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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA, LGAMVLV Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento
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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS
MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA, LGAMVLV
Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento
SEGUIMIENTO A LAS ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA PARA DAR CUMPLIMIENTO A LA LEY GENERAL DE ACCESO DE LAS
MUJERES A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA, LGAMVLV (Cuatro trimestres del 2008)
Índice
Introducción 3 I. Marco Normativo Nacional
5
1. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV)
2. Reglamento de la LGAMVLV
5
7 II. Datos básicos
11
III. Análisis de las acciones
14
1. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género 14 2. Instituto Nacional de las Mujeres 17 3. Diseño y aplicación de la política educativa 23 4. Rescate de Espacios Públicos 29 5. Programa Hábitat 33 6. Banco Nacional de Datos 37 7. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito
42
8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación 45 9. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación
48
IV. Ejercicio presupuestal
52
Consideraciones finales 60 Referencias
67
2
Introducción El seguimiento de políticas públicas orientadas a mujeres y/o a promover la
igualdad de género constituye una tarea permanente del Centro de Estudios para
el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG), que requiere
considerar la dinámica del Poder Ejecutivo y la Administración Pública Federal
(APF), así como los recursos aprobados anualmente por la Cámara de Diputados
en materia de igualdad de género y aquellos destinados de manera específica a
las mujeres.
En el diseño de las actividades del Programa Operativo Anual (POA) 2008 del
CEAMEG, se partió del hecho de que por primera vez las instancias con Gasto
Etiquetado para Mujeres y la Igualdad de Género (GEMIG), están obligadas a rendir
informes trimestrales.1
Así, a partir de la revisión y análisis de los informes de los dos primeros trimestres
del 2008, se elaboró el primer reporte semestral de las acciones implementadas
por diferentes instancias para la prevención, atención, sanción y erradicación de la
violencia contra las mujeres.2 La intención de este tipo de documentos es que se
conviertan en insumos técnicos para el trabajo legislativo en la discusión del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) anual.
En el artículo 25 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (DPEF)
2008 se especifica que el Inmujeres así como las dependencias y entidades
cuentan con 30 días naturales, a partir de concluido el trimestre correspondiente,
para enviar a la Cámara de Diputados sus informes. De esta manera, el tercer
informe trimestral se hizo público en noviembre del 2008 y el cuarto informe
trimestral en febrero del 2009.
Debido a la periodicidad de publicación de los informes trimestrales, no fue posible
contar con el reporte anual al cierre del año 2008. El presente documento
3
representa la continuidad al trabajo que se comenzó el año pasado, y constituye el
seguimiento a las acciones, objetivos, cumplimiento de metas y comportamiento
presupuestal reportadas por las diferentes instancias, a lo largo de los cuatro
informes trimestrales, para dar cumplimiento a la LGAMVLV.
Cabe recordar que los criterios para la definición del seguimiento fueron: 1)
programas y/o acciones que formaron parte de los proyectos del POA 2008 de la
Dirección de Estudios de Políticas Públicas y de la Condición Económica Política y
Social de las Mujeres; 2) programas y/o acciones incluidos en el Anexo 9A del
DPEF 2008; 3) se contaba con información desde el primer trimestre y 4) contaban
con GEMIG.
En este sentido, los programas y/o acciones seleccionados para el seguimiento
fueron los siguientes:
Acción o programa Dependencia Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (Cumplimiento a la LGMVLV)
Secretaría de Gobernación
(Cumplimiento a la LGMVLV)
Instituto Nacional de las Mujeres
Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento a la LGMVLV)
Secretaría de Educación Pública
Rescate de Espacios Públicos (Cumplimiento a la LGMVLV)
Secretaría de Desarrollo Social
Programa Hábitat: En lo referente a construcción de refugios (cumplimiento a la LGMVLV)
Secretaría de Desarrollo Social
Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos, Cumplimiento a la LGMVLV) Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito (Cumplimiento a la LGMVLV) Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación (Cumplimiento a la LGMVLV)
Secretaría de Seguridad Pública
Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (Cumplimiento a la LGMVLV)
Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología
4
El reporte anual se estructura de la siguiente manera: en primera instancia se
presenta una breve descripción analítica de la LGAMVLV y su reglamento a manera
de marco normativo nacional. En seguida, a fin de mostrar los datos generales de
los programas o líneas de acción a las que se les dio seguimiento, se diseñó un
cuadro técnico en donde se muestra la alineación de cada acción en la política
pública nacional.
En seguida se presenta la descripción analítica de las acciones reportadas por las
instancias seleccionadas para el seguimiento. Los ejes vertebrales del análisis
fueron: 1) la consistencia (continuidad de la información reportada del programa
y/o línea de acción, a lo largo de los cuatro informes trimestrales en el 2008) y 2)
la congruencia (entre las diferentes categorías reportadas en los informes
trimestrales: diagnóstico, objetivos, actividades, metas, indicadores y ejercicio
presupuestal).
El cuarto apartado hace una breve descripción del comportamiento presupuestal
reportado a lo largo del año por las instancias involucradas.
Las reflexiones finales no pretenden ser exhaustivas considerando que, de
acuerdo a lo establecido en el artículo 25 del DPEF 2008, es la primera vez que las
dependencias y entidades están obligadas a informar sobre las acciones
realizadas en materia de mujeres y equidad de género. No obstante, se presentan
algunas reflexiones que procuran aportar elementos para la toma de decisiones en
el trabajo legislativo.
5
I. Marco Normativo Nacional 1. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMVLV) La violencia de género contra las mujeres es un problema grave y complejo que
conlleva discriminación y disgregación social, lo cual, lesiona los derechos
humanos de las mujeres.
Las Naciones Unidas consideran que la violencia contra las mujeres es la
manifestación extrema de la discriminación y de las relaciones desiguales de
poder entre mujeres y hombres, se presenta como una violación generalizada de
los derechos humanos y uno de los obstáculos principales para lograr la igualdad
de género (ONU, 2006).
Por su parte, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha señalado a la violencia
como uno de los problemas de salud pública más difundidos en el mundo actual,
que afecta a una de cada tres mujeres, y que incide en el desarrollo de la sociedad
en general (OPS, 2003).
La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer (Convención Belém do Pará) es el instrumento internacional
orientado exclusivamente a eliminar la violencia contra las mujeres. En dicha
Convención se define a la violencia como “cualquier acción o conducta que cause
muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el
ámbito público como en el privado” (Capítulo I, Artículo 1).
En México se comienzan a dar los primeros pasos con miras a atender esta
problemática. En la actualidad se cuenta con una serie de instrumentos nacionales
que buscan erradicar todas las formas de discriminación y de violencia contra las
mujeres.
6
En esta línea, el trabajo conjunto de las legisladoras de la Comisión de Equidad y
Género tanto de la Cámara de Senadores como de la Cámara de Diputados,
hicieron posible que el primero de febrero de 2007 se publicara en el Diario Oficial
de la Federación (DOF) la LGAMVLV.
Dicha Ley es la primera en Iberoamérica que, desde la perspectiva de género y de
los derechos humanos de las mujeres, define diferentes modalidades de la
violencia: familiar, institucional, violencia en la comunidad, laboral o docente, y
violencia feminicida y establece los mecanismos para la erradicación de cada una.
Es importante recordar que la LGAMVLV introduce una figura tendiente a poner en
marcha los mecanismos de protección de los derechos humanos de las mujeres
que se denomina “alerta de violencia de género”.3
Además establece la coordinación de la Federación, las entidades federativas y
los municipios, para integrar el Sistema Nacional para Prevenir, Atender,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (SNPASEVM), que “tiene por
objeto la conjunción de esfuerzos, instrumentos, políticas, servicios y acciones
interinstitucionales para la prevención, atención, sanción y erradicación de la
violencia contra las mujeres”.
Por otro lado, se contempla la creación del Banco Nacional de Datos e
Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres en la Secretaría de
Seguridad Pública.4 Este banco de datos forma parte del Modelo de Intervención
de Refugios elaborado por el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) con el
apoyo de varias instancias.
Los mecanismos descritos representan un avance en el esfuerzo conjunto de
distintas instancias tanto nacionales como internacionales para erradicar la
7
violencia contras las mujeres. En este propósito el Reglamento de la LGAMVLV y su
correcta aplicación coadyuvarán a lograr los objetivos planteados.
2. Reglamento de la LGAMVLV
De acuerdo con el artículo Segundo Transitorio de la LGAMVLV, el Titular del Poder
Ejecutivo federal, en función de sus atribuciones, debió aprobar el Reglamento de
la LGAMVLV a los 90 días de entrada en vigor de la Ley referida.
El Reglamento se publicó el 11 de marzo del 2008, es decir, con un retraso de
casi nueve meses y de acuerdo con la Red de Investigadoras por la Vida y la
Libertad de las Mujeres,5 este retraso “ha impedido la aplicación de las políticas
derivadas de la Ley General y, por lo tanto, la atención del grave problema social
de la violencia de género contra las mujeres y las niñas en nuestro país” (Red de
Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres, 2008).
El Reglamento de la LGAMVLV cuenta con 65 artículos, más dos transitorios
divididos en seis títulos en donde se señalan los mecanismos para prevenir,
atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres; estipula la
declaratoria de alerta de violencia de género y violencia feminicida, la aplicación
de órdenes de protección a mujeres agredidas y las atribuciones de las instancias
del Sistema Nacional para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia
contra las mujeres.
Establece que los modelos de sanción deberán incluir las medidas de atención y
rehabilitación para los agresores, así como los lineamientos que permitan a la
víctima demandar una reparación del daño u otro medio de compensación o
resarcimiento económico a cargo del Estado.
También se habla del otorgamiento de las órdenes de protección emergentes y
preventivas, además de mencionar la coordinación de los poderes del Estado con
8
las instancias municipales de la mujer. La operación de refugios para mujeres
víctimas de violencia se aborda en su Artículo 65.
Así mismo, incluye conceptos que no están inscritos en la LGAMVLV, como el de
“acciones disuasivas” (disminuir el número de víctimas, mediante acciones
disuasivas que desalienten la violencia) y “desaliento de prácticas violentas”
(ejecución de actividades encaminadas al desaliento de prácticas violentas contra
las mujeres).
Pero, conceptos como "reducción” o "disminución” de la violencia contra las
mujeres sustituyeron al término “erradicación de la violencia” como la posibilidad
de alcanzar la concreción de un Estado de Derecho a favor de las mujeres y las
niñas, reivindicando el Derecho Constitucional y los valores de igualdad, libertad y
democracia.
