Salvaguardia

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SALVAGUARDIAS

Presentado por: Clarisse Morgan Consejera OMC División de Normas

Remedios Comerciales Seminario Regional para Países de América Latina

San Salvador, 4-6 diciembre 2012

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ANTECEDENTES Y CONTEXTO

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Uno de los tres tipos de "medidas comerciales correctivas especiales"

• "Medidas comerciales correctivas especiales": protección contra la competencia de las importaciones que causan daño a la rama de producción nacional

• Acuerdo sobre Salvaguardias, Acuerdo Antidumping, Acuerdo SMC: cada uno se aplica a una situación diferente y tiene sus propias normas multilaterales

• Son las únicas medidas compatibles con las normas de la OMC para hacer frente a los problemas causados por la competencia comercial

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Iniciaciones de medidas comerciales correctivas 1995 - 2010

Medidas antidumping

3.853

Medidas compensatorias

254

Salvaguardias218

Total 4.112

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INICIACIONES DE INVESTIGACIONES ANTIDUMPING 1995-2010

POR PAÍSES NOTIFICADORES Y EXPORTADORES

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Por Miembro informante Por país afectado

Países

desarrollados

Países en

desarrollo

35%

65%

36%

64%

3.853 iniciaciones

en total

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SALVAGUARDIAS INICIACIONES: NIVEL DE DESARROLLO

1995 - 2010

Países en desarrollo 79%

Países desarrollados 21%

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DERECHOS COMPENSATORIOS INICIACIONES: NIVEL DE DESARROLLO

1995 - 2010

Países en desarrollo 19%

Países desarrollados 81%

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¿Cómo encajan las salvaguardias en la estructura del GATT/OMC?

• El artículo XIX reconoce que la liberalización del comercio puede causar daño a los productores nacionales

• Permite la suspensión temporal del arancel NMF y otras concesiones

• Los Miembros afectados tienen derecho a una compensación/retorsión

• De ese modo se reequilibran temporalmente las concesiones

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¿Por qué necesitamos un Acuerdo sobre Salvaguardias?

• El Preámbulo del Acuerdo se refiere a la necesidad de: – Aclarar y reforzar las disciplinas del artículo XIX

– Restablecer el control multilateral sobre las salvaguardias

– Suprimir las medidas que escapen a tal control

– Un ajuste estructural; potenciar la competencia internacional en lugar de limitarla

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Ámbito de aplicación

• Abarca únicamente las mercancías (no los servicios ni los ADPIC)

• Se aplica a los productos agropecuarios (pero no es lo mismo que las "salvaguardias" previstas en el Acuerdo sobre la Agricultura)

• Se aplica a las medidas de zona gris anteriores a la Ronda Uruguay, que eliminó

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Situación anterior a la OMC

• Escasa utilización de las salvaguardias del artículo XIX

• Muchas medidas similares a salvaguardias (medidas de "zona gris")

• Poca transparencia y ausencia de normas y de recursos reales

• Falta de reequilibrio de las concesiones

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Acuerdo sobre Salvaguardias de la Ronda Uruguay

• Establece normas y procedimientos específicos para la utilización de las salvaguardias en el sentido del artículo XIX

• Elimina las medidas de "zona gris" anteriores a la OMC (todas ellas suprimidas progresivamente antes del final de 1999)

• Ofrece un incentivo para utilizar el mecanismo multilateral - modulación del derecho a una compensación/retorsión

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Relación entre el Acuerdo SG y el Artículo XIX del GATT 1994

• ASG «establece reglas para la aplicación de medidas de salvaguardia», a saber, aquellas «previstas en el art. XIX del GATT 1994» - Art. 1

• Primeros grupos especiales (Argentina – Calzado, Corea – Productos Lácteos)

– Solo los requisitos contenidos explícitamente en el ASG tuvieron de seguirse. En particular, no se aplicaban mas la necesidad de establecer la existencia de una «evolución imprevista de las circunstancias» referida en el Art. XIX:1(a) del GATT 1994

• El Órgano de Apelación revocó esta constatación de los GEs

– Las normas de ASG y el Art. XIX forman un paquete inseparable de derechos y obligaciones. Solo donde hay conflicto entre sus disposiciones respectivas es posible basarse únicamente en lo mas especifico (el ASG). No hay conflicto entre XIX:1 y el ASG.

