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Revista del Instituto de Estudios Legislativosde la LV Legislatura del Estado de México

Av. M. Hidalgo Pte. 313

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iniciativa 23Revista del Instituto de Estudios Legislativosde la LV Legislatura del Estado de México

Fecha de impresión: junio 2004Tercera época, número 23, año 6abril - junio 2004

Cuidado de la edición: Carlos Muciño MondragónDiseño y formación: Mónica Segura CamachoFotografías: Dirección General de Comunicación Social

iniciativa, publicación trimestral del Instituto de EstudiosLegislativos de la LV Legislatura del Estado de México.Número de certificado de reserva de derechos al usoexclusivo de título: 04 - 1998 - 1124 19293600, número decertificado de licitud de título: 10938, número de certificadode licitud de contenido: 7581.

Instituto de Estudios LegislativosAv. Hidalgo Pte. No. 313Col. La Merced Alameda, C. P. 50080Toluca, Edo. de MéxicoTels. 214-19-52 y 214-16-27.E-mail: [email protected]

DR © 2004. Queda prohibida la reproducción total oparcial de esta obra por cualquier medio gráfico omagnético.Los artículos firmados son responsabilidad de los autoresy no reflejan necesariamente las directrices del Instituto.El material publicado puede reproducirse total oparcialmente, previa comunicación por escrito a la Revistainiciativa.

suscripción anual: $200.00

IMPRESO EN TOLUCA, ESTADO DE MÉXICO

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ENSAYOS

EL SIGNIFICADO DEL BINOMIO ÉTICA Y POLÍTICAEN LA CONCEPCIÓN DE NORBERTO BOBBIO

José Martínez Pichardo– 7 –

FEDERALISMOReynaldo Robles Martínez

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HEGEMONÍA Y LEGITIMIDAD,UNA PROPUESTA DE REVISIÓN TEÓRICA

Maximiliano Valle Cruz– 51 –

LA MUNICIPALIZACIÓN.¿UNA FICCIÓN O REALIDAD VIRTUAL?

Jorge Robles-Arenas Migoni– 91 –

LA PARADOJA DE LA TRANSICIÓN MEXICANA:¿PUEDE HABER DEMOCRACIA SIN DEMÓCRATAS?

Juan Carlos Villarreal Martínez– 107 –

MODELO ELECTORAL INTEGRAL(NOTAS PARA UNA ESTRATEGIA ELECTORAL Y

COMUNICACIONAL)Eduardo Cestelos González

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contenido

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CONFERENCIAS

MECANISMOS DE SUSTITUCIÓN PRESIDENCIALDiego Valadés Ríos

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¿QUIÉN REPRESENTA EL ABSTENCIONISMO?Gilberto Rincón Gallardo

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FORO LEGISLATIVO

PRIMER CONGRESO INFANTIL DE NEZAHUALCÓYOTLJosé Luis Dueñas Andrade

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NUESTRO TIEMPO

INFORME ACADÉMICOArturo Velázquez Mejía

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RESEÑA

LA COHABITACIÓN POLÍTICA EN MÉXICODonají Romero Martínez

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LA CONDICIÓN HUMANAMaría Emma Aguilar Delgado

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NUESTRA TRADICIÓN

REFORMAS BORBÓNICASIgnacio Torrescano Garduño

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ensayosensayos

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omo excelente analítico de la dinámica histórica, Bobbiopara establecer el vínculo que culturalmente une a la éticay a la política desde los tiempos de la polis griega, estudia

los significados de ambos términos, en sus diferentes expresiones.El primer significado de política que considera Bobbio, lo explica

a través de su concepción con la organización social de Grecia y lorelaciona con todo aquello que comprende a la ciudad y alciudadano; el citoyen, aquel personaje que debería atender su vidaprivada, priorizando los asuntos de la polis.

En Grecia, todo giraba en torno al desarrollo de la vida social ypública, como lo expresó Aristóteles (384-322 a.C.), en su

C

*Cronista de la Facultad de Derecho de la UAEM e integrante del Comité Editorial de laRevista Iniciativa.

EL SIGNIFICADO DEL BINOMIO ÉTICA

Y POLÍTICA EN LA CONCEPCIÓN

DE NORBERTO BOBBIO

José Martínez Pichardo*

La concepción de Bobbio sobre la ética y la política lleva aMartínez Pichardo a la aclaración de estos significados («el deber serentre las dos esferas») y la manera en que en la práctica se vinculan,sobre todo en la misma práctica de los políticos actuales («para exigir

responsabilidad oficial del servidor público»), afirma, porquecada uno de ellos «actúa» con un propio ejemplo «social del cual no se aparta»,

comprendiendo además qué es para su comunidad «la moral social».

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gran obra La Política, en la que comprendió las diversas formas degobierno y los orígenes de la sociedad políticamente organizada,que hoy concebimos como el Estado.

En la Política de Aristóteles, como nos dice Bobbio,encontramos el significado de una política relacionada en formavinculante con el poder, concebida como politéia y para mejorcomprensión nuestra, la ubicaremos en nuestro tiempo,interpretándola como «constitución» o «gobierno»; para mayorentendimiento del significado polítéia, Bobbio nos dice que elpolítico debe comprender el concepto original de constitución, conlas palabras del estagirita, quien al explicar la esencia del poderpolítico y del gobierno, estima que se unen en el conceptoconstitución:

Ya que constitución y gobierno significan lo mismo y elórgano de gobierno es el poder soberano de la ciudad, esnecesario que el poder soberano sea ejercido por unapersona o unos pocos o la mayoría. Cuando el uno, pocoso la mayoría ejerce el poder en vista del interés general,entonces forzosamente esas constituciones serán rectas,mientras que serán desviaciones los que atienden al interésparticular de uno, de pocos o de la mayoría (…) Tenemosla costumbre de llamar monarquía al gobierno unipersonalque atiende al interés general, y aristocracia al gobiernode pocos (…) cuando se propone el bien común; cuandoes el mayor número el que gobierna atendiendo al interésgeneral recibe el nombre común a todas las constitucionespolitia (…) Las degeneraciones de las mencionadasformas de gobierno son: tiranía de la monarquía, laoligarquía de la aristocracia, y la democracia de la politia.La tiranía en efecto, es una monarquía orientada hacia elinterés del monarca, la oligarquía hacia el de los ricos y lademocracia hacia el interés de los pobres. Pero ningunade ellas atiende al provecho de la comunidad (1279 a-b)*.

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Bobbio estima que en términos aristotélicos la política debeser entendida como «el arte o ciencia del gobierno», que tiende aconstituir una sociedad que organiza las cosas del Estado.

Johanes Althusius hacia 1603, creó la Teoría de la ConsociatioPública, para establecer generalidades de las organizaciones sociales,políticas y jurídicas denominadas Estados, reafirmando el conceptode Nicolás Maquiavelo, a quien se le atribuye la invención deltérmino Estado, cuyas dimensiones políticas las podemos apreciaren sus obras El Príncipe y Cartas Persas, escritas en el siglo XV,cuando Cossimo de Médicis había fincado las bases del poderío deFirenze.

Ya estamos lejos de aquella politeia y de las consociationes quenos orientan sobre lo que es el Estado, su gobierno y las normas alas que debe someterse el ciudadano; Bobbio nos dice que en laedad moderna el término polis perdió su significado original y hasido sustituido por otras expresiones como «ciencia del estado»,«doctrina del estado», «ciencia política», «filosofía política»,etcétera y se emplea comúnmente para indicar la actividad o elconjunto de actividades que de alguna manera tienen comoreferencia a la polis, es decir al Estado, que se caracteriza por eldesarrollo de una acción vinculante del ciudadano que busca sudesenvolvimiento social, cultural y político en la vida comunitaria,como lo ha comprendido y teorizado Hegel (1821) en la Filosofíadel Derecho y George Jellinek (1900) en la Doctrina General delEstado.

Bobbio sostiene que la política es una teoría sobre la dominacióndel hombre por el hombre, como una de las formas de ejercer elpoder.

Tal vez por estimar las amplias dimensiones y significado

* Citado en Bobbio, Norberto, La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político,México, Fondo de Cultura Económica, 2002, p. 34.

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histórico y conceptual a la ética quetiene como objeto primordial deestudio a la moral, Bobbio noincluye en su Diccionario dePolítica, explicación alguna de ética,tal vez porque no sea propio de lamateria que dimensiona, que trata,la política.Por lo tanto, nuestro ensayocomprenderá los conceptos deNorberto Bobbio sobre El filósofo y

la política; especialmente lo relativo al problema entre ética y políticalo desentraña de las concepciones en los clásicos griegos, estimandocon base en las tradiciones griegas que la moral no es el objetivodel político, quien para resolver los asuntos que se le encomiendanutiliza un código diferente al de las reglas morales, por elloMaquiavelo utiliza las palabras de Cossimo de Médicis al referirseal político, quien no es un moralista porque «los Estados no segobiernan con padresnuestros»; considera y da por descontado queel hombre político no puede desempeñarse siguiendo los preceptosde la moral dominante, la que en una sociedad cristiana coincidecon la moral evangélica.

Por lo tanto, el binomio ética y política representa unentendimiento complejo, porque su intersección dialéctica esincomprensible, ya que la contradicción y la contrariedad de laque habla Hegel se presenta a cada momento; la conciencia socialno concibe a un político honesto, el político tiene como premisalograr su objetivo, no importa la moral o la inmoralidad, en estoestamos ante la presencia conceptual de Nicolás Maquiavelo: elfin justifica los medios.

Si bien es cierto que política y moral son dos sistemasnormativos, es lugar común decir que la primera tiene como sanciónel golpe aniquilador de conciencia y la segunda utiliza la coacción

Cuando la ética pasa aformar parte del Estado de

Derecho, se convierteen una norma coactiva quedebe ser observada por los

gobernados, ya seapor fuerza o bien obedecida

por conveniencia

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como la fuerza legítima del Estado para reivindicar, resarcir o cubrirel daño causado, por lo tanto, no se comprende que un significadoético y otro político se sustituyan para dar lugar al de mayorjerarquía; cuando la ética forma parte de una legislación, ya esconsiderada como derecho positivo, tiene sanción como el casode las leyes de responsabilidades de servidores públicos, por ello,el ethos que es propio del Estado, se puede concebir como unasíntesis de conciencia ciudadana mediante la que se practica laamistad y el anhelo por una mejor vida, pero a la vez será unaforma de poder, que no es la única del pueblo, sino que hay otrascomo son la religión, la política que controla el poder, la moralque controla la conciencia y el derecho que controla la conductaobjetiva, prevista por la ley con una sanción que pende como laespada de Damocles, sobre la cabeza de quien viole la normajurídicamente protegida, con la amenaza de sanción. Por ello, seha dicho que el derecho es el orden coactivo y soberano de laconducta o al decir de Recasens Siches, el derecho es vida humanaobjetivada.

El binomio que establece Bobbio entre ética y política es muydiferente a la triada de Hegel, quien concibe primero a la ética queconvertida en ideología, pasa a formar parte de la política, cuandoel político enarbola determinados principios éticos que acepta lasociedad y legisla, se convierte en derecho positivo; tal vez enesto podremos decir que hay una intersección de tres esferas, perolo cierto es que cuando la ética pasa a formar parte del Estado deDerecho, se convierte en una norma coactiva que debe serobservada por los gobernados, ya sea por fuerza o bien obedecidapor conveniencia.

La reiterada concepción que le atribuyen a Maquiavelo de queel fin justifica los medios, es parte del manejo político para queaún en contra de la ética «se logren cosas grandes», como el mismoMaquiavelo explica en su obra Discorsi en Tutte le Opere: «cuandohay que resolver acerca de la salvación de la patria, no

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cabe detenerse en consideraciones de justicia o de injusticia, dehumanidad o de crueldad, de gloria o de ignominia. Ante todo ysobre todo lo indispensable es salvar su existencia y su libertad».Esta lección atraviesa los tiempos y los ideólogos de las distintasrevoluciones de los siglos XVIII, XIX y XX la utilizan como lohicieron Danton, Marat y Robespierre en la Revolución Francesa,en la que para salvar a la patria, crearon comités de salud pública,no importando las inmoralidades o los miles de hombres y mujeresque llevaron a la guillotina, combatida muy tarde por el poeta VíctorHugo.

Por lo anterior, son inexplicables aún en nuestros días laselaboraciones positivistas cuando sirven para referirse a binomioscomo la ética política, ética médica, ética jurídica, ética religiosa,etcétera; éticas que sí tienen una sanción coactiva, son derecho ysólo enunciaciones literarias, son moral, que no vincula, pero síreprueba conductas y origina repudio; en nuestros escenarios deactores y sujetos, los organismos de derechos humanos aparentanser órganos de moral no vinculatoria, pero sus resoluciones invadenlas esferas de derecho, al reprobar, deslegitimar o recomendar laseparación de algún servidor público, afectando su esfera jurídica,luego entonces, las normas de los llamados derechos humanos, noson enteramente ética y sí tienden a ser más política, aparentandono tocar las esferas de lo jurídico.

Bobbio tiene dos concepciones fundamentales para laaceptación o el rechazo de un político y que son la legitimidad y lalegalidad, lo cual podemos considerar en el contexto histórico deMéxico; cuando Victoriano Huerta ordenó los homicidios delpresidente Francisco I. Madero, antiguo empresario del «guayule»y propietario de hornos de fundición de hierro y del político JoséMaría Pino Suárez, motivaron a Venustiano Carranza paralevantarse en armas desde Coahuila y combatir la inmoralidad deHuerta, y buscar la restitución de la vida constitucional; el consensodeslegitimó a los magnicidas, y legitimó a los reivindicadores

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revolucionarios, de aquí que ética y política están presentes parajustificar al gobierno de facto de Carranza, que después se conviertede jure y a través de las elecciones, se legitimó como presidente, alprimer jefe del ejército constitucionalista y entró a ejercer el poderen vías de constitucionalidad y de legalidad. En consecuencia, hayque distinguir cuándo el ethos social es moral pública y cuándo eltriunfo adquiere forma jurídica y aquí estaremos en presencia dela legalidad, para salvar a la patria.

Por lo tanto, el binomio ética y política solamente puedeconcebirse de manera ideológica y discursiva, pero cuando se legislasobre de ello se convierte en derecho positivo.

En consecuencia, el binomio ética y política que trata Bobbio,en teoría se puede dimensionar a través de razonamientos deldeber ser, en el cual se prescribe la norma de conducta que debeseguir un político, adquiriendo la formalidad que Platón deseabapara los gobernantes; ética y política las integraría y las desarrollaríael filósofo rey. En la práctica, como el mundo, es de realidades yno de ideales; la mentalidad individual y social no concibe alpolítico con los dos atributos que lo convertirían casi en un justo,por coincidir en él moral y poder.

¿CÓMO DEBEN ACTUAR LOS POLÍTICOS?

Esta interrogante es una de las cuestiones que sirven de puntoa debates académicos, aspecto implícito en el contenido de losestatutos de los partidos políticos y en la legislación que aborda elservicio público, pero sobre todo es una enorme preocupación opunto de discusión entre los ciudadanos.

En efecto, los ciudadanos pueden no tener conocimientosciertos sobre la política, el Estado o sobre la mejor forma de

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gobierno, pero de lo que sí tienenconocimiento y por cierto bastanteamplio, es de la forma en que actúan susgobernantes. Y esto es así porque, aúncuando no es frecuente el contactocercano entre gobernantes y gober-nados,el comportamiento de los primerosespecialmente a partir de la última décadadel siglo XX, ha estado fuertementevigilado.

Son varias las razones de lasituación antes mencionada; una es quelos acontecimientos ocurridos durante losaños noventa a nivel mundial, despertóun interés mayor por el actuar de losgobernantes, especialmente por el de losgobernantes autoritarios, tiranos,

dictadores, ya que uno de los indicadores de la modernidad en elplano político, es el establecimiento del régimen democrático; otrofactor es sin duda, un incremento gradual del nivel de politizaciónde las sociedades como resultado de la acentuación de la pobreza,del desarrollo de los medios masivos de comunicación y de unmayor nivel educativo entre la población. Y en el caso concretode México otro factor importante ha sido la fuerza que hanadquirido los partidos políticos de oposición y el surgimiento deorganizaciones ciudadanas.

La ciudadanización es una nueva forma de expresión del nuevoactor que exige espacios públicos para reclamar sus derechos, deacuerdo con lo que la ley les concede en la vía del ejerciciodemocrático; el reclamo ciudadano se fundamenta en una idea dejusticia social que permita acceder a las instancias del Estado; deesta forma, todo aquel partido político que tenga pretensiones deacceder al poder, debe integrar en su plataforma política puntos

Los diferentes hombresde ideas queNorberto Bobbiotrata en sus obras…son la base paraque fundamentesus teorías delegitimidad, integrediferentespuntos de vista sobrela llegada al poder,la permanencia enél y el fin de suejercicio

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fundamentales que permitan la participación ciudadana en laresolución de los asuntos de la vida comunitaria.

Es así como las ideas de Norberto Bobbio sobre legalidad ylegitimidad deben servir de orientación a los políticos para que enla búsqueda del voto, enarbolen banderas como son:

a) privilegiar el imperio de la ley, sobre la arbitrariedad,b) buscar alternativas para que las mayorías accedan a lasinstancias estatales en las que se haga justicia encondiciones de igualdad,c) garantizar el respeto escrupuloso de las formalidadesde la ley, ante los reclamos o demandas ciudadanas,d) elaborar un plan de seguimiento ciudadano a laautoridad para que no rebase los límites que le marca laley en su actuar,e) renovar el marco jurídico con el fin de que la equidadsea la premisa mediante la que se armonicen las accionesde gobernantes y gobernados,f) generar oportunidades para que en la vida comunitariaen todo servicio público se implementen contraloríassociales que observen el actuar de las autoridades en elcumplimiento del deber que les marca la ley,g) abrir espacios en las leyes administrativas, para que enlos servicios públicos necesariamente el ciudadanoorganizado participe, para que las licencias, permisos oautorizaciones, se concedan por la autoridad, siempre ycuando exista participación democrática, es decir que elpueblo decida sobre los recursos racionales de las riquezasdel suelo y del subsuelo,h) en cuanto al consenso, debe haber programaspermanentes de orientación ciudadana en el que se lesinformen cómo va cumpliendo la autoridad política el

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programa de gobierno,i) para fortalecer el consenso, la autoridad política debeconvocar a reuniones periódicas con el fin de informar alas organizaciones de ciudadanos los avances del plan degobierno.

El consenso del que nos habla Bobbio deriva de una aceptaciónciudadana con base en la moral que integra a los valores propiosdel pueblo y la entrega de confianza a quien ejerza un gobierno.

Si el gobierno pierde consenso y se deslegitima, generandoinconformidad, anarquía y falta de respeto a la autoridad, y comoconsecuencia de ello, una falta de oportunidad para aplicar la ley,en todos sus alcances y a la vez, que el ciudadano desconfíe y noparticipe con la autoridad, con el fin de que el gobierno se debilite,se erosionen sus bases, y pueda caer.

Por ello se ha dicho que es importante que los políticos lleguenal poder, pero de mayor trascendencia es que permanezcan en élcon la aceptación plena del pueblo, es decir, la armonía entre puebloy gobierno se explica porque hay armonía entre gobernantes ygobernados; entre quienes aplican la ley y quienes obedecen a lospostulados legales; un gobierno legitimado pasa a la historia porsus resultados a favor del pueblo y un gobierno que no cumplepasa al olvido y sólo se le recuerda cuando hay que recurrir alejemplo de la ineficiencia o de la falta de tacto de alguien quepretendió ser político.

Nicolás Maquiavelo a quien Bobbio pondera en su ideologíaen diferentes escritos ya vislumbraba las condiciones de la legalidady de la legitimidad en su libro El Príncipe, pero destacaba ante todolas cualidades que debería de tener el político en su forma de actuarante el pueblo.

Lo anterior lo aprendió Maquiavelo en el acontecer de la vidaflorentina, ya que desde muy joven vivió al lado del líder MáximoCossimo de Médicis, que hoy tiene una enorme estatua en la bella

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ciudad de Florencia, en donde actualmente reposan los restos delautor de Cartas Persas, quien no solamente le dio consejo a lospríncipes para dirigir al pueblo, en especial a Lorenzo de Médicis,sino que también le advirtió al pueblo la forma en que debería deobedecer y temer al gobernante, que no debería de ser totalmentecreador de un temor popular, ni débil para obtener el consenso; laspolaridades de ser totalmente temido o no serlo, conduciríannecesariamente a la deslegitimación que podría llevar incluso alcadalso a un mal príncipe.

Los diferentes hombres de ideas que Norberto Bobbio trataen sus obras como el benévolo Thomás Hobbes, justificador delabsolutismo y teórico del mantenimiento de la autoridad delpríncipe; John Locke, Montesquieu, incluido Marx, son la basepara que Bobbio fundamente sus teorías de legitimidad y delegalidad, integre diferentes puntos de vista sobre la llegada alpoder, la permanencia en él y el fin de su ejercicio.

En los diferentes momentos de la historia política, Bobbio nosilustra sobre cómo los políticos a través de una ideología propia desu tiempo, convencen a los pueblos para que puedan sustentarseen posiciones de conductores de los destinos de sus Estados; así,Troya aún cercana a la teocracia y al mito oriental, fundamentabala justificación del poder en la voluntad de sus dioses; Esparta yAtenas con diferentes modalidades implementaron la forma degobierno aristocrático, y la democrática como la que en Atenasimplementó Perícles, cuya vida política fue amplia porque conjuntóa sabios y arquitectos, como Fidias, quien fue el arquitecto delPartenón.

En Roma, siglos antes de Cristo, una forma de poder que puedejustificarse en el dominio de la guerra, astucia y control de losplebeyos lo podemos apreciar en el gobierno de Julio César, amigopersonal de Marco Tulio Cicerón, dilecto amigo

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de Quinto Mucio Scaevola y contemporáneo de Sergio Catalina,quienes a través de la jurisprudencia, de la astucia política y de laguerra, controlaban al pueblo a través de la ideología y generaciónde consenso para respetar a un emperador, pero el consenso de lasélites políticas de no aceptar un principado, llevó a Julio César a lamuerte causada por Cayo Bruto, su hijo adoptivo quien se confabulócon los senadores para deslegitimar al emperador y asesinarlo apuñaladas; el consenso se inclinó y legitimó a Octavio, elevado aCésar y Augusto.

La edad media como una sociedad de dependencia, tenía suconsenso fincado en el rey, pero más que en el rey lejano, eradirectamente en el señor feudal, a quien el vasallo le debíaservidumbre y aunque las municipalidades generaban consensopara tener su autoridad regional, muy poco lograban en las cartaso fueros municipales, pero era un avance de la legalidad y unaconsolidación del consenso para que se constituyera la clase mediaque lidereó a las revoluciones del siglo XVIII.

Sin embargo, en respeto a las ideas de Norberto Bobbio,comprendo que los políticos no solamente deben considerar quelos grandes cambios revolucionarios se fundamentan en unaideología generadora de consenso, porque desde mi particular puntode vista la revolución francesa más allá de las ideologías de lospartidos políticos fuldenses, jacobinos, girondinos, montañeses yotros, se fundamentó en las condiciones sociales originadas por elhambre, la peste bubónica, el encarecimiento del trigo y el centeno.

En consecuencia, los políticos deben tener en cuenta que lalegalidad debe incluir un profundo sentido de justicia y que lalegitimidad no sólo se logra atendiendo a la ideología, con principiosde cambio, de satisfacción de servicios públicos, de repartoequitativo de la riqueza, sino como lo diría Carlos Marx, atendiendofundamentalmente a la teoría de los dos caminos: producir paravender y vender para producir; pero más que ello, producir parasatisfacer el hambre y atender cerebros, estómagos, hechos sociales,

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éticos y políticos, que generaron un verdadero consenso ycondiciones de gobernabilidad con base en el único imperioaceptable y que es el imperio de la ley.

Finalmente de estas concepciones éticas, políticas y de legalidad,podemos concluir lo siguiente:

1. En la teoría se pueden hacer intersecciones del deberser entre las dos esferas, que es la ética y la política ymodelar en el aula o en el auditorio al nuevo filósofo rey,al político ético.2. En la práctica al político le interesa la ética legislada,sólo para los propósitos de combatir a sus adversarios,aplicando o dejando de aplicar la ley por estrategia.3. En forma radical diremos que la ética en el serviciopúblico es un concepto para profesionalización, perotambién para exigir la responsabilidad oficial del servidorpúblico.4. Para aclaración de los significados del vínculo ideal entreética y política y de cómo debe actuar el político, nuestropunto de vista es que cada político actúa con su propioparadigma social del cual no se aparta y que aun actuandoen forma maquiavélica algo o mucho tiene de moralindividual y debe además en el cargo público, entenderqué es para su comunidad la moral social y fije límites asu actuar; de lo anterior deducimos cuatro tipos de losdenominados políticos:I. Los que hacen teoría política, como Noberto Bobbio,Jürguen Habermas y Karl Popper, entre otros que seapoyan en hombros de gigantes (los clásicos), como diríaNewton.II. Aquellos que académicamente estudian teoría política,la exponen en clases o conferencias y son

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reproductores de conceptos, sólo son informadores deteorías políticas.III. Las personas que si hacen política, generan ideología,crean legado, logran perfil histórico e intentan convertirseen estadistas.IV. Aquellos ilusos que hacen política, que se aprovechandel «a río revuelto, ganancia de pescadores», practican lasimbiosis política, se pegan temporalmente a un «grande»o «triunfador», pero sólo viven a expensas del presupuestode la política, sin entender o hacer política, pero que sedicen políticos.

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l federalismo se ha conceptualizado como la unión dedos o más estados, pero esto es muy genérico.En la historia podemos encontrar formas de uniones de

estado, mencionar que en Grecia existieron confederaciones, talescomo La Liga Jónica, La Confederación Veosica, La ConfederaciónPeloponésica y La Liga Apicodeliana, posteriormente señalar launión de las monarquías, en las que mediante matrimonio entrelos titulares de las coronas se vinculaban dos entidades, así tenemoscomo ejemplo los reinos de Castilla y Aragón (Isabel y Fernando),y el caso de Carlos I de España y V de Alemania.

E

Reynaldo Robles Martínez*

* Integrante del Comité Editorial de la Revista Iniciativa.

FEDERALISMO

Exégesis (exhaustiva) del federalismo hasta nuestros días. Federalismo:instrumento eficaz para mantener ligado lo que se estaba desuniendo.

Tradicionalmente ha sido una forma de organización del Estado. En su origen, seencuentran formas de uniones de estado en Grecia, posteriormente en la unión de las

monarquías; y en el México prehispánico queda integrada la Federación por lospueblos de Texcoco, Tenochtitlán y Tlacopan. Se alude a las vicisitudes por las quese ha pasado para al fin caracterizar a la República Federativa que permite lasventajas de organización. En su recorrido, el autor cita, revela características,cualidades y deficiencias, expone lo implícito, busca la connotación, relaciona,

profundiza en las facultades de esta materia sobre las que pueden participar lasautoridades federales y estatales, hasta la situación actual del sistema federal en

nuestro país y lo que sería el nuevo federalismo.

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De ahí que se hayan clasificado las monarquías tomando enconsideración la unión personal de monarcas o de estados, y asítenemos:

a) Monarquías de unión personal, se presentaron cuando dosreinos compartían el mismo monarca, aún cuando ambos estadosfuesen independientes entre sí con su régimen jurídico, político,individual, conservando su propia personalidad y sólo el titulardel poder en el mismo. La historia cita como ejemplo de uniónpersonal, la que sería entre Inglaterra y el reino de Hannover, en1714 hasta 1837.

b) Monarquías en las que se fusionan los estados en formaabsoluta bajo un mismo régimen jurídico común, en virtud de tenerun solo monarca. La historia nos ilustra con estos ejemplos deuniones reales: Suecia y Noruega de 1815 a 1905; Austria y Hungríade 1867 a 1918.

En el México Prehispánico, se señala la Federación integradapor los pueblos de Texcoco, Tenochtitlán y Tlacopan.

De lo que debemos de concluir que no toda unión de estadosse debe configurar como federaciones.

Se ha considerado tradicionalmente el federalismo como unaforma de organización del estado. Existen dos formas del Estado:los Estados simples o unitarios y el Estado compuesto; el primeroha sido definido por Groppali1 «como aquel que ejerce la soberaníasobre un solo pueblo, que se encuentra en un solo territorio»; estoes, Estado simple es aquel que no es divisible en partes internas,que merezcan el nombre de estados; el Estado compuesto, por elcontrario, es aquel que se encuentra integrado por dos o más partesque reciben el nombre de estados.

LOS ESTADOS SIMPLES O UNITARIOS. Son los queforman una unidad sin divisiones, un solo territorio con un sologobierno, un Estado homogéneo e indivisible.

1 Groppali Alessandro, Doctrina General del Estado, traducción de Alberto Vázquez del Mercado,México, D.F., Porrúa Hnos., 1944.

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LOS ESTADOS COMPUESTOS. Son aquellos que se integranpor dos o más entes políticos, esto es, por dos Estados que sevinculan por alguna razón, conservando relativamente suindividualidad.

Algunos autores consideran que en la actualidad existen dosclases de Estados compuestos: la Confederación y la Federación.

La Confederación es un pacto internacional entre los Estadosmiembros y sólo afecta indirectamente a los ciudadanos de cadauno de los Estados; es un acuerdo temporal relativo a un finespecífico, por ejemplo, seguridad externa, comercio o aspectoseconómicos.

La Confederación es una vinculación jurídica entre naciones yno una entidad jurídica política, esto es, mediante la confederaciónno se crea un nuevo estado sino una relación jurídica que da origena derechos y obligaciones.

Las características de la Confederación:· Pacto entre estados.· Objeto que es limitado y temporal.· No afecta a las soberanías, ya que no crea potestades sobre

los estados miembros.· La Confederación no tiene órganos de gobierno, sino un

espacio en el que se integran representantes de los gobiernos delos estados en una especie de consejo o asamblea a donde acudenembajadores, esto es, representantes de los gobiernos a discutir ypreparar proyectos de acuerdos, los cuales en su caso seránaprobados por cada gobierno.

La federación es la unión de dos o más estados en formapermanente y para resolver todos sus problemas comunes, y conla finalidad de crear un nuevo estado al cual se subsumen lasunidades integrantes.

Las características de la Federación:1. Un pacto entre los estados los cuales otorgan cierta parte de

su competencia para resolver los problemas comunes, que

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afecten a dos o más de ellos, reservándose la competencia necesariapara resolver sus problemas internos. (Esta no es propiamente unacaracterística sino un antecedente).

2. Los estados integrantes pierden su personalidad jurídica comoente jurídico-político y la federación es la que asume la personalidadjurídica en el ámbito exterior.

3. Existen dos órdenes jurídicos: el federal y el local, entre loscuales se distribuyen las competencias.

4. Las relaciones que se establecen entre las partes, federacionesy las entidades federativas, es de independencia, coordinación yno de subordinación.

5. Se establece un sistema de control, para hacer cumplir elpacto y respetar los ámbitos de competencia.

CONCEPTO DE FEDERALISMO

La palabra federalismo no es unívoca, su significado es genérico,podemos situarlo en dos grandes grupos: el primero como unatécnica de organización constitucional, mediante el cual sedistribuye el poder político y la segunda, como doctrina que serefiere a la libertad y a la autodeterminación de una sociedadhumana con orden y con gobierno.

En ambos enfoques subyace la idea de agrupación, de asociación(provincias, estados) para integrarse en una unidad política degobierno, sin perder la autonomía, la libertad de autogobernarseen las unidades integrantes.

El Federalismo es una fórmula flexible, que al ser incorporadacomo forma de organización en la Constitución, se adapta a lanecesidad histórica del Estado que lo aplica, por ello no podemosencontrar modelos típicos de federalismo, sino que cada Estado leimprime sus peculiaridades propias.

Federalismo: división de poderes entre autoridades centrales,locales.

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El ejercicio del poder se puede dividir en funciones legislativay judicial; y también en circunscripciones territoriales, federación,entidad federativa y municipio.

Tocqueville en su célebre libro La Democracia en América,2 concibeal federalismo como un sistema en donde coexisten dos gobiernoscompletamente separados y casi independientes, un sistema queintegra todas las pequeñas naciones que integran la federación yotro que gobierna a la entidad en sus aspectos internos en formasoberana, de ahí que considere que existe una cosoberanía, ya quetanto la federación como las entidades federativas son soberanosdentro de su esfera de competencia.

Jellinek por su parte, define al Estado federal como: «un Estadosoberano formado por una mayoría de estados»,3 las entidades noson soberanas, el poder federal subordina a la entidad federativa,quien queda sometida al poder de éste, y éstos se convierten enórganos del estado federal, y por lo tanto no pueden exteriorizaruna voluntad independiente.

Para Wilson, en la federación sólo existe un solo estado y nodos o más, ni tampoco dos gobiernos, lo que existe es un sologobierno, pero doble; por lo tanto la federación es un Estado conun gobierno doble, en síntesis, Wilson ya no considera al Estadofederal como dos Estados ni como dos gobiernos, sino como unaunidad formada por dos partes distintas pero no separadas.

Jean Dabin considera que el federalismo es una forma dedescentralización del poder, en la cual se permite a los grupos máso menos naturales que existen dentro del Estado, participar en elgobierno político.

Señala que la descentralización nace cuando ese grupo se elevaal nivel de órgano de derecho público, y coopera con elestado en la realización del bien público.

2 Tocqueville, Alexis, La Democracia en América, Segunda Edición, Fondo de CulturaEconómica, México 1953.3 Jellinek, G., Teoría General del Estado, Editora Continental, México 1958.

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El Estado federal es una gran descentralización política, la cualemana de la Constitución, obra del pueblo; luego el pueblo es quienatribuye las competencias federales y las locales.

Para Kelsen, el estado federal es similar al unitario, la únicadiferencia es que en el estado federal el poder se descentraliza yestablece la teoría de los tres círculos:4

a) La Constitución en virtud de la cual se establece la unidaddel orden total, y esta norma suprema es válida en todo el territorio;o sea que el estado federal es la personificación de la Constitución.

b) El orden jurídico federal.c) El orden jurídico local de cada una de las entidades

federativas.La Constitución establece las reglas de competencia entre la

federación y las entidades federativas, la Constitución es el todojurídico, en donde se señalan las atribuciones y límites, tanto de lafederación como de las entidades federativas.

El orden jurídico federal dentro de los límites de su competenciaregula las relaciones jurídicas que surgen en todo el territorio, entanto que el orden jurídico de las entidades federativas regulan laparte respectiva del territorio que corresponde a cada una de lasentidades.

La federación y las entidades federativas están coordinadas yno hay entre ellas ningún vínculo de subordinación, y tanto la unacomo las otras deben su existencia a la Constitución.

Carpizo señala que el Estado federal es similar a uno central: launidad del Estado es la Constitución; pero la estructura de esa leyfundamental es diferente; en el sistema federal la norma supremacrea dos órdenes subordinados a ella, pero que entre sí estáncoordinados.5

La Constitución regula a las entidades federativas y les señalasus atribuciones, dentro de las cuales está el darse sus propias4 Kelsen, Hans, Teoría General del Estado, Editora Continental, México 1979.5 Carpizo, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, UNAM, Segunda Edición, 1973, México,p. 88.

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constituciones para organizarse libremente en su régimen interiordentro de los límites establecidos por la Constitución General; estoes, la entidad federativa es autónoma y no se encuentra subordinadaa los órganos federales, sino que dentro de su competencia es libre.

Carpizo señala las siguientes características de un sistemafederal:

I. Una Constitución que crea dos órdenes: el federal y el de lasentidades federativas, pero ambos están delegados y subordinadosa la Constitución y entre sí están coordinados.

II. Las entidades federativas gozan de autonomía y se otorgansu propia ley fundamental para su régimen interno.

III. Los funcionarios de las entidades federativas no dependende las autoridades de carácter federal.

IV. Las entidades federativas deben poseer los recursoseconómicos necesarios para satisfacer sus necesidades, y

V. Las entidades federativas intervienen en el proceso dereforma constitucional.

Nuestro sistema federal mexicano se encuentra plasmado comouna decisión fundamental del pueblo en el artículo 40Constitucional, que señala que México es un Estado federal porvoluntad del pueblo y que este Estado está constituido por estadoslibres y soberanos, pero unidos en una federación. Aquí vemosplasmado el concepto de Tocqueville de la cosoberanía; aunquedebemos recordar que de acuerdo al artículo 39, «la soberaníanacional reside esencial y originalmente en el pueblo»; por lo tanto,debemos de concluir que la población cuando está integrada en lafederación, tiene competencia para resolver los problemas queafectan a dos o más entidades federativas y cuando la resoluciónsólo afecta los intereses internos de una entidad, el pueblo soberanoes el correspondiente a esa entidad.

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CONCEPTO

El federalismo es una forma de organización política mediantela cual se definen y regulan centros de decisión política,atribuyéndoles competencias para que una determinada poblaciónse gobierne.

Es, además, una fórmula que concilia antagonismos:Centralización vs. Autonomía, Nacionalismo vs. Regionalismo,Unicidad vs. Diversidad, Cohesión vs. Dispersión, Supraordenaciónvs. Coordinación, Interioridad vs. exterioridad.

EL MUNICIPIO, COMO ÁMBITO DE GOBIERNO ENEL SISTEMA FEDERAL MEXICANO

El municipio mexicano es una entidad jurídica, integrada poruna asociación de vecindad, asentada en una circunscripciónterritorial y es la base de la división política, administrativa yterritorial de una entidad; constituye un nivel de gobierno concapacidad jurídica, política y económica para señalar y alcanzarsus fines y autogobernarse, con sujeción a un orden jurídicosuperior.

Es una circunscripción territorial, integrante del territorio deuna entidad federativa, la cual también es parte de la federación,territorio en donde se asienta una población la cual tiene un triplevínculo: vecina del municipio, ciudadana de la entidad, y lanacionalidad con atribuciones para autogobernarse en los tresniveles: federal, estatal y municipal; es una forma de organización,es una descentralización política, se crea un ámbito de decisiónpolítica, en la que se le dan atribuciones a sus ciudadanos paraautogobernarse. Éste es el federalismo que existe en México.

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EL DISTRITO FEDERAL COMO PARTE DEL SISTEMAFEDERAL MEXICANO

El Distrito Federal en un principio nace como un órganocentralizado de la Administración Pública Federal, esto es,jerarquizado al Presidente de la República, transformándose en laúltima década del Siglo XX en un órgano del gobierno de laFederación; con la reforma al artículo 122 Constitucional le otorganel rango de gobierno, señalándole sus propios órganos ytransfiriéndole las atribuciones de gobierno, que tenía el PoderEjecutivo Federal, de tal manera que la Federación transfiereatribuciones al Gobierno del Distrito Federal, por lo cual en estecaso, no opera la fórmula establecida en el artículo 124Constitucional, sino al contrario, lo no contemplado en el artículo122 Constitucional, a favor de las autoridades del Distrito Federal,se encuentra reservado para los órganos de la Federación.

ANTECEDENTES DEL FEDERALISMO

El Estado federal moderno nace en la Constitución deNorteamérica en 1787, como una solución pragmática que permiteel gobierno y la unidad de las 13 colonias que se independizan deInglaterra.

Al independizarse en 1776 surgen 13 estados soberanos,independientes entre sí, sólo vinculados con el pacto de laConfederación, lo que propició la necesidad de agrupar a todoslos estados en una estructura más coherente y permanente, y asíen la convención de mayo de 1787 en Filadelfia se creó el Estadofederal como una estructura jurídica que integró varios entes enuno solo, conservando su existencia e individualidad interior; peroaglutinándose en uno solo para efectos exteriores, se establecierondos órdenes jurídicos: el federal y el local; en la

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Constitución se señalan, se delimitan lasfacultades de los órganos federales, y lasrestantes facultades se reservan para losórganos locales.

ANTECEDENTE DEL FEDERA-LISMO EN MÉXICO

México desde la época Prehispánicase conformaba por varios pueblos, conel Virreynato se trató de unificar, peroen su última etapa, se volvieron a crearcircunscripciones territoriales autó-nomas entre sí. Así tenemos las figurasde las intendencias y las diputacionesprovinciales.

INTENDENCIAS

El 4 de diciembre de 1786, se promulgó la ordenanza deintendentes, mediante la cual se modificó la organización política,administrativa del virreinato de la Nueva España, el cual fuedividido en doce intendencias, a cuyas circunscripciones se les dioel nombre de provincias, tomando el nombre de la ciudad quefuera su capital y desaparecieron las alcaldías mayores y loscorregimientos.

En 1803, Alejandro de Humboldt en su libro «Ensayo políticosobre el Reino de la Nueva España»6 nos señala que el reino seintegraba por intendencias.

6 Colección Sepan Cuantos, No. 39, Editorial Porrúa, 1978, México.

Podemos ubicar elfederalismo en dosgrandes grupos: elprimero como una

técnica de organizaciónconstitucional, medianteel cual se distribuye el

poder político y lasegunda, como doctrina

que se refiere a lalibertad y a la

autodeterminación deuna sociedad humana

con orden y congobierno

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DIPUTACIONES PROVINCIALES

La Constitución de Cádiz para descentralizar el gobierno, creólas diputaciones provinciales en México al restablecerse la vigenciade la Constitución Española. En 1820 fueron reinstaladas las seisdiputaciones provinciales que las Cortes de Cádiz habían señaladopara la región mexicana y a partir de ese momento se crea el deseoy la necesidad de las provincias de obtener cada una de ellas, sudiputación correspondiente de acuerdo al artículo 325 de laConstitución Española, por lo que en 1822, existían 23diputaciones que constituían verdaderos órganos de gobierno. LaConstitución Gaditana establecía que cada provincia se gobernaríapor una diputación llamada Provincial, que se integraba por unpresidente, un intendente y 7 individuos electos.

ORIGEN DEL FEDERALISMO EN MÉXICO

Al aparecer la nación mexicana se planteó la primera disyuntiva:mantener la tradición y preservar la centralización del poder, obien, formar una unión que reconociendo las diferencias de cadaregión proporcionara nuevos elementos de vinculación. Lasantiguas provincias exigieron el sistema federal, toda vez queaspiraban a convertirse en unidades autónomas. Miguel RamosArizpe,diputado a las Cortes de Cádiz, fue el primero desde unaperspectiva federalista en pronunciarse a favor de que las provinciastuviesen su propio gobierno, pues en tanto no lo hubiera sesucederían las arbitrariedades producto de la concentración delpoder.7

7 Ramos Arizpe, Miguel,»Memorial sobre el estado de las Provincias Internas de Oriente, presentadoante las Cortes de Cádiz, 1º de noviembre de 1812, Gobierno de Coahuila, Ediciónconmemorativa en el 150 aniversario de su fallecimiento, México, 1993.

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EL FEDERALISMO MEXICANO ES UNA IMITACIÓNLÓGICA O EXTRALÓGICA DEL SISTEMANORTEAMERICANO

Uno de los temas más largamente debatidos, inclusive con lasarmas en la historia patria es el Federalismo. En 1823 cuando sepropuso, se discutió si las circunstancias del México Colonialfavorecían la instalación del Federalismo o era un acto de imitaciónextralógica.

En sociología, se distinguen dos clases de imitaciones: la lógicay la extralógica: la imitación lógica es aquella en donde se usa elrazonamiento, donde se analiza el problema y se imita la soluciónpor ser la más idónea; en tanto que la imitación extralógica esaquella que se realiza sin pensar, sin que exista un problema quese pretenda resolver, sino simplemente por capricho o moda; FrayServando Teresa de Mier y Agustín de Iturbide, calificaron deimitación extralógica la instalación del federalismo mexicano. JoséMaría Bustamante dijo que México no estaba listo para elFederalismo, que el clamor a favor de éste, era sólo el deseoadolescente de imitar a los Estados Unidos. Analicemos lascircunstancias y características para calificar la adopción delfederalismo en México.8

La Independencia de México se consumó teniendo comoantecedentes el Plan de Iguala y el Tratado de Córdoba. Se creó unCongreso Constituyente que quedó instalado el 24 de febrero de1822; en mayo de 1822 Iturbide se proclama emperador de México;disuelve el Congreso el 31 de octubre de 1822.

Uno de los antecedentes para justificar la Constitución del estadofederal mexicano, lo encontramos en el Acta de Casa Mata del 1°de febrero de 1823, que tuvo como consecuencia los siguienteshechos:

8 Humboldt, Alejandro de, Ensayo político sobre el Reino de la Nueva España.

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La destitución de Iturbide como emperador, la reinstalacióndel Congreso Constituyente, quien a su vez convocó a un nuevocongreso, que fue el que promulgó la Constitución de 1824.