En este mismo sentido, cabe mencionar que en el Reglamento se utiliza
indistintamente el concepto de igualdad y el concepto de equidad. Al respecto en
el 36 periodo de sesiones del Comité de la CEDAW, en el numeral 19 emite la
siguiente recomendación:
El Comité pide al Estado Parte que tome nota de que los términos de “equidad” e
“igualdad” transmiten mensajes distintos, y su uso simultáneo puede dar lugar a una
confusión conceptual. La convención tiene por objeto eliminar la discriminación contra
la mujer y asegurar la igualdad de hecho y de derecho (en la forma y el fondo) entre
mujeres y hombres. El Comité recomienda al Estado Parte que en sus planes y
programas utilice sistemáticamente el término "igualdad" (CEDAW, 2006).
Respecto al diseño del Modelo de Atención (Título segundo, Capítulo II) la Red de
Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres (2008) señala que es
fundamental entender que las personas agresoras que han cometido un delito
9
deben cumplir con las sanciones correspondientes a la comisión de delito dictadas
por el juez.
Además, se dice que el Modelo de Atención debe orientarse a reparar, sanar y
eliminar los daños producto de la violencia ya que, al hacerlo, se promueve el
empoderamiento de las mujeres. Se afirma que los centros de atención (Artículo
18) y el tratamiento de la violencia (Artículo 21) no pueden restringirse a la
atención de la violencia familiar y de la violencia sexual por lo que es fundamental
que se dé atención y tratamiento a todos los tipos y modalidades de la violencia
incluidos en la LGAMVLV.
En el Reglamento no está clara la articulación de las instancias federales para la
aplicación de la Ley. La responsabilidad recae en la Secretaría Técnica del
Sistema, es decir, el Inmujeres, el organigrama de la Administración Pública
Federal (APF), porque es un organismo descentralizado normativo.
A su vez, faltan mecanismos particulares para garantizar que los medios de
comunicación promuevan imágenes que fortalezcan e impulsen a las mujeres
como actoras de la dinámica política, económica y social.
El reglamento obliga a la creación de áreas especiales en cada una de las
dependencias y entidades que integran la APF y de políticas públicas que
garanticen el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia en sus
relaciones laborales. Los compromisos abarcan acciones de seguridad, acceso a
la justicia, salud, educación, capacitación, apoyo material, jurídico y psicológico a
las víctimas, entre otras.
Por otro lado, la Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres
(2008) reconoce como un avance novedoso, lo relativo al agravio comparado
(Título tercero, Capítulo I, De la Alerta de Violencia de Género y Violencia
Feminicida). Sin embargo, apunta que es necesario abundar en los procedimientos
10
11
que son necesarios para la ejecución de la declaratoria de la Alerta de Violencia de
Género. Según esta organización:
(…) donde sucedan delitos del fuero común este mecanismo debe decretarse en
primera instancia por el delito local, por lo que es necesario que el Reglamento
especifique las pautas para la colaboración del ámbito federal con el local, sin que se
afecten las facultades del orden de gobierno local o municipal (Red de Investigadoras
por la Vida y la Libertad de las Mujeres, 2008).
De esta forma y aun con las limitantes que pueden contener tanto la LGAMVLV como
su reglamento, su incipiente aplicación representa la concreción de esfuerzos para
enfrentar la violencia de género contra las mujeres.
II. Datos básicos
Cuadro 1: Datos básicos de los programas o líneas de acción implementadas en 2008 para dar cumplimiento a la LGAMVLV
Ramo / concepto Nombre del programa presupuestario / Objetivo Alineación con los ejes, objetivos y líneas estratégicas
del PND 2007-2012
1. Secretaría de Gobernación. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género
Pp. Conducción de la política interior y las relaciones del Ejecutivo federal con el Congreso de la Unión, entidades federativas y asociaciones políticas y sociales. Objetivo: Elaborar las políticas públicas para atender la violencia contra las mujeres y establecer los mecanismos de coordinación entre las entidades de la Administración Pública Federal y los tres órdenes de gobierno.
Eje 1. Estado de Derecho y Seguridad Nacional Objetivo 5. Combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva. Estrategia 5.1. Fortalecer la coordinación y cooperación entre los tres órdenes de gobierno para combatir la delincuencia.
2. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Instituto Nacional de las Mujeres, Inmujeres (Cumplimiento a la LGAMVLV)
Pp. Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género (Ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados. Objetivo: Contribuir a garantizar la igualdad entre mujeres y hombres por medio de los siguientes fondos: Fondo para la transversalidad de la perspectiva de género; Fondo de apoyo a los mecanismos para el adelanto de las mujeres en las entidades federativas para la atención integral de las mujeres víctimas de violencia de género; Fondo para el desarrollo de las Instancias Municipales de las Mujeres.
Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.1. Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal; y trabajar desde el Ejecutivo federal, en el ámbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales.
3. Secretaría de Educación Pública. Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento a la LGAMVLV)
Pp. Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento a la LGAMVLV) (ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados). Objetivo: Producir materiales que sustenten el diseño y la implementación de la educación en materia de género. Establecer en las escuelas el nivel básico como espacios que fomenten la equidad y la no violencia de género.
Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.2. Desarrollar actividades de difusión y divulgación sobre la importancia de la igualdad entre mujeres y hombres; promoviendo la eliminación de estereotipos establecidos en función del género.
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Ramo / concepto Nombre del programa presupuestario / Objetivo Alineación con los ejes, objetivos y líneas estratégicas del PND 2007-2012
Implementar medios de sensibilización enfocados a la equidad y la no violencia de género. Fortalecer las herramientas institucionales de la SEP que garanticen una Secretaría libre de violencia de género y capaz de actuar de manera coherente y coordinada para promover la equidad y la no violencia de género.
4. Secretaría de Desarrollo Social. Rescate de Espacios Públicos (Cumplimiento a la LGAMVLV)
Pp. Rescate de espacios públicos Objetivo: El objetivo del Programa de Rescate de Espacios Públicos es contribuir al rescate de espacios públicos que presentan problemas de deterioro, abandono e inseguridad.
Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 3. Lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades; provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales. Estrategia 3.2. Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional a través de acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil.
5. Secretaría de Desarrollo Social. Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios, cumplimiento a la LGAMVLV)
Pp. Programa Hábitat Objetivo: Hábitat contribuye a superar la pobreza urbana, mejorar el Hábitat popular y hacer de las ciudades y sus barrios espacios ordenados, seguros y habitables.
Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 1. Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista; de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo. Estrategia 1.1. Fortalecer los programas existentes de superación de la pobreza, ampliándolos para incluir otras vertientes de apoyo social y asegurar que lleguen a la población que realmente los necesita.
6. Secretaría de Seguridad Pública. Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos, Cumplimiento a la LGAMVLV)
Pp. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los derechos humanos. Objetivo: Proporcionar la información procesada de las instancias involucradas en la Atención, Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia de Género con el fin de instrumentar Políticas Públicas desde la perspectiva de Género y Derechos Humanos de las Mujeres.
Eje 1. Estado de Derecho y Seguridad. Objetivo 5. Combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva. Estrategia 5.3. Enfocar el sistema de procuración de justicia a favor de la víctima; garantizando en todo momento la protección de su integridad; dignidad e identidad.
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Ramo / concepto Nombre del programa presupuestario / Objetivo Alineación con los ejes, objetivos y líneas estratégicas del PND 2007-2012
7. Secretaría de Seguridad Pública. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito (Cumplimiento a la LGAMVLV)
Pp. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los derechos humanos. Objetivo: Impulsar a la sociedad, en el personal de la SSP y en los cuerpos de seguridad del país, conocimientos orientados a crear una cultura de igualdad entre mujeres y hombres promoviendo la eliminación de estereotipos establecidos en función del género que obstaculizan la prevención del delito y la preservación de la seguridad ciudadana.
Eje 1. Estado de Derecho y Seguridad. Objetivo 5. Combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva. Estrategia 5.4. Combatir y sancionar con mayor severidad la violencia de género.
8. Secretaría de Seguridad Pública. Dirección General de Recursos Humanos. Capacitación (Cumplimiento a la LGAMVLV)
Pp. Desarrollo de instrumentos para la prevención del delito. Objetivo: Impulsar en el personal de la SSP, conocimientos orientados al cumplimiento de la Ley General de Acceso de las mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.1. Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal; y trabajar desde el Ejecutivo federal, en el ámbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales.
9. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (Cumplimiento a la LGAMVLV)
Pp. Becas para realizar estudios de posgrado (cumplimiento a la LGAMVLV) Objetivo: Desarrollar investigación multidisciplinaria encaminada a crear modelos de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres, así como investigaciones que contribuyan a la igualdad entre los géneros.
Eje 3. Igualdad de Oportunidades. Objetivo 16. Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.5. Combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral.
Fuente: CEAMEG con base en la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, Anexos. Avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y la igualdad de género. Cuarto trimestre de 2008. Enero-diciembre.
III. Análisis de las Acciones 1. Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (Cumplimiento a la LGAMVLV) Durante los cuatro trimestres de 2008, la Secretaría de Gobernación reportó
acciones del Fondo Nacional para la Alerta de violencia de Género, entre las que
destacaron:
• Actividades tendientes a la elaboración del Programa Integral para Prevenir,
Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres.
• Actividades para la contratación de los expertos para la elaboración del
diagnóstico. Para este último se realizó una investigación de gabinete
referente a todos los materiales necesarios para la elaboración, así como
entrevistas con expertos e instituciones de educación superior que cuenta
con programas en materia de género o centros de estudios de género.
• Documento de procedimiento para emitir la alerta de violencia de género de
acuerdo a la LGAMVLV y su Reglamento.
El Fondo Nacional presentó el diseño del “Programa Integral de Violencia de
Género”, la realización del “Diagnóstico Nacional” y el “número de acciones para
enfrentar la violencia feminicida” como indicadores que facilitan el análisis en
cuanto al avance físico de metas y que permite observar la evolución en esta
materia en 2008.
En primera instancia destaca que en ninguno de los cuatro trimestres se reportan
avances físicos respecto a los indicadores mencionados, a pesar de que se
programó una acción anual por indicador para enfrentar la violencia feminicida; por
lo cual no existió congruencia entre los indicadores y las acciones reportadas
durante todo el año:
15
Cuadro 2 Seguimiento de indicadores
Metas del programa Indicador Unidad de Medida Meta Anual Porcentaje de avance anual Número de acciones para enfrentar la violencia feminicida
Acción 1 0.0
Programa Integral de Violencia de Género
Programa 1 0.0
Diagnóstico Nacional Programa 1 0.0
Cuadro 3 Avance físico de metas
Indicador Unidad de Medida
Progra-mado 1er trimestre
Realizado 1er trimestre
Progra-mado 2o trimestre
Realizado 2o trimestre
Programado 3er trimestre
Realizado 3er trimestre
Programado 4º trimestre
Realizado 4º trimestre
Programa Integral de Violencia de Género
Programa 1 0
Diagnóstico Nacional Programa 1 0 Número de acciones para enfrentar la violencia feminicida
Acción 1 0 0 0 0 0 1 0
Fuente: CEAMEG con base en la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008). Informes sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública. Primer, segundo, tercer y cuarto trimestres de 2008.