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REQUISITOS SUSTANTIVOS

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SALVAGUARDIAS

Difieren de las medidas antidumping y los derechos compensatorios:

• No requieren prácticas "desleales"

• Daño "grave" frente a daño "importante"

• Han de adoptarse sobre una base NMF (más o menos) - todas las importaciones

• Se debe "pagar" cuando se adoptan (a veces)

Nota: "Las medidas de salvaguardia son medidas correctivas de carácter extraordinario que sólo pueden adoptarse en situaciones

de urgencia" (Estados Unidos - Tubos (DS202))

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SALVAGUARDIAS FRENTE A MEDIDAS ANTIDUMPING/

DERECHOS COMPENSATORIOS

MEDIDAS ANTIDUMPING DERECHOS COMPENSATORIOS SALVAGUARDIAS

Dumping Subvención Incremento súbito de las importaciones (NO "desleal")

Daño importante (o amenaza

de daño importante)

Daño importante (o amenaza de

daño importante)

Daño grave (o amenaza de

daño grave)

Relación causal Relación causal Relación causal

Específicas para cada país Específicos para cada país Independientes de la fuente

de donde proceda

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OTROS instrumentos similares

– Acuerdo sobre la Agricultura, artículo 5

– Medidas específicas para China (Protocolo de Adhesión de China, 2001)

– Acuerdos sobre los Textiles y el Vestido, artículo 6 (EXPIRÓ el 1° de enero de 2005)

– Los acuerdos comerciales regionales tienen con frecuencia cláusulas de "salvaguardia"

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SALVAGUARDIAS: REQUISITOS BÁSICOS

• Determinación de que,

– i) Como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias y ii) por efecto de las obligaciones contraídas por un Miembro en virtud del GATT de 1994

– Las importaciones de un producto

– Han aumentado en tal cantidad

– Y se realizan en condiciones tales

– Que causan o amenazan causar

– Un daño grave

– A la rama de producción nacional

– Que produce productos similares o directamente competidores

(Artículo XIX del GATT y párrafo 1 del artículo 2)

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EVOLUCIÓN IMPREVISTA DE LAS CIRCUNSTANCIAS

• "Si, como consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias […] las importaciones de un producto en el territorio de esta parte contratante han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave …" (párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT)

– Según la interpretación del Órgano de Apelación, no se trata de una "condición" independiente, sino de una "circunstancia de hecho" que debe ser demostrada

– El informe que se publique debe incluir una "explicación razonada y adecuada" que "demuestre" que el aumento de las importaciones es "consecuencia de" la evolución imprevista de las circunstancias (producto por producto)

– Evolución "imprevista" en el momento en que se contrajeron los compromisos multilaterales

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EFECTO DE LAS OBLIGACIONES CONTRAÍDAS EN VIRTUD

DEL GATT DE 1994

"Si, […] por efecto de las obligaciones, incluidas las concesiones arancelarias, contraídas por una parte contratante en virtud del presente Acuerdo…" (párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT)

Concierne principalmente a las concesiones arancelarias otorgadas con respecto al producto importado, según se refleja en la lista de concesiones del Miembro importador en el marco del GATT de 1994/OMC

Desde un punto de vista fáctico, es necesario que el Miembro importador haya otorgado tales concesiones

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LAS IMPORTACIONES "HAN AUMENTADO EN TAL CANTIDAD"

• En términos absolutos O

• En relación con la producción nacional (párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias)

– En el Acuerdo sobre Salvaguardia no se indican plazos ni se ofrecen directrices numéricas

– El aumento debe ser "lo bastante reciente, lo bastante súbito, lo bastante agudo y lo bastante importante" – Órgano de Apelación, Argentina - Calzado, etc.

– Ritmo y magnitud del aumento en el período más reciente, pero en el contexto de una tendencia a más largo plazo.