En marzo 4 de 1823, Iturbide convoca al Congreso que él habíadisuelto para que se reinstale.

El 7 de marzo de 1823, el Congreso restaurado realiza su primerajunta.

En abril de 1823, el emperador Agustín de Iturbide presentasu abdicación al cargo de emperador; el Congreso la rechazatomando en consideración que había mediado la violencia y lafuerza; se declaró nula la designación. Asimismo, se nulificaron elPlan de Iguala y los Tratados de Córdoba.

El Congreso se restablece y se presentan planes para una NuevaConstitución, pero las provincias presionan e invocan el Acta deCasa Mata, en donde se estableció que el Congreso tendría comofunción la de convocar al Nuevo Congreso Constituyente, por lotanto, el Congreso convoca a elecciones de un nuevo constituyente.

Las provincias que más se destacaron por la lucha para lograr elreconocimiento de independencia y soberanía son las siguientes:

YUCATÁN

La diputación provincial de Yucatán, el 9 de abril de 1823, creauna junta provisional administrativa, invoca comofundamento la base 10 del Plan de Casa Mata.9

9 Barragán, José, El pensamiento federalista mexicano, 1824, UAEM, Facultad de Ciencias Políticasy Administración Pública, 1983, pág. XLVII.

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OAXACA

El 1° de junio de 1823 se pronuncia a favor de la RepúblicaFederal y de la separación de México, y su diputación designa unajunta provisional gubernamental.10

PROVINCIAS INTERNAS DE OCCIDENTE

El 21 de abril de 1823, Fray Servando Teresa de Mier, comunicaque se ha establecido una junta entre las cuatro provincias y queno reconocen al gobierno, sólo a la representación nacional.11

MICHOACÁN

El 25 de febrero de 1823, la diputación de Valladolid promoviócrear un Congreso Constituyente soberano.12

QUERÉTARO

El 26 de febrero de 1823, la provincia de Querétaro pronunciasolemnemente su libertad y firma su Acta Constitutiva deQuerétaro.13

JALISCO

El 21 de julio de 1823, la diputación provincial de este estado,se pronuncia por la república federada y en un amplio documentocon reflexiones jurídicas y filosóficas, hace una serie dedeclaraciones que de entre las más importantes reproducimos lassiguientes:

10 Op. cit., pág. LIII.11 Op. cit., pág. LVII.12 Op. cit., pág. LIX.13 Op. cit., pág. LXIV.

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«El Estado de Jalisco es libre, independiente y soberano de símismo, y no conocerá otras relaciones con los demás estados quelos de fraternidad y confederación».

En los negocios relativos a la federación mexicana, el estadodelega sus facultades y derechos al congreso federal de todos losestados de la misma confederación.14

DIPUTADOS AL CONGRESO CONSTITUYENTE DE1824, CON INSTRUCCIONES PRECISAS

Las provincias mandaron sus diputados al CongresoConstituyente, pero Yucatán, Valladolid, Jalisco, Oaxaca,Querétaro instruyeron a sus diputados, los limitaron para el efectode que constituyeran la nación, dándole un gobierno republicano,representativo y federal.

El Federalismo fue el instrumento eficaz para mantener ligadolo que se estaba desuniendo. Como conclusión, podemos afirmarque el Federalismo en México sí fue una imitación lógica del sistemanorteamericano, ya que teníamos un país en proceso defragmentación, que se había integrado por diversos pueblos.Recordemos que antes de la conquista no era una unidad, quedurante la Colonia se centralizó el gobierno y la administración yque al final se dividió en intendencias, y concluyó gobernándosepor juntas provinciales, de tal manera que si no hubiesen conocidola experiencia del Federalismo estado-unidense, los ideólogos deaquella época lo hubieran inventado, sobre todo inspirados, porlas ideas de la Revolución Francesa, principalmente las deMontesquieu, el cual en su libro IX del Espíritu de las Leyes, nosdice que si una república es pequeña, será destruida por unapotencia extranjera y si es grande será

14 Op. cit., pág. LXVI.

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destruida por sus vicios internos, y por ello pondera a la RepúblicaFederativa que permite las ventajas de organización y de gobiernode una república pequeña, la cual unida con otras en lo exterioradquiere la fuerza de un gran Estado; define a la Federación: «estaforma de gobierno es una convención, por lo cual varios cuerpospolíticos consienten en devenir ciudadanos de un estado más grandeque ellos quieren formar. Es una sociedad de sociedades, quepuede engrandecerse por nuevos asociados que se hayan unido».

CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1824

En la sesión del 3 de noviembre de 1823, se nombró la comisiónde constitución, que elaboraría el Proyecto de Acta Constitutiva,integrada por los diputados de Coahuila, Ramos Arizpe; deVeracruz, Miguel Argüelles; de Puebla, Rafael Manjino; por SanLuis Potosí, Tomás Vargas; y por Jalisco, José de Jesús Huerta;aunque después se unieron Cañedo y Rejón, que eran de Jalisco yYucatán, respectivamente. El día 20 del mismo mes de noviembre,se leyó por primera vez el proyecto, se mandó imprimir y empezóa discutirse hasta el 3 de diciembre. El proyecto constaba de unaexposición de motivos y de 40 artículos, y tenía como propósitoprincipal según se manifiesta:

«dar en la expresa acta a la nación, un punto de unióngeneral y un apoyo firme en que por esta salve suindependencia y consolide su libertad».«Creyó su primer deber proponer al CongresoConstituyente, la necesidad imperiosa y urgente de darluego un punto cierto de reunión de todas lasprovincias, un norte seguro al gobierno federal».15

Este proyecto fue objeto de hondas y profundas reflexiones, ymodificaciones, finalmente fue aprobado el 31 de enero de 1824.

15 Op. cit., p. 107.

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El Acta Constitutiva de la Federación, fue promulgada el 31 deenero de 1824, contenía 36 artículos, entre los que podemosdestacar para los efectos de este estudio:

Artículo 5. La nación adopta para su gobierno la forma derepública representativa popular.

Artículo 6. Sus partes integrantes son Estados independientes,libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a suadministración y gobierno interior, según se detalle en esta acta yen la constitución general.

Artículo 7. Los Estados de la federación son por ahora lossiguientes: el de Guanajuato; el interno de Occidente, compuestode las provincias de Sonora y Sinaloa; el interno de Oriente,compuesto de las provincias de Coahuila, Nuevo León y Tejas; elinterno del Norte, compuesto de las provincias de Chihuahua,Durango y Nuevo México; el de México; el de Michoacán; el deOaxaca; el de Puebla de los Angeles; el de Querétaro; el de SanLuis Potosí; el de Nuevo Santander, que se llamará de lasTamaulipas; el de Tabasco; el de Tlaxcala; el de Veracruz; el deXalisco; el de Yucatán; el de los Zacatecas. Las Californias y elpartido de Colima (sin el pueblo de Tonila, que seguirá unido aXalisco) serán por ahora territorios de la federación, sujetosinmediatamente a los supremos poderes de ella. Los partidos ypueblos que componían la provincia del istmo de Guazacualco,volverán a las que antes han pertenecido. La Laguna de Términoscorresponderá al Estado de Yucatán.

Artículo 8. En la constitución se podrá aumentar el númerode los Estados comprendidos en el artículo anterior, y modificarlossegún se conozca más conforme a la felicidad delos pueblos.

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Recordamos que en 1836 se aprobó una Nueva Constitución,que suprimió el Federalismo y estableció el Centralismo.

En 1847 el dictamen de la mayoría se pronunció por el retornoa la vigencia lisa y llana de la Constitución de 1824; sin embargo,Mariano Otero, en su célebre voto particular precisó la distribucióncompetencial del régimen federal del siguiente modo:

¿Cuáles son los límites del poder general y del poder delos Estados? Y una vez conocidos éstos, ¿cuáles son losmejores medios de precaver la recíproca invasión, deforma que ni el poder del centro ataque la soberanía delos Estados ni éstos disuelvan la Unión, desconociendo ousurpando sus facultades?. (Mariano Otero. Serie losSenadores, Compilación e introducción de José Barragán,LIII Legislatura, 1987, p. 148).

Para evitar cualquiera de ambos escenarios, él mismo propusoun esquema de distribución:

Los Poderes de la Unión derivan todos de la Constitucióny se limitan sólo al ejercicio de las facultades expresamentedesignadas en ella misma, sin que se entiendan permitidasotras por falta de expresa restricción.

Este criterio incluido en la Constitución de 1857, siguió vigenteen la Constitución de 1917, quedando asentado en el artículo 124,que a la letra dice: «Las facultades que no estén expresamenteconcedidas por esta constitución a los funcionarios federales, seentienden reservadas a los Estados».

El último cuarto del siglo XIX se caracterizó por un incrementode las facultades de la Federación, que, en aras del progreso, seimpuso a la distribución competencial original. El procesocomenzó con la minería y el comercio, prosiguió con la industria,los bancos y la moneda, también con la explotación de los recursosnaturales y la red ferroviaria. La república era administrada por elcentro, en tanto que la autoridad local fue sometida a un mayor

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control que, aparte de político y militar, se tornó económico yfinanciero.

Con el triunfo de la primera revolución social del siglo XX, laconcentración de los recursos dio paso a la centralización de laspolíticas. El nuevo régimen se hizo cargo de la reconstrucciónnacional, convirtiendo el mandato constitucional de 1917 en unprograma social de gobierno con énfasis en la educación, la tenenciade la tierra, el trabajo, la seguridad social, y la defensa de lapropiedad pública y de los bienes de la nación.

Sin embargo, el modelo no procuró el equilibrio regional ni evitóla acumulación de los rezagos, además de postrar a la autoridadlocal en una dependencia, que si bien le proveyó de lo que requería,también la puso en una situación de desventaja y, peor, la condenóa una relación de subordinación.

El artículo 73 constitucional, es el que, hasta ahora, ha sufridomás reformas. Como resultado de ello, creció en tamaño y, porende, la injerencia del gobierno federal, seguido de una dilatadaestructura administrativa desconcentrada en los Estados.

Mientras que en el ámbito federal surgieron y se desarrollaroninstituciones crecientemente complejas, en los estados y municipiosse debilitaron las estructuras, se limitaron las capacidades y seadelgazaron las responsabilidades públicas, al grado de reservarlea la instancia local sólo la ejecución de las políticas, cuando no elsimple pago de los programas, del gobierno federal.

De ahí que en los años recientes se hayan profundizado losreclamos de las autoridades locales por reivindicar antiguasatribuciones, recibir otras nuevas y lograr, con una mayor

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cantidad de recursos, una efectivacapacidad de decisión y operación.

La situación es grave para elfederalismo hacendario, ya que laamplísima competencia federalderivada del Artículo 73 fracción VII,desborda a todas las demás, alpermitirle a la Federación gravar nosólo sus materias, sino toda fuenteimpositiva, incluyendo la facultadrecaudatoria local que, por vía deconvenios, igualmente se arroga.

Casi dos siglos después, el espíritude la Constitución de 1824 estávigente, ya que la estructura delEstado mexicano continúa siendo,como lo dispusieron los primerosconstituyentes, una repúblicademocrática y federal. Y su propósito

sigue siendo el mismo: ser una comunidad para estar, como elnombre lo indica, unidos en lo común. Precisamente por ello esque debe volverse a los orígenes.

En materia de federalismo requerimos definiciones, algunas yaestán dadas, sólo necesitamos voluntad política para aplicarlas yalgunas otras requieren precisarse, acotarse, por ello es importanterevisar el acervo jurídico que nos regula en esta materia paraanalizarlo, precisar y adecuar las definiciones con el objeto deinstrumentar la organización que sea necesaria.

En materia hacendaria es donde se rompió el principio dedefiniciones constitucionales, ya que la hegemonía del Presidentede la República y de los poderes federales, modificaron laConstitución, concretamente el artículo 73 acrecentando lasatribuciones tributarias a favor de la federación y en merma de las

Habría quereformar la administraciónpública, agilizarlas relacionesintergubernamentales,reducir lademocracia federal,transferirfacultades a losestados ymunicipios,propiciar las relacioneshorizontales entrelos estados,fortalecer a losgobiernos locales

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entidades federativas; aquí el problema de definición es determinarlas esferas de competencia federales y estatales a través de leyesformales y no de meros convenios.

Recordemos que el sistema federal mexicano se inspiró en elnorteamericano y que éste omite regular cuestionescorrespondientes a las entidades federativas, y en México por unlado, queremos un federalismo que respete la competencia estataly por el otro, que la Constitución general defina la competenciainterna de las entidades federativas y regule cuestiones que enestrictu sensu corresponden a la entidad federativa.

Cómo lograr gobiernos locales fuertes y competentes pararealizar cabalmente las actividades necesarias para satisfacer lasnecesidades y demandas de sus habitantes. Por su parte el régimenfederal debe ser lo suficientemente fuerte para hacer su propialabor y además tener capacidad para subsidiar a las entidadesfederativas y compensar las deficiencias que las hagan desiguales.

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

El federalismo es un sistema en donde se distribuye lacompetencia entre los entes que la integran y los órganos federales;los instrumentos para establecer las bases de distribución son enprimer lugar la Constitución General, que es la que debe establecerla organización y atribuciones:

CLASIFICACIÓN DE LAS ATRIBUCIONES

Si bien no existen fórmulas últimas y exactas en el trascendentalcompromiso federal de distribuir las atribuciones, varios estudiososhan clasificado los modelos existentes, como el politólogo GeorgesBurdeau, para quien existen tres métodos

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básicos de distribución de competencias,16 a saber:-Mencionar, taxativamente, las atribuciones de cada unade las esferas gubernamentales. Método rígido, imprácticoy de casi imposible realización por el dinamismo intrínsecodel federalismo y la infinidad de hipótesis competencialesque debiera enumerar para abarcar el universo de tareas acargo de los poderes públicos.- Mencionar las atribuciones de las entidades federativas,dejando las no inscritas, por excepción, a cargo delgobierno central, como ocurre generalmente en losfederalismos de línea centrífuga, como el régimen federalcanadiense (artículo 91 constitucional).- Mencionar las facultades a cargo del gobierno federal,dejando las no inscritas, por excepción y con criterioresidual, a favor de las autoridades locales, como sucedecasi siempre con los federalismos de origen pactista ygeneración centrípeta, como en los Estados Unidos(enmienda X), Suiza (artículo 3°), Australia (artículo 51)y México (artículo 124 constitucional).

Nuestro país adoptó la última posición, la llamada tesis deMariano Otero consagrada en el artículo 124 y que fuera objeto desu célebre voto particular en el Congreso de 1847, del cual surgendos principios. El primero: los poderes federales sólo tienen lasatribuciones que les otorga la Constitución, las entidadesfederativas tienen todas las atribuciones restantes.

Asimismo, en forma expresa, se enumeran en el artículo 115Constitucional, fracción III, la competencia del municipio, y lasentidades federativas tienen las atribuciones residuales, aquellasque no han sido conferidas en forma exclusiva a la federación o almunicipio.FACULTADES EXPRESAS

16 Burdeau, Georges, Tratado de ciencia política, t. II, México, UNAM, 1985, “El Estado”, p.247.

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Son aquellas que literalmente atribuye la constitución adeterminado órgano de gobierno, así el artículo 73 señala lasfacultades del Congreso, el 89 las del Ejecutivo, el 104 y 105 lasdel Poder Judicial, y el 115 fracción III al municipio.

El sistema de distribución de competencias en nuestraConstitución implica que la Federación no cuenta si no con lasfacultades que explícitamente y de manera exclusiva le otorga lapropia Ley Fundamental, de donde se sigue, como bien se ha dicho,que las facultades federales no pueden extenderse por analogía,por igualdad, ni por mayoría de razón a otros casos distintos de losexpresamente previstos.

FACULTADES IMPLÍCITAS

El sistema presenta, sin embargo, una excepción: las llamadasfacultades implícitas, que son aquellas que el Poder legislativopuede concederse a sí mismo o a cualquiera de los otros dos Poderesfederales como medio necesario para ejercer alguna de las facultadesexplícitas y que, en el caso de México, están previstas en el artículo73-XXX constitucional, que a la letra dice: Artículo 73: ElCongreso de la Unión está facultado...XXX. Para expedir todas lasleyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultadesanteriores y todas las otrasconcedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.

Las facultades implícitas han sido de gran utilidad en nuestrosistema. El constitucionalista Tena Ramírez nos señala los requisitospara su procedencia:

El otorgamiento de una facultad implícita sólo puede justificarsecuando se reúnen los siguientes requisitos: 1° La existencia de unafacultad explícita, que por sí sola no podría ejercerse; 2° La relaciónde medio a fin, entre la facultad implícita

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y el ejercicio de la facultad explícita, de suerte que sin la primerano podría alcanzarse el uso de la segunda; 3° El reconocimientopor el Congreso de la Unión de la necesidad de la facultad implícitay su otorgamiento por el mismo Congreso al poder que de ellanecesita. –Y explica- [...] El primer requisito engendra laconsecuencia de que la facultad implícita no es autónoma, puesdepende de una facultad principal, a la que está subordinada y sinla cual no existiría. El segundo requisito presupone que la facultadexplícita quedaría inútil, estéril, en calidad de letra muerta, si suejercicio no se actualizara por medio de la facultad implícita, deaquí surge la relación de necesidad entre una y otra. El tercerrequisito significa que ni el poder ejecutivo ni el judicial puedenconferirse a sí mismos las facultades indispensables para emplearlas que la Constitución les concede, pues tienen que recibirlas delpoder legislativo, en cambio, este poder no sólo otorga a los otrosdos las facultades implícitas, sino que también se las da a sí mismo.17

La doctrina ha ido más allá y ha señalado que también existenfacultades coexistentes, facultades coincidentes y facultadesconcurrentes

En el sistema constitucional mexicano existen ciertas facultadespor virtud del cual tanto la federación como las entidades federativaspueden actuar simultáneamente sobre las mismas materias, sonlas llamadas facultades coexistentes por existir una concordanciatotal entre la actividad regulada por ambos órdenes de gobierno;así se puede mencionar en lo atinente al régimen penitenciario(artículo 18 constitucional); en lo referente también a la expediciónde leyes encaminadas a combatir el alcoholismo, la facultadcontenida en la fracción I del artículo 104 constitucional, mediantela cual se autoriza a los jueces y tribunales del orden común de lasentidades federativas para que también puedan conocer sobre elcumplimiento y aplicación de leyes federales o de los tratados

17 Tena Ramírez, Felipe, op. cit., p. 123.

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internacionales, celebrados por el Estado Mexicano, siempre ycuando las controversias sólo afecten intereses particulares.

Asimismo, existen en el derecho constitucional mexicano ciertasfacultades que sólo en apariencia participan de las cualidades dela coexistencia, en cuanto que las autoridades federales y estatalespueden actuar sobre esa misma materia. Sin embargo, en realidadlas actividades de unas y de otras se centran sobre sectores oaspectos distintos de la misma materia, a las que se les hadenominado facultades coincidentes, a saber: las facultades delCongreso de la Unión para legislar en todo lo relativo a salubridadgeneral de la República (fracción XVI del artículo 73) o víasgenerales de comunicación (fracción XVII del mismo artículo).Estas disposiciones del artículo 73 constitucional en relación conel principio mencionado contemplado en el artículo 124 de lamisma norma suprema, pudieran concluirse en que los Estados dela Federación pueden legislar en lo referente a salubridad local yvías locales de comunicación. El problema de este tipo de facultadconsiste en precisar el alcance del concepto «general» para estaren aptitud de conocer, por exclusión, el alcance del concepto«local». Será el Congreso de la Unión que mediante una leysecundaria determine dicho alcance, dejando a las legislaturaslocales legislar sobre aquellas materias que no se reservó (víalegislación secundaria) la Federación. Sin embargo, el propioCongreso de la Unión debe tomar en cuenta un principio básicodel federalismo, y es que las cuestiones que afecten los interesesgenerales del país son competencia de la Federación, por un lado,y por el otro, a respetar la voluntad del constituyente de federalizarciertas materias de salubridad general; por ejemplo, en lo referentea epidemias de carácter grave, invasión de enfermedades exóticasen el país y venta de sustancias enervantes (artículo 73 fracciónXVI). En conclusión, las

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llamadas facultades coincidentes son una excepción al principioconsagrado en el artículo 124, que postula que será el propioconstituyente el que determinará el reparto de facultades, al dejaren un poder constituido (Congreso de la Unión) la facultad dehacer dicho reparto mediante el establecimiento de las facultadesexclusivas de la Federación y por exclusión las facultades exclusivasde los estados.

La doctrina señala una tercera excepción al principio consagradoen el artículo 124 constitucional y son las llamadas facultadesconcurrentes. Independientemente de las discusiones que en ladoctrina existe sobre estas facultades, su origen y existencia seencuentra en el sistema federal norteamericano. Para este sistema,es válido que un estado miembro de la Federación invada la esferade competencia de éste, cuando exista la urgencia y necesidad deregular una materia reservada a la Federación, pero que, poromisión, ésta no ha regulado. Se argumenta que los estados puedenlegislar sobre asuntos de competencia federal, mientras los poderesfederales no se pronuncien al respecto, ante la imperante necesidadde hacerlo para enfrentar una necesidad real y urgente. La vigenciay validez de esta norma queda supeditada a la expedición de la leyfederal; además el ejercicio de esta facultad está restringida a quedicha facultad federal no sea de carácter exclusivo o de expresaprohibición para los estados de regular dicha materia.

En este tenor es claro que en el derecho mexicano no existenlas facultades concurrentes. Sin embargo, en México ha idoadquiriendo carta de naturaleza otro tipo de distribución decompetencias, también llamadas «concurrentes».

En la lengua española, «concurrentes» son dos o másacciones que coinciden en el mismo punto o en el mismo objeto.Por eso, «las facultades concurrentes en el sentido castizo de lapalabra, que propiamente deberían llamarse coincidentes, son lasque se ejercen simultáneamente por la Federación y por los estados»;esto es, algo diverso de lo que en Estados Unidos de América seentiende por facultades concurrentes.

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En México, la idea de la concurrencia se introdujo, primero, enmateria de asentamientos humanos (1976) (artículo 73 fracciónXXIX-C: «El Congreso tiene facultad… Para expedir leyes queestablezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernosde los Estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivascompetencias, en materia de asentamientos humanos, con objetode cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27de esta Constitución») y, por último, en materia de preservación yrestauración del equilibrio ecológico y protección al ambiente(1987) (artículo 73 fracción XXIX-G: «El Congreso tienefacultad… Para expedir leyes que establezcan la concurrencia delGobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de losmunicipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, enmateria de protección al ambiente y de preservación y restauracióndel equilibrio ecológico»). En ninguno de estos casos, sin embargo,la expresión «concurrencia» es empleada en sentidonorteamericano, como lo indica cualquier lectura que se haga delos respectivos preceptos.

En efecto, en todos ellos la idea de la concurrencia es manejadacomo un sistema de distribución de competencias respecto de unamisma materia que lleva a cabo el Congreso de la Unión entre lostres diversos órdenes de gobierno existentes en la República,teniendo en cuenta los distintos componentes que integran dichamateria, pero en la que subyace también la idea de que esasfacultades se deben ejercer de una manera coordinada por tratarse,en definitiva, de una misma materia y, por consiguiente, de unamisma gestión.

En otras palabras, en el derecho y la práctica constitucionalesde México, debe entenderse por facultades concurrentes aquellasque, coincidiendo en la misma materia, se ejercen de manera

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simultánea por la Federación, los estados y los municipios, medianteuna distribución de competencias entre todos ellos, que tiene encuenta los diversos componentes de esa materia y los distribuyecomo facultades exclusivas de la Federación, los estados y losmunicipios.

La concurrencia, por lo tanto, es entre nosotros un sistema dedistribución de competencias que se refieren a los distintoscomponentes de una misma materia. Pero, precisamente por tratarsede una misma materia, que exigen a su respecto una gestión integrale integrada, estas facultades deben ejercerse de manera coordinada.Las leyes en México que distribuyen competencias bajo elmecanismo de «concurrencia» han adoptado el calificativo de«generales», confundiendo quizá por ello, con aquellas leyes, comola de salubridad y la de vías de comunicación, que regulan en todolo relativo al carácter de «general» en contraposición a «local» yque son las llamadas facultades «coincidentes».

De cualquier manera que se quiera ver las facultadesconcurrentes, éstas son una excepción más al federalismo mexicanoen materia de competencias consagrado en el artículo 124constitucional.

SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA FEDERAL ENNUESTRO PAÍS

Vivimos un federalismo formal y escrito, pero en la realidadsomos un país centralista con aspiraciones a vivir en un verdaderofederalismo, en donde existan autogobiernos locales, se proteja lademocracia y la libertad y se alcance un desarrollo íntegro yequilibrado del país.

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DEFICIENCIAS DE FEDERALISMO

1. Por falta de cultura, la gente no sabe reconocer el estadofederal, confunde el estado federal con la capital federal y comoésta, la capital, es objeto de sospechas por el recelo ancestralprovinciano, este sentimiento contamina la imagen del federal.

2.- Dependencia económica y financiera de la entidad, respectodel estado federal.

3. Atrofia del funcionamiento de los mecanismos institucionalesque la Constitución establece, para impulsar la defensa de loslocales.

4. La falta de iniciativa de las entidades federativas para ejercersus propias atribuciones.

5. La desorbitada extensión de las atribuciones federales endetrimento de la competencia local.

6. Ampliación de incompetencias por mala interpretación delas facultades implícitas del gobierno federal.

7. La intervención federal en las autoridades locales.

NUEVO FEDERALISMO

Existe una corriente para fortalecer el federalismo en EstadosUnidos. El Presidente Nixon expresó: «Entre más alejado está elgobierno del pueblo, más fuerte es el gobierno, y más débil es elpueblo», retomó los textos de Halmilton y Jefferson sobre lademocracia local y la participación de los ciudadanos en todos losasuntos que le conciernen, el valor del individuo y de lasorganizaciones civiles en la política. Habría que reformar laadministración pública, agilizar las relacionesintergubernamentales, reducir la democracia federal, transferirfacultades a los estados y municipios, propiciar las relacioneshorizontales entre los estados, fortalecer a los gobiernos locales;el nuevo federalismo debe ofrecer mayor eficiencia gubernativa,

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estar más cerca de las comunidades, ofrecer mayor prosperidad alos ciudadanos; en México, esto se tradujo en las Reformas deEstado, el cual ofrece nuevas perspectivas de libertad y de orden,mayor colaboración entre los gobiernos.

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HEGEMONÍA Y LEGITIMIDAD,UNA PROPUESTA DE REVISIÓN TEÓRICA

l tema que nos ocupa se presenta, de manera coloquial,como un problema de credibilidad política, o dicho deotro modo, como una cuestión en la que se busca que

los ciudadanos entiendan y acepten las medidas económicas ypolíticas adoptadas por un gobernante, de tal modo que lleguen alconvencimiento de que es legítimo. Esta situación, en realidad vamás allá de la aceptación de un dirigente político, de un gobernante,se trata –bajo la figura del gobernante– de la manera en que elpoder político –ejercido desde el Estado– es

E

Maximiliano Valle Cruz*

*Profesor de la Universidad Autónoma del Estado de México y del Instituto Superior deCiencias de la Educación del Estado de México. Candidato a Doctor en sociología por laFCPys de la UNAM.

Este tema se refiere a la gobernabilidad del Estado, a la legitimidad y a la maneraen que ésta establece la hegemonía en la relación «gobernante-gobernados desde larelación entre clases sociales, esto es, desde las relaciones de dominio subordinación».

Cita conceptos de hegemonía y legitimidad en otros autores; vincula el problema de lahegemonía en situaciones de lucha de clases por la toma del poder; advierte que desde

aquella el Estado adquiere y cumple una función de dirección política y comoeducador de las masas funciona mediante la coerción transformada en derecho. Lacomprensión de la legitimidad y de la hegemonía en el caso mexicano –afirma el

autor– lleva a entender los procesos de privatización del sector público y de aperturaal mercado internacional, las reformas legislativas a la Constitución, y los procesos y

reformas en la transformación de los procesos de acumulación de capital.

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aceptado por los gobernados, por ello el tema bien puedetematizarse como una cuestión referida a la gobernabilidad, a lalegitimidad o la hegemonía. En nuestro caso se refiere a lalegitimidad del Estado y a la manera en que a partir de ella seconstruye la hegemonía, de tal modo que se pueda pensar en larelación de gobernante-gobernados desde la relación entre clasessociales, esto es, desde las relaciones de dominio subordinación.

Para abordar el tema partimos de la premisa de que la legitimidadse encuentra en constante recomposición debido a que lasrelaciones entre las clases sociales –que se estructuran desde elámbito productivo, desde la organización del trabajo, y la circulaciónde mercancías– se modifican. Esta situación de cambio en lasrelaciones entre clases sociales lleva a que el conjunto de las clasessociales –en especial, las clases subalternas– no respondan a lasrazones de obediencia política que, en un determinado momento,sirvieron para movilizar, contener y conducirlas, por parte de lasclases dominantes por la vía del Estado, o bien se puede formulardel modo siguiente: las clases dominantes enfrentan la pérdida desu carácter dirigente, pierden –en situaciones de transformacióneconómica y política– su papel hegemónico.

Ahora bien, en la configuración de la legitimidad yrecomposición de la hegemonía, se pone en juego una ideologíaque se presenta como la única vía posible para mejorar el bienestarsocial el restablecimiento de los mecanismos del libre mercado,pero que es traducido –en distintos ámbitos de la vida– social-bajo discursos específicos que se muestran como crítica alfuncionamiento del antiguo Estado de bienestar, como ocurre enla educación cuando adopta el recurso retórico del mejoramientode la calidad de la educación; en la vida política (partidista) lademocratización y las elecciones libres; en la seguridad social elaseguramiento de la vejez por medio de un sistema de retiroadministrado privadamente; en lo económico la elevación de laproductividad, la eficiencia y la calidad para alcanzar la

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competitividad en los mercados internacionales, así como ladeterminación de los salarios en función de la productividad y lacontratación con base en los méritos y el reciclaje de la formación.Asimismo, esa ideología se extiende hacia el ámbito de laorganización del propio Estado y su relación con los gobernadosy, discursivamente, se ha formulado en términos de reforma delEstado y ampliación de las iniciativas no gubernamentales.

Por ello es necesario dilucidar las categorías de Estado,hegemonía y legitimidad. En primer lugar, para establecer losreferentes conceptuales desde los cuales se aborda la problemática.En segundo lugar, se trata de establecer cómo los imperativos quesurgen del nuevo contexto histórico-social producido por lastransformaciones en las formas de acumulación de capital y deldominio político ejercido a través del Estado, constituyen el acicatepara reorganizar las bases de legitimidad estatal, en la medida enque se rehace el compromiso político entre las clases sociales y, ala vez, se ha gestado una estructura de clases sociales distinta.

La trasformación de las formas de acumulación de capital, asícomo del dominio político de clases, implica que, en el terreno delas ideas, se debata un proyecto político-ideológico específico deconstrucción social. Ese proyecto político-ideológico, en las ideasy en la práctica, exige desplegar determinados recursos discursivosque justifiquen las transformaciones que ocurren en la práctica(en los procesos de acumulación y en las formas de dominiopolítico). En ello queda implicada la elaboración de una ideología,de razones y motivos de obediencia que hacen emerger losproblemas de legitimación del orden político y de lastransformaciones que se operan en los procesos de acumulaciónde capital. Al mismo tiempo se pone en cuestión la hegemonía delas clases dominantes mediante una

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impugnación de la organización del aparato gubernamental.De ese modo lo relevante es examinar cómo la reorganización

de las bases de legitimidad surge de las transformaciones en losprocesos de acumulación, cuyo potencial de conflicto es trasladadoal Estado, creando una situación de crisis de legitimidad, alconcurrir con la crisis financiera del Estado, el cambio en lasorientaciones de las políticas de desarrollo económico y bienestarsocial, así como en el ejercicio del poder político y los parámetrosque se establecen para medir el desempeño y la promoción laboral,situaciones que concurren en el deterioro de las condiciones devida y de trabajo. Esa misma situación abre la posibilidad dereplantear los problemas de la hegemonía y, con ello, de hacer dela política un complejo proceso de negociación, de confrontacionesy compromisos que llevan a plantear otras posibilidades deconstrucción de la sociedad, a partir de una crítica de las ideologíasen que reposan la dirección política de clases, la justificación delas desigualdades sociales y la manera particular de teorizar dichosproblemas como ocurre con la idea de «reducir la pobreza extrema»en un contexto –según las políticas estatales y de organismosfinancieros internacionales– de precariedad de recursos públicos.

LA IDEOLOGÍA COMO FUNDAMENTO

Para abordar este tema precisemos que el núcleo al que se atala construcción de la hegemonía y la transformación de las basesde legitimidad de un orden político, se ubica en la formación,desarrollo y redefinición de una ideología, puesto que lo que sepone en juego es la manera en que se forja y acepta una dirección(problema de la hegemonía) y el modo en que se consigue laobediencia a un orden político económico (problema de lalegitimidad). En ambos casos es posible suponer la existencia deun elemento en torno al cual se anudan hegemonía y legitimidad.Ese elemento suponemos lo constituye la ideología que es

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producida por el Estado y se difunde comouna teoría de la sociedad a partir de la cual sesanciona moral y políticamente, a la vez quese justifica una cierta forma de realización delos hombres, es decir, un proyecto político-económico.

Por supuesto que en este caso se tiene queexplicitar el sentido que adquiere el términoideología, pues si atendemos a Marx, ellaimplica una «inversión de la conciencia», lapromesa de una realización fantástica del serhumano –como en el caso de la religión–, aúnmás, en cuanto supone un mecanismo deextrañamiento de la realidad del hombre, desu realización. Ese extrañamiento del hombre,respecto a su propia realidad, Marx lo ubica

en la manera en que el hombre se objetiva en su trabajo, el cual seerige en propiedad privada, en capital que opera como una fuerzaajena al mismo hombre que la produce. En palabras del propioMarx, al referirse a la «valorización del mundo de las cosas»:

Lo que este hecho expresa es, sencillamente, lo siguiente:el objeto producido por el trabajo, su producto, se enfrentaa él (el obrero) como algo extraño, como un poder independientedel productor. El producto del trabajo que se ha plasmado,materializado en un objeto, es la objetivación del trabajo.La realización del trabajo es su objetivación.1

1 Marx, Carlos, Manuscritos económico-filosóficos de 1844, México, Grijalbo, 1968, p. 75.

El Estado comoun orden políticode dominio nopuede reposarexclusivamente enel uso de la fuerza,de la violenciafísica, sino quefunciona medianteuna ideología quepermite presentardicho orden comolegítimo

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Esa escisión entre realización del trabajo y objetivación delmismo se convierte en el punto clave para la elaboración de lasideologías, puesto que se trata de justificar el modo en que seproduce una pérdida en la realización del trabajo y, en consecuencia,una pérdida del objeto de trabajo que se convierte en poder sobreuna parte de los hombres, los productores directos, de tal modoque el mismo trabajador «se comporta hacia el producto de su trabajocomo hacia un objeto ajeno». Por lo tanto, la base sobre la queemergen las ideologías es enteramente material. El proceso mismode dominio político, el poder que se ejerce sobre los gobernados,tiene su fundamento en esos procesos mediante los cuales larealización del trabajo se objetiva y se convierte en poder ajeno, esdecir, en capacidad de disponer de los trabajadores y sus productos,el cual se ve amplificado por la extensión de la división del trabajo.Con esto lo que se quiere decir es que, si sólo se considera a laideología como una falsa conciencia se estaría en la situación queMarx cuestionaba a aquellos que sostenían que bastaba conmodificar los pensamientos de los hombres para transformar susvidas. Así, para entender las ideologías y el papel que cumplen,dijo Marx:

Las premisas de donde partimos no son basesarbitrarias, ni dogmas; son bases reales que nada más enla imaginación podemos abstraer. Son los individuosreales, su actividad y sus condiciones materiales de vida,tanto las que encontraron ya preparadas como las quecrearon con su propio esfuerzo. Estas bases son, pues,comprobables por una vía puramente empírica.2

Si bien entonces la ideología tiene una base material, cuya raízse encuentra en los modos en que se objetiva el trabajo y seconvierte en un poder ajeno a los hombres, se puede interpretarahora que el anclaje de la ideología se realiza bajo determinadascondiciones materiales de existencia, las cuales operan en dos2 Marx, Carlos y Federico Engels, La ideología alemana.

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sentidos: uno en que se expresa lo ya constituido, lo objetivo(condiciones materiales ya existentes) y, otro, que se refiere a loque los hombres construyen en cada época, en cada sociedad, losubjetivo (condiciones producidas por su propia actividad).Situación que podemos interpretar como la constitución de uncontexto de intereses, en la medida que se reconoce la división delos hombres en clases sociales con capacidad de actuar tanto sobrelas condiciones que heredan como sobre las que ellos mismosforjan. De allí que pueda afirmarse que el problema de la ideologíano consiste en crear una conciencia falsa, sino en producir un nexode continuidad entre lo real (condiciones materiales de existencia)y su representación, entre la praxis y las concepciones que de ellase hacen los hombres para justificar una forma específica dealineación respecto a su actividad práctica que se les opone comoun poder ajeno. Justamente, esta base material de las ideologíasiluminan, a la vez, las exigencias de legitimidad de los órdeneseconómico y político, así como de la confrontación de intereses declase emerge la hegemonía.

Por ello, lo que una ideología justifica, en primer lugar, es laescisión que se produce en nuestra propia actividad, entre lo quehacemos y la apropiación privada de los resultados de dichaactividad. En segundo lugar, sobre esa base se fundamenta elejercicio del poder, como parte de determinadas condicionesmateriales de existencia, que se presenta como la única formaposible de organización política de la sociedad, esto es, el conceptode ideología deriva hacia la idea de una clase gobernante, de unaclase dominante que, en lo económico es resultado de la extensiónde la división del trabajo y los intercambios basados en la granindustria.3 Se puede leer en Marx que:

Las condiciones en las que pueden ser utilizadasdeterminadas fuerzas productivas, son las condiciones

3 Cfr. Ibid., pp. 95-97.

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del dominio de una clase dada de la sociedad. Lafuerza social de esta clase, como resultado de aquello queposee, encuentra regularmente su expresión práctica y esésta la razón por la cual toda lucha revolucionaria se dirigecontra una clase que ha sido dominante hasta entonces.4

Se puede inferir –sin que se abandone el presupuesto de que lasclases sociales se definen por su relación con los medios deproducción- que tales clases son resultado de ese proceso deextrañamiento del trabajador respecto a su producto, que se acentúacon la división del trabajo y la extensión de los intercambios, cuyotrasfondo es la emergencia de un poder material encarnado en laseparación de las fuerzas productivas respecto a los individuos, aquienes se les presentan sus relaciones como producto de lainteracción dentro de la división del trabajo y de los intercambiosmercantiles.5 Sin embargo, sólo actúan como clases cuandoenfrentan a otra clase social en cuanto han adquirido concienciade su situación de la necesidad de transformarla.

De esto se sigue que, si bien las ideologías tienen una basematerial, al orientarse hacia la justificación de un poder devenidode dicha base material, muestran una estructura de poder, es decir,el ejercicio de poder de una clase social sobre el conjunto de lasociedad, como queda claro cuando Marx sostiene que:

Las ideas de la clase dominante son en cada época lasideas dominantes, es decir, la clase que posee el podermaterial en la sociedad, resulta al mismo tiempo la fuerzaespiritual dominante. La clase que controla los medios dela producción material controla también los medios deproducción intelectual, de tal manera que, en general, lasideas de los que no disponen de los medios de producciónintelectual son sometidas a las ideas de la clase dominante.Las ideas dominantes no son más que la expresión ideal

4 Ibid., p. 127.5 Cfr. Ibid., pp. 122-126.

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de las relaciones materiales dominantes, o sea, las mismasrelaciones materiales dominantes concebidas como ideas,es decir, la expresión de las relaciones que hacen de unaclase determinada una clase dominante, en una palabrason las ideas de su dominio.6

A partir de lo anterior se puede aseverar que la ideología, alexpresar conceptualmente las relaciones materiales, tiene comocometido justificar idealmente el poder que ejerce la clase socialque detenta los medios de producción, situación que, de manerafáctica la constituye en la fuerza que gobierna y requiere, enconsecuencia, fundamentar tanto las relaciones materiales comolas relaciones de poder. Con ello se abren paso los temas de lahegemonía y la legitimidad. Pues si bien se puede afirmar que labase material del gobierno de una clase dominante descansa en lapropiedad de los medios de producción, ese hecho no explica lamanera en que se mantiene en el poder conteniendo los embatesde las clases dominadas, o bien cómo otras clases subalternastendrían la posibilidad de acceder al poder. Tampoco el simplehecho de que una clase social disponga de los medios de producciónle asegura el control sobre los «medios de producción intelectual»,pues aún queda por resolver cómo es que un interés dominante –que es un interés particular– se llega a constituir en una ideadominante, en una idea rectora.

Considero que el problema de la hegemonía y la legitimidad seexpresa ya en Marx cuando sostiene que:

…cuando una nueva clase ocupa el lugar de la que hastaentonces había dominado, se ve obligada –aunque sea nadamás para asumir sus objetivos– a presentar sus propiosintereses como los intereses comunes a todos

6 Ibid, p. 64.

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los miembros de la sociedad, a dar a sus ideas la forma deuniversalidad y presentarlas como las únicas racionales,universalmente válidas.7

El hecho de que una clase social ocupe el lugar de una clasedominante (que bien puede leerse como gobernante), supone unproceso con un doble movimiento mediante el cual se convierteen dirección política, al mismo tiempo que implica la legitimaciónde sus intereses propios presentados como comunes. Para poderexplicar este proceso se requiere un esquema conceptual en que seincorporen los conceptos de hegemonía y legitimidad, de tal modoque posibilite comprender cómo una clase social que aspira algobierno realiza un conjunto de alianzas, ejerce la coerción y gestaconsensos, a la vez que genera una justificación de su autoridadque permite reprimir intereses generalizables, realizar acuerdos ycompromisos. Tal exigencia la plantea el mismo Marx cuando aludeal hecho del enfrentamiento de una clase revolucionaria que sepresenta como «representante de la sociedad entera», lo cual suponeuna coincidencia entre sus propios intereses y el interés común de«las otras clases no dominantes y porque bajo la presión del anteriorestado de cosas este interés aún no ha podido desarrollarse comointerés particular de una clase particular».8

Empero, aquí surge el problema de la constitución del Estadocomo la forma de organización de una clase dominante, comoinstrumento para garantizar la propiedad y los intereses de unaclase en particular imponiéndolos como intereses comunes, o dichodesde el punto de vista de la constitución de la clase dominante en«fuerza espiritual, intelectual»: muestra la manera en que se imponenlas ideas del dominio, en que las relaciones materiales dominantesse expresan en ideas. Cierto, el punto que se enfatiza es lainstrumentalidad del Estado para imponer intereses de la clasedominante, pero la base sobre la que surge el Estado se ubica en

7 Ibid, p. 81.8 Ibid, p. 81.

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aquello que Marx plantea como «expresión de las relaciones quehacen de una clase determinada una clase dominante», relacionesque están vinculadas a la autono-mización de las fuerzasproductivas ante la extensión de la división del trabajo y losintercambios mercantiles.

Se puede entender, entonces, que el Estado reposa en la escisiónentre fuerzas productivas y sujetos productores, en el tipo derelaciones que establece la clase dominante con las clasessubalternas, por ello el Estado puede concebirse como una síntesisde las relaciones sociales, expresión de las contradicciones entrelas clases, es por ello que se posibilita la autonomización del Estadocon respecto a los intereses económicos, creando la ficción dearbitraje, de neutralidad que hacen recaer el ejercicio del poderestatal en la idea de legalidad, es decir, en la idea de que el Estadose funda en el derecho considerado como la expresión de una librevoluntad despojada de su «base concreta», es decir, «de lasrelaciones de propiedad».9

En realidad, lo que se está diciendo es que el Estado como unorden político de dominio no puede reposar exclusivamente en eluso de la fuerza, de la violencia física, sino que funciona medianteuna ideología que permite presentar dicho orden como legítimo.Sin embargo, como ya ha expresado Bobbio, «la legalidad no es unfundamento suficiente de legitimidad, en cuanto tiene necesidadde ser posteriormente fundada», es decir, se requiere un fundamentopara considerar como válido el poder del Estado, empero Bobbioconcibe al poder político «como poder de emitir mandatosapoyados en la coacción», el cual, como él mismo sostiene,reconduce a la idea de Rousseau del contrato social, donde sólopuede haber validez de las normas sobre la base del «acuerdo delos asociados»10. Cierto, se

9 Cfr. Ibid. pp. 111-116.10 Bobbio, Norberto y Michelangelo Bovero, Origen y fundamentos del poder político, México,Enlace-Grijalbo, 1985, pp. 53, 56.

