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ESTUDIOS REGIONALES N 47 (1997), PP 37-81

El proceso de evaluacin de laspolticas econmicas regionales: unarevisin de mtodos y experiencias

Daniel Coronado GuerreroUniversidad de Cdiz

BIBLID [0213-7585 (1997); 47; 37-81]

PALABRAS CLAVE: evaluacin de la poltica econmica regional, estrategias de desarrollo regional, indicadoreseconmicos regionales, metodologas explcitas, metodologas implcitas.

RESUMEN

Los mtodos de evaluacin de la poltica econmica regional se han reveladocomo un instrumento de extraordinaria importancia a la hora de determinar los efectosde las medidas implementadas. En este trabajo realizamos una revisin de las principa-les tcnicas y aplicaciones en diferentes contextos temporales y espaciales, pero inser-tadas en un marco general de anlisis. Argumentamos que para llevar a cabo un estu-dio de evaluacin es preciso tener en cuenta, adems de los aspectos puramente cuan-titativos, todos aquellos elementos estratgicos que respaldan las actuaciones polti-cas y que pueden arrojar alguna luz sobre los resultados de las acciones ejecutadas.En esta lnea, proponemos un enfoque integrador de aspectos cualitativos y cuantitati-vos con el que hemos pretendido sistematizar el procedimiento de evaluacin, que com-prende tres etapas fundamentales: una primera, en la que se realice un riguroso anli-sis de la estrategia o cuerpo terico en el que se enmarca la poltica regional, unasegunda fase de seleccin y cuantificacin de indicadores que sean reflejo de las va-riables-objetivo, y una tercera en la que se elija y aplique una tcnica cuantitativa. Enesta ltima fase examinamos distintos enfoques de estimacin de impactos, identifica-mos sus ventajas e inconvenientes y hacemos referencia a las aplicaciones prcticasms relevantes.

ABSTRACT

The evaluation methods of regional economic policy is an important tool in order todetermine the effects of the implemented policies. In this article we summarize the prin-cipal techniques and applications in different temporary and spatial contexts, but includedin a general framework. We argue that to carry out an evaluation work we have to considerall the strategic elements of the political actions, in addition to the purely quantitativetechnique. In this line, we attempted to systematize the evaluation procedure through aproposal that contains three fundamental steps: in a first one, we will perform a rigorousanalysis of the strategy in which is framed the regional policy, in a second phase, wewill select and quantify a set of indicators that will be reflect the variables-objective, andin a third one a quantitative technique will be chosen and applied. In this last step weexamine the major approaches used to estimate the impacts of regional policies. Theirestrength and weakness are identified and the most relevant applications are commented.

38 DANIEL CORONADO GUERRERO

1. INTRODUCCIN

Desde hace relativamente poco tiempo estamos asistiendo a unacreciente sensibilizacin y preocupacin de los poderes pblicos y par-te de la sociedad por conocer cul es el resultado de los recursos des-tinados a las polticas econmicas en general, y los dirigidos al desarrolloterritorial en particular. Aunque muchas de las razones de este progresivointers podran ser objeto de un estudio sociolgico, existe una motiva-cin de ndole estrictamente econmica que no podemos dejar de resal-tar aqu; nos referimos a nuestra integracin en la actual Unin Europea.Efectivamente, el volumen de recursos transferidos hacia nuestro pas ya otros Estados miembros est induciendo a que las autoridades comu-nitarias exijan responsabilidades. En el terreno que aqu nos ocupa tene-mos un claro referente en el caso de la Poltica Regional Comunitaria: sianalizamos la etapa anterior a la Reforma de los Fondos Estructurales de1988 podemos constatar muy escasas referencias que hagan mencin ala evaluacin, tan slo sutiles consejos y siempre de cumplimiento volun-tario; por el contrario, la duplicacin de recursos que se produce a partirde esa fecha ha motivado que se instaure un sistema de evaluacinreglamentariamente regulado y, por supuesto, obligatorio.

Aunque la evaluacin de la poltica econmica regional es un temaque, como se ha indicado, est ocasionando cierta inquietud, no consti-tuye un campo de estudio novedoso. Muchos investigadores regionalesvienen realizando anlisis de impactos de la poltica regional tanto ennuestro pas, como en el entorno comunitario desde hace bastante tiem-po. Sin embargo, como argumentaremos ms adelante, tales estudios hansido objeto de escasa atencin y en muy pocos casos han proporcionadoalguna utilidad a los decisores polticos que implementan las medidas,probablemente, porque a causa de su complejidad no han sido bien com-prendidos por stos, o porque la metodologa ha resultado poco adecua-da. Ello ha provocado que se est evolucionando hacia un concepto deevaluacin ms amplio, en el que los aspectos cualitativos cobran cadavez mayor relevancia y las tcnicas cuantitativas tiendan a integrarse comoun elemento ms del proceso evaluador.

El marco que nos proporciona un concepto de evaluacin en sentidoamplio expresado en el prrafo anterior y no como una mera descrip-cin de mtodos y aplicaciones cuantitativas, constituir la base de estetrabajo. Con el planteamiento que aqu abordamos pretendemos integrarel mtodo cuantitativo o tcnica necesaria que determine los efectos, con

39EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES: UNA REVISIN...

otros aspectos de gran importancia que pueden ayudar, tanto a identifi-car algunas variables no especificadas en un programa sobre las que lapoltica regional ejerce su influencia, como a determinar algunos efectosa priori. Bajo esta perspectiva ms amplia del proceso evaluador ba-saremos nuestra exposicin en los siguientes apartados. Seguiremos unesquema que se inicia con un intento de sistematizacin del procedimientoevaluador que comprende tres fases: una primera, en la que se realizarun riguroso anlisis de la estrategia o cuerpo terico en el que se enmarcala poltica regional, una segunda de seleccin y cuantif icacin deindicadores que sean reflejo de las variables-objetivo, y una tercera en laque se elegir y aplicar una tcnica cuantitativa. En esta ltima etapaexaminamos distintos mtodos de estimacin de impactos, identificamossus ventajas e inconvenientes y sealamos las aplicaciones prcticas quehemos considerado ms relevantes.

2. LA EVALUACIN DE LA POLTICA ECONMICA REGIONAL: HACIA UNNUEVO ENFOQUE INTEGRADOR DE CONDICIONANTES CUALITATIVOSY TCNICAS CUANTITATIVAS

2.1. Algunas reflexiones sobre la evaluacin de la poltica regional y suproblemtica.

La evaluacin de la poltica econmica regional no siempre ha sidoconsiderada de la misma forma. Hasta finales de los setenta se limitaba ala estimacin de los efectos de la poltica regional (o de sus instrumen-tos) a travs de alguna tcnica de carcter cuantitativo sobre una o unconjunto determinado de variables-objetivo. Ms recientemente, cuandolas medidas regionales estn implementndose casi de forma generali-zada a travs de acciones programticas, se suele definir el proceso deevaluacin en un sentido ms amplio; por ejemplo, en la lnea apuntadapor McEldowney (1991), al centrar el principal propsito de la evaluacinen la investigacin sobre el grado de xito de un programa de polticaregional en relacin a sus objetivos declarados, o por Bartels et al. (1982),al considerar que el objeto de la evaluacin de la poltica econmica re-gional es adquirir conocimiento sobre las consecuencias que se les atri-buyen a determinadas polticas a travs de sus programas. Consecuente-mente, existe una clara distincin entre el estudio de los impactos de lapoltica regional y la evaluacin de la misma. Para Folmer (1986, pg.17), la diferenciacin formal estriba en que la ltima tiene en cuenta lasmltiples y complejas relaciones que puedan existir entre las metas, obje-


tivos e instrumentos de la poltica regional, mientras que el anlisis deimpactos slo considera los cambios cuantitativos producidos en las va-riables objetivo, integrndose como un elemento adicional en el procesoevaluador.

Aunque el objeto de la evaluacin sucintamente expresado en el p-rrafo anterior es suficientemente importante, se suele admitir de formaimplcita que no es su nico fin, sino que su propsito es, adems, lainformacin a los decisores polticos en orden a mejorar proceso de pla-nificacin y de asignacin de recursos1. Es decir, se trata de emplear lasconclusiones derivadas de la evaluacin como soporte para plantear fu-turas estrategias. Sin embargo, Robinson y Wren (1987) apuntan que, enla mayora de los casos, los efectos de la poltica regional son desconoci-dos y son muy pocas las investigaciones que proporcionan respuestasclaras a las preguntas sobre la efectividad de la misma. En la misma l-nea, Hart (1991) seala que los estudios de evaluacin no han proporcio-nado los resultados que esperaban sus defensores, adems de habersuministrado poca utilidad a los decisores polticos (lo cual no debe sor-prender, dada la separacin de perspectivas entre los investigadores querealizan los trabajos y los encargados de ejecutar las medidas2). A pesarde esta controversia, la necesidad de conocer por parte de los decisorespolticos cules son los efectos de los recursos pblicos destinados afines regionales, parece ser una de las razones centrales de la gran pro-liferacin de trabajos de evaluacin de poltica regional, que tuvo su ori-gen en el Reino Unido pas con gran tradicin en este tipo de anlisis yque, progresivamente, se ha ido extendiendo a otros Estados europeos.Foley (1992) aade cuestiones de eficiencia a las anteriores como otramotivacin adicional para realizar estudios de evaluacin, argumentandoque si los impactos de las polticas fueran ms claros, sera posible canalizarlos recursos all donde puedan conseguirse los objetivos con ms xito3.

1. Esta cuestin ha sido resaltada por diversos autores, por ejemplo, Ballard y Wendling(1980), H. M. Treasury (1988), y Hart (1991).

2. Para una discusin sobre este tema vase Jensen (1991). Este autor reflexiona a prop-sito de nuestras teoras, creciente sofisticacin de elementos analticos y relevancia de lamodelizacin actual para los decisores polticos sobre la ciencia regional en general,preguntndose si se trata de una simple disciplina acadmica que existe para el beneficiode los cientficos regionales o, por el contrario, tiene otras responsabilidades para darrespuestas prcticas a problemas regionales reales y concretos. En el mbito especfico dela evaluacin de la poltica regional, diversos autores han esgrimido argumentos similares,constatndose en muchos casos el divorcio entre el diseo terico de una estrategia y elproceso de implementacin real de las medidas (consltense, por ejemplo, los trabajos deWalsh, y Williams, 1969, Shefer y Kaess 1990, Torsvik, 1993, y Turok, 1991).

3. Es preciso sealar que a pesar de los fuertes argumentos que justifican la finalidad de


Si a los problemas de la evaluacin de la poltica regional nos referi-mos, sta presenta, adems de los inconvenientes individuales inheren-tes a cada una de las tcnicas de anlisis, numerosas dificultades quetendrn que ser resueltas antes de realizar la evaluacin.

