misma clase. Por lo tanto, si el contro-lador superior es controlado, en el mismo actodeja de ser superior en beneficio de un nuevocontrolador con el que, a su vez, se repite el pro-ceso de busca de un último y supremo controla-dor2; un proceso, como puede adivinarse, inaca-bable por definición.

Pero no hay de qué preocuparse: la realidades menos sofisticada que la teoría y desde hace

tiempo las EFS han encontrado caminos y proce-dimientos para hacer efectiva la exigencia carac-terística del Estado de Derecho de control total,incluido la fiscalización del supremo órgano fis-calizador de la gestión económico-financierapública, sin que por ello se produzca merma omenoscabo algunos en su condición de EntidadFiscalizadora Superior.

Ya en otra ocasión esta Revista ha prestadoatención al tema y se ha hecho eco de los proce-dimientos existentes en la materia3. Ahora vamosa referirnos a la práctica de la revisión de lospares o iguales o, si se prefiere, a las revisionesefectuadas por los pares o iguales4 como meca-nismo de control de las EFS.

La revisión de los pares es el procedimientopor el que se someten las ideas y/o el trabajo rea-lizado al examen crítico de otros expertos en elmismo ámbito de actividades. Aplicado a nuestrocampo, el procedimiento de la revisión de lospares es sencillamente el examen de una EFS lle-vado a cabo por otra u otras EFS. Dado que cadapaís tiene solamente una EFS, las EFS que efec-túan la revisión son organizaciones de un país

PANORÁMICA10 REI EN FISCALIZACIÓN

La revisión de los pares: el caso de la contraloría general de la República del PerúEnrique Álvarez Tolcheff

1 «¿Quién vigila a los vigilantes mismos»? En la sátira misógina de Juvenal se plantea la necesidad de poner vigilantes a lasmujeres para evitar las infidelidades y es entonces cuando surge el problema de la vigilancia a los vigilantes ante la previsibleconfabulación de guardianes y esposas.

2 Cuestiones como la descrita son muy antiguas (el catálogo de la biblioteca en el que aparecen registrados todos los librosde la biblioteca no deja de ser un libro de la biblioteca que a su vez tiene que estar recogido en otro catálogo y así sucesiva-mente) y han dado lugar a la aparición de paradojas no solo de orden lingüístico sino también lógico-matemático: así, la para-doja de Russell (la contradicción en la que se incurre tanto si se afirma que la clase de las clases que no son miembro de símismas es a su vez miembro de sí misma [porque entonces no lo es] como si se niega que lo sea [ya que entonces es miem-bro de sí misma]), resuelta mediante la apelación a la teoría de los tipos lógicos, de la misma manera que las paradojas lin-güísticas se solucionan si se distingue entre los diferentes niveles de lenguaje (lenguaje-objeto y metalenguajes). Un asuntoapasionante pero que va más allá del propósito de estas líneas y -todo hay que decirlo- de la capacidad intelectual de quienescribe.

3 El número 2 de la Revista de la Red de Expertos Iberoamericanos en Fiscalización, correspondiente al 2º semestre de 2008,recoge dos contribuciones sobre el asunto que ahora nos ocupa. En primer lugar, el artículo de Pilar Jiménez Ríus titulado pre-cisamente «¿Quién controla al controlador?», que da cuenta de los procedimientos externos aplicados en la GAO estadouni-dense para responder a tal pregunta (auditorías hechas por un organismo público estadounidense, auditorías llevadas a cabopor despachos y sociedades de auditoría de cuentas privados y, finalmente, auditorías realizadas por otras EFS, que son pre-cisamente las revisiones de los pares o iguales a que se refiere este artículo). Y, en segundo lugar, la relación de Mª Luz Mar-tín Sanz del foro dirigido por ella y que tuvo lugar en la plataforma de la REI en Fiscalización en septiembre de 2008 acerca dela metodología para la autoevaluación de las EFS (experiencia del Tribunal de Cuentas Europeo), un procedimiento interno rigu-roso mediante el que el controlador superior se autoexamina. Una descripción más detallada del citado mecanismo puedeencontrarse en el artículo de la misma autora «El proceso de autoevaluación del Tribunal de Cuentas Europeo», publicado enla Revista Española de Control Externo nº 26, 2007

4 Traducción de la expresión inglesa peer review, que a veces se vierte a nuestro idioma -se estima que erróneamente- por«revisión paritaria». En efecto, el adjetivo «paritario» se utiliza en español para referirse a aquellos organismos, asambleas ocomisiones en los que las diversas partes que los forman tienen igualdad en el número y derechos de sus miembros. Nadaque ver, por tanto, con una «paridad» de la revisión de los iguales. Se trata de otra mala traducción de la INTOSAI que lamen-tablemente se mantiene en el informe final de Perú, titulado «Resultados de la revisión paritaria»

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distinto al de la institución examinada; sin embar-go, comparten con ella la condición de superiori-dad en sus respectivos países, establecen rela-ciones parecidas con el Gobierno y laAdministración pública y con el Parlamento, rea-lizan funciones iguales o similares y tienen pro-blemas y preocupaciones semejantes. Si a elloañadimos que pertenecen a la misma comuni-dad internacional (normalmente todas son miem-bros de la INTOSAI) y, por tanto, hablan –comosuele decirse– el mismo idioma, se comprenderáque la elección de una o varias EFS para queefectúen la revisión de otra EFS sea una garantíade acierto: las elegidas cuentan con la pericianecesaria para llevar a buen puerto la misiónencomendada y tienen la capacidad de generarla confianza precisa en la EFS examinada acercade los resultados a que se llegue en la revisión.

Vistas así las cosas, no es de extrañar que laINTOSAI haya prestado especial atención al pro-cedimiento de la revisión de los pares. Por tanto,acto seguido se expondrán brevemente losaspectos esenciales de este mecanismo de revi-sión tal como preconiza la INTOSAI y, por último,se dará cuenta de un caso concreto de revisión

de los pares, la llevada a cabo en la CGR delPerú entre mayo y octubre de 2008.

2. LAS REVISIONES DE LOS PARES SEGÚN LAINTOSAI

La INTOSAI, cuyo lema –como es sabido– es«la experiencia mutua beneficia a todos», serefiere al mecanismo de la revisión de los paresen diversas partes del documento que contieneel Plan estratégico 2005-2010 5:

- Así, ya desde la declaración de la misión sedescribe a la INTOSAI como una organizacióncreada, entre otras razones, para fomentar elintercambio de ideas, conocimientos y experien-cias y promover una mejora de las EFS que laintegran.

- Y al establecer las cuatro metas del plan, lasegunda de ellas –la creación de competenciasy capacidades profesionales en las EFS median-te la formación, la asistencia técnica y otras acti-vidades de desarrollo– incluye entre los progra-mas previstos los de revisión de los pares6, quetienen carácter voluntario y que sirven paraaumentar el nivel de calidad de las fiscalizacio-nes y actividades de las EFS.

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 11La revisión de los pares: el caso de la contraloría

general de la República del PerúEnrique Álvarez Tolcheff

5 http://www.intosai.org/blueline/upload/13sstratplan.pdf

6 El documento habla de revisiones «paritarias» pero, tal como se indica en la nota 2 supra, a partir de ahora se utilizarán indis-tintamente las expresiones «revisión de los pares o iguales» o «revisión por los pares o iguales» en lugar de la anterior

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La revisión de los pares: el caso de la contraloría general de la República del PerúEnrique Álvarez Tolcheff

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La INTOSAI conecta estas revisiones con lagobernanza –concepto que está en boga en elsector público– en el sentido de que los resulta-dos obtenidos pueden utilizarse como pruebadel compromiso de la EFS con la apertura y latransparencia de las instituciones públicas delpaís, notas distintivas de la gobernanza o buengobierno.

La INTOSAI diferencia tres tipos de revisionesllevadas a cabo por los iguales o pares: 1) revi-siones de aseguramiento de la calidad y de cum-plimiento, 2) revisiones de la gestión en lo refe-rente a la economía y la eficiencia y 3) revisionesde la rendición de cuentas. No obstante, no hayque otorgar mayor importancia a una clasifica-ción cuya finalidad es la de ilustrar simplementealgunos de los casos en los que este procedi-miento puede utilizarse, ya que nada impide quese emplee con otros objetivos. Además, en todoslos casos se trata al final de lo mismo: poner derelieve las mejores prácticas para que sirvan dereferencia tanto en el interior de la organizaciónobjeto de revisión como para la comunidad fisca-lizadora internacional.

La INTOSAI es consciente de que no se dis-pone todavía de criterios generales que indiquencuál sea la mejor manera de realizar la revisiónde los pares y es igualmente consciente de la fal-ta de un apoyo claro a estos procesos. Por lo tan-to, esta organización se compromete a evaluar ya documentar los modelos de revisión de lospares que existen; a fomentar las revisiones encuanto beneficiosas tanto para la EFS o las EFSque la realizan como para la EFS que decidevoluntariamente someterse a ella; a desarrollardirectrices sobre cómo realizarlas, establecermecanismos para iniciarlas y proporcionar ejem-plos de mejores prácticas; y a divulgar los resul-tados de manera adecuada y según se hayaacordado por las EFS participantes.

Precisamente para hacer realidad los com-promisos contraídos por la INTOSAI, se crea el

Subcomité 3 dentro de la Meta 2 del Plan estra-tégico. A este subcomité se le atribuye el fomen-to de las mejores prácticas y de la garantía de lacalidad a través de las revisiones de los pares7.La presidencia ha recaído en la del TribunalFederal de Cuentas de Alemania.

Pues bien; aunque todavía no tengan carácteroficial y, por lo tanto, no estén disponibles en lapágina de la INTOSAI, la presidencia alemanaviene trabajando en documentos acerca de losasuntos, las listas de comprobación y las directri-ces de la revisión de los pares. La aprobación yconsiguiente divulgación de estos documentosconstituirá sin lugar a dudas un hito importanteen la consolidación de una práctica que deja sinargumentos a quienes critican –con razón– la fal-ta de sometimiento del fiscalizador superior a laactividad que realiza.

3. LA REVISIÓN DE LOS PARES EN LA CGR DELPERÚ (2008)

Por último, debe darse breve cuenta de algu-nos de los aspectos principales de la revisión delos pares que tuvo lugar durante 2008 en la CGRdel Perú. En efecto, el propósito de estas líneasno es exponer exhaustivamente el procesoseguido ni menos aún los resultados alcanzadosy las recomendaciones contenidas en el informefinal8 sino tan solo destacar los principales pun-tos; en concreto, los aspectos siguientes:

a) La decisión de realizar la revisión y la selecciónde los pares

La revisión de los pares es siempre un proce-dimiento voluntario de manera que la decisión deefectuarla la toma la EFS que será objeto de revi-sión, en concreto el máximo o máximos represen-tantes de la misma. En última instancia, un revi-sión de este género se emprende para dar unarespuesta adecuada a la eterna pregunta dequién vigila al vigilante –aunque haya razones

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 13La revisión de los pares: el caso de la contraloría

general de la República del PerúEnrique Álvarez Tolcheff

7 http://www.intosai.org/es/portal/committees_working_groups_task_forces/goal_2_capacity_building/sub_committee_3_pro-mote_best_practices_and_quality_assurance_thr/

8 La falta de interés en exponer los resultados de la revisión de los pares no se debe, obviamente, a que los alcanzados fue-ran negativos: todo lo contrario. Lo que ocurre es que el informe con los resultados es accesible en la página web de la CGRpara todo aquél que esté interesado en su conocimiento:http://www.contraloria.gob.pe/sgc/pdf/revision_paritaria/informeRP/Informe_consolidado.pdf De ahí que haya parecido más enriquecedor describir algunos entresijos del procedimiento que los resultados mismos.

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más cercanas que lleven a solicitar esta revi-sión–. Sea como fuere, se trata de una decisiónvaliente por cuanto supone la apertura de la ins-titución a otras similares que van a disponer deuna enorme libertad para solicitar documentos,hacer entrevistas, examinar procedimientos yrealizar cuantas actividades juzguen oportunopara el cumplimiento de los fines de la revisión.En definitiva, una loable apuesta por la transpa-rencia de la institución que ya solo por eso esdigna de aplauso.

En el caso de la CGR del Perú la fundamenta-ción de la revisión estaba –como se exponía enla solicitud o invitación cursada a participar en elproceso– en el plan estratégico de la institucióny, más exactamente, en el programa de moderni-zación de la CGR y de desconcentración del sis-tema nacional de control, financiado por el Ban-co Interamericano de Desarrollo. El objetivoúltimo era fortalecer la posición, la competencia

y el prestigio de la EFS peruana y la mejora de lafiscalización pública.

Para ello se requirió la participación de EFScon la necesaria solvencia y la capacidad depromover las mejores prácticas a través de latransferencia de conocimientos técnicos. Las ins-tituciones escogidas –que aceptaron la invita-ción– fueron el Tribunal Federal de Cuentas deAlemania –que, como ha quedado indicado, pre-side el subcomité de la INTOSAI sobre revisionesde los pares–, la homónima costarricense –laCGR de Costa Rica– y el Tribunal de Cuentas deEspaña, estas dos últimas de la misma tradiciónidiomática que la de la institución objeto de larevisión.

b) El memorando9 o acuerdo de la revisión de lospares

Una vez realizada la selección de las EFS quevan a encargarse de la revisión y aceptada por

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La revisión de los pares: el caso de la contraloría general de la República del PerúEnrique Álvarez Tolcheff

9 En inglés, Memorandum of Understanding

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estas últimas la invitación a participar en el pro-ceso, el asunto más importante es el de la sus-cripción de un documento común en el que seexpresen sin ambigüedad los puntos principalesde la revisión de los pares.

En efecto, el objetivo último de la revisión esrealizar un examen crítico de la organización y elfuncionamiento de la EFS y proponer las reco-mendaciones de mejora que las EFS revisorasestimen oportunas a la vista de los resultadosobtenidos y en función de la propia pericia. Aho-ra bien, la amplitud en la realización de la revi-sión no puede confundirse con una imposiciónde los temas que tratar ni de los modelos o enfo-ques que en el futuro deberá seguir la instituciónsometida a revisión.

Por lo tanto, se precisa de un acuerdo en tor-no a una serie de aspectos básicos de la revisiónde manera que las partes conozcan de antema-no y consientan en los temas, modos y plazos enque abordar la revisión por los iguales. Algunosde los temas que suelen figurar en los memoran-dos son la programación temporal de activida-des, el personal que va a tomar parte en la revi-sión, el objetivo, el contenido y el método de larevisión (en especial, los temas o áreas que vana ser objeto de la revisión), las condiciones deacceso a los registros y archivos y de entrevistadel personal de la EFS beneficiaria de la revisión,el tipo de informe final (un solo informe o uno condos partes, una interna y otra externa en funciónde la publicidad que quiera otorgársele) y otrosaspectos como el de la traducción del informe, siha lugar a ello, y la financiación de la revisión delos pares.

En el caso de la CGR del Perú el memorando,firmado con ocasión de la primera visita de lasdelegaciones de los pares en mayo de 2008,recordaba en la nota preliminar que los primeroscontactos con los pares se habían realizadodurante el XIX INCOSAI celebrado en Méxicodurante noviembre de 200710. La cláusulasegunda estipulaba claramente el ámbito tempo-ral y el contenido de la revisión, que era evaluar

el cumplimiento del mandato legal de la EFSperuana durante el ejercicio 2007 en relación concinco áreas que se estimaba tenían una especialimportancia. El método de la revisión consistía enla evaluación de la documentación facilitada tan-to en la sede principal de la EFS del Perú comoen las sedes regionales que se eligieran, asícomo en las sedes de los pares. Igualmente sepreveían entrevistas con los responsables de lasdiferentes unidades de la CGR e, incluso –comoasí ocurrió– con representantes del Congreso dela República (una de las áreas de la revisión erala de las relaciones institucionales con el legisla-tivo). También estaba prevista la redacción delinforme en español (la coordinación de la redac-ción final corrió a cargo del Tribunal de Cuentasde España), la difusión en su caso en la páginaweb de la INTOSAI (no consta que ello haya teni-do lugar aunque sí está publicado, como se ha

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general de la República del PerúEnrique Álvarez Tolcheff

10 La invitación oficial por escrito a participar en la revisión de los pares se cursó en marzo de 2008. Los equipos de trabajorealizaron visitas a partir de mayo de ese año y el informe final tiene fecha de 7 de octubre de 2008. En total transcurrieronunos ocho meses desde que las EFS seleccionadas aceptaron la participación en la revisión hasta que se hizo entrega oficialde los resultados en la CGR del Perú.

