RÉGIMEN JURÍDICODE LA SANIDAD AGRARIA

Rafael Peche OrtizCoordinador del Área Ganadera del Gabinete

de la Ministra de Agricultura, Pesca y Alimentación

La sanidad de los animales y de los vegetales ha sido uno de losfactores determinantes del bienestar y la salud de las colectividades

humanas a través de los tiempos.Ya en el siglo pasado, los responsables sociales vieron la necesi-

dad de establecer unas normas jurídicas referidas a las p[agas delos cultivos y a las epizootias de la ganadería, todas consideradas

como calamidades públicas, con el fin de adoptar medidas deámbito general preventivas, de actuación, homogeneizadoras deesfuerzos, canalizadoras de conductas y establecedoras de respon-sabilidades cuando unos pocos dañaban los bienes agrarios demuchos, con trascendencia para toda la sociedad, e incluso para la

salud pública.La magnitud y trascendencia de esta problemática no tardó en

rebasar el ámbito nacional, requiriendo convenios internacionalese incluso la creación de "foros" permanentes.

La legislación que se generó estableció normas de conductasanitaria que fueron, con el tiempo, bien aceptadas, asimiladas yterminaron por crear costumbre.

La medidas legales encaminadas a proteger frente a la apari-ción de estas "calamidades" se convirtieron, de forma no siemprejustificable, en barreras infranqueables al comercio agropecuario.Llegan, de forma inmediata, a constituir elementos básicos de"autoprotección" de las producciones propias de cada país, impi-diendo un normal flujo comercial y la libre competencia interna-cional, que, si fue bueno en algunos aspectos, trajo la grave conse-cuencia de ahogar las posibilidades de desarrollo de la propia

agricultura.En la segunda mitad de este siglo, muy especialmente en las

dos últimas décadas, el equilibrio jurídico de la sanidad de nuestra

agricultura se ha visto conmocionado ante factores peculiares de

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gran magnitud, algunos de forma brusca y contundente, incidien-do en una agricultura muy tradicional, todos ellos con una inte-rrelación multiplicadora de efectos de insospechadas consecuen-cias, que se pueden concretar en:

- Maxificación de los cultivos y de las explotaciones de ani-males.

- Aparición de una fuerte dinámica en el comercio y en eltransporte.

- La creación del Estado de las Autonomías.

- La integración en la Unión Europea.- El desarrollo de una sofisticada y profusa utilización de los

productos plaguicidas medicamento e inmunológicos veterinarios,así como drogas y hormonas de efecto metabólico.

La maxificación de los cultivos y de las explotaciones de ani-

males de carácter intensivo ha propiciado mayores circunstanciasde riesgo, al éstablecerse una mayor continuidad en el espaciode las explotaciones agrarias y que ha aumentado considerable-mente las posibilidades de "anidamiento" y difusión de los agen-tes causales. Esa circunstancia, por sí sola, ya requiere adecuar la

normativa con una nueva ordenación sanitaria de las explotacio-nes, así como habilitando sistemas eficaces de prevención eintervención.

La creación del Estado de las Autonomías ha llevado, sinduda, a obtener las grandes ventajas de la autogestión de lasregiones, pero ha introducido tal fuerte corriente descentralizado-ra que, incluso, ha arrastrado competencias que dificultan y qui-tan eficacia a las acciones sanitarias de interés común. Esta situa-ción demanda una normativa que establezca cauces para acciones

consensuadas, homogéneas y coordinadas.

La integración en la Unión Europea ha conseguido derrumbarlas barreras sanitarias utilizadas, demasiado frecuentemente, comoimpedimento artificial al libre mercado.

El efecto sobre las producciones agropecuarias ha sido muypositivo y ha traído sobre nuestra agricultura un próspero e inusita-

do desarrollo, pero ha aumentado notoriamente la situación de

riesgo sanitario, cuyas consecuencias ya han padecido con algunasenfermedades.

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La Unión Europea no ha descuidado en ningún caso la norma-tiva sanitaria, en la cual ha sido muy prolija, pero ha tenido quediscurrir desarrollando un difícil equilibrio que se ha inclinado,frecuentemente, hacia la fluidez del mercado.