16
En la información complementaria del segundo informe trimestral se dijo:
“…las acciones para garantizar la seguridad física y la vida de las mujeres en territorios
determinados derivadas de la Alerta de la Violencia de género son de carácter
contingente y se debe de agotar el procedimiento establecido en la Ley para su
emisión, por lo que no es posible calendarizar el gasto con las metas” (SHCP, 2008b).
A pesar de esta especificación, en el cuarto trimestre se programó una acción
para enfrentar la violencia feminicida misma que no se especifica en qué
consistiría (se puede suponer que se refiere a la emisión de alertas de violencia
de género, mismas que no se pronunciaron).
Por otra parte, en el primer trimestre se mencionaron como parte de los
indicadores de seguimiento, el diseño del “Programa Integral de Violencia de
Género” y la realización del “Diagnóstico Nacional”. En el cuarto trimestre se dijo
que el Diagnóstico Nacional se concluiría en 2009. Respecto al Programa Integral
no se cuenta con mayor información en el tercer y cuarto trimestres lo que muestra
una inconsistencia en los objetivos, acciones y metas programadas.
Sólo en el primer trimestre se reportaron acciones en torno al diseño del Programa
Integral de Violencia de Género y de la realización del Diagnóstico Nacional,
aunque no se especificaron. En el segundo trimestre se hace mención a un
documento de procedimiento para emitir la alerta de violencia de género de
acuerdo a la LGAMVLV y su reglamento. En el tercer y cuarto trimestres ya no se
reportan acciones en virtud de que no se emitió alguna alerta de violencia de
género. En este sentido, las acciones reportadas no son congruentes con las
metas planteadas y con los indicadores físicos mencionados.
Es importante insistir en que según se establece en la LGAMVLV, es precisamente
la Segob quien debe emitir las alertas de género; sin embargo, en los informes
trimestrales no hay ninguna anotación que dé cuenta por qué ninguna región del
territorio nacional ameritara la alerta de violencia de género.
17
Ante ello, cabe recordar que durante el 2008 México registró al menos mil casos
de homicidios dolosos contra mujeres6 y, según se establece en el artículo 21 de
la LGAMVLV, los feminicidios son una “forma extrema de violencia de género contra
las mujeres”. A pesar de ello, no se decretó alguna alerta de violencia de género.7
Como no se ejerció el presupuesto, la Segob puso a consideración de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público (SHCP) la creación de un fideicomiso para depositar
los 15 millones de pesos que no se ejercieron.8
2. Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) (Cumplimiento a la LGAMVLV)
El Inmujeres reportó actividades relacionadas con dos grandes temas: la
institucionalización de la perspectiva de género y acciones orientadas a enfrentar
la violencia contra las mujeres; a continuación se rescatan estas últimas:
• Elaboración y publicación de las bases de operación del Fondo de Apoyo a
los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las entidades
federativas para la Atención Integral de las Mujeres Víctimas de Violencia
de Género, Fondo (MVVG).
• Presentación a los Mecanismos de Adelanto de las Mujeres (MAM) sobre las
bases de dicho Fondo.
• Recepción de propuestas de proyectos de 15 MAM para el Fondo MVVG.
• Firma de Convenios con 15 MAM, los cuales fueron aprobados por la
Comisión Dictaminadora y están en proceso de ser ministrados. Los
proyectos financiados se enfocaron a las dos modalidades que comprende
el Fondo: a) estrategias de atención directa: 1) centros de atención, 2)
atención itinerante, 3) línea telefónica; y b) estrategias de atención indirecta:
1) integración de sistemas estatales, 2) acceso a la justicia, y 3)
armonización y/o homologación legislativa.
18
• Realización del taller para la operación, evaluación y seguimiento del Fondo
MVVG en las entidades federativas.
Del listado destacan la firma de Convenios con MAM y la realización de talleres
para fortalecer las acciones de política pública para prevenir, atender, sancionar y
erradicar la violencia contra las mujeres que se llevan a cabo en las distintas
entidades federativas.
Por otro lado, cabe recordar que uno de los propósitos del Fondo MVVG
mencionado en sus Bases de Operación (Inmujeres, s/f) es:
(…) garantizar que los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las Entidades
Federativas cuenten con los recursos necesarios para la incorporación de la
perspectiva de género en los programas, proyectos, modelos, sistemas, acciones para
combatir y erradicar la violencia y se promueva una atención integral a las mujeres
víctimas de violencia. Estos recursos estarán destinados a la implementación de
políticas públicas, programas y acciones desde las Entidades Federativas para el
cumplimiento de la LGAMVLV.
En este sentido, puede decirse que las acciones reportadas resultan congruentes
con los objetivos del Fondo MVVG. Sin embargo, debe señalarse que, de acuerdo
con el tercer informe trimestral, para el cuarto trimestre se contaría con un informe
detallado de las acciones de cada Fondo, el cual no apareció.
Por otro lado, destaca el trabajo de armonización legislativa que se ha llevado a
cabo a partir del Sistema Nacional de Prevención, Atención, Sanción y
Erradicación de la Violencia (SNPASEV), en donde el Inmujeres figura en la
Secretaría Ejecutiva.
Entre las acciones relacionadas con el SNPASEV, en el segundo trimestre se
informó que se acordaron:
19
(…) las grandes líneas rectoras de la política pública nacional en materia de igualdad y
de violencia. Sin embargo los avances son lentos y en muchos casos las dependencias
requieren de un acompañamiento personalizado por parte de Inmujeres lo cual ha
generado cargas de trabajo adicionales que no estaban previstas en el programa
operativo anual (SHCP, 2008c).
En el mes de julio se aprobaron los Lineamientos del Banco Nacional de Datos e
Información sobre Casos de Violencia contra las Mujeres, los cuales establecen
las normas que regulan su funcionamiento y operación, los derechos y
obligaciones de los usuarios cuando accedan al sistema, así como las condiciones
y requisitos mínimos para el debido manejo y custodia de la información.
Para el seguimiento a los acuerdos, acciones y herramientas para prevenir,
atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, el 20 de agosto se
llevó a cabo la V Sesión Ordinaria del SNPASEV, en la cual quedaron instaladas las
Comisiones de Prevención, Atención, Sanción y Erradicación, se contó con
asistencia de todos los MAM de las entidades federativas —excepto Chihuahua— y
con las instituciones públicas integrantes del Sistema.
En el cuarto trimestre y derivado de la VI Sesión Ordinaria del SNPASEV, se
establecieron los siguientes acuerdos consistentes con el avance de los
indicadores analizados:
- Se aprobaron los lineamientos para el funcionamiento de las Comisiones del
Sistema y se acordó que el Inmujeres impartirá una capacitación en materia de
Alerta de Violencia de Género a las y los integrantes del Sistema.
- Se elaboraron los lineamientos para la realización de los Modelos de Prevención,
Atención, Sanción y Erradicación, con el objetivo de coadyuvar en el proyecto de
las bases de la convocatoria que el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
(Conacyt) emitirá a instituciones académicas.
20
- Se continuó con el proceso de implementación del Banco Nacional de Datos
(Banavim) en el que se tienen contempladas cuatro fases hasta el año 2012:
Atención (2008/2009), Prevención (2010), Sanción (2011) y erradicación (2012).
Cabe destacar que estas cuatro fases aparecen como meta anual en el segundo
informe trimestral, lo cual no coincide con lo que se estableció en el informe
correspondiente al periodo enero - marzo en donde se dice que la meta anual para
la operación del Banco Nacional sería en seis fases.
- Con motivo de la Conmemoración del Día Internacional para Erradicar la
Violencia contra las Mujeres se actualizó el micrositio de violencia contra las
Mujeres de la página web del Inmujeres, con las leyes y tratados internacionales,
leyes y códigos estatales, existencia de refugios estatales, así como un test en
línea para que las y los jóvenes puedan identificar la violencia en las relaciones de
noviazgo.
- A través del Fondo MVVG se impulsó la armonización de sistemas y leyes contra
la violencia en el ámbito estatal, con ello se logró que casi la totalidad de las
entidades del país cuenten con una ley contra la violencia. Sin embargo, en el
diagnóstico sobre la situación por atender del cuarto informe trimestral se
reconoce que “aún resta un largo trecho por recorrer para lograr la armonización
de la legislación con los principales instrumentos internacionales que el Estado
mexicano ha ratificado”.
Como puede observarse, por lo general las acciones mencionadas anteriormente
son congruentes con tres de los seis objetivos planteados para 2008 por el Fondo
MVVG que buscan 1) promover acciones para asegurar el acceso de las mujeres
a la justicia, 2) contribuir a la erradicación de la violencia de género y 3) fortalecer
las políticas públicas para que las mujeres víctimas de violencia de género
accedan a los mecanismos de desarrollo económico y social.
21
En cuanto a la administración e impartición de justicia, en el cuarto informe
trimestral, el Inmujeres reporta como avances significativos que todas las
entidades federativas del país hayan tipificado la violencia familiar como una
causal de divorcio, y que en 30 entidades federativas se considere la violación
conyugal como un delito.
Referente a las acciones generales contra la violencia, en el cuarto trimestre se
reportó la actualización del micrositio de violencia contra las mujeres de la página
web del Inmujeres. Se habla de la línea telefónica “vida sin violencia” y se dice que
durante el cuarto trimestre se recibieron 4 mil 847 llamadas, de las cuales 4 mil
504 fueron realizados por mujeres y 343 por hombres. Las entidades federativas
que registran mayor número de llamadas son el Distrito Federal, Estado de
México, Jalisco y Guanajuato. Adicionalmente, se dice que 23 entidades
federativas cuentan con servicios de línea telefónica a mujeres víctimas de
violencia.
Aunque los datos presentados por el Inmujeres se refieren al cuarto informe
trimestral, no se especifica si las acciones que destacan son de reciente creación
y se impulsaron a partir del presupuesto etiquetado, o bien si se trata de acciones
que ya se han venido desarrollado como parte de las actividades permanentes de
la instancia o en las entidades federativas.
En general, no queda claro si las acciones reportadas por el Inmujeres en su figura
de Secretaría Ejecutiva del SNPASEV, se refieren al trabajo desarrollado por el
sistema en su conjunto o al trabajo específico del instituto.