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dicho, en la página web de la CGR), las facilida-des técnicas y logísticas (la colaboración porparte de las autoridades y del personal de laCGR fue total) y la financiación de la revisión (laEFS del Perú se hacía cargo de los gastos de via-je y estancia de los participantes).

c) La realización de la revisión y el informe finalPor último, la ejecución de los trabajos de la

revisión es el aspecto más conocido porque con-siste básicamente en la realización de una audi-toría o fiscalización del tipo que sea según losobjetivos que se pretendan cubrir (la de Perú fuede cumplimiento y de los sistemas y procedi-mientos). Los resultados se exponen en un infor-me final que se contrasta previamente con la EFSobjeto de la revisión.

En el caso de la CGR del Perú la principal sin-gularidad y también ventaja de la revisión vinodada por la distinta procedencia nacional de losparticipantes, aunque el hecho de que la lenguamaterna de todos no fuera el español no supusoobstáculo alguno para la comunicación. El repar-to de las áreas de revisión y la realización delgrueso del trabajo en la sede de las propias ins-tituciones –salvo puntuales coincidencias en lasvisitas realizadas a Perú– son otros de los aspec-tos reseñables del examen por los iguales. Qui-zás la emisión de un informe final de casi cienpáginas, excesivamente largo para algunos, seauno de los puntos criticables de una revisión que

en todo lo demás se ejecutó coordinadamente ypermitió un intercambio de ideas y experienciasentre los participantes de las cuatro EFS implica-das sumamente enriquecedor.

4. CONCLUSIONESLa revisión de las EFS por otra u otras EFS (la

revisión de los pares o iguales) es un procedi-miento adecuado para impedir que nuestras ins-tituciones queden al margen del necesario exa-men crítico al que deben someterse todas lasorganizaciones públicas. Al realizarse por entida-des de la misma posición institucional que la revi-sada pero de diferente país se garantiza la cali-dad de la revisión sin que la condición desuperioridad se vea menoscabada.

En todo caso, las revisiones de los pares noson el único mecanismo para hacer efectiva lafiscalización del fiscalizador: los procesos deautoevaluación cumplen una función similar yademás son compatibles con las revisiones porlos iguales, pudiendo ser hasta aconsejableque el autoexamen preceda a la revisión de lospares.

El caso de la CGR del Perú es un buen ejem-plo de puesta en práctica del mecanismo de larevisión de los iguales. Estamos seguros de queel precedente que sienta va a constituir una refe-rencia ineludible en los procedimientos de estaclase que otras EFS iberoamericanas acometanen años venideros.

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La revisión de los pares: el caso de la contraloría general de la República del PerúEnrique Álvarez Tolcheff

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REI EN FISCALIZACIÓN 17

Panorámicas

JIMMY BOLAÑOS

GONZALEZ

Fiscalizador. ContraloríaGeneral de la Repúblicade Costa Rica

La potestad sancionatoria dela Contraloría General de laRepública costarricense y sus peculiaridades

PALABRAS CLAVE

Modelos de EFS, potestad sancionatoria, sanciones, multas pecu-niarias, procedimiento disciplinario

RESUMEN ANALÍTICO

Todas las EFS se caracterizan por ejercer potestades fiscalizado-ras, y sólo parte de ellas cumplen adicionalmente potestades para ladepuración de responsabilidades contables y/o civiles. En Costa Ricala EFS posee esas dos potestades pero también una tercera, la san-cionadora, de la cual se ocupa el presente artículo.

INTRODUCCIONLas Entidades de Fiscalización Superior –en adelante EFS–, independien-

temente de la tradición jurídica e histórica de sus países, tienen atribucionespara la investigación, el acceso a la información y el ejercicio de labores deauditoría de distinto alcance (algunas restringidas a la regularidad jurídica yfinanciera y otras que también están enfocadas al control de las seis “es”: efi-ciencia, eficacia, economía, ética, ecología y equidad).

Por otra parte, también existen EFS que cuentan adicionalmente conpotestades para la depuración de responsabilidades contables e incluso civi-les, ante faltantes o daños a la hacienda pública, potestades que en algunos

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casos son jurisdiccionales y en otras meramenteadministrativas y, por lo mismo, revisables enestrados judiciales.

Sin embargo, el presente artículo no se ocupade estudiar esas potestades fiscalizadoras y/opotestades reparatorias propias de una depura-ción contable o civil, sino que aborda una potes-tad novedosa, adicional y complementaria queposeen algunas EFS de la América Latina, la cualestá asociada a la posibilidad de depurar y apli-car –directa o indirectamente– sanciones de tipo

administrativo, ya sean pecuniarias y/o sanciona-toria-disciplinarias.

Interesa profundizar en la experiencia de laContraloría General de la República costarricen-se, describiendo las normas y procedimientospropios de la potestad sancionatoria que el orde-namiento jurídico le ha conferido, a la vez que seanalizan las fortalezas, debilidades y vacíos quela caracterizan.

Se espera que la presentación de esta expe-riencia genere iniciativas de reflexión sobre lautilidad y efectividad de complementar las tradi-cionales potestades fiscalizadoras y de respon-sabilización contable y/o civiles de las EFS, conel ejercicio de potestades sancionatorias.

De más está decir que las EFS de cada paíspodrían hacer una valoración de la convenienciao no de asumir el ejercicio de potestades sancio-natorias directas, revisando su compatibilidadcon el ordenamiento jurídico y con los arreglosinstitucionales no sólo de la propia EFS sino en elconcierto de competencias asignadas ya de porsí a los jerarcas de las entidades públicas u aotros órganos de control externo disciplinario.

MARCO GENERALLas EFS tienen en común que están dotadas

de facultades para investigar, requerir informa-ción de los sujetos pasivos a su control y formu-lar informes de auditoría para corregir y mejorarla gestión del ente auditado.

También las EFS tienen el deber de denunciaraquellas irregularidades detectadas que puedanser constitutivas de delito ante la autoridad com-petente para que ésta entable la acción penalante los tribunales de justicia, e incluso en casode que los hallazgos identifiquen ilícitos adminis-trativos han de solicitar a la autoridad administra-tiva competente abrir sumarios en contra de fun-cionarios que hayan incurrido en faltas a losdeberes, obligaciones, prohibiciones e incompa-tibilidades que rigen la función pública.

Así pues, en términos generales se tiene queen todos los países del mundo las EFS investi-gan, ponen en conocimiento de las autoridadescompetentes los ilícitos administrativos y penalesque encuentran en sus auditorías y luego en elmejor de los casos se le da un seguimiento sobrecómo marcha la depuración de responsabilida-des administrativas y penales.

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La potestad sancionatoria de la Contraloría General dela República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

”La institución del control esinmanente a la economía financierapública. El control no representa unafinalidad en si misma, sino una parteimprescindible de un mecanismoregulador que debe señalar,oportunamente, las desviacionesnormativas y las infracciones de losprincipios de legalidad, rentabilidad,utilidad y racionalidad de lasoperaciones financieras, de tal modoque puedan adaptarse las medidascorrectivas convenientes en cada caso,determinarse la responsabilidad delórgano culpable, exigirse laindemnización correspondiente, uadoptarse las determinaciones queimpidan, o por lo menos, dificulten larepetición de tales infracciones en elfuturo”

Artículo 1° de la Declaración de Limasobre las Líneas Básicas de laFiscalización”, emitida en el IX

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Ese diseño institucional y competencial escomún en las EFS inspiradas en el modeloanglosajón de las Auditorías Generales o Supe-riores (Inglaterra, EEUU, Canadá, Australia, etc),el cual se centra en lograr que los sujetos pasi-vos mejoren en la eficiencia, economía y efica-cia de su gestión y el tema de las irregularida-des detectadas y su depuración es asunto delos sujetos pasivos como jerarcas de los funcio-narios infractores, y del Ministerio Público en laesfera penal.

Asimismo, el anteriormente descrito diseñoinstitucional y competencial fiscalizador de lasEFS es propio también del modelo europeo con-tinental de los Tribunales, Cámaras o Cortes deCuentas (Francia, España, Italia, etc)1, el cualademás se caracteriza por ejercer un control fis-cal o contable, que es de índole jurisdiccional yno meramente administrativo, para determinar laresponsabilidad contable –entendida ésta últimacomo una especie de la responsabilidad civil–,creada con el fin específico de recuperar faltan-tes y daños al erario, siempre y cuando comoregla general hayan sido producidos por funcio-narios que tengan a cargo el manejo y disposi-ción de fondos públicos.

En el caso del modelo anglosajón de EFS losdaños a la hacienda pública detectados en susinformes han de ser recuperados por los sujetospasivos, mientras que la responsabilidad conta-ble o fiscal, concebida como una especie delgénero responsabilidad civil, está insertada den-tro de la esfera de competencias de carácterjurisdiccional de los Tribunales de Cuentas, a tra-vés de la cual dichos Tribunales están empode-rados para enjuiciar a los funcionarios responsa-bles y exigir el reintegro de las sumas monetariasadeudadas al erario, atribución con la cual vanun paso adelante con respecto al tradicional ymás reducido esquema competencial anglosajónde las EFS.

Por su parte, en América Latina las EFS de laregión se han inspirado tanto en el modelo anglo-sajón como en el modelo europeo continental, yaque en la gran mayoría de nuestros países nosólo se practican auditorías jurídico-financieras e

incluso de gestión o control de eficiencia al esti-lo anglosajón, sino que también cuentan conpotestades por sí y ante sí para depurar respon-sabilidades por faltantes dinerarios o daño a lahacienda pública, semejante al diseño institucio-nal propio del modelo europeo continental, aun-que en la mayoría de casos –salvo Brasil y algu-nos otros países– sus decisiones no poseencarácter jurisdiccional, sino meramente adminis-trativa, por lo que pueden ser revisadas en estra-dos judiciales.

Lo que sucede es que en América Latinaencontramos variantes y adaptaciones de losarreglos institucionales, ya que tenemos paísescomo Colombia en que la responsabilidad perse-guible es únicamente la fiscal –equiparable a lacontable del Tribunal de Cuentas español–, aún ycuando en la mayoría de los países las EFS elalcance de sus competencias es más amplia quelas meramente contables, puesto que puedenperseguir cualquier daño a la hacienda pública,independientemente de que quien lo origine seaun funcionario que tenga asignadas o no funcio-nes de custodia, manejo o disposición de fondospúblicos (ver diagrama anexado al final de esteartículo)

Por otra parte, dentro de esas variantes de losarreglos o diseños institucionales de los paíseslatinoamericanos destaca la potestad sanciona-toria con que muchas de nuestras EFS han sidodotadas por el legislador, inspiradas sin duda enlas conclusiones del II Congreso Latinoamerica-no de Instituciones Fiscalizadoras, celebrado enSantiago de Chile en 1965:

“3° Entre las potestades de las entidades fis-calizadoras debe hallarse la de aplicar directa-mente sanciones administrativas a aquellosagentes que incurran en irregularidades en larecaudación, custodia, administración e inver-sión de los fondos o bienes del Estado”

Las potestades sancionatorias de las EFS ennuestra región según el autor Gamboa Chaverri(46: 1994) pueden clasificarse, por el fin perse-guido, en dos tipos:

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 19La potestad sancionatoria de la Contraloría General de

la República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

1 Cabe aclarar que el Tribunal de Cuentas Federal de Alemania y el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, constituyen unaexcepción a la regla, en el tanto no cuentan como funciones jurisdiccionales para depurar responsabilidades contables.

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“1. Potestades de carácter adjetivo, para faci-litar el cumplimiento de sus investigaciones, v.g.cuando se impide el acceso a una oficina guber-namental, se retarda información, se suministrandatos falsos, etc.

2. Potestades de carácter sustantivo, ejerci-das una vez detectada la irregularidad: compren-den la responsabilidad administrativa y la civil2”

En Latinoamericana existen algunas EFS quecarecen, en general, de facultades sancionato-rias (v.g. la Contraloría General del Estado deBolivia, el Tribunal de Cuentas del Uruguay, el Tri-bunal de Cuentas de Paraguay, entre otras), demodo que su participación se limita a poner enconocimiento de las autoridades competenteslas irregularidades detectadas y las evidenciasque las sustentan, para que sean esas otras enti-dades las que actúen.

No obstante, la mayoría de las EFS sí poseenpotestades sancionadoras, siendo la más comúnla multa, es decir, una sanción de orden pecunia-rio y no disciplinario, que en algunos casosposee un fin de carácter adjetivo y en otros un finsustantivo, cuya creación está reservada a la ley.

Por ello, las multas están reguladas en lasleyes orgánicas de muchas de las EFS de laregión (Cámara de Cuentas de República Domi-nicana; Contraloría General de la República delPerú; Contraloría General de la República Boliva-riana de Venezuela; Tribunal de Cuentas de laUnión de Brasil; Auditoría Superior de la Federa-ción de México, Contraloría de Cuentas de Gua-temala; Corte de Cuentas de El Salvador; Tribu-nal Superior de Cuentas de Honduras,Contraloría General de la República de Nicara-gua y Contraloría General de la República dePanamá).

Además, existen algunos pocos países de laregión en que las EFS tienen la potestad ellasmismas de encargarse de instruir sumarios enlos que se respete el debido proceso y el dere-cho de defensa de los funcionarios encausados,con la consecuencia de que en caso de serhallados culpables se exponen a una sanciónno sólo de multa, sino incluso que puede llevar

a su destitución sin responsabilidad patronal, locual opera como un mecanismo disuasorioimportante.

Se trata de países como Costa Rica, Perú, ElSalvador y Chile, aún y cuando éste último sólopuede hacerlo en materia de irregularidades porel uso de vehículos oficiales. También es el casoNicaragua y Ecuador en donde sólo opera de for-ma subsidiaria, en supuestos en que el titular dela entidad no accione los procedimientos de res-ponsabilidad disciplinaria y civil que la Contralo-ría les indique, en cuyo caso interviene la EFS enforma subsidiaria.

Este tipo de potestades sancionatorias encabeza de una EFS adquiere una especial rele-vancia en la época actual, por cuanto hoy en díaexiste una fuerte tendencia mundial para avanzaren el tema de “buen gobierno”, el cual no está

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La potestad sancionatoria de la Contraloría General dela República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

2 Advierto que no comparto la tesis de que la responsabilidad civil tenga una naturaleza sancionatoria, ya que para los efec-tos de la función de vigilancia hacendaria de las EFS su fundamento estriba más bien en el derecho de la administración deque se le repare o indemnice por cualquier daño o menoscabo ilícito a su esfera patrimonial.

Las instituciones coloniales dela residencia y la visita,propias de las leyes de indiase incluso de la Constitución deCádiz –artículo 261.6– teníanconsecuencias no sólo a nivelde multas pecuniarias, sinotambién asociadas a laimposición de sanciones deinhabilitación temporal oincluso perpetua en casosextremos. Hoy en día laspenas perpetúas estánproscritas de la mayoría de losordenamientos jurídicos

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restringido al estricto apego al bloque de legali-dad y al correcto manejo financiero contable.

Modernamente un buen gobierno o una bue-na administración se extiende además al desa-rrollo de una gestión pública bien planificada–con objetivos, metas e indicadores medibles–,transparente, ágil, eficiente, proba, orientada aresultados de calidad, de impacto y que haganprevalecer el interés público, ambientalmentesostenible, cada vez más abierta a la participa-ción, escrutinio y control ciudadano, con evalua-ciones independientes, rendición de cuentas, yde ello puede deriva una eventual responsabili-zación por el incumplimiento de esos estándaresde buen gobierno, puesto que, la confianzapública, la credibilidad y la legitimidad de las ins-tituciones democráticas puede disminuir en vezde crecer.

Además, en algunos pocos países de laregión (por ejemplo Venezuela, Brasil y CostaRica) existe la posibilidad de que la propia EFS–no otra entidad pública– sea la que impongauna sanción consistente en una prohibición deingresar o reingresar a la función pública por unperíodo determinado de años, medida que sinduda tiene un tiene claro carácter preventivopara alejar por algún tiempo de la función públi-ca a los infractores.

