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REVOCACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y

DERECHOS ADQUIRIDOS

1. INTRODUCCION.- El presente trabajo se realiza como evaluación final del

curso “Recursos Administrativos”, el cual se enmarca dentro

del Master de Derecho de la Empresa de la Universidad de

Montevideo.

De las propuestas que realizáramos, se nos ha asignado el

tema: “REVOCACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Y

DERECHOS ADQUIRIDOS”, tema esencialmente técnico y

apasionante de Derecho Administrativo.

A efectos de dar claridad a nuestra exposición, en primer

término partiremos definiendo algunos conceptos que

estimamos imprescindibles para el subsiguiente desarrollo y

enfocaremos cual es la problemática que brinda este tema

(PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION); en segundo termino,

desarrollaremos los aspectos que entendemos tienen un rol o

incidencia trascendental en la temática (ASPECTOS QUE

INCIDEN LA POTESTAD REVOCATORIA); en tercer término,

analizaremos tanto el derecho comparado como el derecho

patrio respecto al tópico – con las posturas doctrinarias y

jurisprudenciales –, para lo cual dividiremos el análisis en las

posibles causales de revocación (REVOCACION POR RAZONES

DE MERITO Y REVOCACION POR RAZONES DE

LEGITIMIDAD); para finalmente brindar nuestra posición al

respecto (NUESTRA POSICION).

2. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION.-

El tema del presente trabajo es “Revocación de actos

administrativos y derechos adquiridos”, por lo que previo a

2

ingresar a analizar la eventual potestad o no de revocación de

actos administrativos por parte de la administración en

determinados supuestos, y fundamentalmente cuando por

dichos actos se generaron derechos adquiridos, resulta

ineludible determinar a que nos estamos refiriendo cuando

hacemos alusión a “revocación de actos administrativos” por

un lado y a “derechos adquiridos” por otro.

Primero, digamos que la revocación de un acto

administrativo es en puridad un nuevo acto administrativo por

el cual se declara la extinción de los efectos jurídicos de un

acto administrativo precedente. Dicha revocación, dispuesta

por la Administración actuando en función administrativa, es,

al decir de Cajarville1, la desaparición o cesación de los efectos

imputados a un supuesto de hecho por el primer acto.

La doctrina al conceptualizar la revocación de los actos

administrativos distingue la misma de la nulidad, distinción

que no es del todo nítida y cuyo análisis excede el presente

trabajo. No obstante ello, a simple modo de título podemos

señalar, en conceptos vertidos por Duran Martínez2, que la

revocación ataca la eficacia de acto administrativo, o sea, ataca

los efectos de un acto administrativo precedente, extinguiendo

los mismos; mientras que la nulidad ataca la propia validez del

acto, siendo una forma de extinción del propio acto

administrativo en tanto sus elementos no se ajustan a

derecho.

En nuestro derecho la revocación de un acto

administrativo puede tener lugar tanto por razones de merito,

1 Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Sobre Derecho Administrativo” Tomo II. Ed. FCU. 2003, Pag. 120-

121.

2 Duran Martínez, Augusto “Estudios de Derecho Administrativo” Parte General, Ed. FCU. Pag. 201.

3

esto es, razones de oportunidad o conveniencia; o bien por

razones de legitimidad.

Respecto al concepto de derecho adquirido, podemos ver

que se ha expresado con claridad3 que se "adquiere" un

derecho cuando se reúnen todos los presupuestos exigidos por

la norma para su imputación a favor del sujeto en calidad de

prerrogativa jurídica individualizada. El derecho subjetivo

como la “potestad de querer que tiene el hombre, reconocida y

protegida por el derecho, en cuanto refiere a un bien o un

interés”4 se adquiere mediante acto administrativo cuando es

el mismo el que efectúa el reconocimiento.

Visto los referidos conceptos, ingresemos ahora sí en la

problemática que pretendemos abordar en el presente trabajo,

esto es, cuando existe una interferencia entre la revocación de

un acto administrativo y el derecho respecto del cual es titular

una persona en virtud del acto que ahora se pretende revocar.

O sea, nos referimos a la situación que se da cuando mediante

la revocación de un acto administrativo se vulnera o

transgrede un derecho que fue adquirido conforme al acto

respecto al cual ahora se extinguen sus efectos - con la

revocación -.

El referido dilema se puede presentar tanto cuando la

revocación se da por razones de oportunidad o conveniencia -

mérito - o bien por razones de legalidad, siendo este último

caso el que ha planteado mayores discusiones doctrinarias.

3 Marienhoff, Miguel "Derecho adquirido" y "derecho ejercido": pretendidas diferencias en cuanto a

su protección jurídica. La ley online.