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cuestiona que las normas jurídicas no ofrecen una base firme delegitimidad del poder político, debido a que descansan en el«acuerdo de los asociados», pero con ello se vuelve al problema depensar el ordenamiento político (al Estado), como el resultado dela formación de una voluntad general desgajada de sus referentesconcretos, es decir, de aquello por lo que el Estado requiere delegitimidad.

Un aspecto más que destaca es: si las ideas de la clase dominantese imponen a través del Estado y éste expresa las relaciones quehacen a una clase dominante, entonces, ¿cómo se realiza esaimposición? La respuesta se encuentra en la manera en que seorganiza el propio Estado, estableciendo una distinción entregobernantes y gobernados, entre los que imponen un determinadoorden y quienes se someten a ese orden. De allí que la legitimidadsea restringida al modo en que se justifica esa distinción, la cual sehace valer mediante la imposición de reglamentaciones, de tal modoque se busca la aquiescencia de los gobernados hacia lasdisposiciones reglamentarias que son impuestas. Con ello semuestra la exigencia de gestar una ideología que justifique ese tipode imposiciones como un sistema de autoridad, es decir, un usoespecífico del poder político.

Hasta este momento podemos advertir que las ideologías sevinculan a dos ámbitos de justificación: por una parte, justificanlas diferencias y desigualdades de clases que emergen de un ordeneconómico y, por otra parte, justifican una forma de gobierno, unuso específico del poder político que reposa en la distinción entregobernantes y gobernados. En ambos casos el Estado aparece comola instancia que contiene los potenciales de conflicto socialmediante su transformación en derechos sociales que tienen sucorrelato en el intervencionismo estatal como mecanismo quecorrige los desequilibrios económicos y sociales que dieron comoresultado las políticas de bienestar social, la ampliación de lademocracia representativa y la regulación estatal de la economía.

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Ante estas situaciones no habría que olvidar el problema dela hegemonía que se plantea en situaciones de lucha de clases porla toma de poder, o bien, «en una fase en la que el capitalismo noesté desarrollado todavía en una etapa revolucionaria»11 y que, enla formulación de Gramsci, implica una dirección política, moral,cultural e ideológica y que, desde el punto de vista de las clasessubalternas, supone la constitución de un sujeto revolucionario,de un sujeto que se imponga la tarea de transformar sus condicionesmateriales y las de la sociedad en su conjunto. Este sujeto fue paraMarx el proletariado y, en el caso de Gramsci, encarna en el partidopolítico del proletariado como intelectual orgánico. Sin embargo,¿cómo se gesta y se mantiene la hegemonía en situaciones norevolucionarias? La cuestión, en estos casos, al parecer es decididaen el terreno de la llamada «lucha legal», es decir, mediante laconformación de organizaciones políticas y sociales que operanbajo las reglas del propio orden político, pero con ello talesorganizaciones se conforman en función de la manera en queenlazan demandas sociales a procedimientos electorales y gestiónde las demandas, desarrollando, al mismo tiempo, una ideologíaque permita justificar sus acciones y sus objetivos.

De ese modo el concepto de ideología es central para dilucidartanto el problema de la legitimidad como el de la hegemonía, dadoque los procesos de legitimación constituyen un momento fundantede las relaciones de dominio político de clase en el ámbito de laorganización del Estado y, por lo tanto, en la construcción de lahegemonía, atendiendo a la idea gramsciana de que:

...en la fórmula de «hegemonía civil» se recupera, para

11 Gruppi, Luciano, El concepto de hegemonía en Gramsci, México, Ediciones de Cultura Popular,1978, p. 46.

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el ámbito político, lo que ocurre «en el arte militar: la guerrade movimiento deviene cada vez más guerra de posicióny se puede decir que un Estado vence en una guerra, encuanto la prepara minuciosa y técnicamente en tiemposde paz. Las estructuras macizas de las democraciasmodernas, tanto como organizaciones estatales que comocomplejo de asociaciones operantes en la vida civil,representan en el dominio del arte político lo mismo quelas «trincheras» y las fortalezas permanentes del frente enla guerra de posición ellas tornan sólo «parcial» el elementodel movimiento que antes constituía todo en la guerra...12

La idea de guerra en Gramsci la tomamos como una metáforaque alude a la lucha de clases, y al Estado como Estado de unaclase social en que se sintetizan las contradicciones sociales. Ental sentido la hegemonía queda referida al modo de constituirseuna clase social en gobernante, en guía del conjunto social y quese despliega tanto a través de las organizaciones estatales como deasociaciones civiles improntando los modos de pensar de las clasessubalternas. Aunque el concepto de hegemonía, en lo fundamental,se dirige a comprender la manera en que una clase social seconvierte en dirigente, abre la posibilidad de entender cómo laacción de las clases sociales se significa en los modos de pensar,esto es, simbólicamente, no sólo a través de la coerción, razón porla cual se hace necesaria la existencia de «ciertas categorías deintelectuales (al servicio directo del Estado, en especial laburocracia civil y militar)», de tal manera que cese la lucha entre lasociedad civil y la sociedad política, o en términos de clases: entrelas clases no dominantes y las dominantes organizadas en el Estado.

Sin embargo, para Gramsci el derecho tiene una connotación

positiva, en la constitución de la hegemonía, pues afirma –conrelación a la existencia de determinadas categorías de intelectuales–12 Gramsci, Antonio, Cuadernos de la cárcel. Notas sobre Maquiavelo, sobre política y sobre el Estadomoderno, (trad. José M. Aricó), México, Juan Pablos 1986, p. 113.

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que se requiere de una concepción de derechoque evite las nociones de «trascendencia y deabsoluto» para que, con base a ese derecho, elEstado pueda «crear y mantener un cierto tipode civilización y de ciudadano (y por ende deconvivencia y de relaciones individuales)», esdecir, tienda «a hacer desaparecer ciertascostumbres y actitudes y a difundir otras. Elderecho será instrumento para el logro de estefin (junto a la escuela y otras instituciones yactividades)», implícitamente Gramsci alude ala manera en que se organiza una ideología,pero no con vistas a justificar diferencias ydesigualdades de clase, así como la separaciónentre gobernantes y gobernados, sino para crear otro tipo decivilización y ciudadano.

En este caso Gramsci advierte que no se trata de «partir delpunto de vista de que el Estado no «castiga»... y de que lucha sólocontra la «peligrosidad» social. En realidad el Estado debe serconsiderado como «educador» en cuanto tiende justamente a crearun nuevo tipo o nivel de civilización. Por el hecho de que se operaesencialmente sobre las fuerzas económicas, reorganizando ydesarrollando el aparato de producción económica, innovando laestructura, no debe extraerse la conclusión de que los hechos desuperestructura deben abandonarse a sí mismos, a su desarrolloespontáneo, a una germinación casual y esporádica. El Estado,también en este campo, es un instrumento de «racionalización»,de aceleración y taylorización, obra según un plan, urge, incita,solicita y «castiga», ya que una vez creadas las condiciones en lascuales

La comprensiónde la

reorganizaciónde las bases delegitimidad del

Estado mexicanopasa por unarevisión críticade las formasen que se ha

teorizado

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es «posible» un determinado modo de vida, la «acción» o la omisióncriminal deben tener una sanción punitiva, de importancia moral yno sólo un juicio de peligrosidad genérica. El derecho es el aspectorepresivo y negativo de toda la actividad positiva de formacióncivil desplegada por el Estado.13 Atendiendo a la idea del Estadocomo síntesis de las relaciones que hacen a una clase socialdominante, se puede interpretar el fragmento gramsciano, como elimperativo que se impone la clase que domina: asimilar a su formade vida a las clases subalternas para poder garantizar su dominio.

Desde el punto de vista de la hegemonía el Estado no procedeexclusivamente mediante la violencia física directa, sino que lohace a través de formas racionalizadas, como lo es el derecho queno garantiza por sí mismo un consenso, pero impele a actuar dedeterminada manera por su contenido coactivo. El consenso seconstruye por otras vías que suponen tanto un elemento educativopositivo -como lo es la educación– y ciertos compromisos entrelas clases sociales. La hegemonía, en términos de Gramsci, implicaun doble juego entre las alianzas de clases y la exclusión de losadversarios, que supone una recuperación de los intereses de lasclases dominadas, un sacrificio económico de la clase dominantepara poder forjar «equilibrios de compromiso». Gramsci lo formuladel modo siguiente:

El hecho de la hegemonía presupone indudablemente quese tienen en cuenta los intereses y las tendencias de losgrupos sobre los cuales se ejerce la hegemonía, que seforme un cierto equilibrio de compromiso, es decir que elgrupo dirigente haga sacrificios de orden económicocorporativo...14

Así pues, la consideración de los intereses de los grupos sobrelos cuales se ejerce la hegemonía, no sólo implica la elaboraciónde un compromiso, sino que explica por qué en el «ejercicio«normal» de la hegemonía en el terreno devenido clásico del13 Ibid, p. 117.14 Ibid, p. 118.

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régimen parlamentario se caracteriza por la combinación de la fuerzay el consenso que se equilibran en formas variadas, sin que la fuerzarebase demasiado al consenso, o mejor tratando de obtener que lafuerza aparezca apoyada sobre el consenso de la mayoría que seexpresa a través de los órganos de la opinión pública -periódicos yasociaciones- los cuales, con este fin, son multiplicadosartificialmente»,15 pero no son sólo los órganos de la opiniónpública, sino el derecho presentado como expresión de una voluntadgeneral. El ejercicio de hegemonía, en este sentido, puedeentenderse como el momento de elaboración de las razones quejustifican el uso del poder, por lo tanto, que legitiman una formade autoridad, de gobierno. El mismo hecho de que «la fuerzaaparezca apoyada sobre el consenso de la mayoría», supone laelaboración de una ideología del uso de la fuerza, la cual se difundea través de «los órganos de la opinión pública» y el derecho dandola imagen de unavoluntad general.

Por ello es comprensible por qué considera que las crisis en elejercicio de la hegemonía son «crisis del principio de autoridad» y«disolución del régimen parlamentario» y de que las identifique enlas dificultades para formar y conservar los gobiernos y lamultiplicación de partidos, como signo de la «inestabilidad dedirección».16 Pero de la dirección de una clase dominante a travésdel Estado.

Los componentes de coerción y consenso, como constitutivosde la hegemonía están presentes en el funcionamiento del Estadoconsiderado como educador, como «Estado ético en cuanto unade sus funciones más importantes es la de elevar a la gran masa dela población a un determinado

15 Ibid, p. 135.16 Ibid, p. 136.

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nivel cultural y moral, nivel (o tipo) que corresponde a lasnecesidades de desarrollo de las fuerzas productivas y, porconsiguiente, a los intereses de las clases dominantes. La escuelacomo función educativa positiva y los tribunales como funcióneducativa represiva y negativa, son las actividades estatales másimportantes en tal sentido. Pero en realidad, hacia el logro de dichofin tienden una multiplicidad de otras iniciativas denominadasprivadas, que forman el aparato de la hegemonía política y culturalde las clases dominantes».17 La acción de las clases dominanteshacia las clases dominadas, organizada a través del Estado, serealiza también por mediación de iniciativas privadas, pero latransformación del nivel cultural y moral de las clases subalternasse supedita, en el caso de Gramsci, al desarrollo de las fuerzasproductivas, es decir, al poder material que emerge de la realizacióndel trabajo y se opone a los trabajadores.

Como se advierte, desde el punto de vista de la hegemonía, elEstado adquiere y cumple una función de dirección política y seexpresa como educador respecto a las masas de la población, paralo cual funciona a través de la coerción transformada en derecho,y de los tribunales como expresión material de la violenciaracionalizada, aunque tal derecho se presenta como manifestaciónde una voluntad general, de allí que cuando se cuestiona lahegemonía se expresa como crisis de autoridad, pero en este casoel análisis del consenso se hace atendiendo a la manera en que seorganiza mediante «los órganos de la opinión pública yasociaciones» de carácter partidista.

Sin embargo, el momento del consenso de la mayoría vamás allá de la expresión racionalizada (instrumentalmente) de unavoluntad general en que prepondera la relación de dominio,comprende lo que Gramsci denomina la función educativa positivarepresentada por la escuela y las «iniciativas privadas» queconforman el aparato de hegemonía de las clases dominantes,17 Ibid, p. 161.

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momento verdaderamente del consenso, donde los intelectualestienen un papel relevante en la organización de la hegemonía. Deese modo, el consenso que implica la hegemonía supone una lealtadde las masas hacia el Estado que es construida mediante unaactividad educadora del derecho y la escuela y se mantiene porintermedio de las formas racionalizadas de la coerción expresadasen el derecho y los tribunales que se presentan como manifestaciónde una voluntad general.

Justamente la construcción y mantenimiento de la hegemoníaexplica el papel que juegan los intelectuales en la organización dela hegemonía, el cual se puede caracterizar, como indica Gramsci,ya sea por la relación entre intelectuales y mundo de la producción,la cual «es mediada... por el tejido social, por el conjunto de lassuperestructuras de las que (ellos) son los funcionarios». Pero esposible, «por ahora, establecer dos grandes «planos«superestructurales: el que se puede llamar de la «sociedad civil», osea, el conjunto de los organismos vulgarmente llamados «privados»y el de la «sociedad política o Estado» y que corresponden a lafunción de «hegemonía» que el grupo dominante ejerce en toda lasociedad y al de «dominio directo» o de mando que se expresa enel Estado y en el gobierno «jurídico». Estas funciones sonprecisamente organizativas y conectivas. Los intelectuales son los«encargados» por el grupo dominante para el ejercicio de lasfunciones subalternas de la hegemonía social y del gobiernopolítico, esto es: 1) del «consenso» espontáneo dado por las grandesmasas de la población a la orientación imprimida (sic) a la vidasocial por el grupo dominante fundamental, consenso que nace«históricamente» del prestigio (y por lo tanto de la confianza)derivado por el grupo dominante de su posición y de su función enel mundo de la producción; 2) del aparato de coerción estatal queasegura «legalmente» la disciplina de aquellos grupos que

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no «consienten» ni activa y pasivamente, pero que está constituidopor toda la sociedad en previsión de los momentos de crisis en elmando y en la dirección en que el consenso espontáneo viene afaltar».18

Vemos, entonces, cómo con la categoría de hegemonía se puededilucidar la manera en que la clase o clases dominantes ejercen undominio directo y construyen los consensos necesarios paramantener el mando y la dirección en el conjunto social. Empero,el dominio directo de las clases dominantes, la hegemonía, encuanto gobierno se escinde más allá de la simple relación entregobernantes-gobernados para expresar la manera en que se organizala hegemonía en sus momentos consensual y coercitivo, los cualesse identifican en los organismos privados y en el mando estatal y«el gobierno jurídico» que permiten producir el consenso y asegurarlegalmente la obediencia a la dirección de clase ejercida desde elEstado.

Considero que con ello se está en el umbral de la explicaciónde cómo se construyen e imponen las razones que legitiman unorden económico y político, dicho con otras palabras, cómo selegitima una determinada estructura de clases, de explotación y elpoder que ejerce el Estado a través de un conjunto de iniciativaspúblicas (como la escuela) y privadas como los medios decomunicación masiva, pero manteniendo la legalidad como unrecurso racional que impele a la disciplina, a la obediencia, ante laamenaza de una coerción material. Las ideologías se hacenpresentes aquí como elementos justificatorios del dominio de unaclase, de la estructura de clases que se expresa como diferencias ydesigualdades sociales respecto al acceso a bienes materiales y albienestar social, del sistema de gobierno y del uso del poder políticoque crea una distinción entre gobernantes-gobernados y entreorganismos públicos y privados de la hegemonía. La legitimación

18 Gramsci, Antonio, Cuadernos de la cárcel, Tomo 4, Edición crítica del Instituto Gramsci acargo de Valentino Gerratana, (trad. Ana María Palos), México, Era, 1986, p. 357.

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es, entonces, legitimación de un determinado orden económico yde un orden político en cuanto están constituidos sobre la base dela diferenciación y la desigualdad.

A partir de la argumentación de Gramsci se puede ampliar elconcepto de hegemonía para incorporar la legitimidad como unode sus momentos fundantes, de tal manera que no sólo secomprenda la transformación del dominio directo de clase enmando, en dirección política ejercida a través del Estado que seasegura mediante la coerción legal, sino que se exprese lo que, enmi opinión, contiene ya la fórmula gramsciana: la legitimidad encuanto iniciativas privadas que organizan «la hegemonía política ycultural de las clases dominantes», terreno en el cual se elaboranlas razones legitimantes y los motivos de obediencia al ordeneconómico y político que contribuyen a enmascarar el dominio declase y la explotación, así como las iniciativas públicas en que seestructura la diferenciación entre gobernantes y gobernados. Estareinterpretación de la hegemonía se presenta en el siguientediagrama:

Con lo anterior se quiere decir que la categoría de legitimidadtiene que comprenderse como un momento de la hegemonía quese haya atado a lo que Gramsci denominó iniciativas privadas,donde se elaboran y difunden motivos de obediencia y razoneslegitimantes, a partir de los cuales es posible hacer aparecer elconsenso al justificar la coerción (el dominio) bajo formasracionalizadas como lo es el derecho, así como las desigualdadesque emergen del orden económico y político como un estadotransitorio que lleva al bienestar colectivo, lo cual se apoyafácticamente mediante el uso del dinero, es decir, de los recursosfinancieros estatales que dan la forma de un compromiso políticode clase al consenso generado por medio del gasto público. Sólode ese modo se hace comprensible cómo se afirma la autoridad, elejercicio del dominio político de clase

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a través del Estado, y el Estado mismo se entiende como unasíntesis de las relaciones contradictorias entre clases sociales.

Planteado de ese modo el problema de la legitimidad ofrece unhorizonte teórico para la comprensión de las razones que seesgrimen para imponer una propuesta político-ideológica de cambiosocial y, consecuentemente, establecer qué es lo que se trata dejustificar, a la vez que posibilita comprender cómo quedanlegitimadas las desigualdades sociales. En tal sentido, la legitimidadencuentra su ubicación dentro del momento de la formación delconsenso en la constitución de la hegemonía, puesto que lo quehace es proporcionar razones legitimantes, esto es, justificacionesque se consideran válidas respecto al orden económico y político.

De ese modo se hace comprensible la aseveración de RubioCarracedo de que la legitimidad está vinculada a las teorías de laobediencia a un orden político. Razón por la cual al hablar delegitimidad se hace alusión a la manera en que se obtiene laobediencia a los elementos que posibilitan su obtención,

MOMENTOS DE LA HEGEMONÍAContexto histórico-social

Dominio-coerción: Dirección-consenso:violencia y/o Poder compromisos de claseamenaza de castigo

racionalización de la violencia

Autoridad(Estado)

Dinero Derecho

Justificación:-legitimidad:aparatos de hegemonía política

y cultural/opinión pública;elaboración de razones

y motivos de obedienciaIdeologías

Desarrollo de las fuerzas productivas

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mantenimiento o fractura. Para Rubio Carracedo se trata dedilucidar el problema de la legitimidad a partir de «las formas ycondiciones de la obligación política» como parte de la filosofíapolítica, para ello distingue dicha obligación de la obligación moral(reflexión ética) y de la obligación jurídica que adscribe a la filosofíadel derecho.19 Sin embargo, como hemos planteado el problema dela legitimidad con referencia a la justificación de las relaciones dedesigualdad social, el problema no puede reducirse a lo formal, esdecir, a «las formas y condiciones de la obligación política», si noque tiene que tratarse con referencia a las situaciones concretas deconstitución de intereses de clase en que se expresan relaciones dedesigualdad.

Desde la óptica de Rubio Carracedo se pueden considerar dosopciones para el tratamiento conceptual del problema de lalegitimidad: una parte de la filosofía política donde se plantea queel Estado –así como ciertas formas específicas del mismo–, encuanto forma de organización social requiere justificación, en cuyocaso nos hallamos ante ciertos modos de justificar la existenciadel Estado, ya sea que se atribuya esa existencia a la voluntad delhombre, o bien, que se apoye en principios normativos que sonrealizados por el Estado.20 La otra implica que la legitimidadadquiere significado –dentro de la discusión teórico política– si seinscribe en una teoría de la obediencia a un orden político. Enrealidad cabe otra posibilidad de estudiar la legitimidad que es laque enunciamos, como un momento de la hegemonía y vinculadaa la justificación de un orden económico y su estructura de clasessociales que se garantiza a través del Estado, razón por la cual éstese ve necesitado de

19 Rubio Carracedo, José, Paradigmas de la política (pról. de José L. Aranguren), Barcelona,Anthropos, 1990, p. 39.20 Cfr. Kliemt, Hartmut, Filosofía del Estado y criterios de legitimidad (trad. Ernesto Garzón Valdés),España, Alfa, 1983.

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legitimación para ejercer el dominio político eliminando lospotenciales de conflicto en el terreno económico.

En otra línea de explicación del problema de la legitimidad,Max Weber sostiene que, en lo fundamental, la legitimidad descansaen la creencia en un orden legítimo, la cual se apoya en ciertosmotivos de obediencia. Así, Weber indica que la legitimidad estáasociada a la «validez de un orden», la cual «significa para nosotrosalgo más que una regularidad en el desarrollo de la acción socialsimplemente determinada por la costumbre o por una situación deintereses», es decir, al plantear que la legitimidad está vinculada ala validez de un orden, Weber rechaza la costumbre o las situacionesde intereses como fundamento de un orden, de ese modo consideraque la validez de un orden existe porque «la acción, en especial lasocial y también singularmente la relación social, pueden orientarse,por el lado de sus partícipes, en la representación de la existencia deun orden legítimo. La probabilidad de que esto ocurra de hecho sellama ‘validez’ del orden en cuestión».21 Sin embargo, aquí sólo setrata de la validez de un orden que descansa en una «representación»de un orden que, en méritos de esa representación, se consideralegítimo.

La manera en que Weber concibe la legitimidad se apoya en suidea de dominación, la cual, según el autor descansa «en los másdiversos motivos de sumisión: desde la habituación inconscientehasta lo que son consideraciones puramente racionales con arregloa fines», por esa razón para Weber es necesario «un determinadomínimo de voluntad de obediencia, o sea de interés (externo o interno)en obedecer, es esencial en toda relación auténtica de autoridad».22

En este sentido, el problema de la legitimidad, aunque vinculado ala dominación, se circunscribe a la obediencia a una autoridad.Por ello descarta el hecho de que toda dominación se valga del

21 Max, Weber, Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva (trad. José Medina Echavarríay otros), México, F.C.E. 1992, p. 25.22 Ibid, p. 170.

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medio económico o que tenga fines económicos, pero de lo queno puede prescindir es de un cuadro administrativo, pues dice:

Pero toda dominación sobre una pluralidad de hombresrequiere de un modo normal (no absolutamente siempre)un cuadro administrativo; es decir, la probabilidad, en laque se puede confiar, de que se dará una actividad, dirigidaa la ejecución de sus ordenaciones generales y mandatosconcretos, por parte de un grupo de hombres cuyaobediencia se espera. Este cuadro administrativo puedeestar ligado a la obediencia de su señor (o señores) por lacostumbre, de un modo puramente afectivo, por interesesmateriales o por motivos ideales (con arreglo a valores).La naturaleza de estos motivos determina en gran medidael tipo de dominación. Los motivos puramente materiales yracionales con arreglo a fines como vínculo entre elimperante y su cuadro implican aquí, como en todas partes,una relación relativamente frágil. Por regla general se leañaden otros motivos: afectivos o racionales con arregloa valores. En casos fuera de lo normal pueden éstos serlos decisivos. En lo cotidiano domina la costumbre y conella intereses materiales, utilitarios, tanto en ésta como encualquiera otra relación. Pero la costumbre y la situación deintereses, no menos que los motivos puramente afectivos yde valor (racionales con arreglo a valores), no puedenrepresentar los fundamentos en que la dominación confía.Normalmente se les añade otro factor: la creencia en lalegitimidad.23

De esa manera si la dominación es «sumisión a una autoridad»,ya sea de modo obligatorio (caso del ejército) o

23 Ibid, p. 170.

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voluntario (caso de la fábrica), es por ello que considera que lalegitimidad de la dominación es sólo «una probabilidad»: laprobabilidad de hallar una voluntad de obediencia, pues comoindica:

La ‘legitimidad’ de una dominación debe considerarse sólocomo una probabilidad, la de ser tratada prácticamentecomo tal y mantenida en una proporción importante. Nicon mucho ocurre que la obediencia a una dominaciónesté orientada primariamente (ni siquiera siempre) por lacreencia en su legitimidad. La adhesión puede fingirse porindividuos y grupos enteros por razones de oportunidad,practicarse efectivamente por causa de intereses materialespropios, o aceptarse como algo irremediable en virtud dedebilidades individuales y de desvalimiento. Lo cual noes decisivo para la clasificación de una dominación. Másbien, su propia pretensión de legitimidad, por su índole lahace ‘válida’ en grado relevante, consolida su existencia ycodetermina la naturaleza del medio de dominación.24

Para Weber, la legitimidad sólo constituye una probabilidad deque una determinada dominación sea tratada y mantenida comotal a través de un cuadro administrativo que asegura «la ejecuciónde sus ordenaciones generales y mandatos concretos, por parte deun grupo de hombres cuya obediencia se espera», por ello, aunquesostiene que la legitimidad reposa en la creencia en la validez deun orden, dicha creencia no es decisiva. Lo que confiere fuerzalegitimatoria es el cuadro administrativo a través de normas decarácter impersonal, situación que, como veremos, sólo pone demanifiesto la existencia de motivos de obediencia que operan parajustificar un orden, pero no develan lo que ese orden supone. Lalimitación del planteamiento weberiano consiste en reducir elproblema de la legitimidad a la capacidad del cuadro administrativopara imponer normas impersonales, es decir, de carácter legal.24 Ibid, p. 171.

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Con Olin Wright se advierte, a diferencia de Weber, que lalegitimación adquiere sentido dentro de una estructura de clasessociales, la cual se soporta en la explotación, pues lo que requierelegitimación es una estructura de clases sociales signada porrelaciones de desigualdad y explotación. Con ello en realidad seestá planteando que lo que exige legitimarse es una forma deexplotación, lo cual es claro cuando sostiene que:

...la explotación se puede basar en la coerción directa ycontinua sobre los productores explotados; en general, lossistemas de clases serán estables y reproducibles, hasta elpunto de establecer algún tipo de consenso sobre lalegitimidad de la estructura de clases. En particular, dadoque uno de los marchamos de la explotación es el hechode que el bienestar del explotador depende del esfuerzo delexplotado, seránormal esperar que tal esfuerzo se obtenga más fácilmenteen la medida en que se dé un mínimo consenso sobre lalegitimidad, o por lo menos la necesidad, del sistemaexistente. Cada sistema de explotación comporta asíideologías concretas que tratan de defender los ingresosdevengados por las desigualdades en el reparto de cadabien particular como algo natural o justo. Por lo demás,en cada transición la ideología del sistema anterior se tomapor fraudulenta y se somete a una crítica exhaustiva.25

Es patente que Olin Wright, al referirse a la legitimación deuna determinada estructura de clases, que descansa en unaideología que presenta como necesario un determinado sistemade explotación, se dirige a cuestionar los modos en que se

25 Olin Wright, Erik, Clases (trad. Angel Manuel Faerna García-Bermejo), Madrid, Siglo XXI,1994, pp. 133-134.

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justifican las desigualdades en la distribución de la riqueza entrelas clases sociales, por ello es que esas relaciones de desigualdadson las que requieren de legitimación, de allí que diga:

Los sistemas de clases tienden a legitimarse mediante dostipos de ideologías: unas que apelan, explícita oimplícitamente, a diversas clases de derechos para defenderlos privilegios, y otras que apelan al bienestar general conel mismo fin. El discurso formal sobre los derechos no seremonta más allá del siglo XVII, pero las legitimacionesque adoptan esa forma son de más vieja estirpe... Peroquiero concentrarme aquí en los argumentos basados enel bienestar. La defensa de los privilegios en la forma dederechos puede ser importante en determinadascircunstancias históricas, pero la perdurabilidad de lossistemas de clases durante largos períodos de tiempodepende más habitualmente, o yo así lo creo, de lapersuasión de las ideologías del bienestar. Allí donde lareclamación de privilegios basada en el bienestar carecede toda credibilidad, su defensa en términos de derechostiende a erosionarse con el tiempo.26

Olin Wright, al considerar que se trata de legitimar unadeterminada estructura de clases y la explotación, pone el acentoen las ideologías que sirven para persuadir, reclamar privilegios,dar credibilidad o asumir la defensa de -y dentrode una estructurade clases sociales a quienes son explotados, para hacer predominarlos momentos de consenso sobre los de la coerción directa. Así, lalegitimidad es asimilada a las ideologías que permiten presentarcomo válidos un conjunto de privilegios que corresponde a unaestructura de clases, de tal manera que las desigualdades se imponena través de procedimientos consensuales. Por ello Olin Wright serefiere a las ideologías legitimadoras como aquellas dirigidas albienestar como las más eficaces, de allí que defina lo que entiende26 Ibid, p. 134.

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«por argumentos del bienestar (como) aquellas defensas de unsistema de desigualdad -en nuestros términos, de un sistema declases- que proclaman que a los menos privilegiados les iría dehecho peor en ausencia de esos mayores beneficios de que disfrutanlos privilegiados».27

Sin embargo, al reducir el problema de la legitimación a lasideologías que justifican desigualdades y privilegios se pierde devista el hecho de que la legitimación alude a la manera en que elEstado se justifica así mismo, al modo en que se legitima ladistinción entre gobernantes y gobernados.

De este modo, lo que Olin Wright hace es concentrar su atenciónen un caso específico de legitimación que tiene que ver con ladefensa de las relaciones de explotación basadas en el bienestargeneral, defensa que posee «una base material que le confierecredibilidad», pero esa base material se constituye por el controlsobre el uso y disposición de los bienes, donde «las relaciones depropiedad se ven como inamovibles o como naturales».

Sin embargo, a partir del planteamiento de Olin Wright, sepuede sostener que debido a la existencia de una cierta estructurade clases que es legitimada, no basta el estudio del «aparato» delegitimación y de los motivos de obediencia para ejercer un dominiopolítico, pues éstos son cuestionables desde el punto de vista desu racionalidad; es por ello que se requiere analizar cómo el conjuntode razones legitimantes, de motivos de obediencia, gozan de unconsenso –esto es, son compartidos por el conjunto de las clases ysujetos sociales– y, para ello es preciso que se constituya unahegemonía política, es decir, que al consenso se añada una direcciónpolítica sobre el conjunto social, con la posibilidad de uso de laviolencia; de allí que pueda pensarse que la legitimidad del ordenpolítico-económico, en

27 Ibid, p. 134.

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cuanto supone la invocación de legitimaciones (a las que se puededenominar ideologías, valores y/o motivos de obediencia) para eldominio político de clases, que permiten constituir un consenso ydirección (hegemonía) sobre el conjunto de la sociedad, y que seexpresa, como en el caso de la educación –empleando la expresiónde Pierre Bourdieu– como un «arbitrario cultural», pues implicaun recorte de determinados contenidos culturales que sonimpuestos y aceptados, pero que:

En el mundo práctico que se constituye en la relación conel habitus como sistema de estructuras cognitivas ymotivacionales, es un mundo de fines ya realizados, modosde empleo o caminos a seguir, y de objetos dotados de un‘carácter teleológico permanente’… útiles o instituciones;pues las regularidades propias de la condición arbitraria…tienden a aparecer como necesarias, naturales incluso,debido a que están en elorigen de los principios [schemes] de percepción yapreciación a través de los que son aprendidos.28

Bourdieu ilustra un caso de legitimación, la que se refiere a lacultura que se transmite a través de la institución escolar y queconstituye un arbitrario cultural, razón por la cual la acciónpedagógica del maestro se reviste de una autoridad «que deriva dela institución legítima: la escuela, de la que son agentes. La escuelaes, por lo tanto, la institución investida de la función social deenseñar y por esto mismo de definir lo que es legítimo aprender.»Sólo de ese modo se entiende cómo la escuela «hace propia lacultura particular de las clases dominantes, enmascara su naturalezasocial y la presenta como la cultura objetiva, indiscutible,rechazando al mismo tiempo las culturas de los otros grupossociales. La escuela legitima de tal manera la arbitrariedad cultural»,que, se puede decir, se convierte en irresistible. De ahí que «la

28 Bourdieu, Pierre, El sentido práctico (trad. Alvaro Pazos), Madrid, Taurus, 1991, pp. 94-95.

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<violencia simbólica> es exactamente la acción pedagógica queimpone significaciones y las impone como legítimas.» Por ello laviolencia simbólica de la acción educativa, como «poder que lograimponer significados e imponerlos como legítimos disimulando lasrelaciones de fuerza, agrega su propia fuerza, es decir, una fuerzaespecíficamente simbólica, a estas relaciones de fuerza» logrando,de esa manera, imponer un arbitrario cultural.29 De ese modo, paraBourdieu la legitimidad es vista en función del papel que cumpleal disimular las relaciones de fuerza a través de una violenciasimbólica que excluye la cultura de las clases subalternas.

Ahora bien, si atendemos a la propuesta de Habermas de que,si la «legitimidad significa el hecho del merecimiento de reconocimiento porparte de un orden político» como «correcto y justo», ello supone que«la legitimidad constituye una pretensión de validez discutible decuyo reconocimiento (cuando menos) fáctico depende (también)la estabilidad de un orden de dominación», de ese modo lalegitimidad entra a discusión, ya sea para negarse o para afirmarseconstituyéndose en un proceso siempre conflictivo que puedemanifestarse como crisis de legitimación cuando «va unida a unatransformación de las instituciones básicas, no sólo del Estado,sino también de la sociedad en su conjunto» cuyas soluciones sonlas revoluciones.30

Con Habermas, siguiendo y separándose de Weber, se destacaque la legitimidad sólo corresponde a los órdenes políticos, demanera más específica a la dominación política y a las formas enque se institucionaliza con sus procedimientos

29 Bourdieu, Pierre y Jean-Claude Passeron, La reproducción. Elementos para una teoría del sistemade enseñanza (trad. E. L. y Revisión por J. Melendres y M Subirats), Barcelona, LAIA, 1981, pp.20, 44, 45.30 Habermas, Jürgen, La reconstrucción del materialismo histórico (trad. Jaime Nicolás Muñiz yRamón García Cotarelo), Madrid, Taurus, 1992, pp. 243-244.

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propios de resolución de conflictos y establecimiento decompromisos; es por tal razón que la legitimación no puedereducirse al «aseguramiento de la identidad, el proporcionamientode legitimación y la integración social», puesto que el Estado notiene la capacidad de crear «por sí mismo una identidad colectivade la sociedad ni tampoco puede cumplimentar por su cuenta laintegración social a través de valores y normas sobre los que notiene poder de disposición. Pero en la medida que el Estado asumela garantía de impedir, a través de decisiones vinculantes, ladesintegración social, al ejercicio de la fuerza estatal se adhiere lapretensión de mantener a la sociedad en su identidad,normativamente determinada, cualquiera que sea».31 Así, conHabermas se puede afirmar:

Por legitimidad entiendo el hecho de que un orden políticoes merecedor de reconocimiento. La pretensión de legitimidadhace referencia a la garantía –en el plano de la integraciónsocial– de una identidad social determinada por víasnormativas. Las legitimaciones sirven para hacer efectivaesa pretensión, esto es: para mostrar cómo y por qué lasinstituciones existentes (o las recomendadas) sonadecuadas para emplear el poder político en forma tal quelleguen a realizarse los valores constitutivos de laidentidad de la sociedad. El que las legitimaciones seanconvincentes o que la gente crea en ellas es algo quedepende… de motivos empíricos; ahora bien: estosmotivos no se forman con independencia del potencialde legitimación o de las razones que se pueden movilizar.Lo que se acepta como razón y disfruta de fuerzageneradora de consenso, y por tanto, motivadora, dependedel nivel de justificación exigidorespectivamente.32

31 Cfr. Ibid, p.p. 244-247.32 Ibid, p. 249. Habermas entiende «por niveles de justificación (las) condiciones formales de laaceptabilidad de las razones que prestan a las legitimaciones eficacia, fuerza consensual

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Dicho de otro modo, la legitimidad que invoca el Estado sóloes comprensible a partir de la manera en que éste trata de evitar ladesintegración social mediante un determinado tipo de decisionesque están adheridas al uso de la fuerza que supone una específicarelación entre dirigentes y dirigidos. De ese modo la legitimidadimplica que para el ejercicio del poder, en el contexto de ladominación política de clase, el Estado requiere, continuamente,«procurarse lealtad de masas», es decir, garantizar «la predisposiciónaquiescente de sus miembros» (obediencia) creando legitimaciones(motivos o razones de obediencia), por ello los problemas delegitimación manifiestan conflictos de clase que han sidotrasladados del terreno económico al de «las doctrinas legitimantes»,vale decir, político.33

Así, lo que Habermas destaca es ese nivel de justificación queopera con eficacia, fuerza consensual y motivadora que constituyenlas razones legitimantes que se movilizan para afrontar los conflictosde clase que se vinculan a los procedimientos de la dominación ycuyos recursos pueden consistir en apelar al derecho, al pacto social,a la voluntad general, a la democracia representativa o aprocedimientos democrático-competitivos, entre otros, pero cuyoobjetivo consiste en «generar decisiones e institucionesprocedimentalmente legítimas».34 Así, la legitimación supone unnivel de justificación al que se asocian procedimientos dedominación.

y fuerza motivadora. Estos niveles pueden ser objeto de jerarquización.» Habermas añadeque las legitimaciones de una «etapa superada… quedan sin valor con el tránsito al nivelinmediatamente superior», pero no por eso resultan convincentes, «sino por la índole de lasrazones». Asimismo, indica que «lo decisivo para los problemas de legitimidad de la EdadModerna es que el nivel de justificación se torna reflexivo. Los procedimientos y las propiaspremisas de la justificación integran a partir de ahora las razones legitimantes en que seapoya la validez de las legitimaciones.» Ver Ibid, p. 251.33 Cfr. Ibid, pp. 245-246.34 Ibid, pp. 251-253.

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Por tal razón, Habermas enfatiza que los procesos delegitimación exigen la existencia de instituciones, procedimientosy personal dedicado a la creación y transmisión de legitimaciones.En cambio, las instituciones, procedimientos y personal dedicadoa la creación de legitimaciones de un orden político-económicodependen del contexto histórico-social en que se inscriben, es decir,requieren ser organizados de acuerdo a las condiciones de laproducción y del dominio político que hace surgir, y mantiene,una determinada estructura de clases sociales que se manifiestacomo heterogeneidad de sujetos sociales; en este caso es posiblepostular, entonces que los procesos de legitimación, con todo suarsenal institucionalizado, cumple el cometido de legitimar unasdeterminadas relaciones y estructura de clases sociales mediantedecisiones e instituciones en que prevalece la lógica procedimental,a eso hace referencia la idea de legitimación de un orden económicoy político.

HEGEMONÍA Y LEGITIMIDAD, LA JUSTIFICACIÓNDEL PROYECTO POLÍTICO-IDEOLÓGICO

Lo que se pone en juego, en el orden político, cuando se tratade la legitimidad, son las relaciones de dominio, las ideas quejustifican el poder de las clases dominantes. Por ello los problemasde legitimidad del Estado se constituyen en un terreno deconfrontación de diversos sujetos interesados en determinar lasorientaciones de las políticas gubernamentales y el papel del Estadorespecto a la economía, el bienestar social y la participación de lapoblación en las decisiones del gobierno. Esos sujetos son, en lofundamental, los grupos empresariales, los partidos políticos, lasorganizaciones de los trabajadores y, por supuesto, los propiosfuncionarios públicos. Es, al mismotiempo, una reorganización de la hegemonía.

Así, por ejemplo, en el caso mexicano, si queremos

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comprender la génesis y el sentido de la reorganización de las basesde legitimidad, y de la hegemonía, es necesario entender losprocesos de privatización del sector público y de apertura almercado internacional, así como las reformas legislativas que sehicieron a la Constitución federal. Procesos y reformas que tienencomo contexto la transformación de los procesos de acumulaciónde capital, que conducen a una recomposición de las formas dedominio de clases ejercido a través del Estado, que por una parteson el resultado de los cambios en lo económico, a la vez que lospotencian y justifican, y por otra muestran una diferente relaciónentre las clases sociales. La comprensión de la reorganización delas bases de legitimidad del Estado mexicano pasa por una revisióncrítica de las formas en que se ha teorizado.

Los procesos y reformas que apuntan a la reorganización de lasbases de legitimidad, y a una distinta constitución de la hegemonía,comenzaron a desarrollarse, de manera abierta, a partir de la décadade los ochenta y se profundizaron durante los noventa. Sólo demodo enunciativo se puede aseverar que los procesos deprivatización y apertura a los mercados mundiales se convirtieronen la punta de lanza que refuerza las modificaciones en los procesosde acumulación y en el eje sobre el cual se redefine el papel delEstado respecto a la economía y el bienestar social; por su parte,las reformas a la Constitución política del país pretenden justificardichos cambios apelando a su legitimidad jurídica, mostrando conello cómo el derecho se torna en instrumento del poder políticopara lograr imponer, con carácter legítimo, un proyecto político-ideológico.

Así pues, para comprender el carácter de la crisis de legitimidad,y el modo en que se recompone dicha legitimidad, es precisoaprehender los argumentos, las justificaciones que genera el mismogobierno en sus políticas y en sus iniciativas legislativas, así comoel modo en que otros sujetos sociales

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contraargumentan y cuestionan las justificaciones, al mismo tiempoadvertir sobre los aspectos que son afectados en materia laboral,de bienestar social y de participación de la masa de ciudadanos enlas cuestiones públicas. Dilucidar estas cuestiones, considero, sonlas que posibilitan mostrar cómo se ponen en juego la creación denuevos motivos de obediencia y razones legitimantes que llevan ala creación de un consenso, con sus respectivas dosis de coerción,para tratar de arribar a la conformación de la hegemonía en uncontexto histórico-social que se ha modificado.

Así, una tarea concreta de la investigación es la reconstruccióndel discurso de los sujetos a partir de documentos tales como planesy programas gubernamentales, declaraciones de los partidospolíticos, de las organizaciones de los trabajadores y empresarios,acotadas en los temas del papel del Estado en la economía, elbienestar social y la relación gobernantes-gobernados. De ese modo,las emisiones discursivas de los sujetos constituyen el referenteempírico en la medida en que en dichas emisiones se objetivanpropósitos, intereses y se apunta hacia acciones de los sujetos quelas emiten.

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l objetivo de este ensayo es demostrar que el referentede la municipalización explica al gobierno local delDistrito Federal, en consecuencia plantea en lo

fundamental que la capital del país se está municipalizando. Porello, se pretende más que persuadir para la aplicación de la figuramunicipal para atender en su conjunto la problemática de suorganización administrativa local, advertir que desde el año 2000el Distrito Federal transita por un proceso de municipalización.

Hacer explícitos los aspectos más relevantes de dicho proceso

E

Jorge Robles-Arenas Migoni*

*Doctorante en Ciencias Políticas y Sociales por la UNAM.

INTRODUCCIÓN

LA MUNICIPALIZACIÓN.¿UNA FICCIÓN O REALIDAD VIRTUAL?

Análisis del proceso de cambio del Distrito Federal en su tránsito hacia lamunicipalización. Ante la incapacidad de los gobiernos locales (los municipios) por

atender los requerimientos necesarios de infraestructura, equipamiento urbano,servicios públicos, etcétera, han surgido paulatinamente las bases para que nuevos

actores (la llamada ciudadanización) y nuevos esquemas de convivencia social ypolítica se inserten en el proceso democrático que a su vez transforma a la

administración pública. Con la elección de los jefes delegacionales en el año dos mil seacentúa el proceso de municipalización, pese a que sus facultades y atribuciones sonlimitadas y funcionan como meros departamentos administrativos, cuando se hacecada vez más evidente la necesidad de que pasen a ser parte de la administración

pública local, sobre todo frente a las crisis y desafíos del cambio social.