Los problemas tpicos que obstaculizan el proceso de evaluacin sederivan, en primer lugar, de la propia delimitacin de objetivos; no eshabitual encontrarlos muy delimitados, y mucho menos, cuantificados, loque impide un correcto estudio de su efectividad (Moore y Townroe, 1990,pg. xi). Ello se debe, sobre todo, al riesgo que supone para los polticosla aportacin de elementos tan claros sobre los que su actuacin puedaser juzgada o criticada, con lo cual es el propio analista quien en muchasocasiones se ve obligado a decidir las variables que se consideran msrelevantes; es decir, deber elegir lo que Diamond y Spence (1983, pg.8) denominan una perspectiva del anlisis.

En segundo lugar, es difcil separar los efectos de un programa par-ticular, y su contribucin al desarrollo de un territorio, de otras influenciasendgenas o exgenas de la economa de una regin4, por lo que lametodologa propuesta deber especificar claramente los supuestos yrestricciones inherentes a ella.

En tercer lugar, adems de los problemas habituales de disponibili-dad de datos comunes a la realizacin de otro tipo de estudios regiona-les, el analista o investigador deber especificar la escala espacial ytemporal a la que se circunscribe el trabajo (Turok, 1989). Por ejemplo,habra que determinar si se asla el rea cubierta por las medidas depoltica regional o se elige un campo de operaciones ms amplio, con elobjeto de investigar si existen efectos difusores hacia otros territorios. Deigual forma, sera necesario establecer el perodo temporal al que vienereferido el anlisis. En ambos casos eleccin del mbito espacial y pe-rodo temporal pueden presentarse problemas de incertidumbre sobresendos lmites (es complejo asegurar, con absoluta certeza, hasta quentorno espacial alcanzan los efectos difusores del programa o hasta qumomento llegan las consecuencias de las medidas implementadas5).

la evaluacin, algunos autores apuntan que en determinados casos los recursos desti-nados a estos estudios pueden constituir un derroche. Por ejemplo, en el caso de lasiniciativas locales, su diversidad es tan grande que ningn procedimiento podra abar-car tanta amplitud de objetivos, adems de que por lo general se pretende conocer susimpactos sin que transcurra el suficiente tiempo desde la finalizacin de suimplementacin (vase Foley, 1992; en este trabajo se recoge una sntesis de tales in-convenientes).

4. Sobre este particular vase Folmer (1980) y Mceldowney (1991).5. La delimitacin del espacio geogrfico es un problema especialmente difcil de resolver


Finalmente, a todos los anteriores habra que unir un problema adi-cional referido a las tcnicas de anlisis econmico: se ha prestado esca-sa atencin a su adaptacin a las condiciones especficas del estudio deimpactos de la poltica econmica, a pesar de que, como veremos en unprximo apartado, han experimentado un considerable progreso en losltimos tiempos.

2.2. La sistematizacin del procedimiento de evaluacin

Del objeto del proceso de evaluacin de la poltica econmica regio-nal podemos inferir que abarcara aspectos ms amplios que el de la meraaplicacin de una tcnica para la obtencin de estimaciones cuantitati-vas. La evaluacin englobara, junto a la anterior, el estudio de todos aque-llos elementos de carcter cualitativo que puedan proporcionar algunainformacin sobre la forma de actuar de la poltica econmica regional enconjunto, a travs de programas, o de alguno de sus instrumentos indivi-dualmente considerados6. Por ello, entendemos la evaluacin de la polti-ca regional en el sentido sealado por Turok (1989), quien indica que,adems de aislar y medir los efectos de la poltica econmica por mediode estimaciones, se preste atencin a la investigacin de los mecanismoscausales bajo los cuales se producen los efectos, y al anlisis de loscondicionantes para su efectividad. En esta lnea, varios autores7 (unoscon mayor detalle o desagregacin que otros) consideran la evaluacinde la poltica regional como un proceso iterativo que comprende las si-guientes etapas:

a) Identificacin y clasificacin de las metas polticas (eficiencia oequidad).

b) Generacin de los objetivos de poltica a partir de las metas se-aladas.

c) Cuantificacin de los objetivos a partir de indicadores.

cuando se trata de evaluar iniciativas locales. En este mbito, la mayora de los estudiosadoptan como parmetro la frontera hasta la que se extiende el municipio (vanse lostrabajos de Church, 1988, y PA Cambridge Economic Consultants, 1990). A veces, tam-bin se han propuesto unos lmites apoyados en unos supuestos ms o menos subjeti-vos, como por ejemplo en el anlisis de Leslie Hays Consultants LTD (1990).

6. Posiblemente una de las causas de la escasa atencin prestada tradicionalmente a losaspectos cualitativos est motivada sobre todo en dcadas pasadas porque muchosinstrumentos de poltica regional se han implementado desde un punto de vista prcti-co, careciendo del soporte terico basado en algn modelo interpretativo (vase al res-pecto Diamond y Spence, 1983, y Cuadrado, 1988).

7. Vase, por ejemplo, Folmer (1986, pg. 18) y Armstrong y Taylor (1985 pg. 274).


d) Identificacin de instrumentos.e) Anlisis ex ante. Fase que consiste en simulaciones de cursos

alternativos de accin.f) Determinacin de las intervenciones de la poltica regional.d) Medida ex post de los efectos a travs de la aplicacin de una

tcnica de anlisis, obtenindose la estimacin cuantitativa de losimpactos de la poltica regional o de sus instrumentos.

e) Revisin de los objetivos sobre la base de los resultados obteni-dos ex post.

Sin embargo, un elemento que se presupone para ejecutar todos lospasos previos a la aplicacin de la tcnica cuantitativa, pero que no serevela explcitamente, es el anlisis de la estrategia bajo la que acta laimplementacin de las medidas. A nuestro juicio, es el conocimiento exactode la estrategia terica que est detrs del paquete de medidas que seadopte, lo que nos puede ayudar a la identificacin de los objetivos (cuan-do no figuren claramente especificados en un programa), determinar va-riables sobre las que se ejercen unos efectos colaterales, considerar laexistencia de posibles efectos difusores, etc., e incluso, el establecimien-to de unas hiptesis previas sobre los posibles resultados esperados.

Si agrupamos las consideraciones precedentes, deducimos que elprocedimiento evaluador debe estar constituido, una vez fijadas las me-tas y los objetivos generales de la poltica regional (que por lo generalvendrn establecidos en un programa o plan regional), por los elementosque se recogen en la Figura 1, es decir:

1. Una etapa previa consistente en un riguroso anlisis de la estrate-gia o cuerpo terico en la que se enmarca la poltica regional, ca-ractersticas de los instrumentos a utilizar, adems de un precisoestudio cualitativo de los mismos y de los condicionantes propiosde la zona donde se van a implementar, con el objeto de conocera priori posibles incidencias de la opcin elegida, identificacinde objetivos cuando no figuren explcitamente recogidos en el pro-grama regional, existencia de posibles efectos difusores, etc.

2. Seguidamente, la seleccin, posible agrupacin y cuantificacinlas variables que reflejen los objetivos de la poltica regional, serael siguiente y no menos importante paso a acometer en el pro-ceso evaluador.

3. Finalmente, se impone la eleccin de una tcnica que relacionelas variables-objetivo con los instrumentos, compare el estado ysituacin de stas en contextos espaciales de aplicacin y no apli-


cacin de la poltica regional o perodos de poltica activa y pasiva(policy on y policy off), etc. En definitiva, la seleccin de unprocedimiento, con un anlisis pormenorizado de sus ventajas einconvenientes, que sea capaz de cuantificar todos los efectos.

Atendiendo a esta lgica, comenzaremos con la exposicin de algu-nas de las teoras y polticas de desarrollo regional ms relevantes, a con-tinuacin examinaremos la perspectiva de anlisis, para desembocar fi-nalmente en los mtodos o tcnicas de estimacin de los efectos de laspolticas regionales, o de sus instrumentos individualmente considerados.

FIGURA 1PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE LA POLTICA ECONMICA

REGIONAL

OBJETIVOS DE LA P. REGIONAL

ANLISIS TERICO DE LAS ESTRATEGIASY ESTUDIO CUALITATIVO DE LOS INSTRUMENTOS

CUANTIFICACIN DE VARIABLES-OBJETIVOE INSTRUMENTOS

APLICACIN DE UN MTODOCUANTITATIVO

ANLISIS DE RESULTADOS

3. ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS E INSTRUMENTOS DE POLTICA RE-GIONAL

No pretendemos revisar aqu la totalidad de hiptesis de desarrolloregional, tan slo poner de relieve su importancia a la hora de examinarlos posibles efectos buscados a travs de su instrumentalizacin poltica.En consecuencia, slo resaltaremos aquellos elementos que considera-


mos ms trascendentes. El anlisis de estas teoras, y las caractersticaspropias de los instrumentos principalmente utilizados, puede ayudar aidentificar ciertas variables sobre las que la poltica regional ejerce suinfluencia, as como a explicar o al menos arrojar alguna luz a priorisobre los resultados que pueden ocasionar ciertas intervenciones.

La conceptualizacin del marco terico y de los elementos que con-forman las nuevas estrategias de desarrollo regional y sus medios de ac-cin o instrumentos, exige, a nuestro juicio, unos breves comentarios deteoras tradicionales que han influido en el cambio de rumbo o reorientacinhacia nuevos enfoques.

3.1. Estrategias e instrumentos tradicionales del desarrollo regional

Un examen de las teoras de desarrollo regional imperantes en ladcada de los sesenta y comienzos de los setenta evidencia, adems deun gran nmero de corrientes, la coexistencia, en numerosas ocasiones,de hiptesis contradictorias. A ello tendramos que aadir un elementoadicional que viene a complicar an ms la panormica de las doctrinasregionales; nos referimos a la hibridacin de teoras, muchas de ellas concaractersticas dispares.

Atendiendo a una aproximacin sinttica, englobaremos las principa-les corrientes tradicionales del desarrollo regional en dos grandes cate-goras o grupos. El primero de ellos, de carcter equilibrador, propugnaque la economa de mercado posee, por s misma, la suficiente capaci-dad para eliminar los problemas de diferencias de renta y bienestar entreregiones y garantiza la convergencia. Los economistas de tendencianeoclsica son sus exponentes ms notables.