4 Jellinek citado Duran Martínez, Augusto en “Situaciones Jurídicas Subjetivas (con especial

referencia a la declaración de inconstitucionalidad y la acción de nulidad.

4

En el ámbito de la práctica forense he podido palpar que la

temática en cuestión y fundamentalmente la revocación de

actos administrativos ilegítimos creadores de derechos se da

con muchísima frecuencia.

Así, del análisis efectuado de nuestra jurisprudencia se

puede advertir que son numerosísimos los casos existentes en

que se revoca un acto administrativo que atribuía derechos

subjetivos y respecto de los cuales el afectado plantea la

nulidad del acto revocatorio.

Asimismo, y en lo personal, como Asesor de una

dependencia jurídica del Estado, me resulta usual ver informes

letrados en los que se sugiere revocar actos administrativos

ilegítimos que les generaba u otorgaba derechos a

determinadas personas. A simple modo de ilustración se me

viene a la mente los recursos presentados por gran parte de la

oficialidad de la Armada Nacional que se les dejó de abonar

vales de nafta como parte del sueldo - entienden mediante el

acto revocatorio implícito de liquidación de sueldo-, al

entender la Administración que el pago en vales de nafta se

hacía en violación de normas presupuestales que establecen

claramente el destino de los rubros asignados a la Armada

Nacional. También recientemente me ha consultado una

persona en el Estudio particular a la que se le revocara de

oficio una Resolución de Poder Ejecutivo por la cual se

transformara -hace ya varios años- en cargos presupuestados

los cargos contratados; señalando la Administración que dicha

transformación fue efectuada en violación de la ley.

En fin, obviamente la casuística resulta innumerable e

inabarcable, por lo que entendiendo que se encuentra

5

suficientemente planteado el centro de la problemática que

abarcaremos, ingresemos al mismo sin más tramite.

3. ASPECTOS QUE INCIDEN EN LA POTESTAD

REVOCATORIA

La doctrina nacional al analizar la potestad de la

Administración de reforma o revocación de los actos

administrativos, señala que en la misma pueden incidir dos

aspectos, a saber:

a) la estabilidad del acto administrativo revocado.

b) la interposición valida de recursos administrativos.

Como expresa Duran Martínez5, la estabilidad del acto

administrativo o la llamada cosa juzgada administrativa

encuentra su fundamento en la seguridad jurídica, principio

general de derecho de máximo valor formal. Así, la estabilidad

difiere de la firmeza y de la definitividad; no derivando de

ninguna de ellas, sino de la situación de fondo, sobre todo de

la existencia de derechos adquiridos. Tan es así que, la falta de

firmeza o de definitividad no habilita a la Administración a

revocar el acto si las circunstancias de fondo no lo permiten; y

a la inversa, la firmeza o la definitividad, no impiden a la

Administración a revocar el acto si éste no es estable. Y

recogiendo su posición, la jurisprudencia ha entendido que "el

acto administrativo no pasa en autoridad de cosa juzgada por

no haber sido recurrido, por ser firme, sino por la situación de

fondo, es decir, por haber dado nacimiento a derechos que se

adquieren en el patrimonio de terceros".

5 Duran Martínez, Augusto "Cosa Juzgada y Cosa Juzgada Administrativa", Revista Uruguaya de

Derecho Constitucional y Político, Serie Congresos y Conferencias N° 18, Mdeo. 1998, Pág. 30.

6

En suma, la estabilidad es la restricción a la revocabilidad

del acto y ella deriva de las condiciones de fondo, sobre todo de

la existencia de derechos adquiridos.

Por su parte, cuando nos referimos a la incidencia en la

potestad revocatoria de la interposición de recursos

administrativos, aludimos a la interposición valida de los

mismos de acuerdo a la Constitución de la Republica;

mientras que la revocación de Oficio por parte de la

Administración se da cuando la revocación no tiene la

iniciativa del administrado sino que es la propia iniciativa o

impulso de la administración la que determina la revocación.

Veamos como juegan estos aspectos en las diferentes

causales de revocación – merito o legalidad -, y en caso de que

la revocación sea posible, los efectos que produciría la misma.

4. REVOCACION POR RAZONES DE MERITO.-

Si la revocación es por razones de merito, a efectos de

determinar si existe potestad administrativa para el dictado de

tal acto revocatorio, debemos analizar como primera cuestión,

si la Administración contaba con discrecionalidad para el

dictado del acto a revocar, o bien si el mismo era un acto

reglado que no dejaba margen de acción a la Administración.

a) Si la Administración carecía de discrecionalidad,

obviamente que la revocación por merito no es posible, ya que

la ley no dejó margen de acción a la Administración. Como

señala Sayagués Laso6, tratándose de actos reglados, la

revocación por merito queda necesariamente excluida, porque

la Administración debe limitarse a proceder conforme a las

reglas legales. En estos casos, como la Administración no pudo

6 Sayagués Laso, Enrique “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo I, 8va Ed. FCU, 2002. Pag.

516.