Incluso hay países como Colombia en los quese establece que mientras la persona no cance-le la responsabilidad contable que se le hadeclarado, o no presente, por ejemplo, la decla-ración de situación patrimonial –como sucede enCosta Rica–, la ley considera a esa persona ini-dóneo e impedida para ocupar cargos públicoshasta que no satisfaga la obligación pecuniaria,pero debemos aclarar que esa limitación tendríalos mismos efectos de una sanción, pero noconstituye jurídicamente una sanción.

No puede dejar de señalarse como una limita-ción en este campo, el hecho de que los audito-res por lo general no están preparados para serllamados a comparecer en procedimientos disci-plinarios o judiciales para que den cuenta de sus

informes, hallazgos y evidencias, de manera quees una obligación de las EFS brindar el soporte yla asesoría jurídica que ese tipo de participacio-nes procesales demanda, a fin de contribuir albuen éxito de esos procesos y a la credibilidaddel sistema represivo, luchando coordinadamen-te en contra de la corrupción y de la impunidad.

Finalmente cabe mencionar el caso de lasdeclaraciones de situación patrimonial, el cual esun mecanismo de control del enriquecimiento ilíci-to de los funcionarios públicos, previsto en lasleyes anticorrupción de los países americanos asícomo en la Convención Interamericana contra lacorrupción, adoptada en Caracas en el año 1996.

La referencia a la declaración jurada de situa-ción patrimonial es relevante por cuanto la custo-dia y administración de dichas declaraciones enla mayoría de nuestros países ha sido encomen-dada por el legislador a la EFS, y existen sancio-nes aplicables a los funcionarios que incumplancon los deberes asociados a esa obligación,sanciones administrativas que en muchas legis-laciones pueden ser aplicadas directamente porlas EFS.

MARCO ESPECIFICOLa Contraloría General de la República de

Costa Rica posee como una de las peculiarida-des de su mandato fiscalizador la atribución de“instruir sumarios administrativos” (artículo 22 dela Ley 7428 de 7 de setiembre de 1994)3, para locual su ley orgánica posee un capítulo completo–el V– dedicado al régimen de sanciones y res-ponsabilidades, con dos secciones, una dedica-da a aspectos sustanciales y procesales de lassanciones administrativas y otra sección que seocupa de la responsabilidad civil.

Nos interesa referirnos al tema de las respon-sabilidades sancionatorias y no a las responsabi-lidades meramente civiles, ya que éstas últimasno son una derivación de potestades sancionato-rias sino que tienen una naturaleza meramentereparatoria o indemnizatoria de un daño omenoscabo ilícito a la hacienda pública.

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la República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

3 Antes de la Ley Orgánica de 2004 el quehacer contralor se regulaba por la Ley No.1252 de 23 de diciembre de 1950, en lacual existían algunas pocas disposiciones para instruir sumarios y solicitar la aplicación de sanciones disciplinarias, lo cual fuediscrecional del jerarca de la entidad respectiva hasta que adquirió un carácter obligatorio en materia de infracciones finan-cieras a partir del año 1976, año en que se introdujo una reforma a la Ley de Administración Financiera vigente en ese enton-ces.

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En ese sentido la experiencia histórica acu-mulada por la Contraloría General hasta media-dos de los años noventa del siglo XX fue la dehaberse “enfrentado en varias oportunidadescon Administraciones reacias a acatar los reque-rimientos de destitución o a decretar la iniciaciónde nuevas investigaciones sobre lo ya estudiado,sin mencionar los casos en que para obviar laaplicación de la sanción respectiva, se trasladaal funcionario a otro puesto, se le reengancha denuevo, o bien, se inicia un procedimiento admi-nistrativo pobremente instruido, con el fin de cre-ar el marco propicio para una resolución absolu-toria No se consideran en ese caso losproblemas de prescripción4, y al tratarse deinfracciones al ordenamiento financiero, se tornaen una defensa de fácil declaración por el régi-men jurídico con que contamos” (Gamboa: 51).

Reflexiones como las arriba transcritas sinduda sirvieron al legislador del año 1994 paraaprobar una nueva Ley Orgánica que, entre otrascaracterísticas, reforzara las potestades sancio-natorias del órgano contralor, mediante la inclu-sión de todo un capítulo de regulaciones en estamateria, según antes indicábamos, bajo la obser-vancia de los principios constitucionales relativosal debido proceso y al derecho de defensa.

El debido proceso y al derecho de defensafueron reforzados en su estricta aplicación a todoel ámbito de la administración pública –y el órga-no contralor no fue la excepción– a partir de lacreación de la Sala Constitucional –en adelanteSC– a finales del año 1989, a partir de una juris-prudencia relativa al derecho de defensa y aldebido proceso como derechos fundamentales(resoluciones 15-1990 y 1739-1992), dado que elrequerimiento contralor perdió su eficacia auto-mática y quedó sujeto a un procedimiento quedebería llevar la Administración para salvaguar-dar los mencionados principios constitucionalesde previo a tomar una decisión en materia disci-plinaria.

En efecto, con la entrada en vigencia de lanueva Ley Orgánica del año 1994 –aún vigente ala fecha– la Contraloría General de la Repúblicafue dotada por el legislador de potestades de tra-mitar por sí y ante sí procedimientos administrati-vos con todas las garantías procesales, en losque se diluciden eventuales responsabilidadessancionatorias y responsabilidades civiles enque puedan incurrir servidores y demás sujetospasivos –que pueden ser sujetos privados quegestionan fondos públicos– por infracciones alordenamiento de control y fiscalización superiorde la hacienda pública y/o por daño a la hacien-da pública. Lo anterior, sin perjuicio de la compe-tencia concurrente que en ese sentido mantienenlas propias Administraciones Públicas parahacer lo propio con sus funcionarios, competen-cia que cuando el asunto es meramente laboralsí es exclusiva de la respectiva entidad pública.

La Ley Orgánica le confirió a la ContraloríaGeneral de la República la posibilidad de regla-mentar los aspectos procesales del caso, para lo

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La potestad sancionatoria de la Contraloría General dela República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

Contraloría General de República de Costa Rica.

4 Como veremos más adelante, el régimen de prescripción de la imposición de sanciones disciplinarias antes del año 1994era muy fugaz, ya que era el establecido en el artículo 603 del Código de Trabajo, el cual es de tan sólo un mes desde que seprodujeron los hechos o desde que fueron puestos en conocimiento del patrono.

Page 23: Revista CEDDET - 2010 - 1º Semestre - Fiscalización - n5

cual se emitió un Reglamento de ProcedimientosAdministrativos, que rige en detalle esta materiatan especializada.

La potestad sancionatoria del órgano contralorha superado el test de compatibilidad constitucio-nal, por considerar la SC que esa potestad no esmeramente disciplinaria de tipo jerárquico propiade una relación de sujeción especial, sino que esde índole sancionatoria, en el tanto opera comouna manifestación esencial e inseparable de lacompetencia o función de control constitucional-mente asignada a la Contraloría General de laRepública (SC resoluciones 16-1995 y 13140-2003) la cual no debe ser menguada en la efecti-vidad de la vigilancia de la hacienda pública (artí-culo 183 constitucional y 10 de la Ley Orgánica).

Se considera que esa potestad sancionadoraen cabeza de la Contraloría General subsiste aúnen el supuesto de que el legislador no la desarro-llara en específico, en razón de que deriva direc-tamente de la Constitución, lo que significa queen modo alguno esté más allá de sus funcionesya que se estima que responde al interés delbuen funcionamiento de los servicios y depen-dencias administrativas (SC resoluciones 3607-1994 y 4835-2001), hoy en día consideradocomo un derecho fundamental (SC resoluciones5207-2004 y 7532-2004).

Por lo general, los casos surgen de auditoriasprogramadas o denuncias recibidas en el órganocontralor, siendo documentados en un informedenominado “Relación de Hechos”, el cual esrealizado conforme a una normativa expresa queregula su formato, contenidos, probanzas, etc.,elaborado por la División de Fiscalización Opera-tiva y Evaluativa, el cual puede ser remitido a laAdministración respectiva o a la División Jurídicadel órgano contralor, para la apertura del proce-dimiento sancionador del caso.

En la práctica, cuando los presuntos involu-crados en irregulares administrativas son man-dos medios, profesionales y otros funcionarios demenor rango, la Contraloría General le gira unadisposición u orden al jerarca respectivo paraque sea el sujeto pasivo el que trámite el proce-dimiento disciplinario, reservándose la Contralo-ría General la facultad de apersonarse al proce-dimiento para asegurarse de su normaldesarrollo, ofreciendo prueba, rebatiendo argu-mentos, haciendo uso de los medios de impug-

nación, etc. como una parte más que intervienebajo una modalidad de legitimación institucionalen aras de la tutela y protección de los interesesde la hacienda pública.

No obstante, en el caso de los altos directivosy gerentes generales, al no tener éstos superio-res jerárquicos dentro de la institución, no cabepensar que sea lógico y conveniente que resuel-van sobre si abrir o no un procedimiento solicita-do contra ellos mismos y mucho menos dictar elacto final, por lo cual la Contraloría General de laRepública, como órgano externo e independien-te, es quien abre y le tramita el expediente san-cionatorio en audiencia oral y pública, asumien-do un rol de primer orden para garantizar dequienes ocupan esos cargos el apego a la lega-lidad y a la moralidad administrativa vinculadas alas normas del ordenamiento de control y fiscali-zación superior de la hacienda pública.

En tales casos, existe un órgano colegiadocompuesto por tres gerentes de la División Jurí-dica de la Contraloría General de la Repúblicaque tienen tanto la función de instruir el expe-diente –conforme al debido proceso y el derechode defensa–, adoptar las medidas cautelaresque estimen pertinentes así como adoptar el actofinal que corresponda –sancionatorio o absoluto-rio–, resolución que puede ser apelada ante elDespacho de la Contralora General.

Además, si el caso posteriormente puede serllevado por los afectados a estrados judiciales, la

PANORÁMICA REI EN FISCALIZACIÓN 23La potestad sancionatoria de la Contraloría General de

la República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

Para algunos una actuacióneficaz de la EFS suele requerirde potestades sancionatoriasen cabeza de la propia EFS yno solo de los sujetos pasivos.Sin embargo, para otros esosignifica un recargo excesivoen sus funciones ¿Ud. quéopina?

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Contraloría General de la República cuenta conlegitimación procesal para apersonarse al proce-so y defender la justicia de las decisiones sancio-natorias adoptadas.

Por otra parte, es importante señalar quecuando la propia administración es la que trami-ta un procedimiento disciplinario a uno de susfuncionarios, en caso de que se tome la decisiónde despedirlo y la falta atribuida esté relacionadacon el ordenamiento de control y fiscalización dela hacienda pública y/o la conducta del mismohaya ocasionado un daño a la hacienda pública,la Ley Orgánica de la Contraloría General de laRepública en su ordinal 72 establece la posibili-dad de aplicar una sanción de prohibición deingreso o reingreso en cargos de la haciendapública por un lapso de 2 a 8 años, para lo cualdebe tramitarse por parte de la Contraloría Gene-ral de la República un procedimiento de previo aimponer esa sanción5.

La SC también ha considerado apegado alDerecho de la Constitución el contenido y alcan-ces de ese numeral 72 pese a ser aplicado por laContraloría y no por un tribunal de la esfera judi-cial, en razón de tratarse de una inidoneidadtemporal y no permanente para ejercer un cargode la hacienda pública, la cual constituye unalimitación constitucionalmente lícita (SC resolu-ciones 5424-2002 y 5262-2003), que asegurauna protección preventiva de nuevos nombra-mientos en los que puedan eventualmente pro-ducirse nuevos desafueros en contra del erario.

Existe también un régimen de prescripcióndiferenciado, ya que las faltas meramente labora-les prescriben dentro del mes siguiente a quefueron conocidos o producidos los hechos –artí-culo 603 del Código de Trabajo–, mientras quelas faltas al ordenamiento de control y fiscaliza-ción superior de la hacienda pública prescribenen cinco años, contados a partir de su ocurren-cia cuando el hecho es público y notorio, y cuan-do no lo es el plazo corre a partir de que seaconocido, todo conforme al artículo 71 de la Ley

Orgánica de la Contraloría General de la Repúbli-ca, régimen diferenciado cuya compatibilidadcon la Constitución también ha sido declaradapor la Sala Constitucional (SC resoluciones 6750-1997 y 4367-2003).

La introducción de éste régimen por la LeyOrgánica de 1994 ha sido un instrumento jurídicode primer orden para combatir la impunidad y lacorrupción, ya que no es fácil que una responsa-bilidad sancionatoria prescriba, como sucedíaantes de esa ley.

Por otra parte debe resaltarse que, al contra-rio de lo que ocurre en la gran mayoría de EFS dela región, la Contraloría General de la Repúblicacostarricense no posee a las multas dentro del

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La potestad sancionatoria de la Contraloría General dela República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

5 En el sistema costarricense este tipo de sanción sólo es aplicable para la designación en cargos que no sean de elecciónpopular, ya que el Tribunal Supremo de Elecciones estima que no es aplicable a la postulación y elección a ese tipo de car-gos por ser una limitación a un derecho fundamental, criterio no compartido por el órgano contralor. Caso distinto a lo que ocu-rre en Venezuela en donde sí funciona perfectamente, dando que ese país la sanción de inhabilitación impuesta por la Contra-loría General es respetada por las autoridades electorales, de modo que se entiende que una vez concluido el período para elcual el funcionario fue electo, no es jurídicamente procedente una postulación posterior durante el lapso de vigencia de esasanción.

Corte Suprema de Justicia de Costa Rica

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elenco de sanciones a imponer, lo cual es unvacío que debería ser llenado por el legislador,ya que cuando el bolsillo del funcionario puedeser tocado, éste naturalmente estará más anuen-te a colaborar en la fiscalización y en sus alcan-ces.

Finalmente, a efectos de dar la debida publi-cidad sobre los funcionarios sancionados, lapágina web de la Contraloría General de la Repú-blica posee un sistema de información consulta-ble por Internet denominado SIRSA, mediante elcual todas las administraciones públicas o cual-quier interesado pueda revisar la información dis-ponible para los efectos que estimen pertinentes.

CONCLUSIONES1. Las semejanzas y diferencias típicas del

modelo de EFS anglosajón con respecto al conti-nental europeo, estriban en que el mandato delas primeras está circunscrito a la potestad fisca-lizadora, mientras que el mandato de las segun-das se combina con el ejercicio de potestadesjurisdiccionales en materia de depuración de res-ponsabilidades contables.

2. La experiencia de las EFS de la AméricaLatina denota el desarrollo de un modelo mixto,que combina la potestad fiscalizadora con lajurisdiccional contable, aún y cuando en el casode ésta última hay países en donde no necesa-riamente su mandato es jurisdiccional sino mera-mente administrativo, y en tales casos, la depu-ración de responsabilidades posee un espectromás amplio puesto que no se distingue entre res-ponsabilidad contable y civil, sino que la primeraqueda subsumida en la segunda.

3. Otro aspecto peculiar de las EFS de laregión latinoamericana estriba en que su manda-to se ha visto reforzado por el ejercicio de potes-tades sancionatorias, que se manifiesta en lamayoría de los casos en la posibilidad de aplica-ción de sanciones pecuniarias (multas), sea porfaltas de carácter adjetivo o por faltas de carác-ter sustancial.

4. Existen algunas pocas EFS, con otro tipode potestades sancionadoras no pecuniarias,aplicables previo procedimiento con las garantí-as de derecho de defensa, la cual según el paíspuede operar en forma concurrente con la de laadministración o de manera subsidiaria cuandoésta no actúa.

5. En el caso de la EFS de Costa Rica, su leyorgánica le faculta para que una vez tramitado eldebido proceso y conferido el derecho de defen-sa al encausado, emitan una “recomendaciónvinculante” al jerarca del funcionario infractor, aefectos de que le aplique una sanción adminis-trativa –desde amonestación hasta el despido–,así como también en casos graves puede adicio-nalmente y de forma directa sancionar al encau-sado con una prohibición de ingreso o reingresoa cargos de la hacienda pública, por un lapso de2 hasta 8 años, sanciones que están incorpora-das en una bases de datos a la que se puedeacceder por internet.