La normativa comunitaria introduce, de forma innovadora, laregionalización como medida que modera las restricciones comer-ciales ante la presentación de enfermedades de los animales y que

ha dado resultados excelentes en el mantenimiento de las actividad

comercial, al minimizar lo más posible el territorio de la regiónsometido a restricciones, frente al tradicional cierre de todo e[ país.

Esta medida, entre otras, nos separa e imposibilita el que se esta-blezca con EE.UU. el régimen de equivalencias, país que tieneuna postura ortodoxa en las medidas de prevención frente a paí-ses afectados por una enfermedad, llegando al extremo de incluiren sus restricciones a países que tienen frontera o comercio conotros que están afectados.

En el caso de plagas, la UE permite que los países miembrostomen medidas restrictivas globales frente a aquellos que presen-ten la incidencia de una plaga, pero con la obligación de comuni-carlas a la UE, la cual se reserva la potestad de modificarlas.

Estas circunstancias, que crean un conflicto de intereses,demandan normas de prevención y de intervención adaptadas parala neutralización de este mayor riesgo, sin que afecten a la activi-dad comercial no mas allá de lo estrictamente necesario y de loestablecido por la UE.

El riesgo comentado no le ha sido ajeno a la UE, que ha esta-blecido la adopción de planes de medidas de urgencia en los paí-ses miembros, en el caso de un brote de determinadas epizootias,pero con la grave omisión de no contemplar la faceta de crear laimprescindible estructura responsable de la gestión.

En el gran incremento de las producciones agrícolas y ganade-

ras ha intervenido una innovadora tecnología que ha mostrado sumayor exponente en la genética y en el eficaz control de las plagas,así como de las enfermedades mediante la utilización de plaguici-das y medtcamento veterinarios.

La rentabilidad también se ha visto sorprendentemente incremen-

tada con la utilización de drogas y hormonas de efecto metabólico.

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Los residuos de estos productos químicos o sus metabolitos

pueden Ilegar al consumidor, causando efectos indeseables, obien su utilización puede representar, por sus efectos, un fraudealimentario. Esta circunstancia ha generado una amplia normati-va encaminada a la regulación de la aplicación de los mismos,pero que es necesario complementar en algunos aspectos comoes el del régimen sancionador y el correspondiente a la detec-ción de la infracción.

Con la prolija normativa de la UE, la legislación que segenere tiene que ser complementaria de aquélla y llenar losvacíos que no ha cubierto o deja a la potestad de los paísesmiembros. Un tema clave, demandado por la UE, pero querepresenta igualmente una urgente necesidad para el sectoragrario y para el propio Estado español, es el establecimiento

con rango de ley de un régimen sancionador, debidamente actua-lizado, pdra las infracciones en materia de sanidad vegetal y ani-

mal:Es patente la demanda en el sector agrario, sin duda por todo lo

dicho, de unas normativas con rango de ley que eviten y resuelvan

los riesgos o problemas de la sanidad vegetal y animal a nivelnacional, siendo a la vez clarificadoras, homogeneizadoras y capa-

ces de retomar la necesaria eficaz coordinación.

RÉGIMEN JURÍDICO EN SANIDAD VEGETAL

Fundamentos y evolución del régimen jurídicoen la sanidad vegetal

La primera legislación moderna que entra con entidad eneste tema fue la Ley de Plagas de 1908; en ella se contemplan lafiloxera y las plagas de la langosta, consideradas como "calami-dades públicas". Se consideran "plagas del campo" a efectos deesta ley todo estado patológico o daño ocasionado por criptóga-mas, especialmente hongos, y animales, particularmente insec-tos, cuando adquiera o amenace adquirir, en la localidad en laque se hubiese presentado, carácter generalizado o una expan-

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sión suficiente para producir perjuicios de importancia en lasplantas cultivadas. Esta disposición realmente recoge la norma-tiva establecida por el Convenio Internacional Filosero de Ber-na de 3 de noviembre de 1881.

La posterior normativa no hace más que contemplar y perfec-cionar la ya creada, caracterizándose siempre por su régimen pro-teccionista, no encontrándose un cambio sustancial hasta la apari-ción de la Orden ministerial de 12 de marzo de 1987, en donde seaprecia una apertura del comercio en la España peninsular.