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de cambio son motivo de análisis del presentetrabajo. Mediante la argumen-tación queestablece que dicha entidad federativaadquiere progresivamente la organizaciónadministrativa y política propia del municipio,se pretende hacer imperativo el renovar yadecuar a la realidad tanto la organizaciónpolítica como el marco reglamentario enmateria del Distrito Federal.

Por lo anterior, se busca demostrar que elproceso de municipalización de la capital delpaís se inicia en el año 2000 con la elecciónde los Jefes Delegacionales y que es a partirde este mismo año cuando se evidencia lanecesidad de que las Delegaciones pasen aser parte emblemática y representativa de laadministración pública local, como órganosdescentra-lizados de gobierno y en la mismacalidad que cualquier otra localidad de laRepública mexicana.

1. EL MUNICIPIO PRESCRITO

Siendo el municipio “la institución de gobierno correspondienteal ámbito territorial de menor dimensión y la delimitación específicade la sociedad”,1 el ejercicio de las responsabilidades que desplieganson el reflejo de cada nación. Por ello los cambios estructuralesque se gestan en la mayor parte de las economías del mundorepercuten de manera significativa en el papel de los gobiernoslocales (particularmente en los municipios) para alentar elcrecimiento y la construcción de mecanismos de coordinaciónsocial y económica.

Frente a los efectos de las crisis económicas que caracterizan alsiglo XX, los municipios afrontan un sinnúmero de retos y desafíos1 Castells, Manuel, Crisis Urbana y Cambio Social, España, Edit. Siglo XXI, 1981, p. 298.

Los continuosprocesostransformadoreshan privilegiadoen buenamedida elotorgamiento dederechos políticosplenos a sushabitantes y elacceso a modelosmásrepresentativos quejustifiquen, desdelo local, lasatisfacción de lasnecesidadescolectivas

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inherentes al cambio social,2 por lo que se hace cada vez másnecesaria una administración pública actuante, eficiente,responsable y participativa que desde las estructurasadministrativas locales enfrente la creciente demanda en serviciospúblicos, entre otros aspectos. “La crisis municipal expresa, pues,en primer término, la crisis urbana, entendida como crisis de losservicios públicos colectivos”.3

Por ello los continuos procesos transformadores han privilegiadoen buena medida el otorgamiento de derechos políticos plenos asus habitantes y el acceso a modelos más representativos quejustifiquen, desde lo local, la satisfacción de las necesidadescolectivas. “La crisis municipal representa, en una de susdimensiones fundamentales, una nueva verificación de la ley segúnla cual allí donde hay opresión, hay resistencia a la opresión. O loque es lo mismo, la libertad comunal es el reverso necesario delcentralismo estatal”.4

En este sentido, se han venido estableciendo las bases para quenuevos actores y esquemas de convivencia social y política seinserten en un profundo proceso de cambio democrático, lo cualha traído como consecuencia la transformación de laadministración pública local. “En la actualidad, el sentimientodemocrático, poco satisfecho con la igualdad jurídica formal,alimenta una aspiración de los ciudadanos hacia la nivelación delas condiciones de vida que, imposible de obtener a través de unreparto equitativo de las rentas, se trata de alcanzar por medio deuna creciente exigencia respecto a las prestaciones ofrecidas porlas colectividades públicas”.5

2 Tales como la transición demográfica, la familia y la sociedad abierta, la reinvención de losgobiernos, la revolución educativa, el mercado y el consumo, las innovaciones científicas ytecnológicas, las redes y sistemas de la información, entre otros.3 Castells, Manuel, op.cit., p. 311.4 Ibidem, p. 313.5 Savigny, Jean de, ¿El Estado contra los municipios?, España, Instituto de Estudios de AdministraciónLocal, 1978, p. 32.

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Por otro lado, se ha evidenciado la importancia de incorporaren los procesos de democratización, descentralización,regionalización y de reforma del Estado la temática de los gobiernoslocales en sus distintas modalidades, específicamente la referentea los municipios, en donde por su condición urbana y desarrollometropolitano requieren de una administración pública local concapacidad y cobertura para atender entre otros aspectos, la demandaen servicios públicos, los efectos de la conurbación, el desarrolloeconómico, el comportamiento demográfico, el crecimientoindustrial, entre otros. En este contexto cabría señalar que “elmunicipio, demasiado exiguo, se vacía de sustancia a medida queaumentan sus competencias”.6

Asimismo, se ha disertado ampliamente sobre el municipio librey los beneficios sociales que trae consigo un gobierno local electodemocráticamente y se está revalorando al municipio comoinstitución de Estado y de gobierno no sólo porque tiene la tareafundamental de fungir como célula básica de la organización socialy política colectiva, sino porque es el promotor directo del desarrollolocal y el instrumento básico de control social y político a nivelnacional.7

Más aún y tomando en cuenta que la realidad municipal la mayorde las veces es heterogénea y fragmentada, se están requiriendo demétodos de trabajo cada vez más diferenciados para laadministración local y buen gobierno.8 La inoperante organización

6 Savigny, Jean de, op.cit., p. 222.7 Mauricio Merino precisa que “el municipio ha respondido a las características singulares decada una de las etapas de la historia de México: ese núcleo de la vida comunitaria se fuetransformando en la misma medida en que evolucionó la capacidad de dominio del podercentral. De modo que hoy es completamente distinto del que fue hacia fines del siglo pasado,o del que era poco antes, al comenzar la República restaurada. Pero, además, el gobiernomunicipal ha servido en distintos momentos como instrumento para la consolidación delcentralismo. A diferencia de lo que sugiere el lugar común, esa institución no ha sido unaaliada fiel del poder regional” en Revista Foro Internacional, “El gobierno perdido (algunastendencias en la evolución del municipio mexicano)”, volumen 34, número 3, 1994, p. 419).8 Como buen gobierno se entiende “aquel que promueve el bienestar general mediante elcumplimiento de los siguientes requisitos: a) Eficacia, eficiencia y responsabilidad en lasfunciones que legalmente le son atribuidas. b) Honestidad y transparencia en el manejo dela hacienda local. c) Atención equitativa o incluyente de las demandas ciudadanas. d)

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administrativa local (sobre todo la relacionada con la distribuciónde los recursos públicos y a la actividad económica local) hacontribuido al constante deterioro y aparente fracaso de este tercernivel de gobierno. Como ha venido sucediendo en diversas partesdel mundo, al parecer los municipios “no constituyen el marcoadecuado a las exigencias del siglo XX, ni en el plano de lasprevisiones del amenagement, ni en la rentabilidad de losequipamientos, ni en el de la eficacia de los servicios, ni tampocoen el de la justicia fiscal”;9 sin embargo, dicha figura de gobiernoes perfectible, sujeta a las transformaciones del cambio social y laúnica con la que hasta ahora se cuenta para atender las necesidadesmás próximas de los asentamientos humanos.

En esta magnitud, el presunto fracaso del municipio ha radicadomás bien en “una crisis derivada de la dinámica del propio aparatodel Estado”10 que ha desembocado tanto en la tendencia hacia ladescentralización del poder como a la necesidad de irtransformando paulatinamente los diferentes ámbitos de la vidasocial y política.11

Sin embargo y como es sabido, en la lógica centralista del Estadomexicano se establecieron criterios de uniformidad municipal quedesde su origen respondieron a la necesidad de unificar a laRepública. Hasta ahora se sigue aplicando dicho formalismo comodesde hace casi dos siglos, lo cual resulta ya inoperante. Seguiratendiendo el fenómeno municipal en esta perspectiva es atentarcontra el dinamismo social, el comportamiento

Aceptación y/o aliento de la participación ciudadana institucionalizada en el proceso deformalizar las demandas o participar en su satisfacción” (en Ziccardi, Alicia y Saltalamacchia,Homero. Metodología de evaluación del desempeño de los gobiernos locales en las ciudades mexicanas. México,UNAM-IIS, 1997, p. 31).9 Ibidem, p. 225.10 Castells, Manuel, ibid, p. 312. Entendiendo al Estado como la continua cristalización de lasrelaciones sociales, a lo largo de la historia, expresando los intereses de las clases y grupossociales en los mecanismos del poder institucionalizado (p. 74).11 En este sentido, Manuel Castells señala que “un Estado omnipresente, en una sociedad cadavez más contradictoria, genera revueltas cada vez más profundas, oposiciones cada vez másdiversificadas, resistencias cada vez más intensas. La expansión del Estado es inseparable de sucrisis de legitimidad”. Ibid. p. 313.

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demográfico y el avance de la democracia representativa, pero sobretodo contra la demanda y la equidad sociales que caracterizan alnuevo milenio.

2. PERSPECTIVA DESDE LO LOCAL

Hoy por hoy, el municipio como encargado directo de la creacióny recreación de los servicios públicos que son cada vez másnumerosos y especializados,12 atiende las necesidades másapremiantes de una colectividad creciente, diversa y participativapor lo que requiere de los más adecuados mecanismosinstitucionales para encarar las asimetrías y la desigualdad social,así como para su autonomía regulando y reglamentando la

concepción de auténticos gobiernoslocales. “Hay un cambio copernicanoen los servicios, porque sedescentralizan hacia los municipios deforma constante, con recursos o sinellos. Si la ciudad ha sido hasta ahoraprestadora de servicios, ahora lo es másque antes”.13

En efecto, actualmente losmunicipios no solamente seconstituyen como pequeños centroscomunitarios para el desarrollo socialy económico, sino también seidentifican en el plano de ciudades yáreas metropolitanas que compitenentre sí y con otras ciudades delmundo,14 pero sobre todo las entidades

12 Con el Decreto por el que se reforma el Artículo 115 constitucional, publicado en el DiarioOficial de la Federación del 23 de diciembre de 1999, se establece entre otros aspectos que elmunicipio será gobernado por un Ayuntamiento y que estos podrán coordinarse y asociarsepara la más eficaz prestación de los servicios públicos.13 Frías, Pedro, “Debate sobre ciudades”, El Príncipe, Revista de Ciencia Política, España, Año III,Número 5/6, septiembre/diciembre de 1996, p. 23.

La problemática delDistrito Federal se havenido atendiendo a

través de las Delegacionesy mediante criterios

(poblacionales,urbanísticos, deinfraestructura y

económicos, entre otros)que atienden políticas deEstado así como acciones

gubernamentales decarácter local

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locales de gran población tienen que contar con la capacidad deenfrentar la crisis urbana y funcionar con una creciente demandaen servicios públicos y de calidad.15

En la actualidad se entiende que los municipios altamentepoblados “son los centros de impulso y desarrollo de nuestracivilización, el gran eje de donde parten las innovaciones y elprogreso social, económico y cultural”,16 pero no solamente ellosino que también se convierten en el modelo o vértice del desarrolloeconómico-social de las localidades periféricas que están en labúsqueda permanente de mejores niveles de bienestar social yeconómico.

En este sentido y asimilando la realidad mexicana, a pesar deque las ciudades o los municipios densamente poblados y con unaimportante actividad económica conforman auténticos centrosurbanos o áreas metropolitanas con una gran influencia sobre lasmunicipalidades periféricas donde la centralización toma nuevasdimensiones. “Las tendencias masivas hacia la dispersión espacialde las actividades económicas en los niveles metropolitano,nacional y global asociados a la globalización han contribuido conla demanda de nuevas formas de centralización territorial de lagestión de alto nivel y de control de las operaciones, debido a queesta dispersión está ocurriendo en condiciones de concentracióndel control, la propiedad y la asignación de utilidades. Los mercadosnacionales y globales,

14 Desde la Constitución de 1917 no existe el término de ciudades. Cabe destacar que elartículo 115 constitucional, entre otros ordenamientos jurídicos, contempla a los municipios.mas no a las ciudades salvo el artículo 44 constitucional que sólo señala que la Ciudad deMéxico es el Distrito Federal...”.15 Manuel Castells señala que “hay crisis urbana a partir del momento en que la organizaciónde las grandes ciudades contradice los valores y las necesidades de la mayor parte de losgrupos sociales, mientras que, al mismo tiempo, dificulta la realización de los objetivos queasignan al sistema urbano los intereses estructurales dominantes. Es decir, se trata de una crisisque, de forma simultánea, dificulta el desarrollo del sistema económico social y socava susfuentes de legitimación política”. (En Crisis Urbana y Cambio Social, primera página).16 Adrados Cuesta, Federico, “Las peculiaridades de las ciudades con gran población y suescaso tratamiento en el régimen local básico español”, Panamá, VIII Congreso Internacional delCLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, octubre 28-31 de 2003.

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como también las organizaciones globalmente integradas, requierende lugares centrales donde el trabajo de la globalización puedarealizarse”.17

En este sentido, la centralidad se sigue manifestando tanto anivel local como a nivel nacional. Ejemplo de ello es que para elcaso mexicano de los 2,443 municipios aproximadamente 300 sonlos que concentran la riqueza, el mayor nivel de bienestar social,la mayor actividad económica y los beneficios del desarrollourbano,18 mientras que el resto de los municipios continúandebatiéndose entre los diversos problemas comunitarios (como esel caso de la pobreza y la marginalidad) y la paradoja de encontrarfórmulas que les permitan allegarse de mayores recursos paraatender sus necesidades más inmediatas. Sin embargo, ningunaentidad municipal pretende quedar fuera de las posibilidades dedesarrollo y bienestar que hasta hoy la concentra la quinta partede las localidades del país.

Es menester señalar que en el contexto nacional se registranlos más altos niveles de bienestar en las entidades con mayoractividad económica y concentración urbana como sería el casode los estados del norte de la República (Baja California, Sonora,Chihuahua, Coahuila, Nuevo León, Tamaulipas y Aguascalientes),así como en la región centro (el Estado de México y el DistritoFederal), mientras que la región del país que registra los más bajosniveles de bienestar se localizan en las zonas rurales o semiruralesde los estados del sureste (Guerrero, Oaxaca y Chiapas,principalmente).19

Ante un escenario de contrastes y claroscuros cabríacuestionarse lo siguiente: toda vez que se han unificado los criteriospara atender los altos índices de pobreza y los conflictos derivadosde la conurbación ¿de qué manera se ha logrado equiparar la calidad17 Sassen, Saskia, “Ciudades en la economía global: enfoque teórico y metodológico”. EnNavia, Patricio y Zimmerman, Marc (coordinadores). Las ciudades latinoamericanas en el nuevo (des)orden mundial. México, Edit. Siglo XXI, 2004, p. 37.18 Conforme a datos actualizados al 2003 por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía eInformática (INEGI).19 Ver niveles de bienestar por entidad federativa registrados por el INEGI.

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de los servicios públicos y la distribución de los recursoshacendarios?, y más aún, ¿en qué medida se ha logrado planear yregular el desarrollo de los centros urbanos que conforman lasgrandes metrópolis?

Porque como es de saberse en México aún no hay unacaracterización municipal ni mucho menos una codificación de laestructura social que regule el entorno rural y urbano que existetanto en los Estados como en las regiones del país. Enconsecuencia, pareciera aún lejana la posibilidad de una auténticacoordinación municipal metropolitana que opere en el planogubernamental y entre las localidades.20

Por lo tanto, a través del mirador municipal se puede observarideas que motivan los señalamientos siguientes:

1) Para lo local hay nuevos y complejos problemas atendidoscon viejas respuestas que a razón del contexto económico y socialtendrán que transformarse.

2) Los gobiernos locales, hasta hace poco tiempo, son unaprioridad para la visión del Estado.

3) El municipio es un mal necesario o una obra inacabada peroimprescindible para la coordinación social y la articulación política.

4) El factor local es el elemento de identidad cultural y juntocon lo municipal también son espacios de poder.

En el contexto de la actualidad municipal existen todavía y enbuena medida recursos humanos mal preparados, estructuras degobierno con escasos recursos, una administración local con pocao nula capacidad de respuesta, y en ciertos casos la actividadpolítica local es secuestrada o frenada por facciones o grupos depoder, mientras que el desarrollo económico se concibe comosinónimo de bancarrota, entre otros aspectos.

Pero el municipio se tendrá que revalorizar a sí mismo en lamedida que se le conceda autonomía plena para enfrentar los20 La fracción VI del artículo 115 constitucional establece que “cuando dos o más centrosurbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas, formen otiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y losmunicipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de maneraconjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia”.

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retos del mundo globalizado, que son básicamente la conformaciónde un complejo sistema de relaciones sociales, la multiplicaciónde las necesidades más elementales, las tendencias económicasque apuntan hacia la lógica del mercado, y la atención directa tantoa los servicios públicos como a la pobreza y la marginación.

Es por ello que desde lo local será posible concebir a un tercerorden de gobierno emprendedor y con la capacidad de resolver suspropios asuntos, que son los del Estado.

3. LA MUNICIPALIZACIÓN COMO IMPERATIVO PARALA MEJORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

En la lógica municipal, el Distrito Federal es la excepción.Siendo una de las entidades más prósperas de la Repúblicamexicana es la única que adolece de un gobierno local confacultades plenas y la que a diferencia de las demás entidadesfederativas tiene que enfrentar la paradoja del régimen centralistamediante una organización administrativa local anacrónica quecarece de las capacidades y la normatividad para dar cobertura ala creciente demanda social, acudiendo así al endeudamiento y alincremento del gasto público.

Actualmente la administración pública local de la capital delpaís está sustentada en la competencia y coordinación entre losórganos centrales y desconcentrados para el control y optimizacióntanto de los recursos públicos como de las tareas de gobierno, lascuales se hacen cada vez más complejas y diferenciadas.21 A pesarde ello, la creciente demanda en servicios públicos recae en lofundamental en las Delegaciones (que como ya se señalóanteriormente es la figura administrativa equiparable almunicipio).22

21 Invocando a la memoria histórica aún vigente, Modesto Rolland ha señalado que «ya estiempo de que se deslinden claramente las facultades de la ciudad de México, y que cese elmaremagno que sólo sirve para el provecho de muchos interesados en que exista esta aguarevuelta, en perjuicio de todos los contribuyentes que nunca han podido ver claro a dondeva a parar su dinero».

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En este sentido, las Delegaciones del Distrito Federal nosolamente se encuentran subordinadas al Jefe de Gobierno delDistrito Federal sino que también están relegadas jurídica ypolíticamente, por lo que en la práctica se conciben comodepartamentos administrativos acotados bajo el precepto de la“autonomía funcional en acciones de gobierno”.23

No obstante, orgánicamente cuentan con un Jefe Delegacionalelecto y con Directores Generales (anteriormente Subdelegados)designados por él mismo.24

Como ya se señaló, normativamente las Delegaciones sonórganos político-administrativos desconcentrados jerárquicamentesubordinados al Jefe de Gobierno, lo que reduce su condición denivel local de gobierno y más aún de localidades con plenaautonomía.25

Pero dicha figura híbrida26 está en proceso de transformaciónpuesto que ni los Delegados son autoridades designadas por elJefe de Gobierno del Distrito Federal (ya que son electosdirectamente por la ciudadanía), ni tampoco fungen cabalmente

22 Conforme lo establecido por el tercer párrafo del Artículo 2° de la Ley Orgánica de laAdministración Pública del Distrito Federal, “para atender de manera eficiente el despacho de losasuntos de su competencia, la Administración Centralizada del Distrito Federal contará conórganos administrativos desconcentrados, considerando los términos establecidos en el Estatutode Gobierno, los que estarán jerárquicamente subordinados al propio Jefe de Gobierno obien, a la dependencia que éste determine.23 Al respecto, la fracción II del Artículo 12 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal dispone -en lo referente a los principios estratégicos de la organización política y administrativa de lacapital del país lo siguiente: “El establecimiento en cada demarcación territorial de un órganopolítico-administrativo, con autonomía funcional para ejercer las competencias que les otorgaeste Estatuto y las leyes”.24 Como se verá más adelante, a partir del año 2000 en algunas Delegaciones del DistritoFederal son electos por las comunidades o pueblos los Subdelegados Territoriales, los cualestienen una doble función: 1) Fungen como funcionarios Delegacionales y 2) Son representantes“ciudadanos” en sus comunidades respectivas.25 En este sentido, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establece en su Artículo 12 fracciónIII “que la organización política y administrativa del Distrito Federal atiende a los siguientesprincipios estratégicos: (...) III.- El establecimiento en cada demarcación territorial de unórgano político-administrativo, con autonomía funcional para ejercer las competencias queles otorga este Estatuto y las leyes”.26 La Real Academia de la Lengua Española señala que dicho adjetivo, que proviene del latínhíbrida, se refiere a “todo lo que es producto de distinta naturaleza”.

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como representantes populares de sus localidades; ello debido aque la normatividad para el Distrito Federal establece, por un lado,que administrativa y políticamente están sujetas, como órganosdesconcentrados de la Administración Pública del Distrito Federal,a las autoridades de carácter local,27 y por otro lado señala que lostitulares de los órganos Político-Administrativo de cadademarcación territorial serán elegidos en forma universal, libre,secreta y directa.28

4. EL CAMBIO SOCIAL COMO RECONQUISTA DE LAMUNICIPALIZACIÓN

En contraste a la actual estructura de gobierno local que imperaen el Distrito Federal, la población delegacional ha venidomanifestándose a través del voto ciudadano, como sucede encualquier otra localidad de la República, por la conformación delas instituciones mediadoras de la vida local en su conjunto queestén construidas por los residentes de cada comunidad, por latransformación de las Delegaciones en guardianes de las normasde comportamiento aceptadas localmente así como por suconsolidación en legitimas autoridades del lugar frente a otrosordenes de gobierno y con capacidad para plantear directamenteestrategias de largo plazo.29 Más adelante se observarán ejemplosrepresentativos de ello.

Precisamente porque la ciudad de México así lo requiere, a partirdel año 2000 desde la estructura Delegacional se ha venidogestando un proceso de cambio social a través de la

27 Conforme a lo establecido por el Artículo 122 constitucional y el Artículo 8° del Estatutode Gobierno del Distrito Federal, las autoridades locales del gobierno Distrito Federal son laAsamblea Legislativa del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal y elTribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.28 Ver Artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.29 Como ya se señaló, uno de los aspectos sustanciales de dicha manifestación es precisamentela elección directa, que en diversas comunidades o pueblos del Distrito Federal se llevan acabo, de los Subdelegados Territoriales, sin olvidar la elección universal, libre, directa ysecreta de los Jefes Delegacionales.

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municipalización,30 orientada a la consolidación de un gobiernolocal representativo y propio del Distrito Federal, de unaadministración pública local actuante, participativa y transparente;pero sobre todo, de una organización política y de una estructuraoperativa que le permita, por un lado, atender la creciente demandasocial en servicios de calidad y, por otro lado, acreditar que lasinstancias de representación política correspondan a la realidad yden sentido real al voto ciudadano de los capitalinos.

Como es sabido, con la primera elección de los JefesDelegacionales el Distrito Federal inicia una nueva etapa en suvida democrática porque al igual que las demás localidades yentidades federativas del país cuenta con el derecho de elegirdirectamente a sus representantes populares. Por ello, en estosúltimos tres años ha venido apuntando hacia la instauración delrégimen municipal no solamente para dar respuesta efectiva alconjunto de problemas que cotidianamente se padecen,31 sinotambién para conformar una estructura público administrativacapaz de encarar los grandes problemas económicos, sociales ypolíticos de la ciudad de México.

Particularmente las Delegaciones enfrentan un conjunto deproblemas que no distan de la realidad de las ciudades o municipiosno menos importantes del país (como por ejemplo Guadalajara,Monterrey, Querétaro, entre otras), pero como ya se ha visto desdeel capítulo anterior los enfrentan con menos recursos y con mayoreslimitaciones.

Como es sabido, desde mediados del siglo XX el Distrito

30 Aunque más adelante se dará una explicación detallada de lo que se entiende pormunicipalización, en un inicio se advierte que es la tendencia del cambio social la quedetermina la consolidación de la administración pública municipal. Al respecto y como severá más adelante Manuel Castells señala que “el poder local viene condicionado en gran partepor las relaciones generales de poder. Pero no será su producción exacta, sino que responderáa las condiciones locales y ahí está precisamente el quid de la cuestión” (En Crisis urbana ycambio social, p. 299).31 Ejemplo de ello es la problemática referente al comercio ambulante, el transporte públicoy privado, la vivienda, el abasto, la seguridad pública, el agua, la electricidad, el equipamientoy los servicios urbanos, entre otros.

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Federal (a través de sus 16 Delegaciones) padece, derivado delincremento demográfico exponencial, el crecimiento urbanísticoque recayó en la conformación de la zona metropolitana de laciudad de México (ZMCM) y en sus efectos de conurbación(principalmente con los municipios Naucalpan, Tlalnepantla,Ecatepec y Nezahualcóyotl).32

Ante ello, un aspecto que es necesario precisar es el relacionadocon la prestación de los servicios públicos,33 ya que el problemamás que radicar en la sobrepoblación del Distrito Federal (queconforme a datos del INEGI ha decrecido demográficamente enestos últimos cinco años),34 se compone esencialmente de lapoblación flotante35 que demanda una gama de servicios públicosy de calidad (que se requieren durante y después de las horasentendidas como laborables), cuya atención inmediata recae en elgobierno delegacional.36

También es importante destacar que los flujos migratorios delcampo a la ciudad de México, que en la mayor de las veces es laalternativa para acceder a mejores niveles de bienestar, se siguenpresentando continuamente y de la misma manera repercute en elincremento de la demanda social en servicios públicos, a su vezque en la concentración y expansión del proceso de urbanización.37

32 Que en la mayor de las veces ha hecho falta apreciar la problemática desde la perspectiva dela ZMCM más que en el ámbito estatal o entre entidades federativas.33 Concibiendo a los servicios públicos como “la actividad organizada que efectúan lasdependencias y entidades de la administración pública para satisfacer en forma continua,uniforme, regular y permanente las necesidades colectivas de la población, fundamentandoesa actividad en leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que regulan su prestación”.(En Quiroga Leos, Gustavo. La calidad del Servicio en la Administración Municipal. Gaceta Mexicanade Administración Pública Estatal y Municipal. México, Institutos de Administración PúblicaEstatales, Números 45, 46 y 47, p. 37).34 Conforme a datos del INEGI la población del Distrito Federal…35 Se entiende a la población flotante como al flujo de personas que acceden a los centros detrabajo y de la actividad comercial pero que radican en localidades fuera de la capital del país.36 Paradójicamente, en el párrafo tercero del Artículo 2° de la Ley Orgánica de la AdministraciónPública del Distrito Federal se establece que “para atender de manera eficiente el despacho delos asuntos de su competencia, la Administración Centralizada del Distrito Federal contarácon órganos administrativos desconcentrados, considerando los términos establecidos en elEstatuto de Gobierno, los que estarán jerárquicamente subordinados al propio Jefe de Gobiernoo bien, a la dependencia que éste determine”.

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A raíz de lo anterior, se entiende que las decisiones públicas dela capital del país se han suscrito al ámbito Federal (a través delPresidente de la República y el Poder legislativo principalmente, ymediante la administración centralizada que conduce el Jefe deGobierno del Distrito Federal), pero la problemática del DistritoFederal se ha venido atendiendo a través de las Delegaciones ymediante criterios (poblacionales, urbanísticos, de infraestructuray económicos, entre otros) que atienden políticas de Estado asícomo acciones gubernamentales de carácter local.38

5. CONCLUSIÓN

Actualmente queda de manifiesto que la mayoría de losgobiernos locales son incapaces de atender cabalmente losrequerimientos de infraestructura y equipamiento urbano, así comopara resolver los problemas relativos a la seguridad pública, el aguay los servicios públicos. Sin duda hay retos que enfrentar, comolos de la reactivación económica y las relaciones del mercado, elconstante crecimiento urbano y la dinámica demográfica, losmecanismos efectivos para la planeación democrática y larepresentación política, entre otros.

Como es sabido la problemática del Distrito Federal es diversa,heterogénea y compleja por lo que no solamente se requieren delos mecanismos jurídico-institucionales para enfrentar el procesode cambio acelerado que vive esta ciudad, sino que también se

37 Manuel Castells define a la urbanización como “el proceso por el cual una proporciónsignificativamente importante de una población humana se agrupa en el espacio formandoaglomeraciones funcional y socialmente interrelacionadas desde el punto de vista interno” yal mismo tiempo la asimila como “al proceso por el cual una proporción creciente de supoblación pasa residir en aglomeraciones de por ejemplo, más de 20,000 o más de 100,000habitantes”. (En su obra Problemas de Investigación en Sociología Urbana. México, Edit.Siglo XXI, 2001, pp. 78-79).38 Se entiende a la política de Estado, como hace referencia Guillermo O´Donel, al conjuntopredominante de iniciativas, repuestas y acciones que manifiesta una determinada modalidadde intervención del Estado en relación a una cuestión, caracterizada por una direccionalidady orientación normativa contextualizada en un momento histórico.

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establece que a partir de las elecciones locales de 1997 se acentúael proceso de municipalización que ya venía gestándose desde 1987hasta 1992.39

Como se ha señalado con antelación, las facultades yatribuciones de las Delegaciones o demarcaciones territoriales,aunque son relativamente equiparables a las de los municipios,están limitadas y aún responden a la lógica de un régimencentralista. Asimismo, aunque ya cuentan con Jefes Delegacionaleselectos fungen todavía como meros departamentos administrativos.

Cabría elevar la propuesta de la instauración del municipiometropolitano en la capital del país como una alternativa viablepara dar continuidad al avance democrático de esta entidadfederativa, como ya sucede en diversas ciudades del mundo.

Al respecto, la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos queda todavía limitada al contemplar a los municipioscomo un todo homogéneo y ya no responde a la realidad concretadel cambio social. Ahora queda como una situación de mera ficcióntan sólo pensar que los municipios del norte de la Repúblicamexicana tienen el mismo entorno y problemática que losmunicipios más pobres del sur, o que las localidades rurales osemirurales poseen los mismos requerimientos que los municipiosurbanos caracterizados por la metropolización, pero sobre todoque las comunidades que se rigen por usos y costumbres cuentacon la misma perspectiva que los gobiernos locales que se hanpropuesto enfrentar los retos de la globalización.

De tal manera que sería factible institucionalizar la figura delmunicipio metropolitano, a fin de que los centros urbanos o losmunicipios afectados por las conurbaciones, incluyendo al DistritoFederal, atiendan de manera directa y mediante plenas atribuciones

39 Cabe recordar que en 1987 se lleva a cabo la primera elección de la Asamblea de Representantesdel Distrito Federal y que durante la primavera de 1992 se llevó a cabo un Plebiscito en el cuallos ciudadanos capitalinos se pronunciaron por la instauración de un Congreso local (ALDF)y la elección del Jefe de Gobierno del Distrito Federal. La elección de los Delegados delDistrito Federal se lleva a cabo a partir del año 2000, asimismo en este mismo año se realizanelecciones para elegir a los subdelegados zonales o enlaces territoriales en diversas Delegacionesde la capital del país.

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a la coordinación, planeación y desarrollo de sus ámbitosterritoriales.

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LA PARADOJA DE LA TRANSICIÓN MEXICANA:¿PUEDE HABER DEMOCRACIA SIN DEMÓCRATAS?

a democracia ha sido un concepto ampliamente estudiadoy profusamente discutido en los últimos años, enprácticamente todas las sociedades modernas, sin

embargo, también existe una depreciación de su significado, por lacreciente incomprensión de quienes más usan la palabra, pero menospractican su contenido: los políticos.

Efectivamente, la discusión pública de los actores políticos enel país, ha llegado a un descenso límite por los excesos verbales yprácticas cotidianas, que provocan en la población un desencantode la política, poniendo en riesgo la consolidación de nuestroincipiente régimen democrático, por lo cual resulta preciso respondera la interrogante ¿puede haber futuro democrático, sin demócratas?

Cuestionamiento que bajo la lógica del pensamiento de

L

Juan Carlos Villarreal Martínez*

* Coordinador de Investigación del Instituto de Estudios Legislativos.

El autor pone a discusión las ideas de Bobbio que se desprenden de lainterrogante ¿puede haber democracia sin demócratas?, partiendo de la misma

democracia como ideal cuya fuerza no ha decaído, lo que para Villarreal Martínezes una preocupación ausente en nuestros políticos, a quienes les importa más elgobierno de la kakistocracia que atender los problemas reales de la sociedad;

la hoguera de las vanidades que la cosa pública, porque “el nuevo avancesólo provendrá del cambio de valores democráticos en quienes

ejercen en nuestra representación el poder público”.

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Norberto Bobbio, será discutido en el presente ensayo. Se parte deun concepto central: “La democracia directa, es decir, el sistemaen el que los ciudadanos tienen el derecho de tomar las decisionesque les atañen, y no sólo el de elegir a las personas que decidiránpor ellos, ha quedado como un ideal límite, cuya fuerza propulsivano ha decaído (…)”1

En México hemos avanzado, sin duda, en las reglas de lademocracia representativa, pues como lo apunta Bobbio: “Esindudable que históricamente democracia” tiene dos significadospreponderantes, por lo menos en su origen, según se ponga mayorevidencia en el conjunto de reglas cuya observancia es necesariacon objeto de que el poder político sea distribuido efectivamenteentre la mayor parte de los ciudadanos, las llamadas reglas deljuego, o el ideal en el cual un gobierno democrático deberíainspirarse, que es el de la igualdad.2

Las reglas del juego. Una característica fundamental de lasépocas de transición es la carencia de reglas claras, que impidehomogeneizar los procesos. No obstante, en el caso mexicano, a lacarencia de nuevas reglas democráticas, o más bien, a la ineficaciade las anteriores frente a escenarios de cambio frecuente, como elque vivimos hoy en día, se agregan las deficientes estructuraspartidarias que sólo reproducen élites políticas, pero que no hansido capaces de crear clases dirigentes con perfil de estadistas;prefieren políticos populistas en vez de estadistas populares. Así,mientras los partidos se han preocupado exclusivamente en buscarmétodos para la disputa y distribución del poder público, losciudadanos ven cada vez con mayor frecuencia que sus interesesno se encuentran debidamente representados. Es más, la crisis derepresentación en el sistema político mexicano, proviene sin duda,de la creciente ausencia de los valores democráticos que la sociedadya comparte pero que los órganos de poder no alcanzan a reconocer.1 Fernández Santillán, José (comp.); Norberto Bobbio: el filósofo y el político (antología), México,FCE, 1996, p. 229.2 Bobbio, Norberto, Liberalismo y democracia, FCE, México, 2002, p. 39.

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Las reglas electorales se han perfeccionado, elsistema electoral es uno de los mejores delmundo, pero entonces ¿ya somos unademocracia?; evidentemente que no, sobretodo porque para colocarse en condicionesrentables los partidos eligen a quienes mejoresresultados les garantizan y se olvidan dequienes mejor los representan; en esta locacarrera, el marketing se ha sobrevalorado endetrimento de las dirigencias partidarias ytambién cada vez más frecuentemente porencima de las estructuras militantes, con locual enfrentamos una paradoja: cuandomejores condiciones tienen los partidospolíticos, para su consolidación, sus dirigentesmanifiestan menos aptitudes parainstitucionalizar la democracia interna, con loque se sigue posponiendo el establecimiento

de valores democráticos que generen una nueva generación dedemócratas.

Parece que la tradicional liberalización gradual de la política,ha dejado de lado la construcción de principios y valores quefomenten la igualdad que concibe Bobbio, pues como él mismo loapunta, “…la democracia puede ser considerada como el desarrollonatural del Estado liberal, a condición de que no se considere lademocracia desde el punto de vista de su ideal igualitario sinodesde el punto de vista de su fórmula política que, como se havisto, es la soberanía popular. La única manera de hacer posible elejercicio de la soberanía popular es la atribución al mayor númerode ciudadanos del derecho de participar directa o indirectamenteen la toma de decisiones colectivas…”3

La crisis derepresentaciónen el sistema

político mexicanoproviene, sin

duda,de la crecienteausencia de los

valoresdemocráticos quela sociedad ya

comparte pero quelos órganos del

poder no alcanzana reconocer

3 Op. cit., p. 45.

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En otras palabras, mientras el poder de tomar decisionespolíticas de importancia estratégica para la sociedad no pasen pormecanismos de participación ciudadana, impiden el ejercicio de lasoberanía popular y, en consecuencia, más nos alejamos del Estadoliberal como lo concibe Bobbio. No se trata sin embargo depromover la democracia ingobernable, pues como también lo aludeel propio autor, la principal denuncia de ingobernabilidad de losregímenes democráticos tiende a proponer soluciones autoritariasque generalmente se mueven a proponer el fortalecimiento delpoder ejecutivo y también frecuentemente, el de poner límites a latoma de decisiones por la regla de la mayoría que no generaconsensos, lo cual como se aprecia en nuestro caso, ha sido unatentación permanente en la fase final del gobierno priísta, perotambién de algunas posiciones conservadoras claramenteidentificadas con el proyecto del gobierno transexenal que operanlos seguidores de la pareja del presidente Vicente Fox.

Dicha tendencia se hace más evidente conforme avanza elprimer gobierno federal proveniente de la oposición, pues sus altasexpectativas son proporcionales al tamaño de sus yerros, situaciónque sólo se entiende por la debilidad estructural de un sistema departidos que se construyó como maquinaria electoral, pero que noha preparado suficientes cuadros gobernantes, y a lo anterior seagrega que los integrantes de la plana mayor del gabinete se conocenmás por las fotos artísticas que les promueven sus corifeos en losmedios impresos, que por los programas de sus respectivassecretarías.4 Este fenómeno ha sido recurrente en todo el sexenioy lejos de disminuir crece a pesar incluso del cambio defuncionarios; es un estilo pueril, pero es su estilo.

Frente a una marcada tendencia de nuestros políticos por la4 Baste observar las portadas de los semanarios e incluso de las revistas de corazón, pero hayejemplos: vea las de la semana que va del 22 al 28 de julio (2001); en Milenio, Xóchitl Gálvez, ala que el poder le da güeva, pero no posar como india ñañu echando más leña a la lumbresobre un asunto perdido para el gobierno de Fox; la oferta hecha al EZLN por su jefe esincumplible. En el semanario CAMBIO la portada es de nuestro taciturno canciller, ¿por quénadie quiere al güero? La respuesta se conoció un año después.

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trivialidad, la sociedad ha dejado que el espacio público seconvierta en el espectáculo de la política, destacando la inmoralidadde algunos de sus principales actores a quienes les daabsolutamente igual, hablar ante la Cámara de diputados que antela cámara de televisión en programas del tipo de Big Brother, esdecir, es más importante el impacto de la popularidad que el de laspropuestas de gobierno. Es justamente esta subcultura política laque impide o posterga que el proceso de transición políticaconduzca hacia la consolidación democrática.

En la sociedad mexicana podemos observar otro grupo demacrotendencias, conformadas de acuerdo a las característicasparticulares de nuestro país, que inclusive señalan formas de acción:1) una gran tensión entre la estructura central y las locales; 2) elactivismo como instrumento de presión de la sociedad insatisfecha;3) una mayor sensibilidad hacia la opinión pública; 4) laconcertación para la solución de conflictos; y 5) menos ideología ymayor pragmatismo de los partidos políticos.5

La tensión entre la estructura central y las locales, ha sidoevidenciada con el surgimiento de la CONAGO que empuja poruna serie de reformas de gobierno, pero que a fuerza de serobjetivos, se ha limitado a presionar al ejecutivo en la apuesta deampliar los recursos federales a las entidades. De igual forma, losprocesos de ruptura en el vértice político que fue para el PRI contarcon un presidente de su partido, también han generado espaciosde ingobernabilidad o irresponsabilidad cuando los agentes localesconsideran que deben hacer responsable al gobierno federal de loserrores o problemas locales, fenómeno que proviene del “poderdifuso” que apunta Bobbio, debido a que en los regímenesdemocráticos el poder está más distribuido que en los regímenesautocráticos. Pues como se sabe, la

5 Neisbitt y Bertrand De Jouvenel, en La política según los mexicanos, Jaime Castrejón Díez,Océano, México, 1985, p. 156.

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característica de la sociedad democrática es contar con la existenciade muchos centros de poder (poliarquía) acotados,preferentemente, por los mecanismos de participación ciudadanay toma de decisiones colectivas, que como se aprecia en el casomexicano no sucede así.

Dicha confrontación entre ámbitos de poder difuso, tambiénprovoca que el activismo crezca como instrumento de presión dela sociedad insatisfecha. El surgimiento de mecanismos deorganización política al margen de los partidos políticos y enocasiones en contra de ellos, da cuenta en los últimos años deexpresiones que van desde grupos “rebeldes” como el EZLN, ERPIo el EPR, hasta otros de carácter semi-violento como el Barzón,los macheteros de Atenco, los vecinos de Tlalnepantla, Morelos orecientemente los ejidatarios de Xalatlaco y el Ajusco por la disputade predios.

Los problemas de la política mexicana han generado una mayorsensibilidad hacia la opinión pública, de temas que antes no secuidaban, por el sesgo autoritario de las principales decisiones quesimplemente se ocultaban a los medios. Esta liberalización de losesquemas de comunicación, también hay que decirlo, provocanuna sobredramatización de la política, que provoca desaliento enla confianza de instituciones que requieren un aval importante yrebaja la discusión pública a temas triviales y escándalos personalesque provocan una espiral de descomposición que se manifiesta enel surgimiento de los grupos ya referidos.

El mayor déficit, sin duda, se encuentra en la baja concertaciónpara la solución de conflictos, pues como ha quedado demostradoen los últimos meses, lejos de celebrar acuerdos para consolidar latransición política, los pleitos y confrontaciones crecen día condía. Lejos de la tesis de Bobbio sobre la construcción de la reglamayoritaria, en la que el disenso es tolerado y reconocido, porquees parte del modelo democrático, pero en el que debe evitarse queel disenso opaque al consenso, pues ese constituye el primer paso

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de la ingobernabilidad.Con el neoliberalismo, el proceso político ha confundido la

globalización con la ausencia de modelos de gobierno alternos, locual provoca el repliegue de la ideología y un mayor pragmatismode los partidos políticos. La disputa por el centro del electorado hadesvanecido no sólo las barreras ideológicas, sino queadicionalmente ha propagado un pragmatismo político queamenaza la existencia de las estructuras militantes, pues hoy endía los partidos “taxis” tienen el cometido de llevar a sus pasajerosa un destino ordenado, en el que luego los pasajeros-candidatos sebajan sin pagar el pasaje correspondiente.

Las cinco macrotendencias, como portadoras de futuro, hanestablecido prácticas políticas que deberán revisarse a la luz detransformaciones experimentadas. Las instituciones políticas, encualquier sociedad, se construyen por la vía del ensayo y el error.

Por ello es que en medio de este periodo de transición siguenbuscándose respuestas inmediatas a los desajustes, respuestas quepor lo demás no pueden provenir de actores que carentes de unacultura democrática, están incapacitados para resolver el dilemaque significa el de gobernar sin mayoría, acordar en pluralidad yrespetar el disenso democrático, esa sorda lucha que en ocasionesse institucionaliza como política.6

En el estudio de la transición mexicana, políticos, intelectualesy el electorado mismo sitúan su interés en dos áreas fundamentales:por un lado, la igualdad política, fuerza motriz de muchosmovimientos libertarios y material indispensable en la construcciónde una sociedad democrática; por otro, la economía, variable queinfluye en las acciones tanto del gobierno como de los partidospolíticos. En los últimos tres sexenios, el acento se ha colocado enlas variables macroeconómicas, pero poco avanzamos en lareducción de las brechas sociales.

Los cambios sufridos por la sociedad mexicana señalan6 Ibidem, p.159.

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claramente el camino a una nueva estadía social aún indefinida,aunque guiada por cinco tendencias universales: 1) el respeto a ladignidad del individuo; 2) un deseo generalizado de participar enla economía global; 3) el reclamo de la sociedad por una realparticipación política; 4) el redimensionamiento del Estado; y 5)los estilos de vida globales y menos nacionalismo.

Estas tendencias universales presionan en los cambios internosy generan un nuevo clima que puede explicarse por muchas razones,pero que para los efectos de este ensayo sólo basta reafirmar latesis central: mientras la sociedad mexicana se está transformando,los partidos políticos están reproduciendo los vicios de siempre.Se quedan limitados frente a los retos y amenazan quedarse atadosal pasado.

LA TRANSICIÓN CULTURAL MEXICANA

Resulta indispensable considerar el papel que desempeña lacultura en nuestra evolución política y hacerlo extensivo al estudiodel proceso de transición. Pues de otra manera estaremospresenciando un cambio de régimen en el que las conductas sonlas mismas del pasado que ya no queremos. Por tanto, ¿en estesentido la transición es producto de un afán modernizador? Talvez, pero la modernización es más un proceso de adecuación a laeconomía global que un fin en sí mismo, aunque se conciba comoinstrumento para arribar a un modelo social diferente. Lamodernización no es el origen de la transición ni representa el puntofinal de esta búsqueda política.