Desde una perspectiva opuesta se sita el otro conjunto, que postulaque el crecimiento econmico capitalista es por sus propias caractersti-cas desequilibrador, llevando a una concentracin creciente de la po-blacin y de las actividades econmicas en determinadas reas. A con-secuencia de lo anterior, conduce a diferencias cada vez mayores en lasrentas regionales per cpita. Entre sus partidarios sobresalen economis-tas de corte keynesiano8. Bien sea bajo una ptica neoclsica o

8. Como seala Cuadrado (1988), tambin cabra incluir entre los partidarios de posturasdesequilibristas a economistas radicales cuyas hiptesis postulan la imposibilidad dealcanzar la igualdad territorial, salvo a travs de cambios radicales que incluyesen elpropio sistema econmico capitalista o alguno de sus elementos esenciales (los funda-mentos de estas teoras se exponen en Stuckey, 1975, y Santos, 1979); por otro lado,algunas hiptesis especficas de crecimiento regional desigual bajo postulados radica-les se recogen en Malizia (1978); Markusen (1978) y Frieman y Douglas (1978).


keynesiana, los enfoques dominantes estaban basados en la movilidadde los factores como elemento clave para explicar las diferencias econ-micas territoriales.

3.1.1. El modelo neoclsico

Bajo el rtulo de modelo neoclsico se esconde una gran variedadde hiptesis que han intentado dar explicacin al desigual crecimientoregional desde el punto de vista de la oferta. Fue en la dcada de lossesenta, con las aportaciones de Borts (1960), Borts y Stein (1962),Romans (1965) y Siebert (1969), cuando este tipo de modelos adquiri sumayor auge. La causa de este apogeo se debe, segn Richardson (1978),a que proporcionaron una justificacin terica a la convergencia de lasrentas per cpita interregionales, tendencia que ya se haba mostradoempricamente en estudios a largo plazo de la Economa de los EstadosUnidos en perodos histricos en los que no hubo intervencin regionaldirecta9.

A grandes rasgos, para economas de un solo producto y bajo cier-tos supuestos simplificadores (pleno empleo, competencia perfecta, exis-tencia de un nico bien homogneo, costes de transporte nulos, funcio-nes de produccin regionales idnticas con rendimientos constantes aescala, oferta de trabajo constante y ausencia de progreso tcnico), lasdiferencias regionales en los salarios reales y en la renta del capital tie-nen su origen en las distintas dotaciones regionales de los recursos. Bajoestos supuestos, Borts y Stein (1962) argumentan que el trabajo fluir deaquellas regiones con salarios bajos a las que ofrecen salarios altos, y elcapital lo har en la direccin contraria. Las diferencias de desarrollo en-tre las regiones dependern entonces de la relativa movilidad de estosdos tipos de factores. Ello conducir a que la versin ms sencilla delmodelo neoclsico afirme que el proceso de crecimiento regional d lu-gar a una convergencia de las rentas per cpita regionales. Sin embargo,la relajacin de los supuestos sobre los que se basa la versin ms sim-ple de esttica comparativa con un solo producto puede llevar a resulta-dos diferentes, por lo que a causa de los problemas derivados, sobretodo, de la simplicidad de los supuestos con los que nos enfrentamos al

9. No obstante, no podemos decir que la aplicacin del modelo de crecimiento neoclsicofuera exclusivo de dcadas pasadas, recientemente han visto su resurgir, como as lodemuestra el trabajo de Barro (1992), que lo utiliza como marco de anlisis para estu-diar la convergencia a largo plazo de 48 Estados americanos.


utilizar el modelo simple, se suele preferir una versin regional del mode-lo de crecimiento que incorpore nuevos elementos10.

Como ventajas a resaltar del modelo neoclsico, destaca su capaci-dad para explicar, simultneamente, el crecimiento interno o propio decada regin y los flujos interregionales de factores dentro del mbito deun nico modelo. Las crticas vertidas, sealadas por los partidarios deenfoques de demanda, estn fundamentadas en su mayor parte en lapoca realidad de los supuestos de partida; no obstante, los modelos decorte neoclsico han ido aadiendo cada vez mayor nmero de elemen-tos que, una vez incorporados a la teora, han contrarrestado algunas delas crticas sobre la realidad de los supuestos, a cambio han ido ganandoen complejidad y escasa operatividad a la hora de su aplicacin prctica.

Las estrategias de poltica regional bajo las hiptesis del modeloneoclsico estn de acuerdo con las inferencias obtenidas a partir delpropio modelo; es decir, las medidas se dirigan a facilitar la movilidad delos recursos, tanto del capital, mediante el aumento de la rentabilidad delas inversiones en las regiones menos desarrolladas por medio de incen-tivos, como del trabajo, a travs de la propuesta de esquemas que favo-rezcan la emigracin, con la finalidad de reducir el desempleo en las re-giones ms pobres.

3.1.2. Modelos regionales de demanda

Las crticas al modelo neoclsico provienen de economistas cuyosargumentos estn basados en factores de demanda, por lo que son cata-logados con el calificativo de keynesianos. Varias teoras destacan dentrode este enfoque general: modelos de causalidad acumulativa, polos dedesarrollo, modelo de base-exportacin, as como otras derivaciones msrecientes de carcter neokeynesiano. Particularmente, nos referiremos ados de las ms relevantes cuyo elemento comn es su atencin a losproblemas y desigualdades espaciales, tanto entre pases como entre re-giones: crecimiento acumulativo y polos de desarrollo.

La perspectiva equil ibrista y a la vez optimista del modeloneoclsico se contrapone a sus detractores, partidarios de enfoques decorte keynesiano, desequilibristas en lo que se refiere a la capacidad delmercado para conseguir sin intervencin la convergencia de las rentas.

10. Adems de la bibliografa inicialmente reseada, una descripcin detallada de este tipode modelos la ofrecen, entre otros, Richardson (1978, pp. 105-112); Saenz de Buruaga(1977); y Bueno lastra (1990, pp. 37-46).


Quizs entre este grupo de teoras la ms conocida sea la de lasCausaciones Circulares y Acumulativas originaria de Myrdal (1957), aun-que otras versiones que giran sobre la misma idea se deben a Hirschman(1958), Kaldor (1970), Holland (1976), Dixon y Thirlwall (1975).

La concepcin fundamental de estos modelos se centra en la hipte-sis de que el proceso de crecimiento interregional es circular y acumulativo.La idea inicial de Myrdal (1957) indica que los movimientos de mano deobra y capital, contrariamente a lo que suponen las teoras equilibristas,son los medios para la evolucin del proceso acumulativo hacia adelan-te en las regiones afortunadas y hacia atrs en las desafortunadas. Apartir de una determinada desigualdad en las posiciones iniciales entreregiones, las fuerzas del mercado perjudican a las ms pobres. Las eco-nomas de aglomeracin de las regiones ms fuertes fomentan el desa-rrollo de la productividad, creciendo ms rpidamente que aquellas otrasms desfavorecidas, las cuales vern empeorada su situacin ante la fugade mano de obra hacia zonas ms ricas y, a la vez, por la disminucin deuna poblacin potencialmente consumidora; en definitiva, como sealaMyrdal: en el proceso acumulativo la pobreza se convierte en su propiacausa11.

De igual forma Hirschman (1958), que desarroll su teora paralela-mente a la de Myrdal, apunta que el desarrollo econmico no se da simul-tneamente en todas partes y que una vez surgido operarn fuerzas enfavor de una concentracin espacial de la actividad econmica y el creci-miento en los puntos iniciales de germinacin. Ambos autores Hirschmany Myrdal coinciden en la identificacin de las razones fundamentales porlas que el desarrollo tiende a producirse en un conjunto determinado deregiones urbanizadas, y en su exposicin sobre los mecanismos de difu-sin y concentracin del desarrollo.

Las medidas de poltica regional bajo estos enfoques son de tiporedistributivo, encaminadas al mantenimiento de la demanda en las regio-nes ms dbiles y la correccin de una situacin que no alcanzar, sinintervencin, el equilibrio. Los incentivos a la inversin privada, subsidios,inversin estatal, infraestructuras, as como polticas redistributivas engeneral, son los instrumentos utilizados.

Por otro lado, la teora de los Polos de Desarrollo se basa en elconcepto de polo12, que posee un atractivo especial: es capaz de com-

11. Una versin sencilla de la hiptesis de causalidad acumulativa se expone, en formaanaltica, en Richardson (1978).

12. La terminologa relativa a esta idea es confusa, autores distintos utilizan con frecuencialos conceptos polo de crecimiento o desarrollo y centro de crecimiento o desarrollo


binar aspectos regionales e intrarregionales en un mismo cuerpo terico.A pesar de sus orgenes funcionales ms que espaciales13, es en esteltimo contexto donde el trmino polo de desarrollo se ha venido emplean-do. La aplicacin del concepto y la teora del polo de crecimiento a uncontexto geogrfico se debe a Boudeville (1966), pero su adopcin larealiza en un sentido estricto, es decir, slo deben considerarse polosgeogrficos de crecimiento aquellos que contengan empresas avanzadase innovadoras que ejerzan influencia sobre su ambiente y sean capacesde generar un crecimiento sostenido. Interpretaciones ms amplias consi-deraran al polo de crecimiento simplemente como la concentracin geogr-fica de la actividad econmica general, asumindose de esta forma la ideaintuitiva de que la concentracin espacial de la actividad econmica es mseficaz que la dispersin, a causa de las ventajas de la aglomeracin.

Los problemas tericos que plantean los polos de desarrollo se deri-van, tanto de la dificultad de encontrar un cuerpo unificado, como de losobstculos para dar explicacin a ciertos interrogantes adicionales14.

El inters en la aplicacin de estrategias basadas en polos de desa-rrollo estriba no slo en las posibilidades que ofrece en el propio lugar deinstalacin del polo, sino en los efectos difusores que se esperan sobresu entorno o hinterland. En un contexto geogrfico podemos entenderla difusin o polarizacin como los efectos positivos o negativos sobre lazona circundante al polo. En este sentido, la manifestacin de los efectos

para describir el mismo fenmeno. En este sentido, una distincin interesante, por laseparacin de funciones y escalas espaciales donde se aplica cada uno, es la realizadapor Kuklinski (1969); este autor diferencia el polo de crecimiento, de importancia na-cional, cuya estructura afecta tanto a las regiones donde se localizan, como a las rela-ciones interregionales, de los centros de crecimiento, de carcter bsicamenteintrarregional.

13. El origen del trmino data de la dcada de los cincuenta y fue introducido por Perroux(1955); sin embargo, este autor estaba interesado en el crecimiento econmico enempresas, industrias y sus relaciones ms que en la distribucin geogrfica de la acti-vidad econmica o en sus implicaciones espaciales. Con su teora buscaba una explica-cin, basndose en gran medida en las hiptesis de Schumpeter sobre el papel de lasinnovaciones, sobre la forma en la que el proceso moderno de crecimiento econmicose desva de una concepcin estacionaria, concibindose como esencialmentedesequilibrador, con una sucesin de polos dinmicos a travs del tiempo. Consecuen-temente, el trmino polo de crecimiento de Perroux es muy abstracto, y en sus orgenesno est relacionado con el espacio.