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"En condiciones tales" • Por "condiciones" se entiende las condiciones de

competencia entre el producto importado y los productos nacionales similares o directamente competidores: contenido sustancial del análisis de la relación causal

– En los párrafos 2 a) y 2 b) del artículo 4 se establecen requisitos específicos

– El precio no es un factor necesario, pero a menudo es pertinente (Otros ejemplos: otras condiciones de venta, estrecha semejanza física (motocicletas), nichos de mercado - solos o combinados de algún modo)

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DAÑO GRAVE

"menoscabo general significativo de la situación de una rama de producción nacional"

• Por lo general se considera que el "daño grave" es más severo que el "daño importante" requerido para aplicar medidas antidumping y derechos compensatorios

(Párrafo 1 del artículo 4)

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SALVAGUARDIAS: RAMA DE PRODUCCIÓN NACIONAL

Se define como:

– El conjunto de los productores

– O aquellos cuya producción constituya una proporción importante

– De productos similares o directamente competidores

Esta definición permite llevar a cabo un examen más amplio de los efectos que en el caso de las medidas antidumping y los derechos

compensatorios. (Pero téngase presente Estados Unidos - Cordero (Órgano de Apelación, DS177, mayo

de 2001) - Los productores de insumos no son productores del producto similar o directamente competidor)

(Compárese el párrafo 1 del artículo 4 del Acuerdo Antidumping con el párrafo 1 del artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias)

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AMENAZA DE DAÑO GRAVE

• "Clara inminencia" de un daño grave

• La determinación de la existencia de una amenaza debe basarse en "hechos" y "no en alegaciones, conjeturas o posibilidades remotas"

(párrafo 1 b) del artículo 4)

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FACTORES DE DAÑO GRAVE/ AMENAZA DE DAÑO GRAVE

Evaluación de todos los factores pertinentes, de carácter objetivo y cuantificable, que tengan relación con la situación de la rama de producción nacional, incluidos, como mínimo, los siguientes:

– El ritmo del aumento de las importaciones – La parte del mercado absorbida por las importaciones – Los cambios en el nivel de ventas – La producción – La productividad – La utilización de la capacidad – Las ganancias y pérdidas – El empleo

(Párrafo 2 a) del artículo 4)

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CAUSALIDAD DEL DAÑO: VÍNCULO POSITIVO

• Relación causal entre el aumento de las importaciones y el daño grave: "relación auténtica y sustancial de causa a efecto" (Órgano de Apelación - Gluten de trigo)

• No es necesario que el aumento de las importaciones sea la única causa, ni que sea suficiente por sí sólo para causar o amenazar causar un daño grave (Órgano de Apelación - Gluten de trigo)

• Pero téngase presente el requisito de "no atribución"

(Párrafo 1 del artículo 2 y párrafo 2 b) del artículo 4)

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CAUSALIDAD DEL DAÑO: NO ATRIBUCIÓN

• El daño causado por factores distintos del aumento de las importaciones no debe atribuirse a esas importaciones - Párrafo 2 b) del artículo 4

• Es responsabilidad de las autoridades identificar los "otros" factores y llevar a cabo un análisis de la no atribución ("separar y distinguir" los efectos de otros factores de los efectos de las importaciones) (Órgano de Apelación - Gluten de trigo)

• No existe una fórmula específica para hacerlo (Órgano de Apelación - Tubos)

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PROCEDIMIENTO INTERNO

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LEGISLACIÓN

• Es condición previa que un Miembro haya establecido y hecho público su procedimiento interno para que las autoridades competentes lleven a cabo investigaciones sobre salvaguardias

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DESARROLLO DE LA INVESTIGACIÓN

• Debe comportar:

– Un aviso público a las partes interesadas

– Audiencias públicas u otros medios apropiados en que los importadores, exportadores y demás partes interesadas presenten pruebas y expongan sus opiniones

– La oportunidad de examinar el interés público

– La publicación de un informe en el que se enuncien las constataciones y conclusiones sobre cuestiones de hecho y de derecho

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INVESTIGACIÓN: INFORMACIÓN CONFIDENCIAL

• La información que, por su naturaleza, sea confidencial o se facilite como tal

– Debe justificarse

• Será objeto de un trato confidencial por las autoridades: no será revelada sin autorización