Como parte de las acciones conjuntas con las Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSC) se menciona la conformación de la Red Nacional “Vivir sin Violencia” y se
dice que se está trabajando en el Reglamento, la Integración de fichas de
diagnóstico y un directorio a escala nacional de la Red. Como parte de este
trabajo conjunto se reporta que el Inmujeres ha establecido coordinación con la
22
Red Nacional de Refugios, A.C. (Renarac), y se menciona que está elaborándose
el Modelo de Atención para Refugios.
En lo que se refiere a la difusión, se reporta la “Campaña hombres por la no
violencia” de la que se dice que lo más importante radica en que es la primera vez
que el gobierno federal hace copartícipes a los hombres en la lucha contra la
violencia hacia las mujeres.
En el cuarto informe trimestral se concluyó que,
(…) el seguimiento que se le ha dado a la etiquetación del 9A (mujeres y la igualdad de
género) en este período ha dejado el precedente del interés de las dependencias por
dar un cambio incluyente de la incorporación de la perspectiva de género en los
diversos programas que se han etiquetado con recursos. Sin embargo, se deja entrever
una serie de complicaciones al momento de ejercer los recursos, el cual se presenta
como el mayor obstáculo por parte de las dependencias. Aunado a lo anterior, los
indicadores de seguimiento no necesariamente representan cabalmente los avances en
materia de igualdad entre mujeres y hombres.
Los fondos que opera Inmujeres conllevan una gran coordinación con las
instancias de las mujeres y las OSC. La problemática que se detecta en este
sentido es la dificultad de ministrar en los tiempos comprometidos o planeados en
2008, puesto que las convocatorias en el plano nacional implican conocer la
situación particular de cada estado, municipio y localidad, lo que ha provocado que
los responsables de las acciones de los fondos realicen acciones administrativas
no previstas.
Las inconsistencias mencionadas por el propio Inmujeres para poder instrumentar
las acciones y ejercer en tiempo y forma los recursos, siguen siendo los grandes
retos que se manifiestan en el seguimiento de las acciones con gasto etiquetado
para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.
23
Sin embargo, las acciones reportadas por las diferentes instancias a lo largo de los
cuatro trimestres de 2008 manifiestan el interés de las dependencias por
incorporar la perspectiva de género en los programas a los que se les han
etiquetado recursos para las mujeres.
24
25
3. Diseño y aplicación de la política educativa (Cumplimiento a la LGAMVLV)
Del análisis físico de metas destacan algunas acciones de los cuatro trimestres de
2008:
• Definición de los 10 estados donde se aplicará el Programa Contra la
Violencia, eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo.
• Se inició el contacto con la Organización de Estados Iberoamericanos (OEI)
para la Educación, la Ciencia y la Cultura para el Programa Escuela
Abierta para la Equidad:
• Negociación para conocer los alcances del estudio sobre violencia de
género.
• Taller para definir contenidos de la campaña de sensibilización de difusión
nacional en radio y televisión.
• Definición del concurso "Creando una equidad y no violencia en mi
comunidad".
• Invitación a tres consultores externos para el desarrollo del sitio web para
sensibilización y participación en materia de género.
• Gestión para la contratación de plazas de carácter eventual para la
operación de la Oficina de Prevención y Atención a las mujeres de la
Secretaría de Educación Pública (SEP) víctimas de violencia.
• Gestión para la contratación de plazas de carácter eventual para la
operación de la Dirección General Adjunta de Género dentro de la SEP.
Cuadro 4 Avance físico de metas
Indicador Unidad de medida
Progra-mado en 1er trimes-tre
Realiza-do en el 1er trimes-tre
Progra-mado 2o trimestre
Realiza-do 2o trimestre
Pro-gramado 3er trimes-tre
Reali-zado 3er trimes-tre
Progra-mado 4º trimestre
Realizado 4º trimestre
Número de libros de texto gratuitos de nivel primaria revisados en materia de violencia de género
Libro S/I* S/I S/I S/I 15 15 15 15
Diagnóstico en escuelas de nivel primaria y secundaria acerca de la violencia de género. (%)
Diagnósti-co
50 50 50 50
Número de entidades federativas involucradas a la creación de espacios de equidad y no violencia, a través de programa “Contra la violencia, eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo”.
Entidad federativa
6 0
Número de escuelas de nivel básico integradas a la creación de espacios de equidad y no violencia de género a través de programa “Contra la violencia, eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo”.
Escuela 500 0
Número de escuelas de nivel secundaria integradas al programa “Escuela Abierta para la Equidad”.
Escuela 30 30 70 95
Número de inserciones en televisión y radio acerca de campaña de sensibilización en el ámbito nacional de la violencia de género
Acción 0 0 4 4
Número de niñas, niños y jóvenes inscritos al Concurso “Creando una equidad y no violencia en mi comunidad”
Inscripción 1,500 1,500 1,500 3,248
Número de escuelas participantes en el Concurso "Creando una equidad y no violencia en mi comunidad"
Escuela 100 100 200 244
26
27
Número de entradas al sitio web espacio interactivo de difusión, información, prevención, participación y propuestas de soluciones acerca de la Violencia de Género
Visita 0 0
Estructura funcionando de Dirección General Adjunta de Género dentro de la SEP
Plaza 1 1 0 0
Estructura funcionando de Oficina de prevención y atención a mujeres de la SEP víctimas de violencia.
Plaza 0 0 1 1
Número de solicitudes atendidas en la Oficina de prevención y atención a mujeres de la SEP víctimas de violencia
Solicitud 0 0 100 127
Convocatoria SEP-Conacyt a escala nacional** Convoca-toria Otra (en el cuarto informe)
0 0 1 1
Fuente: CEAMEG con base en la información de los cuatro informes trimestrales del 2008. * S/I Sin Información. En el primer informe trimestral aparece la leyenda de que las acciones están en etapa de diseño. ** Indicador agregado en el informe del tercer y cuarto trimestre.
Como puede observarse, hubo tres indicadores eliminados del cuarto informe
trimestral “a petición expresa de la Unidad Responsable, se cancelaron tres
indicadores que habían sido incluidos en los reportes trimestrales anteriores”. Al
respecto, en el apartado de “justificación” se dijo lo siguiente:
Dentro del Programa de Trabajo de la UPEPE se tenía considerado desarrollar con el
Grupo de Educación Popular con Mujeres, A.C. un proyecto de colaboración para la
capacitación a maestr@s, padres y niñ@s con enfoque de género a través del
programa "Contra la Violencia, Eduquemos para la Paz. Por ti, por mi y por todo el
mundo”.
La estrategia contemplaba el desarrollo del programa en 10 entidades federativas,
en todos los niveles y modalidades de Educación Básica, con la participación de
las comunidades educativas en su conjunto, a fin de incidir en la generación de
nuevas pautas de relación interpersonal y social no sólo entre las alumnas y los
alumnos, como elementos vitales de su formación integral, sino al mismo tiempo
en aquellas personas que tienen la difícil tarea de educar a las nuevas
generaciones.
Como puede observarse, en la “justificación” se mencionan los objetivos del
indicador pero no se aclara los motivos por los que fueron cancelados. De esta
forma existe incongruencia entre los indicadores, acciones y metas programadas;
además de que la cancelación de los indicadores sin mayores explicaciones
muestra inconsistencia de información en los reportes analizados.
Para los indicadores “número de entidades federativas involucradas a la creación
de espacios de equidad y no violencia, a través del programa Contra la violencia,
eduquemos para la paz. Por ti, por mí y por todo el mundo” y “número de escuelas
de nivel básico integradas a la creación de espacios de equidad y no violencia de
género a través del programa Contra la violencia, eduquemos para la paz. Por ti,
por mí y por todo el mundo” se dijo que por oficio se determinó:
28
(…) la no procedencia de la petición para transferir los recursos, de acuerdo al artículo
65 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, toda vez
que el programa presupuestario P900 es exclusivamente para las ampliaciones que
derivan del anexo de adecuaciones aprobadas por la H. Cámara de Diputados del
Decreto del PEF 2008, por lo que se deberá justificar ampliamente el porqué se
pretenden reducir, toda vez que estos recursos se encuentran etiquetados
exclusivamente para atender dichos programas.
Para el indicador “Número de entradas al sitio web espacio interactivo de difusión,
información, prevención, participación y propuestas de soluciones acerca de la
Violencia de Género” en el tercer informe se dice que:
(…) se envió a la Dirección General de Tecnología de la Información para su visto
bueno la solicitud de dictamen técnico, los términos de referencia y las propuestas
técnico/económicas de los proveedores candidatos. Sin embargo, la Unidad de
Planeación y Evaluación de Políticas Educativas decidió no realizar dicha línea de
acción en este año 2008, ya que al mes de septiembre aún no contábamos con la
liberación para iniciar las actividades.
Es importante destacar que a pesar de que los indicadores mencionados fueron
cancelados del tercer y cuarto informe, sí se realizaron acciones en torno a ellos
aunque no fueron registrados sus avances. El diseño de indicadores y luego su
cancelación por factores diversos, principalmente administrativos y
presupuestarios, provocan inconsistencias en el seguimiento de indicadores de la
línea de acción analizada.
En el cuadro de avance físico de metas se observa que en los dos primeros
trimestres no se reporta avance alguno porque el presupuesto se liberó a partir del
mes de julio, por lo que del periodo de enero a junio se trabajó en la planeación y
la ejecución se planeó para cuando se tuviesen concretados los contratos,
acuerdos y convenios con los interlocutores, es decir, para el segundo semestre
del 2008. Considerando lo anterior, puede afirmarse que, debido al retraso en la
liberación del presupuesto, hubo inconsistencia en la planeación y la
instrumentación de la línea de acción.
29
Ahora sabemos que en el primer semestre la Unidad de Planeación y Evaluación
de Políticas Educativas inició la construcción de sus líneas de acción: “definición
precisa de estrategias y acciones, así como la construcción de términos de
referencia; identificación de interlocutores adecuados para cada campo”.
En el segundo informe trimestral se dan a conocer objetivos y líneas de acción
enfocadas al cumplimiento del Diseño y Aplicación de la Política Educativa.
Las líneas de acción se han caracterizado como la fase uno, por lo que se informa
que para el año 2009 se pretende implementar la fase 2. En particular, durante el
segundo trimestre se identificó a interlocutores adecuados en este campo;
construcción de acuerdos interinstitucionales y trabajo conjunto con otras
Subsecretarías de la SEP.
En los informes del tercer y cuarto trimestre se da cuenta detallada de los avances
logrados en las acciones. Lo más sobresaliente es que se cumplieron todas las
metas establecidas e, incluso, algunas fueron rebasadas. Las metas se lograron
gracias al “apoyo de los proveedores que absorbieron los gastos”. En este sentido
se percibe congruencia entre objetivos diseñados y metas programadas.