14. Por ejemplo la determinacin del umbral de poblacin de un polo; la distincin entre unpolo natural y uno planificado; la eleccin de los instrumentos de poltica ms efica-ces para promocionar los polos; y la identificacin y desarrollo de los mecanismos nece-sarios para que se produzca la difusin de los efectos del crecimiento desde el polohacia su entorno (Vase Richardson, 1978, y Hermansen, 1972).


difusores se producira a travs de la relocalizacin de plantas en el en-torno, descentralizacin de la poblacin, difusin de innovaciones, etc.La polarizacin se manifestara por la fuerte gravitacin de recursos delentorno fsico hacia el polo. El principal problema estriba en determinarlas posibilidades de que las fuerzas difusoras sean superiores a las deconcentracin.

En el terreno de las estrategias de desarrollo basadas en los polosde desarrollo, aparecen dos elementos de crucial importancia, por un lado,la eleccin geogrfica de la ubicacin, por otro, la seleccin de instru-mentos capaces de generar el sustrato econmico adecuado. Con res-pecto al primero de los aspectos, la ubicacin estar acorde con los ob-jetivos prioritarios. Si el objetivo principal es el crecimiento nacional, esdecir, si prima la eficiencia, la estrategia consistir en la seleccin dezonas de crecimiento a nivel nacional. Si la pretensin es un desarrolloregional ms homogneo, se deberan potenciar los centros de crecimientoen las regiones menos desarrolladas (con la incertidumbre, ya resaltada,sobre los efectos difusores hacia todo el entorno de la regin atrasada).Las medidas para favorecer la ubicacin hacia el polo de carcter nacio-nal o centro regional elegido han de ser, necesariamente, discriminatoriascon respecto a la localizacin (subsidios a la inversin de capital en es-tas zonas, localizacin de empresas pblicas, reducciones fiscales y exen-ciones a la ubicacin en determinadas zonas, etc.).

3.2. La configuracin de una nueva teora del desarrollo regional: el enfo-que del potencial endgeno

Las estrategias de desarrollo diseadas a partir de las teoras tradi-cionales vienen siendo objeto de un progresivo abandono, debido princi-palmente tanto al fracaso de los esquemas de poltica interregional a ni-vel nacional para la correccin de los desequilibrios territoriales15, comoa su falta de capacidad para dar explicacin a la emergencia de patro-nes autnomos de desarrollo en muchas regiones relativamente perifricas(Garofoli, 1992). Por otro lado, se est dejando notar la cada vez ms

15. Vase Cappellin (1988) y Cappellin (1992). En este ltimo trabajo el autor le atribuye alas polticas regionales tradicionales muchos de los males actuales de las economasregionales y locales, como el hecho de ser la razn de la dependencia mental que seesconde detrs del empresariado local, o el aumento de la burocracia consecuenciadel enfoque dirigista caracterstico de las polticas regionales tradicionales, ms intere-sada en que contine la asistencia que en la promocin de un empresariado local conxito y autnomo.


dbil movilidad de las empresas (capital) y de la mano de obra (trabajo),elemento clave sobre los que se basaban los enfoques tradicionales.

Estos hechos han ocasionado que se venga produciendo un giro im-portante en la interpretacin del desarrollo regional analizado en aparta-dos anteriores, en favor de un grupo de novedosas aportaciones de di-versa naturaleza, pero con elementos comunes que siguiendo a sus ex-ponentes ms destacados16, convendremos en llamar Enfoque delPotencial Endgeno. En este apartado trataremos de mostrar, en formasinttica y agrupada, el fundamento de esta orientacin terica, con rami-ficaciones tan dispersas que hay quien prefiere hablar simplemente detentativa de un nuevo paradigma (Carams, 1990), o de experienciasaisladas, ms que de una teora del desarrollo endgeno.

Dadas las mltiples interpretaciones que ofrece el concepto de de-sarrollo endgeno intentaremos ofrecer, si no una definicin exacta, s almenos las pinceladas necesarias que permitan identificar cuando nosencontramos ante una estrategia de esta naturaleza. Inicialmente, la con-cepcin del desarrollo endgeno tendi a asimilarse estrictamente al de-sarrollo local y a las actividades relacionadas con el sector secundario.Tal es el caso de la delimitacin propuesta por Vzquez Barquero (1984)o por Coffey y Polese (1984). Para los ltimos, el proceso de crecimientoendgeno se relaciona directamente con la creacin de empresas localeso, en otras palabras, la emergencia de empresariado con talento para lacreacin de empresas. Por su parte, Vzquez Barquero (1984) aproximauna definicin que restringe el concepto de desarrollo endgeno para re-ferirse a la industrializacin endgena. Para l, este fenmeno rene lassiguientes caractersticas esenciales: las reas endgenas estndinamizadas por actividades no agrarias; se han producido en pequeosasentamientos urbanos y, en todo caso, en reas no metropolitanas prin-cipalmente industriales; se han desarrollado sin intervencin directa delEstado, si bien, las inversiones en infraestructura social han favorecido elproceso e incluso han contribuido a consolidarlo a travs de ayudas de laAdministracin. En esta lnea restringida del desarrollo endgeno se leotorga como puede inferirse especial importancia a la creacin de nue-vas empresas y al dinamismo de las ya existentes.

En su sentido ms amplio, la concepcin del desarrollo endgeno nose limita exclusivamente a patrones o experiencias espontneas de in-

16. Ciciotti y Wettmann (1981), Aydalot (1985), Biehl (1988), Cappellin (1988), Cappellin,(1992), Garofoli (1992); y en un entorno ms prximo, Vazquez Barquero, (1984), Institu-to del Territorio y Urbanismo (1987), Cuadrado (1988), Utrilla (1991).


dustrializacin en determinadas localidades, sino que toma un cariz msterico e incluso ms tcnico para referirse con l a todos los factoresque pueden contribuir al desarrollo regional, tales como los recursos ma-teriales y los que ofrece el entorno, las infraestructuras de transporte y decomunicaciones, las estructuras urbanas, as como el capital fsico y elcapital humano (Wadley, 1988). Como se manifiesta explcitamente, unade las caractersticas ms destacables de este enfoque es la importanciadel territorio en el crecimiento regional. El espacio se entiende como algoms que un lugar donde coinciden ciertas actividades econmicas, es unfactor de cambio (Vazquez Barquero, 1990). En esta concepcin ampliadel desarrollo endgeno algunos autores17 han considerado la posibili-dad de incluir aspectos que superan lo estrictamente econmico, comolas caractersticas culturales o histricas del territorio.

Otras cuestiones que pueden ayudar a delimitar qu se entiende pordesarrollo endgeno son apuntadas por Wadley (1988), al indicar que nohay que asimilar directamente el desarrollo endgeno al autodesarrollo,sino ms bien al fomento de la competencia en mercados internacionalespara la venta de productos de nueva fabricacin en la regin. Esta ltimaidea muestra la compatibilidad del desarrollo endgeno con el procesode internacionalizacin de las economas regionales. De igual forma se-ala Wadley (1988) ste no se limita nicamente al sector secundario;por el contrario, la idea de desarrollo endgeno puede diversificarse losuficiente como para aplicarse a los distintos sectores de la economa.Bajo esta concepcin amplia existen una serie de factores que son deter-minantes y cuyo control es fundamental a la hora de implementar medi-das regionales. En particular, resulta de especial importancia la situacin,la aglomeracin, la estructura sectorial y las infraestructuras (Biehl, 1988).

Sea bajo una concepcin amplia del desarrollo endgeno o en susentido ms restringido, contina habiendo en ambos casos elementoscompartidos que confluyen hacia una idea comn, como es la necesidadde potenciar aquellos elementos de carcter ms o menos estticos, lo-calizados en la propia regin o rea, que contribuyan a eliminar los facto-res estructurales que impiden el nacimiento o crecimiento de empresasinnovadoras y competitivas, capaces de generar empleo y, en definitiva,un desarrollo autosostenido.

Bajo esta ptica, la estrategia para desarrollar las potencialidadesde la regin se basa en el establecimiento del ambiente necesario para elsurgimiento de empresas y capacidad de innovacin en las regiones me-nos desarrolladas, con el objetivo de incrementar su competitividad cara

17. Entre otros, Wadley (1988) y Garofoli (1992).


a la reduccin de los desfases con las regiones ms prsperas. En estecontexto, las infraestructuras y la calidad del emplazamiento son, por unlado, requisitos previos fundamentales para la actividad econmica y re-flejo del potencial econmico de un espacio18, por otro, juegan un papelfundamental en el proceso de internacionalizacin de las economas re-gionales por su efecto en la reduccin del aislamiento de las zonas msperifricas. Adems de las infraestructuras, existen otras lneas de accinde carcter ms novedoso. Tal es el caso de las polticas orientadas alsector servicios19, innovacin20, recursos humanos21, medio ambiente22,etc. La instrumentalizacin prctica de este tipo de estrategias puedeadquirir formas muy variadas (provisin directa de servicios pblicos, pro-mocin de cooperativas, financiacin directa de pequeas y medianasempresas, promocin del rea a travs de publicidad, training de empre-sarios y otros trabajadores, etc.) (Garofoli, 1992), que tendrn que adecuarsea las caractersticas de las distintas potencialidades de cada zona.

4. LAS VARIABLES-OBJETIVO: SELECCIN Y CRITERIOS DE AGRUPACINPARA LA EVALUACIN DE LA POLTICA ECONMICA REGIONAL

Como segunda etapa del proceso evaluador, previa a la aplicacinde una tcnica o mtodo de carcter cuantitativo, hemos de determinarlas variables-objetivo es decir, aquellas que sean reflejo de los objetivospropuestos, la forma de cuantificarlas y, en su caso, los criterios de agru-pacin de las mismas.

18. La bibliografa en la que se debate la relacin entre infraestructura y crecimiento regio-nal es muy prolfica; vanse, por ejemplo, los trabajos de Gwilliam (1979), Botham (1982),Keeble, Owens y Thompson (1982), Vickerman,(1989 y 1994) y Lzaro (1990). Sin em-bargo, aunque esta relacin parece clara, los mecanismos causales siguen siendo obje-to de debate y, a veces, ha sido difcil identificar la naturaleza de tal asociacin. Existendiversas investigaciones empricas que, empleando datos agregados, constatan su tras-cendencia; entre ellas pueden destacarse en diversos contextos espaciales los estu-dios de Biehl (1988), Duffy-Deno y Eberts (1991), Munnell (1990) y Cutanda y Paricio(1992). Por el contrario, en una investigacin realizada con datos microeconmicos pormedio de encuestacin a ms de 1500 empresas situadas en diversas regiones euro-peas, Moore, Tyler y Elliott (1991), llegan a la conclusin de que la relevancia de lasinfraestructuras como factor de localizacin de las pequeas y medianas empresas hayque tomarla con mucha cautela.