• Se podrá pedir que se suministren resúmenes no confidenciales o que se expongan las razones por las que no es posible presentar un resumen

• Si las autoridades consideran que no está justificado el trato confidencial y la parte que presenta la información no quiere hacerla pública ni resumirla, las autoridades podrán no tener en cuenta dicha información a menos que, de otras fuentes, se les demuestre su validez

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REQUISITOS EN MATERIA DE TRANSPARENCIA

INTERNA

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PUBLICACIÓN DE LAS DETERMINACIONES

• Las autoridades deben publicar un informe en el que se enuncien las constataciones y las conclusiones fundamentadas a que hayan llegado sobre todas las cuestiones pertinentes de hecho y de derecho - Párrafo 1 del artículo 3

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CONTENIDO DE LA DETERMINACIÓN

• La determinación debe contener un "análisis detallado" del caso

– Aumento de las importaciones, daño grave/amenaza de daño grave, relación causal

– Demostración de la pertinencia de los factores examinados

– Además, demostración de una "evolución imprevista de las circunstancias" que "ha dado lugar a" un aumento de las importaciones

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República Dominicana – Medidas de Salvaguardia

• Medidas no excedían el margen de arancel consolidado

• ¿Eran salvaguardias? ¿Suspendían obligaciones bajo el GATT?

• Obligación de nación más favorecida (artículo I)

• Prohibición de derechos o cargas distintos del arancel (artículo II.1(b))

Grupo especial: “Sí”

• Si eran salvaguardias, ¿Cumplían con los requisitos del artículo XIX y el Acuerdo sobre Salvaguardias?

Grupo especial: “No”

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APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS

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"PARALELISMO"

• Debe haber una simetría o paralelismo entre el producto importado objeto de la investigación y el producto sujeto a la medida de salvaguardia

• Es pertinentes sobre todo en los casos relativos a importaciones procedentes de partes en acuerdos de libre comercio

• PERO sigue pendiente la cuestión de la legalidad de excluir de la investigación Y de la medida a las partes en acuerdos de libre comercio (Órgano de Apelación - Tubos)

• Nota 1: Las uniones aduaneras pueden aplicar salvaguardias en nombre de la totalidad de sus miembros o de uno de ellos.

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MEDIDAS PROVISIONALES

• Están permitidas en "circunstancias críticas, en las que cualquier demora entrañaría un perjuicio difícilmente reparable"

• Determinación preliminar de la existencia de "pruebas claras de que el aumento de las importaciones ha causado o amenaza causar un daño grave"

• Únicamente en forma de incrementos reembolsables de los aranceles

• 200 días como máximo, computados como parte de la duración total de la medida definitiva que se adopte en su momento

(Artículo 6)

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MEDIDAS DEFINITIVAS

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PRINCIPIOS GENERALES

• Se aplican a todas las importaciones independientemente de la fuente de donde procedan (NMF)

• Sólo en la medida necesaria para prevenir o reparar el daño grave Y facilitar el ajuste

(Párrafo 2 del artículo 2 y párrafo 1 del artículo 5)

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FORMAS ASUMIDAS POR LAS MEDIDAS

No se especifica la forma que asume la medida

• Son habituales los incrementos de los aranceles

• Están expresamente permitidas las restricciones cuantitativas

Si se utiliza una restricción cuantitativa:

• No se situará por debajo del nivel del promedio de los tres últimos años "representativos"

• A menos que se dé una justificación clara para fijar otro nivel


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MEDIDAS EN FORMA DE RESTRICCIONES CUANTITATIVAS

• Distribución de los contingentes (párrafo 2 a) del artículo 5)

– Respetar el principio NMF

– Tratar de llegar a un acuerdo con los Miembros interesados sobre la distribución de las partes

– De no ser así, basarse en las cuotas de mercado anteriores

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MEDIDAS EN FORMA DE RESTRICCIONES CUANTITATIVAS

(2)

Modulación de los contingentes (párrafo 2 b) del artículo 5):