7

apreciar la oportunidad o conveniencia al dictar el acto, ya que

su actuación estaba reglada por el derecho, tampoco podrá

apreciar la misma para revocarlo, ya que el derecho le exigía

una única actuación posible.

b) En cambio, cuando existe libertad para apreciar la

oportunidad o conveniencia - discrecionalidad - la revocación

al menos en principio es posible, ya que si existió

discrecionalidad en el acto primigenio, probablemente también

existirá para su revocación.

Sayagués Laso señala7 que aun cuando existió

discrecionalidad, no son pasibles de revocación los siguientes

actos administrativos: a) los definitivamente consumados, esto

es cuando los actos a revocar se cumplen de inmediato y

producen todos sus efectos; y b) los que afecten derechos

adquiridos de particulares.

Respecto a tales imposibilidades de revocación (a pesar de

haber existido discrecionalidad) señaladas por el Maestro, me

tomo el atrevimiento de expresar que las mismas en puridad

tienen su fundamento en un error en la consideración de cual

es el acto que se debe considerar.

En efecto, compartiendo con Alessi8 que la

discrecionalidad debe considerarse en el acto de revocación y

no como dijimos supra respecto al acto a revocar, entiendo que

en definitiva las dos excepciones señaladas se subsumen en la

falta de discrecionalidad del acto de revocación, ya que si bien

pudo existir discrecionalidad en el dictado del acto a revocar,

la misma se pierde a la hora de su revocación.

7 Mayagüez Laso, Enrique. Ob. Cit. Pag. 516.

8 Alessi, citado por Duran Martínez, Augusto en “Estudios de Derecho Administrativo” Parte General,

Ed. FCU. Pag. 205

8

Así, en los casos señalados por Sayagués de actos que se

hayan consumado definitivamente, como también en el caso de

los actos que generen derechos adquiridos, lo cierto es que a la

hora de dictar el acto de revocación en ninguno de ambos

casos existe discrecionalidad.

Como ejemplo de los primeros podemos pensar en el

dictado de un acto por el cual se le concede a un funcionario

una licencia que la disfruta inmediatamente. En tal caso no

podrá revocarse dicho acto, ya que el acto originario se agotó o

consumó definitivamente y por tanto la Administración se

quedó sin margen de acción al respecto.

Respecto a la segunda imposibilidad señalada,

corresponde analizar entonces la razón de porqué un acto que

fue dictado en ejercicio de una potestad discrecional, deviene

su revocación en no discrecional por la estabilidad del acto

primigenio o por haber derivado del mismo derechos

adquiridos.

Como vimos la estabilidad del acto esta íntimamente

ligada con el surgimiento de derechos adquiridos y la misma

tiene una influencia decisiva en la potestad revocatoria, ya que

torna al acto administrativo en inmutable e irrevocable.

. En efecto, en el caso de que estemos ante un acto

estable, debe primar la situación jurídica de fondo creada por

el acto, en aplicación del principio de seguridad jurídica, por

sobre la discrecionalidad de la revocación. En definitiva,

entendemos que la Administración pierde la discrecionalidad

para revocar un acto de oficio, ante una situación jurídica de

derecho adquirido creada por el acto a revocar, en base a la

propia estabilidad del acto, que como vimos no es otra cosa

9

que un derivado del principio de seguridad jurídica consagrado

en nuestra Constitución.

Entendemos que lo que venimos de decir resulta de plena

aplicación en el análisis de la revocación de oficio por parte de

la administración. Ahora bien, la situación no es la misma si la

revocación deriva de la interposición de recursos

administrativos

En el caso de la interposición de recursos administrativos

por el sujeto legitimado, entendemos que resulta admisible la

revocación, en función de que la estabilidad del acto no resulta

oponible al propio interesado, en tanto como dice Gordillo9 la

estabilidad juega siempre a favor del individuo, nunca en

contra. En tal caso, entendemos que recobra vida la

discrecionalidad de la Administración para la revocación, o sea

en tales casos la Administración tendrá la posibilidad –

discrecionalidad – de levantar las restricciones a la

irrevocabilidad del acto estable.