19. Para profundizar en este tipo de polticas, vanse, por ejemplo, los trabajos de Illeris(1989), Cuadrado (1986).

20. Vase, entre otros, los anlisis de Cuadrado (1984), Rothwell (1983), Ewers y Wettman(1980), Sweeny (1988), Harris (1991) y Cappellin (1992).

21. Vase Bartels y Van Duijn (1982), Fischer y Nijkamp (1990), Blaug (1990) y Pliego et al. (1990).22. El artculo de Daly (1990) es un ejemplo claro.


La eleccin de las variables-objetivo no est exenta de problemas.De entrada, existe una dificultad en lo que se refiere a la plena identifica-cin de los factores sobre las que la poltica regional ejerce su influencia,(elemento sobre el que el anlisis de la estrategia ha de jugar un papelfundamental). Para que la evaluacin sea global debera abarcar todoslos aspectos, examinarse los efectos directos y los indirectos, los positi-vos y los negativos, los inmediatos y los retardados, los interregionales ylos intrarregionales, etc.; esta forma de proceder, que sera la ms cohe-rente y completa, dificulta la identificacin de las variables-objetivo y escausa, muchas veces, de que la mayora de los evaluadores limiten suanlisis exclusivamente a ciertos impactos. Al inconveniente anterior po-demos aadir otros dos obstculos derivados de la medida de las varia-bles-objetivo que, a nuestro juicio, constituyen un escollo insalvable quelimita la globalidad del proceso evaluador: la obtencin de indicadoresoperativos que sean reflejo de la situacin de las variables-objetivo y ladisponibilidad de informacin necesaria sobre tales indicadores o parasu elaboracin23. Por ltimo, aun presuponiendo la solucin de los ante-riores impedimentos, existen una serie de problemas que pueden afectara la validez de los resultados, como es el hecho de que las variables-objetivo puedan aparecer alteradas por otras variables no consideradasen la metodologa cuantitativa utilizada, o la presencia de elementosaleatorios en los indicadores (Bartels et al., 1982).

A causa de estos problemas, se suelen sugerir desde una perspecti-va general unos criterios de evaluacin desarrollados con la finalidad deque no slo se relacionen con los objetivos de la poltica regional, sinoque se puedan tener en cuenta otros aspectos colaterales para una eva-luacin ms coherente. Basndonos en una propuesta similar a la realiza-da por Diamond y Spence (1983), estableceremos la siguiente clasifica-cin de criterios para evaluar la poltica econmica regional:

(a) Criterios e indicadores relacionados con los inputs de produccin.Uno de los principales y ms consistentes objetivos de la poltica

regional es influir en la distribucin espacial de la actividad econmica,con la finalidad de disminuir las disparidades en el desempleo, tanto porrazones sociales, como polticas. Para el estudio del efecto de la polticaregional sobre el mercado de trabajo se han sugerido mltiples indicadores,siendo los ms comunes el crecimiento del empleo (o disminucin deldesempleo), su estructura sectorial o las migraciones.

23. Como puede inferirse, estos inconvenientes son colaterales tambin a los propios instrumen-tos de poltica regional y no slo a las variables-objetivo sobre las que ejercen sus efectos.


Tambin desde la perspectiva de los inputs de produccin se hanconsiderado, no slo el aumento del empleo regional como objetivo, sinotambin el aumento de la inversin, por sus efectos sobre el crecimientoen las regiones menos desarrolladas y, consecuentemente, por sus posi-bilidades para la disminucin de las disparidades regionales. El anlisis yseguimiento de indicadores que reflejen la inversin es bastante ms com-plejo que en el caso del mercado de trabajo, debido, sobre todo, a lacarencia de estadsticas que contengan informacin suficiente sobre in-versiones especficas y su distribucin espacial. No obstante, se han se-alado algunas aproximaciones, como el movimiento de empresas hacialas reas asistidas (Ashcroft y Taylor, 1977), la formacin de nuevas em-presas (Del Monte y Luzenberger, 1988), o su nivel de concentracin (Sthry Pnighaus, 1992).

(b) Criterio basado en la calidad del entorno fsico.El criterio basado en el entorno fsico pretende agrupar, ms que a

factores del medio ambiente natural, a todas las variables objetivo decarcter esttico, que aparecen en el entorno donde se desarrolla la acti-vidad econmica y que, de una u otra manera, ejercen su influencia so-bre ella. El elemento que se perfila como ms relevante dentro de estegrupo es la dotacin de infraestructuras, que proporcionar el ambienteidneo en el que se desarrollarn las actividades productivas.

Como indicadores de infraestructura se podran utilizar los propiosderivados de las redes de transportes y comunicaciones (densidad decarreteras y ferrocarri les, existencia de puertos, aeropuertos etc.),infraestructuras energticas, tecnolgicas, indicadores de infraestructurasocial, etc. Por otro lado, Diamond y Spence (1983, pg. 29) han sugeri-do que, a nivel microeconmico, los indicadores de infraestructura querecogen los efectos de la poltica regional podran venir reflejados en cam-bios en los costes de las empresas, tales como los de servicios y los detransporte (accesibilidad a los centros de produccin y consumo).

De la misma forma, podran incluirse en este grupo otros factoresparcialmente fijos o de difcil modificacin a corto plazo, como son aque-llos aspectos estrictamente econmicos (nivel de industrializacin de lazona) y determinadas caractersticas demogrficas (densidad de pobla-cin) o laborales (el nivel o cualificacin de la fuerza de trabajo).

Finalmente, nos referiremos a aquellos indicadores relacionados conel medio ambiente natural que, en algunos casos, tambin juegan un pa-pel importante como factor de localizacin; por ejemplo, los relacionadoscon la contaminacin atmosfrica (niveles de exposicin al dixido deazufre causante de la lluvia cida o a los humos), existencia de zonasverdes, parques naturales, etc.


(c) Criterio de bienestar social.El bienestar social, la prosperidad y la mejora en la calidad de vida

de los ciudadanos deben ser los fines ltimos de toda actuacin de pol-tica econmica. Si nos referimos a la regional, adems, tendra por objetohacer ms igualitaria la distribucin espacial de la renta y aumentar elbienestar de los ciudadanos que habitan las zonas deprimidas. Sin em-bargo, la valoracin de una determinada poltica regional sobre el bienes-tar social se hace muy difcil, sobre todo, por los conocidos problemas demedicin, y derivada de la anterior, a causa de las muchas influenciasque existen sobre el bienestar, las cuales resultan casi imposibles de va-lorar en conjunto.

Indicadores de bienestar social se han sugerido muchos; el ms co-mn, y criticado a la vez, ha sido la renta per cpita24. Otros se apoyanen ndices de pobreza e indicadores sociales (vivienda, sanidad, educa-cin, etc.) y de calidad de vida (vehculos, consumo domstico de ener-ga, calidad medioambiental, etc.).

Para concluir, es preciso advertir que la clasificacin realizada pue-de, a su vez, ser ampliada o considerada desde otros puntos de vista.Por ejemplo, Turok (1990) contempla unos factores primarios, sobre losque la evaluacin ha de ser enfocada de manera prioritaria (creacin di-recta de empleo, por ejemplo), y otros factores secundarios o colatera-les que necesariamente han de ser tenidos en cuenta por su posibilidadde crear efectos multiplicadores sobre los anteriores (como la mejora enla calidad del entorno fsico).

5. LAS METODOLOGAS CUANTITATIVAS DE ESTIMACIN DE LOS EFEC-TOS DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES

En la tercera etapa del proceso evaluador se ha de llevar a cabo elanlisis cuantitativo de los indicadores comentados en la fase preceden-te, bien en su forma ms elemental, mediante una simple comparacinentre perodos de poltica pasiva y poltica activa (de no aplicacin oimplementacin, respectivamente, de las medidas regionales), regiones osectores asistidos y no asistidos. O bien, a travs de su tratamiento esta-dstico, por medio una metodologa ms compleja que compongaindicadores derivados, establezca relaciones entre variables, etc.

24. Las crticas se basan en la escasa relacin que puede existir entre el grado de bienes-tar social o personal y el nivel de renta per cpita.


Como seala Ashcroft (1982), lo ideal sera que cualquier intento deestimar cuantitativamente los impactos de la poltica regional sobre una oms variables-objetivo contara, al menos, con dos requisitos:

En primer lugar, el mtodo debera contemplar la cuantificacin dela variable para analizar su comportamiento en ausencia de la po-ltica regional.

En segundo lugar, debera especificarse la relacin entre la polticay las variables elegidas, as como las relaciones indirectas entrelas variables-objetivo y aquellas otras afectadas por la poltica re-gional que no se incluyen entre sus objetivos.

Como veremos a continuacin, esto slo es posible en modelos decierta complejidad tcnica que requieren gran esfuerzo y tiempo de ela-boracin, por lo que no hemos descartado en esta revisin otrasmetodologas que tambin pueden ofrecer muy buenos resultados.

Con el objeto de sintetizar e introducir cierto orden en la exposicindistinguiremos simplemente entre metodologas no explcitas ymetodologas explcitas, segn que se obtengan los efectos sin inclu-sin o incorporando los instrumentos a la tcnica de anlisis (ello sin per-juicio de que, atendiendo a otros puntos de vista, puedan enclavarse enotro tipo de clasificacin25). Entre las primeras, comentaremos algunasde uso frecuente, como las encuestas, indicadores simples y complejos,flujos de fondos, anlisis shift-share, modelo input-output; y otras deuso ms limitado, como la extrapolacin de tendencia, modelos de an-lisis de la variancia y anlisis de residuos en modelos de regresin. Entrelas metodologas explcitas haremos referencia a los modeloseconomtricos y al anlisis coste beneficio.