Vivimos un periodo de recuperación de la iniciativa popular,de evolución de los métodos de gobierno, de transformación denuestras instituciones. El motor de estos cambios es la construcciónde otro modelo de sociedad. En síntesis, la búsqueda es por unmodelo de mayor equidad económica y políticamente democrático.

Estas concepciones abstractas se orientan a una mayor

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participación en la toma de decisiones y a corregir el modelo deacumulación desigual establecido desde el siglo pasado. Lapluralidad que caracteriza a esta etapa es reflejo de laheterogeneidad de la nación. Los diferentes estratos y grupossociales deben iniciar un proceso de reflexión, pero también deactuación. Ahí debe empezar por definirse cualquier transición.No se puede permanecer pasivo cuando se reconstruye el conceptonacional. El nuevo paradigma se forja con ideas de modernización,pero también con la acción de la sociedad.

La palabra transición, a partir de los años setenta se comenzó ausar con más frecuencia para designar los procesos de cambio deregímenes no democráticos a otros que pretendían transformarseen democráticos. Varios países en el mundo han registrado dichoproceso y como señala Myron Weiner,7 pocos temas atrapan másla atención como el de las posibilidades que tienen los regímenesautoritarios de modificarse (por reforma, ruptura, compromiso,colapso, etcétera) hacia regímenes democráticos.

Las razones de este cambio a la democracia en el mundo tienenmás de una explicación. Pero utilizaré como método explicativo ala liberalización y a la democratización como fases de la transición.Generalmente se les presenta como etapas interconectadas ysucesivas. La liberalización es la extensión de las libertades civilesdentro del régimen autoritario, es la fase de apertura y tolerancia;en ella, el régimen no democrático concede ciertos derechos tantoindividuales como colectivos. Se considera que esta fase esinsuficiente para conseguir la democracia. Una liberalización poreso debe ir acompañada siempre, como paso simultáneo o posterior,de una democratización, es decir, del proceso de devolución desoberanía al pueblo, fase que se dirige hacia el cambio de régimen.

7 Weiner, Myron, Empirical Democratic Theory and the Transition from Authoritarianism toDemocracy, Politic Science, Washington, vol. XX, num. 4, otoño de 1987, p. 861.

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Los gobernantes del régimen no democrático pueden iniciar laliberalización por varias razones. Adam Przeworski señala cuatro:1) el régimen autoritario ha cumplido con las necesidadesfuncionales que le dieron origen; 2) el régimen pierde su legitimidad;3) los conflictos internos no pueden conciliarse dentro de lacoalición gobernante; 4) por presiones externas que obligan alrégimen a revestirse de una apariencia democrática.8

Cuando ocurren las liberalizaciones, los gobernantes nodemocráticos suponen que tienen poco que perder; es más, que laliberalización repercutirá en su propio beneficio porque al hacerloganarán legitimidad. Esta suposición ha sido casi siempredesmentida por los hechos. Pinochet, por ejemplo, liberalizó lavida política en Chile, obviamente presionado por otros factores,pero pensó ganar el referéndum que condujo posteriormente a laselecciones presidenciales. En suma, mientras para algunos autorescomo Przeworski, la transición es sólo el resultado contingente delos conflictos y en un régimen no democrático –a diferencia de loque muchos piensan– la principal característica es la certidumbre,porque en él los intereses de la élite se encuentran asegurados ypor otra parte, una democracia no puede garantizar los interesesde nadie; para otros autores como Juan Linz,9 la pérdida tanto deeficacia como de legitimidad es decisiva en los procesos deliberalización. Para él, la única fórmula de legitimidad es lademocracia.

La liberalización, de cualquier forma requiere de lademocratización. Los procesos de liberalización sin lademocratización pueden fracasar, tanto por las reacciones de losaperturistas como de los conservadores. Una liberalización puedeterminar en mayor represión.10

8 Przeworski, Adam, Algunos problemas en el estudio de la transición hacia la democracia, en O´Donell,Guillermo y Schmitter, Philippe y Whitehead, Laurence (comps.), op. cit., p. 84.9 Linz, Juan, La transición a la democracia en España en perspectiva comparada, en Cárdenas, Gracia,Jaime F., op. cit., p.33.10 Cárdenas Gracia, Jaime F., op. cit., p. 34.

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No obstante, el concepto de transición política comenzó a serparte fundamental del debate nacional. Algunos hablaban detransición a la democracia, concepción que cuestionaban losmiembros del régimen y sus intelectuales orgánicos, con elargumento de que no se trataba de pasar de una dictadura a unademocracia sino simplemente de una transformación de lademocracia. Sin embargo, solamente son juegos de palabras ypolémicas sin sentido, porque todo país que toma la decisión deconvertirse en una democracia moderna tiene que trabajar en suconstrucción. No tiene sentido alguno cambiar de dueño y seguirsiendo esclavo.

Durante los procesos de transición, son tres las interaccionescruciales: «entre el gobierno y la oposición; entre reformadores ypartidarios del statu quo dentro del gobierno, y entre moderados yextremistas en la oposición. En todas las transiciones estas tresinteracciones han jugado un rol».11 En México, estos actores noestán del todo bien perfilados, básicamente por la ausencia de rolesclaros entre los del primer grupo: ¿quiénes son oposición y quiénesson gobierno? La confusión provoca que los actores políticosreproduzcan discursos contradictorios que al registrarse en losmedios de información aumentan la incertidumbre sobre el futurode la democracia, ya que la gente no tiene por qué ser experta parareconocer que nos encontramos frente a un reacomodo de actoresy reglas políticas.

Para Gianfranco Pasquino, las oposiciones juegan un papeldeterminante en las democracias contemporáneas, dado que entresus características fundantes la democracia tiene la de ser unsistema político en el que coexisten en una tensión dinámica elconflicto, la innovación y la autocorrección,12 que seríanimpracticables sin la existencia de la oposición, por lo cual estánllamadas a perfeccionar la calidad de la democracia. La pregunta esinevitable: ¿en México juegan ese papel?11 Huntington, Samuel, op. cit. p. 123.12 Pasquino, Gianfranco, La oposición, Eudeba, Argentina, 1997, p. 218.

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LIBERACIÓN POLÍTICA EN MÉXICO: ¿POR QUÉ YPARA QUÉ?

Como ya se ha señalado, la transición mexicana no constituyeun ejemplo clásico de procesos de cambio de sistemas autoritariosa democráticos. El carácter sui generis de este tipo de régimenautoritario radica, fundamentalmente, en el origen popular de larevolución de 1910 y la extraordinaria capacidad de inclusión quelas élites practicaron desde los años treinta hasta finales de lossetenta. Ambas dinámicas han favorecido la estabilidad políticadel país a lo largo de cincuenta años, logrando proporcionar unagobernabilidad sólo coyunturalmente salpicada por la sangre delas disputas entre las élites y los excesos del autoritarismo estatal.13

Ernesto Hernández Norzagaray dice que la explicación de esatrayectoria de relativa estabilidad la encontramos en la RevoluciónMexicana (1910-1917), que al eliminar la dictadura de Porfirio Díazsentó las bases para un relevo de las élites políticas. Losconstitucionalistas, encabezados por Álvaro Obregón y VenustianoCarranza, establecieron las bases de un nuevo pacto que garantizarala constitución de un complejo institucional sustituto del antiguorégimen. Este nuevo arreglo entre élites se construyó con la maderade las demandas sociales, pero sin despojarse de los atavíosautoritarios decimonónicos.

Como resultado, construimos un régimen de partido de Estadoque hilvanó los diversos intereses de la sociedad mexicana,conforma a una estrategia de unidad nacional mediante una matrizcorporativa-autoritaria eficiente. El intervencionismo estatal entodos los ámbitos de la economía constituyó el cemento de ladiscrecionalidad del sistema, que creó un método de premios ycastigos para aplicarlos a los actores sociales y políticos. La máximaautoritaria de origen juarista, “la ley para los enemigos, el beneficio

13 Hernández Norzagaray, Ernesto La Liberalización Política mexicana, Universidad Autónomade Sinaloa, México, 1997, p. 42.

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y la gracia para los amigos”, sintetizaba el tipo de relaciones políticasdominantes, al mismo tiempo que exhibía la fragilidad de unasinstituciones políticas y sociales racionales.

Sin embargo, el ogro filantrópico, como llamaría Octavio Paz14

a esta estructura autoritaria, tenía una extraordinaria capacidad decooptación de miembros de la disidencia política. Al punto quemuchos de los cuadros formados en los partidos de la izquierdamexicana, en los años cuarenta y cincuenta, llegaron al PRIimprimiéndole una personalidad progresista. No era casual, el PRIera todavía, hasta los años sesenta, el medio idóneo paraincursionar en la política y, desde ahí, alcanzar un lugar en laadministración pública, en la etapa del desarrollo estabilizador. Laexistencia de la oposición política a principios de los sesenta, simedimos conforme los parámetros analíticos de Dahl, nos haríarecordar que hablamos de una hegemonía cerrada. En ella el escasodebate público-participación sólo encuentra explicación en elfundamento de legitimidad que tenía el sistema por la gesta de1910-1917, misma que llevó al poder al constitucionalismo y alsistema de intermediación eficaz que se construyó con la maderade viejas prácticas sociales.15

Esta fuente de legitimidad del sistema autoritario, lo beneficiódesde finales de los años cuarenta, hasta la segunda mitad de lossesenta, con el manejo discrecional de las cuotas de oposición-participación, como también de oposición-represión. La reformaelectoral de 1963, que reconoce a los diputados de minoría—unamodalidad de los diputados de representación proporcional—tuvocomo objetivo explícito que el sistema se diera a sí mismo su propiaoposición, llegando a definir claramente sus marcos de actuación.No se podía ir más allá de lo que la discrecionalidad establecía y loque la presión social conquistaba. Hoy a 40 años

14 Paz, Octavio, El Peregrino en su patria. Presente Fluido, en México en la obra de Octavio Paz,Fondo de Cultura Económica, México, 1987, pp. 73-94.15 Hernández Norzagaray, Ernesto, op. cit., p. 46.

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de esa reforma, vamos en sentido inverso: como no se sabegobernar con una oposición fuerte, hay que limitarla y si se puede,reducirla: la nueva apuesta de los conservadores.

Por lo tanto, la dinámica de estos factores inclusivos-repulsivosnos permite aproximarnos a la tesis de que el autoritarismomexicano ha sido siempre sui generis y que, por lo tanto, la transiciónes tan distinta de las restantes de Latinoamérica como de laseuropeas, que frecuentemente siguieron los caminos clásicos quevan del autoritarismo a la democracia. Existen, al menos, trescausas que influyeron en el ánimo de los liberalizadores mexicanosde aquellos años, a saber: los problemas de legitimidad del régimen;el agotamiento del ciclo expansivo de la segunda posguerra, quecontrajo el crecimiento económico y elevó el monto de la deuda; yla complejidad social propiciatoria de las movilizaciones de lasclases medias urbanas, que pusieron en entredicho la omnipotentecapacidad corporativa del sistema político.

De igual modo, no hay que olvidar ni dejar de lado los problemasde legitimidad del régimen político, como catalizadores para elproceso liberalizador en México. La multiplicación de los conflictossociales y políticos, en los años cincuenta y principios de los sesenta,entre los que destacan el episodio antisistema del panismo en 1958,cuando se niega a validar los resultados de la elección presidencial;los desenlaces violentos ocurridos a los movimientos magisterial yferrocarrilero de 1958-1959; los conflictos en el Sindicato deTrabajadores Petroleros de la República Mexicana; además, la tensasituación de violencia e invasiones que se vivía en el campo, yafuera ésta encabezada por la Unión General de Obreros yCampesinos de México (UGOCM) o por otras organizaciones ylíderes, como Rubén Jaramillo, y la recién creada Central CampesinaIndependiente (CCI); el desarrollo de movimientos popularesregionales que respaldaron las campañas electorales sonorensesde Jacinto López y Rafael Buqui Contreras, el navismo potosino ola lucha del Comité Cívico Guerrense contra el gobernador

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Caballero Aburto; la aparición deincipientes movimientos guerrillerosen Guerrero y Chihuahua, y laformación, en 1961, del Movimientode Liberación Nacional, queencabezara el simbólico LázaroCárdenas.16 Confirmaban un hechoinocultable, por más amplio y fuerteque fuese el movimientorevolucionario: ya resultaba

insuficiente para seguir resolviendo todos los conflictos que veníanacompañando a la modernidad.

UNA TRANSICIÓN FILTRADA POR EL ESCENARIODEL GRADUALISMO

Como ya se ha visto, el régimen político mexicano desde losaños sesenta ha iniciado una liberalización política. El proceso noha ido en una sola línea. Se trata de un desarrollo zigzagueante quemuchos esperamos concluya en una democratización, aunquesabemos que ese proceso puede no llegar a ocurrir. La experienciacomparada de las transiciones nos muestra que las liberalizacioneso aperturas no significan siempre democratización, y mucho menosconsolidación democrática.

A pesar de no existir un modelo de transición a la democracia,autores como Huntington o Linz han pensado en algunas víasgenerales o formas de transición a la democracia. De los senderosopuestos destacan tres: la reforma pactada, la ruptura pactada y laretirada.17 Todo parece indicar hasta ahora, que el sistema políticomexicano ha hecho su apuesta por la primer ruta. En

16 Molinar Horcasitas, Juan, El tiempo de la Legitimidad: elecciones, autoritarismo y democracia enMéxico, Cal y Arena, México, 1991, pp. 55-56.17 Cárdenas García, Jaime F. op. cit., p. 109.

Si los partidos políticos sequedan únicamente con

sus burocracias internas,estaremos prohijando más

fuertes oligarquías quetarde o temprano

volverán a sus orígenesautoritarios

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otras palabras, la evolución como escenario en nuestro país perdió suoportunidad histórica y ahora, según Alan Knight, el régimen deMéxico podría estar en una genuina democracia entre los años 2017y 2169.

Por gradualismo se ha entendido el escenario que se inicia conpaulatinas liberalizaciones a lo largo de los años, en dondeerráticamente se busca la mejor vía para democratizar al régimen,y las dudas en arribar a la democratización son producto de lapercepción de los actores políticos aperturistas que tienen temor alas consecuencias de una reforma profunda en el régimen, porqueconsideran que no existen los alicientes para transformarlo. Elejemplo más claro fue la transición brasileña.

Entre las bondades del escenario del gradualismo se sostuvieronlas siguientes:18

a) Mantiene la estabilidad política y social.b) Se da tiempo a la oposición a capacitarse en el arte de la

gobernación.c) Se va perfeccionando el sistema de partidos.d) Se evitan las rupturas.e) La oposición tiene tiempo para capacitar a sus cuadros.f) Se especializa la política. Al PRI le corresponden los espacios

nacional-federales y al PAN los locales (ahora esta hipótesis estárefutada).

g) Se trata de un modelo realista, el régimen no estaría dispuestoa ceder la presidencia.

h) Cada estado ganado por la oposición puede emprenderambiciosas reformas estructural-constitucionales que incidan enla modificación de las actuales reglas de suma cero que prevalecenen los respectivos territorios y poblaciones.

i) Este modelo genera un efecto dominó en otras entidadesfederativas del país.

Entre las críticas al modelo en cuestión se pueden anotar las18 Cárdenas García, Jaime F. op. cit., pp.116-117.

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siguientes:19

1) Hace falta un diseño o proyecto de la transición. Lasliberalizaciones son acomodaticias, flexibles. Se abren o cierran deacuerdo con la presión que existe para el régimen.

2) Su lentitud. Como la vida política de un país no va en unasola línea ascendente hacia la democracia, al descender la presiónde partidos y de la sociedad civil, el régimen tiene tiempo derecomponer sus heridas y estrategias. Se trata de un procesocontinuo de ajuste y resistencia.

3) Es también un modelo dependiente de las políticas del sexenioen turno y de las concepciones que el presidente del momentotiene sobre la democratización.

4) Se pensaba equivocadamente, por lo menos por parte delPAN, que el avance local es más fácil de lograr que el nacional. Laoposición, por su parte, pierde sus energías y concentración en sudemanda mayor: la democracia. Además, este avance local, que ala oposición le ha costado tanto, puede esfumarse con cualquierestrategia que el régimen impulse, incluyendo la posibilidad deestablecer partidos regionales sostenidos desde el centro.

5) El modelo puede trastocarse (lo que ocurrió con losacontecimientos de Chiapas) por triunfos importantes de laoposición, por movilizaciones populares, por una grave crisiseconómica, por estallidos sociales, etcétera.

6) No es factible invocar el efecto dominó en el escenario delgradualismo. En condiciones de estabilidad y control del régimen,lo que ocurre en ciertas entidades federativas no acontece en otras.

7) El escenario favorece las reformas institucionales parcialesy de ello dan cuenta las distintas reformas electorales realizadasen este sexenio.

8) Una consecuencia negativa del escenario gradualista es quedesarrolla un esquema con una buena dosis de violencia.

19 Ibidem, pp. 117-120.

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La historia electoral de este sexenio da cuenta de estasaseveraciones en aquellos Estados donde ha habido conflictoselectorales y poselectorales, así como en el actual esquemachiapaneco.

9) Tan lenta y prolongada ha sido la transición mexicana que laafirmación de Adam Przeworski de que «la liberalización reducelos costos de la expresión individual y la acción colectiva», enMéxico se cumple al pie de la letra. La liberalización política delos últimos años, ha abierto una válvula de escape para liberarpolíticas económicas, políticas y sociales de manera conservadora,haciendo pasar los cambios por un doble filtro transicional:liberalización-inclusividad. En esta etapa transicional, lasestrategias de los actores fundamentales de la transición fuerondecisivos en la fase de estudio de esta tesis, y son cuatro en lacúpula política (la presidencia, la burocracia, el PRI y la llamadaclase política), y fuera de ella, tres (el PAN, el PRD y la sociedadcivil). La constante lucha de actores presenta un escenariodominado por duros y blandos, por moderados y maximalistas, yha provocado que la transición lleve una doble velocidad: la federal,en donde las reformas han sido institucionalizadas mediante elacuerdo entre los actores para competir en mejores condiciones; yla estatal, que sin arreglo institucional camina en muchos de loscasos en los terrenos de la discrecionalidad, alentandopermanentemente el conflicto poselectoral y la ingobernabilidad.Así, por paradójico que parezca, estamos en presencia de unatransición mediante liberalización política, y aún más, con un altoporcentaje de gradualismo como apuesta.

En su momento, con la apertura gradual, el antiguo regimen ganótiempo y alguna legitimidad que le permitió continuidad. Laselecciones no representaban un riesgo a su permanencia y secontaban con los mecanismos suficientes, legales y extralegales,para evitar mayores sorpresas.

Sin embargo, al acelerarse la crisis estructural del régimen

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político, las elecciones se convirtieron cada vez más en unprocedimiento formal de la democracia y surge la necesidad deaportar nuevos elementos que le den perfil y rumbo al proceso deconsolidación que ahora se vislumbra como siguiente paso.

Bajo esta lógica, no puede esperar el país que sean de nuevo losactores políticos quienes conduzcan el cambio, somos losciudadanos los que estamos llamados a estructurar al menos tresandamios institucionales: control y fiscalización del gobierno; mayorresponsabilidad institucional del poder legislativo y nuevaregulación de los fines de los partidos políticos.

Resulta evidente que luego de un largo periodo de excesospresidenciales, es necesario acotarlo mediante controlesinstitucionales que se alejen de las disputas partidarias y refuercenla institución presidencial, sin otro objetivo que no sea el de lograruna mayor rendición de cuentas. En este sentido, las oposicionesdeben jugar un papel mucho más responsable frente al poderpúblico, pues mientras se insista en destruir al gobierno en turnocon el único afán de lograr triunfos electorales, seguiremosobservando cómo se discute de cualquier trivialidad pero no delos temas centrales que nos preocupan a los ciudadanos. Por ello,quienes deben exigir cuentas a sus dirigentes partidarios son lospropios militantes de los partidos y nosotros a los partidos, que encuanto instituciones de interés público están obligados acorresponder el enorme esfuerzo que significa su manutención parael erario.

La responsabilidad política debe obligar como lo proponeBobbio, a que todos los asuntos públicos sean eso, simplemente:públicos. De tal forma que no se pierda responsabilidad políticaargumentando que al llegar al gobierno se pierde la militancia delgobernante, cuando lo cierto es que llegó al poder por un partido,que lo registró bajo una serie de supuestos jurídicos que debecumplir, pero sobre todo, que la responsabilidad política pasanecesariamente por el escrutinio público: “…la

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democracia directa y la representativa tienen en común el principiode legitimidad o, en otras palabras, el fundamento de la obligaciónpolítica, esto es, el principio según el cual un poder es aceptadocomo legítimo y como tal debe ser obedecido. Son dos los principiosfundamentales de legitimidad del poder: aquel por el cual eslegítimo el poder que descansa en última instancia en el consensode quienes son sus destinatarios...”.20

Elevar la calidad de nuestro proceso democrático exige contarcon nuevos actores políticos que posean cualidades y valoresdemocráticos, es decir, de demócratas. Tal paso es de talimportancia, que requiere un amplio proceso de politización quepasa por la ciudadanización del poder, que no es otra cosa que lospartidos políticos dejen de ser pequeñas oligarquías para ladistribución de cargos públicos y se conviertan en “organismos derepresentación que aglutinan intereses y los representan frente alpoder”; dicha ciudadanización parece ser la piedra de toque de lassociedades modernas, pues si los partidos políticos se quedanúnicamente con sus burocracias internas, estaremos prohijandomás fuertes oligarquías que tarde o temprano volverán a sus orígenesautoritarios.

La mejor prueba la tenemos en el poder legislativo, en dondelos representantes populares actúan bajo criterios estrictamentepartidarios y en el otro extremo de la cuerda sólo obedecen a susdirigencias y no hay otro control ciudadano, que votar en contraen las elecciones. Los parlamentos débiles no son sino la expresiónde sociedades desorganizadas y sin capacidad de interlocuciónfrente al poder. Construir una nueva relación será una tareaciertamente titánica, pero impostergable, la liberalización políticano puede emplearse también en la sociedad.

Hay que defender a la política de los políticos, tal como losugiere Bernard Crick, prestigiado profesor de la no menosprestigiada London School of Economics, quien escribió un20 Fernández Santillán, José, p. 230.

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manifiesto en defensa de la política que, con el tiempo, se convirtióen una obra que al paso de los años se valora mejor, y que paranuestro caso resulta aleccionador volver a ella.21 Pues con el pasode los meses podemos observar que nuestra mal llamada transiciónde terciopelo, apenas comienza y los datos existentes no nos permitenaugurar buenos resultados para los ciudadanos, cosa muy distintaserá para los partidos políticos y sus dirigentes, que ellos síaprovechan la incertidumbre para seguir especulando con el futurode todos nosotros.

El saldo del periplo aventurero de Vicente Fox, es preocupantepor donde se le vea, tanto porque promueve su idea de país-mercancía sin el menor rubor, como porque no coincido con ellaen lo más mínimo. Es cierto que sigue gozando de una granpopularidad y que al grueso de la población no le gusta que se lecritique, que de hecho para evaluar su gestión han pasado ya másde tres años, en los cuales su muy particular estilo de gobernar,dista mucho del patrón de estadista que se reconoce en el mundooccidental; “...el que no haga negocio en México es un tonto” hadicho en China y lo repite en cualquier escenario, su apuesta essimple: nos vende como el gran producto del siglo XXI, no sepuede esperar otra cosa de un vendedor exitoso, pero me cuestiono¿eso es gobernar? ¿acaso seguirá pensando que los problemas delpaís se resuelven en quince minutos?

En poco más de tres años del gobierno del cambio, la acumulaciónde errores pone de manifiesto el mayor déficit de su gobierno: laausencia de valores democráticos. Efectivamente, a causa de sunula aplicación ha fracasado en el diálogo con los Zapatistas unaoferta incumplible; la aprobación de las reformas constitucionalesen materia de cultura y derechos indígenas como la quería el EZLN,fracasó por una simple y sencilla razón, el binomio PRI-PAN trabajóconjuntamente la iniciativa y su aprobación es una políticaconcertada, así, mientras Fox21 Crick, Bernard, En defensa de la política, Tusquets, España, 2001.

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utilizó el marketing, los partidos actuaron con la herramienta delpoder: la política.

Igual ha sucedido con la iniciativa de reforma tributaria que,según todos los especialistas es necesaria, pero de nuevo, fue lafalta de consensos previos los que impidieron primero que sediscutieran los alcances sociales del aumento al IVA en medicinasy alimentos y, luego, fue desastroso el manejo tecnocrático de untema eminentemente político; pues ese mismo monto que se puedeobtener por el aumento al IVA, ha quedado demostrado quetambién se puede obtener de aumentos similares a cigarros yalcohol, sólo que los primeros no tienen detrás de sí el pesoeconómico de las empresas que controlan el mercado internacionalde estos productos. Ya ni de chiste tratemos otra alternativaigualmente atractiva pero preocupante para los inversionistasextranjeros, la aplicación de la tasa tobin, que grava el capitalespeculativo que no genera riqueza nacional ni desarrolloeconómico propio, es decir, otras alternativas existen, el problemaestá en que se piensa desde los Pinos que el llamado bono democráticole alcanzará para todas las barbaridades que se le ocurran.

En ambos casos, se pone de manifiesto que el grupo en el poderprefiere montar estrategias de comunicación antes que negociarcon los factores reales del poder, es evidente que siempre será —para ellos— preferible invertir en publicidad propagandística, queen discusiones políticas; será por falta de actores o por un clarodesprecio por la política. Estos dos ejemplos, que sin duda podríanser mucho más, nos indican algo que Crick apunta en su libro: “Adiario podemos presenciar en la radio y en los periódicos debatesmarcados por un tono infantil de reproches e insultos, evitandolos temas complicados, hinchando las trivialidades, sin que serazonen los argumentos para afrontar la complejidad de los grandesproblemas; oímos en cambio simplificaciones imbéciles y reaccionesautomáticas de oportunismo mediático inmediatamente despuésde los sucesos. Simplificar las claves de los problemas complejos

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es un gran arte, que ahora sólo practican unos pocos periodistasen la prensa minoritaria de calidad. La paradoja es que, con elcrecimiento de las ciencias sociales en particular y la generalizaciónde la educación superior, nunca ha habido tanto saber político,pero nunca se ha hecho menos uso de él en la vida pública, amenos que hablemos de marketing electoral”. Creo que justamenteen esta última parte de la cita, se encuentra la explicación al déficitde la política que sufre el país en estos momentos, se hanconfundido los tiempos y, en vez de apostar por la construcciónde acuerdos políticos que construyan un proyecto de nación,seguimos enfrascados en las estrategias electoreras de todosnuestros actores políticos.

Esas son las pequeñas grandes diferencias que hacen de nuestrasociedad política una ridícula caricatura de las sociedadesdemocráticas, si a Fox tanto le gusta viajar que lo haga bien yaprenda algo, pues ni Tony Blair ni Bernard Schöeder, ni GeorgeBush, ni “lula” da Silva, ni Ricardo Lagos se la pasan de giras internasni mucho menos asumen las ridículas poses de nuestro presidentecabalgando por el mundo montado sobre la ignorancia, culpandoa otros de sus errores propios; no, ellos sí se dedican a gobernarcon un sólido trabajo de escritorio, que supone por sobre todas lascosas conocimiento en los temas de la agenda nacional. Fox viajaporque así se aleja de los problemas, porque así pospone lassoluciones y en eso no se diferencia mucho ni de Luis Echeverriani de Carlos Salinas de Gortari. Qué bueno que se promueva lainversión extranjera, pero qué lástima que no nos demos cuentaque ésta no viene con visitas de cortesía, sino por estudios demercado, que les permiten a los grandes capitales depositar en unterritorio determinado sus inversiones, por la confianza en estosestudios y las garantías de sus gobiernos es como se logra lainversión.

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En el libro de Bobbio, que más enseñanzas me ha dejado (“Elfuturo de la democracia”) apunta que: “En los discursosapologéticos sobre la democracia desde hace dos siglos hasta ahora,jamás falta el argumento de acuerdo con el cual la única manerade hacer de un súbdito un ciudadano es la de atribuirle aquellosderechos que los escritores de derecho público del siglo pasadollamaron activae civitatis, y la educación para la democracia sedesarrolla en el mismo sentido que la práctica democrática”.22

Educar para tener amor y respeto al gobierno, ha sido unadiscusión que hemos comenzado al revés en México, pues crecimosacostumbrados a tener gobernantes iluminados de corte mesiánicoque arrollaban a su paso instituciones y costumbres, pero nuncasembraron conciencia democrática.

El mal hábito autoritario fue una herencia maldita, cambió elgobierno pero no los hábitos autoritarios. Los escasos cambios enla cultura democrática han provenido más de las exigencias de lasociedad civil que de las instituciones del poder público: un díapuede ser Vicente Fox quien desdice a su gabinete y otro, es elmismo presidente quien resulta corregido por su propio gabinete;el PRI puede “inaugurar” prácticas democráticas eligiendo a sulíder en la Cámara de diputados y sólo una semana después, esamisma democracia interna la saca de su bancada; en el PAN losgolpes internos son varios y todos inusitados, pero quizá ningunocomo el golpeteo que proviene de las precampañas de susprincipales aspirantes a suceder al presidente Fox; en el PRD lascosas no pueden ser distintas, desde la carnicería que le hasignificado al partido el escándalo del “bejaranogate” hasta lasríspidas confrontaciones de este partido con el gobierno federal,todo por empujar a su nuevo Mesías: Andrés Manuel LópezObrador.

“La democracia no puede prescindir de la virtud, entendida comoamor a la cosa pública, pues al mismo tiempo debe promoverla,22 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, FCE, México, 2003. p. 38.

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alimentarla y fortalecerla”.23 La cosa pública fue en el pensamientode Bobbio, una de sus preocupaciones centrales, al referirse a ella,aludió al pensamiento de los clásicos, al debate de la democraciade los antiguos y a la democracia de los modernos, encontrandouna salida que se centra en la idea de democracia directa. Lapolitización de los valores como escuela de la democracia.

Sin embargo, esa preocupación no se encuentra presente en elcomportamiento de nuestros actores políticos, quienes se ocupanmás del desahogo de sus bajas pasiones, acusando, atacando,hiriendo al adversario sin importar que la hoguera de sus vanidadesterminen con la credibilidad del gobierno y en consecuencia de lacosa pública. La nueva Kakistocracia, el gobierno de los peores, no esla mejor forma de gobernar a un país lleno de problemas, laexplicación parece encontrarse en la orientación de las políticasgubernamentales; es mejor buscar soluciones fuera del país quedentro, justamente porque no hay talento político para atender losproblemas reales de nuestra sociedad y en eso no se escapa ningúnpartido político, hoy por hoy sobran acusaciones y hacen faltaacuerdos, es la ausencia de la política, es la ausencia de losestadistas.

Conocedor de los clásicos, sostiene que: “Montesquieu haceuso del concepto de igualdad para precisar la idea de la virtudcomo resorte de las repúblicas. Tal concepto debe ser subrayadoporque sirve para distinguir a la república (la república democrática)de las otras formas de gobierno, que en contraste están basadas enuna insolubre desigualdad entre los gobernantes y los gobernados,y también en una insolubre desigualdad entre los mismosgobernados. Es importante este concepto, porque es la condiciónmisma del ejercicio de la virtud como amor a la patria; se ama a lapatria en cuanto es sentida como cosa de

23 Ibidem, p. 39.

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todos, y es sentida así en cuanto todos se consideran y son igualesentre sí”.24

Así, mientras nuestros políticos no vean a la república (la cosapública) como la casa de todos, si no como algo de su propiedad,temporal, pero suya finalmente, poco avanzaremos en laconstrucción de una cultura democrática y poco habremos hechoa favor del amor por la democracia. La cultura del poder debecelebrar un nuevo contrato social, en el que de nuevo el ciudadanosea colocado como prioridad del poder público, pues mientras seanlos políticos una rara especie de gobernantes sin vínculos socialesni compromisos éticos poco habremos crecido como sociedad, pormás que sigan viniendo etapas de la transición política, el nuevoavance sólo provendrá del cambio de valores democráticos enquienes ejercen en nuestra representación el poder público.

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ay un vacío en la literatura especializada sobre laestrategia política en general y sobre la estrategia electoralen particular. También existe este vacío, aunque en menor

medida, sobre la comunicación política en los procesos electorales.Mi experiencia profesional en estos tres temas me motivó a exponerlas presentes notas dentro de

H

*Especialista en consultoría electoral, es colaborador asociado de firmas en asesoríapolítica y comunicacional. Ha publicado trabajos literarios y periodísticos.

MODELO ELECTORAL INTEGRAL

(NOTAS PARA UNA ESTRATEGIA

ELECTORAL Y COMUNICACIONAL)Eduardo Cestelos González*

El autor estudia el pensamiento estratégico político y electoral encircunstancias donde las aspiraciones del poder ya no pueden ser disueltas ni ajustar

su control por algún presidencialismo, y presenta lo que considera un modeloconceptual que ha puesto en práctica (sic) en medio de unas instituciones

democráticas muy débiles, ajenas a ese pensamiento estratégico político, por lo quemuestran su «debilidad en el discurso y en la imagen». Mejorar los mecanismos en lalucha por el poder equivale a mejorar la democracia. Plantea el desconocimiento de lo

que es la estrategia por parte de los partidos políticos, cómo se hace y cómo operapara la toma del poder, con la consecuente dificultad en los escenarios de negociacióny cooperación. La carencia de este enfoque origina la no calidad de la política —

»ganar con base en los errores del otro»—, campañas negativas, politiquería,publicidad mentirosa, acciones ilegales.

INTRODUCCIÓN

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un modelo que llamo integral.El conjunto de estas reflexiones no las presento como una teoría

general sobre la estrategia, pero sí como un modelo conceptual que hepuesto en práctica con resultados favorables muchas veces.

Advierto que este modelo electoral todavía se encuentra enevolución pero mi convicción en la relación dialéctica entre la teoríay la práctica me obliga a presentarlas aprovechando la oportunidadbrindada por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Estadode México.

DEMOCRACIA Y ELECCIONES

Según los analistas de la transición democrática, en Méxicotodavía nuestras instituciones democráticas son muy débiles.Comparto esta aseveración pero insistiendo que en buena medidaes debido a la falta de estudio y capacitación en el tema electoralen general y en particular de la estrategia y la comunicaciónelectoral. Por esa razón deseo contribuir a que los actores electoralesconozcan mejor sobre su actividad deseando sirva para mejorar lacalidad de sus campañas.

El pensamiento estratégico en la política es de tal importanciaque su ausencia se aprecia y se refleja inmediatamente mostrandoformas de debilidad en el discurso y la imagen. Tomemos deejemplo la debilidad del gobierno federal mexicano a la luz de supoco éxito en sus políticas públicas y sus nulos resultados demejorar la vida de los mexicanos. Luego entonces, ¿la falta de unaestrategia adecuada podría explicar esa debilidad? Claro que sí. Amenudo se dice que Fox fue mejor candidato que Presidente y quepor ello parece que sigue en campaña. Esta verdad se explica enque en su calidad de candidato, poseía una estrategia exitosa,incluso en la que estaban integradas toda suerte de faltas a lanormatividad del PAN, del Código Electoral

y de la propia Constitución.

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El estudio del pensamiento estratégico se desarrolla dondeaparece como necesario. En México no fue necesario durantemucho tiempo porque el presidencialismo dirimía en formaautoritaria las aspiraciones del poder. Las cosas han cambiado y lanecesidad de mejorar los mecanismos para resolver la lucha por elpoder va en función de mejorar la democracia.

La capacidad para ascender al poder aprovechando lanormatividad democrática es débil de parte de todos los actoresde la política en México, porque además de carecer de una culturapolítica general, desprecian los temas teóricos como lo es laestrategia. El desconocimiento de qué es, cómo se hace y opera laestrategia para la toma del poder, generalmente nos presentacampañas de gran incertidumbre sobre el resultado de las mismas.

En un escenario hipotético, si existieran en México dos o máspartidos sólidos, con estrategias coherentes para la toma del poder,se darían escenarios de negociación y cooperación. Pero no es así,ya que al seno mismo de los partidos los procesos de gestión delpoder son violentos, bajo esquemas de suma cero y de exterminiodel otro, sin importar la suerte de las instituciones y de la legalidad.

La lucha por el poder tendría que ser un juego de equilibrio defuerzas sociales, en que el dialogo y la cooperación dentro delEstado seguiría existiendo pese al desarrollo de una campañaelectoral, en México estamos lejos de ese escenario. En los medioses frecuente escuchar la queja sobre la incompetencia de lospolíticos y lo caro que cuestan, pero nadie señala la ausenciaevidente de proyectos estratégicos propios.

Otro ejemplo de la poca comprensión de la estrategia la dan lospartidos. Cuando el PRI creó en el organigrama de sus campañasel cargo de coordinador de estrategia, parecía que fortalecía sucapacidad electoral, pero no fue así. Nadie del PRI

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hasta la fecha me ha dicho con precisión cuál es la tarea de estoscoordinadores. Lo mismo sucedió cuando anteriormente crearonel puesto de Coordinador de Prospectiva Política. Ambascoordinaciones tenían que ver con la planeación de la lucha políticaen escenarios futuros, pero en ambos casos, esas coordinacionespoco han servido en los procesos electorales.

El PRD de plano no tiene interés en el tema de la estrategia yaque su modelo electoral descansa en una fórmula activista queson «las brigadas del sol», así la teoría de su estrategia no es másque frases motivacionales con una visión voluntarista. Converséun día con Juan Guerra por dos horas y me permitió hablar deestrategia electoral sin que me rebatiera o estuviera de acuerdoconmigo, agobiado por un tema que es evidente que no le gusta alabogado Guerra, nos despedimos. La estrategia para la mayoríade izquierdistas se reduce a una suerte de aventurerismo combinadode sectarismo y perfeccionado de dogmatismo. Expresada en frases,este tipo de «estrategia», se reduce al viejo cliché de Dantón«audacia, audacia y más audacia», junto a la cita maoísta de «blandoen los extremos y fuertes en el centro» amalgamadas a la proclamaromántica anarquista, «seamos realistas, exijamos lo imposible»,cuando no de plano desembocan con el ejercicio de su «tiernaviolencia revolucionaria». En síntesis, voluntarismo y violencia ola democracia es el camino más corto para imponer el despotismodel caudillo.

El PAN posee un desarrollo organizacional más fuerte que elPRD y quizá en algunos niveles que el PRI. A simple vista lospanistas no se ven pero allí están, al acecho de su momento para laacción. Por esa razón la estrategia del PAN está viva y en desarrollo,nutriéndose de nuevos elementos. Teóricos y técnicos. De los trespartidos es el que mejor se encuentra protegido de infiltraciones yespionaje. Como aconseja Hitler y ellos le hacen caso, la mejororganización es la organización de «jefes» o de dirigentes frente auna masa de simpatizantes manejable. Hitler recomendaba que

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entre más pequeña fuera la jefaturapolítica el movimiento estaría mejorprotegido. Por ello a veces el PAN enalgunos lugares se da el lujo deexhibirse como una expresión de unpuñado de ciudadanos o de un lídercuando en realidad es una jefaturapolítica doctrinaria, sólida y con unaestrategia de avances concretos encada proceso electoral.

La estrategia del PAN tiene sinembargo mucha debilidades y fácilmente se puede derrotar, claroque sus oponentes requieren de una mejor estrategia y unaorganización también eficaz y entregada a la lucha.

Los grandes problemas nacionales requieren que mejoremos lacalidad de la política y ello nos exige pensarla como una actividadviva, en desarrollo y estratégica. Si no nos atrevemos a realizareste enfoque, entonces le seguiremos rindiendo culto alpragmatismo y a ganar con base en los errores del otro, siendoesclavos de las campañas negativas, de la politiquería, de lapublicidad mentirosa y de acciones ilegales. Claro que en conjuntotodo esto también sirve para llegar al poder. Así lo demostró Fox.Desgraciadamente, este camino también ha abierto el paso aautoritarismos modernos como el venezolano, por ello, apostemosa la inteligencia desarrollando el pensamiento estratégico.

ESTRATEGIA EN GENERAL

La palabra estrategia viene del griego stratégos que significageneral, es una palabra que usamos en distintas actividades y

En el seno mismo de lospartidos los procesos degestión del poder son

violentos, bajo esquemasde suma cero y de

exterminio del otro, sinimportar la suerte de las

instituciones y de lalegalidad

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siempre con relación a cuestiones importantes. En la economíaempleamos frases como: estrategia de ventas, estrategia de fusión,estrategia económica. En la guerra decimos estrategia militar, «lamejor estrategia fue la de los aliados». En la política utilizamosfrases como la estrategia del gobierno, la estrategia comunicacional,la estrategia electoral.

Carlos Matus dice que usamos «... estratégico como equivalentede lo que es importante de hacer para alcanzar un objetivo futurotrascendente», y el otro uso es de «... estratégico como modo delidiar o cooperar con otro en un juego para vencer su resistencia oganar su colaboración». En una forma sencilla explica que «laestrategia define el ¿qué hacer? «y también» ¿cómo hacerse?»

Nos parece demasiado modesto poner a la estrategia a lasórdenes de un objetivo futuro como dice Matus, ya que la estrategiaen su significado no es algo específico como ciertamente lo es unobjetivo, sino que es algo general como lo son un estado, unescenario o un estadio. Más bien la estrategia es el futuro porconstruir, es el gran ideal o en términos modernos es la visión y lamisión posible, realista, que requiere de elementos teóricos y delcompromiso personal para realizarse. Es un ideal realista.

Los dos libros más grandes sobre política del siglo XX fuerondos construcciones estratégicas en el sentido que definieron quéhacer y cómo hacerse. Ellos fueron ¿Qué hacer? de Vladimir UlianovLenin y Mi lucha de Adolf Hitler, libros grandes no por su calidadliteraria o por sus fines ideológicos (que dicho sea de paso,conmovieron hasta las lágrimas a millones de sus respectivospartidarios), sino por la significación estratégica en el cambio queprodujeron del mundo. Los dos libros fijaron ideales realistas deconquistar el poder y desde luego la forma de llegar a realizarlos.Mi lucha es un documento para la toma del poder, en ese sentido esexcepcional, y aunque es antisionista no es el plan de la segundaguerra mundial, es según André Reszler (Mitos políticos modernos,edit. FCE.) un libro mesiánico en su acepción de «redentor y

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profético» para cierta nación o ideología. Ambos libros tenían ladoble cualidad del significado del concepto estrategia, de ser unavisión/misión en los términos modernos de estos conceptos(estadios posibles) y un programa. Claro que los libros no cambiaronel mundo, los cambios fueron ocasionados por las acciones políticasde millones de seres que se agruparon a cada estrategia y seorganizaron de acuerdo a ellas. Matus sostiene que la estrategiadice lo que:

«debe hacerse» como requisito indispensable paraestablecer una direccionalidad y un sentido al proceso decambio que intentamos con nuestros planes. Se trata, porconsiguiente, de la acepción «normativo- prescriptiva» dela palabra estrategia, que tiene especial importancia en elanálisis de una «gran estrategia». En ese plano derazonamiento, nuestra imaginación sobrepasa el tiempode las urgencias e importancias inmediatas para soñar consentido práctico sobre el futuro.

En la gran estrategia, la lucha o la interacción no esdirectamente contra otros, sino contra nuestra incapacidad paracrear opciones o arrebatar al mundo sus incógnitas. Pero, sivencemos en ese desafío, alcanzamos una ventaja frente a todosimponiendo un nuevo juego con nuevas reglas. En este primerplano la estrategia surge como una herramienta para despejar laspreguntas ¿hacia dónde debemos caminar? ¿qué objetivos debemosperseguir? ¿Dónde está el límite de lo posible y el sueño?: la granestrategia en una forma de análisis superior.

Con respecto al carácter programático o a la respuesta de ¿cómolograr la gran estrategia? Matus nos dice:

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La segunda acepción, en cambio, asume que la preguntaprecedente tiene una respuesta clara y ahora nos preocupacómo caminar un trecho en la dirección ya establecida,porque el trayecto visible hacia la penumbra del futuroestá plagado de obstáculos, entre los cuales se cuentanotros jugadores o actores sociales que persiguen objetivosdistintos o conflictos con los nuestros. Aquí el problemareviste el carácter de un juego con otros y contra otros.Estrategia significa tener un plan de juego para venceresas dificultades. Los que son medios en la gran estrategiase transforman ahora en la estrategia de juego, enobjetivos y medios más inmediatos que nos interrogansobre las posibilidades actuales. La interrogante ¿paraalcanzar qué?, propia de la gran estrategia, deviene en lapregunta ¿cómo lograrlo?, y ella nos desafía en la estrategiadel juego social.