La legislación que rompe de forma franca la situación debarreras de comercio de productos vegetales, es el Real Decreto2071 de 1993, de 26 de noviembre, que traspone la Directiva delConsejo 77/93/CE de 21 de diciembre de 1976, relativa a las medi-das de protección frente a la introducción de organismo, nocivospara los vegetales o productos vegetales y su propagación en elinterior de la Comunidad Europea.

Adecuación de la normativa en materia de sanidad vegetala las circunstancias y necesidades actuales

Concurren en la actualidad, como se ha expuesto anteriormen-te, factores muy especiales que establecen la necesidad de llenarun vacío legislativo, pero muy especialmente la de modernizar lasnormas adaptándolas a las nuevas circunstancias.

Se prevé una ley que contemple los siguientes aspectos:

Competencias de la Administración Central del Estado.

- Establecer las bases para la coordinación general de la pre-vención y lucha contra las plagas.

- Designar la autoridad competente para la coordinación deactividades o programas que se generen en el seno de la Unióneuropea y los organismos internacionales.

- Asumir la alta inspección en los aspectos de responsabili-dades intraeuropea e internacional.

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- Calificar y declarar las plagas que aparezcan por primera

vez.- Calificar de "utilidad pública" la lucha contra determina-

das plagas, incluso proponiendo la declaración de "calamidadpública". _

- Reglamentar la comercialización y utilización de productosfitosanitarios.

Competencias de las comunidades autónomas:

En la racionalización que demanda esta futura normativa lecorresponderá a las comunidades autónomas, en su ámbito terri-torial, acciones directas sobre el campo, tales como:

- La vigilancia de la aparición de plagas.- Adopción de medidas fitosanitarias y la vigilancia de su

aplicación.- Fomentar las agrupaciones de agricultores para luchar con-

tra las plagas.- Fomentar la formación y el asesoramiento de los agricultores.

- Declarar la existencia oficial de las plagas.- Vigilar la fabricación, comercialización y utilización de

productos fitosanitarios.- En general, aplicar cuantas medidas se encaminen a lograr

la consecución de los objetivos de la ley que se proyecta, entre loscuales se busca la idónea coordinación con la AdministraciónCentral del Estado.

Creación del Consejo Interterritorial de Sanidad Vegetal.

La concepción del Estado de las Autonomías demanda que lasdecisiones y actuaciones en materia de sanidad se generen en unforo común, que recoja de forma consensuada las opiniones yaspiraciones de todas las comunidades autónomas, esto hacenecesaria la creación de un Consejo Interterritorial de Sanidad

Vegetal.

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Tendrá como funciones:- Conocer e informar sobre las medidas a adoptar, o, en

su caso, adoptadas por las administraciones públicas y por laUnión Europea, y sobre los planes sistemáticos de control yvigilancia sobre el cumplimiento de las normas y de los resul-tados.

- Seguir la evolución de las plagas y la eficacia de las medi-das aplicadas.

- Determinar la calificación de las plagas y evaluar su poten-cial de propagación y establecimiento.

- Proponer las medidas fitosanitarias que reduzcan el riesgode implantación de una plaga.

Otros aspectos de la ley

Sí se proyecta contemplar en esta Ley, que estudiamos, temascomo:

- La alta inspección, que garantice la aplicación correcta yuniforme de los principios que establezca esta ley, realizándosepor el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación con la coo-peración de los órganos competentes en sanidad vegetal de lacomunidad autónoma que corresponda y según el programa pre-viamente determinado por el Consejo Intertemtorial de SanidadVegetal.

- Prevención y lucha contra las plagas.Tratando los aspectos de prevención:• Obligación de la notificación de aparición de una plaga.• Inscripción en un registro oficial de los particulares, empre-

sas o comercializadores de vegetales que potencialmente puedendifundir plagas.

- Limitaciones a la circulación o introducción de determina-dos vegetales o productos vegetales susceptibles de ser portadoresde plagas. Medidas de salvaguarda, controles fronterizos, inspec-ción fitosanitaria etcétera.

- Establecer las zonas libres de plagas y requisitos para laentrada y circulación en ellas.