5.1. Metodologas no explcitas

5.1.1. Algunos procedimientos de uso frecuente

La utilizacin de encuestas para estudiar directamente el comporta-miento de las unidades microeconmicas (consumidores, empresas) afec-

25. Vanse, por ejemplo las sugeridas por Diamond y Spence (1983), Schofield (1979) yAshcroft (1982). En un entorno ms prximo, la propuesta por Rodrguez Siz et al. (1986,pg. 98) sigue los principios bsicos sealados por Nicol (1982) en los que debe basar-se cualquier intento de clasificar los mtodos cuantitativos de estimacin de la polticaregional; esto es, separar el enfoque utilizado, la tcnica que ha servido para aplicardicho enfoque y el tratamiento a que se somete a la poltica regional


tadas por un programa de poltica regional, suele ser muy comn. Sinembargo, ms que una metodologa, las podemos considerar como unafuente de informacin primaria que puede utilizarse como soporte de pro-cedimientos ms sofisticados. En la prctica, los estudios que utilizanencuestas en la investigacin de los efectos de la poltica regional abar-can una variedad de problemas, como las decisiones de inversin, em-pleo o localizacin de las empresas26, impactos de los incentivos a laemigracin27, etc. Para Storey (1990), su uso es especialmente til en laevaluacin de las iniciativas locales sobre el empleo, puesto que consti-tuye un mtodo eficaz para cuantificar la adicionalidad, es decir, el n-mero de puestos de trabajo creados a causa de la implementacin de lapoltica.

Como sealamos en el epgrafe anterior, los indicadores simples sonaquellos elementos que se utilizan para la cuantificacin de las variables-objetivo, dando a entender su estado o situacin, as como su evolucinen un contexto temporal y/o espacial. El procedimiento ms elemental paradeterminar los impactos de la poltica regional consiste, primero, en de-terminar qu tipo de indicador o indicadores son los que pueden ofreceruna imagen ms exacta de esas variables-objetivo, y segundo, en com-parar el cambio o alteracin en el comportamiento de estos indicadoresentre perodos de poltica pasiva y poltica activa, o zonas asistidas y noasistidas28. El principal inconveniente del uso de indicadores para lacuantificacin de los efectos de la poltica regional radica en la subjetivi-dad del analista a la hora de seleccionarlos; decisin que puede resultarcondicionada por la disponibilidad de la informacin estadstica para suelaboracin. Sin embargo, la sencillez los hace especialmente atractivos29.

26. La mayora de los trabajos empricos se orientan hacia este campo. Este es el caso, porejemplo, de Marquand (1980), Moore et al. (1991), y Artikis (1993). Por otro lado, elDepartamento de Industria de Escocia edit un manual de evaluacin de iniciativas re-gionales de desarrollo, donde se propone, con suficiente extensin, una metodologabasada en encuestas (vase Industry Department for Scotland, Scottish DevelopmentAgency, 1988)

27. Vase, por ejemplo, Beaumont (1979).28. Cuando se realiza esta comparacin, en algunos casos se han empleado unos grupos

de control (empresas, por ejemplo, sobre las que se lleva a cabo el seguimiento de lasvariables-objetivo antes y despus de la implementacin de las medidas) que son utili-zados como punto de referencia para estimar los efectos de la poltica regional. Unejemplo reciente de este procedimiento lo constituye el trabajo de Hart y Scott (1994).

29. En Espaa han sido especialmente prolficos los anlisis que han utilizado los indicadoressimples de tipo macroeconmico (inversin industrial, desempleo, etc.) para investigarlos efectos de la poltica de Polos de Desarrollo. Algunos referentes son los trabajos deSaez y Prez (1978), Casado (1978), Fernndez Arufe y Ogando (1983) y Serrano (1984).


Por otra parte, la evaluacin a travs de indicadores compuestos o deri-vaciones de uno o ms indicadores simples consiste, al igual que en elcaso de los simples, en su comparacin en perodos de poltica pasiva ypoltica activa. Su principal ventaja, frente a los anteriores, es la capaci-dad para ofrecer una visin general sobre una situacin de una formamucho ms resumida. Las modalidades que pueden adoptar losindicadores compuestos son mltiples. Los ms frecuentemente utiliza-dos en aplicaciones tendentes a analizar los efectos de la poltica regio-nal, son los que intentan medir el grado de disparidad territorial en pero-dos de poltica pasiva y poltica activa, o en reas asistidas y no asisti-das. Entre ellos destacan diversas medidas estadsticas de dispersin conaplicacin general30, as como coeficientes construidos con una finalidadespecficamente espacial31. Cabe sealar tambin dentro de este grupode indicadores compuestos algunas medidas generales de concentra-cin, cuyo objetivo es estudiar el comportamiento de determinadas varia-bles antes y despus del establecimiento de la poltica regional. En parti-cular, se han empleado Curvas de Lorenz e Indices de Gini para analizarla formacin de nuevas empresas en las zonas en las que se han instala-do parques tecnolgicos32.

Ante la carencia de datos que permitan realizar un trabajo de evalua-cin ms completo o, simplemente, para una presentacin complementa-ria en un estudio de mayor envergadura, algunos autores han propuestoinvestigar los efectos de la poltica regional a travs de los flujos de fon-dos generados por las transferencias de la poltica regional a las zonasasistidas33. Este procedimiento trata de determinar el efecto conjunto dela poltica regional sobre los desequilibrios espaciales, esto es, su capa-cidad para igualar las rentas per cpita de un conjunto de territorios. Lahiptesis fundamental sobre la que se articula esta metodologa consisteen que la poltica regional se mostrar tanto ms eficiente en su objetivo

30. Algunas aplicaciones pueden encontrarse, por ejemplo, en Kowalski (1988) y Cuadrado(1990).

31. Algunos ejemplos los constituyen las medidas de dispersin para estudiar aspectos muyespecficos o coeficientes de aplicacin estrictamente geogrfica (vase Rodrguez Sizet al., 1986).

32. Vase Sthr y Pnighaus (1992).33. Por ejemplo, Haveman (1976), adems de exponer algunos comentarios tericos de esta

metodologa, comenta algunos trabajos llevados a cabo en los EEUU que la han utiliza-do. Ms recientemente, Franzmeyer et al. (1991) la emplea para analizar el impactoregional de las polticas comunitarias en todo el mbito de la Unin Europea. Bajo unafilosofa similar, en Coronado y Acosta (1993) se evala la contribucin del FEDER a lacohesin econmica regional.


equilibrador, cuanto ms se concentren las medidas en las zonas conmenor renta per cpita. Sin embargo, aunque su aplicacin sea sencilla,adolece de varias deficiencias. Quizs la ms evidente consiste en queslo se circunscribe a un efecto global equilibrador basndose en un soloindicador, no revelando nada acerca de otro amplio abanico de efectossobre los que la poltica regional ejerce su influencia. Tampoco recogeotras mltiples consecuencias indirectas derivadas de la aplicacin delas medidas regionales. No obstante, cuando no se dispone de una basede datos muy diferenciada para desarrollar un procedimiento ms com-pleto, esta metodologa puede proporcionar algunos elementos de juiciosobre la forma de actuar de la poltica regional y su capacidad para lacorreccin de los desequilibrios espaciales.

Otro mtodo que ha alcanzado gran popularidad entre los investiga-dores regionales, probablemente por la relativa facilidad de aplicacinpara estudios de carcter sectorial/regional es el anlisis shift-share. Lautilizacin de esta tcnica como mtodo para el estudio de los efectos dela poltica regional no difiere esencialmente, ni en su fundamentacin nien sus ventajas o limitaciones, del procedimiento general34, aunque s quecabra hacer ciertas matizaciones. El concepto original y bsico para laaplicacin del anlisis shift-share como tcnica para determinar los efec-tos de la poltica regional parte de la distincin -ya utilizada en otros pro-cedimientos, entre perodos de poltica regional pasiva y perodos depoltica regional activa, para separar los tramos temporales de no aplica-cin o aplicacin, respectivamente, de un programa o proyecto. Una vezfijada esta divisin temporal, se crea una serie hipottica con la tcnicashift-share, en la que se supone no hubo intervencin por medio depoltica regional. Dispondremos en consecuencia de dos series, una realque debe reflejar el hecho de que en un determinado momento comenza-ron a aplicarse las medidas regionales, y otra simulada bajo el supuestode no intervencin poltica. Lgicamente, para una correcta aplicacindel procedimiento, en el perodo de poltica pasiva no debe haber dife-

34. Versiones clsicas de este procedimiento pueden encontrarse, entre otros, en Richardson(1986) o en Field y Macgregor (1987). No obstante, en la literatura sobre este tpico sehan sugerido algunas mejoras sobre las anteriores. Por ejemplo Mcdonough y Sihag(1991) han propuesto la utilizacin de bases mltiples y su integracin en el marco deanlisis, de forma que se tenga en cuenta en el estudio de economas subregionales(provincias, reas metropolitanas, etc.), tanto el crecimiento regional como el nacionalconjuntamente, lo que mejora considerablemente la precisin del estudio. Por otra parteen Barff y knigh (1988) se comenta una versin dinmica del anlisis shift-share, queelimina algunos de los problemas asociados a la forma esttica con el que el mtodotradicional efecta las comparaciones.


rencia entre la serie hipottica y la real35. En el perodo de poltica regio-nal activa, la diferencia de la magnitud simulada con la real sera el efec-to atribuible a la poltica regional.

Otras veces, al igual que los indicadores analizados en prrafos an-teriores, las series construidas a partir del anlisis shift-share se hanincorporado a metodologas explcitas de estimacin de los efectos delas polticas regionales, siendo un ejemplo tpico su uso en modelos deanlisis de la variancia, que comentaremos en el siguiente apartado.

Por lo que respecta a los problemas que presenta este procedimien-to, adems de los inherentes a la propia tcnica, es preciso sealar dosdificultades hacia las que confluyen la mayora de las crticas cuando esutilizado como instrumento de estudio de los impactos de la poltica re-gional. En primer lugar, la estimacin de la situacin hipottica se hacede una forma muy simplificada: nos concentramos tan slo en el impactosobre una nica variable. En segundo lugar, puesto que los instrumentosde poltica juegan un papel no explcito en el anlisis, no se puede deri-var ninguna indicacin real para la mejora de su la eficacia a partir de losimpactos estimados. Estos inconvenientes conducen a que los resultadosobtenidos deban ser tomados con cautela, y su uso quede relegado a unelemento complementario en los intentos de evaluacin de la poltica eco-nmica regional36.

Por ltimo, el modelo input-output se fundamenta en el estudio delas relaciones de interdependencia de los agentes econmicos que ac-tan en la actividad productiva. En el mbito de la evaluacin de la pol-tica regional, una versin comn de un modelo input-output, para J sec-tores y R regiones, es la siguiente (Folmer, 1986, pg. 60)37:

35. Como en muchas ocasiones estas diferencias no se aproximan a cero, se ha propuesto utili-zar proyecciones de tendencia (Moore y Rhodes, 1974b) de las discrepancias entre la seriehipottica y la real desde los perodos de poltica pasiva hacia los perodos de poltica activa,proyecciones que sern aadidas a la serie hipottica para obtener una situacin ms real.De igual forma, la diferencia entre la tendencia proyectada ms la serie hipottica original ylos datos reales del perodo de poltica activa, seran atribuibles a la poltica regional.