No obstante, la revisión de los informes de 2008 permite señalar una
incongruencia entre indicadores y ejercicio del gasto. En esta línea, el obstáculo
para que el presupuesto no fuera ejercido fueron “los tiempos administrativos
largos que tienen que corresponder con periodos cortos de ejercicio del
presupuesto”.
4. Rescate de Espacios Públicos (Cumplimiento a la LGAMVLV) En el primer informe trimestral la Sedesol no reporta acciones realizadas en esta
línea de acción cuyo objetivo es contribuir al rescate de espacios públicos que
30
presentan problemas de deterioro, abandono e inseguridad; en su lugar se
describen las acciones que pretenden realizarse. Para el segundo, tercero y cuarto
trimestre de actividades de 2008 se informa:
• Se han programado y presentado las acciones que se realizarán en relación
con la seguridad comunitaria en el área de influencia de los espacios
públicos que se atenderán.
• El Programa desarrolló su fase de aprobación de proyectos e inició la
ejecución de acciones de organización y participación de la comunidad para
el desarrollo de actividades cívicas, artístico culturales y deportivas como
medidas dirigidas a prevenir la violencia familiar y social.
• Contribuyó al fortalecimiento del tejido social y a la seguridad de la
población en torno a los espacios públicos, de sensibilización y prevención
de conductas de riesgo dirigidas a las y los habitantes que concurren en los
espacios públicos.
• Se ejecutaron obras físicas y acciones sociales contempladas en el
Programa en cada uno de los espacios públicos intervenidos, mismas que
se realizan por parte de los gobiernos ejecutores encaminadas a la
seguridad comunitaria.
• Se realizaron 5 827 talleres, cursos o eventos dirigidos a apoyar la
sensibilización y prevención de conductas de riesgo por espacio público.
Cabe destacar que la población objetivo del Programa son las y los habitantes en
el entorno de los espacios públicos con deterioro, abandono e inseguridad. En
este sentido, en el segundo informe trimestral se reporta una población objetivo de
2 915 000 mujeres y 2 585 000 hombres y una población atendida de 3 127 795
mujeres y 2 237 205 hombres.
En los informes trimestrales no se explica cómo se calcularon las cifras de la
población objetivo y tampoco hay alguna referencia que explique el significativo
incremento de población atendida entre el segundo trimestre y los dos últimos.
31
Sin embargo, el grado de desagregación de la información que se presenta en los
anexos del tercer y cuarto trimestre llega a datos de mujeres y hombres atendidos
por entidad federativa y municipios, y también a población atendida por entidad
federativa, edad y sexo.
El programa no está dirigido únicamente a mujeres ni a recuperar los espacios
públicos para beneficiarlas de manera específica, sino, podría considerarse, busca
la igualdad entre mujeres y hombres, bienestar y equidad social, por lo que es
incongruente con el objetivo de la etiquetación de recursos dirigido a mejorar las
condiciones de vida de las mujeres y a disminuir las brechas de género.
En cuanto al avance físico de metas, a continuación se muestran los indicadores
referidos en el primer informe trimestral.
Cuadro 5
Metas del programa Indicadores de resultados y/o desempeño
Unidad de medida Meta anual Porcentaje de avance anual
Disminución de la percepción de la inseguridad en la población residente en torno a los espacios públicos rescatados
Porcentaje 10.0 0.0
Incremento en la asistencia a los espacios públicos rescatados
Porcentaje 20.0
Incremento del grado de satisfacción con los espacios públicos construidos, ampliados o rehabilitados
Porcentaje 20.0
Incremento del porcentaje de población encuestada que participe en acciones sociales en los espacios públicos
Porcentaje 20.0
Incremento del grado de satisfacción con las acciones realizadas en los espacios públicos
Porcentaje 20.0
Fuente: CEAMEG con base en la información de los cuatro informes trimestrales de la Sedesol
32
En el primer trimestre se dijo que se daría seguimiento a cinco indicadores de
resultados y/o desempeño pero a partir del segundo trimestre se eliminaron cuatro
indicadores (ver cuadro 5), en los informes posteriores no existe alguna nota
donde se explique por qué fueron cancelados. Y respecto al de la “disminución de
la percepción de la inseguridad”, no hubo avance alguno en su seguimiento al
terminar 2008. Así, por lo general existe incongruencia e inconsistencia entre los
indicadores, las acciones y las metas a lo largo de 2008.
Cabe señalar que ninguno de los indicadores diseñados dieron cuenta de la
reducción de las brechas de género y tampoco de la situación de seguridad-
inseguridad que viven las mujeres, por lo que los indicadores resultaron
inconsistentes con los objetivos planteados.
En el análisis realizado destaca que las líneas de acción programadas y las
acciones reportadas no están dirigidas a atender problemáticas específicas que
viven las mujeres, por su condición de género, en los espacios públicos
deteriorados, abandonados e inseguros.
El programa se presenta como parte de la Estrategia Nacional de Seguridad,
misma que se basa en la participación social para procurar mayores niveles de
seguridad en los espacios públicos y sus alrededores. Ello, se asegura, ofrece la
oportunidad de incidir en distintas áreas que benefician de manera directa a las
mujeres, tanto dentro de la prevención de conductas de riesgo en el plano
personal, como en el de sus familias y sobre todo el de sus comunidades.
Según los datos presentados en el primer informe trimestral, este programa se
articula con las líneas de acción de dos modalidades que existían previo a la
etiquetación de recursos: a) Participación Social y Seguridad Comunitaria y b)
Mejoramiento Físico de los espacios públicos. Modalidades diseñadas sin
considerar la perspectiva de género.
33
En las acciones realizadas en el cuarto informe trimestral se dice que para el 19
de diciembre de 2008 se intervino en 1 286 espacios públicos; aunque en los
informes se asegure que dicha intervención beneficia a las mujeres, no se
especifica la manera en que ello es posible y mucho menos se encuentran
acciones afirmativas dirigidas a mejorar las condiciones de vida de las mujeres.
En el análisis de la brecha de género que se presenta en todos los informes
trimestrales, a excepción del primero, se reconoce que los niveles de inseguridad
afectan en mayor medida a las mujeres, a la población de mayor edad y a los
pobres.
El convencimiento de que al apoyar proyectos de organización y participación de
la comunidad para el desarrollo de actividades cívicas, artístico-culturales y
deportivas, así como crear medidas dirigidas a prevenir la violencia familiar y
social con la participación de la sociedad civil, conlleva la idea de que las mujeres
se verán substancialmente beneficiadas ya que ellas constituyen “una población
especialmente vulnerable a la violencia e inseguridad”.
Es decir, se percibe la vulnerabilidad de las mujeres a la violencia y a la
inseguridad pero no se diseñan acciones específicas para eliminar dicha
vulnerabilidad promoviendo procesos de empoderamiento social de las mujeres. El
beneficio que puedan obtener las mujeres de este programa, de acuerdo a la
información reportada, se dará como consecuencia de las acciones que deriven
del beneficio comunitario.
En cuanto a los obstáculos percibidos durante la operación de la línea de acción,
la información no varió en ninguno de los trimestres, en todos se repitió que:
(…) la operación del programa incluye la propuesta de proyectos por parte de las
instancias ejecutoras, por lo que se considera de suma importancia que se cuente con
la asesoría correspondiente por parte de los institutos nacional y/o estatales de las
34
mujeres, para que dicha propuesta sea congruente con el objetivo del presupuesto
etiquetado para este fin.
5. Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios, cumplimiento a la LGAMVLV)
En el primer trimestre el programa no realizó actividad alguna ya que su
normatividad interna establece el 28 de marzo como fecha límite para recibir
propuestas de proyectos. A partir del segundo trimestre, Hábitat reportó:
• Con base en el apoyo que Hábitat ha brindado en los últimos años a
inmuebles para la prestación de servicios que contribuyan a promover la
equidad de género, se estimó una meta de 100 inmuebles a apoyar durante
2008.
• Para el periodo de enero-diciembre de 2008 se ejecutaron 1 078 proyectos
para la prestación de servicios que contribuyeron a promover la equidad de
género en los inmuebles Hábitat.
• Dentro de las acciones que el Programa apoyó para contribuir a reducir las
brechas de género se encuentran: talleres de equidad de género (igualdad
de derechos y obligaciones de hombres y mujeres), taller de sensibilización
(análisis y reflexión de la condición de género), prevención de la violencia
en contra de las mujeres, apoyos para el cuidado de la salud y apoyos a
Centros de Atención Infantil (facilitan la incorporación laboral de la mujeres).
• Con los proyectos financiados se beneficiaron a 175 401 mujeres y 128 334
hombres.
La población objetivo de este programa son las y los habitantes en el entorno de
los espacios públicos con deterioro, abandono e inseguridad.
Población objetivo: Integrantes de hogares asentados en los Polígonos Hábitat y en
otras áreas de las ciudades y zonas metropolitanas, preferentemente por los que se
encuentran en situación de pobreza patrimonial (SHCP, 2008c).
35
Es decir, el programa no está dirigido exclusivamente a mujeres y las acciones
descritas muestran beneficios tanto para mujeres como para hombres. Este dato
es comprensible si se considera que en la definición del objetivo del programa no
se incorporó la igualdad de género como un asunto fundamental. El objetivo
primordial continuó siendo “contribuir a la integración social y urbana de los
habitantes de las zonas urbanas marginadas con alta concentración de hogares
en situación de pobreza”.
Por otro lado, las cantidades respecto a la población atendida, manejadas a lo
largo de los informes trimestrales, no son consistentes entre sí ya que resultan
confusas. En el anexo 2 del segundo informe trimestral se asegura que con los
proyectos financiados se atendieron 53 805 mujeres y 45 208 hombres.
En el tercer informe se asegura haber atendido 262 630 mujeres y 276 475
hombres. Lo que no queda claro es si estas cifras resultan de la sumatoria de la
población que se dijo haber atendido en el segundo trimestre más la población
atendida en el tercer trimestre; o bien, sólo refieren a la población atendida en el
tercer periodo.
Para el cuarto trimestre, en lugar de que las cifras aumentaran, se redujeron a la
atención de 175 401 mujeres y 128 334 hombres ya que “se depuró la base de
datos de obras y acciones apoyadas, para eliminar los duplicados entre
proyectos”.
Por lo anterior, en el análisis de los informes referidos se observan
incongruencias e inconsistencias entre los objetivos planteados y las acciones
reportadas en el segundo, tercero y cuarto trimestres de 2008.
Con relación a los indicadores, el programa Hábitat diseñó un indicador al cual se
le daría seguimiento:
36
Cuadro 6
Seguimiento de indicadores Metas del programa Indicador Unidad de medida Meta anual Porcentaje de
avance anual Variación en el número de inmuebles apoyados para la prestación de servicios que contribuyan a promover la equidad de género: centros de atención infantil, centros especializados y refugios para la atención de mujeres víctimas de violencia.