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Considerando los aspectos de lucha:• Declaración de la existencia de una plaga.• Aplicación de las medidas de lucha, tales como: prohibición

o regulación de determinados cultivos sensibles o transmisores;desinfectar, inmovilizar, destruir o enterrar, etcétera, los vegeta-les, productos o material afectado; desinfectar locales o utillaje;establecer las condiciones de almacenamiento y conservación;determinar las fechas de cultivo; conservar en instalaciones apro-piadas los organismos destinados a la lucha biológica.

• Restricción en la lucha obligatoria, de la intervención de losparticulares en favor de la administración competente, cuando

proceda.• Adopción de medidas excepcionales, que podrán llegar a

condicionar el movimiento de personas, vehículos y materiales.

• Las medidas de lucha, se contempla sean realizadas bajo laresponsabilidad de los interesados y siendo a su cargo los gastosque se originen, reservándose la intervención de la Administra-

ción en caso de una mala ejecución.

• Colaboración financiera del MAPA con las CC.AA. en losprograrrias de lucha, especialmente en plagas exóticas.

- Medios de defensa vegetal. FitosanitariosRecogerá los siguientes aspectos:• Autorización y registro oficial de productos fitosanitarios.• Establecer, reglamentar y vigilar los límites máximos de

residuos de fitosanitarios en sus distintas circunstancias (consu-mo, siembra, almacenamiento, etcétera).

• Control de la importación, distribución y liberación de agen-

tes exóticos destinados a la lucha biológica.- Vigilancia, control y medidas cautelaresNo se contempla una red de alerta de sanidad vegetal, proba-

blemente por moverse la sanidad vegetal en unas circunstanciasde menor rapidez de difusión. (Es un tema a considerar).

Se prevé establecer:• Programas sistemáticos de vigilancia en la comercialización

y en la utilización de los medios de defensa vegetal.

• Programas de vigilancia comunes y armonizados de inspec-ción, oído el Consejo Interterritorial de Sanidad Vegetal.

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RÉGIMEN JURÍDICO EN LA SANIDAD ANIMAL

Fundamentos y evolución del régimen jurídicoen la sanidad animal

La primera normativa, que podríamos considerar de caráctermoderno, referente a la sanidad de los animales de trabajo o queservían de sustento al hombre, es la Real Orden de 21 de febrerode 1845 que establece normas de suma viĝilancia ante una epizoo-tia en Europa que afectaba al ganado caballar y vacuno.

Le siguen:

La Real Orden de 12 de septiembre de 1848 que establecemedidas con ocasión de una epizootia de fiebre aftosa.

La Real Orden de 22 de febrero de 1875 ante la aparición deuna epizootia de viruela ovina, estableciendo la normativa a apli-car por los gobernadores. Quedaría ampliada con Real Orden de14 de julio de 1875, dando instrucciones para evitar la extensión yagravación de esta epizootia.

La Real Orden de 13 de octubre 1882, que establece normaspara ensayar la vacunación del ganado contra en carbunco bacte-ridiano.

La Real Orden de 14 de mayo de 1901 ya tiene un caráctermás amplio, pues, si bien nace para evitar la difusión de la pestebovina, amplía su ámbito a las demás enfermedades contagiosasde los animales domésticos.

Posteriormente, aparece un paquete legislativo que se puedeconsiderar el basamento de la posterior normativa en materia deepizootias. Parte de la Instrucción General de Sanidad de 1904,que reglamenta la declaración de las epizootias y las medidas aaportar para evitar su propagación. Es desarrollada por el Regla-mento de 3 de julio de 1904.

Amplían esta normativa los Reales Decretos de 21 de julio yde 6 de octubre de 1908, así como el Real Decreto de 29 de enerode 1909 y el Real Decreto de 12 de octubre de 1910.

Este conjunto recoge una normativa muy minuciosa que consti-tuirá las bases de la legislación posterior. Contemplan la obligaciónde la declaración, establecen una lista de enfermedades de declara-

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ción obligatoria, medidas de aislamiento, empadronamiento y mar-caje, reglamentación de transporte, ferias, mercados y exposiciones,normas de vacunación, establecen el sacrificio obligatorio, medidasde desinfección y sistemas de destrucción higiénica de cadáveres.