• Posibilidad de apartarse de las normas habituales de distribución, con sujeción a las prescripciones en materia de consultas, si se presenta al Comité una demostración clara de que:

– las importaciones procedentes de ciertos Miembros han aumentado desproporcionadamente

– los motivos para apartarse están justificados

– las partes resultantes son equitativas para todos los proveedores

• La modulación de los contingentes sólo está permitida cuando existe realmente un daño grave (y no una amenaza de daño grave)

• La modulación de los contingentes no puede prorrogarse más allá del período inicial de aplicación de la medida

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DURACIÓN DE LAS MEDIDAS

Únicamente durante el período que sea necesario para prevenir o reparar el daño grave y facilitar el ajuste

– La duración no excederá de cuatro años (período inicial)

– La medida podrá prorrogarse a ocho años si sigue siendo necesaria y la rama de producción está en proceso de ajuste (no se prorrogará el contingente modulado)

– Liberalización progresiva si la duración excede de tres años

– Examen al promediar el período de aplicación si la duración excede de tres años

(Artículo 7)

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LÍMITES A LA REIMPOSICIÓN

• No aplicación durante un período igual a la duración de la medida anterior

• Período de no aplicación de dos años como mínimo

• PERO para las medidas cuya duración sea de 180 días o menos

– Período de no aplicación de un año como mínimo

– No más de dos medidas de salvaguardia aplicadas al producto en los cinco años anteriores

(Art. 7.2)

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TRATO ESPECIAL Y DIFERENCIADO

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Trato especial y diferenciado - Miembros en desarrollo afectados

por una medida

• No se aplicarán medidas a un país en desarrollo cuya participación individual en las importaciones

– No exceda del tres por ciento de las importaciones totales

– Salvo que varios países en desarrollo con una participación individual en las importaciones inferior al 3 por ciento representen en conjunto más del 9 por ciento de las importaciones totales


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Trato especial y diferenciado - Miembros en desarrollo que aplican una medida

• Prórroga mayor: dos años más de período total de aplicación (es decir 4+(4+2)=10)

• Pueden volver a aplicar medidas de salvaguardia después de un período igual a la mitad de la duración de la medida inicial (pero con un período de no aplicación de dos años como mínimo)

• No se concederá el trato especial y diferenciado para las medidas con una duración de 180 días o menos


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REQUISITOS MULTILATERALES

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COMPENSACIÓN/RETORSIÓN

• Los Miembros que adopten medidas de salvaguardia tendrán que "pagar" por ello mediante una compensación

• Consultas con los Miembros afectados

• Si no se llega a un acuerdo sobre la compensación en un plazo de 30 días, los Miembros afectados podrán suspender concesiones equivalentes a no ser que el Consejo del Comercio de Mercancías lo desapruebe

• No se podrá ejercer el derecho de suspensión en los tres primeros años de aplicación de una medida si:

– Las importaciones han aumentado en términos absolutos (es decir, no en relación con la producción nacional), y

– La medida es compatible con el Acuerdo sobre Salvaguardias (su incompatibilidad sólo podrá determinarse mediante un procedimiento de solución de diferencias)

(Artículo 8)

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CONSULTAS

• Con los Miembros "que tengan un interés sustancial como exportadores"

• Objetivo: – Examinar la información sobre las constataciones de la

existencia de daño y la relación causal, y la medida propuesta

– Intercambiar opiniones sobre la medida propuesta

– Tratar de llegar a un entendimiento sobre las formas de "mantener un nivel de concesiones y otras obligaciones sustancialmente equivalente" con los Miembros afectados: compensación comercial

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CALENDARIO DE CONSULTAS

• En caso de aplicación de una medida provisional: – Las consultas han de "iniciarse"

"inmediatamente" después de que se haya adoptado la medida

• En caso de aplicación o prórroga de una medida definitiva: – Se deben dar "oportunidades adecuadas"

– Para que se celebren consultas "previas" (antes de que la medida entre en vigor)

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INFORMACIÓN BÁSICA PARA LAS CONSULTAS

• En caso de aplicación o prórroga de una medida definitiva "propuesta"