Inmueble
100
347.0
Aunque el indicador hace mención al apoyo para la creación de inmuebles que
presten servicios para promover la equidad de género, no existe información con
la cual pueda verificarse si los 347 inmuebles reportados en efecto se hayan
creado en específico para la atención de las mujeres o para reducir o eliminar las
brechas de género, por lo que existe una inconsistencia entre los objetivos y el
diseño de sus indicadores.
Cabe anotar que el indicador en cuestión no refiere únicamente a refugios
apoyados sino que la unidad de medida también incluye a centros especializados
para la atención de mujeres víctimas de violencia. Sin embargo, no se reporta la
cantidad exacta de los refugios construidos durante el periodo reportado, o de los
refugios ya existentes que sólo requirieron del apoyo financiero para la
remodelación de sus inmuebles.
Además, la unidad de medida incluye centros de atención infantil que, como en el
caso de los refugios y los centros especializados, no se cuenta con el desglose de
los inmuebles construidos y/o apoyados para desarrollar esta actividad. En este
punto cabe destacar que, según se afirma en la descripción de las acciones del
programa, el apoyo a Centros de Atención Infantil, se piensa en función de facilitar
la incorporación laboral de la mujeres y no como un derecho de las mujeres para
acceder a servicios de atención a la infancia, o bien bajo la convicción de
37
promover la equidad de género con acciones en donde mujeres y hombres
compartan la responsabilidad en el cuidado de sus hijas e hijos.
Cabe agregar que la definición del objetivo del programa es muy amplia y por
tanto, cualquier indicador diseñado para combatir la pobreza puede resultar
congruente. Sin embargo, en el indicador se habla de “servicios que contribuyan a
promover la equidad de género” sin que existan referencias en donde se describan
en qué consisten los servicios y de qué manera se contribuye a reducir las
brechas de género.
Con relación a la congruencia entre meta y objetivo del indicador, se encontró:
Cuadro 7
Avance físico de indicadores Número de inmuebles
programados Número de inmuebles apoyados
Primer trimestre Segundo trimestre 30 130 Tercer trimestre 40 71 Cuarto trimestre 30 146 Meta anual 100 347 Fuente: CEAMEG con base en la información de los cuatro informes trimestrales de Hábitat.
Según Hábitat, en el primer trimestre no se registraron avances ya que la
normatividad interna del programa establece que el 28 de marzo fue la fecha límite
para recibir las propuestas de proyectos.
No obstante que en el primer trimestre no se registraron movimientos en este
rubro, para el segundo trimestre ya se había superado y rebasado la meta anual;
en el tercer trimestre se programó el apoyo a 40 inmuebles y se registraron 71; la
meta también se superó en el cuarto trimestre ya que se programaron 30
inmuebles y se apoyaron a 146. Es decir, en todos los trimestres se alcanzaron y
superaron las metas programadas.
En términos cuantitativos puede afirmarse que el objetivo del indicador
mencionado fue congruente con las metas programadas; sin embargo, en la
38
identificación de acciones para la reducción de brechas de género, el haber
triplicado la meta establecida para el 2008, por sí mismo no muestra de qué
manera contribuye a reducir las desigualdades de género o a disminuir la violencia
de género contra las mujeres.
En el cuarto informe trimestral el dato de haber superado la meta programada se
presenta como una “oportunidad” del programa Hábitat. Según se informa en el
anexo 2 del trimestre en cuestión, a pesar de que en la etiquetación de recursos
(…) “se especificó solamente la construcción de refugios, por medio del programa
Hábitat se financió la construcción, habilitación, equipamiento y apoyo de
actividades en inmuebles para la prestación de servicios que contribuyeron a
promover la equidad de género”.
Al respecto cabe recordar que el Anexo 9 A DPEF establece que las acciones
incluyen la “construcción de refugios”. Suponemos que la construcción de tales
inmuebles tendría que complementarse con mecanismos de seguimiento que
aseguren que su funcionamiento contribuye a la atención de la violencia de género
contra las mujeres.
Con relación a la ejecución de los 1 078 proyectos que se reportaron a lo largo del
2008, no se especifican las acciones que “contribuyeron a promover la equidad de
género” ni se desglosan los montos orientados a tal fin.
Por otro lado, si bien es cierto que se superó la meta programada y ello representa
el cumplimiento del ejercicio presupuestal en tiempo y forma, también es cierto
que este dato también denota fallas en el diseño y la programación de las
acciones y las metas.
Por último, cabe recordar que en la decisión de obras y acciones que apoya el
Programa Hábitat, el tema de la concertación es un factor fundamental, ya que los
proyectos se financian por partes iguales entre la federación y las autoridades
39
locales, se restringen a las líneas de acción que se han definido para el Programa,
y son propuestos por dichas autoridades debido a que son las instancias más
cercanas a la población objetivo, tienen la responsabilidad de elaborar
diagnósticos sobre sus necesidades y en determinadas líneas de acción son las
únicas con facultades constitucionales para su ejecución.
Según lo descrito en el segundo informe trimestral, el principal problema que se
presentó para poder “contribuir en el apoyo a las mujeres y a la igualdad de
género” fueron las dificultades para lograr la concertación entre las instancias
involucradas, lo cual originó un rezago considerable en la cantidad de obras y
acciones estimadas en los proyectos propuestos por los gobiernos estatales o
municipales.
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6. Desarrollo de instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos, Cumplimiento a la LGAMVLV) En la creación del Banco de Datos de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) se
destacaron las siguientes actividades:
• Se presentó de manera oficial el Banco Nacional de Datos e Información
sobre Casos de violencia contra las Mujeres (Banavim).
• Definición de las 5 fases para la implementación del sistema del Banavim a
los miembros del SNPASEVM.
• Se iniciaron los trabajos de la fase de Implementación en el Centro Integral
de Atención a Víctimas de la Dirección General de Derechos Humanos de
la SSP y en la Fiscalía Especializada para los Delitos de Violencia contra las
Mujeres y Trata de Personas de la Procuraduría General de la República
(PGR).
• Se participó en los trabajos para la elaboración del Programa Integral para
Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres a
través de las mesas de trabajo para el desarrollo del Modelo de Prevención.
En el primer informe trimestral no se reportaron acciones ni movimientos
presupuestales en esta línea de acción; sin embargo, se estableció que la meta
anual para la operación del Banavim se llevaría a cabo en seis fases. Dicha
información es inconsistente con lo reportado en los siguientes trimestres.
En el segundo trimestre se modifica la meta anual y sin ninguna anotación que
explique los cambios, se dice que el Banavim constará de cuatro etapas.
Es hasta el cuarto informe trimestral donde se explica que las fases manifestadas
con anterioridad para el Banavim se reestructuraron de la siguiente forma:
Diseño, Difusión, Implementación.
41
42
Se explica que en 2008 se inició con la etapa de diseño la cual se dividió en cuatro
fases: atención, prevención, sanción y erradicación.
A pesar de que en el último informe trimestral se procura traer un recuento de las
acciones realizadas a lo largo de 2008, la información que se ofrece es confusa. El
único indicador que se maneja a lo largo de los cuatro informes trimestrales
refiere a que el Banavim debe estar operando al 100%. Al respecto, en el cuarto
trimestre se dijo que la operación del Banavim dependía de cuatro etapas las
cuales se reportaron cubiertas en su totalidad.
Esta información es inconsistente ya que en el mismo informe se afirma que
únicamente se concluyeron las etapas de diseño y difusión, quedando pendiente
para 2009-2010 la etapa de la implementación.
En una nota del cuarto informe trimestral se afirma lo siguiente:
La meta del indicador está proyectada a 2012, por lo que la meta a 2008 corresponde
al 17% de la Operación del Banco; comprendiendo 5% de la Etapa de Diseño (Fase de
Atención) y 12% de las 5 Fases de la Etapa de Difusión.
Los nuevos datos que se incorporaron en el último trimestre no son congruentes
con lo reportado en los anteriores trimestres; es decir, no se mencionó que el
indicador estuviese proyectado para cubrirse en 2012, ni que se había
considerado que la operación del Banavim fuera de 17%; por el contrario, se
reportó haber cubierto al 100% las cuatro etapas proyectadas para el indicador. En
este sentido, la información registrada como avance en el indicador resulta
inconsistente con las metas y objetivos proyectados.
Cuadro 8 Seguimiento a las acciones realizadas del segundo al cuarto trimestre de 2008
Objetivo del fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los derechos humanos
Proporcionar la información procesada de las instancias involucradas en la Atención, Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia de Género con el fin de instrumentar Políticas Públicas desde la Perspectiva de Género y Derechos Humanos de las Mujeres.
Acciones realizadas segundo trimestre En el marco de la 4ta. Sesión Ordinaria del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres se presentó de manera oficial el Banavim. Se iniciaron los trabajos de la fase de Implementación en el Centro Integral de Atención a Víctimas de la Dirección General de Derechos Humanos de la SSP y en la Fiscalía Especializada para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas de la PGR. Se participa en los trabajos para la elaboración del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres a través de las mesas de trabajo para el desarrollo del Modelo de Prevención. Se remitieron al Comité de Mejora Regulatoria Interna de la SSP los Lineamientos del Banavim para su validación.
Acciones realizadas tercer trimestre En el marco de la 4ta. Sesión Ordinaria del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres se presentó de manera oficial el Banavim. Se iniciaron los trabajos de la fase de Implementación en el Centro Integral de Atención a Víctimas de la Dirección General de Derechos Humanos de la SSP y en la Fiscalía Especializada para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas de la PGR. Se participa en los trabajos para la elaboración del Programa Integral para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres a través de las mesas de trabajo para el desarrollo del Modelo de Prevención. Se remitieron al Comité de Mejora Regulatoria Interna de la SSP los Lineamientos del Banavim para su validación.
Acciones realizadas cuarto trimestre De las 4 Fases de la Etapa de Diseño se terminó la 1ª. denominada Fase de Atención, en la que se encuentran las aplicaciones de Recepción y Ventanilla única, se probó en la SSP (Dirección de atención a víctimas) y PGR (FEVIMTRA). Se llevó a cabo la Etapa de Difusión en las dependencias y entidades federativas.