La estrategia entonces fija visiones y misiones pero con unprograma o procedimiento para lograrlo según el área social enque estemos ocupando la estrategia. Ya sean los negocios, lapublicidad, la política o la guerra.

Es conveniente subrayar y remarcar que la Gran Estrategia noes un sinónimo de las palabras objetivo y meta. Un objetivo ouna meta política por grande que sea no tiene el status de estrategia.Sacar al PRI de la presidencia de México fue un objetivo pero nouna estrategia. La estrategia que aglutinó y le dio dirección a 14millones de votos era la creación de una transición democrática quesignificaba crear un nuevo estado o siquiera un nuevo sistema degobierno. Hasta este momento el objetivo se alcanzó, no así serealizó la estrategia como gran ideal o visión/misión.

Hitler dice que

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«el programa de un partido netamente político no es másque una receta para el buen resultado de las próximaselecciones, el programa de una concepción ideológica(estrategia como ideal, paréntesis nuestro) representa la fórmulade una declaración de guerra contra el orden establecido,contra el estado de cosas existente» (pág. 156, Mi lucha. A.Hitler); para demostrar su dicho pone el siguiente ejemplo:«el marxismo ...(ejercitó)... su crítica demoledora ydisociante hasta que el antiguo Estado monárquico debióderrumbarse». (Ibid).Otro ejemplo lo ve en el cristianismo: «Tampoco el Cristianismo se redujo a sólo levantar sualtar, sino que, obligadamente, tuvo que proceder a ladestrucción de los altares paganos.» (Ibid).

La estrategia como un ideal realista es una elaboración racional,no una ocurrencia o definición caprichosa proveniente exclusivamentede los intereses de grupo, mafia o pandilla política. La estrategiase sujeta al desarrollo de la sociedad, o de las distintas esferas queinfluyen en su desarrollo porque proviene del estudio de la mismao del estudio exhaustivo de su desarrollo económico o político. Elestudio de la historia nos muestra que no siempre se requiere deuna estrategia para triunfar en el plano político; pero lo indispensablees fijar objetivos programáticos; podemos decir que no es necesario unmédico para curar una gripe, asimismo la mayoría de los políticoshan adquirido el poder sin contar con una gran estrategia, pero esosí todos tuvieron objetivos concretos y programáticos. Si no existenmetas y objetivos no existe la estrategia como programa.

En un momento histórico determinado la lucha por el poder enuna sociedad determinada puede evolucionar sin que losprotagonistas tengan conciencia histórica del rol que juega cadauno y aún más sin una gran estrategia de parte de ellos, en

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consecuencia el resultado al final de esa lucha por el poder notendrá significación por quién de los contrincantes triunfó sinopor los costosos resultados. El ejemplo más evidente es lacolonización de América. Después de 5 siglos ya no están losimperios europeos, pero la humanidad siempre lamentará eletnocidio y la destrucción cultural que sucedió. La conquista erainevitable pero la violencia fue fruto de la ignorancia histórica yde la ausencia de una visión estratégica.

En la época moderna a despecho del pasado, el estudio de laestrategia se vuelve indispensable para quienes aspiran a llegar alpoder o lo que es más común, rodearse de personas especialistasen el tema, llamados consultores.

Lenin oponía la conciencia obrera a la concienciasocialdemócrata; ponía frente a frente a los obreros con suconciencia espontánea a la conciencia científica de sus dirigentes.

«Hemos dicho que los obreros no podían tener concienciasocialdemócrata. Ésta sólo podía ser introducida desde fuera...ladoctrina del socialismo ha surgido de teorías filosóficas, históricasy económicas, elaboradas por representantes instruidos de las clasesposeedoras, por los intelectuales. Los propios fundadores delsocialismo científico moderno, Marx y Engels , pertenecían por suposición social a los intelectuales burgueses» .(¿Qué hacer?, pág.31, Lenin).

Han existido soluciones políticas en la lucha por el poder conel desarrollo de un pensamiento estratégico ejemplar aún enhombres sin una formación en las ciencias y la filosofía. Nosreferimos a hombres que con gran inteligencia han sabido utilizarel mínimo de fuerza y el máximo de inteligencia para obtener elpoder. Shakespeare nos muestra ejemplos en sus tragedias delasesinato cortesano y hasta familiar como método de solución a lalucha por el poder. En Hamlet, Macbeth y Ricardo III para hablarde las obras más conocidas en México, el asesinato presidido detraición soluciona la ambición por el poder evitándole al pueblo la

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guerra civil. En la última revolución armada en México, sisolamente hubieran muerto los caudillos, el país se hubiera ahorradoun millón de vidas y la destrucción total de la economía.

El siguiente ejemplo es una buena demostración de lo quequeremos decir por visión estratégica, en su acepción de conquistarel estadio de ejercitar el poder con el menor costo posible. Ennuestro país la solución a diez años de guerra civil fue muy costosa,hasta que apareció un hombre de visión estratégica. ÁlvaroObregón resolvió con gran economía de esfuerzo y gran talentolas batallas militares, asesinó a los caudillos para evitar nuevassublevaciones y creó leyes justas y populares. Su asesinato fue porun error estratégico, ¿por quién?, o ¿por qué? , pues fue porsubestimar a un gran poder mundial, a la milenaria iglesia católica.

La estrategia, para comprenderse más, se debe relacionar ados elementos fundamentales de la política: fuerza e inteligencia.Es más, se debe relacionar a todos los elementos que juegan en lapolítica, como son dinero, poder, prestigio, religión, astucia, armas,ciencia, educación, cultura, piedad, fiereza, técnica, etcétera. Perotodos ellos como medios dentro de una direccionalidad, orden yorganización que desarrolle una gran fuerza inteligente. Se componeentonces de elementos objetivos y subjetivos. La estrategia seintegra o se forma del conjunto de objetivos inteligentes y de poder.Es entonces programa de la fuerza inteligente. Es programa en suacepción política más pura. Es decir ¿qué hacer?, pero como algoposible porque contamos con la fuerza y la inteligencia paralograrlo. Podemos también responder al ¿cómo hacerlo?, porquetenemos la fuerza y la inteligencia para lograrlo.

En resumen, cualquier planteamiento político que no se sustenteimplícitamente (y quiero decir, entre más discretamente posible seencuentren expresadas) en la inteligencia y en el

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desarrollo de una forma de fuerza no merece el nombre deestrategia. En ninguno de los dos significados.

Hitler dibuja una frase en que vincula la gran visión con la fuerzaen el siguiente pasaje:

«Una concepción ideológica saturada de un infernal espírituintolerante, podrá ser rota solamente por una idea que,siendo pura en principio y verídica en absoluto, estéimpulsada por el mismo espíritu de intolerancia y sostenidapor una voluntad no menos fuerte que la que animaaquella.Una concepción ideológica llevará sus principios al triunfo,sólo cuando en las filas de sus adeptos reúna a loselementos de más entereza y de mayor fuerza de acciónde su época».

Luego agrega: «Jamás se quiso comprender que la potencialidad de unpartido político no reside en la inteligencia ni en laindependencia espiritual de cada uno de sus miembros,sino más bien en la obediencia disciplinada con queaquellos se subordinan a sus dirigentes. Lo decisivo es lacapacidad personificada en la jefatura misma. Quiere decir,por consiguiente, que para llevar a la victoria una ideología,se impone previamente la transformación de ésta en unmovimiento de lucha, cuyo programa deberá lógicamentetener en cuenta el material humano de que dispone.»

Lenin con antelación lo había escrito así: « ...la organización de los revolucionarios debe englobarante todo y sobre todo a gentes cuya profesión sea laactividad revolucionaria ... esta organización,necesariamente, no debe ser muy extensa, y es precisoque sea lo más clandestina posible.»

Recordemos que para Lenin la conciencia socialdemócrata es unaconciencia científica de la realidad, por lo que esta conciencia solamente

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cabrá en la pequeña organización de revolucionarios. Lo que Hitlerllamó jefatura, Lenin llama revolucionarios profesionales.

Al respecto de lo pequeño que puede ser la jefatura conciente enun movimiento político, Daniel Bensaid y Alain Nair (Teoría Marxistadel Partido Político. Edit. PyP) dicen:

«En la época en que el proletariado está débilmentedesarrollado, un puñado de intelectuales fundaorganizaciones conspirativas restringidas, portadoras dela conciencia ...Así ocurre con Marx y Engels que considerana veces que el partido se limita a sus propiaspersonas...

La gran estrategia es una visión/misión posible y deseablehistóricamente por una parte importante de la sociedad que esimpulsado por un hombre o un pequeño grupo en distintas formas,entre ellas, como ideología, programa máximo, ideario, proclama,manifiesto, plan, etcétera, en que se dice el qué hacer, para arribar alestadio desde donde ellos ejercerán el poder político y la conducciónde la sociedad.

En México las propuestas ideológicas de los partidos sondesconocidas por los electores y por los propios líderes de opinión.Lo que dicen los candidatos no tiene la mayor importancia paranadie. Es suficiente que se diga «se echó un rollo» para que laopinión pública asuma que lo que dijo el político no tiene interés.Los asesores de imagen recomiendan no hablar mucho; los consultores«americanos» recomiendan no comprometerse; los hacedores demarketing construyen estrategias publicitarias para vender el mismoprototipo de candidato sin importar el partido, el lugar y el tiempo.

Si Lenin o Hitler fueran candidatos en México, seguramente losconsultores les recomendarían cortarse el bigote y dejar de

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«echarse rollos». Obviamente aquellos genios correrían a patadasa tales consultores y continuarían en su ascenso de tomar el podercon base en sus estrategias.

Cuando en México emerja un político clásico, con base en suvisión/misión o estrategia, barrerá a todos los mediocres políticosoponentes. Para el 2006 es imposible que este político se hagapresente, es imposible, no hay lugar para las ilusiones oespeculaciones. Esto no quiere decir que no sea necesario que lospolíticos mexicanos mejoren permanentemente su discurso, notanto para crear una gran idea o gran estrategia sino para obteneruna ventaja frente a sus opositores, candidatos mercancías de moda, ocandidatos plástico, parafraseando la canción de Rubén Blades.

En los últimos libros sobre procesos electorales en el mercadomexicano, sus autores, flamantes consultores de imagen, demarketing y encuestadólogos, no consideran necesario un capítulosobre estrategia política, para ellos es ideología o «puro rollo».

ESTRATEGIA Y FODAS

Los grandes estrategas de la historia han sido grandes generaleso conquistadores como César y Napoleón. Ellos además tienen lafama de inteligentes. Una estrategia en la época moderna puedeforjarse a través de ejercicios técnicos. De hecho en todos losprocesos electorales se hacen estrategias con el fin de conquistarel poder con base en una sólida estrategia. Pero es necesario insistiren que las grandes estrategias del pasado estuvieron ligadas aliderazgos militares o grandes caudillos, libertadores o líderes. Enla época moderna los grandes ejércitos como el de EU forman asus estrategas con base en el entrenamiento. Los partidos políticostambién forman a sus estrategas de igual manera. Repasemos uninstrumento técnico ampliamente difundido para formar estrategiasy así entrenar estrategas.

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Cuando hablamos de la fuerza dentro de la estrategia solamentenos referimos a un componente del entorno interno de unprotagonista político. Para desarrollar la estrategia como programaque transforma la realidad es conveniente usar el moderno modeloFODAs, integrado por cuatro elementos que son: fortalezas ydebilidades, ambos forman el entorno interno; amenazas yoportunidades, forman el entorno externo.Es conveniente subrayar que estos cuatro elementos por sí solosno producen más que un listado de condicionantes y determinantesque deben ser sometidos a un exhaustivo análisis por personasexpertas o personas con una gran inteligencia.

Existe un aforismo chino antiguo que dice:Lo blando (oportunidades) puede vencer a lo duro(amenazas), lo débil puede vencer a lo fuerte. Lo blandoes benigno y lo duro es maligno. Lo débil es ayudado porlos demás, lo fuerte es atacado por los enemigos. Hay unlugar para fingir blandura y un lugar para ejercitar la dureza,un lugar para emplear debilidad y un lugar para aplicar lafuerza: incluye a los cuatro y utiliza lo que sea mejor segúnlas circunstancias.

Allí tenemos una directriz para elaborar una estrategia comoprograma para transformar la realidad. Los elementos fortalezas,oportunidades, debilidades y amenazas se integran en una estrategiaarticulados por la inteligencia. Hay una matriz que nos ayuda alanálisis. Pero la inteligencia siempre verá más que los elementostécnicos que nos puedan auxiliar en el análisis. Diré que la ausenciaen el aforismo chino de la palabra inteligencia, precisamenteaumenta su presencia ...utiliza lo que sea mejor según la circunstancia,es obvio que el aforismo se refiere a utiliza lo que sea mejor según tedicte tu inteligencia al analizar las circunstancias.

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Matriz DOFA o FODAS

Entorno Interno

Entorno ExternoFortalezas Debilidades

F1 01Oportunidades D1 01

F2 02 D2 02

Fn An Dn An

F1 A1Amenazas D1 A1

F2 A2 D2 A2

Fn An Dn An

La matriz ayuda a cruzar o formar algunas frases que siempreserán novedosas y que nos ayudarán a realizar enfoques creativosen el análisis, pero no nos ayuda a cruzar amenazas conoportunidades o fortalezas con debilidades. También se podríacruzar la Fn con la O1, como también la Dn con la A1 y así alinfinito.

Solamente nuestra inteligencia y el entrenamiento en este tipode análisis nos ayudará a encontrar los mejores planteamientos oestructurar las preguntas y respuestas para utilizarlos en el desarrollode una estrategia, o más correctamente, una Planeación EstratégicaSituacional (PES).

Se puede prescindir de la técnica aquí ilustrada y continuar porel camino de los pensadores clásicos y ceñirse exclusivamente almétodo científico, que nos permite aislar los componentes delfenómeno social a estudiar, con base en una preparación teóricarigurosa para luego realizar distintas operaciones de análisis, comoir de lo particular a lo general, de lo abstracto a lo concreto yviceversa; en procesos de continuo acercamiento de la praxis(práctica que no se agota en sí misma, según K.Kosik) y la teoría.

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PLANEACIÓN ESTRATÉGICA SITUACIONAL YELECCIONES

La planeación estratégica situacional (PES) es una categoríaque Carlos Matus utiliza para distinguir la estrategia (del cómo) dela gran estrategia (de qué), siendo superior a las tácticas, ya que lascontiene.

La planeación lineal es la planeación burocrática, que unosllaman cronograma o ruta crítica. Este tipo de planeación no essuperior a la mera calendarización de eventos. También se le llamaplaneación de escritorio. Su única virtud es fijar las actividades detal suerte que todos los involucrados estén enterados. De hecho,en toda planeación estratégica se utilizará también los cronogramas,pero dentro de una conceptualización analítica, ya que uncronograma por sí mismo no es garantía de una planeación exitosa.Sus defectos saltan a la vista. Esta planeación se realiza sin importarel grado de conocimiento del proceso en desarrollo, en nuestrointerés hablamos de elecciones.

La planeación sistémica es idealista. Parte de la creencia enque el funcionamiento de los sistemas buscan la autocorrección ysu perfeccionamiento. El análisis histórico se subordina a ladiscusión de cómo perfeccionar los procesos. El análisis político yla toma de posiciones políticas contaminan al sistema y por ello sedebe erradicar. Es obvio que este tipo de planeación también cubresolamente un aspecto de una planeación estratégica y es la quecorresponde al impulso del trabajo cuantitativo y/o organizativo.Pero esta planeación no alcanza a servir para enfrentar las crisisrecurrentes que en las elecciones se presentan todos los días.

Por último, la planeación estratégica en cambio cubre todoslos aspectos prevalecientes en una situación determinada y en elproceso de desarrollo. Si se permite el término filosófico, es

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Modelos de Estrate

Planeación estratégica situacional

Planeación lineal

Estrategia sistémica

La PES se va desarrollando con base en movimientos y logrostácticos contemplados en un programa, pero esos logros modificanla PES. No se trata de una planeación cerrada y estática ni demovimientos tácticos inexorables, sino del desarrollo de unfenómeno o juego en que los participantes van modificándose enla medida que las fuerzas son usadas contra las debilidades; onuestras debilidades son atacadas por las fuerzas de otros, en uncontexto que los actores aprovechan las oportunidades, o sonmenguados por las amenazas. En la teoría social del devenirdialéctico, la vida, la historia y la política son procesos en desarrollo,por lo tanto en constantes cambios, por ello la planeación denuestra actuación política dentro de ella debe ser necesariamentesituacional.

Para una PES primero hay que definir a los sujetos políticosque se enfrentan. Los políticos suelen ser muy subjetivos yconfundir a los amigos y enemigos, a los aliados y a los traidores.Esto puede ser tomado a broma. ¿Cómo yo, la candidata a

una planeación dialéctica. Entonces tendremos que contieneelementos de la planeación lineal y la sistémica y su propio carácterestratégico en sus dos acepciones.

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gobernadora voy a tener confusión en este tema? pues sí; con másfrecuencia de lo que pensamos, en los procesos electorales, algunosde los integrantes de los equipos de campaña juegan con dos o tres«cachuchas» para prevenir todos los resultados posibles, esto esmás obvio con los empresarios, líderes sociales y líderes de opinión.La única forma de poner un poco de control en las filas propias, esinvolucrando a consultores externos prestigiados y capaces en elmanejo de la campaña.

Con respecto al oponente lo más importante es tomar en cuentasu existencia, Matus lo define así:

Pero no debemos olvidar que en toda estrategia existe el otro.De esta manera, la estrategia es un medio para encadenar el cambiosituacional, de tal manera de aproximarse hacia la situación-objetivo. Si la estrategia es conflictiva, esas situaciones deben sercrecientemente favorables para mí y desfavorables para el otro, encircunstancias que el otro intenta hacer lo mismoque yo. En cambio, si la estrategia es de cooperación, ambosganaremos con el cambio situacional y cada uno alcanza susituación-objetivo.

Otro aforismo chino sobre estrategia militar nos dice que esimportante conocer a los adversarios de la siguiente manera:

En cualquier guerra, es esencial averiguar en primer lugarcómo es el comandante en jefe del ejército de la otra parte,examinar sus capacidades y emplear la estrategia segúnlas condiciones. Entonces podrás vencer sin esfuerzo.

No existe un análisis situacional sin información amplia ysuficiente del contrario. Si no sabemos qué hacen nuestrosopositores el día de hoy y qué piensan hacer el día de mañana notendremos información suficiente para un análisis situacional, nosabremos los peligros que nos acechan y tampoco podremos saberqué debilidades de nuestros enemigos aprovechar.

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Pasa con mucha frecuencia que en políticase usan los estudios cuantitativos paradeterminar el marketing y apenas los usamospara realizar los propios planes políticos.También se usan encuestas para evaluar eldesempeño de la campaña. En las campañaspolíticas se requiere el esfuerzo teóricopermanente por medio del análisis permanente paravincular la práctica y la teoría, para ello nospodemos auxiliar con los estudios cuantitativospero también cualitativos.

Con respecto a la información llamada deinteligencia o confidencial cada vez es mayor su desuso. De laprimera porque se tiene la creencia de que la información deinteligencia proviene del espionaje exclusivamente, sin saber quela información de inteligencia se llama así porque nos proporcionael orden comprensible de los pasos tácticos y estratégicos de nuestroenemigo. Es información inteligente porque nos enseña la formaen que el enemigo actúa y nos previene de sus planes. Estainformación se puede obtener con base en los modernos modeloso técnicas de procesamiento o monitoreo de información y sirvenpara procesos electorales de tres meses como para ciclos sexenales.

En cuanto a la información confidencial esta es exclusivamenteproducto de la infiltración, las confidencias, delaciones, etcétera.Este tipo de información suele venir contaminada de rumores ychismes además es ilegal. Pese a ello se sigue usando con resultadosdifíciles de pronosticar.

Pero una campaña correctamente conducida requiere de mayorinformación de la que publican exclusivamente los medios.

Tipos de PES

En las campañaspolíticas serequiere el

esfuerzo teóricopermanente por

medio del análisispermanente para

vincular lapráctica y la

teoría

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La planeación estratégica situacional Carlos Matus la divide enlos siguientes tipos:

«En el juego de cooperación prevalecen la persuasión, lasnegociaciones de suma positiva, los acuerdos, la creaciónde instancias de prevención de conflictos y el ánimo deabrir espacios que despejen los conflictos potenciales. Aquídomina la lógica de la interacción con otro jugador distintode mí, para crear espacios mayores de libertad para ambos ymultiplicar las posibilidades de intersección de interesesy beneficios.

En el juego de oposición, dominan la negociación suma cero, lamedición de fuerzas, la competencia para acumular más fuerza, laconfrontación tensa, la disuasión, el desgaste del oponente y labúsqueda de la debilidad del otro. Aquí domina la lógica aliado-oponente para privar de libertad de juego al oponente hasta ellímite que exige mi éxito.

En el juego de confrontación violenta el propósito es «anular lafuerza del otro para imponerle nuestra voluntad. Aquí domina lalógica amigo- enemigo para dejar al otro sin libertad alguna deacción y elección.»

Luego añade para ilustrar:En el juego cooperativo, mis opciones y jugadas debenmostrar al otro posibilidades de mutuo beneficio. Aquí lacondición del éxito es la confianza.

En el juego de oposición, mis opciones y jugadas deben restringirlas posibilidades del otro. Aquí la condición del éxito es la fuerza yprima la desconfianza.

En el juego de confrontación violenta, mis opciones y jugadasdeben anular las posibilidades del otro. Aquí la condición del éxitoes mayor capacidad de violencia y domina la animosidad.

El cuadro ilustra los tres tipos de estrategia o PES

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Contexto

Cooperación

Confianza

Oposición

ConfrontaciónDesconfianza

Confrontaciónviolenta

ViolenciaAnimosidad

Estrategia PersuasiónDemandasSeducción

Medición deFuerzaProtestaReclamo

Medición violentade fuerzaAmenazaintimidación

Objetivo Acuerdo Imposición demayoría

Imposición defuerza

Medios ConvencerCoordinar

VencerOponer

EliminarDoblegar

Actores Yo / Otro Amigo / Oponente Amigo / Enemigo

Metáfora Dominó(entrecompañeros)

Ajedrez(Dominó entreoponentes)

Box

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conferenciasconferencias

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MECANISMOS DE

SUSTITUCIÓN PRESIDENCIAL

ste tema por décadas lo hemos pasado por alto, de unamanera que podría considerarse inexplicable, pero no loes, y no lo es porque se considera simplemente un tema

de mal gusto, perdonen pues que comience haciendo esta referenciaa un problema que es el de la sustitución presidencial, que sólo sepuede presentar, evidentemente, cuando se produce la falta delPresidente, la falta absoluta del Presidente de la República.

Ciertamente es un asunto que se considera políticamenteincorrecto, en cuanto a su planteamiento público y curiosamentela doctrina mexicana ha pasado por alto este tema,

E

Diego Valadés Ríos*

*Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

Las luchas por el poder a lo largo del siglo XIX provocan los conflictosinstitucionales en materia de sustitución del Presidente; el sistema constitucional

mexicano en 1824, en nuestra primera constitución, adopta el modeloestadounidense, pero las medidas que se van adoptando modifican el mecanismosucesorio. Ante tales hechos el autor de este ensayo desarrolla una propuesta de

reformas que incluye a la Ley Orgánica de la Administración y a la Ley Orgánicadel Congreso. Sin embargo, la mayoría de los estados de la República, menos trece

(“que repiten literalmente lo dispuesto por el artículo 84”) han resuelto esteproblema del Gobernador sustituto, aunque en el caso del Estado de México falten

mecanismos razonables y eficaces para tal efecto.

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revisándolo sólo de una manera muy superficial, no por lasuperficialidad del juicio de los constitucionalistas, sino por lasuperficialidad con la que se ha tratado un asunto tan espinoso.

Pero veámoslo sin espinas, como un tema más de la vidainstitucional mexicana y acerquémonos al análisis del problemaque se plantea por la sustitución del Presidente de la Repúblicacomo algo que esperamos no se presente en el resto del siglo, enlos siguientes 96 años; pero algo acerca de lo cual las institucionestienen que contar con una respuesta institucional, para el casodesdichado de que se produjera dentro de 50 ó dentro de 90 añosun episodio que reclamara la aplicación del artículo 84constitucional.

¿Cuál es el origen de nuestras dificultades institucionales enmateria de sustitución del Presidente?

En primer lugar, las luchas por el poder a lo largo del siglo XIX,y muy particularmente el conflicto que se dio de manera históricaentre presidentes y vicepresidentes; los primeros luchando por noser despojados del poder por los segundos, y los segundos, porhacerse del poder a cuenta de los primeros. Estoy desde luegoesquematizando las tensiones políticas del siglo XIX ycaricaturizándolas, pero también tuvieron mucho de eso, decaricaturesco y de trágico, por supuesto.

¿Pero qué solución adoptó el sistema constitucional mexicanoen 1824, en nuestra primera Constitución? Siguió el modelo deEstados Unidos. Un vicepresidente también incorporó, a diferenciade Estados Unidos, la posibilidad de que no habiendovicepresidente, podría sustituir al Presidente en sus faltas elPresidente de la Suprema Corte de Justicia, y aunque sólo tenemosen la memoria rápida, por decirle de alguna forma, un par de casosen el registro inmediato, el más importante que a todos se nosocurre es, desde luego, el de Benito Juárez. En realidad en el sigloXIX siete presidentes de la Corte se hicieron cargo de la Presidenciade la República, el primero de ellos José

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María Bocanegra, ante la ausencia del Presidente.Fue, pues un sistema que tuvo un amplio efecto en la vida

constitucional mexicana; los vicepresidentes y los presidentes dela Corte se convirtieron en centros de atracción política y desdeluego, tuvieron en esa medida una importancia que afectó la vidainstitucional del país, entre otras cosas porque introdujo la inquietudpor la política en el ámbito de la judicatura, y en segundo lugar,porque estableció que la vicepresidencia se convirtiera en la fuentemás directa de conflicto con el ejercicio presidencial. Así se pasael siglo XIX.

Las diferentes medidas que se van adoptando tienden a modificarel mecanismo sucesorio, hasta que finalmente se llega al punto, yadurante la Presidencia de Porfirio Díaz, de suprimir la sucesión ola substitución por parte de un vicepresidente o por parte delPresidente de la Corte, y se establece que sea un Secretario deEstado, el de Relaciones, en primer lugar, u otro Secretario deEstado en segundo lugar, el de Gobernación, quien substituya alPresidente en sus faltas definitivas.

La medida no parece dar los resultados esperados, no porquese hubiera aplicado, sino simplemente porque se consideró queera un proceso muy complejo, y se vuelve, por razones políticasfundamentalmente, a la idea de la vicepresidencia en 1904, cuandoPorfirio Díaz, en las postrimerías de su vida política considera quees necesario tener ya a una especie de sucesor designado, para dartranquilidad a la clase política entonces existente en el país.

Lo primero que hace Carranza, siendo todavía Primer Jefe, enun decreto muy polémico desde el punto de vista constitucional,fue reformar la Constitución mediante decreto presidencial en 1916,y reforma el entonces artículo 80, luego artículo 84, para una vezmás suprimir la existencia de la vicepresidencia en el país.

Carranza después lleva este problema al Constituyente y en

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revisándolo sólo de una manera muy superficial, no por lasuperficialidad del juicio de los constitucionalistas, sino por lasuperficialidad con la que se ha tratado un asunto tan espinoso.

Pero veámoslo sin espinas, como un tema más de la vidainstitucional mexicana y acerquémonos al análisis del problemaque se plantea por la sustitución del Presidente de la Repúblicacomo algo que esperamos no se presente en el resto del siglo, enlos siguientes 96 años; pero algo acerca de lo cual las institucionestienen que contar con una respuesta institucional, para el casodesdichado de que se produjera dentro de 50 ó dentro de 90 añosun episodio que reclamara la aplicación del artículo 84constitucional.

¿Cuál es el origen de nuestras dificultades institucionales enmateria de sustitución del Presidente?

En primer lugar, las luchas por el poder a lo largo del siglo XIX,y muy particularmente el conflicto que se dio de manera históricaentre presidentes y vicepresidentes; los primeros luchando por noser despojados del poder por los segundos, y los segundos, porhacerse del poder a cuenta de los primeros. Estoy desde luegoesquematizando las tensiones políticas del siglo XIX ycaricaturizándolas, pero también tuvieron mucho de eso, decaricaturesco y de trágico, por supuesto.

¿Pero qué solución adoptó el sistema constitucional mexicanoen 1824, en nuestra primera Constitución? Siguió el modelo deEstados Unidos. Un vicepresidente también incorporó, a diferenciade Estados Unidos, la posibilidad de que no habiendovicepresidente, podría sustituir al Presidente en sus faltas elPresidente de la Suprema Corte de Justicia, y aunque sólo tenemosen la memoria rápida, por decirle de alguna forma, un par de casosen el registro inmediato, el más importante que a todos se nosocurre es, desde luego, el de Benito Juárez. En realidad en el sigloXIX siete presidentes de la Corte se hicieron cargo de la Presidenciade la República, el primero de ellos José

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María Bocanegra, ante la ausencia del Presidente.Fue, pues un sistema que tuvo un amplio efecto en la vida

constitucional mexicana; los vicepresidentes y los presidentes dela Corte se convirtieron en centros de atracción política y desdeluego, tuvieron en esa medida una importancia que afectó la vidainstitucional del país, entre otras cosas porque introdujo la inquietudpor la política en el ámbito de la judicatura, y en segundo lugar,porque estableció que la vicepresidencia se convirtiera en la fuentemás directa de conflicto con el ejercicio presidencial. Así se pasael siglo XIX.

Las diferentes medidas que se van adoptando tienden a modificarel mecanismo sucesorio, hasta que finalmente se llega al punto, yadurante la Presidencia de Porfirio Díaz, de suprimir la sucesión ola substitución por parte de un vicepresidente o por parte delPresidente de la Corte, y se establece que sea un Secretario deEstado, el de Relaciones, en primer lugar, u otro Secretario deEstado en segundo lugar, el de Gobernación, quien substituya alPresidente en sus faltas definitivas.

La medida no parece dar los resultados esperados, no porquese hubiera aplicado, sino simplemente porque se consideró queera un proceso muy complejo, y se vuelve, por razones políticasfundamentalmente, a la idea de la vicepresidencia en 1904, cuandoPorfirio Díaz, en las postrimerías de su vida política considera quees necesario tener ya a una especie de sucesor designado, para dartranquilidad a la clase política entonces existente en el país.

Lo primero que hace Carranza, siendo todavía Primer Jefe, enun decreto muy polémico desde el punto de vista constitucional,fue reformar la Constitución mediante decreto presidencial en 1916,y reforma el entonces artículo 80, luego artículo 84, para una vezmás suprimir la existencia de la vicepresidencia en el país.

Carranza después lleva este problema al Constituyente y en

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a seis años, ocurrió que quedaron dos en medio que no se sabíacon qué reglas resolver, con la regla de un presidente interino queconvocara a elección o con la regla de un presidente sustituto queterminara el periodo y el Congreso resolvió que era más fácil aplicarla segunda regla.

Entonces se aplicó, porque la falta se dio justamente en eseperiodo, en medio, en los dos años que no estaban previstos por laConstitución, entonces el Congreso decidió que fuera presidentesubstituto y no presidente interino, creo que políticamente era loadecuado, pero el hecho real es que la Constitución no establecíaninguna disposición y le dejaba al Congreso la posibilidad de daruna interpretación, en este caso constructiva, integradora de lanorma.

¿Cuando haya que designar a un presidente interino provisionalo substituto, se deben aplicar los términos del artículo 82 o no?Evidentemente la respuesta tiene que ser sí, porque si damos porválido el principio de que el Congreso puede discrecionalmenterelevar a los aspirantes o a los candidatos propuestos a laPresidencia de la República, en cualquiera de esas modalidades,los requisitos los establece el artículo 82.

Pues también lo podría relevar en cuanto a la edad o, incluso,en cuanto a la nacionalidad. Ya puestos a dispensar requisitos,¿qué tanto se puede dispensar y qué tanto no, y qué tantas facultadestienen el Congreso para poder prescindir de la aplicación derequisitos constitucionales y qué tantas facultades no tiene en esesentido?

Entonces, es importante advertir que en los tres casos deaplicación de estos preceptos ha habido infracción a la normaconstitucional, que ha sido posible superar sólo por las vías dehecho y fundamentalmente porque el Congreso en los tres casosvotó de manera unánime, las circunstancias históricas y lascircunstancias políticas permiten explicar las razones de esa

unanimidad.

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Pero pensemos en este problema a la luz de una democraciaplural competitiva en la que la integración del Congreso no tienenada que ver con la que se dio en 1920, 28 y 32.

Ahora bien, no es el único problema, y aquí es donde ya lasfuerzas se complican un poco más, cuando la Comisión de PuntosConstitucionales en 1917 recibe la propuesta de Carranza yadvierte, como ya dije a ustedes, el riesgo de que el Congresodesplazara como órgano de decisión al pueblo de México y tomarala determinación de designar un presidente que sustituyera al quedesapareciera, por todo el tiempo que le faltara. El constituyenteestableció tres párrafos, en lo que originalmente era un proyectode un solo párrafo, ya lo comenté, es donde se plantea la distinciónentre interino, provisional y substituto.

Ahora bien, en el párrafo primero se conserva el preceptocarrancista, un quórum especial y una mayoría calificada, ¿paraquién? Para el presidente interino, que es el que convocará aelecciones; en el segundo párrafo se establece la facultad de lapermanente para designar al substituto y ahí no se adopta reglaalguna de quórum ni de mayoría, y esto es sensato, se tratabasimplemente de alguien que se haría cargo de la Presidencia de laRepública hasta en tanto el Congreso se reuniera para designar ainterino o substituto.

Está bien, incluso, que al no establecerse regla especial para elquórum o para la mayoría, se facilite la designación de una persona,que en cuestión de horas, a la mejor hasta de minutos podría estardesignado, pero el problema se complica con el párrafo tercero,porque el párrafo tercero previene la designación de un presidentesubstituto y en este caso no hay regla ni de quórum, ni hay regla demayoría.

¿Qué quiere decir esto? Que el día que sea necesario designar aun presidente substituto en México, podría muy bien ser

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designado en un caso extremo, por supuesto, por 30, 40 o 50legisladores, si es que el número de candidatos presentados a laconsideración del pleno es excesivo, si fueran dos, evidentementehabría mayoría, uno tendría un voto más que otro, por lo menossería posible, a la mejor habría también un empate, pero el primerproblema es que no hay quórum especial, de manera que entoncesse funcionará con el quórum regular. Esto es, el 51% de la totalidadde los integrantes del Congreso, de la suma de diputados ysenadores, de los 628 legisladores.El segundo término, el segundo problema es que no habiendoquórum especial, tampoco hay mayoría especial o calificada yentonces, repito, puede ser mayoría simple, el que tenga más votosde los que asistan.

Esto plantea problemas serios no de orden constitucional, sinode índole política, porque qué presidente, en condiciones deexepcionalidad política puede gobernar siendo apenas apoyado porun fragmento de legisladores, esto significaría arrojar al país a unproceso de crisis política de gran tamaño.

¿Qué hacer en estas condiciones? Quedan dos posibles opciones,una, una reforma constitucional, para adecuar los términos delpárrafo 3º del 84, al párrafo 1º; otra, otra reforma constitucionalpara modificar el sistema de substitución presidencial; y otra, buscarsalidas desde el punto de vista de la economía procesal más viable,más accesible, más asequibles.

¿Cómo está regulado este tema en el derecho comparado, y cómoestá regulado, incluso, en nuestro propio país? En derechocomparado, no puedo presumir de haber revisado todos los sistemasconstitucionales, pero hice una selección de sistemaspresidenciales, de sistemas parlamentarios e incluso de algunossistemas parlamentarios monárquicos y otros sistemasparlamentarios republicanos.

En 55 casos estudiados, sólo encontré dos semejantes, el deUzbekistán y el de México, en todos los demás sistemas

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constitucionales, incluidas las monarquías parlamentarias, estáprevista la substitución inmediata, por disposición constitucionalque surte efectos en el momento mismo en el que se produce lafalta del jefe del Estado, con excepción, repito, de dos Estados, elEstado mexicano y el Estado uzbeko.

La diferencia en el caso del Estado uzbeko, es que tambiéndeja en manos del Congreso la designación del substituto del jefedel Estado, pero establece, eso sí, que debe ser designado de entrelos propios miembros del Congreso, por lo menos da una primeraregla, lo cual facilita también la designación, porque por lo generales el presidente del Congreso el que ya cuenta con una mayoríaestabilizada dentro del propio órgano del poder; en el casomexicano, la solución es mucho más abierta que en el sistema deUzbekistán.

Los sistemas adoptados en el mundo son muy amplios,esencialmente incluyen la presencia de un vicepresidente o lapresencia de un funcionario o un titular de un órgano del poder,como puede ser el presidente del Congreso o el presidente de unade las cámaras o el presidente del órgano jurisdiccional másimportante. Otras soluciones son una mezcla de ésta, o sea,vicepresidencia más funcionarios designados, presidentes decongreso o presidentes de cortes. Otra solución consiste en ladesignación del vicepresidente por el congreso o la designacióndel vicepresidente por el propio presidente o la designación delvicepresidente por el electorado. Hay estas tres modalidades.

En el caso de Venezuela, por ejemplo, es el Presidente deVenezuela quien designa al vicepresidente; en otros sistemas sonlos congresos los que designan a los vicepresidentes y en otros esel electorado el que elige a los vicepresidentes.

Las posibilidades son muy amplias, son muchas, es un granabanico de opciones; en el caso mexicano habría que contemplarla ventaja de conservar el sistema actual o de cambiarlo. En lopersonal veo dos problemas, uno fáctico y

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otro jurídico. El fáctico es difícil integrar. Este tema es un temadifícil de proponer, digamos que es un tema políticamenteescabroso como lo planteé y lo comenté a ustedes al principio deesta plática.

Entonces, sería muy difícil llevarlo a un debate político nacional,sin alentar suspicacias. Son muchos los presidentes de México quequisieron introducir cambios al artículo 84, pero sus asesores losdisuadían, diciéndoles que cualquier planteamiento que se hicieraen este caso, podría ser una indicación subliminal, o que elpresidente estaba enfermo o que se sentía débil para poder ejercerel gobierno político del país, y por eso el tema se fue difiriendo.

En esas condiciones es natural que también planteemos ypensemos que el debate político sobre este tema, puede ser muyácido y además inconducente; pero por otra parte, hay una ventajajurídica en conservar el sistema jurídico–político, digámosle así, yes que en realidad le da una gran fuerza política a las decisionesdel Congreso. Se quiso, en 1917, construir una presidencia muyfuerte, y así se declaró expresamente y un congreso tan débil comose pudiera; pero, curiosamente, una de las medidas que contribuyena la fortaleza del Congreso es esta, la de ser el órgano titular delpoder de designar a un presidente sustituto.

Ahora bien, si se considera por tanto que la opción de reformaconstitucional es políticamente inconveniente e incluso inviable,y si por otro lado se considera que mantener esta facultad delcongreso contribuye a la consolidación de la fuerza política delpropio congreso, habría que pensar en medidas que permitan almismo tiempo ofrecer una salida institucional a un caso de crisis,como el que, espero no se presente, dije ya, en los próximos 96años que restan para que termine el siglo, pero cuando una crisisasí se presente, será necesario contar con instrumentosinstitucionales de respuesta.

Por eso agradezco mucho la oportunidad que me da la Comisiónde Participación Ciudadana, de venir a hacer aquí como ciudadano

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una propuesta de reformas legales que incluye dos aspectos: unareforma a la Ley Orgánica de la Administración, y una reforma ala Ley Orgánica del Congreso.

La reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública,sería sólo en el sentido de establecer que en el caso de falta absolutadel Presidente de la República, se hará cargo del despachopresidencial, no asumirá, repito, las funciones de presidente, sinosólo se hará cargo del despacho presidencial, un Secretario deEstado.

Y en ese sentido se puede seguir la relación jerárquica o depresidencia, que ya la propia Ley Orgánica de la AdministraciónPública establece, presidiendo sólo los dos secretarios que tienenjerarquía militar, justamente para, ni en este punto contravenir lodispuesto por el artículo 82 de la Constitución.

¿Qué ventajas tiene el que haya un encargado del despachopresidencial? Fundamentalmente mantener en funcionamiento laactividad administrativa del gobierno, mantener la subordinaciónde las fuerzas armadas y de las fuerzas de seguridad…

Por eso todas las constituciones prevén mecanismosautomáticos de sustitución del Jefe de Estado. La desaparición delJefe de Estado tiene impacto y efectos gravísimos, entre otros esel representante del Estado en el ámbito internacional, esto es,quien acredita a los representantes del Estado ante los Estadosextranjeros y es ante quien se acreditan los representantesextranjeros en el Estado nacional, de suerte que prescindir de estafigura es un problema constitucional de enorme calado.

En segundo lugar, es el Jefe de las Fuerzas Armadas y no sepuede dejar la Jefatura acéfala de las Fuerzas Armadas ni unmomento; esto, repito, es algo de gran trascendencia que tambiénse estima así en todos los sistemas constitucionales del mundo

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y en el caso del mexicano se agrega un problema adicional, elartículo 80 dispone que el Supremo Poder Ejecutivo de la Uniónrecae en una sola persona designada Presidente de los EstadosUnidos Mexicanos. Esto es, cuando no hay Presidente en México,falta un poder de los tres poderes, un poder completo y esto tieneimpacto también en el ejercicio de la soberanía porque también laConstitución nos dice que el pueblo ejerce, que nosotros el puebloejercemos nuestra soberanía a través de los poderes constituidos yestablece además como naturaleza propia del SistemaConstitucional Mexicano, un sistema de tres poderes, no se puedepues permitir la desaparición de un poder completo.

Ahora, repito, el tema y la forma como lo planteo es sólo unencargado del despacho, podría decirse que en este caso no seintegra el problema que resulta del artículo 80 porque no esPresidente de la República, ciertamente no es un Presidente conninguna de las características que la Constitución establece, perosí por lo menos mantiene la cohesión o la unidad del aparato depoder y como ya dije, la subordinación de las fuerzas de seguridad.

La segunda reforma que propongo, sería sólo la modificaciónde un artículo de la Ley Orgánica de la Administración Pública; lasegunda reforma es a la Ley Orgánica del Congreso. Curiosamente,el Congreso al elaborar en 1999 su nueva ley, advirtió pero no hizoen ninguna declaración expresa el problema del artículo 84, tantoasí que el artículo noveno de la Ley Orgánica del Congreso sóloregula la designación del Presidente interino y claro, la deprovisional, pero no la de Presidente sustituto. La Ley Orgánicadel Congreso simplemente se siguió de largo, no reparó que elproblema venía del fondo constitucional.

Ahora bien, es un principio universal de teoría constitucional,que las leyes reglamentarias no pueden restringir o modificar ensentido negativo las facultades que el orden constitucionalestablece, pero también es un principio ya muy explorado, que lasleyes sí pueden establecer mayores derechos por ejemplo en materia

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de derechos fundamentales, ampliar la lista de derechosfundamentales con relación a la que aparece en la Constitución,esto ha ocurrido así en México, ha ocurrido así en todo el mundo,los derechos fundamentales se han ampliado por disposicioneslegales y se han ampliado fundamentalmente por disposicionescontenidas en tratados internacionales.

En este punto lo que planteo es que se retome el debate de1917, que se advierta que hubo un descuido en el proceso dediscusión del artículo 84 en 1917, descuido explicable, porque eseprecepto se adoptó dos días antes, cuando faltaban sólo dossesiones para la clausura del Congreso y se discutió a las 3:00 de lamañana del mismo día en el que se había discutido el artículo 24 yel artículo 130 que había agotado al Congreso, se había abordadonada menos que el tema de las relaciones Iglesia-Estado, consumiótoda la jornada y cuando el dictamen se presentó a las 3:00 de lamañana lo aprobaron como venía.