• Se debe facilitar la información notificada sobre la medida real propuesta con antelación a la celebración de las consultas

• La información debe comprender la naturaleza, duración, fecha de introducción y calendario de liberalización de la medida realmente prevista

• En caso de prórroga, deben facilitarse también pruebas de que la rama de producción está en proceso de reajuste

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NOTIFICACIONES Qué debe notificarse, y cuándo:

a) Iniciación de una investigación: "inmediatamente" después de que se haya iniciado la investigación (unos pocos días como máximo)

b) Medida provisional: "antes" de adoptar la medida

c) Constatación de la existencia de daño grave o amenaza de daño grave y relación causal: "inmediatamente" después de que se haya formulado la constatación

d) Decisión de aplicar o prorrogar una medida de salvaguardia: "inmediatamente" después de que se haya adoptado la decisión

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NOTIFICACIONES (2)

• Qué debe notificarse:

– Los resultados de las consultas

– Los resultados de los exámenes realizados al promediar el período de aplicación de las medidas

– Las compensaciones acordadas

– Las propuestas de suspensión de concesiones

– Las leyes, reglamentos y procedimientos administrativos nacionales

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Otras notificaciones, etc.

1. Cuando una investigación se termina sin que se aplique una medida

2. Cuando termina/expira una medida

3. Cuando se inicia un "examen" para determinar si se prorrogará o no una medida

4. Se alienta la presentación de los documentos pertinentes también en formato electrónico. (Se admiten idiomas no oficiales de la OMC)

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CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES

• "Toda la información pertinente"

– Como mínimo

• Todos los elementos que se enuncian en el párrafo 2 del artículo 12: pruebas del daño grave o la amenaza de daño grave y relación causal, descripción del producto, medida propuesta (detalles);

• Además, información sobre todos los factores de daño/amenaza de daño que se enumeran en el párrafo 2 del artículo 4

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VIGILANCIA - COMITÉ DE SALVAGUARDIAS

• Tareas del Comité:

– Vigilar la aplicación del Acuerdo y rendir informe al respecto

– Recibir y examinar las notificaciones

– Averiguar, previa petición de un Miembro, si se han cumplido los requisitos de procedimiento

– Ayudar a los Miembros que lo soliciten en las consultas

– Examinar, a petición del Miembro que adopte una medida de salvaguardia, la "equivalencia" de la retorsión propuesta y rendir informe al respecto

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VIGILANCIA - CONSEJO DEL COMERCIO DE MERCANCÍAS

• Recibir informes sobre la aplicación del Acuerdo sobre Salvaguardias

• Examinar las medidas de salvaguardia propuestas (puede pedir información adicional)

• Examinar los avisos de retorsión (puede desaprobarlos, por consenso)

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MODELOS

• Por lo que respecta a los modelos de notificación, véanse los documentos:

G/SG/1/Rev.1 and

G/SG/2

• G/SG/N/1 (notificación de instrumentos legislativos)

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¿POR QUÉ ES NECESARIO NOTIFICAR?

• Transparencia

• Exportadores (Obsérvese la diferencia con las notificaciones de medidas antidumping: los informes no son trimestrales y no se utilizan cuestionarios)

• Necesidad de consultar con los Miembros interesados

– Antes de aplicar una medida definitiva

– Inmediatamente después de adoptar una medida provisional

(Párrafos 3 y 4 del artículo 12)

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"MEDIDAS DE ZONA GRIS"

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NO SE ADOPTARÁN NUEVAS MEDIDAS DE ZONA GRIS

"Ningún Miembro tratará de adoptar, adoptará ni mantendrá limitaciones voluntarias de las exportaciones, acuerdos de comercialización ordenada u otras medidas similares respecto de las exportaciones o las importaciones"

(Párrafo 1 b) del artículo 11)

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Eliminación de las medidas de zona gris anteriores a la OMC

• Disposiciones del artículo 11 relacionadas con la eliminación progresiva de las medidas de zona gris preexistentes

• Hubo que presentar al Comité calendarios para la eliminación progresiva

• El plazo para la eliminación progresiva expiró en diciembre de 1999

66

Gracias

Salvaguardia

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