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Se visitaron 30 estados y se trabajó con las 32 entidades federativas durante dos eventos nacionales realizados en el mes de octubre, sentando con ello las bases para los trabajos de la Etapa de Implementación. Se cuenta con los Lineamientos aprobados por el Comité de Mejora Regulatoria Interna para su publicación en el Diario Oficial. En este trimestre se reporta una cifra preeliminar del gasto ejercido de $1 668 004.99 atribuidos en el capítulo 3000 "gastos generales" y que estuvieron definidos por gasto de informática, impresión y elaboración de material informativo, congresos y convenciones y pasajes y viáticos. (*) La cifra preliminar es debido a que la DGPOP de la SSP aún no realiza el total de registros contables necesarios para el cierre de cuenta pública. Durante la 5ta y 6ta Sesión Ordinaria del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres se continuó con la difusión del Banavim entre los miembros del Sistema. Se iniciaron los trabajos de promoción del Sistema del BANAVIM en 30 estados. Fueron aprobados por unanimidad por parte del Comité de Mejora Regulatoria Interna de la SSP los Lineamientos del Banavim. Se llevaron a cabo dos eventos nacionales con los enlaces responsables de las 32 entidades federativas, para sentar las bases de la etapa de implementación del Banavim terminando con ellos la etapa de difusión.
Fuente: CEAMEG con base en la información de los cuatro informes trimestrales del 2008 de la SSP.
Lo primero que salta a la vista del cuadro anterior es que en el segundo y tercer
trimestre se informan las mismas actividades. Los detalles de la diferencia de
actividades realizadas en ambos periodos se percibe en los anexos de cada
informe: en el tercer trimestre se dice que se terminó la primera fase denominada
“Atención” en la que se encuentran las aplicaciones de “Recepción y Ventanilla
Única”; además se inició la migración de 38 casos del Sistema Integral de
Atención a Victima (SIAV) de la SSP. Se llevó a cabo la reunión con el Inmujeres
para su implementación en las 32 entidades federativas. Por lo que la información
de las acciones es incongruente con los objetivos y las metas planteadas.
Por otro lado, en el cuarto informe se dice que se llevaron a cabo 17 reuniones de
trabajo con 9 instancias que forman el sistema Nacional (Segob, Sedesol, SSP,
PGR, SEP, SS, Inmujeres, Conapred, DIF). Estas reuniones son congruentes con la
meta planteada de que las dependencias que integran el SNPASEVM
verdaderamente utilicen el Banavim.
Por último, cabe destacar que de acuerdo con lo que reportó la SSP, el “análisis de
brecha de género” “no aplica” en este caso, lo cual es incongruente con el objetivo
para lo que fue diseñado el Banavim:
Proporcionar la información procesada de las instancias involucradas en la Atención,
Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia de Género con el fin de
instrumentar Políticas Públicas desde la Perspectiva de Género y Derechos Humanos
de las Mujeres (cuarto informe trimestral de la SSP).
7. Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito (Cumplimiento a la LGAMVLV) Para esta línea de acción, la SSP destaca:
• Talleres y pláticas de cultura de prevención de la violencia familiar y de
género en los estados de Nuevo León y Morelos.
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• Diseño y difusión de un modelo de actuación policial en materia de violencia
de género para los cuerpos de seguridad del país.
• Desarrollo de un subprograma de cultura institucional de igualdad de
género para el personal de la SSP.
• Impulsar acciones orientadas al fomento de la participación ciudadana en la
prevención de la violencia familiar y de género.
• Se visitaron 30 estados y se trabajó con las 32 entidades federativas
durante dos eventos nacionales realizados en octubre, sentando con ello
las bases para los trabajos de la Etapa de Implementación.
• Se iniciaron los trabajos de promoción del Sistema del Banavim en 30
estados.
• Fueron aprobados por unanimidad por parte del Comité de Mejora
Regulatoria Interna de la SSP los Lineamientos del Banavim.
• Se llevaron a cabo dos eventos nacionales con los enlaces responsables de
las 32 entidades federativas, para sentar las bases de la etapa de
• implementación del Banavim terminando con ellos la etapa de difusión.
En cuanto al avance físico de metas, los indicadores que se manejaron a lo largo
de 2008 fueron:
Cuadro 9 Avance físico de metas
Indicador Unidad de medida
Progra-mado en 1er trimestre
Realizado en el 1er trimestre
Progra-mado 2o trimestre
Realizado 2o trimestre
Programa-do 3er trimestre
Realizado 3er trimestre
Programado 4º trimestre
Realizado 4º trimestre
100% diseñado el Modelo de Actuación Policial en Materia de Violencia de Género
Fase 0 0 0 0 0 0 2 0
2% de incremento en la Representatividad de las mujeres en Puestos de Estructura
Puestos 4 4 0 4 0 0 15 12
10% de los servidores públicos de la SSP beneficiados por acciones de igualdad de oportunidades
Personas 0 0 0 0
Subprograma de Cultura de Prevención de la Violencia Familiar y de Género impulsado en al menos 25 municipios de alto índice delictivo
Municipios 5 5 6 21 8 22 6 7
Fuente: CEAMEG con base en la información de los cuatro informes trimestrales del 2008 de la SSP.
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Como se puede observar en el cuadro anterior, para el tercer y cuarto trimestre se
eliminó la información relativa al indicador “10% de los servidores públicos de la
SSP…” La única nota al respecto es la que asegura que “para las acciones de
igualdad de oportunidades no sólo se tomó en cuenta el personal de oficinas
centrales como originalmente estaba programado incluyéndose al personal de los
Órganos Desconcentrados de la Dependencia”.
Con todo, ello no aclara por qué la omisión de datos al respecto; el diseño de
indicadores y luego su repentina cancelación provocan dificultades para el
seguimiento de las acciones de los programas observando una inconsistencia e
incongruencia entre los objetivos, los indicadores, las acciones y las metas en los
informes presentados.
En cuanto al indicador del “subprograma….” a partir del tercer trimestre se informa
que dicho indicador se integró a la estrategia “Limpiemos México”. Aunque no se
ofrecen mayores especificaciones en torno a esta integración, se dice que esta
estrategia permitió abarcar a los municipios con mayor incidencia delictiva “por tal
motivo está rebasando la meta programada originalmente”, lo cual denota
congruencia entre la meta programada y el indicador.
En relación al “Diseño del modelo de actuación policial en materia de violencia de
género”, para el último trimestre se programó su diseño pero al final no se obtuvo
el modelo de actuación, en su lugar se reportaron invitaciones nacionales a
cuando menos tres personas, correspondiente a la contratación del servicio para
llevar a cabo el diseño del protocolo de actuación policial en materia de violencia
de género, mismo que fue dictaminado como desierto por la Junta de Aclaraciones
del Subcomité Revisor de Bases emitidas por la SSP. De esta manera, este
indicador resultó incongruente entre el objetivo planeado y las metas no
alcanzadas.
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Las acciones a destacar son las orientadas al “fomento de la participación
ciudadana en la prevención de la violencia familiar y de género”. Según se reportó
en el segundo semestre, la aceptación de esta actividad rebasó la meta propuesta
en 220%. Este dato tan diferenciado, por un lado muestra consistencia entre los
objetivos y las metas planteadas, pero por otro lado, también puede ser
sintomático de problemas en el diseño y planeación de objetivos y metas.
Respecto al análisis de brechas de género que se pedía a las dependencias, esta
línea de acción consideró que este rubro “no aplica” en sus actividades con gasto
etiquetado para dar cumplimiento a la LGAMVLV, lo cual es incongruente con los
objetivos relacionados con la igualdad de oportunidades y la prevención de la
violencia familiar y de género.
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8. Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación (Cumplimiento a la LGAMVLV)
En el tema de la capacitación, la cual está a cargo de la Dirección General de
Recursos Humanos de la SSP, se reportó lo siguiente:
• Cuatro conferencias simultáneas sobre la LGAMVLV con un impacto de 185
servidoras públicos de la SSP.
• De acuerdo a lo programado, las acciones de capacitación se iniciaron a
partir de julio.
En cuanto al avance físico de metas, el indicador que se manejó en los cuatro
informes trimestrales de manera consistente y congruente fue: “al menos el 10%
de Servidores Públicos de la SSP capacitados en conocimientos orientados al
cumplimiento de la LGAMVLV”.
No obstante el indicador, su información no es congruente por la ausencia de
información respecto a la población objetivo y a la población atendida. Aunque se
menciona que la población objetivo son servidores públicos de la SSP, este rubro
se presenta “sin información” a lo largo de los cuatro trimestres. Pero en los
anexos del tercer y cuarto trimestre se reportan datos de población atendida por
entidad federativa, edad y sexo; incluso se dice que se programaron 742
servidores públicos para capacitación, por lo que al cruzar la información de estos
dos apartados resulta inconsistente.
Cuadro 10 Avance físico de metas
Indicador Unidad de medida
Progra-mado en 1er trimestre
Realizado en el 1er trimestre
Progra-mado 2o trimestre
Realizado 2o trimestre
Programado 3er trimestre
Realizado 3er trimestre
Programado 4º trimestre
Realizado 4º trimestre
Al menos 10% de servidores públicos de la SSP capacitados en conocimientos orientados al cumplimiento de la LGAMVLV.
Persona 185 185 0 0 278 2,207 279 4,235
Fuente: CEAMEG con base en la información de los cuatro informes trimestrales del 2008 de la SSP.
Cuadro 11 Seguimiento a las acciones realizadas en el segundo trimestre
Objetivo del fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito y el respeto a los derechos humanos
Acciones realizadas primer y segundo trimestre
Acciones realizadas tercer trimestre
Acciones realizadas cuarto trimestre
Impulsar en el personal de la SSP, conocimientos orientados al cumplimiento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.
Ninguna Se continuó con las acciones relativas a beneficiar a 10% de los servidores públicos de la SSP por acciones de igualdad de oportunidades.
Se continuó con las acciones relativas a beneficiar a 10% de los servidores públicos de la SSP por acciones de igualdad de oportunidades.
Fuente: CEAMEG con base en la información de los cuatro informes trimestrales del 2008 de la SSP.
51
El indicador menciona que se tiene por meta capacitar al menos a 10% de
servidores públicos pero no se dice cuál es la población total de los servidores
públicos y si las 4 235 personas que al final se capacitaron corresponden a este
10% planeado.
Por otro lado, cabe señalar que en los dos últimos trimestres no se menciona en
qué consistieron las acciones relativas a la capacitación y si sus contenidos
estaban relacionados con la perspectiva de género, sólo se dice que:
(…) el personal que ha participado en los cursos impartidos mostró gran interés por los
temas abordados, solicitó en un 90% en forma directa a las y los instructores que les
impartan cursos o información relativa a derechos humanos, materia laboral y
administrativa, relacionada de manera particular con la función que les ha sido
encomendada o se les asignará.
Respecto al análisis de brecha de género requerido por los formatos, se dice que:
(…) aún existe el predominio numérico y cultural de los hombres como parte del
personal policial adscrito a la Secretaría de Seguridad Pública (de un 90 a un 95%
son hombres), y del personal administrativo que participó en los cursos impartidos
más del 50% fue del sexo femenino.