Ahora, derivado de lo que venimos de decir, compartimos

con Cajarville10 que la discrecionalidad recobrada por la

administración ante la interposición de los recursos

administrativos se encuentra limitada en el ámbito y en el

sentido del recurso. Al respecto, parece clarificador la

conclusión expuesta por el autor citado al tratar “la reformatio

in pejus”, la cual comparto en su totalidad: “La conclusión a

este desarrollo, desde otro punto de vista, puede enunciarse

también así: el recurso administrativo podrá ser resuelto en

perjuicio del recurrente solo cuando tal modificación fuera

posible aun sin recurso, porque conforme a las normas de fondo

9 Gordillo, Agustín “Tratado de Derecho Administrativo” Ed. Macchi, Buenos Aires, 1987, T. 3.1 p. VI.

10 Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Sobre Derecho Administrativo” Tomo II. Ed. FCU. 2003, Pag. 137.

10

la situación creada por el acto no estaba revestida de

estabilidad; la modificación por merito, en perjuicio del

recurrente, de un acto dotado de estabilidad, será ilegal por

contrariar las reglas de derecho que configuran esa

estabilidad.”

En suma, podemos resumir lo expuesto en el presente

capitulo, señalando que la revocación por merito – oportunidad

o conveniencia – es admisible cuando existe discrecionalidad

en el dictado del acto revocatorio, existiendo la misma bien

cuando el acto a revocar también era discrecional – no reglado

– y no se haya consumado definitivamente o hubiere generado

derechos adquiridos. En esta ultima situación, en tanto

estamos ante un acto estable, pierde discrecionalidad la

Administración en función del principio de seguridad jurídica,

salvo que medie recurso administrativo del titular del derecho

adquirido, en cuyo caso la estabilidad se puede levantar

(revive la discrecionalidad) en el ámbito y sentido del recurso.

En relación a los efectos de la revocación por razón de

merito se producen solamente para el futuro, ex nunc, en

función de que cuando se dicto el acto originario – ahora

revocado - existía discrecionalidad para realizar tal

manifestación de voluntad, consecuentemente el acto era

regular, valido; por lo que efectos que produjo deben

considerarse definitivos.

5. REVOCACION POR RAZONES DE LEGITIMIDAD.

5.1. Derecho comparado.-

En el derecho extranjero encontramos soluciones de

derecho positivo expreso para resolver el problema que

estamos planteando.

11

En Francia, a partir del estudio efectuado por la

jurisprudencia del Consejo de Estado en el célebre caso "Dame

Cachet"11 – en 1922-, se establecieron limitaciones a la

potestad revocatoria de oficio del Estado.

Enseña Duran Martínez12 que fue recién con el Decreto

83-1025 de 28 de noviembre de 1983 que se regula en dicho

país normativamente el tema en análisis, que en su artículo 2

establece el deber de la Administración de anular en vía

administrativa determinados actos. Pero para que este deber

exista se exige:

a) que el acto sea de ejecución de un reglamento ilegal,

b) que ese acto de ejecución no sea reglamentario,

c) que el Consejo de Estado o un Tribunal Administrativo,

haya anulado un acto igual, de ejecución de un reglamento,

basado en la ilegalidad de un acto reglamentario, mediante

sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada,

d) que el acto no haya creado derechos a favor de terceros,

e) que exista petición de anulación por parte de la persona

a quien se le pretende aplicar el reglamento.

11

"...La Señora Cachet era propietaria de un inmueble que comprendía una casa habitación y una

huerta. Dicho inmueble estaba alquilado a un jardinero que había sido eximido del pago de los

alquileres por aplicación de la ley de 9 de marzo de 1918. La propietaria, basada en las

disposiciones de esa ley, reclamó al director de Registro competente el pago de una indemnización

por la pérdida de los alquileres. El referido director concedió el pago de una indemnización. Pero la

Señora Cachet la estimó insuficiente y reclamó ante el Ministerio correspondiente. Este consideró

que el bien en cuestión era rural y no estaba comprendido en el régimen de la indemnización

previsto para los bienes urbanos por la ley de 9 de marzo de 1918. Así, no solamente desestimó la

solicitud en cuanto al aumento de la indemnización sino que, de Oficio, anuló lo que le había

otorgado el Director del Registro. La Señora Cachet impugnó jurisdiccionalmente el acto

administrativo. El Consejo de Estado consideró improcedente el pago de la indemnización. Rechazó

así la pretensión de la actora de aumento de la indemnización... pero anuló el acto del Ministerio en

cuanto de Oficio había anulado la indemnización acordada..." (Durán Martínez, A.: "La revocación

del acto Administrativo", en "Estudios..." ob. cit. p. 209).

12 Duran Martínez, Augusto “Estudios …” ob. cit. Pág. 209 y ss.

12

En todo lo demás no expresamente previsto se le aplica la

jurisprudencia CACHET.