6. La potestad sancionadora de la EFS costa-rricense le permite abrirle un procedimientoadministrativo sancionador a los funcionarios quedesobedezcan una orden impartida por la Con-traloría General, siempre que de previo esaorden haya sido reiterada por única vez. Dichaorden puede consistir por ejemplo en una solici-tud de información o de acceso a la misma, el

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la República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

Templo de San Isidro Labrador

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requerir el cumplimiento de una disposición obli-gatoria incorporada en un informe de auditoría oel incumplimiento por parte de un jerarca de unarecomendación de sanción vinculantemente quele fue girada por el órgano contralor entre otras.

7. La potestad sancionadora de la EFS costa-rricense le permite abrirle un procedimientoadministrativo sancionador a solicitud del órganocontralor a los funcionarios que han sido negli-gentes en ejercer la potestad disciplinaria por fal-tas a la hacienda pública, como producto de pro-cedimientos internos infructuosos, por acaecer laprescripción, la caducidad u otros motivos nodebidamente motivados de exoneración de res-ponsabilidad.

8. La potestad sancionadora de la EFS costa-rricense se ha fortalecido no solo a partir de lascompetencias legales que se le han conferido,sino también por haber superado en múltiplesocasiones distintos cuestionamientos a lo largode casi 20 años, el examen de constitucionalidadpracticado por el Tribunal Constitucional.

9. La Contraloría General de la Repúblicacostarricense pese a sus amplias potestadessancionatorias, carece de la facultad de imponera los infractores del ordenamiento hacendario

sanciones pecuniarias consistentes en multas,motivo por el cual sería importante plantearle alParlamento un proyecto de reforma a la LeyOrgánica que le adicione esa facultad para com-binarla en forma escalonada con el resto de san-ciones, a fin de mejorar la efectividad de su que-hacer.

10. Vale la pena que las EFS de la región seplanteen seriamente la posibilidad de luchar porcontar con potestades sancionatorias, así comonormas especiales de prescripción y sanción–pecuniaria y no pecuniaria–, por tratarse de unmecanismo jurídico e institucional que acompañaa la fiscalización y le proporciona mayor contun-dencia, credibilidad y eficacia de cara a su labory a la ciudadanía, la cual muchas veces lamentala inoperancia y la impunidad que lastimosamen-te suelen no ser escasas en nuestros países.

BIBLIOGRAFIA:— GAMBOA CHAVERRI, ROBERTO. La

potestad sancionatoria de la Contraloría Generalde la República. Revista de Fiscalización y Ges-tión Pública. Vol.1. Año, 1, 1994.

— Legislaciones de las EFS accesadas en lasrespectivas páginas web institucionales.

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La potestad sancionatoria de la Contraloría General dela República costarricense y sus peculiaridades.Jimmy Bolaños Gonzalez

Teatro Nacional. Costa Rica

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REI EN FISCALIZACIÓN 27

Artículo

Papel de las EFS en la lucha contra la corrupcion.Medidas preventivas

CR. HUGO RODOLFO JENSEN

Jefe de Area Administración Central.Cuerpo de Auditores.Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos

PALABRAS CLAVE

Palabras Clave: Corrupción, Convención Naciones Unidas e Intera-mericana contra la Corrupción, Medidas Preventivas, EFS

RESUMEN ANALÍTICO

En el presente trabajo, a modo de introducción, se aborda el temade la corrupción, flagelo que azota a la mayoría de los países, y que noestá solo limitado a los que se encuentran en vías desarrollo.

En primer lugar, se define a la misma y se presentan las conductascorruptas, a través de su tipificación penal.

Se analizan las medidas previstas para su prevención y persecu-ción, haciendo hincapié en las primeras, tomando como base para ellosla Convención de las Naciones Unidas e Interamericana contra laCorrupción.

Por último, se considera el papel que les cabe a las EFS en estalucha, proponiendo medidas concretas en las que estas pueden enfo-car su actuación, concluyendo que el desafío está planteado, confian-do que las EFS estén a la altura de las circunstancias.

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INTRODUCCIÓN

Concepto de CorrupciónLa organización Transparencia Internacional

define corrupción como el mal uso del poderencomendado para obtener beneficios particula-res.

Conductas corruptas más comunes y su tipificaciónen el Código Penal

Para saber de que estamos hablando, cuandoutilizamos la palabra corrupción, debemos seña-lar que los actos de corrupción persiguen unbeneficio directo o indirecto para el funcionarioque interviene. Asimismo, que en la mayoría delos casos, constituyen delitos penales, de acuer-do al sistema legal vigente en cada Estado. Porello, efectuando el enfoque de esta cuestión des-de el Derecho Penal, los tipos más comunes deconductas corruptas están encuadrados en lossiguientes delitos:

a) Cohecho: Es la entrega y recepción dedinero u otro beneficio a un funcionario público acambio de que este realice una determinadaconducta a favor de la persona que le entrega eldinero o beneficio.

b) Exacciones ilegales y Concusión: Es cuan-do un particular es forzado por un funcionariopúblico a entregarle dinero que no está legalmen-te obligado a entregar. Si el funcionario convierteel producto de las exacciones en provecho parti-cular, se trata de concusión.

c) Peculado: Se produce cuando un funciona-rio público, al que se le ha confiado la administra-ción, percepción o custodia de caudales o efec-tos del Estado los sustrae de la esfera pública ylos desvía en su provecho o de terceros.

d) Defraudación y Fraude en Perjuicio de laAdministración Pública: La defraudación es unalesión patrimonial que comete un sujeto al des-plazar, a su favor, bienes del patrimonio público.Quien comete ese delito puede inducir al dueñode los bienes a cometer un error o bien puedeaprovecharse de un error cometido por el dueñoo un tercero Los actos de fraude son accionestendientes a simular hechos falsos, disimular losverdaderos o falsear, de cualquier modo, la ver-dad.

e) Trafico de influencias: Consiste tanto ensolicitar como en recibir dinero o algún otro bene-

ficio, para influir indebidamente ante un funciona-rio público para que este haga, retarde o deje dehacer algo relativo a sus funciones.

COMBATE DE LA CORRUPCIÓNPara combatir la corrupción hay que adoptar

medidas, tanto preventivas como punitivas. Através de mi experiencia profesional en la esfe-ra del control gubernamental, y de la opinión deespecialistas en la materia, estoy convencidoque es mucho más útil tratar de evitar loshechos de corrupción, que perseguirlos unavez detectadas estas conductas. Es muy difícil,al menos en el sistema penal vigente en Argen-tina, que los culpables de hechos de corrup-ción sean condenados y más aún, que el dine-ro sea recuperado.

De acuerdo a una nota del Diario La Naciónde Buenos Aires, de fecha 09/12/2009, entre1980 y 2007, el Estado Argentino perdió 13.000millones de U$S, por la corrupción de sus funcio-narios. Esa cifra es el equivalente a dos veces elpago de intereses de la deuda pública externa einterna de la Argentina o el 18% del presupuestonacional de 2010. Los 13.000 millones de dólaresque se fueron por casos de corrupción surgen deun estudio realizado por el Cipce, una ONGargentina que hizo un seguimiento de 750 causasde corrupción en el Estado. Allí se tuvo en cuen-ta también que en los últimos 25 años los jueces

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federales sólo condenaron el 5% de los delitoseconómicos que investigan

Medidas PreventivasPara prevenir la corrupción existe una serie de

mecanismos y políticas, las que han sido plasma-das tanto en la Convención de las Naciones Uni-das contra la Corrupción, como en la ConvenciónInteramericana contra la Corrupción, de la Orga-nización de los Estados Americanos.

Convención Interamericana contra la Corrupción

La CICC (en su sigla abreviada) fue adoptadael 29 de marzo de 1996 en Caracas, Venezuela yfirmada por 33 países de América. Su entrada envigencia es a partir del 06/03/1997.

La Argentina ha firmado y ratificado la con-vención, por medio de la Ley 24.759 (publicadaen Boletín Oficial el 17 de enero de 1997). El 9 deoctubre de 1997, el Poder Ejecutivo Nacionaldepositó el instrumento en la Secretaría Generalde la OEA. De esta manera, la convención, entróen vigencia el 7 de noviembre de 1997.

Dentro de los cursos de acción propuestos alos países signatarios de la Convención, detalla-dos en el artículo III Medidas Preventivas, seencuentran las siguientes:

a) Adoptar medidas legislativas y administrati-vas apropiadas, para aumentar la transparencia

respecto de la financiación de candidaturas acargos públicos electivos y, cuando proceda,respecto de la financiación de los partidos políti-cos.

b) Adoptar sistemas destinados a promover latransparencia y a prevenir conflictos de intereses,o a mantener y fortalecer dichos sistemas.

c) Promover la integridad, la honestidad y laresponsabilidad entre sus Funcionarios públicos.Para ello, aplicarán códigos o normas de con-ducta para el correcto, honorable y debido cum-plimiento de las funciones públicas.

d) Establecer medidas y sistemas para facili-tar que los funcionarios públicos denuncien todoacto de corrupción a las autoridades competen-tes cuando tengan conocimiento de ellos en elejercicio de sus funciones.

e) Establecer medidas y sistemas para exigira los funcionarios públicos que hagan declara-ciones a las autoridades competentes en rela-ción, entre otras cosas, con sus actividadesexternas y con empleos, inversiones, activos yregalos o beneficios importantes que puedan darlugar a un conflicto de intereses respecto de susatribuciones como funcionarios públicos.

f) Adoptarán medidas disciplinarias o de otraíndole contra todo funcionario público que trans-greda los códigos o normas establecidos de con-formidad con el presente artículo.

g) Adoptarán las medidas necesarias paraestablecer sistemas apropiados de contrataciónpública, basados en la transparencia, la compe-tencia y criterios objetivos de adopción de deci-siones, que sean eficaces, entre otras cosas,para prevenir la corrupción. Esos sistemas, encuya aplicación se podrán tener en cuenta valo-res mínimos apropiados, deberán abordar, entreotras cosas: • La difusión pública de información relativa a

procedimientos de contratación pública ycontratos, incluida información sobre licitacio-nes e información pertinente u oportuna sobrela adjudicación de contratos, a fin de que loslicitadores potenciales dispongan de tiemposuficiente para preparar y presentar sus ofer-tas;

• La formulación previa de las condiciones departicipación, incluidos criterios de seleccióny adjudicación y reglas de licitación, así comosu publicación;

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Poder Judicial provincia de Entre Rios, Argentina

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• La aplicación de criterios objetivos y predeter-minados para la adopción de decisionessobre contratación pública a fin de facilitar laulterior verificación de la aplicación correctade las reglas o procedimientos;

• Un mecanismo eficaz de examen interno,incluido un sistema eficaz de apelación, paragarantizar recursos y soluciones legales en elcaso de que no se respeten las reglas o losprocedimientos establecidos conforme al pre-sente párrafo;

• La adopción de medidas para reglamentar lascuestiones relativas al personal encargado dela contratación pública, en particular declara-ciones de interés respecto de determinadascontrataciones públicas, procedimientos depreselección y requisitos de capacitación.

h) Promoverán la transparencia y la obliga-ción de rendir cuentas en la gestión de la hacien-da pública. Esas medidas abarcarán, entre otrascosas: • Procedimientos para la aprobación del presu-

puesto nacional; • La presentación oportuna de información

sobre gastos e ingresos; • Un sistema de normas de contabilidad y audi-

toria, así como la supervisión correspondien-te;

• Sistemas eficaces y eficientes de gestión deriesgos y control interno; y

• Cuando proceda, la adopción de medidascorrectivas en caso de incumplimiento de losrequisitos establecidos en el presente párrafo.

i) Adoptarán las medidas que sean necesariasen los ámbitos civil y administrativo para preservarla integridad de los libros y registros contables,estados financieros u otros documentos relaciona-dos con los gastos e ingresos públicos y para pre-venir la falsificación de esos documentos.

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

Fue adoptada el 31 de octubre de 2003 por laAsamblea General de las Naciones Unidas enNueva York y entró en vigencia el 14 de diciem-bre del año 2005. Hasta el momento ha sido fir-mada por 140 Estados y ratificada por 126 Esta-dos Parte.

La Argentina, uno de los países firmantes dela CNUCC, ratifica la misma a través de la apro-bación, por parte del Congreso de la Nación, dela Ley N° 26.097 (publicada en el Boletín Oficialel 9 de junio de 2006). De este modo, Argentinaademás de reconocer la existencia de esta con-vención, la incorpora a su sistema normativo.

Las políticas para prevenir la corrupción estánincluidas en el capítulo II, artículos 5 a 14, abar-cando los siguientes tópicos: Políticas y prácticasde prevención de la corrupción, Órgano u órga-nos de prevención de la corrupción, Sector públi-co, Códigos de conducta para funcionarios públi-cos, Contratación pública y gestión de lahacienda pública, Información pública, Medidasrelativas al poder judicial y al ministerio público,Sector privado, Participación de la sociedad,Medidas para prevenir el blanqueo de dinero.

A continuación detallaré las medidas pro-puestas que tienen relación con el presente tra-bajo:

a) Sector público 1. Procurarán adoptar sistemas de convocato-

ria, contratación, retención, promoción y jubila-ción de empleados públicos y, cuando proceda,de otros funcionarios públicos no elegidos, omantener y fortalecer dichos sistemas.

2. Aumentarán la transparencia respecto de lafinanciación de candidaturas a cargos públicos

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electivos y, cuando proceda, respecto de lafinanciación de los partidos políticos.

3. Adoptarán sistemas destinados a promoverla transparencia y a prevenir conflictos de intere-ses, o a mantener y fortalecer dichos sistemas.

b) Códigos de conducta para funcionarios públicos

1. Con objeto de combatir la corrupción, pro-moverá, entre otras cosas, la integridad, lahonestidad y la responsabilidad entre sus funcio-narios públicos.

2. Procurarán aplicar, en sus propios ordena-mientos institucionales y jurídicos, códigos o nor-mas de conducta para el correcto, honorable ydebido cumplimiento de las funciones públicas.

3. Considerarán la posibilidad de establecermedidas y sistemas para facilitar que los funcio-narios públicos denuncien todo acto de corrup-ción a las autoridades competentes cuando ten-gan conocimiento de ellos en el ejercicio de susfunciones.

4. Establecerán medidas y sistemas para exi-gir a los funcionarios públicos que hagan decla-raciones a las autoridades competentes en rela-ción, entre otras cosas, con sus actividadesexternas y con empleos, inversiones, activos yregalos o beneficios importantes que puedan darlugar a un conflicto de intereses respecto de susatribuciones como funcionarios públicos.

5. Aplicarán medidas disciplinarias o de otraíndole contra todo funcionario público que trans-greda los códigos o normas establecidos de con-formidad con el presente artículo.

c) Contratación pública y gestión de la haciendapública

1. Adoptarán las medidas necesarias paraestablecer sistemas apropiados de contrataciónpública, basados en la transparencia, la compe-tencia y criterios objetivos de adopción de deci-siones, que sean eficaces, entre otras cosas,para prevenir la corrupción. Esos sistemas, encuya aplicación se podrán tener en cuenta valo-res mínimos apropiados, deberán abordar, entreotras cosas:• La difusión pública de información relativa a

procedimientos de contratación pública y con-tratos, incluida información sobre licitaciones einformación pertinente u oportuna sobre laadjudicación de contratos, a fin de que los lici-tadores potenciales dispongan de tiempo sufi-ciente para preparar y presentar sus ofertas;

• La formulación previa de las condiciones departicipación, incluidos criterios de seleccióny adjudicación y reglas de licitación, así comosu publicación;

• La aplicación de criterios objetivos y predeter-minados para la adopción de decisionessobre contratación pública a fin de facilitar laulterior verificación de la aplicación correctade las reglas o procedimientos;

• Un mecanismo eficaz de examen interno,incluido un sistema eficaz de apelación, paragarantizar recursos y soluciones legales en elcaso de que no se respeten las reglas o losprocedimientos establecidos conforme al pre-sente párrafo;

• Cuando proceda, la adopción de medidaspara reglamentar las cuestiones relativas alpersonal encargado de la contratación públi-ca, en particular declaraciones de interés res-pecto de determinadas contrataciones públi-cas, procedimientos de preselección yrequisitos de capacitación.