Bueno, retomar el debate, retomar la propuesta original yconsiderar que para la designación de Presidente sustituto se debeseguir la misma lógica constitucional hasta por mayoría de razónque para la designación de Presidente interino y que en esa mismamedida también debe contarse con un quórum especial y con unamayoría calificada; si así lo hiciera la Ley Orgánica del Congreso,estoy convencido de que no se produciría ninguna contravenciónde la norma constitucional, habría desde luego que analizar estocon otros distinguidos constitucionalistas como algunos de los quehoy están aquí presentes.

Si el Congreso decide dar el paso de reformar su Ley Orgánicaen este punto, artículo noveno de la Ley Orgánica del Congreso,

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podría introducir entonces estos principios, tomar estas medidas:Uno, para la designación del Presidente sustituto se debe seguir lamisma regla de quórum y de mayoría que para la designación delPresidente interino; dos, las comisiones unidas de PuntosConstitucionales de ambas cámaras deberán dictaminar que laspersonas propuestas para hacerse cargo de la Presidencia comoPresidente sustituto, reúnen los requisitos establecidos por elartículo 82 constitucional, esto es, antes de que las propuestassean pasadas al Pleno, las comisiones deben solamente dictaminarsi reúnen esos requisitos. Y tres, establecer reglas para facilitar,para hacer expedita la votación, si nada más hay un propuesto, elproblema no existe, si hay dos propuestos el problema se resuelveen tanto que no haya empate, pero si hay más de tres personaspropuestas que reúnan los requisitos entonces se deben tomarvotaciones sucesivas, eliminando después de cada votación a lapersona que haya tenido el menor número de votos.

De esta suerte, con una reforma muy sencilla a la Ley Orgánicade la Administración Pública, se supera el problema de la acefalíaradical y con una reforma a la Ley Orgánica del Congreso de laUnión se establecen mecanismos que hacen o pueden hacer muyrápida, muy dinámica la designación del Presidente sustituto.

Creo que es un tema acerca del cual habrá que reflexionar porsupuesto, habrá que despojarlo de cualquier preocupación o decualquier alusión o consideración de coyuntura; esto no es unproblema de coyuntura y es muy importante plantearlo así, es unproblema estructural de la Constitución y del sistema constitucionalmexicano, por eso me he empeñado en subrayar que de los 55casos que estudié para este asunto, solamente hay dos semejantesque son el de Uzbekistán y el de México; en el caso mismo denuestro sistema constitucional estatal, el problema está resueltoen la mayor parte de los casos.

Hay varios estados que plantean la substitución automática hastaque el Congreso hace la designación por el Secretario General de

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Gobierno o el Secretario de Gobierno. Sólo en un caso como el deZacatecas se prevé que la substitución se dé con cargo al Presidentedel Tribunal de Justicia del Estado; en el caso de Nuevo León, elsubstituto es el Secretario General de Gobierno o quien designe elGobernador; en el caso de Yucatán, se establece el orden desucesión por parte de los diferentes integrantes del Gabinete del

Gobernador. Estoy mencionandosolamente algunos ejemplos.

Lo que quiero subrayar en todocaso, es que todos los estados de laRepública tienen resuelto esteproblema y que solamente en el casode México no se ha resuelto; bueno,cuando digo todos, todos menos 13,perdón, que repiten literalmente lodispuesto por el artículo 84, inclusiveel error de no prever mayoríacalificada ni forma especial para ladesignación del Gobernador sustituto,pero fuera de esos 13 todos los demásestados a través de sus constitucionesestablecen ya mecanismos razonables

y eficaces de substitución del Gobernador.Este problema lo traigo para contribuir a las reflexiones que

esta Legislatura, que esta Cámara, que este Congreso, ha venidohaciendo acerca de los problemas del país. Como ciudadanomexicano sólo puedo decir que me siento muy bien representadopor los representantes de la nación porque han asumido laresponsabilidad que los ciudadanos esperábamos, de discutir losproblemas, de analizarlos y de proponer soluciones para

Con una reforma muysencilla a la Ley Orgánica

de la AdministraciónPública, se supera el

problema de la acefalíaradical y con una reforma

a la Ley Orgánica delCongreso de la Unión se

establecen mecanismos quehacen o pueden hacer muyrápida, muy dinámica ladesignación del presidente

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ellos. Este es un problema más, no es por fortuna un problemaurgente y espero que nunca lo llegue a ser, pero en el orden de lasprevisiones institucionales y correspondiendo a la vocación queesta Legislatura ha expresado en reiteradas ocasiones por parte detodos sus integrantes de examinar los problemas conresponsabilidad y con seriedad, estoy convencido de que habráuna oportunidad, así lo espero, para que este asunto se examine,para que se resuelva y para que nunca vaya a ser objeto deaplicación de las normas que ustedes, este Congreso, si así lo aceptaen algún momento, adopte.

Agradezco, como ya lo hice al principio, la oportunidadque me da la Comisión de Participación Ciudadana en esta nuevadimensión de permitir que los ciudadanos vengamos a traernuestras preocupaciones y nuestras propuestas a los legisladores,para que los legisladores, nuestros representantes, determinen sison propuestas atendibles o no.

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¿QUIÉN REPRESENTA EL

ABSTENCIONISMO?

Quién representa el abstencionismo? Podría ser motivode análisis de distinto tipo, pero quisiera concentrarmeen lo que significa como expresión del desencanto de los

ciudadanos con nuestra joven democracia, porque es un riesgoque abre la puerta a la añoranza por el autoritarismo y para lasofertas de corte antidemocrático.

Creo que las razones del desencanto y el probableabstencionismo deberíamos buscarlas en algunas tendencias delargo plazo que funcionan como impedimentos para la superiorcalidad democrática que nuestra sociedad se merece.

En primer lugar, quisiera destacar el tema de la conformaciónadversa del Congreso de la Unión frente al Poder Ejecutivo. No setrata de una situación inédita en el mundo de la política

¿

Gilberto Rincón Gallardo*

*Presidente del Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación.

Lo que impide alcanzar la democracia del país debería buscarse en las tendencias delargo plazo, subraya el autor, en medio de una política mexicana que estará sujetaa la incomodidad del poder dividido, pero con la posibilidad de que en los partidos

políticos se lleve a cabo una profunda reforma a la altura de los nuevos tiempos, y sepongan de acuerdo con una sociedad harta de la política tradicional. Bajo estascircunstancias y una problemática que produce «los focos rojos del escándalo»

prevalece un acuerdo deseable entre los partidos a fin de atender la agenda nacionalpara no engrosar el abstencionismo de los ciudadanos.

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democrática. La famosa cohabitación enFrancia, entre el presidente socialistaFrancois Mitterand y el entonces primerMinistro republicano Jacques Chirac, queluego se repitió Chirac como presidente yel socialista Leonel Jospin como PrimerMinistro, mostró que era posible que losadversarios políticos pudieran colaborarmás que bloquearse en la conducción dela República.

México no es la excepción a estafigura del poder dividido. Por ello, resultasorprendente que tras seis años de

experiencia de un Congreso sin mayoría para el partido gobernante(tres con el Presidente Zedillo y tres con el Presidente Fox), máslos tres años que se avecinan, todavía haya políticos que se extrañende que no se pueda gobernar con comodidad en México y tenganpuesta la mira en ese momento mítico en que el electorado lesgarantice una mayoría absoluta.

Resulta claro que, dada la distribución a escala nacional de losllamados «votos duros» de los partidos mayores, la política mexicanaque se avecina estará sujeta a esta incomodidad generada por elpoder dividido. Esta situación es, precisamente, la que exige a lospartidos, a los gobernantes y los legisladores transitar de un modelode hacer política como simple emisión de decretos y administraciónde recursos a un modelo de política como el arte de hacer posiblelos acuerdos y las coaliciones. Esto implica, desde luego, unaexigencia de cambio de la cultura de las élites políticas del país.

Pero no sólo se trata del necesario compromiso republicanoque los tiempos exigen para las fuerzas políticas, sino también deun criterio pragmático que garantice alcanzar resultados concretosen la gestión pública y, con ello, una revaloración de los partidosde cara a la ciudadanía. Porque lo que se asomó en la alta abstención

El problemacon las alianzasen México resideen que éstasse han dado sobretodo en la competenciaelectoral yescasamente en losprogramaslegislativos o en laacción de gobierno

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electoral del pasado proceso electoral federal del año pasado fueun incipiente cansancio de la ciudadanía con los procedimientosdemocráticos. Un aviso que no hay que sobredimensionar, pero alque hay que responder con la dignificación de la propia políticademocrática.

Por ello, hoy por hoy en México la política de alianzas y acuerdoses un imperativo y no una opción entre otras. No hay manera depromover ningún cambio legal ni institucional de medianasdimensiones, y mucho menos cambios constitucionales, si no seapuesta abiertamente por los acuerdos entre los partidos políticosy si no se opera políticamente para evitar que estos acuerdos sedescarrilen.

Esta situación dista mucho de ser transitoria. Es muy probableque en el futuro, cualquiera que sea el partido que ocupe la sillapresidencial, estos dilemas de gobernabilidad sigan presentándose.Así que es necesario que las declaraciones a favor del diálogo y lanegociación se conviertan en realidades. Y esto sólo es posible silas dirigencias partidistas y los poderes Ejecutivo y Legislativologran generar una agenda de temas compartidos que puedarealmente resolverse.

Una agenda de este tipo necesita estar protegida contra losvaivenes del debate político regular. Como en México tenemoselecciones prácticamente en cualquier momento, debería ser claroque la agenda de acuerdos parlamentarios debe estar diseñada paraser capaz de sobrevivir a las tormentas que seguramente se desataránen relación con estos procesos electorales y conflictos similares.

La política de alianzas requiere, por parte de los actores políticos,persistencia y capacidad real de negociar, es decir, de cederposiciones y aceptar que el programa propio no podrá ser cumplidopor completo. También requiere el surgimiento de un nuevo modelode lealtad política: no sólo lealtad con el

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partido o con el grupo social al que se representa, sino lealtadrepublicana, que implica disposición a acordar con el adversario yhacerse cargo de los riesgos, de las provocaciones, los«descuelgues», las rupturas y los excesos.

La experiencia de las alianzas políticas en México no esdesconocida. Lo que se desconoce es la construcción de agendascompartidas capaces de instalar propuestas de Estado y no merascoincidencias accidentales, subjetivas, emocionales o coyunturales.En este sentido, el problema con las alianzas en México reside enque éstas se han dado sobre todo en la competencia electoral yescasamente en los programas legislativos o en la acción degobierno.

Si, como hasta ahora se ha experimentado, se hace un acuerdosólo para ganar votos, y a la postre cada quien se siente liberadode toda responsabilidad común, lo que seguiremos teniendo esesta democracia de muy poco rendimiento social e institucional.Las alianzas de las elecciones del 2000 se disolvieron en seguida,y no puede decirse que nada productivo se adquiriera de las alianzasdel 2003. Los partidos tendrían que empezar a dar certidumbre ala ciudadanía mostrándole que sus acuerdos son algo más queestrategias de aritmética electoral que no duran más que las horasdel recuento del sufragio.

Políticos de los tres partidos mayores reconocen, por ejemplo,que temas como el del soporte de la gestión pública exige unareforma fiscal, o que el sector energético del país se colapsará enpoco tiempo si no se atiende al problema de su financiamiento, oque el combate a la pobreza exige recursos por encima de los ahoradisponibles. Si el reconocimiento común de la existencia de estosproblemas ha sido posible, ¿por qué no se podría avanzar hacia laconstrucción de estrategias comunes para tratar de enfrentarlos yresolverlos ahora, que todavía hay tiempo?

El contenido social de la democracia en México está porconstruirse y los problemas de desigualdad, discriminación,

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ausencia de estado de derecho y carencia generalizada deoportunidades deben continuar como la prioridad de la acciónpolítica en el país, toda vez que son las necesidades nacionalesmas evidentes.

Por ello, la posibilidad de que México pueda definirse comouna democracia de calidad reside en la capacidad de todas susfuerzas políticas para construir un nuevo entramado deinstituciones, para darle fuerza a un nuevo compromiso con lalegalidad y para reformar de manera significativa el modelo dedistribución de riqueza que hasta ahora prevalece. Capacidad, enresumen, para generar democráticamente un nuevo contrato socialpara el país y no sólo un acuerdo mínimo sobre sus fundamentalespero insuficientes cláusulas electorales.

Deberíamos recordar que las transiciones democráticas mejorlogradas en el mundo han hecho coincidir la alternancia en el podercon una reforma profunda de los partidos políticos. Así sucediócon los partidos socialistas español y chileno, o con la mismaderecha española. Es decir, se aprovechó el ambiente positivo deesas rutas de democratización para poner a los partidos a la alturade los retos del nuevo tiempo que empezaba acorrer. Esa oportunidad se pierde en los partidosmayores en México. Han tenido la oportunidadde poner sus relojes en sincronía con los deuna sociedad que se ha hartado de la políticatradicional, y la han vuelto a dejar pasar.

¿Con qué seriedad se podría hablar deacuerdos de Estado o, al menos, de mayoríasestables, bajo estas circuns-tancias? Losacuerdos para destrabar las reformas exigen

Elabstencionismo es

un gran hoyonegro: pone en lamisma situación

al cínico, alholgazán y alcrítico, pues nohay manerasensata de

distinguir a unodel otro

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un contexto de relativa tranquilidad, la disposición al diálogo y,sobre todo, el tiempo disponible de los actores políticos parallevarlos a cabo. Ninguno de estos elementos parece estar presenteen las actuales circunstancias.

Están pendientes la reforma fiscal, la reforma energética, lareforma laboral e incluso una reforma política que no sea regresivaen cuanto a derechos constitucionales. Sigue aplazada una reformadel Estado que los partidos habían prometido llevar a cabo. Sigueestancada la reforma que permita la reactivación del mercadointerno y que garantice un crecimiento económico con bienestar.

La política regular, en la que se ejerce la negociación entrepoderes y entre partidos, y en cuyo marco se constituyen lassoluciones para la problemática nacional, pierde terreno. Losproyectos agregados, aquellos que requieren grandes acuerdos ylargos procesos de diálogo, no se hacen posibles, porque losoperadores políticos que podrían conducirlos están demasiadoocupados tratando de apagar, e incluso de manipular, los focosrojos del escándalo.

En naciones democráticas en las que se enfrentan problemasque motivan escándalos y que prometen una larga duración, se haensayado una estrategia que valdría la pena considerar en México:la de «blindar» la política regular contra las interferencias de esosproblemas. Así, un acuerdo deseable entre los partidos y losgobiernos podría ser el de acortar dentro de sus límites estrictamentejudiciales el tema de los escándalos y concentrar los esfuerzoscomunes en la atención a la agenda nacional. Una agenda que estárepleta y prácticamente sin estrenar.

Es necesario insistir en sólo la exigencia a nuestra clase políticade que honre sus compromisos de negociar y alcanzar acuerdosque serán la clave para destrabar la situación en que todos nosencontramos.

En todo caso, lo más grave en este momento es que laausencia de diálogo, negociación y acuerdos efectivos lleva amuchos ciudadanos a engrosar el abstencionismo. El

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abstencionismo es un gran hoyo negro: pone en la misma situaciónal cínico, al holgazán y al crítico, pues no hay manera sensata dedistinguir a uno del otro. El problema es que el abstencionismomina las bases de legitimidad de la propia democracia. Y nuestrademocracia, que tanto ha costado a tantas personas y grupos,merece mejor suerte que la de ser sólo un membrete más en lapolítica mexicana.

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forolegislativoforolegislativo

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e entiende uno de los principios democráticos en lamedida en que la Quincuagésima Quinta Legislaturaposee y trasmite información clara y oportuna sobre los

actos realizados por las instituciones públicas, por esto essatisfactorio para nosotros dar a conocer aspectos del quehacer delas dependencias, en este caso del Instituto de EstudiosLegislativos.

El 26 de mayo de 1997, la entonces Gran Comisión, en uso desus atribuciones acordó crear el Instituto de Estudios Legislativos,cuyas actividades se iniciaron formalmente el 8 de enero de 1998,con el ciclo de conferencias Los verbos de la Democracia.

S

José Luis Dueñas Andrade*

*Vocal Ejecutivo. Encargado del Despacho del Instituto de Estudios Legislativos.

PRIMER CONGRESO INFANTIL

DE NEZAHUALCÓYOTL

El Poder Legislativo del Estado de México ha establecido abrir espacios dediscusión para propiciar la cultura parlamentaria y motivar en los jóvenes

estudiantes las condiciones para aprender a discutir y ponerse de acuerdo, con elobjeto de comprender que la democracia es un ejercicio cotidiano y una manera devivir que otorga significado a las formas de gobierno. La necesidad de convivir con

los valores éticos desde un clima de tolerancia y pluralidad como un proceso queculmina en acuerdos y consensos, por encima de diferencias. Ejercicio estimulante que

lleva a la discusión pública y a aprender a vivir en una sociedad cada vez másplural para fortalecer la política.

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No hay democracia posible sinparticipación ciudadana. Lademocracia descansa en doselementos fundamentales; reglasclaras y representación política. Poreso, cuando las reglas no sonsuficientemente claras disminuyesensiblemente la participaciónciudadana y en consecuencia larepresentación política incumplecon su propósito central, que noes otro que el de garantizar elinterés colectivo.

Por eso celebro asistir este díaa tan importante evento, pues sin duda, la única forma en quepodemos mejorar la calidad de nuestra democracia es impulsandouna cultura política democrática que inyecte en las nuevasgeneraciones confianza en el futuro, la garantía de que otro futuroes posible y sobre todo, la certeza de que es responsabilidad de losniños y jóvenes de hoy, hacer de la política del futuro una tareadigna y constructiva.

En este Primer Congreso Infantil de Nezahualcóyotl, el PoderLegislativo del Estado de México ha tenido el acierto de impulsareste ejercicio único en su especie en el que se busca por igual,abrir un espacio de discusión que propicie una cultura parlamentariacomo el de la propia posibilidad de sembrar en los jóvenesestudiantes las condiciones para aprender a discutir y ponerse deacuerdo, a defender sus posiciones y comprender la de los otros,es decir, a comprender que la democracia es una forma de vida,pero que comienza siendo una forma de gobierno cuando secomprende su significado.

La democracia antes que nada es control sobre las institucionesque integran el poder público, por eso, los estados modernoseligieron como forma de organización a la democracia

Perfeccionaremos la calidadde nuestra democracia

cuando mejoremos la calidadde nuestros políticos, sólo asíel control sobre el quehacer

público estará basado más enel consenso que en el

desacuerdo, más en laconstrucción parlamentaria

que en la discusióninterminable

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representativa, en consecuencia, perfeccionaremos la calidad denuestra democracia cuando mejoremos la calidad de nuestrospolíticos, sólo así el control sobre el quehacer público estará basadomás en el consenso que en el desacuerdo; más en la construcciónparlamentaria que en la discusión interminable.

El fortalecimiento de esta cultura democrática es unaresponsabilidad compartida entre las instituciones que tienen comopropósito el de representar a la sociedad a través de los partidospolíticos como el de las propias instituciones educativas que tienenla facultad de formar nuevos ciudadanos; se trata de un quehacercompartido; los partidos políticos deben conocer mejor a quieneslos representan, sólo de esta forma el ciudadano fortalece susinstituciones y perfecciona los valores que sostienen la democracia.

Los jóvenes que hoy asisten a este primer ejercicio tienen lamagnífica oportunidad para adquirir un nuevo reto en su cortavida; nos deben enseñar que la responsabilidad es un principioque ustedes también conocen y quieren asumirlo. Estos nuevosprincipios que la sociedad exige de sus ciudadanos no son otrosque la ética, la tolerancia, la pluralidad y el consenso.

Ética, porque la política sin valores, sin principios, se reduce ala guerra por otros medios, como ya lo dijo un filósofo alemán. Lapolítica necesita de nuevos actores que representen a sussemejantes, pero que sobre todo se respeten a sí mismos; el gobiernorequiere de funcionarios honestos y el pueblo exige que ambos,políticos y funcionarios cumplan con sus fines superiores: servir alos demás. La ética es una asignatura que ustedes deben aprendery apreciar en el desarrollo de su vida futura. No por nada losmaestros del pensamiento la consideraron la ciencia de las ciencias.

Tolerancia para distinguir que nuestros valores morales oprincipios políticos no pueden ni deben opacar ni mucho menosdestruir a los de nuestros adversarios, pues en la política se puededisentir, se vale discutir, pero nunca destruir. Es la tolerancia

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un principio de convivencia, sin el cual el acuerdo siempre sepospone, la discusión termina en altercado y los políticos comoenemigos. Necesitamos aprender que en la política no debemostenerle miedo a la coincidencia. Con tolerancia y con principioséticos es más fácil ponernos de acuerdo.

La sociedad moderna es plural por definición. Han quedadoatrás las visiones monocromáticas, que colocan de un lado a losbuenos y de otro lado a los malos. No, la política no puede reducirsea una escala de valores que se reducen a esa frase autoritaria: elque no está conmigo, está contra mí. Los mexicanos hemosaprendido a vivir en una sociedad cada vez más plural, cada vezmás diversa y en consecuencia, cada vez más completa. Los jóvenesdeben aprender que es la pluralidad la que fortalece a la política.

Pero sin consenso, los valores resultan ineficaces. Tenemos queaprender a convivir con los valores éticos, desdeun clima de tolerancia y pluralidad, pero resultainaplazable que este proceso culmine conacuerdos, genere consensos. No podemos seguiren la espiral de las descalificacionesinterminables, confrontaciones estériles ni delgobierno por corazonadas. El consenso es elarte superior de la política, ese debe ser unprincipio aspiracional para todos ustedes; sidesde ahora aprenden a colocar por encima desus diferencias los acuerdos, habrán aprendidoel primer paso de la democracia.

Principios éticos en el quehacer público,tolerancia en la discusión política, promociónde la pluralidad partidaria y el privilegio delconsenso parlamentario, son los signos quedistinguen el trabajo del Poder Legislativo delEstado de México, por eso en el Instituto deEstudios Legislativos, estamos empeñados encontribuir a la formación de una nueva cultura

El consenso es elarte superior dela política, esedebe ser unprincipio

aspiracional paratodos ustedes; si

desde ahoraaprenden acolocar por

encima de susdiferencias los

acuerdos, habránaprendido el

primer paso de lademocracia

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política que haga de una representación un factor de cohesiónsocial; no hay una representación política eficaz, sin una adecuadarepresentación de intereses sociales. Espero que este ejercicio seatan estimulante como lo ha sido para los organizadores.

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nuestrotiemponuestrotiempo

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n los meses de abril, mayo y junio de 2004, el INESLEha tenido una actividad académica intensa que se reflejaen las acciones desarrolladas.

Se ha continuado con las especialidades en ContraloríaGubernamental y la de Derecho Legislativo; la primera se desarrollaconjuntamente con la Contraloría del Ejecutivo, el Instituto deAdministración Pública del Estado de México, y la Facultad deCiencias Políticas y Administración Pública de la UAEM.Actualmente se tienen 22 alumnos regulares y se espera continuarcon la próxima promoción en el 2005. Los resultados obtenidosson positivos, lo cual fortalece la labor

E

Arturo Velázquez Mejía*

* Coordinador de Docencia y Vinculación del Instituto de Estudios Legislativos.

INFORME ACADÉMICO

Informe sobre las actividades académicas del Instituto de Estudios Legislativos en elque se establece la continuación de las especialidades en Contraloría Gubernamental

y en Derecho Legislativo, cubriéndose con ello la región del Valle de México. Sealude a los concursos nacionales llevados a cabo, y a uno en el ámbito estatal apropósito del homenaje póstumo a Norberto Bobbio; asimismo, al diplomado«Democracia y sociedad: el legado de Norberto Bobbio», en el que se pretende

otorgar a los participantes los conocimientos teóricos y su aplicabilidad en torno a lavida y obra de este autor. El INESLE forma parte del denominado «Diálogo deInstituciones de Capacitación en el Estado de México», grupo que planea y diseñaproyectos que presentan estas instituciones, con lo que denotan mayor atención porparte de los órganos de capacitación; también objeto de estudio es el servicio civil de

carrera, por lo que desarrollan proyectos de solución.

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interinstitucional que realizamos los involucrados en este proyecto.En cuanto a la Especialidad en Derecho Legislativo, se tiene unamatrícula, hasta el tercer trimestre, de 32 alumnos regulares, loscuales tienen el interés de continuar hasta el final. Los profesoresque se han propuesto para esta promoción han sido previamenteseleccionados para poder mantener la excelencia que el INESLEpretende en todas sus actividades. Esta promoción tiene su principalintención, en la cobertura de la región del Valle de México, quepor encontrarse geográficamente lejos de la capital del Estado,muchas veces se le excluye de las actividades que de alguna manerason centralistas, aún sin intención, pero que en esta ocasión y enotras actividades que más adelante contaré se verá que tenemosen el INESLE la firme tarea de cubrir esta zona del Estado. Deesta forma en Texcoco, México, se cumple con un objetivo básicodel INESLE: la difusión de la Cultura Jurídica y Parlamentariapara la sociedad mexiquense.

En este contexto en el Municipio de Valle de ChalcoSolidaridad, México, se inició el diplomado en Derecho Municipal,con una matrícula de 26 alumnos, este diplomado cuenta conVIII módulos que suman 108 horas de clase. Las Instituciones queparticipamos en esta 5ª Promoción son las siguientes: El Institutode Administración Pública del Estado de México (IAPEM), laUniversidad Autónoma del Estado de México a través de laFacultad de Derecho, El Instituto Hacendario del Estado de México(IHAEM), y el Instituto de Estudios Legislativos (INESLE).

Es importante mencionar que la dinámica interinstitucional quese ha tomado como forma de operar nuestros programasacadémicos, ha resultado una forma de optimizar recursosacadémicos, operativos y materiales. De esta forma se han realizadotres concursos nacionales y en este momento se lleva a cabo unconcurso más, éste en un ámbito estatal, en el marco del homenajepóstumo a Norberto Bobbio. Las Instituciones participantes eneste proyecto son: La Dirección General de Desarrollo Político

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del Gobierno del Estado de México, La Facultad de CienciasPolíticas y Administración Pública, La Facultad de Derecho, ElColegio Mexiquense A.C., El Colegio de Ciencias Políticas yAdministración Pública del Estado de México, A.C. el Instituto deAdministración Pública del Estado de México, A.C. y El Institutode Estudios Legislativos del Estado de México.

La interrelación que se tiene en este grupo de trabajo, permitevisualizar la actividad académica desde la perspectiva de la ofertaen el sector, visualizar este punto desde la óptica integradora deesfuerzos permite aterrizar de forma concreta, clara y precisa losobjetivos que cada una de estas instituciones persigue. Con otraspalabras, no se trata de hacer todo en todos los campos de lacapacitación académica, sino de cumplir con los objetivos que cadauna de las instituciones se plantea al interior de su propio programade capacitación y desarrollo integral. Hablando de la misma materia,se puede plantear que este esfuerzo tiene sus límites bien marcados,es decir que por la génesis misma de los institutos, no se podríainteractuar al cien por ciento con todas las instituciones, ya quecada uno tiene sus propios programas. Lo importante en este casoes que nos hemos puesto de acuerdo para que este trabajo propiono se mezcle con el trabajo de otro instituto y que, llegado el caso,nos apoyemos complementando los programas o bien, brindandola asesoría correcta a nuestros similares en la actividad académica.Hemos realizado un sinnúmero de conferencias con el objetivo dedar a conocer las principales inquietudes, que nosotros comoinstituciones de capacitación percibimos a través de las sugerenciasy del seguimiento interno de los problemas sociales o del tema queen la actualidad se desarrolla en las diversas esferas del gobiernofederal, estatal y municipal. La interpretación de

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estos censores políticos, sociales y económicos nos permite estara la vanguardia del interés de las personas que a su vez acuden anosotros para adquirir los conocimientos teórico-prácticos sobreun tema.

En el marco del mencionado homenaje póstumo a NorbertoBobbio, se desarrolla a partir del 18 de junio el Diplomado:«Democracia y Sociedad: el legado de Norberto Bobbio» , estediplomado se realiza con la participación de: La Dirección Generalde Desarrollo Político, La Facultad de Derecho y la de CienciasPolíticas y Administración Pública de la UAEM, el InstitutoElectoral del Estado de México, El Instituto de EstudiosLegislativos del Estado de México, El Colegio Mexiquense A. C.,El Instituto de Administración Pública del Estado de México, A.C., El Colegio de Ciencias Políticas y Administración Pública delEstado de México, A. C. Este diplomado se compone de cincomódulos en un total de 136 horas. Los profesores que se hanseleccionado para impartir los cursos son: el reconocido politólogoDr. José. F. Fernández Santillán, Dra. Corina Iturbe, Mtro. IsidroMuñoz Rivera, Dr. Arturo Huicochea Alanís y Dr. Lorenzo CórdovaVianello.

Este diplomado pretende: Brindar a los participantes losconocimientos teóricos y su aplicabilidad en torno a la vida y obrade Norberto Bobbio, y proporcionar las bases para el análisis delos diferentes sistemas políticos de nuestro tiempo y una visióngeneral del origen, evolución y estado actual de la cultura políticaen México con referencia a otros casos. Además, brindar loselementos teórico-metodológicos y prácticos de los postuladospolíticos y del derecho con referencia a la vida y obra de NorbertoBobbio. Específicamente y para aterrizar el conocimiento seanalizará el caso de la transición y gobernabilidad en México.

Hablar de interrelación académica no es sólo la planeación decursos, diplomados, conferencias etc., sino buscar los acuerdospara poder desarrollar actividades que permitan consolidar la tarea

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de cada una de las instituciones. Esta nueva perspectiva deintegración se basa en la autonomía que cada una de lasinstituciones de capacitación tiene para concatenarse con otrasque coinciden en diversos y variados temas de interés académicoy también de organización y proyección futura de los trabajadorespúblicos de los tres niveles. Es así como el INESLE, forma partedel denominado «Diálogo de Instituciones de Capacitación en elEstado de México». Este grupo de instituciones tiene comoobjetivo planear y diseñar proyectos que muestren con claridadlas problemáticas que presentan las instituciones concordantes enel sector público. Este sector hasta hace algunos años presentabafenómenos diferentes que no denotaban mayor atención por partede los órganos de capacitación, en otras palabras, la seguridad quese busca en el empleo es cada día más imperativa para los que sevan como para los que llegan, y me refiero a los vaivenes políticosque por lógica, en una sociedad democrática, existen y seguiránexistiendo. Este diálogo de instituciones permite planear forosdonde se conozcan los servicios que cada una de las instanciasacadémicas ofrece, y la diversidad de éstos permite cubrir en granmedida la demanda existente en el ámbito municipal, estatal yfederal. Un tema que se ha puesto de moda es el servicio civil decarrera. Este tema desarrollado desde hace algunos años en lossectores públicos ha encontrado eco recientemente y ocupa unlugar importante en las iniciativas de ley que se han presentadorecientemente. El tema aunque conocido de nombre, ha sidomuchas veces puesto como una distracción de intelectuales yestudiosos, punto importante de foros nacionales e incluso con laasesoría internacional de los expertos en el tema en cuestión. Espor ello que en el diálogo de instituciones también se tiene presenteel tema y se desarrollan proyectos para poder brindar un horizontemás concreto de solución.

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También se ha desarrollado un programa detele-conferencias que permite conocer yvislumbrar mejor el tema, que en mi opinióntiene mucho todavía por delante, en elsentido que se presentan complicacionescuando se estudian los casos concretos, y quemuchas ocasiones una ley se puede volverinaplicable. La primera tele-conferencia fue,precisamente, «Servicio Profesional deCarrera: experiencia en el ámbito nacional».

El INESLE, tiene plena confianza en esteproyecto interinstitucional, y la expectativava en aumento. Es importante mencionar queen este momento el INESLE, tiene el cargode la Secretaría Técnica, función que seencarga de coordinar los esfuerzos de loanteriormente mencionado, pero nossentimos contentos por que hay unarespuesta entusiasta por el resto de lasinstituciones que conformamos este diálogo.Quiero dar a conocer las instituciones que conformamos estediálogo: Instituto para el Desarrollo Técnico de las HaciendasPúblicas (INDETEC), Instituto Nacional de Desarrollo Social(INDESOL), Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.(INAP), Administración Central de Capacitación Fiscal del Serviciode Administración Tributaria (SAT), Asociación Internacional deAdministración de Ciudades y Condados para México (ICMA),Federación Mundial de Ciudades Unidas, Consejo de Normalizacióny Certificación de Competencias Laborales (CONOCER), Institutode Administración Pública del Estado de México A.C. (IAPEM),Instituto de Estudios Legislativos del Estado de México (INESLE),Contaduría General de Glosa, Instituto de Profesionalización de

La interrelaciónque se tiene en estegrupo de trabajo

permite visualizarla actividad

académica desde laperspectiva de laoferta en el sector,óptica integradorade esfuerzos quepermite aterrizarde forma concreta,clara y precisa enlos objetivos que

cada una de estasinstituciones

persigue

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Servidores Públicos del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estadode México, Instituto Hacendario del Estado de México (IHAEM).

Otra labor interinstitucional que se presenta en estos meses, esla firma de la Carta Intención con la Universidad de la Habana,Cuba. Esta carta tiene el objetivo de establecer programasconjuntos para desarrollar diplomados, cursos, seminarios,intercambio de materiales y coediciones, investigaciones conjuntasy publicación de artículos en temas de interés común. Los cursosque se tienen pensados para desarrollarse en este año son sobrederecho agrario, en derecho administrativo, el juicio oral; por otrolado un tema nuevo que despierta cada vez más interés: LaMediación: como recurso alternativo para la solución de conflictos.

El día 23 de junio de 2004, inició el curso: Actualización enDerecho Constitucional, éste es de organización y operación internadel INESLE, en este curso se prevén los siguientes temas yCatedráticos.

Módulo I – Federalismo (Dr. Reynaldo RoblesMartínez)

Módulo II – División de Poderes (Luz María CastilloGonzález)

Módulo III – Reformas Constitucionales Recientes (Lic.Juan Venancio Domínguez)

Módulo IV – Controversia Constitucional (Lic. CésarFajardo de la Mora)

Módulo V – Representación Política y ParticipaciónCiudadana (Mtro. Saúl Ramírez Antonio)

Módulo VI – Mayoría y Minorías Étnicas (Mtra. AnaLaura Correa Benítez)

Módulo VII – Poder Judicial (Mtro. Arturo Armeaga)Módulo VIII – Derechos Humanos y Garantías

Individuales

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Lic. Víctor Daniel Jardón Serrano)Módulo IX – El Municipio (Mtro. Tonatiuh Galindo

Enciso)Módulo X – Sistemas Electorales (Lic. Juan Carlos

Villarreal Martínez)Módulo XI – Comisiones Parlamentarias y el Control

Evaluatorio de las Políticas Públicas: casosde la Cámara de Diputados del Congresode la Unión y el Congreso del Estado deMéxico (Dra. Cecilia Mora Donato).

En el INESLE, se tiene claro que sólo a través del trabajo y dela vocación de servicio se puede tener la garantía de que las cosassalgan bien, por esto nos seguimos esforzando para poder brindarcada día la excelencia en nuestros cursos y actividades académicas.

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reseñareseña

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ohabitar significa: convivir, coexistir, habitarconjuntamente con otro y en términos del vocabulariojurídico-político, se refiere a la situación específica que

experimenta el Presidente de la República en su relación con unamayoría parlamentaria de oposición, de orientación ideológicadistinta y que deben convivir en busca de fórmulas políticas, queconduzcan a la solución de los hechos o eventos políticos quetienen que afrontar los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Es hacerpolítica en buen sentido, lograr que los intereses de los partidospolíticos coincidan con los intereses superiores de la nación paraque éstos se desarrollen y que el ejercicio parlamentario tambiéncoincida con el interés de la nación en sus prácticas legislativas.

Este libro reúne el trabajo de un grupo de investigadorescomo Jaime Muñoz Domínguez, quien coordina estos textos y

C

Donají Romero Martínez*

* Investigadora de la Coordinación de Investigación del INESLE.

LA COHABITACIÓN POLÍTICA EN MÉXICO

Reseña sobre un grupo de investigadores que aborda la experiencia francesa en elámbito de las cohabitaciones políticas, su desarrollo a través de la historia y la

repercusión que representa para nuestro país el mejorar el sistema representativo, conuna Cámara de Diputados más participativa, autónoma y propositiva. Se

establecen sugerencias para considerarse en la agenda legislativa, sus implicacionesconstitucionales; se plantea el federalismo como un elemento de las formas de

gobierno; la función política del presupuesto y el veto presidencial como una soluciónpara el equilibrio de poderes.

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que en su trabajo relata la experienciafrancesa en el ámbito de las cohabitacionespolíticas, desde el siglo XIX con LouisNapoleón hasta los tiempos actuales delpresidente Jaques Chirac; presenta eldesarrollo de dichas cohabitaciones a travésde la historia de Francia y nos da un esquemageneral de la importancia que representa paranuestro país la cohabitación política, ya queésta ayudará a mejorar el sistemarepresentativo y logrará que se cuente conuna Cámara de Diputados más participativa,autónoma y propositiva.

Así, en la cohabitación política seconstituye la necesidad de llegar a acuerdospor encima de los intereses particulares enbeneficio de la comunidad; es conciliar loinconciliable y estar de acuerdo en qué hacercuando no se llegue a un consenso para evitarlas posturas de cerrada intransigencia.

Muñoz Domínguez afirma que a partir dela integración de un congreso equilibrado,plural y autónomo, ninguna fuerza por sí solapodrá decidir cuestiones importantes, sino que para ello tendránque realizarse alianzas y entablar diferentes negociaciones; así, elpaís se encaminará a la realización de dos de sus principales anhelosdemocráticos: el equilibrio de poderes y la instalación de un sistemade partidos cada vez más representativo y diversificado.

Ante el incremento de la actividad democrática nacional y elreacomodo de las fuerzas políticas que se vive en la actualidad,esa débil actividad legislativa, se verá sustancialmente fortalecida,para lo cual convendría adoptar una serie de medidas que tiendana orientar la estrategia de modernización del Estado Mexicano en

En la cohabitaciónpolítica se

constituye lanecesidad de llegar

a acuerdos porencima de los

interesesparticulares enbeneficio de lacomunidad; es

conciliar loinconciliable y estarde acuerdo en quéhacer cuando no se

llegue a unconsenso para

evitar las posturasde cerrada

intransigencia

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un contexto de participación amplia de la sociedad ycorresponsabilidad política de los actores.

De acuerdo con la trayectoria histórica de nuestra propia vidapolítica nacional y teniendo también en perspectiva las tendenciasmundiales en cuanto a relación de poderes, así como lasexperiencias de cohabitación registradas en las diversas entidadesde nuestra República, Muñoz Domínguez sugiere considerar lossiguientes aspectos en la agenda legislativa:

1. Difundir más amplia y directamente las actividades delPoder Legislativo.

2. Crear una reglamentación de las comparecencias yfacultades de investigación de las comisiones parla-mentarias.

3. Establecer el servicio civil legislativo de carrera.4. Fortalecer las comisiones internas del Congreso.5. Crear una figura, dependiente del Poder Ejecutivo Federal,

dedicada exclusivamente a la relación de éste, con el PoderLegislativo.

6. Reelección de legisladores por el principio de mayoríarelativa.

Por otra parte, Luis Alberto Beauregard Rivas, aborda lasimplicaciones constitucionales de la cohabitación, relatando elsignificado de los elementos constitutivos de las formas de gobiernocomo la República.

Describe a los elementos de la democracia:1. En el pueblo radica la soberanía.2. Define a los órganos primarios de gobierno: el Ejecutivo

y el Legislativo.3. Control de la actuación de los gobernantes por sus

gobernados.4. Se establece la superioridad de la Constitución.

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5. Existe la separación o división de poderes.Describe a otro elemento de las formas de gobierno: el

federalismo, que desde su inicio con las ideas de Miguel RamosArizpe y la actuación de las diputaciones provinciales de 1812hasta el «nuevo federalismo» del Dr. Ernesto Zedillo, consiste enredistribuir la autoridad, responsabilidad y recursos del GobiernoFederal hacia los ámbitos estatal y municipal. Propuesta de la cualuno de los más importantes efectos fue el del Fondo de DesarrolloSocial financiado con los recursos provenientes del ramo 26 delPresupuesto de Egresos de la Federación, logrando así un procesode descentralización hacia los estados y municipios de recursos yfacultades para ejecutar programas de desarrollo social y decombate a la pobreza.

Bernardino Arana Aguilar reflexiona acerca del instrumento queregistra y ordena la captación y la asignación de recursos de unacomunidad y que constituye un medio de control, seguimiento yevaluación de los llamados presupuestos. Plantea también lafunción política del presupuesto, la cual se muestra como un papelreceptor y revelador de preferencias entre los diferentes agentes yniveles de la administración pública por obtener más recursos, seformula de acuerdo con las necesidades y demandas socialesestablecidas. Y con respecto a su autorización, tiene lugar una vezque el presupuesto ha sido sometido a discusión en los órganoslegislativos; ahí los diferentes grupos parlamentarios dejan sentirsus opiniones y decisionespara que continúen sus propios programas, objetivos y metas.

Por último el texto de Ricardo Ricardez Zamacona (El VetoPresidencial), lo plantea como una institución que caracteriza alsistema de gobierno, establecido por la Constitución mexicana,cuyo ejercicio es una experiencia democrática que no es deseablefrecuentemente, ya que indica desacuerdos entre los podereslegislativo y federal, pero que representa unasolución para el equilibrio de poderes.

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BIBLIOGRAFÍA

Muñoz Domínguez, Jaime (Coordinador) , Luis AlbertoBeauregard Rivas, Bernardino Arana Aguilar, Felipe RemolinaRoqueñi y Roberto Ricardez Zamacona, La Cohabitación Política enMéxico, Editorial Siglo XXI Editores, 2002.

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oda condición humana se sustenta en la necesidad de laexistencia, en la capacidad de formar imágenes querepresenten el mundo que rodea al hombre. Dichas

acciones, la de vivir y construir el mundo, conduce a los sereshumanos a concebir las diferentes formas de pensamiento, queinducen a la construcción de un macrocosmos, cuyo sustento reales la relación entre el hacer y el pensar.

En el libro La condición humana, Hannah Arendt inicia susdisertaciones tratando de definir los términos: labor, trabajo yacción. La labor y el trabajo, afirma, tienen el punto de enlace enel accionar humano, ya que la vida y la mundanidad son las

T

María Emma Aguilar Delgado*

* Analista de la Secretaría Técnica del Instituto de Estudios Legislativos.

LA CONDICIÓN HUMANA

En la reseña de este libro se repasan términos que son el punto de enlace humanocomo trabajo y acción, que cumplen una función y adquieren un valor en la

estructura social, así como la relación del hombre en el funcionamiento de sus tresesferas: espiritual, psíquica y emocional. El animal laborans y el homo faber, como

resultado del trabajo físico e intelectual, sin los cuales no existe la vida activa.Gracias a esto, enfatiza la autora, los seres humanos conciben nuevas posibilidades

de vida y existencia. Concluye estableciendo las diversas posibilidades de vida yexistencia concebidas a través de los descubrimientos de grandes científicos como

Galileo Galilei, Arquímedes, Descartes, Copérnico; destaca la concepción filosóficade Sócrates, Aristóteles y Platón, San Agustín, Marx, Max Weber, Rousseau,Russell, Engels, así como los movimientos sociales filosóficos e ideológicos base del

pensamiento moderno.

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condiciones humanas de aquellos. Apoya suscomentarios con una raíz griega que no sólo tieneque ver con la vida, sino con la relación delhombre y el funcionamiento de sus tres esferas:espiritual, psíquica y emocional. Para HannahArendt, y siguiendo a Aristóteles, quienconstruye como el pensamiento helénico eltérmino polis, la vida no sólo es hermosoartificio, sino la capacidad de eternidad einmortalidad que las ideas construyen.