En España la Ley de Procedimiento Administrativo en sus

artículos 109 y siguientes admiten la revocación de actos

administrativos declarativos de derechos cuando estos sean

radicalmente nulos o cuando aún sin tener tal carácter,

infringen manifiestamente la ley. Pero ambas vías continúan

manteniendo su carácter excepcional a fin de intentar

asegurar un equilibrio entre el principio de seguridad jurídica,

que postula a favor del mantenimiento de los derechos

adquiridos, y el principio de legalidad. Así por el artículo 109,

referente a los actos nulos, se admite la declaración de nulidad

por parte de la Administración, previo dictamen favorable del

Consejo de Estado. Y en los demás casos, el artículo 110,

tratándose de actos declarativos de derechos, exige la previa

declaración de lesividad para el interés público y la ulterior

impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa.

No obstante, admite en estos casos la anulación de oficio

siempre que: a) dichos actos infrinjan manifiestamente la ley y

en tal sentido lo haya dictaminado el Consejo de Estado; y b)

que además no hayan transcurrido cuatro años desde que

fueron adoptados.

En Argentina expresa Marienhoff13 que “la revocabilidad”

del acto administrativo no puede ser inherente a su esencia, ni

puede constituir el “principio” en esta materia. La revocación del

acto administrativo es una medida excepcional, verdaderamente

anormal.” Y señala Gordillo al referirse a estas afirmaciones:

“Va de suyo, en estas afirmaciones, que nos estamos refiriendo

13

Marienhoff, Miguel “Tratado de Derecho Administrativo” Tomo I, Buenos Aires, 1965, 2ª Ed. Pag.

579.

13

no a los actos llamados de gravamen (multas, sanciones, etc.) o

que limitan derechos o los deniegan, sino a los actos favorables

o ampliatorios de derechos y facultades de los interesados.”

En efecto, en Argentina a partir del caso “Carman de

Canton”14 puede sostenerse que el derecho administrativo ha

evolucionado en el sentido de entender que la regla es que el

acto administrativo es en principio “irrevocable”, máxime si se

reconoce o afecta derechos subjetivos.

La jurisprudencia iniciada a partir del referido caso se vio

cristalizada al plasmarse en los artículos 17 y 18 de la Ley

Nacional sobre Procedimiento Administrativo, Decreto Ley

19.549/72. Veamos la norma mencionada que refiere a la

revocación por ilegitimidad.

Articulo 17 (Revocación del acto nulo): El acto administrativo

afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser

revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede

administrativa. No obstante, si el acto estuviere firme y

14

a Jurisprudencia de la Suprema Corte de la Nación Argentina del año 1936, en los autos "Cantón

Carmen de c/ Gobierno Nacional", donde consagró en el considerando 6º la existencia del principio

de cosa juzgada administrativa: "...Que, referidos a jubilaciones y pensiones, los razonamientos

expuestos en los considerandos precedentes se reafirma la conclusión favorable a la irrevocabilidad

de la jubilación del Doctor Eliseo Cantón, revocada después de su muerte, con el consiguiente

menoscabo de los derechos pensionarios de su esposa; pues no se trata de facultades

discrecionales del Poder Ejecutivo... El Doctor Cantón se presentó a la Caja Nacional de

Jubilaciones y Pensiones Civiles, en los términos y con los recaudos que preceptúa la ley...; las

oficinas públicas de contralor y fiscalización produjeron los informes pertinentes; el Directorio de la

Caja declaró la procedencia de la jubilación ordinaria, formulando cargos que el interesado aceptó y

el Poder Ejecutivo aprobó la resolución de la Caja...; desde cuyo momento el derecho reclamado al

amparo de la ley quedó establecido, cierto y ejecutoriado, por lo cual el Doctor Cantón gozó de su

sueldo de retiro hasta su muerte... pero después de veinte años del derecho en ejercicio y seis de

conocido el error, no es posible anular ese derecho en sí, con la extensión dada al arbitrio

administrativo para rectificar errores de hecho, anulando en realidad el derecho mismo...". Y en el

considerando 8º agrega, en expresión que consideramos lapidaria, "...La perennidad de lo inestable

en materia de derecho administrativo, no tiene base legal ni justiciera..." Citado por Ohanian, Gabriel

en Sentencia Nro. 13 de 12 de agosto de 2005, LJU 15.166.

14

consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén

cumpliendo, solo se podrá impedir su subsistencia y la de los

efectos aun pendientes mediante declaración judicial de

nulidad.”