2. Adoptarán medidas apropiadas para pro-mover la transparencia y la obligación de rendircuentas en la gestión de la hacienda pública,tales como:

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Poder Ejecutivo provincia de Entre Rios, Argentina

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CR. HUGO RODOLFO JENSEN32 REI EN FISCALIZACIÓN

• Procedimientos para la aprobación del presu-puesto nacional;

• La presentación oportuna de informaciónsobre gastos e ingresos;

• Un sistema de normas de contabilidad y audi-toría, así como la supervisión correspondiente;

• Sistemas eficaces y eficientes de gestión deriesgos y control interno;

• Cuando proceda, la adopción de medidascorrectivas en caso de incumplimiento de losrequisitos establecidos en el presente párrafo.

3. Adoptarán las medidas que sean necesa-rias en los ámbitos civil y administrativo para pre-servar la integridad de los libros y registros con-tables, estados financieros u otros documentosrelacionados con los gastos e ingresos públicosy para prevenir la falsificación de esos documen-tos.

Papel de las EFS en la lucha contra la corrupciónEstoy convencido que las EFS están llamadas

a ocupar un lugar preponderante en la lucha con-tra la corrupción, sobre todo en lo que se refierea la prevención de la misma, sin dejar de consi-derar que esta problemática excede la actuaciónde un solo Organismo.

Tal como surge de las medidas preventivasque se proponen a los Estados signatarios deambas convenciones internacionales, todas ellasdeben integrar su ordenamiento jurídico. Por ello,teniendo en cuenta que las EFS, en el peor de loscasos, tienen todas como mínimo competenciapara efectuar control de legalidad (auditoria decumplimiento), todas las cuestiones que se pro-ponen caen dentro del ámbito de su control y esallí donde deben enfocar su accionar.

Sin pretender agotar todas las cuestiones pro-puestas, las EFS podrían encargarse, entre otrascuestiones, de:

a) Llevar el registro y seguimiento de lasdeclaraciones juradas patrimoniales de los fun-cionarios, e intimarlos, cuando se detectaransituaciones irregulares.

b) Auditar la contabilidad de los partidos polí-ticos, a efectos de verificar el cumplimiento de lalegislación vigente en materia de aportes partida-rios.

c) Verificar el cumplimiento de la normativarelacionada con los códigos de ética para los

funcionarios públicos y la prevención de conflic-tos de intereses, velando por el cumplimiento dela legislación en materia de prohibiciones o perí-odos de carencia para el desempeño en activida-des de la función pública.

d) Instrumentar procedimientos para el segui-miento de denuncias, que pueden presentar losciudadanos, aún de forma anónima.

e) Analizar la legislación vigente en materia decontrataciones, y hacer las recomendaciones vin-culantes que surjan, si estas se contraponen a lasrecomendaciones referidas en ambas Conven-ciones en lo que respecta a la transparencia,competencia y criterios de adopción de decisio-nes en los procesos de compras.

f) Dentro del control de legalidad, verificar laaprobación del presupuesto nacional en los pla-zos vigentes, el seguimiento de la presentaciónoportuna de información sobre gastos e ingresos,el análisis del sistema de normas de contabilidady auditoria, así como la supervisión correspon-diente, relevar los sistemas de gestión de riesgosy control interno, proponiendo las medidascorrectivas.

CONCLUSIÓNComo surge con claridad de todo lo señalado,

existen suficientes mecanismos para prevenir la

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Universidad Católica Argentina

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CR. HUGO RODOLFO JENSEN REI EN FISCALIZACIÓN 33

corrupción, los que constan en las Convencionesde las Naciones Unidas e Interamericana contrala Corrupción, que fueron analizadas. No obstan-te ello, al menos en Argentina, su aplicación noha dado el fruto esperado. Sin embargo, el desa-fío está planteado y creo que las EFS debentomar partido en este escenario, por una parte,conociendo y divulgando el contenido de estosinstrumentos. Por otro lado, incentivando a supersonal para que, con verdadera vocación, sepongan a la altura de los reclamos de una socie-dad que está descreída del accionar de sus Ins-tituciones.

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La

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Paraná, vista desde el río

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34 REI EN FISCALIZACIÓN

Firma invitada

FERNANDO ROBERTO

LENARDÓN

Auditor del Tribunal de Cuentas de laProvincia de Entre Ríos. Argentina

Sistemas de control público en Argentina

PALABRAS CLAVESistema republicano, sistema de control, control externo, control inter-

no, Ley de Contabilidad, Ley de Administración Financiera.

IMPACTO DEL ARTÍCULOÁmbito de la República Argentina.

RESUMEN ANALÍTICOHistóricamente, en la Argentina se adoptó el modelo “europeo conti-

nental” de estructura de control, caracterizado por un control interno, per-sonalizado en la Contaduría General y un control externo, nominadocomo Tribunal de Cuentas, el que se ha caracterizado por aplicar siste-mas de control asociados, casi exclusivamente, a la rendición de cuen-tas de los fondos ingresados y egresados en el año fiscal. Dichas verifi-caciones están orientadas, a su vez, a aspectos formales, legales,contables, numéricos y documentales; lo que implica ciertas limitacionesen cuanto a las posibilidades reales de verificación, por cuanto no sepermite a estos entes ejercer tareas de control atinentes a los aspectosoperativos, lo que se conoce como gestión. Es decir, no pueden medir elcumplimiento de los objetivos del ente controlado, sobre todo en cuantoal logro de las consabidas “5 E”.

Por ello, la idea de la Auditoría General, como órgano de control exter-no tiene como novedad sumamente positiva la previsión de esa potestad,ventaja que se pierde cuando se piensa en las condiciones operativas enque se dispone su funcionamiento; dependiendo de una Comisión bica-meral y sin potestad jurisdiccional.

Se efectúa una sintética comparación de las fortalezas y debilida-des de uno y otro, concluyendo con una opinión respecto al mecanis-mo ideal.

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INTRODUCCIÓNCuando hablamos de República, entre otros

principios, hablamos de división de poderes.Esto significa: un sistema con distribución defacultades, con órganos funcionando de modoindependiente, orientados al cumplimiento desus atribuciones originarias, pero interrelaciona-dos, balanceados, controlados recíprocamente.

Quizás por eso, sea uno de los principios ati-nentes al accionar del Estado que mayor estabi-lidad exhibe a través del paso del tiempo. Eneste sistema, la vigilancia mutua entre los pode-res de la Constitución es el sustento del equili-brio: éste es el control originario y natural.

Si ubicamos al Ejecutivo en el centro de laescena, el Poder Judicial y el Legislativo puedenser figurados en sus funciones de supervisión,rodeándolo: uno hará el examen de legalidadobjetiva y razonabilidad y el otro, el de la regula-ridad política en la ejecución de la oferta a lacomunidad.

Pero hay aspectos técnicos que forman elcontenido de esas revisiones y especialmentedel control político que, como programa de laSociedad, han sido puestos en manos de unorganismo que, por su especialidad e incumben-cia profesional, debería actuar también en el sis-tema con la mayor autonomía posible dentro delesquema republicano.

Estamos hablando del órgano de controlexterno de la hacienda pública.

LOS MODELOS DE CONTROL EN ARGENTINAHistóricamente, en la Argentina se adoptó el

modelo “europeo continental” de estructura decontrol, caracterizado por un control interno, per-sonalizado en la Contaduría General y un controlexterno, nominado como Tribunal de Cuentas, elque se ha caracterizado por aplicar sistemas decontrol asociados, casi exclusivamente, a la ren-dición de cuentas de los fondos ingresados yegresados en el año fiscal. Dichas verificacionesestán orientadas, a su vez, a aspectos formales,legales, contables, numéricos y documentales; loque implica ciertas limitaciones en cuanto a lasposibilidades reales de verificación, por cuantono se permite a estos entes ejercer tareas decontrol atinentes a los aspectos operativos, loque se conoce como gestión. Es decir, no pue-den medir el cumplimiento de los objetivos del

ente controlado, sobre todo en cuanto al logro delas consabidas “5 E”.

Por ello, la idea de la Auditoría General, comoórgano de control externo tiene como novedadsumamente positiva la previsión de esa potestad,ventaja que se pierde cuando se piensa en lascondiciones operativas en que se dispone sufuncionamiento; dependiendo de una Comisiónbicameral y sin potestad jurisdiccional. Eseesquema se aplica, amén del ámbito nacional,en la Provincia de Salta y en la Ciudad Autónomade Buenos Aires.

Veamos seguidamente, en que consisten unoy otro.

El modelo “moderno”Por ser el caso emblemático, se analizarán

solamente las características del ente nacional.

FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 35

Sistemas de control público en ArgentinaFernando Roberto Lenardón

Paraná Costanera

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Para no extendernos demasiado en la estruc-tura creada, resulta útil verificar el esquemaadjunto en el Anexo como Gráfico 1. Veamoscomo se configuran los órganos de control:

CONTROL INTERNO: El sistema está integra-do por:

• La Sindicatura General de la Nación(SIGEN), como órgano rector del sistema de con-trol interno; que depende del Presidente de laNación.

• Las autoridades superiores de las jurisdic-ciones y entidades que dependen del Poder Eje-cutivo Nacional (PEN), por ser responsables delmantenimiento de un adecuado sistema de con-trol interno a través de la incorporación de instru-mentos de control previo y posterior en el plan deorganización y en los reglamentos y manuales deprocedimientos.

• Las Unidades de Auditoría Interna (UAI) decada organismo, que dependen jerárquicamentede la autoridad superior de cada organismo yactúan coordinadas técnicamente por SIGEN.Estas son responsables del examen posterior delas actividades financieras y administrativas.

El modelo que aplique la SIGEN deberá serintegral e integrado, así como la evaluación de pro-gramas, proyectos y operaciones, y estar fundadoen criterios de economía, eficiencia y eficacia:

• Integral, porque comprende la totalidad delos aspectos de la gestión: presupuestarios, eco-nómicos, financieros, patrimoniales y normativos.

• Integrado, porque forma parte de la ges-tión.

CONTROL EXTERNO: Está representado porla Auditoría General del Nación.

Según la normativa, este ente debe contarcon personería jurídica propia e independenciafuncional, pero, a la vez, es dependiente delCongreso Nacional.

Así, por ejemplo, la reglamentación y normati-vidad técnica necesaria para el diseño, divulga-ción y aplicación del sistema de control externodeben ser aprobadas por resoluciones conjuntasde tres comisiones, la Parlamentaria Mixta Revi-sora de Cuentas y las de Presupuesto y Hacien-da de ambas Cámaras.

Esta dependencia de tres comisiones, dentrode un ámbito político, resulta uno de los principa-

FIRMA INVITADA36 REI EN FISCALIZACIÓN

Sistemas de control público en ArgentinaFernando Roberto Lenardón

GRÁFICO 1DISEÑO ESQUEMÁTICO DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL “NUEVO MODELO”

(configuración en ámbito nacional)

SIGEN

Sistema deControl Interno

TEN

Sistema deTesorería

ONP

SistemaPresupuestario

ONCP

Sistema deCrédito Público

CGN

SistemaContable

AGN

Sistema de ControlExterno

Presidentede la Nación

Congreso Nacional

Comisión Mixta ParlamentariaRevisora de Cuentas

MINISTERIOS

ORGANISMOSDESCENTRALIZADOS

EMPRESAS DEL ESTADO

Control deGestión

UAI

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les puntos débiles del nuevo modelo que, en lapráctica, ha demostrado un fuerte impacto nega-tivo en las verdaderas posibilidades del órganode control.

La Comisión Parlamentaria Mixta Revisora deCuentas, de la que siempre depende la Auditoría(ya sea en forma conjunta con las otras dos o porsí sola), está conformada por seis senadores yseis diputados, lo que habla por sí mismo de lasdificultades de este cuerpo a la hora de intentaroperar en tiempo y forma.

En tanto, la AGN está a cargo de siete audito-res generales (profesionales de ciencias econó-micas o del derecho), de probada especializa-ción en administración financiera y controlelegidos por las respectivas cámaras legislati-vas.

En la teoría, las potestades implican un impor-tante bagaje de herramientas que cualquierórgano de control externo requiere hoy día pararealizar con éxito su tarea.

No obstante, en sus características se puedeapreciar su mayor debilidad: es un organismo deasistencia técnica del Congreso, con autonomíafuncional, pero sin poder de jurisdicción y condependencia del Poder Legislativo.

La Auditoría no ha tenido resultados positivosimportantes y, por el contrario, a pesar suyo hansucedido hechos gravísimos en los órganosencargados de la Administración Pública que,lamentablemente, son por todos conocidos.

El modelo “histórico”En Argentina somos herederos en este tema,

como en muchísimos otros, de la tradición espa-ñola. Hasta el año 1992, en que se implantó laLey de Administración Financiera, el único mode-lo existente en cuanto el control externo era elrepresentado por los Tribunales de Cuentas. Entanto, el control interno de la Hacienda Públicaquedaba en manos de la Contaduría General, ofi-cina dependiente del Poder Ejecutivo.

Aún hoy, ese es el sistema predominante enlas provincias del País, con las excepciones yamencionadas de Salta y la Ciudad Autónoma deBuenos Aires.

CONTROL INTERNO: Contaduría GeneralLa Contaduría General efectúa, en la mayoría

de las provincias, el control previo de los actos

FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 37

Sistemas de control público en ArgentinaFernando Roberto Lenardón

Sindicadura General de la Nación (SIGEN)

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FIRMA INVITADA38 REI EN FISCALIZACIÓN

Sistemas de control público en ArgentinaFernando Roberto Lenardón

de los funcionarios públicos, acotando los efec-tos de la discrecionalidad y el abuso de poder.Tales pasos se materializan en las facultades deobservación y oposición (observaciones legales,reparos administrativos, etc.), a manera de deberde advertencia.

En la práctica, existe un Contador Delegadode la Contaduría en la Dirección AdministrativaContable de cada Ministerio; quien, con su fir-ma, autoriza la realización del acto. Si éste loobservara, el Ejecutivo igualmente puede ejecu-tarlo a través de la “insistencia”, lo que libera alcontralor de toda responsabilidad, excepto lade comunicar al Tribunal de Cuentas de tal actorecurrido.

CONTROL EXTERNO: Tribunal de CuentasEn general, estos organismos tienen una titu-

laridad de tipo colegiada. Ejercen el control expost, y en algunos contados casos (sobre todo apartir de las últimas reformas constitucionales) el

control previo de los actos de gobierno. Práctica-mente todos pueden juzgar las cuentas y las res-ponsabilidades de los funcionarios públicos paraimponer sanciones pecuniarias y para formularreparos a los administradores.

Algunos tienen facultad investigativa paradeterminar responsabilidades administrativas yaplicar multas y para gestionar ante los organis-mos competentes la continuación de procesosjudiciales que determinen responsabilidadesciviles o penales, si no se agotare la acción en lainstancia natural.

Con pequeñas diferencias, producto másbien de adaptaciones regionales, la estructura yubicación de los órganos de control en estemodelo, sería la que se expone en el Gráfico 2.

Comparación de los modelosAntes de pasar al análisis crítico de ambos

modelos, veamos en el Cuadro siguiente las prin-cipales características:

GRÁFICO 2DISEÑO ESQUEMÁTICO DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL “MODELO HISTÓRICO”

(Configuración en el ámbito de la provincia de Entre Ríos)

Control del accionar

PODER JUDICIAL PODER EJECUTIVO PODER LEGISLATIVO

TRIBUNALDE CUENTAS

Control externo

Control excepcionalde jurisdicción

CONTROL

FORMALDE LEGALIDADCONTABLENUMÉRICODOCUMENTAL

EXPOST

PARA APROBAR ODESAPROBARLA CUENTA

CONTADURÍAGENERAL

Control internoTESORERÍAGENERAL

SistemasContable

PresupuestarioCrédito Público

MINISTERIOSDirecciones administrativas

ORGANISMOSDESCENTRALIZADOS

EMPRESAS DEL ESTADO

ContadoresDelegados

Dependencia funcional(sólo en cuanto a los fondos)

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De ellas, interesa especialmente la que sería sucaracterística principal. Cabe manifestar lo conve-niente de la incorporación de la facultad de medi-ción de las “5 E” en los órganos de control; aunquepara ello se requiere previamente la existencia deun sistema contable “no monetario o físico” y lafijación de metas físicas en el presupuesto.