La Ley de Epizootias de 20 de diciembre de 1952 recoge, amplia yadecua a la experiencia vivida estos precedentes normativos. Ha sidoel fundamento de toda la legislación aplicada en la lucha y erradica-ción de las enfermedades de los animales hasta el momento actual.

Adecuación de la normativa en materia de sanidad animala las circunstancias y necesidades actuales

Se pretende lograr una normativa basada en las circunstanciasy motivaciones, ya comentadas, que llene vacíos legislativos yabarque a todas las especies animales, incluso a las acuícolas.

La situación de posible contagio entre las mismas especies ani-males domésticas y salvajes, por una misma enfermedad, así comola posible creación de reservorios en el medio natural, hace inse-parables las actuaciones sanitarias tanto en un medio como en

otro.Las enfermedades epizoóticas, aun en su concepto más leve,

pueden tener unas consecuencias mucho más graves en el medionatural, pudiendo llegar a afectar a toda la pirámide ecológica yprovocar daños irreparables a la fauna salvaje.

Es, por tanto, intención de esta Ley contemplar estos aspectosjunto con las necesidad de cubrir la demanda de una normativacon rango de ley que evite y resuelva los riesgos, así como los pro-

blemas sanitarios a nivel nacional.Se prevé contemplar los siguientes aspectos:

Competencias de la Administración Central del Estado.

Establecer normas básicas sobre:- Estructura y funcionamiento de la RASA.- Elaboración, planificación, seguimiento y evaluación de

los programas nacionales para la erradicación de enfermeda-

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des, en colaboración con el Consejo Interterritorial de SanidadAnimal.

- Establecimiento de sistemas de información estadísticarecíproca entre administraciones.

- Coordinación de la sanidad animal y transmisión de la nor-mativa de la UE.

- Declaración oficial de enfermedades ante la UE y organi-zaciones internacionales.

- Intervención cuando aparezca una enfermedad epizoótica,en cualquier parte del temtorio español, que pueda causar daño ala economía o al interés nacional o que por tener carácter zoonó-sico afecte de forma irreparable a la salud pública.

- Actuación inspectora y de control, cuando el problemasanitario tenga alcance territorial superior al de una comunidadautónoma, no sea susceptible de fraccionamiento, no pueda serllevada a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordina-ción o cuando sea necesario recurrir a un ente con capacidad dearbitrar intereses contrapuestos.

Competencias de las comunidades autónomas

- Sustentarán las estructuras base y la realización de las funcio-nes de RASA y de las campañas de saneamiento ganadero, comoelemento fundamentales de vigilancia, prevención e intervención.

- Declaración oficial de enfermedades.

- Recogida de datos y elaborar estadísticas.- Cooperar por medio del Consejo Interterritorial en la ela-

boración de programas y en su seguimiento a nivel general.- Actuaciones en materias de sanidad animal asumidas en su

estatuto y en las que el Estado les delegue o transfiera.

Creación del Consejo Interterritorial de Sanidad Animal.

- Se crea como un órgano consultivo interadministrativo queofrece un foro común.

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El Consejo podrá actuar mediante comités cuya composición yfunciones se establecería reglamentariamente.

Tendrá como funciones:- Cooperar en la creación, homogeneización y en el segui-

miento de programas de sanidad animal con repercusiones

nacionales.- Efectuar el seguimiento de las actuaciones de la red de

alerta.

Creación de la Red de Alerta de Sanidad Animal (RASA)

- Se concibe como una unidad de prevención y de interven-

ción de urgencia frente a las enfermedades de los animales.- Estará compuesta por: un centro nacional, centros de

comunidades autonómas, las unidades veterinarias locales de la

red de alerta.- Los servicios veterinarios oficiales de los mataderos.- Los servicios veterinarios del los PIF.- Las consejerías de agricultura de las embajadas de España.- Los laboratorios oficiales competentes en sanidad animal.- Los veterinarios de las agrupaciones de defensa sanitaria.

Normas sobre la adecuación sanitaria frente a las enfermedades

de los animales

Se establecen los principios y normas de actuación frente a lapresentación de epizootias, tales como:

- Obligación de la comunicación de la sospecha.- Sistemática de la intervención de urgencia de RASA. .