36. Los primeros que la aplicaron en este campo fueron Moore y Rhode (1973); su objetivofue investigar el efecto de la poltica implementada en ciertas reas asistidas del ReinoUnido sobre el empleo neto. Posteriormente, hemos asistido a una gran proliferacin detrabajos de similares caractersticas y con extensiones a otras magnitudes y mbitosespaciales; como ejemplos, cabra sealar los trabajos de Begg et al. (1976), Moore yRhodes (1974a), Mackay (1974), Moore y Rhodes (1977), Moore et al. (1977), Mackay(1976), Desant Smart (1977), Moore et al. (1978), Mackay (1979), Mackay y Thompson, l.(1978), Tervo y Okko (1983), Ashcroft (1979) y Pagano (1990). Para el caso de los efec-tos de la poltica regional en Espaa, Rodriguez Saiz et al. (1986, pg. 234-274) realizanun extenso anlisis con un nivel de desagregacin provincial para el perodo 1955-1981.

37. La bibliografa sobre el anlisis input-output es muy abundante y a ella nos remitimospara una descripcin detallada del modelo general.


(IA) x= f

Donde:I es una matriz identidad de orden RJ x RJ.A es una matriz de coeficientes de orden RJ x RJ.x es un vector de orden RJ con los cambios en la produccin bruta.f es un vector de orden RJ con los cambios en la demanda final.

De la ecuacin anterior se desprende que si una intervencin polticapuede especificarse en trminos de cambios en la demanda final, losimpactos podran obtenerse directamente, siempre que se disponga deun adecuado sistema de informacin input-output.

La principal ventaja del modelo input-output es su consistencia in-terna; todos los efectos de cualquier cambio en la demanda final son te-nidos en cuenta (Armstrong y Taylor, 1985, pg. 48). Por otro lado, losinconvenientes en la utilizacin de esta metodologa -con el objetivo queaqu nos ocupa no difieren de los del uso de la tcnica en general, con-cretndose en dificultades operacionales, necesidad de disponer de unaabundante base de datos (con el consecuente coste de recopilacin dela informacin), adems de los problemas derivados de los supuestos delmodelo. Todo ello conlleva, como apunta Richardson (1978), que no sepueda esperar que los estudios de impacto econmico que utilizan estametodologa resuelvan problemas que estn ms all de la capacidad dela tcnica; no obstante, a pesar de sus inconvenientes sobre todo cuan-do entramos en el terreno de la prediccin, existe an un amplio campode aplicacin en el mbito descriptivo, como as lo demuestran los nume-rosos trabajos empricos que utilizan esta metodologa38

5.1.2. Otras metodologas no explcitas

En este apartado agruparemos el resto de tcnicas que, como lasanteriores, tampoco incluyen expresamente los instrumentos de polticaregional, pero de un uso mucho ms limitado o restringido por las propiasdeficiencias metodolgicas que presentan. En particular, destacaremos

38. Algunos ejemplos de aplicacin para el anlisis de los efectos de instrumentos de pol-tica regional son los trabajos de Moore y Rhodes (1976b), Oosterhaven (1981) y Alperovichet al. (1987). Por otro lado, esta metodologa es frecuente en la evaluacin de instrumen-tos de poltica regional comunitaria (vase Coronado, 1995, y Herce, 1995); un referenteclaro en este sentido lo constituye el trabajo realizado por Soy et al. (1994) para ladeterminacin de los efectos del FEDER en Catalua.


tres procedimientos: la extrapolacin de tendencia, los modelos deriva-dos del anlisis de la variancia y, finalmente, el anlisis de residuos enmodelos de regresin.

La proyeccin o extrapolacin de tendencia considera los efectos dela poltica regional de forma residual. Con los datos disponibles en losperodos de poltica pasiva se calcula la tendencia de una o varias va-riables consideradas en los perodos de poltica activa. Con ello se ob-tiene una situacin hipottica o expresin de lo que hubiera ocurrido si nose hubiesen aplicado las medidas. Por diferencia entre esta situacin hi-pottica y la real se obtienen los efectos de la poltica regional.

Metodolgicamente caben varias posibilidades para el clculo de laextrapolacin de tendencia. Entre las opciones ms sencillas figura la uti-lizacin de modelos simples de regresin39. El anlisis univariante de se-ries temporales tambin puede ofrecer buenos resultados; en este caso,como es conocido, cabe optar por una modelizacin por medio del anli-sis clsico o, cuando se dispone del nmero suficiente de observacio-nes, por la metodologa Box-Jenkins univariante40. Otra opcin es realizarla extrapolacin por medio de un modelo multivariante de series tempora-les. Su uso implicara que los cambios en los valores de variables no po-lticas en el perodo de poltica activa podran ser tomados en cuenta,ofreciendo en este caso uno resultados ms realistas que las propuestasanteriores. Finalmente, cuando se trata de extrapolaciones no tempora-les, sino espaciales, cabe la posibilidad de estimar modelos sencillos deregresin con los datos de las regiones en los que no se ha aplicado lapoltica regional y extrapolar, usando estos modelos, al resto de regionesen las que s se implementaron las medidas. De nuevo, por diferenciaentre ambas situaciones hipottica y real se obtendran de forma resi-dual los efectos de la poltica regional.

Como indican Fisher y Folmer (1982), el principal problema de laextrapolacin simple de tendencia, como se aprecia en las descripcionesanteriores, consiste en que se omiten muchas variables de inters. Ade-ms, se basa en la idea de que un cambio en el patrn de comportamien-to temporal de la variable ocurrir slo si la intervencin poltica ha tenidoalgn efecto, por lo que es posible la atribucin errnea del cambio detendencia de la variable exclusivamente a la poltica regional.

39. Empleando como variable exgena el tiempo y como endgena la variable a extrapolar(se describen varios ejemplos en Nicol, 1982).

40. Vase Fischer y Folmer (1982); en este trabajo se aplica la metodologa Box-Jenkinspara cuantificar los efectos sobre el empleo de la poltica regional en la provincia deGroningen (Holanda).


La segunda tipologa a la que nos vamos a referir son los modelosderivados del anlisis de la variancia. Fueron utilizados por Buck y Atkins(1976) para estudiar el comportamiento del empleo en perodos de au-sencia y presencia de medidas de poltica regional en el Reino Unido41.Esta metodologa se basa en la utilizacin del anlisis de regresin convariables explicativas binarias para estudiar las componentes nacional,estructural y diferencial, popularizadas por el anlisis shift-share. Comopuede inferirse, se trata de una formulacin alternativa a esta tcnica antela ausencia de elementos estocsticos en la misma.

Como inconveniente a este mtodo se puede sealar, adems delinherente al uso de este tipo de modelos de regresin, el hecho de queslo contemple como impacto de poltica regional los comportamientossistemticos producidos en la estructura industrial; otro tipo de efectosvendran recogidos en los residuos del modelo. Su ventaja frente a la tc-nica shift-share radica en la posibilidad de realizar contrastes estadsti-cos sobre el modelo obtenido. En definitiva, debe entenderse como unprocedimiento que refina la formulacin del anlisis shift-share para evi-tar algunos inconvenientes derivados de su determinismo, pero sigue arras-trando muchos de sus problemas.

Finalmente, el anlisis de residuos en modelos de regresin42 gira entorno a la idea intuitiva de que si podemos explicar una variable objetivopor medio de una relacin causal con un modelo de regresin lineal me-diante un conjunto de variables explicativas de carcter no poltico, en-tonces, se podran identificar los impactos de la poltica regional a travsde los residuos obtenidos del modelo. Sin embargo, se plantea el incon-veniente de la incertidumbre para determinar todo el conjunto de varia-bles no polticas (explicativas) que influyen en la variable-objetivo(endgena). Ello implica que si omitimos alguna, sta vendr incluida enlos residuos, con lo cual los efectos de la poltica regional cuantificadospor los residuos del modelo resultarn alterados por esta variable. Ade-ms, surge un segundo problema tcnico desde el momento en que seest eliminando una fuente de explicacin de la variable-objetivo(endgena): los instrumentos de poltica regional43. Estos inconvenientes

41. Se apoyaron en un trabajo anterior de Weeden (1974), quien utiliz un modelo sencillode anlisis de la variancia.

42. Los trabajos empricos ms representativos a los que podemos hacer mencin que apli-quen esta tcnica se remontan a 1962 y 1975; son los trabajos de Vanhove y Van Duijn,respectivamente (ambos estn redactados en holands; una sntesis de los mismos sepuede encontrar en Nicol, 1982).

43. Como es sabido, la omisin de variables explicativas relevantes conducir a estimacio-nes sesgadas de los parmetros del modelo, afectando de esta forma a la cuantificacin


restringen mucho la utilizacin de esta metodologa en el contexto de laevaluacin.

5.2. Metodologas explcitas

Las metodologas explcitas engloban aquellas tcnicas que, en unintento de ofrecer una descripcin ms completa de la realidad, incorpo-ran tanto los instrumentos de poltica regional, como otras variables rele-vantes que pueden influir en las variables-objetivo. Los modeloseconomtricos y el anlisis coste beneficio se perfilan como los procedi-mientos ms relevantes en este grupo.

Dejando a un lado los problemas generales inherentes al uso demodelos economtricos, cuyos tpicos habituales se tratan en numerososmanuales, desde la perspectiva de la estimacin de los efectos de lapoltica econmica regional existen dos temas que ataen de forma espe-cial a esta metodologa (ya se trate de un modelo uniecuacional omultiecuacional): la justificacin terica para la inclusin de las variablesno polticas y de los instrumentos en el modelo, y la forma de incorporar ycuantificar las medidas de poltica regional o los instrumentos individual-mente considerados.

Existen varias formas de fundamentar la inclusin de variables queexpliquen el comportamiento de una o varias variables-objetivo. La pri-mera, ms consecuente con una justificacin terica, consistira en la uti-lizacin del soporte que nos proporciona la teora econmica; la segun-da, ad hoc, a travs de la aplicacin de nuestros conocimientos portrabajos empricos ya efectuados o, simplemente, basndonos en nuestraintuicin.