A pesar de las bondades de tal previsión, éstadebió sumarse a las tradicionales (lo que sedenomina genéricamente como el análisis de larendición de cuentas y su juzgamiento adminis-trativo) y no reemplazarlas. El nuevo modelo mar-gina la determinación de responsabilidad, des-plazándolo tácitamente a instancias del PoderJudicial; dejando sin la cobertura jurisdiccional alos ciudadanos y aún a los funcionarios públicosen un tema importante y especial cual es la res-ponsabilidad por la administración de los cauda-les públicos.

En ese sentido, debe agregarse que tal res-ponsabilidad o, dicho de otra manera, el queha-cer de los funcionarios por la guarda, custodiade bienes, cobro de recursos, etc.; es una mate-ria especialísima que amerita la instalación deuna jurisdicción restringida con “jueces” (admi-nistrativos) propios e independientes que garan-ticen la existencia de derecho. La Contabilidadde Cuentadantes configura una herramienta útilpara el juzgamiento de las conductas y respon-sabilidades emergentes de los actos. Su omisiónlisa y llana quita transparencia a las operaciones,elimina un engranaje informativo, aleja pistas deauditoría; favoreciendo el descontrol y la corrup-ción.

El otro ítem trascendente, en cuanto a las dife-rencias, es la autonomía con respecto a lospoderes republicanos. Este punto merece unanálisis más extenso porque es el aspecto que

FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 39

Sistemas de control público en ArgentinaFernando Roberto Lenardón

COMPARACIÓN DE LAS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LOS MODELOS DE CONTROL EXISTENTES EN ARGENTINA

ASPECTOS INSTITUCIONALESCARACTERES

MODELO ANGLOSAJÓN MODELO EUROPA CONTINENTAL

Denominación del Organismo Auditoría General Tribunal de Cuentas

Composición delórgano de conducción Colegiado Colegiado

Modo de designación Por el Parlamento (el Presidentedebe pertenecer a la "oposición") Por el Parlamento

Estabilidad de los Miembros Ocho años (re elegibles) Inamovibles (en general)

Funciones

AuditoríaAsesoramiento legislativoDictamina(No puede formular denuncias)

Control (generalmente ex post)Jurisdicción administrativaPueden pedir responsabilidad civily penal

Característica principal Incorpora CONTROL DE GESTIÓN Control de legalidad, formal, contable

Rango Constitucional No (en la Auditoría General de la Nación) Si

Autonomía NO: depende del Poder Legislativo Sí

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determina la principal diferencia entre los mode-los.

La dependencia de la Auditoría General deuna Comisión Bicameral (en general, aunquetambién puede depender de dos más comisio-nes, como ya hemos visto) del Poder Legislativoque, por definición, es el más político en todoslos países; la ausencia de potestades sanciona-torias; la carencia de facultades jurisdiccionales;y una función que se limita a producir Informesque aunque puedan resultar excelentes no deter-minan una acción concreta dirigida a suprimir lairregularidad o propender a la eficiencia; impli-can una seria debilidad en ese órgano de controlexterno.

En tanto, los Tribunales de Cuentas, si bien engeneral carentes de algunas facultades hoynecesarias para un control eficiente, poseentodas las potencialidades para, una vez incorpo-radas las nuevas herramientas (entre las quedebe destacarse el control integral) cumplir aca-badamente con la función de censor de los actosde gobierno.

Con la intención de apoyar doctrinaria y obje-tivamente la propuesta a realizar, se transcribenseguidamente algunos conceptos vertidos porreconocidos especialistas en la materia.

“El único modelo institucional sistemáticoes el representado por órganos jurisdiccio-nales de amplia competencia.El control de legalidad y la función jurisdic-cional deben complementarse con unmodelo que integre globalmente la gestiónde los entes teniendo en cuenta los princi-pios de economía, eficiencia y eficacia1.”

En el XII Simposio de Profesores Universita-rios de Contabilidad Pública, se expresó, entanto:

“Afirmar que el sistema de control debecontener necesariamente, la institución dela jurisdicción contable que permita el juz-gamiento de las cuentas y de la responsa-

bilidad, dado el carácter dependiente dela Hacienda Pública.Para ello, es indispensable entender queel órgano que tenga a su cargo esta fun-ción debe ser independiente de los tresPoderes del Estado, sus integrantes debenser inamovibles y no recibir instruccionesde ninguno de estos.Advertir que en la institución de la Audito-ría General de la Nación incorporada a laConstitución Nacional no se precisa con laclaridad debida, los principios señaladosen el párrafo anterior2.”

Tampoco debemos olvidar que es opiniónmayoritaria en cuanto Congreso realiza la OLA-CEFS, que la facultad jurisdiccional es un ele-mento necesario para que los órganos de controlexterno puedan cumplir acabadamente con suactividad.

CONCLUSIÓNA manera de una suscinta conclusión, se

transcribe la opinión de la profesión contable:“Los órganos de control público externodeben ser independientes administrativa,funcional y financieramente; poseer potes-tades jurisdiccionales, administrativas ycontables; realizar control de gestión ensus diferentes aspectos; y estar constitui-dos por profesionales especializados en lamateria3”Desde luego que el sistema de gestión -

administración planteado en la Ley de Adminis-tración Financiera se inscribe como uno de lospilares de la reforma de la Hacienda Pública deArgentina, buscando un Estado más eficiente ycomprometido con el bienestar ciudadano.

Pero, si bien, tal iniciativa fue y es legítima, noes menos cierto que tanto como los administrado-res gubernamentales deben ser eficientes, esacualidad no puede lograrse al costo de una ges-tión sin ética y sin cumplimiento de la normativa.

FIRMA INVITADA40 REI EN FISCALIZACIÓN

Sistemas de control público en ArgentinaFernando Roberto Lenardón

1 Conclusión Comisión Nº 4 del XIV Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas de la República Argentina, Entre Ríos, sep-tiembre 1997.

2 Buenos Aires, 1994.

3 Conclusión del XII Congreso Nacional de Profesionales en Ciencias Económicas de la República Argentina, Córdoba, 1998.

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FIRMA INVITADA REI EN FISCALIZACIÓN 41

Sistemas de control público en ArgentinaFernando Roberto Lenardón

Por lo tanto, un órgano de control ideal debe-ría ser aquel que reúna las virtudes de los dosvigentes: la colaboración para las “3E” de la ges-tión, pero con la posibilidad de la asignación dela responsabilidad ante el incumplimiento de laley y rendición de cuentas.

Ello implica autonomía e independencia decriterio.

Mientras tanto y hasta que se logre el ideal,será siempre preferible un órgano de control quevele el cumplimiento de la ley y que sancione alincumplidor, aunque a veces pueda ser más tar-de que temprano, que un auditor que determinedesvíos y no pueda hacer nada para solucionar-los. Esto ha sido avalado por la experienciaargentina de los últimos veinte años, en dondelos tribunales de cuentas han tenido mayor éxitoen la lucha contra la corrupción que la AuditoríaGeneral de la Nación.

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— Transparencia Internacional. Índices dePercepción de la Corrupción. EE.UU, 2006.

Parque Urquiza Paraná

Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires(está situado en la Ciudad de La Plata, que es la

Capital de la Provincia). La ciudad de Buenos Airestiene como organismo de control una auditoría

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RESUMEN ANALÍTICOEn la sección dedicada aofrecer noticias acerca de

los países integrantes de laREI en Fiscalización, el

artículo se refiere al controlexterno en Uruguay, el cual

es ejercido por el Tribunalde Cuentas. Se presenta

una reseña histórica, laorganización y

competencias actuales, asícomo los desafíos a los que

se enfrenta la instituciónpara modernizarse en

el siglo XXI.

PALABRAS CLAVETribunal de Cuentas,

competencias,modernización

INTRODUCCIÓNEl contralor externo de la Hacienda Pública es desarrollado

en Uruguay únicamente por el Tribunal de Cuentas (TCR). EstaEntidad Fiscalizadora Superior (EFS) fue creada por la Consti-tución del año 1934. Es un órgano de contralor externo, cole-giado, separado e independiente de los Poderes del Estado, ycuya organización y competencias han sido reguladas por eltexto constitucional.

Se presentará a continuación una breve reseña históricasobre el control externo en Uruguay, luego se detallarán lasfunciones que cumple el TCR en la actualidad, para finalizarplanteando, a título personal, los desafíos a los cuales seenfrenta el organismo en el siglo XXI para lograr su moderniza-ción.

RESEÑA HISTÓRICAEn Uruguay, el control externo fue establecido por la prime-

ra Constitución, que data de 1830. La misma asignó a la Asam-blea General (artículo Nº 17, inciso 5) el “Aprobar o reprobar,en todo o en parte, las cuentas que presente el Poder Ejecuti-vo”.

Pero antes inclusive de la aprobación de la Constitución,mediante Ley del 15 de febrero de 1830, se había instalado unaComisión de Cuentas en el seno de la Asamblea Legislativa,

Control externo en Uruguay

Nuestras EFSUruguay

42 REI EN FISCALIZACIÓN

ROSEMARIE

ATANASIU

CoordinadoraLatinoamericana

de la REI enFiscalización

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UruguayNuestras EFS

REI EN FISCALIZACIÓN 43

con el cometido de fiscalizar las cuentas quedebía presentar anualmente el Poder Ejecutivode acuerdo con esta normativa. Esta Comisión seintegraba con tres miembros, teniendo funcionesde control externo a posteriori, con obligación depresentar un informe anual a la Asamblea, y laposibilidad de informes especiales cuando elasunto fuera de suma importancia. Estos infor-mes especiales fueron eliminados por Ley del 28de abril de 1834.

Posteriormente, por Ley del 17 de mayo de1880 la Comisión se amplió a dos Senadores ytres Representantes, y se la dotó de diversos fun-cionarios.

Entre 1921 y 1931 se presentaron varios pro-yectos para perfeccionar el control externo de laComisión, pero ninguno llegó a ser aprobado.

Con la creación e integración del TCR en1934, dejó de reunirse la Comisión de Cuentas,pasándose sus funciones y archivos al TCR.

La Constitución de 1934 fortaleció los contro-les sobre la actividad financiera del Estado, yaque, en la Sección relativa a la Hacienda Pública,creó al Tribunal de Cuentas con cinco miembros,los cuales fueron designados el 1 de agosto de1934. En sus inicios, el TCR tuvo muchas dificul-tades para comenzar su labor por la falta deaprobación de su Ley Orgánica, así como por lademora en aprobarse la Ley de Contabilidad yAdministración Financiera.

En la reforma constitucional de 1952 se creóuna Sección propia para el Tribunal de Cuentas,criterio que se mantuvo en la Constitución vigen-te actualmente, promulgada en 1967.

TCR EN NUESTROS DÍASActualmente, el TCR está integrado por siete

Miembros que deben reunir las mismas calida-des que para ser Senador. Son designados por laAsamblea General por dos tercios de votos deltotal de sus componentes. De acuerdo a lo pres-crito por el Artículo Nº 208 de nuestra Constitu-ción, los Miembros cesarán en sus funcionescuando la Asamblea General que sustituya a laque los designó efectúe los nombramientos parael nuevo período. Esto teóricamente representa-ría una duración de cinco años en su mandato.Pero, en los hechos, no se ha dado así: los actua-

les Ministros del TCR fueron designados en 1995.Las posteriores Asambleas no lograron alcanzarlos dos tercios de votos necesarios para nombrarun nuevo Cuerpo.

Los Miembros del TCR son responsables anteel Poder Legislativo, quien podrá destituirlos encaso de ineptitud, omisión o delito, mediando laconformidad de dos tercios de votos del total desus componentes.

El TCR actúa con autonomía funcional, y lecompete:

– dictaminar e informar en materia de presu-puestos,

– intervenir preventivamente en los gastos ylos pagos, al solo efecto de certificar su legali-dad, haciendo en su caso las observacionescorrespondientes, no teniendo estas efectos sus-pensivos,

– dictaminar e informar respecto de la Rendi-ción de Cuentas y gestiones de todos los órga-nos del Estado,

– presentar a la Asamblea General la memo-ria anual relativa a la Rendición de Cuentas esta-blecida en el punto anterior,

– intervenir en todo lo relativo a la gestiónfinanciera de los órganos del Estado, GobiernosDepartamentales, Entes Autónomos y denun-ciar, ante quien corresponda, todas las irregula-ridades en el manejo de los fondos públicos einfracciones a las leyes de presupuesto y conta-bilidad,

– dictar las ordenanzas de contabilidad quetendrán fuerza obligatoria,

– proyectar sus presupuestos que elevará alPoder Ejecutivo para ser incluidos en los presu-puestos respectivos.

En relación a este último punto, debe señalar-se que el Poder Ejecutivo, con las modificacionesque considere del caso es quien eleva el presu-puesto del TCR al Poder Legislativo. Esto, en loshechos, le quita la total independencia financieraal organismo, ya que es habitual que el PoderEjecutivo haga los recortes al presupuesto queconsidera convenientes.

Puede comprobarse a partir de la lectura delas competencias del TCR que este no tiene fun-ciones jurisdiccionales, de enjuiciamiento de la

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Control externo en Uruguay

Uruguay44 REI EN FISCALIZACIÓN

responsabilidad contable, como es el caso delas EFS de Francia, Bélgica, Luxemburgo, Portu-gal, España, Italia y Grecia.

Asimismo, si bien están definidas constitucio-nalmente las competencias para realizar audito-ría operativa, de gestión, en los hechos, por unadecisión política de sus Miembros, el TCR norevisa la economía, eficiencia y eficacia del gas-to público, aspecto que es el que más preocupaen nuestros días a la ciudadanía.

En cuanto a la publicidad del resultado de suactividad, el organismo remite a la AsambleaGeneral la totalidad de sus informes y observa-ciones, al mismo tiempo que los publica íntegra-mente en su página web: www.tcr.gub.uy.

Cabe destacar que en la actualidad, se desa-rrolla un completo programa de formación conti-nua para los funcionarios de la entidad, así comopara los de las entidades auditadas. El mismo lolleva adelante la “Escuela de Auditoría Guberna-mental”, dependiente del TCR, y creada en elaño 2001.

DESAFÍOS PARA EL SIGLO XXIUruguay, a diferencia de la mayoría de las

democracias en el mundo, no ha actualizado lanormativa aplicable en materia de control exter-no. Modernizar al TCR requiere básicamentecambiar sus reglas de juego, y eso precisa deconsenso político. Si el mismo no existe, no seránposibles cambios trascendentes.

Sería deseable que una serie de cambios seincluyeran en nuestra Constitución, aunquemuchos requisitos podrían modificarse sin unareforma constitucional, simplemente por el hechode existir voluntad política para ello.

Además, otras transformaciones podrían apli-carse desde el propio TCR, por la simple volun-tad de sus Miembros para implementarse.

Se precisaría consenso político para:– establecer para los Miembros del TCR

requisitos de tecnificación profesional en Dere-cho, Economía o Administración, y de experien-cia notoria en el área de al menos 10 años, loscuales pudieran ser evaluados públicamente,

Tribunal de Cuentas de la República Uruguaya.

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REI EN FISCALIZACIÓN 45

– el plazo de la designación no debería serde 5 años, sino más prolongado. Un mínimo dediez años resultaría adecuado, y sin estar ligadoal ciclo de cambio de gobierno. Con plazos lar-gos y seleccionando expertos profesionales sepodría exigir una dedicación exclusiva, del tipode la que se requiere para los magistrados delPoder Judicial,

– lograr la total independencia económicadel organismo, que su presupuesto no pudieraser modificado por el Poder Ejecutivo,

– reflotar la antigua Comisión de Cuentas delParlamento, la creada en 1830, con el objeto deasegurar una rápida consideración de las obser-vaciones elevadas por el TCR.