- Medidas de intervención: inmovilización, aislamiento, cen-sado y marcaje, diagnóstico, sacrificio obligatorio, saneamiento defocos (eliminación higiénica de los cadáveres, medidas de limpie-za, desinfección, desinsectación, desratización), y repoblación conrastreo, así como el establecimiento de zonas de protección, vigi-lancia y seguridad.

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- Confirmación y declaración oficial.- Tratamientos y vacunaciones.- Indemnizaciones y disponibilidades presupuestarias de

urgencia.En la erradicación de enfermedades enzoóticas se establece

una normativa de menos urgencia en las acciones, pero ordenan-do y acotando la sistemática de forma eficaz y que se puede resu-mir en:

- Establecer la comunicación obligatoria, con más premuraen las enfermedades zoonósicas.

- Planificar las campañas en períodos plurianuales.- Investigar otros posibles portadores en las explotaciones

positivas y en las enfermedades zoonósicas, los propios cuidado-res de los animales.

- Coordinar, con Sanidad y Consumo, la orientación delos planes nacionales de erradicación de. enfermedades zoonó-sicas.

- Establecer normas para el sacrificio obligatorio; no debeexceder de 10 días en las zoonósicas.

- Contemplar la caliñcación sanitaria y sus condicionamientos.- Investigar la situación sanitaria de cada región para su con-

sideración en los programas de erradicación.- Homogeneizar, en el seno de CINSA, las normas sobre tra-

tamientos, vacunaciones y antígenos a utilizar, cuando lo sean decarácter obligatorio.

Otros aspectos de la ley

Es objetivo de esta ley contemplar igualmente:

La alta inspección

Se ejercerá con la finalidad básica de garantizar y contrastarel grado de cumplimiento de las competencias propias de lasadministraciones públicas en materia de sanidad animal, de

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acuerdo con cuanto establecen la Constitución y las leyes. Pro-tección del interés general y en función de la observación de lanormativa de la UE, así como de la aplicación de las ayudas ysubvenciones que provengan del Estado o de la mencionadaUE.

Los laboratorios dedicados a la sanidad animal

Se pretende establecer normas básicas para regular el diagnós-tico oficial, la analítica y la investigación, con el fin de homoge-neizár las técnicas, homologar funciones y establecer medidas deseguridad en la investigación, sobre:

- Laboratorios de la Administración Central del Estado.- Laboratorios de las comunidades autónomas.- Laboratorios de las entidades públicas y privadas.- Laboratorios nacionales de referencia.- Laboratorios de investigación en sanidad animal.

Ordenación sanitaria del sector de explotaciones animales

- Ordenación sanitaria de las explotaciones de animales,estableciendo normas básicas de infraestructura sanitaria y de eli-minación de residuos.

- Normas de registro sobre la utilización del libro de explo-tación e identificación animal.

- Normas básicas para las agrupaciones de defensa sanitaria.- Calificación de las explotaciones de sanidad comprobada y

explotaciones libres de enfermedad.- Distribución de responsabilidades sanitarias en las integra-

ciones.- Ordenación sanitaria del transporte y de la trashumancia.- Ordenación sanitaria de ferias, certámenes y mercados.- Ordenación sanitaria de los centros de reagrupacióri.- Normas para establecer la colaboración sanitaria de los

mataderos.

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- Condiciones y controles de los puestos de inspección fron-terizos en el "filtrado sanitario".

Responsabilidades de los veterinarios en el ejercicio de la sanidad

En lo que respecta a:- Conocimiento y comunicación de la situación sanitaria.- Emisión de certificados sanitarios.- Responsabilidad en las medidas de intervención y vigilancia.- La toma de precauciones sanitarias.- Conocer, respetar y hacer respetar la normativa referente

al medio ambiente y al bienestar animal.

Medicamentos veterinarios

- Creación de la agencia de medicamento veterinario.- Modificación de la Ley 25/1990 del Medicamento.- Autorización de especialidades.- Registro de reactivos biológicos y regulación de la utiliza-

ción de productos en fase de investigación clínica.- Controles de calidad y farmacovigilancia veterinaria.- Adquisición de medicamentos por los servicios de sanidad

animal.

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