Luego de la aprobación de esta norma, Gordillo15 expresa

que los requisitos de la estabilidad del acto que quedan aun

vigentes son los siguientes:

a) que se trate de un acto administrativo (unilateral e

individual)

b) que de él hayan nacido derechos subjetivos.

c) que esté notificado el interesado.

d) que sea regular, aunque el acto nulo también tiene

estabilidad conforme al Decreto ley.

e) que no haya una ley que autorice la revocación

Por ultimo, en sentido contrario a los ordenamientos

jurídicos que venimos de referir, podemos mencionar que en

Italia prevalece el criterio de que los actos administrativos

ilegales pueden ser revocados de oficio en cualquier momento,

porque siendo ilegales no pueden conferir derechos validos.

5.2. Nuestro Derecho.-

Como referimos supra, uno de los aspectos a tomar en

consideración en el examen de la potestad de la

Administración de reforma o revocación de los actos

administrativos, es si la misma viene a consecuencia de la

interposición valida de recursos administrativos o bien si la

misma es efectuada de oficio. Tratemos primero la hipótesis

señalada en segundo término, esto es, la potestad de

revocación de oficio por parte de la Administración.

15

Gordillo, Agustín “Tratado de Derecho Administrativo” Ed. Macchi, Buenos Aires, 1987, T. 3.1 p.

VI.

15

a) Revocación de actos administrativos ilegítimos de

oficio.-

Parte de la doctrina nacional entiende que la

Administración debe revocar los actos administrativos

ilegítimos aún sin recurso, en función de que la

administración debe adecuar su actuar al derecho. En efecto,

en esta posición se entiende que frente a un acto afectado de

irregularidad que produce invalidez, se genera la obligación, o

bien el poder – deber, de revocarlo por parte de la

Administración, sea de oficio o a pedido de parte, en cualquier

momento, careciendo tal acto de aptitud para generar derechos

subjetivos o intereses protegidos por el ordenamiento jurídico.

En definitiva, se señala que “no existen derechos adquiridos

contra leggem”.

En el sentido expuesto se han expresado Alberto Ramón

Real16, Sayagués Laso17 y Sánchez Carnelli18 entre otros. Así,

Sayagués Laso expreso: “el acto administrativo afectado de

irregularidades que producen invalidez, puede ser revocado de

oficio o a petición de parte en cualquier momento. Es la solución

de principio, que consideramos aplicable a nuestro derecho. Mas

aun, cabe admitir que la administración esta obligada a revocar

el acto para ajustarse a derecho.”

Por otra parte, de la compulsa de la jurisprudencia del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo se advierte que ha

sido esta también la posición sustentada por el mencionado

alto órgano jurisdiccional. En efecto, en reiteradas sentencias

16

Real, Alberto R “Extinción del acto administrativo creador de derechos”

17 Mayagüez Laso, Enrique “ Tratado….” Ob. Cit. Pag. 514

18 SANCHEZ CARNELLI L., "Aspectos Principales del Procedimiento Administrativo", Cuadernos de

Derecho Público N° 2. Universidad, Mdeo. 1996, Pág. 15.

16

se ha sostenido conceptos similares al que se transcribe a

continuación19:

“En concepto del Tribunal -tal como lo ha sostenido en

múltiples pronunciamientos-, en principio, frente a un acto

afectado de irregularidad que produce invalidez, se genera el

PODER-DEBER de revocarlo por parte de la Administración, sea

de oficio (como ha ocurrido en la especie) o a pedido de parte, en

cualquier momento. Se trata de un “poder-deber” y es factible la

declaración ex officio, justamente porque la Administración tiene

el deber de ajustar su quehacer a Derecho. Ello es tan relevante,

que el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar

derechos subjetivos o intereses protegidos por el derecho, de ahí

que tradicionalmente se afirme que no existen derechos

adquiridos “contra leggem” (Cf. SAYAGUÉS LASO, E.: “Tratado

de Derecho Administrativo” T. I, Pág. 521; CASSINELLI MUÑOZ,

H.: R.D.J.A. T. 55, Pág. 40; Sents. Nos. 343/90, 829/92,

866/92, 52/93, 252/93, 1157/93, 85/94, 291/94, 795/96,

229/98, 169/99, etc.)”. (omissis)

Como resulta fácil advertir, la posición sostenida por los

autores citados así como por la jurisprudencia del Tribunal,

dan claramente prioridad al principio de legalidad objetiva -

consagrado en el articulo 2 del Decreto 500/991 de 23 de

setiembre de 1991-, resultando obligada la administración a

adecuar su conducta al derecho, revocando el acto

administrativo irregular o ilegitimo. Se expresa que no es

posible sostener la estabilidad de los actos administrativos ni

19

El párrafo de la sentencia transcripta pertenece a la Sentencia Nro. 754 de 28 de setiembre de

2010. En el mismo sentido pueden verse aparte de las referidas en el pasaje, las siguientes – entre

otras: Sentencias Nro. 589 de 2 de setiembre de 2010, 417 de 2 de setiembre de 2008, 391 de 26

de junio de 2002, 747 de 6 de noviembre de 2006, 360 de 28 de abril de 2011.