En lo que refiere a los cambios que podríaimplementar el propio TCR, independientementede una reforma constitucional o de la existenciade voluntad política, se debería considerar:

– en cuanto a la remisión de información alPoder Legislativo, la Ley habilita al TCR a califi-car sus observaciones en “de urgente considera-ción” y “otras”, por lo que el organismo podríarealizar una comunicación selectiva de sushallazgos relevantes en la medida en que la tota-lidad de sus informes se publican en tiempo realen su página web. Con ello se estaría aseguran-do probablemente una mayor atención en el Par-lamento,

– mejorar la comunicación con la sociedad.En tal sentido, se podría realizar conferencias deprensa periódicas para transmitir a la prensa, ycon ello a la opinión pública, los hallazgos másrelevantes. Asimismo, debería hacerse un esfuer-zo para mejorar la estructura de la página web,incluyendo una sección destinada al ciudadanocomún, con un resumen de los últimos hallazgos,un sector para recibir denuncias de la población,otro dirigido hacia los jóvenes para que adquie-ran conciencia desde las edades más tempranassobre la importancia de ejercer el control social,

– en cuanto al tipo de actividad desarrolladapor la entidad, el TCR debería seguir la tenden-cia mundial de realizar auditoría operativa, yaque esto es lo que más preocupa actualmente ala opinión pública, incluyendo en sus informesuna serie de recomendaciones tendientes a lamejora de la gestión de los organismos audita-

dos. Esto último, representaría además un valoragregado para las entidades controladas, quetendrían una agenda de mejoras a implementar,así como un seguimiento independiente de sucumplimiento. No debería descartarse tampocola posibilidad de efectuar auditoría en temasmedioambientales,

– en relación a los recursos humanos, con elpersonal disponible deberían formarse equiposmultidisciplinarios. Se tendría que pensar tam-bién en la contratación de especialistas para laconformación de los equipos auditores.

Una serie de desafíos se le plantean al Tribu-nal de Cuentas en este siglo XXI. Una serie decambios se imponen para lograr su moderniza-ción, algunos para los que necesita voluntadpolítica para poder implementarlos. Pero otros,dependen únicamente del TCR en sí mismo, desus autoridades, pero también de la voluntad delos propios funcionarios los cuales pueden des-de los niveles inferiores constituir un motor detransformación. Como bien señaló nuestro pró-cer, José Gervasio Artigas, “nada podemosesperar sino de nosotros mismos”.

UruguayNuestras EFS

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en FiscalizaciónActividadesRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

REI46 REI EN FISCALIZACIÓN

PerúBrasilCosta RicaEspañaBoliviaMéxicoColombiaEl SalvadorArgentinaParaguay

UruguayEcuadorChileSin definirVenezuelaNicaraguaPanamáGuatemalaHondurasRepública Dominicana

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14

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7 76

42

1 1

Para el año 2010 en la REI de Fiscalización está previsto que sedesarrollen diversos foros temáticos y de expertos invitados.

Así mismo, se lanzarán los números 5 y 6 de la revista digital y ten-drá lugar la segunda edición del curso corto dirigido en exclusivaa los miembros de la REI:

— La incorporación de las nuevas tecnologías en los procesosde rendición y control de las cuentas de municipalidades, imparti-do por María Pilar Noriega Sánchez del Tribunal de Cuentas deEspaña.

Para el segundo semestre del 2010, está prevista la realizacióndel curso corto de actualización en la REI:

— La auditoría de los presupuestos por programas. Técnicasde control de la gestión pública y de la elaboración de indicado-res, impartido por Luis Carlos Sánchez del Tribunal de Cuentas.Las fechas de realización del curso, se anunciarán en la REI.

A día de hoy hay 338 participantes en la REI. Se distribuyensegún el siguiente gráfico:

El Equipo coordinador de la REI enFISCALIZACIÓN está formado por pro-fesionales pertenecientes a distintasinstituciones. Recuerde que puede con-tactar con nosotros a través del buzónde correo de la REI a fin de poder cana-lizar sus aportaciones, sugerencias ypropuestas de actividades.

EQUIPO COORDINADOR DE LA REI EN FISCALIZACIÓN

HUGO RODOLFOJENSENRedactor Jefe de la REIen Fiscalización.

PILAR POBLADORCoordinadora Técnica de la REI en Fiscalización.

CRISTINA BALARIGerente Programa"Redes de Expertos "Fundación CEDDET.

ELISA LÓPEZCoordinadora Áreade la REI en Fiscalización.Fundación CEDDET.

ENRIQUE ÁLVAREZTOLCHEFFCoordinador Temáticopor España de la REIen Fiscalización.

ROSEMARIE ATANASIUCoordinadora TemáticaLatinoamérica de laREI en Fiscalización.

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Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

REIREI EN FISCALIZACIÓN 47

E l nuevo año nos recibió conel cambio de plataforma, y

con ello el gran desafío deaprender a utilizarla y sacarle elmayor provecho posible.

Con tal objetivo, se creó enel mes de enero el grupo“Aprendiendo entre todos losmiembros a utilizar el nuevoentorno”. En el mismo, durantedos semanas, se fueron presen-tando una a una las distintasherramientas, animando a los26 miembros que se unieron algrupo a utilizarlas.

La actividad fue realmenteprovechosa ya que facilitó quelos participantes aportaran losenlaces de las instituciones enlas que trabajan, que crearan enel gestor documental de nuestraREI diversos listados contenien-do la legislación de sus respecti-vos países, así como que gene-raran diversos grupos dediscusión que se desarrollaronposteriormente. Entre estos últi-mos vale la pena destacar:

• Control de calidad de lasauditorías: creado por JuanLorenzo Rivas a efectos deaportar conocimientos, expe-riencias y documentos que ayu-den a mejorar el control de cali-dad de las auditorías. El mismocontó con la participación de 11miembros,

• Participación ciudadanacomo herramienta para unagestión pública más eficaz fue

creado por Marianela Jara, con-tando con 29 miembros queintercambiaron experiencias ynuevas ideas sobre la importan-cia de la Participación Ciudada-na para la consecución de losobjetivos y metas de diversasentidades públicas,

• El rincón de nuestro idio-ma liderado por Enrique AlvarezTolcheff para los que aman lalengua española y quieren com-partir opiniones y dudas y efec-tuar precisiones terminológicas,en especial en relación con lagestión, la auditoría y la fiscali-zación públicas. El grupo contócon 12 participantes,

• El Balanced Scorecardcomo herramienta del controlde la gestión de las EFS”: intere-só a 25 miembros, y fue lideradopor Gisel Raquel Tello quienintentó recoger las opiniones,conocimientos y la experienciade cada una de las EFS a lasque pertenecemos, en cuanto ala utilización de la herramientaen el control de su gestión.

Posteriormente, Jimmy Bola-ños creó el grupo “Quien con-trola a la EFS” para compartirlas experiencias y solucionesque siempre surgen en cadapaís a la siguiente inquietud: laEFS es la que controla a losdemás, pero ¿quien controla ala EFS? El tema, que interesó a15 miembros, incluyó dos áreasde debate: en una primera ins-

tancia se hicieron aportes encuanto a las auditorías internasde las EFS, para posteriormentecomentar en cuanto al controlexterno de las EFS.

Quedó disponible para todoslos interesados en nuestro gestordocumental el listado “NuestrasEFS”. El mismo es el productofinal de una tarea colaborativarealizada a fines del pasado añoutilizando la herramienta “GoogleDocs”. El documento fue prepa-rado por varios miembros de laREI e incluye una serie de infor-maciones relevantes sobre elmarco legal de las diversas EFSiberoamericanas.

Finalmente, a través de otrogrupo denominado “Planifique-mos entre todos nuestras activi-dades para 2010”, se consultó alos miembros de la REI en relacióna los temas que les gustaría abor-dar en el año a través de forostemáticos. Tomando en cuenta losnumerosos aportes recibidos, seconformó el calendario de activi-dades para el año en curso.

La actividad como puedenapreciar ha sido hasta ahoragrande, de interés y calidad.Esperemos, gracias a la colabo-ración y activa participación detodos los miembros de la REI deFiscalización, poder seguir porel mismo camino y sacarle elmejor provecho a esta excelen-te posibilidad de intercambioque se nos brinda.

ACTIVIDADES 2010

Resumen de los Foros mes de enero y febrero

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en FiscalizaciónActividades

PRINCIPALES CONCLUSIONES

Apartir del desarrollo de dosejes temáticos, el primero de

ellos sobre los avances de lapromoción de la participaciónciudadana en las EntidadesFiscalizadoras Superiores y elsegundo, desafíos para lamaterialización de los principiosde rendición de cuentas, sepresentan a continuación lasprincipales conclusiones delpresente foro.

AVANCES DE LA PROMOCIÓN DE LAPARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LASENTIDADES FISCALIZADORASSUPERIORES.

En general en América Latinalas Entidades FiscalizadorasSuperiores -EFS han acudido a laparticipación ciudadana como unmecanismo que facilita y fortale-ce la calidad de los procesosauditores y sus esfuerzos se hanorientado fundamentalmente adesarrollar sistemas de atención

de denuncias, programas deinformación y capacitación aorganizaciones civiles y en algu-nos casos a proveer los mecanis-mos para permitir una participa-ción regulada en los procesosauditores.

Con base en los aportes reali-zados en el foro puede estable-cerse una clasificación de losavances en este campo deacuerdo con las siguientes cate-gorías:

RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI

48 REI EN FISCALIZACIÓN

FORO DE EXPERTO. MARZO 2010. RESUMEN

Sociedad Civil y Entidades Fiscalizadoras Superiores-EFS: Participación ciudadana y rendición de cuentas del control institucional en América Latina

RESUMEN ANALÍTICOEn la última década en América Latina se ha iniciado

un proceso de modernización del control fiscal que, entreotros aspectos, ha abordado la promoción de la participa-ción ciudadana como un mecanismo para mejorar el con-trol institucional que ejercen las Entidades FiscalizadorasSuperiores de la región.

El Foro “Sociedad Civil y Entidades FiscalizadorasSuperiores -EFS: Participación Ciudadana y rendición decuentas del control institucional en América Latina reali-zado del 15 de marzo al 7 de abril de 2010, con el apoyode La Fundación Centro de Educación a Distancia para elDesarrollo Económico y Tecnológico -CEDDET y el Tribu-nal de Cuentas de España, estuvo orientado a analizarlos avances y perspectivas de la promoción de la partici-

pación ciudadana y la rendición de cuentas en el controlinstitucional a partir de los esfuerzos realizados por lasEntidades Fiscalizadoras Superiores en América Latina.

Precisamente, los aportes de los participantes consti-tuyen en la actual coyuntura un insumo fundamental paradinamizar los esfuerzos regionales realizados por laOrganización Latinoamericana y del Caribe de EntidadesFiscalizadoras Superiores -OLACEFS, que se ha enfoca-do en el tema a través de iniciativas tan importantes comola creación de la Comisión de Participación Ciudadana yde la Declaración de Asunción de 2009.

PALABRAS CLAVEParticipación Ciudadana, Acceso a la información,

Rendición de Cuentas

Resumen realizado por:

LUIS FERNANDO VELÁSQUEZ

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Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

REIREI EN FISCALIZACIÓN 49

a) Nivel inicial. En este nivellas Entidades FiscalizadorasSuperiores han dispuesto demecanismos para la atención dedenuncias como expresión pri-maria de la participación ciuda-dana. En algunos casos, lasdenuncias son canalizadas a tra-vés de las distintas áreas de fis-calización y en otros se han dis-puesto oficinas especializadascon personal capacitado paraatender su trámite y respectivaresolución. En este nivel las Enti-dades Fiscalizadoras Superioresdisponen de medios como laInternet para difundir sus infor-mes, atender consultas y facilitaruna información básica a los ciu-dadanos sobre su quehacer insti-tucional.

b) Nivel Intermedio. En estenivel las Entidades Fiscalizado-ras Superiores han desarrolladosistemas confiables de informa-ción, formación y capacitaciónque permiten una fluida comuni-cación con el ciudadano; dispo-nen de una infraestructura ade-cuada para tramitar de maneraoportuna las demandas de capa-citación y formación además decontar con procedimientos estan-darizados para dar respuesta alas denuncias; realizan campa-ñas de divulgación a la ciudada-nía sobre su quehacer institucio-nal, además de tener definidosesquemas de cooperación inte-rinstitucional con otros organis-mos de control con el propósitode hacer más transparente y visi-ble su labor ante los ciudadanos.

c) Nivel avanzado. En estenivel las Entidades Fiscalizado-

ras Superiores disponen demecanismos para el estableci-miento de alianzas con organiza-ciones de la sociedad civil parael mejoramiento de la calidad delcontrol institucional; cuentan conespacios claramente definidosasí como con procedimientosque regulan la participación ciu-dadana, son ampliamente cono-cidos por los ciudadanos y aco-gidos en la institucionalidad;disponen de mecanismos de ren-dición de cuentas claros, de fácilacceso e interpretación por partede los ciudadanos.

En todos los casos parecehaber un consenso entre las Enti-dades Fiscalizadoras Superioressobre el hecho de que alianzasmás efectivas con la sociedadcivil fortalecen la calidad del con-trol externo, aumentan la credibi-lidad en los resultados del controly fiscalización que ejercen y for-talecen la calidad del controlexterno además de facilitar unamejora en la prestación los servi-cios públicos a cargo del Estado.

Sin embargo, los mayores omenores desarrollos de la partici-pación ciudadana han estadocondicionados, entre otros facto-res, por la naturaleza y alcancesdel control institucional, sus inte-rrelaciones con los gobiernos ylas legislaturas; la responsabili-dad de las Entidades Fiscaliza-doras Superiores en facilitar elacceso a la información de lagestión del control a la ciudada-nía; las estructuras organizacio-nales y funcionales de las instan-cias encargadas de “administrar”la gestión participativa. Adicio-nalmente a lo anterior, por eldesarrollo de instrumentos de

participación en el control fiscal;las formas de promoción dealianzas estratégicas para mejo-rar la calidad del control; las for-mas organizacionales de lasociedad civil que interactúancon las EFS; y finalmente por lastecnologías de la información yde comunicación disponiblescomo medio para el fomento dela intervención de los ciudadanosen el sentido de intercambiarinformación, documentar el ejer-cicio de la práctica participativa yexpresar opiniones.

No obstante la clasificaciónen estas categorías es importan-te mencionar que se presentancasos de avances y retrocesosdeterminados en muchos casospor el compromiso de las EFS enpromover nuevos espacios departicipación; por la mayor omenor capacidad crítica paramejorar los procesos y procedi-mientos que facilitan o limitan esaparticipación y por la mayor omenor capacidad para interpre-tar la dinámica de los procesossociales además de los mayoreso menores recursos financieros ytécnicos que permiten la sosteni-bilidad de los procesos de parti-cipación promovidos desde lasEFS.

Es importante destacar comoun aporte fundamental para eldesarrollo del Foro, el análisis delcaso español. Al respecto seplanteó que aunque el Tribunalde Cuentas de España -TCE- nodispone de mecanismos directosque permiten la promoción y con-creción de la participación ciuda-dana como insumo para el desa-rrollo de la labor fiscalizadora yjurisdiccional como los desarro-

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en FiscalizaciónActividades

llados en América Latina, eldebate abre la posibilidad depensar a futuro como podríandesarrollarse dichos mecanismosen España.

También se interpretó lamisión del TCE como la de “parti-cipar en la función constitucionalde control mediante la fiscaliza-ción de la gestió económico-financiera del sector público”(una actividad técnica cuyosresultados, así como los infor-mes, se remiten al poder legisla-tivo para que los utilice en la fun-ción de control del poderejecutivo) y el enjuiciamiento delas responsabilidades contablesen que incurren los cuentadantes(una función jurisdiccional que setraduce en la emisión de senten-cias absolutorias o de condena alpago de cantidades para resarcirpor los perjuicios producidos).Esta situación lleva a que la par-ticipación ciudadana directa seacasi inexistente”.

En este sentido, los ciudada-nos “no tienen la iniciativa de soli-citar auditorias para activar lafunción fiscalizadora”. No obs-tante el TCE, en casos de denun-cias públicas a través de losmedios de comunicación o dereiteradas manifestaciones de losciudadanos sobre posibles irre-gularidades, puede considerarestos indicios como insumo parala formulación de su programaanual de auditorías.

Tal situación impone el reto deavanzar hacia espacios másamplios de interrelación con lasociedad civil en razón a que el“beneficiario principal del trabajoque realiza la entidad es el ciuda-dano”. En la actualidad los resul-

tados de la labor fiscalizadora yjurisdiccional sirven “únicamen-te” a las Cortes Generales quie-nes realizan su control respectivosobre la gestión económica yfinanciera de la administraciónpública.