Por ello, la oikia y la polis son el sustento dela nación-estado, a diferencia de la mundanidad,lo pedestre, donde la acción, el discurso y elpensamiento conforman las superestructurassociales. Haciendo un repaso desde Maquiavelo(donde la voluntad colectiva es la generadoradel cambio del principado a la República),Rousseau (para quien la esfera pública es laenemiga de la intimidad humana, pues éstapermite no sólo la propiedad privada, sinotambién la ingesta del mundo de las ideas) hastaCarlos Marx (quien basó el desarrollo de lasociedad en el trabajo agrícola), la autorafundamenta la tesis de la creación de la Edad Moderna en lacomunión de dos esferas: la pública y la privada, quienes regirántoda actividad humana. Por ello las palabras labor y trabajo cumplenuna función y adquieren un valor en la estructura social. No sóloel animal laborans y el homo faber son el resultado del trabajo físicoe intelectual, sino que, a diferencia del mundo antiguo, donde eldesprecio por el trabajo conducía casi a la ociosidad, en la EdadModerna, sin el trabajo y la labor no existe la vita activa, pues labory fertilidad son sinónimos, no sólo de condicionamientos humanos,

La autoraafirma que losseres humanos

para serhombres tienenque desarrollarla habilidad del

discurso y elaccionar de éste,

ya que lacapacidad deactuar no sólodepende de loque se pueda

laborar otrabajar, sino dela seguridad conla que un actoindividual sehace colectivo

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sino de la incapacidad de los hombres por no identificarse, puesantes de labor, son producto de la inteligencia.

De ahí que, según la autora, la sociedad de consumidores sebasa en la capacidad anteriormente señalada, pues se vive en lamedida de la capacidad de compra y se existe, si se es capaz deproducir lo necesario para interactuar con el mundo. El homo faberes según el producto de sus manos; según la capacidad deintercambio de productos. Es decir, todo lo anterior construye loque la autora llama las esferas públicas. Sin embargo, uno de losinconvenientes del libro es que para la autora el arte queda reducidosólo a lo mundano y la metamorfosis; en otras palabras, el artistaes prisionero de sí mismo. Pero también el arte permanece y con élsu creador, que imprime en ambos el carácter de inmortalidad yperdurabilidad.

Como Foucault, la autora afirma que los seres humanos paraser hombres tienen que desarrollar la habilidad del discurso y elaccionar de éste, ya que la capacidad de actuar no sólo depende delo que se pueda laborar o trabajar, sino de la seguridad con la queun acto individual se hace colectivo. De ahí que el acto de laredención permita a los hombres tener la facultad y el poder de lapromesa, pues concebido el mundo sólo en la palabra y no en laacción llevaría a lo inane y vacuo.

Concluye Hannah Arendt que gracias a lo anterior, los sereshumanos han sido capaces de concebir nuevas posibilidades devida y existencia. Por ello, los giros en las teorías del arte, la cienciay la filosofía se debieron a los descubrimientos de grandescientíficos como: Galileo Galilei, Arquímedes, Descartes,Copérnico, entre otros. La concepción filosófica de la vida en elpensamiento griego (Sócrates, Aristóteles y Platón) que estructurala base del pensamiento moderno, para continuar con grandespensadores como San Agustín, Marx, Max Weber, Rousseau,Russell, Engels. Así como los diferentes movimientos

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sociales, filosóficos e ideológicos que históricamente han sido labase del pensamiento moderno.

BIBLIOGRAFÍA

Arendt, Hannah, La condición humana, Barcelona, Paidós IbéricaS.A., colecc. Estado y sociedad, 1993, 366 pp.

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nuestratradiciónnuestratradición

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l final del régimen de los Habsburgo, España seencontraba en la bancarrota económica y política y conautoridad Real virtualmente desconocida en las

provincias, que a la llegada de la Casa Borbónica, se dedicó a tratarde remediar esta situación bajo la dirección de Felipe V (1700-1746), con el auxilio de sus consejeros económicos franceses comoOrry y Amelot y la dirección de Ministros como Patiño, Campilloy Ensenada, quienes tomaron medidas como Reducción de BarrerasAduaneras Internas entre los reinos constituyentes, estableciendofábricas modelo y la protección de derechos y subsidios a la nacienteindustria, así como reformas en las finanzas públicas.1

La Monarquía Borbónica era de tradición centralista y

A

Ignacio Torrescano Garduño*

* Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Iberoamericana y Licenciadoen Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de México.1 Jokh Lynch, Administración Colonial Española, Editorial Eudeba, Argentina, 1967, p.11.

INTRODUCCIÓN

REFORMAS BORBÓNICAS

El desglose de las reformas borbónicas a partir de la bancarrota política yeconómica del imperio español en este texto, ubican las medidas tardías y

precipitadas efectuadas entre los reinos constituyentes y las reformas en las finanzas yen lo político, como un modelo imitado en gran parte del institucionalismo francés.

El sistema de intendencias no funcionó ni dio los frutos necesarios para sucontinuidad, debido a su multifuncionalismo y la invasión de esferas de competencia,

con la consecuente confusión jurídica y el decaimiento de la autoridad.

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autoritaria, por lo que eliminó los privilegios sociales eclesiásticosy municipales ajenos a la corona, intensificando así el absolutismopor falta de un freno constitucional, el sistema de intendenciasimplementado en España, así como las reformas políticas yeconómicas que trajo consigo un modelo imitado delinstitucionalismo francés pero imprimiéndole su propiacaracterística española.

La administración de los reinos de ultramar por la extensiónque comprendían resultaba una empresa titánica, si pensamos enla distancia a la que se encontraba el gobierno centralista yabsolutista de la corona, que sin embargo se preocupaba por lasituación de sus súbditos sin importar su naturaleza.

José Bernardo de Gálvez Gallardo por encargo de Carlos III seentregó a la tarea de llevar a cabo dichas reformas en la NuevaEspaña.

INTENDENCIA FRANCESA

Los primeros intendentes fueron funcionarios nombrados amediados del siglo XVI para atender los aspectos económicos delmantenimiento de los ejércitos. Medio siglo después, a partir de1601, aparecieron los intendentes de justicia, encargados de vigilarel cumplimiento de las órdenes Reales, especialmente las dirigidasa lograr la pacificación, tras las guerras civiles que Francia acabade padecer.

En 1616, El Consejo Real francés del que formaba parte elfuturo cardenal Richelieu, empezó a enviar a las provincias unnuevo tipo de Intendentes dotados de plenos poderes para resolvercuestiones administrativas y judiciales locales.

Esto venía a significar al mismo tiempo la formación de uncuerpo de burócratas de alto nivel, cuya capacidad técnica poco onada tenía que ver con un posible nacimiento dentro del estamentoNobiliario. Tradicionalmente numerosos Intendentes de Justicia,

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Finanzas y Policía, eficientes Agentes del gobierno adquirieron granrelieve al manejo de lo relativo de la Hacienda Real.2

Los intendentes llegaron así a ser más de treinta, con lasfunciones propias de los delegados del Rey en materias dedicadasal cobro de impuestos y al tributo, facultades otorgadas en 1642por el Cardenal Mazarino.

En 1648 la Monarquía Francesa ante la presión del parlamentode París tuvo que suprimir intendentes, salvo aquellosadministradores de los ejércitos. Bajo Luis XIV se da un pasodecisivo en la consolidación del poder absoluto en Francia y losintendentes asumen cada vez importantes funciones en laadministración de los Estados como supervisores de todos losorganismos de justicia y administración dependiendo directamentesolo del Rey, encarnando la imagen del buen Gobierno.

Según Emanuelli, hacia 1685 la intendencia fue en Francia uninstrumento de formación, luego, a fin del siglo, como antes conRichelieu y Mazarino, un organismo político y represivo; para sercon Colvert, un órgano eminentemente financiero y fiscal, por loque afirma Emanuelli, la intendencia fue concebida, contra lospoderes.3

IMPLANTACIÓN DE LAS INTENDENCIAS ENESPAÑA

A la llegada de Felipe V a España para hacerse cargo de laherencia del último Austria, tanto su abuelo Luis XIV como losconsejeros que había puesto a su lado se hallaban convencidos dela inoperancia de la administración española,

2 Navarro García, Luis, Las Reformas Borbónicas en América, El Plan de intendencias y su Aplicación,Editorial Rosso, Universidad de Sevilla, España, 1959, p.15 y ss.3 Navarro García, Luis, op. cit., p.45.

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por lo que se deduce el punto de partida de una profunda reformaen las instituciones de gobierno con vistas a dotarlas de eficienciay sujetas al poder Real.

El 19 de noviembre de 1711, se crea la primera superintendenciadel Ejército y Provincia, encomendada a D. José Patiño, para sernombrado el 28 de enero de 1717 Intendente General del Ejércitoy Marina, como tal efecto se trasladó la casa de Contratación deSevilla al puerto de Cádiz, convirtiéndose en el puerto cabecerade la navegación entre España y sus Indias.

Es precisamente en 1711, que se hacen los nombramientos deotros intendentes con atribuciones en materia de Justicia, Policía,Finanzas y tropas bajo la dirección de los inicialmente mencionadosOrry, Amelot Bergeyck que juegan un papel importante en esteprimer ensayo de las intendencias españolas.

El segundo paso decisivo se dio con la promulgación de laOrdenanza del 4 de julio de 1718, para el establecimiento einstrucción de intendentes y para el tesoro general y pagadores ycontadores de los ejércitos y provincias; un reglamento general sinparalelo en las intendencias francesas dotando a este sistema deuna normatividad general y uniforme, siendo aquí el nacimientodel medio de control de las provincias y el funcionamiento de laReal Hacienda, así como supervisión de la administración dejusticia.

En agosto de 1718, se hace un nuevo nombramiento deintendentes que corresponden a los Reinos de Castilla y León,incluyendo el de Santa Cruz de Tenerife, Aragón, Palma deMallorca y Caller.

El intendente configurado por las Ordenanzas de 1718, es unfuncionario al que el rey otorgó atribuciones en cuatro ámbitosque eran: Justicia, Policía, Hacienda y Guerra; y es ésta última, lacausa que ocupa la mitad de las Ordenanzas.

El Consejo de Castilla, que representaba la opinión de muchostribunales inferiores manifestó el 22 de noviembre de 1720 al rey

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sobre la inutilidad a la causa pública y el nocivo perjuicio a la RealHacienda por parte de las intendencias. Es en la Ordenanza de 13de octubre de 1749, el restablecimiento e instrucción deIntendencias de Provincias y ejércitos que se convierte en una delas piezas clave y fundamentales de la política del nuevo soberanoFernando VI; y con esto se alza el apogeo durante el reinado deCarlos III (1759-1788) quien se convirtió en ejemplo deldespotismo Ilustrado, que se expresaba en el lema «Todo para elpueblo, Nada por el pueblo».

Con él se da una campaña de promoción al resurgimientoeconómico y científico para combatir la pobreza y la ignorancia,se favorece la reforma económica referente a impuestos equitativos,industrializados, expansión del comercio con las colonias y elextranjero, mejoramiento de las comunicaciones; Se multiplicaronnumerosas juntas, comisiones, institutos y sociedades para estudiarlos problemas de desarrollo económico racional, fundó bibliotecas,patrocinó escuelas e institutos de enseñanza de la agricultura, delas ciencias naturales y las artes manuales; organizó talleres(otorgando becas) y granjas experimentales, influenciados por elilustracionismo francés.4

Por lo que se vivió aunque no bien logrado un segundo momentode la plenitud imperial, a pesar de la amenaza siempre constante ypresente de la Inglaterra victoriosa de la Guerra de los Siete Años,problema que le tocó sortear a su sucesor Carlos IV y a su ministroGodoy, siendo en estos reinados etapas de ensayo y experimentacióndel sistema de intendencias, que se aplicarían posteriormente enlas Indias.

En 1750, había en España 17 Intendencias Provinciales,escalafonadas según la importancia de cada una de ellas. En

4 Jokh Lynch, op. cit., p.12 y ss.

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primer lugar estaban las de Madrid, Burgos, León, Asturias,Granada, Córdova, Toledo y Valladolid; en segundo lugar estabanlas de la Mancha, Murcia, Segovia, Jaen, Cuenca y Salamanca; yen tercer lugar: Palencia, Toro, Ávila, Soria y Guadalajara. Al frentede cada Provincia estaban los intendentes que dependiandirectamente del Secretario o Ministro de Hacienda y a sus órdenesse encontraban todos los funcionarios de las cajas reales y losadministradores o arrendadores de rentas.

En todo momento los de Hacienda y Guerra, parecen habersido los aspectos más destacados y apreciados en la gestión de unintendente. Sin duda así era desde el punto de vista del gobierno,pero las otras dos causas, las de Policía y Justicia que correspondíanal intendente de provincia completaban y perfeccionaban, realzandosu figura ante la sociedad. Como juez y gobernador, o corregidorcuando lo era el intendente, que no necesitaba ser letrado ygeneralmente procedía de la carrera militar, contaba con lacolaboración de uno o dos Alcaldes Mayores, éstos sí expertos enderecho y cuyas sentencias podían ser recurridas ante la Audienciadel Distrito.

La causa de policía, en cambio, convertía al intendente en unpromotor directo de la economía del territorio que había deadministrar, convirtiéndolo en el representante directo delGobierno real, y agente principal de la reconstrucción y desarrolloeconómico del Reino, tan necesarios en un país que pretendíarecuperar su grandeza pasada.

INTRODUCCIÓN DE LAS INTENDENCIAS ENAMERICA

Por lo que ahora sabemos, el primer intento de implantacióntuvo lugar en 1766, bajo la Real Orden del 20 de julio de ese año.Pero si recordamos, fue hasta 1749 la promulgación de laOrdenanza de Intendentes en España, lo que nos lleva a concluir,

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como había mencionado al final del párrafoanterior que la intención era aplicarla al parejo queen España.

Retomando la Real Orden de 1746, dirigida alos virreyes de México y Lima en la que se informasobre la posibilidad de establecer las intendenciasen América, a lo que la respuesta de los virreyesfue negativa, el Virrey de México, primer Condede Revillagigedo expuso: «Considero que elestablecimiento de intendentes, sería muy nocivoaquí, tanto y más que es provechoso en esosReinos». Es en esta frase que se encierra elpensamiento de los Gobernadores del Siglo XVIIIde que «las leyes siendo buenas, no son aplicablesigualmente a los pueblos».

Pero a pesar de todo en 1756 ya existía laIntendencia de Marina en la Habana, que actuabacomo «Real Fábrica» de barcos y navíos,construyendo los mejores de la corona, y se puededecir que las dos primeras intendencias de tierraque hubo en América fueron la de Cuba y Lusitana,que fueron Intendencias de Hacienda y de Guerra.

Por el peligro que representaba el expansionismo inglés,España se vio obligada a tomar medidas concretas para salvaguardarla integridad de sus posesiones. Fueron tres medidas las quellevaron a dar solución a los problemas suscitados en los dominiosde ultramar: la creación del Virreinato del Río de la Plata, en1776, la sanción del reglamento y aranceles reales para el comerciolibre de España e Indias en 1778, y la implantación del Sistema deIntendencias (1764-1787).

Es así que las intendencias peninsulares fueron excelentesescuelas de buenos administradores públicos, que después

LamonarquíaBorbónica

era detradición

centralista yautoritaria,por lo queeliminó losprivilegiossociales

eclesiásticos ymunicipalesajenos a la

corona,intensificando

así elabsolutismo

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accedieron a los más altos puestos de gobierno, acreditando laIntendencia.

Para este tiempo, era generalizada la opinión de que la reformaadministrativa estaba arrojando resultados, por lo que el paso aseguir era la aplicación de este sistema en los reinos de ultramar.En el caso de América las reformas iban encaminadas a buscar elfin del contrabando y tratar el mejoramiento de las relacionescomerciales, aunque creo que debió darse al mismo tiempo y alparejo que en España, ya que la reconstrucción de ésta se basa enla riqueza de sus colonias.

Con esto el régimen constituyó la aplicación de un sistema delibre comercio dentro del Imperio Español y rompió las barrerasque mantenían comercialmente aisladas a unas regiones con otras,así como el Régimen de Puerto Único en la Metrópoli. ElReglamento y Aranceles Reales para el Comercio Libre de Españae Indias estableció una estructura legal destinada a asegurar lalibertad en el tráfico nacional de un impacto constituido por unametrópoli y sus dependencias en América.

El 7 de noviembre de 1717, la Corona permitió a sus súbditosque utilizaran en sus viajes comerciales a América barcos neutrales,que podían partir de puertos neutrales con la condición de que elviaje de regreso concluyese en los puertos hispanos.5

Los casos de Intendencias de Cuba y Lusitana, que mencionéanteriormente son prueba del proceso de implantación de lasintendencias en Indias y de que algunos dirigentes del ImperioEspañol estaban dispuestos a recurrir a nuevas formas, pero lasintendencias indianas tendrían una semejanza mayor a laspeninsulares con reforzamiento de sus atribuciones y este tipo deIntendencias sería propuesto por primera vez en el «Plan deIntendencias que conviene establecer en las provincias de este

5 Sanmartino de Promi, María Laura, Intendencias y Provincias en la Historia, Editorial A,Buenos Aires, Argentina, 1990, p. 29 y ss.

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Reino de la Nueva España», firmado el 15 de enero de 1768 porCroix y Gálvez, respectivamente virrey y visitador general del país.

Gálvez, había obtenido su experiencia en las Indias al llegar aellas en 1765, exactamente a México como visitador inspector delos Tribunales de la Real Hacienda y Justicia y como IntendenteGeneral del Ejército, en donde su misión principal era la delreforzamiento militar de la Habana y de la Nueva España,verdadero soporte militar y económico de la isla, en la que se temíaun ataque por parte de los ingleses, a la vez que se tenia el amargorecuerdo de la derrota experimentada en la Habana.

En la visita de Gálvez tuvo varios tropiezos con el entoncesVirrey el General D. Juan Villalba, a lo que con la llegada de D.Carlos Francisco de Croix, con quien Gálvez simpatizóinmediatamente y desde ese momento México tuvo realmente doscabezas en armonía, lo que significó una de las épocas másdinámicas de la vida de la Nueva España y como era lógico deducirla proyección de una serie de reformas encaminadas alestablecimiento de intendencias en la Nueva España.6

ESTABLECIMIENTO DE LAS INTENDENCIAS EN LANUEVA ESPAÑA

Con el proyecto de Gálvez, se realizó una distribución territorialque fue el origen de las llamadas provincias interiores de la NuevaEspaña, creadas en 1776 y que comprendían, Coahuila, Texas,Nuevo México, Nueva Vizcaya, Sinaloa, Sonora y las dosCalifornias.7

En 1769, después del dictamen de José de Gálvez, el Reyautorizó por Real Orden a crear intendencias en la Nueva

6 Navarro García, Luis, op.cit., p. 42 y ss.7 Jokh Lynch, op. cit., p. 135 y ss.

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España, dividiendo el territorio en 11 intendencias y designandoel Monarca al frente de cada una de ellas a un intendente. A su vezse nombraron subdelegados al modo francés para que remplazarana corregidores y alcaldes mayores en el gobierno local y en lavigilancia de los indígenas.

El sistema realizó pocos progresos; le faltaba una Ordenanzabien equilibrada que le diera inequívoco poder legal.

Procurando poner fin a esa falencia, Gálvez al ser nombradoMinistro de Indias en 1775, consiguió formar una junta para elaborarel instrumento legal que habría de regir a las Intendencias en laNueva España. Pero a pesar de que en 1778, se concluyó laredacción de dicho instrumento, fue hasta 1789 que se dictó laReal Ordenanza por la que se implantarían definitivamente lasIntendencias en la Nueva España. Así pues, con las Reales Órdenesde 1765 y 1767 se terminaba la oposición por parte de la burocraciaaristocrática, que no admitía que se le limitara en sus privilegios.

Mientras tanto, el sistema de visitas con la designación en 1776de Antonio Areche como visitador de Perú, Chile y El Plata, porla fuerte oposición a la que se enfrentó quedó reducida al Perú,posteriormente fue remplazado por Jorge Escobedo, el que asumióla responsabilidad de llevar el sistema de intendencias a esa zona yes por la Real Cédula del 8 de diciembre de 1776, que se crea laIntendencia de Ejército y Real Hacienda para las provincias, queal año siguiente se integraron a la capitanía general de Venezuela.

Aunque los antecedentes de la Intendencia del Río de la Platase remontan a 1777, con la designación de Manuel IgnacioFernández como intendente de Ejército y Hacienda, sería en 1778cuando se le otorga el rango de la intendencia en Superintendenciade Real Hacienda, quitándosele esta función al virrey Vértiz, asícomo se le ordena a éste reconocerlo comoIntendente General y sus facultades.

En la misma década se implantó este régimen de intendenciasen la provincia de Lusitana en 1780, Puerto Rico, Chiuloe y susIslas adyacentes (1784), San Salvador (1785), Chile, Chiapa,

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Nicaragua y Comayagua y Nueva España (1786), Filipinas (1787),pero en todas ellas el Ordenamiento Legal vigente fue análogo.8

LA REFORMA ADMINISTRATIVA DEL VIRREINATO

La administración del Virreinato presentaba un cuadrodesolador, ya que el virrey acumulaba un exceso de facultadescomo lo eran: Jefe Militar Político, Económico y de la HaciendaReal y aun ya con las dos Reales Audiencias, la de México yGuadalajara para resolver los asuntos judiciales no eran suficientespara auxiliar al Virrey, sino que muchas veces entraban en conflictocon éste.

Al igual que le es negada la ayuda que pudiera recibir de losalcaldes mayores que éste los describe «Como la verdadera y ruinosaplaga de más de 150 hombres, entre Alcaldes Mayores y Corregidores queaniquilan la mejor Heredad de la Corona y sacan cada año en perjuicio deella y de sus Vasallos de 500 a 600 mil pesos, regulándolos moderadamentea 401,…Haciendo que las provincias les valgan mas de lo que contribuyenal Soberano Seño de ellas».

Por lo demás, los males de niveles inferiores de la administraciónno se terminaban en los alcaldes mayores, sino que los tenientazgosdesempeñados por hombres de baja extracción, de ningunaobligación y de una codicia sin límites, que se enriquecían porrepartimientos forzados, negociaciones usurarias y las más violentasinjusticias. Pero igualmente se reconoce que existen hombres quepor proceder de buenas familias y poseer buena educación, seresisten a renunciar a las reglas de la integridad del honor.

8 Sanmarino de Promi, Maria Laura,op. cit., p. 246.

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LA REAL ORDENANZA DE INTENDENTES

El 28 de enero de 1782, Carlos III promulga la real ordenanzapara el establecimiento e instrucción de intendentes de ejército yprovincia del Virreinato de Buenos Aires, ya que es aplicada convariantes en el Virreinato del Perú. Este documento se puedeconsiderar como una Constitución Política, porque a través de ellase enuncian los principios propios de una constitución, se organizanlas magistraturas, se distribuyen las competencias y se reconoce laparticipación de los ciudadanos, como cuerpo jurídico propio delderecho.

En sí se reúnen los principios del Derecho Público en su géneroy principios de Derecho Constitucional, Administrativo, Financiero,Fiscal, Municipal y Procesal en su especie.9

Este ordenamiento es revolucionario, ya que trata de laautonomía regional y configura las provincias y comunidadesterritoriales autónomas y los principios de una organización político-administrativo, que consagra los de igualdad ante la ley, tanto paraespañoles como para naturales y otras castas, como declara en ellamisma Carlos III invocando a Dios como origendel poder: «Movido del paternal amor que merecen todos mis vasallos, aúnlos más distantes y del vivo deseo con que desde mi exaltación al trono, heprocurado uniformar el gobierno de los grandes Imperios que dios me haconfiado».

Establece, además, una estructura de poder configurada porsuperintendente, intendente, subdelegados, teniente letrado, JuntaSuperior de Real Hacienda, Junta Municipal, Tribunal de Cuentas,Contaduría General, Tesorería Principal de Provincia, entre otros.

Dentro de este nuevo esquema será el intendente el funcionarioencargado del Gobierno local, fijándosele las cuatro causas en laque debe atender: Justicia, Policía, Hacienda y de Guerra, es enéste último donde se impone a todos los funcionarios su9 Sanmarino, María Laura, op.cit., p. 41 y ss.

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cumplimiento que le confiere la fuerza de la ley, en ella se disponeexpresamente la abrogación de las dos Ordenanzas vigentes enese entonces de Buenos Aires y de la Nueva España, perodesgraciadamente este cuerpo legislativo no entró en vigor porfalta de concordancia entre sus disposiciones y textos de losReglamentos Militares.10

DIVISION DEL VIRREINATO EN INTENDENCIAS

La preocupación del Rey de que hubiera autoridades intermediaspara atender al último de sus súbditos e informar al Virrey, salvolas desgastadas Alcaldías Mayores y con todos los males queaquejaban a la administración virreinal, conduce a uniformar elPlan de División de Intendencias y la creación de 10 intendenciasde segunda y tercera clase, que se tenían que establecer en Puebla,Oaxaca, Mérida o Campeche, Valladolid de Michoacán,Guanajuato, San Luis Potosí, Guadalajara, Durango, Sonora y lasCalifornias y en primera clase México, conservando el Virrey elcargo de superintendente.

La implantación del régimen intendencial, trajo aparejada unaredistribución de las competencias propias del Virrey, al crearse elcargo de intendente o gobernador intendente, como se ledenominara a partir de la modificación de 1783. Hasta estemomento como he mencionado antes, el Virrey era el presidentede la Audiencia, Capitanía General de la Real Hacienda y noespirituales del Clero Secular y Regular, además de encargarse dela apertura y conservación de caminos, construcción y reparaciónde puentes, adjudicación de baldíos y fomento de minería, es poresto que al surgimiento de la

10 Santiago Sanz, Luis, Proyecto del Régimen de las Intendencias de América y la Ordenanza general de1803, cfr., revista del Instituto del Derecho No 5, Facultad de Derecho de Ciencias Sociales,Universidad de Buenos Aires, Imprenta de la Universidad, 1952, p. 182.

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intendencia con sus facultades en lascausas de Justicia, Policía, Hacienday Guerra, provocaba conflictos decompetencia.

Los intendentes asumieron todajurisdicción administrativa, no sóloen los asuntos de interés fiscal, sinotambién en los distintos fuerosespeciales, además de vigilar losjuicios de residencia y controlar alos alcaldes en el ejercicio de sus funciones de policía, la Ordenanzaestableció un verdadero sistema de fomento y de trabajo, así comola conexión de mapas topográficos de sus respectivas provinciasen el que se hacía constar las condiciones del clima, topografía,ríos y montañas del territorio, conocer las inclinaciones, vida ycostumbres de los vecinos y moradores sujetos a su gobierno.

También evitaba la existencia de vagabundos, impulsar laagricultura y ganadería, proteger la miseria, industria y comercio,ocuparse de hospedaje y comercio de los traficantes y la limpiezay ornato de calles, plazas y edificios, la reparación de edificiospúblicos, conservación de iglesias y, por último tenían a su encargoel control de precios y mercaderías, así como el cuidar de que nose cercenaran o falsificaran las monedas de oro y plata.

En la causa de hacienda, la dirección de las Rentas Reales yDerechos que pertenezcan al erario real, también eran sujetos dela administración y recaudación correspondiente a la RealHacienda, podían además aplicar los Comicios y Condenacionesimponiendo a los contrabandistas o defraudadores las penascorrespondientes. También eran jueces privativos de lasdependencias y causa que ocurrieron en los distritos de susprovincias, sobre ventas, composiciones y repartimientos.

En la Causa de Guerra estaban encargados del transporte,armamentos, alimentación, pertrechos, etc. De la tropa, sin

La vida de la intendenciaindiana bajo Carlos III y

Carlos IV no sólo fue breve,sino accidentada; desde su

etapa inicial de 1776 hasta1788 estuvo bajo una gravecrisis y una prolongada fase

de indeterminación

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embargo, carecía del mando efectivo de ésta, ya que estaba enmanos del virrey, por lo que los intendentes estaban sujetos aljuicio de residencia.11

ORGANISMOS JURIDICOS Y TIPOS DEINTENDENCIAS

Como se desprende de lo antes mencionado la organización dela intendencia, se puede deducir que si bien señaladas las funcionesdel intendente, no había una exacta división de poderes, lo queconstituyó una compleja estructura institucional que hacíaimposible el gobierno absoluto; ya sin ninguna autoridad ejercíaplenamente el poder y si todas necesitaban la ratificación Real.

INSTITUCIONES LOCALES

Las intendencias de policía, hacienda y guerra puedenconsiderarse como de carácter política-administrativa, éstasejercidas por autoridades y organismos que gozaban de autonomíafuncional; dentro de cada una de las intendencias existían órganosde coordinación, consulta, hacienda, prestación de servicios ycontrol y eran desempeñadas por las siguientes autoridades:

Intendente General de Ejército, Intendente de Provincia,Teniente letrado, Subdelegado, Cabildo, Junta Municipal, Junta deDiezmos, Junta Superior de Real Hacienda, Junta Provincial deReal Hacienda, Contaduría General, Contaduría Principal deProvincia, Tesorería Principal de Provincia, Tribunal de

11 Río, Ignacio del, La Aplicación Regional de las Reformas Borbónicas en Nueva España. Sonora ySinaloa, 1768-1787, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto deInvestigaciones Históricas, 1995 (Serie Historia Novohispana, 55), 286 pp.

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Cuentas, Cajas Reales, Escribano de Real Hacienda. Así, de lasprincipales autoridades intendenciales emanaba la actividadlegislativa propia del ejercicio de su poder.

En materia de justicia se hizo la distinción judicial, civil, criminaly contenciosa administrativa, la primera fase fue encomendada alos tenientes letrados y alcaldes ordinarios, mientras la segundacorrespondía a los intendentes.

Intendente General de Ejercito y Hacienda, a este funcionariole correspondió el ejercicio de la superintendencia y debería deentenderse como delegada de la general de Real Hacienda en Indias,que estaba a cargo del secretario de estado y de despacho universalde ellas, este último funcionario gozaba de las mismas prerrogativasy facultades que correspondían al superintendente de haciendaespañol, residiendo ambos en la península.

Intendente, este funcionario era designado por el Rey a consultade la Cámara de Indias, permanecería en el cargo cinco años, ensus funciones eran de actuar como juez ordinario, con jurisdiccióncontenciosa, civil y criminal, asesor ordinario en todos los negociosde la intendencia y asesor del superintendente de la Real hacienda,tenía facultad para remplazar al Intendente.

ORGANISMOS JURÍDICOS Y TIPOS DEINTENDENCIAS

Como se desprende de la organización de la intendencia antesmencionada, podemos deducir que si bien señaladas las funcionesdel intendente, no había una exacta división de poderes, por loque constituyó una compleja estructura institucional que hacíaimposible el gobierno absoluto, ya que ninguna autoridad ejercíaplenamente el poder y si todas necesitaban la ratificación del Rey.INSTITUCIONES LOCALES

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Las intendencias de policía, hacienda y guerra puedenconsiderarse como de carácter política administrativas, éstasejercidas por autoridades y organismos que gozaban de autonomíafuncional, dentro de cada una de las intendencias existían órganosde coordinación, consulta, hacienda, prestación de servicios ycontrol, que eran desempeñadas por las siguientes autoridades:

Intendente General de Ejército y Hacienda de Provincia,Teniente Letrado, Subdelegado, Cabildo, Junta Municipal, Juntade Diezmos, Junta Superior de Real Hacienda, Junta Provincial deReal Hacienda, Contaduría General, Contaduría Principal deProvincia, Tesorería Principal de Provincia, Tribunal de Cuentas,Cajas Reales, Escribano de Real Hacienda. Así, de las principalesautoridades de intendenciales emanaba la actividad legislativapropia del ejercicio de su poder.

En materia de justicia se hizo la distinción entre jurisdicciónjudicial, civil, criminal y contenciosa administrativa. La primerafue encomendada a los tenientes letrados y alcaldes ordinarios,mientras la segunda correspondía a los intendentes.

Al Intendente General de Ejército y Hacienda, le correspondíael ejercicio de la superintendencia y debería de entenderse comodelegada de la General de Real Hacienda en Indias, que estaba acargo del secretario de estado y de despacho universal de ellas;este último funcionario gozaba de las mismas prerrogativas yfacultades que correspondían al superintendente de haciendaespañol, residiendo en la península.

El Intendente: Era designado por el Rey, por el tiempo que fuerasu voluntad para el cuidado inmediato de gobierno y protecciónde los pueblos; en materia de justicia era auxiliado por funcionarioscapacitados a quienes delegaba el ejercicio de ciertas funcionesjudiciales, de este modo desempeñaban

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funciones de jueces supremos en cuestiones de hacienda dentrode su jurisdicción y tenían bajo su cargo la inspección yconocimiento de las Rentas de la Corona, vigilaban los trámites delos juicios de residencia, e instruían secretamente a los jueces sobreabusos cometidos; verificaban el cumplimiento de las leyes einstrucciones por parte de los mismos jueces subalternos, contabancon facultades de amonestar a los mismos, supervisar la tarea dedelegados, presidir el cabildo y vigilancia de asuntos locales, lasupervisión de servicios locales y la vigilancia de la percepción yentrega puntual de los caudales en las cajas, entre otras.

Teniente Letrado: Designado por el Rey a consulta de la Cámarade Indias, permanecería en el cargo 5 años; sus funciones eran lasde actuar como juez ordinario, con jurisdicción contenciosa, civily criminal, asesor ordinario en todos los negocios de la intendenciay asesor del superintendente de la Real Hacienda, tenía facultadpara remplazar al intendente.

Subdelegado: desempeñaba el cargo en asentamientos deespañoles y de los pueblos de Indias, se designaban tanto en lascabeceras de los pueblos políticos de Indias, como en las cabecerasde los pueblos políticos y militares, nombrados por el intendente,sus funciones se limitaban a ejecutar las órdenes y providenciasdel intendente; en los pueblos indios debía el intendente nombrarun subdelegado español.

Cabildo: Este cuerpo colegiado se integraba por tres categoríasde funcionarios que eran los alcaldes, los regidores y aquellos queen razón de su título tenían participación en el mismo, pero recibíansu nombramiento del Rey o Gobernador. La designación de losprimeros cabildantes fue un privilegio del fundador de la ciudad yen lo sucesivo se elegían mediante votación pública en voz alta opor escrito.

La Real Ordenanza de Intendentes introdujo un cambio en elsistema electoral señalando que en los pueblos donde no hubiere

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se elegirían dos alcaldes ordinarios en el primer año, los nombradosse confirmarían por el intendente.

Será al intendente al que corresponda presidir el Ayuntamiento,en reemplazo de éste lo hacía el teniente letrado y en ausencia deambos el alcalde ordinario o el que debiera ejecutarlo.

Junta Municipal: Se establecía en cada ciudad en lugar deespañoles y estaba compuesta por el alcalde ordinario del primervoto o más antiguo que la presidía, era presidida por dos regidoresy por el procurador general o síndico quien no tendría derecho devoto.

Su creación debilitó al cabildo porque le privaba de la libredisposición de los bienes de la comunidad o propios y arbitrariosque eran manejados por la Junta Municipal sin la intervención delAyuntamiento, conservando el cabildo el derecho de aprobar lasjuntas que le remitía dicha junta.Anualmente los vocales de la junta nombraban un mayordomoencargado de la custodia de todos los caudales, previo inventariode los mismos, así como era su encargo el depósito en el arca detres llaves, y al final del año se revisaban las cuentas ante la JuntaMunicipal.

Junta de Diezmos: Integrada en los distritos en los que hubieseaudiencia por el mismo intendente, el oidor más moderno, el fiscaly dos jueces junto con un ministro de la Real Hacienda y de nohaber oidor sería sustituido por los contadores Reales de Diezmosy Cuadrantes nombrados por el Rey.

El intendente la presidía y tenía voto decisivo, su función selimitaba a proporcionar los medios para la mejor dirección,administración, recaudación y seguridad de los diezmos,intervenían en sus cuentas y reparticiones, practicaba todo lobenéfico al ramo.

Los jueces que la integraban se denominaban hacedores dediezmos y eran elegidos por el prelado y el cabildo cada dos

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años, su competencia se limitaba al contencioso de la percepcióny cobranza de los productos de diezmos, teniendo a su cargo asuntosde usurpación y ocupación de puestos de la administración, susdecisiones eran inapelables.

Junta Superior de la Real Hacienda: Presidida por el súper-intendente propuesto por los ministros de cuentas, el asesor desúper-intendencia, el Contador General de Ejército y Real Hacienday Fiscal de Real Hacienda, y en lo económico de guerra, dependíandel Monarca por vía de la Secretaría de Estado y de DespachoUniversal de Indias.

Cuando hubiese dudas de sus facultades las resolvería el Reyy se ejecutaría internamente lo que se determinara.

Junta Provincial de Real Hacienda: Sus funciones eran análogas ala anterior. Tenía su asiento en la capital de cada provincia y estabaintegrada por el intendente, asesor letrado, ministro de RealHacienda y por el promotor fiscal que sólo votaba en los casosque no fuera parte.

Sus resoluciones se comunicaban a la Junta Superior para quejuzgara lo conveniente.

Contaduría General: El rey nombraba al contador y oficialesnecesarios para llevar la cuenta y razón de los caudales públicos ydespachar expedientes, órdenes y providencias que acordase laJunta Superior de Hacienda.

Contaduría Principal de Provincia: Le correspondía el examen yfenecimiento de las cuentas de los bienes de las comunidades indias,cuentas que se remitieran al intendente, quien las aprobaba y ledaba el visto bueno. Correspondía al Contador Principal de laProvincia certificar el extracto de los mismos que debían serenviados a la Junta Superior de Hacienda y una vez revisadasenviarlas a la Contaduría de Provincia para ser archivadas.

Tesorería Principal de Provincia: Encargada de la recepción ycustodia de los caudales enviados por el mayordomo o depositario,mismos que eran remitidos bajo inventario por órdenes del

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intendente y guardados en el área de tres llaves que correspondíaa los ministros de Real Hacienda: contador y tesorero,respectivamente.

Tribunal de Cuentas: Su competencia se extendía a la revisión decuentas de diezmos y demás ramos para dar cuenta al Monarca.

Cajas Reales: Su función era la de percibir las rentas, impuestos,tarifas y monopolios de los servicios fiscales; cada Intendenciatuvo su propia caja real y se les autorizó para la creación de otrascajas de ser necesarias, siendo éstas simples centros de recepciónque pasaban sus recaudaciones a las cajas principales.

Escribano de Real Hacienda: Ayudantes de los intendentes para laactuación y despacho de los asuntos de competencia al Monarca;el intendente tenía la facultad para crear este oficio donde no lohubiera.12

FIN DE LAS INTENDENCIAS

La aprobación de la Constitución de Cádiz de 1812 marcaría elfin de las Intendencias, ya que las Cortes se mostraron partidariasde la separación de la superintendencia de los virreinatos yconfiguraban un nuevo modelo de gobierno provincial que estaríaen manos de un jefe superior que tendría el mandato político y unadiputación de la que sería miembro nato el intendente de laprovincia, bajo este supuesto fue creada la nueva intendencia deSaltillo en 1813 en la Nueva España, aunque nunca llegó a erigirsese dispuso la preparación del mandato militar de la intendencia deYucatán, como en 1814 en Guadalajara y en 1819 en Manila, conlo que se manifiesta la

12 Pietschmann, Horst, Las Reformas Borbónicas y el Sistema de Intendencias en la Nueva España, unEstudio Político Administrativo, Editorial FCE, 1996, p. 250 y ss.

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inclinación de los constitucionalistas por la división de poderes enla administración provincial.

La vida de la intendencia indiana bajo Carlos III y Carlos IV nosólo fue breve, sino accidentada, desde su etapa inicial de 1776hasta 1788 estuvo bajo una grave crisis y una prolongada fase deindeterminación; el posible remedio resultó abortado en 1803,dejando los problemas sin resolver; el estallido de la independenciamarcó el final de este proyecto reformista cuyo perfeccionamientoy consolidación hubiera requerido más décadas.

CONCLUSIONES

La necesidad precipitada y tardía en la que se llevaron a caboestas reformas para tratar de salvar la situación económica por laque pasaba el Reino de España y sus colonias, después de los errorescometidos al restringir el comercio entre las colonias y cerrando elcontacto de éstas con el resto de Europa.

No resulta ilógico pensar que de haber tenido el tiempo necesarioel sistema de intendencias hubiera funcionado y dado los frutosnecesarios para su continuidad, es decir, que se hubieran delimitadoperfectamente sus funciones, ya que éste fue uno de los puntosbásicos por el cual el sistema de intendencias en la Nueva Españano funcionó, pues el multifuncionalismo y la confirmación realnos lleva a pensar que el funcionario no tenía una seguridad personalpara llevar a cabo el buen desempeño de su trabajo por la constanteinvasión de esferas de competencia y el riesgo de ser reconvenidopor una autoridad superior, al mismo tiempo que causaba confusiónjurídica con lo que terminaba en el retraimiento de su autoridad.

Como se puede apreciar, el tema de las reformas no resultanovedoso, pero nos deja una gran lección en el sentido de quecuando son necesarios los cambios y éstos no se hacen de unaforma clara, específica y bien planeada, terminarán por ser unapérdida de tiempo en la que se invirtieron recursos necesarios y su

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aplicación tardía ya no logrará los beneficios para los cuales fuepropuesta.

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INFORMACIÓN PARA AUTORES

I. CÓMO ENTREGAR ORIGINALES

1. Los textos se presentarán en disquetes de 3½ salvados con unaextensión universal para Mac y PC (RTF), además se proporcionará laversión en papel; ambas versiones (papel y disquete) deben corresponderal mismo texto.

2. La captura del texto debe ser ciega, sin atributos tipográficos (salvocursivas y negritas) con que el autor pretendiera adornar su trabajo. Sólotendrá párrafos sin sangrado y separados por una línea blanca.

3. Las notas deberán ubicarse al final del documento: del artículo (enel caso de revista) o de cada capítulo (en el caso de libros). De preferenciaemplear el método de citación Harvard. Las notas a pie de página deberáncorresponder a las estrictamente indispensables.

4. La extensión máxima de las páginas será de 1 620 caracteres. Alfinal del texto el autor deberá indicar la cantidad de caracteres que integransu trabajo, misma que se indicará en el original en papel.

5. La versión en papel se entregará en Times de 12 o 14 puntos, adoble espacio, en la última versión de Word.

6. Los artículos son dictaminados por nuestro comité editorial, querealiza una reunión mensual en la cual se exponen los trabajos antes de sereditados.

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RECOMENDACIONES GENERALESA COLABORADORES

Procurar no emplear términos como reverendo, monseñor, mister,don y otros similares, sólo se consignarán los títulos académicos de lospersonajes de la vida pública cuando sean parte de una declaración odocumento y cuando sea en sí materia informativa.

Tender a la castellanización de las palabras extranjeras, de acuerdo consu fonética.

Tender a eliminar mayúsculas y abreviaturas.Acentuar todas las mayúsculas que deban acentuarse, de acuerdo a las

reglas ortográficas.Una fórmula eficaz de estructurar la redacción es ubicar el sujeto,

luego el verbo y por último el predicado.La pobreza en el lenguaje, provocada muchas veces por la monotonía,

el descuido, la reiteración, incomoda al lector, por lo cual se debe evitarla repetición de palabras e ideas, que en sí misma no es un error, peroque puede ocasionar una impresión negativa del texto.Evitar escribir términos anacrónicos, técnicos, infrecuentes o raros, ycuando sean imprescindibles explicar su significado.

Recordar las cualidades de estilo universalmente buscadas:Claridad. Expresarse de modo que cualquier lector entienda lo quequeremos comunicar, para ello es útil construir frases cortas, no usarparéntesis frecuentes, evitar claúsulas subordinadas, organizar las palabrassin ambigüedad ni omisión, y no incluir vocablos o ideas prescindibles.Propiedad. Las principales faltas a la propiedad residen en la violación dela sintaxis, la falta de ortografía, la confusión de un término por otro, elerróneo empleo de los sinónimos.

Precisión. Transmitir exacta y estrictamente lo que se quiere decir.Brevedad. Es el arte de sintetizar lo escrito, pero no debe resumirse

cuando el texto pierde claridad, precisión o propiedad.Sencillez. Evitar afectaciones y artificios que le quiten naturalidad, fluidez

y transparencia al texto.Armonía. Para conseguir la armonía se recomienda seguir estas pautas:

evitar cacofonías, rimas, sonsonetes, dosificar acentuaciones y pausas,combinar frases cortas con largas y no olvidar que cada tema requiere unestilo, una forma de expresarse; una estructura y organización de las ideasy las palabras.

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Variedad y riqueza del vocabulario. Esta cualidad, junto con lasdiferentes modalidades de la sintaxis, imprime a los textos amenidad,elegancia, sutileza.

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A TRAVÉS DEL INSTITUTO DE ESTUDIOS

LEGISLATIVOS

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SOBRE LOS SIGUIENTES TEMAS:

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Derecho, algunas de sus ramas: laboral, agrario, forense y justicia criminal,nuclear, fiscal, constitucional, penal, internacional y amparo

Así como una gran variedad de revistas especializadas

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