Por lo que respecta al segundo de los temas la forma en la que seincluyen los instrumentos de poltica regional en el modelo se puedensealar varias alternativas. La primera, y ms simple, consiste en su in-corporacin directa cuantificndolo por su volumen de transferencia a laregin o rea asistida, o por otras medidas de carcter absoluto, como elnmero de proyectos aprobados en favor de la regin o rea. Sin embar-go, esta solucin suele presentar un problema de carcter tcnico en losmodelos uniecuacionales: el sesgo de simultaneidad que se produce porel hecho de que la variable-objetivo (dependiente) puede, a su vez, de-terminar el volumen absoluto de aplicacin del instrumento. Otra solucin

de los efectos de la poltica regional que se realiza a travs de los residuos obtenidos apartir del modelo estimado.


consiste en la utilizacin de variables ficticias que discriminen entre re-giones asistidas y no asistidas, o perodos de poltica activa y pasiva. Lascrticas ms destacables a esta alternativa giran en torno al uso de lasvariables binarias como marco de anlisis. Es conocido que las variablesficticias recogen el efecto diferencial sobre la variable endgena ante lapresencia de un atributo (hecho que se representa por medio de la asig-nacin de valor 1 a la observacin regin o rea que lo manifieste y 0en caso contrario). Si utilizamos este procedimiento para analizar la pre-sencia de un instrumento o de un paquete de medidas regionales, nadanos indicar sobre la intensidad en la aplicacin, y el resultado slo nosdeterminar en su caso que existe una diferencia sobre la variable-ob-jetivo entre regiones asistidas y no asistidas por la poltica regional (operodos de actividad e inactividad poltica). Por otro lado, la asignacinde valor 0 en los estudios de corte transversal a las zonas no asistidasimplicara que estamos suponiendo que esas reas no vienen afectadaspor la poltica regional o no llegan los efectos difusores de las medidasregionales aplicadas en otras zonas, lo cual, en algunos casos es difcilde sostener.

Una aproximacin alternativa al uso de variables ficticias consiste enla utilizacin de variables intermedias44. Este mtodo propone utilizarcomo variable exgena aquella sobre la cual actan los incentivos regio-nales, por ejemplo, la reduccin en el coste del capital producido porestos incentivos. Sin embargo, los inconvenientes de esta propuesta lahacen difcil de aplicar. El ms importante se deriva de la determinacin ycuantificacin de la variable intermedia; si ya es un problema la forma enque el instrumento se incorpora en el modelo, a nuestro juicio, esta pro-puesta no hace sino venir a complicarlo an ms.

Finalmente, la cuarta sugerencia para cuantificar e incluir los instru-mentos de poltica regional en el modelo, consiste en la construccin deindicadores que traten toda la intervencin regional mediante un slo n-dice complejo, o bien a travs de indicadores que discriminen cada unode los instrumentos de poltica regional y los incluyan como variables ex-plicativas. El ndice complejo ofrece la ventaja de resumir en un slo indi-cador todo el conjunto de instrumentos, con lo que se consigue la utilidadaadida de no reducir en exceso los grados de libertad para la estima-cin del modelo. A cambio presenta dos inconvenientes fundamentales:primero, la arbitrariedad en las ponderaciones que se le otorgan a lasdiferentes medidas que entran a formar parte del ndice complejo y, se-

44. Solucin originariamente aplicada por Graziani (1973).


gundo, no obtendramos impactos separados por instrumentos. Por suparte, los ndices simples tienen el atractivo de poder determinar los efec-tos de los instrumentos de poltica regional individualmente consideradosy el inconveniente de que, en algunos casos, no tiene mucho sentido estaseparacin, puesto que podra quedar oscurecida la posible sinergia oaccin conjunta adicional que se produce por la aplicacin simultnea detodos ellos.

Una vez comentados algunos aspectos de inters en lo que a la uti-lizacin de modelos se refiere, podemos optar por el empleo de una solaecuacin45 o por un modelo multiecuacional46. Ambos ofrecen el atractivode facilitar la cuantificacin de los impactos de instrumentos de polticaregional al introducirlos de forma explcita en el modelo. Adems, existela posibilidad de la consideracin de los retardos temporales lapso detiempo que se produce entre la implementacin de la medida de polticaregional y el surgimiento de los efectos, aunque sigue existiendo el pro-blema de determinar su duracin exacta.

Metodolgicamente, y en el marco general de trabajo que ofrecenlos modelos economtricos de ecuaciones simultneas, algunos autoresproponen la utilizacin de Modelos Lineales de Ecuaciones Estructuralescon Variables Latentes (LISREL47). Estos modelos, que constituyen una

45. Esta opcin es muy frecuente en los trabajos de evaluacin. Algunos ejemplos de apli-cacin los constituyen, en diferentes contextos espaciales y utilizando distintas varia-bles-objetivo, los trabajos de Brown (1972), Gleed y Lund (1979), Bowers y Gunawardena(1978), Del Monte y Luzenberger (1989), Martin y Graham (1980), Ashcroft y Ingham(1982), Faini y Schiantarelli (1987), Krmenec (1989), Seng Loh (1993), Daly (1993) yWren (1994). El estudio de Moore et al. (1991), combina el uso del modelo uniecuacionalcon otras tcnicas, como las encuestas y los indicadores simples. Por otro lado, lamodelizacin a travs de una sola ecuacin admite otras variedades, adems de la re-gresin lineal clsica aplicada en los trabajos anteriores. Se pueden utilizar modelos deeleccin discreta para investigar la influencia de la implementacin de alguna medidaregional en las decisiones de localizacin de las empresas (el trabajo de Dignan, 1994,constituye un buen referente; este autor, mediante la estimacin de un modelo logit,determina la efectividad de los subsidios de capital sobre la localizacin de empresasen la Repblica de Irlanda. Una aplicacin similar la realiza Tervo, 1991, para el casode Finlandia).

46. En el caso de la evaluacin de la Poltica Regional Comunitaria (concretamente en ladeterminacin de los impactos de los Marcos de Apoyo Comunitarios) se ha recurridoen varios pases a este enfoque, utilizando modelos macroeconmicos ya existentes (al-gunas caractersticas y resultados obtenidos a partir de ellos se comentan en ComisinCEE, 1992, y Comisin CEE, 1995). Ejemplos adicionales de modelos multiecuacionalesen otros contextos espaciales pueden encontrarse en Ballard y Wendling (1980), Bickfordet al. (1986) y en el Captulo IV del trabajo de Morrison (1989).

47. La abreviatura procede de Linear Structural Equation Models with Latent Variables.


categora especial dentro de los modelos de ecuaciones simultneas,pueden emplearse para medir los efectos de la poltica econmica condatos tanto de corte transversal, como espacio-temporales. Se apoyan enel uso de variables latentes caracterizadas por la imposibilidad de suobservacin directa (por ejemplo, bienestar) y a juicio de Folmer (1986,pg. 123) ofrecen las siguientes ventajas:

La poltica regional a menudo toma la forma de programas en losque intervienen varios instrumentos; un programa de poltica regio-nal se puede considerar como una variable latente en la que losinstrumentos constituyen los indicadores observables.

Puede solucionar algunos problemas metodolgicos relacionadoscon la existencia de correlacin espacial.

Una de sus caractersticas ms relevantes es que son capaces dedetallar los efectos de variables polticas y no polticas. Adems, puedenconsiderar efectos directos, indirectos y retardados, e incluir y manejarvariables latentes y directamente observables simultneamente. A cam-bio, se requiere una base de datos relativamente grande y diferenciada,difcil de obtener en la prctica48.

Como se deja entrever, una de las principales dificultades de la apli-cacin de los modelos de ecuaciones simultneas, amn de la disponibi-lidad de informacin suficiente para su estimacin, es la complejidad pararepresentar las entrelazadas relaciones entre variables nacionales, regio-nales, etc., e instrumentos de poltica regional. Por otro lado, una vez es-pecificado el modelo, existen otros problemas de carcter tcnico inhe-rentes al uso de modelos multiecuacionales; en esta lnea, como sealanNijkamp et al. (1984), la ignorancia de aspectos estrictamenteeconomtricos, como la naturaleza estocstica de los parmetros, erroresde especificacin, etc., puede aadir mucha incertidumbre sobre la vera-cidad de los resultados.

Por lo que se refiere al anlisis coste-beneficio, ms que un simpleprocedimiento para estimar impactos cuantitativos de los efectos de lapoltica regional, constituye, por la ambicin de sus objetivos, una autn-tica metodologa de evaluacin. En trminos sencillos, se trata de obtenerun cuadro completo de la realidad a travs de las ventajas e inconvenien-tes de la implementacin de medidas o instrumentos individuales.

48. Para una revisin metodolgica de los modelos LISREL, vase Folmer (1980) y Folmer(1986).


Su aplicacin puede tener lugar tanto en el terreno micro como en elmacroeconmico. Tradicionalmente, ha sido en el primero donde se hausado en mayores ocasiones, sobre todo, para el clculo de efectos delas inversiones en infraestructura. No obstante, aunque con menor fre-cuencia, tambin se ha empleado en la evaluacin ex post con unaorientacin macroeconmica en el estudio de los efectos de determina-das polticas regionales. En este ltimo campo, la metodologa pretendetener en cuenta todas los posibles impactos por la implementacin de lasmedidas, que pueden ser agrupados en tres categoras (Rodrguez Sizet al. 1986, pg. 120): primera, efectos sobre el rea objeto de las medi-das de poltica regional; segunda, incidencias sobre la economa nacio-nal considerada en su conjunto; tercera, costes y beneficios sociales adems de los inmateriales e intangibles que afectan a las funciones deutilidad que representan el bienestar de la poblacin, derivados del im-pacto de los flujos migratorios y costes individuales.

Dadas las mltiples facetas que pueden alcanzar los efectos de lapoltica regional, el principal problema al que se enfrenta el analista quepretenda aplicar esta metodologa es la identificacin de las consecuen-cias no siempre claras positivas y negativas a incluir en la evaluacin.

La consideracin de todos los aspectos en los que puede incidir lapoltica regional es lo que hace atractiva la aplicacin del anlisis coste-beneficio. Sin embargo, en muchos casos la ambicin de sus objetivosresulta, ante la presencia de algunos problemas (excesivo nmero de va-riables a tener en cuenta, cuantificacin de determinados impactos, posi-bilidad de duplicar la contabilizacin de algunos efectos, etc.), un escolloinsalvable de difcil solucin si se pretende mantener cierto grado de ob-jetividad en la evaluacin49.

6. CONCLUSIONES

La posibilidad de disponer de tcnicas evaluadoras de la polticaeconmica regional y de una metodologa consistente, se perfila como unelemento de extraordinaria importancia, no slo por su capacidad parapoder determinar los efectos de programas e instrumentos yaimplementados, sino porque constituyen un soporte bsico para el diseo

49. La utilizacin del anlisis coste-beneficio es relativamente frecuente en la evaluacin deprogramas comunitarios de

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