DESAFÍOS PARA LAS EFSLas Entidades Fiscalizadoras

Superiores cumplen una misiónfundamental para el buen funcio-namiento de la democracia,mediante el refuerzo de la laborde supervisión, auditoría, controly fiscalización de la gestión públi-ca. Esto implica necesariamentefortalecer su legitimación políticafrente a los parlamentos y la legi-timación social ante los ciudada-no mediante una “mayor transpa-rencia en los resultadosobtenidos”.

En consecuencia un primerdesafío de las Entidades Fiscali-zadoras Superiores está engarantizar el acceso a la informa-ción facilitando a la ciudadanía“informes claros, concisos y pre-cisos, accesibles, fáciles deentender, en los que se expliquenlas deficiencias encontradas y seformulen recomendaciones cuyoseguimiento es fundamental quese haga hasta que se cumplanlas citadas recomendaciones o elórgano fiscalizado justifique laimposibilidad del cumplimiento”.En este sentido, las EntidadesFiscalizadoras Superiores debe-rán fortalecer y dar testimonio desu capacidad técnica e indepen-dencia, así como desarrollar omejorar los mecanismos e instru-mentos existentes para el accesoa la información, la participaciónciudadana y la rendición de

cuentas, en los casos en que yase hayan puesto en marcha. Ade-más requiere generar un incre-mento en las capacidades de losciudadanos y de las organizacio-nes civiles para entender e inter-pretar temas que, en si mismos,son de alta complejidad para elcomún de las personas, median-te el desarrollo de programas deformación y capacitación diseña-dos para tal efecto.

Un segundo desafío lo cons-tituye enfrentar el riesgo latentede la politización de la “deman-das ciudadanas” por interesesparticulares, partidistas o gru-pos de poder al momento deponer en marcha los mecanis-mos de participación ciudadanaen el control institucional. Sinembargo, a su vez se constituyeen un desafío en la medida quees necesario que las EntidadesFiscalizadoras Superiores esta-blezcan procedimientos clara-mente definidos, que limiten lasposibilidades de la politizaciónde la participación ciudadana yque garanticen que la vigilanciaciudadana y la auditoría socialno des-institucionalicen el con-trol institucional ejercido por elente contralor, de cuya funciónes único y exclusivamente res-ponsable.

Un tercer desafío que enfren-tan las Entidades FiscalizadorasSuperiores tienen que ver conlas resistencias institucionalesde trabajo entre éstas y organi-zaciones de la sociedad civil yciudadanos. Esto es una reali-dad objetiva pero no insalvable.En este sentido es necesarioque los ciudadanos conozcan laresponsabilidad y las dificulta-

RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI

50 REI EN FISCALIZACIÓN

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Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

REIREI EN FISCALIZACIÓN 51

des con que cuentan muchasveces los auditores para realizarun trabajo de calidad. Tambiénque los auditores comprendan laresponsabilidad social de su tra-bajo al clarificar la forma comose administran los recursos des-tinados a mejorar las condicio-nes de vida de las personas.Seguramente un reconocimientode los intereses y de la comple-mentariedad ayude a mejorar losniveles de confianza entre audi-tores y ciudadanía.

No obstante las reflexionesanteriores, parece haber una-cuerdo que un buen punto departida es construir sobre la mar-cha estableciendo canales decomunicación y el diálogo con lasociedad civil, de tal manera quepuedan realizarse mejores alian-zas con los ciudadanos paramejorar el rendimiento del controlexterno sobre la gestión públicasin que dicha alianzas interfierancon la labor y responsabilidad defiscalización institucional querealizan las Entidades Fiscaliza-doras Superiores.

DESAFÍOS PARA LAMATERIALIZACIÓN DE LOSPRINCIPIOS DE RENDICIÓN DECUENTAS

Frente a la rendición de cuen-tas hay un consenso en que éstaconstituye un elemento funda-mental para fortalecer la confian-za de los ciudadanos en la laborque realizan las Entidades Fisca-lizadoras Superiores.

La rendición de cuentas serefiere a la posibilidad de obligara los funcionarios del Estado aque informen y justifiquen susdecisiones, con la consecuente

posibilidad de ser sancionados.Esta definición, generalmenteaceptada, implica necesariamen-te que se den tres condiciones:supone un acto de control y desupervisión externa al sujeto fis-calizado; supone la interacción,donde hay una demanda por res-puestas y eventualmente rectifi-caciones y finalmente la posibili-dad de establecer sanciones.

Desde esta perspectiva larendición de cuentas abarca dosdimensiones, una legal y otra decarácter política. La dimensiónlegal hace referencia a los meca-nismos institucionales diseñadospara asegurar que las accionesde los funcionarios estén deacuerdo con la ley y la constitu-ción. Es aquí donde precisamen-te las agencias de control y enparticular las EFS juegan unpapel importante, pues cuentancon la capacidad efectiva de fis-calización y de acuerdo con sudiseño institucional, también desanción. Esto exige desarrollar yfortalecer un modelo de gestióneficiente con un alto grado deprofesionalización, que permitarealizar un trabajo técnico aparta-do de interferencias partidistas.Además, requiere de claras inte-rrelaciones con otras agenciasdel Estado (Congreso) para querealicen su respectivo control y/osanción.

La dimensión política se refie-re precisamente a la capacidadde la ciudadanía para hacer quelas políticas gubernamentales ylas actuaciones de los funciona-rios respondan adecuadamentea las demandas de la sociedad.Si bien podríamos considerar laselecciones como un mecanismo

de sanción para premiar o casti-gar una buena gestión, se requie-ren de mecanismos permanentesque permitan canalizar lasexpectativas ciudadanas y mejo-rar la gestión gubernamental sinesperar necesariamente al meca-nismo electoral.

En este sentido, tanto ladimensión legal como política dela rendición de cuentas constitu-yen un terreno abonado para lacreación de confianza social enlas instituciones.

La Declaración de Asunción“Principios sobre Rendición deCuentas” señala que “para que elproceso de rendir cuentas fun-cione de manera óptima, se debecontar con ciertas condicionesnecesarias, tales como: un siste-ma integrado de rendición decuentas; el desarrollo de instru-mentos y sistemas de informa-ción y un marco legal”.

Aún cuando el tema está en laagenda de las Entidades Fiscali-zadoras Superiores de la región,los avances en América Latina eneste sentido aún son incipientesy los debates sobre su instrumen-tación apenas comienzan.

En consecuencia, un primerdesafío radica en definir y opera-cionalizar los mecanismos paragarantizar los principios conteni-dos en la Declaración de Asun-ción, desde la perspectiva de suarticulación con otros actores ins-titucionales y sociales.

Sin duda la Declaración deAsunción constituye una guíapara que las Entidades Fiscaliza-doras de la región adquieran unliderazgo institucional en la cons-trucción de un sistema integradode rendición de cuentas.

Page 52: Revista CEDDET - 2010 - 1º Semestre - Fiscalización - n5

en FiscalizaciónActividades

Dos enfoques distintos ycomplementarios fueron los

abordados durante este foro:1. El estudio y análisis del

tema sobre “los principios de latransparencia y la rendición decuentas”, pero enfocados comoinformadores del quehacerinterno de las entidades de fis-calización superior (perspectivaad-intra). Lo anterior, con baseen el aporte de Enrique Álvarez(España), quien nos suministróun documento que contiene laNorma Internacional No.20 dela INTOSAI (adoptada en el año2009) que trata sobre ambosprincipios.

Este aporte es importanteporque nos recuerda lo valiosode no olvidar que las EFS nosólo deben liderar los esfuerzospor diseñar, establecer, mante-ner y perfeccionar los sistemasde rendición de cuentas encada uno de nuestros países,sino que debe preocuparse pordar ejemplo de la aplicación dedichos principios como pará-metros de la propia gestión fis-calizadora que llevan a cabo.

Bien lo indicó Gloria Rocío(Colombia) al comentar queaplicar esos principios en nues-tras EFS no es más que estarcomprometidos con las mejoresprácticas.

2. El estudio y el análisis delos principios de transparenciay la rendición de cuentas comoobligación de los sujetos pasi-vos a la fiscalización de las EFS(ad extra), en donde tanto Enri-que Álvarez como GonzaloGonzález (Costa Rica) fueronclaros en cuanto a la distanciaque existe entre las EFS y la ciu-dadanía, la necesidad de cortarese brecha y de empoderar asía la ciudadanía por ser la princi-pal interesada -como detenta-dora de la soberanía, mandantey dueña del erario- en la rendi-ción de cuentas de los repre-sentantes (mandatarios) ydemás funcionarios no electos.

Para abordar esta temática,que fue la más discutida, fuepreciso primeramente estable-cer lo que se entiende portransparencia y su importanciaen una democracia, ya que la

transparencia en el manejo dela información y asuntos públi-cos es lo que posibilita que losciudadanos estén en condicio-nes de conocer lo que sucedeen la esfera de los poderes yautoridades públicas, y formar-se su propio criterio y tomar lasiniciativas y decisiones queconsidere adecuadas a lo quese da cuenta que sucede.

La transparencia pública seasemeja a una casa de cristal,en la que todos pueden ver loque pasa adentro, y entoncesse puede sostener que sintransparencia no puede haberuna verdadera rendición decuentas, porque lo que habríaes ocultamiento y secretismo(quizás el caso más paradigmá-tico de ese ocultamiento es loque ocurre hoy en día en Gre-cia: hasta ahora se enteran quedeben 3 veces más de lo quese pensaba hace sietemeses…), y Enrique señalabaque la transparencia sin RC valede muy poco.

Cuando hay transparencia ylas cosas salen a la luz pública,

RESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADESREI

52 REI EN FISCALIZACIÓN

FORO TEMÁTICO. ABRIL 2010. RESUMEN

La transparencia y la rendición de cuentas en las EFS

Resumen realizado por:

JIMMY BOLAÑOS GONZÁLEZ

Los gobernantes dicen ser responsables ante sus pueblos; los pueblos tratan de pedirlescuentas. La rendición de cuentas es, pues, la medida de la responsabilidad.. Lonsdale

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Actividades en FiscalizaciónRESUMEN DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

REIREI EN FISCALIZACIÓN 53

entonces suele suceder quesurge la necesidad de haceralgo: por ejemplo, sancionaruna conducta indebida si la ren-dición de cuentas no alcanza,no se justifica lo sucedido.

Al respecto, Gonzalo noshabló de que en Costa Rica sehabían dado algunos avancesen la lucha en contra de laimpunidad y la efectividad delsistema de responsabilizaciónque se activa luego de la trans-parencia y la rendición de cuen-tas, pero Rosemarie (Uruguay)se lamentó de que el Tribunalde Cuentas de su país no tienepotestades sancionadorasapropiadas, ni siquiera a nivelde responsabilidad fiscal o con-table…

Por otra parte, Jimmy Bola-ños (Costa Rica) aportó aldebate la Declaración de Asun-ción, suscrita a finales del año2009 por los jerarcas de las EFSreunidos en la OLACCEFS, endonde claramente se estable-cer que la RC es una base fun-damental para el buen gobiernoy debe tener un carácter inte-gral, sistemático, continuo ypermanente, porque es respon-der por un mandato o responsa-bilidad delegada, ante quiennos la delega, y hacerlo en for-ma exacta, verificable, comple-ta y veraz es demostrar quesomos responsables y transpa-rentes.

Es decir, se introduce entema del buen gobierno, paraindicar que no se puede gober-nar de cualquier manera sinobien. Y modernamente paradecir que se ha gobernadobien, el gobierno tiene que

haber procedido en formatransparente y rindiendo cuen-tas, como un ejercicio cotidianoy bien estructurado.

Las EFS deben liderar losesfuerzos para que en los dis-tintos países se establezcan sis-temas de rendición de cuentasclaros, y además deben tomarparte de la verificación indepen-diente, imparcial y técnica delas cuentas que presenta elGobierno: en la gestión presu-puestaria, financiera, económi-ca, operativa, etc.

También fue importante ubi-car el esfuerzo que realizan lasEFS dentro de un contextomayor, ya que como bien expli-có Enrique, la RC es un “macro-concepto” que no se reduce alo financiero-contable.

Y para ello se recurrió alargentina O’Donell (1988) quenos habla de la RC horizontal(de tipo intra-estatal) y vertical(de tipo extra- estatal), la últimaes la ejercida por el pueblo condeterminada periodicidad(cada 4, 5, 6 o 7 años según elpaís) en las justas electorales;mientras que la segunda esaquella ejercida por distintosórganos públicos, como el Par-lamento, las EFS, los Tribunalesde Justicia, etc. -llamada RClegal-, cada una dentro delámbito de sus competenciasconstitucionales y/o legales.

Dentro de las institucionesde control horizontal, el autordistingue entre institucioneshorizontales de balance y asig-nadas. Las primeras, O´Donnellargumenta, están integradaspor los tres poderes del estadoy se encargan de preservar la

limitación de jurisdiccionesentre ellos, de manera de ase-gurar un relativo equilibrio entrelos poderes ejecutivo, legislati-vo y judicial. El segundo tipo deagencia horizontal, continúaO´Donnell, son las asignadas ytienen como función el supervi-sar, prevenir, desalentar o san-cionar acciones reñidas con lalegalidad o el debido procesopor parte de funcionarios públi-cos.

Gloria Rocío (Colombia) noscomentó que en su país la RCestá basada en tres condicio-nes básicas para su debido fun-cionamiento: un sistema inte-grado de rendición de cuentas-horizontal y vertical-; un marcolegal; y el desarrollo de instru-mentos y sistemas de informa-ción adecuados a tal efecto,aspectos que avanzan no sinobstáculos: las inconsistenciasen la información aportada, lafalta de sensibilización y cola-boración de los agentes Públi-cos, de todo lo cual la EFS debeestar vigilante.

Finalmente, Jimmy resaltóesfuerzos concretos realiza-dos por las EFS de los paísescentroamericanos agrupadosen la OCCEFS, que han crea-do un Índice de Rendición deCuentas, compuesto por cua-tro grandes elementos: capa-cidades de la EFS, examenmacroeconómico, rendiciónde cuentas horizontal y rendi-ción de cuentas vertical, diver-sos indicadores y variablespar su verificación, índice quese espera perfeccionar eextender al resto de la regiónlatinoamericana.

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EVENTOS Y CONVOCATORIAS

54 REI EN FISCALIZACIÓN

CURSO CORTO DE REEDICIÓN DE LA REI

— LA INCORPORACIÓN DE LASNUEVAS TECNOLOGÍAS EN LOSPROCESOS DE RENDICIÓN YCONTROL DE LAS CUENTAS DEMUNICIPALIDADESFecha de impartición: Del 5 de julio al18 de julio. Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Profesora: Dña. María Pilar NoriegaSánchez, Subdirectora Técnica deCorporaciones Locales

CURSOS ONLINE

— FISCALIZACIÓN DEL SECTORPÚBLICO (10ª EDICIÓN)”Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Período de matrícula: En fase deimpartición del curso.

— LA DETECCIÓN DEL FRAUDE YLA DEPURACIÓN DERESPONSABILIDADES(4ª EDICIÓN)”Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Período de matrícula: En fase deimpartición del curso.

PRIMER SEMESTRE DE 2010

CURSO CORTO DEACTUALIZACIÓN DE LA REI

— LA AUDITORÍA DE LOS PRESU-PUESTOS POR PROGRAMAS. TÉC-NICAS DE CONTROL DE LA GES-TIÓN PÚBLICA Y DE LAELABORACIÓN DE INDICADORESFecha de impartición: previsto paranoviembre de 2010Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Profesor: D. Luis Carlos Sánchez,Subdirector del Departamento Finan-ciero y de Fundaciones y otros EntesEstatales del Tribunal de Cuentas.

CURSOS ONLINE

— FISCALIZACIÓN DEL SECTORPÚBLICO (11ª EDICIÓN)””Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Período de matrícula: Periodo de ins-cripción, en la web www.ceddet.org

— LA DETECCIÓN DEL FRAUDE YLA DEPURACIÓN DERESPONSABILIDADES(5ª EDICIÓN)”Patrocinadores: Tribunal de Cuentasde España y Fundación CEDDET.Período de matrícula: Periodo de ins-cripción, en la web www.ceddet.org

SEGUNDO SEMESTRE DE 2010

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Número 51er Semestre de 2010

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