17

la existencia de derechos adquiridos creados por el acto

ilegitimo, en tanto no pueden existir derechos en contra de la

legalidad, y que el principio de seguridad jurídica se adecua al

de legalidad en tanto solamente existe seguridad conforme a

derecho, no pudiéndose reconocer un derecho a la seguridad

en la ilegalidad.

Otra parte de la doctrina encabezada por Cassinelli

Muñoz,20 entiende que la posibilidad de revisión de oficio por

parte de la Administración de un acto ilegitimo firme, no es un

deber, sino que es discrecional. Tal postura tiene su

fundamento en la existencia de plazos perentorios para

recurrir, ya que sostener que la revocación por ilegitimidad es

un acto debido “equivaldría a dejar sin sentido esos plazos,

porque bastaría presentar en cualquier momento una denuncia

de ilegitimidad para que la Administración debiera revocar.”

Asimismo se señala que de la referida discrecionalidad se

deriva que la misma solo podrá ser dispuesta cuando existan

razones de interés público, no bastando para fundarla la mera

ilegitimidad en si misma.

Cajarville21 ejemplifica esta posición sosteniendo que “…el

acto administrativo invalido firme, haya creado o no derechos

subjetivos, solo podrá revocarse por razones de interés público,

de tal manera que si la Administración lo revocara con el solo fin

de satisfacer el interés privado de otro sujeto, incurriría en

desviación de poder. Asimismo, incurriría en desviación de

poder si existiendo razones de interés público que justificaran la

20

Cassinelli Muñoz “Jornadas de Derecho Comparado Chileno- Uruguayas.” Revista de Fac. de

Derecho y C. Sociales Año X, Nos. 1-2, Pág. 334.

21 Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Sobre Derecho….” Ob. Cit. Pag. 119 y ss.

18

revocación, se abstuviera de hacerlo para atender el interés

privado del beneficiario del acto invalido.”

Por último, algunos autores - Augusto Duran Martínez22,

Cajarville Peluffo23 y el Dr. Gabriel Ohanian Hagopian24 -hacen

hincapié en que la discrecionalidad referida en la postura de

Cassinelli se encuentra limitada por la estabilidad del acto a

revocar y los derechos adquiridos a partir del mismo. Se señala

que perfeccionado el acto ilegitimo, debe apreciarse su

estabilidad, teniendo en cuenta las reglas de derecho que

recayeron en su momento, pero también las que incidan luego

en la situación creada, siendo la situación de fondo la que

determina el grado de estabilidad.

En ese sentido el Dr. Ohanian25 brinda fundamentos para

tal postura de prevalencia del acto estable aunque ilegitimo.

Este Magistrado compartiendo expresiones de Duran Martínez

señala que contrariamente a los que sostienen que el principio

de legalidad objetiva que guía el actuar de la administración es

el fin que justifica su propia existencia, entiende que el mismo

es un principio instrumental -no un fin en sí mismo- que tiene

por objeto la protección de la persona humana. Ante su

violación es justamente que el derecho instituye los recursos y

acciones que tienen plazos perentorios.

En definitiva, para esta corriente doctrinaria, la revocación

de oficio por ilegitimidad cede ante la presencia de un acto

administrativo estable.

22

Duran Martínez, Augusto “Estudios…” Ob. Cit. Pag. 209 y ss.

23 Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Sobre Derecho….” Ob. Cit. Pag. 119 y ss.

24 Ohanian Hagopian, Gabriel ”Seguridad jurídica y buena fe en las relaciones administrativas” La

Ley Online. Cita online: D2238/2009 y Sentencia Nro. 13 de 12 de agosto de 2005 del Jdo. Paz

Dptal. de San José. LJU Caso 15166

25 Ohanian Hagopian, Gabriel ”Seguridad jurídica y buena fe….” Ob. Cit.

19

b) Revocación de actos administrativos ilegítimos a

consecuencia de la interposición de recursos administrativos.-

En el caso de que se interpongan validamente los recursos

administrativos correspondientes contra el acto ilegitimo, la

doctrina es conteste en señalar que en ese caso existe un

deber de la Administración en la revocación, o sea, la

Administración no tiene discrecionalidad y debe adecuar su

actuación a la regla de derecho.

Al respecto entendemos que resultan aplicables en este

caso también, las apreciaciones realizadas de que no es posible

la “reformateo in pejus” cuando existe un acto estable, ya que

mediante el recurso se levanta la estabilidad en la parte

recurrida y la misma no puede operar en perjuicio del

individuo; por lo que la revocación será admisible y debida en

el ámbito y sentido del recurso.

En relación a los efectos de la revocación por razones de

ilegitimidad comparto con Duran Martínez que en el caso de

que la misma haya operado de oficio los efectos serán ex nunc

– para el futuro -, pudiendo ser ex tunc si el interés publico así

lo exige y lo permiten las circunstancias de fondo.

En cambio si la revocación deriva de la interposición

valida de recursos administrativos, los efectos se proyectan

hacia el pasado – ex tunc -.

6. NUESTRA POSICION.-

En lo personal, me parece que toda la temática en estudio

y las opiniones de la mayoría de los autores están

impregnadas por la búsqueda de una solución armoniosa

entre los principios de legalidad y seguridad jurídica,

principios que ante la revocación de un acto administrativo

20

ilegitimo que crea un derecho subjetivo, se ven

indefectiblemente en colisión.

En efecto, la aplicación sin mas del principio de legalidad

objetiva, brindándole la potestad de oficio a la Administración

de revocación de cualquier acto ilegitimo, por mas que dicho

acto haya creado derechos en los individuos, no solamente

atenta contra el principio de seguridad jurídica sino que

entendemos desvirtúa el propio enfoque humanista del

derecho.

Por otra parte, la doctrina de la cosa juzgada

administrativa o de la estabilidad del acto administrativo, de

emplearse de un modo elástico toda vez que exista un derecho

afectado podría derivar en un peligroso mantenimiento del

actuar administrativo en la ilegalidad.

Por tanto, si bien entiendo que es buena cosa la aplicación

del paliativo del acto administrativo estable a la estricta

aplicación del principio de legalidad, considero que el mismo

debería ser aplicable con criterios razonables. En apoyo a la

aplicación de este principio de razonabilidad puede ser de

buena práctica tomar en cuenta ciertos requisitos establecidos

por la normativa extranjera como índices o criterios para

evaluar o determinar si estamos ante un acto administrativo

estable o no.

Simplemente pensemos en la posibilidad de sostener la

estabilidad a un acto administrativo firme - dictado hace dos

meses, por el cual por un error en la aplicación de la

normativa se le otorga a una persona un ascenso, afectando a

terceros que no recurrieron. Me parece que la lógica de lo

razonable y tomando en consideración el tiempo transcurrido y

21

la afectación de derechos de terceros, en tal caso no estamos

en presencia de un acto estable.

En el otro extremo, pensemos en el otorgamiento del

mismo ascenso en forma irregular, firme, operado hace 20

años y con el convencimiento del ascendido de que era lo que

correspondía a derecho. Creemos que en tal caso, aunque

irregular, estamos en presencia de un acto administrativo

estable.

Por tanto me parece que el "quid" para solucionar los

diferentes casos que se den en la realidad - fundamentalmente

de revocación por ilegitimidad - debería estar en el estudio o

análisis de la estabilidad del acto impugnado. Y es en este

estudio que entiendo se juega el partido, ya que al no tener un

criterio normativo definido de que se entiende por acto

administrativo estable, resulta transcendental la aplicación del

principio de razonabilidad, en cuyo apoyo entiendo la

Administración debería analizar, entre otros, los siguientes

aspectos:

Buena fe en la adquisición del derecho por parte del

titular del mismo.

El tiempo transcurrido en la adopción del acto recurrido.

La entidad de la ilegitimidad, que no estemos ante un

acto manifiestamente ilegitimo.

Interés Público en la revocación.

Buena fe de la Administración. La actitud o el

comportamiento anterior de la Administración a la revocación

del acto, ya que la ejecución de operaciones materiales o el

dictado de otros actos en el tiempo en aplicación del acto

ilegitimo, podría tornar aplicable la teoría de los propios actos

22

y devenir ilegitimo el comportamiento revocatorio, en función

de atentar contra el principio de buena fe que debe presidir la

actuación administrativa

En definitiva, a falta de texto expreso al respecto, me

parece que en la evaluación de la estabilidad de un

determinado acto administrativo y con ello consagrar su

irrevocabilidad, debe aplicarse el criterio de razonabilidad, por

lo que en definitiva la irrevocabilidad de un acto ilegitimo

generador de derechos se deberá apreciar en cada caso

particular, para lo cual podría servir de ayuda los criterios

sustentados supra.

No obstante lo dicho, entiendo que sería recomendable el

dictado de una norma de derecho positivo que establezca las

pautas para la determinación de cuando estamos ante un acto

estable y por tanto irrevocable de oficio.