Al respecto cabe decir que el indicador es incongruente con la meta puesto que se
había planeado capacitar a servidores públicos, sin embargo, la capacitación se
dirigió casi en su totalidad a servidoras públicas que están más en áreas
administrativas y no en acciones policiales.
9. Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (Cumplimiento a la LGAMVLV) En esta línea de acción del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt)
los recursos etiquetados se programaron para ejercerlos en el segundo semestre
52
del 2008. Por esta razón en el primer trimestre no se reportaron acciones; las que
se mencionan se refieren al segundo, tercero y cuarto trimestre:
• Diseño de la Convocatoria: 1) Fundamentación de acuerdo a las
atribuciones de la Ley de Ciencia y Tecnología, Ley Orgánica, Reglas de
Operación, etc. 2) Establecimiento de Bases; 3) Especificaciones de
asignación y formalización de apoyos: 4) Establecimiento de compromisos
de Conacyt; 5) Restricciones.
• 4 reuniones con funcionarias de Inmujeres y dos con investigadoras de la
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), a fin de determinar de
manera conjunta la temática específica a ser atendida con los recursos
autorizados.
• Las propuestas de temáticas se delimitaron a los aspectos siguientes: a)
Elaboración de los cuatro modelos (prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres), b) Apoyar proyectos de
investigación relacionados con otras formas de violencia y a la igualdad
entre géneros.
• Convenio con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM para
destinar 10 millones de pesos a la atención de modelos de prevención y
erradicación de violencia.
• Convenios con la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez (UACJ) y la
Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) para la realización de estudios
que conduzcan y contribuyan a la igualdad de género, con la participación
interinstitucional.
• Mediante el Fondo Sectorial de Investigación y Desarrollo Inmujeres-
Conacyt se canalizaron 7 millones de pesos para atender las siguientes
demandas de la Convocatoria 2008: a) Demanda 1. Transversalidad de
género en las políticas públicas; b) Demanda 2. Derechos humanos de las
mujeres.
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Con relación a las acciones, en las notas adicionales del cuarto informe trimestral
se dice:
Con fecha 24 de octubre de 2008, se firmó el convenio de colaboración con la
Universidad Nacional Autónoma de México para la realización del proyecto titulado
“Elaboración de Modelos para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres”, destinándose $10 000 000.00 ( diez millones de pesos 00/100
M.N.) para su desarrollo.
El objetivo del proyecto fue:
Crear un equipo multidisciplinario de alto nivel que realice investigación
multidisciplinaria y comparada en el ámbito científico, tecnológico y de innovación para
crear modelos de prevención, atención y sanción de la violencia contra las mujeres que
contribuyan a su erradicación.
Con base en el proyecto presentado, los objetivos específicos fueron:
1. Realizar una investigación comparada y desde una perspectiva de género sobre
las mejores prácticas y modelos de prevención, atención, sanción y erradicación
de la violencia de género contra las mujeres en Costa Rica, Argentina, Estados
Unidos, España, Italia y Suiza.
2. Diseñar modelos de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia
contra las mujeres que incorporen, de manera adecuada, las medidas,
componentes, políticas públicas, estrategias, acciones necesarias, arreglos
institucionales para su implementación, su evaluación y seguimiento.
3. Diseñar acciones específicas que relacionen los diversos tipos y modalidades
de la violencia a los que refiere la LGAMVLV, que puedan ser instrumentadas y
aplicadas en los tres poderes y en los ámbitos federal, estatal y municipal.
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4. Diseñar contenidos mínimos para la profesionalización, educación y
capacitación del personal en la administración de justicia, policía y demás
funcionarios encargados de la aplicación de la ley, así como del personal que esté
a cargo de la implementación de las políticas de prevención, atención, sanción y
erradicación de la violencia contra las mujeres.
Los productos obtenidos hacen referencia a:
a) Modelo de Prevención de la violencia de género contra las mujeres.
b) Modelo de Atención de la violencia de género contra las mujeres.
c) Modelo de Sanción de la violencia de género contra las mujeres.
De esta forma, los informes referidos son congruentes y consistentes en sus
objetivos, indicadores y acciones presentadas en el segundo, tercero y cuarto
trimestre de 2008.
Para el proyecto de la UACJ apoyado por un monto de 1.5 millones de pesos, como
productos esperados se propuso:
Elaboración de recomendaciones de políticas de acción afirmativa sobre medidas
encaminadas a lograr la igualdad entre hombres y mujeres en el estado de
Chihuahua, diseño e instrumentación de foros regionales, seminarios sobre temas
relacionados con las mujeres de Chihuahua, publicaciones en revistas de difusión,
periódicos, programas de radio y televisión, elaboración de tesis de maestría y
doctorado y publicación de la compilación de los apartados del proyecto en un
libro sobre “Mujeres en Chihuahua Hoy”, cuya entrega será el 31 de diciembre de
2010.
Por su parte, para el proyecto de la UAM apoyado por un monto de 1.5 millones de
pesos se espera:
55
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Organización y coordinación de seminarios, reuniones de trabajo y congresos,
participación del equipo en congresos, reuniones y eventos académicos, edición
de una antología, de tesis de maestría y doctorado así como la edición de un libro,
compilación de artículos, ponencias y de trabajos realizados por todo el equipo,
elaboración de comics basados en la LGAMVLV “Por el derecho de las mujeres a
una vida libre de violencia”, realización del documental “La Carta, Sagrario… no
has muerto, para mí” y elaboración de materiales educativos, informativos y
multimedia, cuya entrega será el 31 de diciembre de 2010”.
Por último, es importante destacar que a pesar de que el objetivo del programa
presupuestario habla del desarrollo de investigación multidisciplinaria encaminada
a crear modelos de prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia
contra las mujeres, así como investigaciones que contribuyan a la igualdad de
género, no hay información acerca del análisis de la brecha de género que se
solicita en los informes trimestrales.
IV. Ejercicio Presupuestal
Ramo y programa o línea de acción
Decreto de PEF
PEF Publicado Modificado1 Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido
Avance del gasto anual
%
Total 561.4 337.3 556.1 59.9 0.3 226.3 173.9 151.7 181.8 130.8 123.7 568.7 479.7 86.3
Secretaría de Gobernación
Fondo Nacional para la Alerta de Violencia de Género (Cumplimiento a la LGAMVLV)
15.0 15.0 15.0 - - - - 8.4 - 6.6 - 15.0 - -
Secretaría de Hacienda y Crédito Público - InmujeresInstituto Nacional de las Mujeres (cumplimiento a la LGAMVLV y LGIMH)2
282.3 282.3 277.0 50.9 0.3 195.1 139.7 30.7 96.1 4.0 38.7 280.7 274.8 99.2
Secretaría de Educación Pública
Diseño y Aplicación de la Política Educativa (cumplimiento a la LGAMVLV)
40.0 40.0 40.0 9.0 - - - 24.0 0.1 16.0 23.9 49.0 24.0 60.0
Secretaría de Desarrollo Social
Rescate de Espacios Públicos (Cumplimiento a la LGAMVLV)
60.0 - 60.0 - - - - 40.0 45.8 20.0 14.2 60.0 60.0 100.0
Programa Hábitat (incluyendo construcción de refugios, cumplimiento a la LGAMVLV)
104.1 - 104.1 - - 31.2 34.2 41.6 39.3 31.2 12.2 104.0 85.7 82.3
Secretaría de Seguridad Pública
Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de datos, Cumplimiento a la LGAMVLV)
15.0 - 15.0 - - - - 7.0 0.5 8.0 1.4 15.0 1.9 12.7
Fomento de la cultura de la participación ciudadana en la prevención del delito (Cumplimiento a la LGAMVLV)
15.0 - 15.0 - - - - - - 15.0 3.3 15.0 3.3 22.0
Dirección General de Recursos Humanos, Capacitación (Cumplimiento a la LGAMVLV)
10.0 - 10.0 - - - - - - 10.0 10.0 10.0 10.0 100.0
Consejo Nacional de Cienciay Tecnología (Conacyt)
Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación (Cumplimiento a la LGAMVLV)
20.0 - 20.0 - - - - - - 20.0 20.0 20.0 20.0 100.0
1 El presupuesto modificado anual se obtiene del cuarto informe trimestral, debido a que se presentan distintos montos en los tres primero trimestres.
Cuarto trimestre Acumulado anual
2 El monto incluye gastos para la LGAMVLV y la LGIMH, y para el Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas. El monto total del Inmujeres publicado en el PEF 2008 fue de 528.5 millones de pesos.
Cuadro 12. Gasto destinado a implementar la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (LGAMLVL), en 2008
Anual Segundo trimestrePrimer trimestre Tercer trimestre(Millones de pesos)
Fuente: CEAMEG, con datos del primer, segundo, tercer y cuarto informe trimestral, Anexo destinado al avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y equidad de género, de la Situación Económica,las Finanzas Públicas y la Deuda Pública 2008; y Decreto de PEF, publicados por la SHCP.
57
En cuanto al ejercicio del gasto, la mayoría de acciones presentaron subejercicio,
es decir que no gastaron todo su recurso asignado para el ejercicio fiscal 2008.
Destacan los subejercicios de la Secretaría de Seguridad Pública. En el
“Desarrollo de Instrumentos para la Prevención del Delito (Banco Nacional de
datos, Cumplimiento a la LGAMVLV)” sólo se ejerció 1.9 millones de pesos, de 15
millones asignados originalmente; en términos porcentuales gastó 12.7% de lo
planeado para el año. A pesar de que en el primer y segundo trimestre no se
reportaron movimientos en el presupuesto, sí se identificaron avances en dos
fases del desarrollo del Banco Nacional de Datos. En el tercer semestre se
programó ejercer 7 millones de pesos y sólo se lograron ejercer 500 mil pesos (ver
cuadro 12), al respecto en el tercer informe se dice:
En el mes de septiembre se reporta un gasto ejercido de $25,879.00 para pasajes y de
$14,641.44 para viáticos nacionales, registrándose al periodo de que se informa un
ejercicio acumulado de $544,393.84, situación que durante el Cuarto Trimestre del
Ejercicio 2008 se incrementará, a fin de cumplir con lo establecido por la Cámara de
Diputados, toda vez que se consoliden las acciones de implantación del Banco
Nacional de Datos.
Sin embargo, para el cuarto trimestre se planeó ejercer 15 millones (lo cual no
concuerda con el presupuesto anual, ya que para entonces ya se habían gastado
0.5 de los 15 millones asignados) y sólo se ejercieron 1.9 millones de pesos.
Por su parte, para el “Fomento de la Cultura de la Participación Ciudadana en la
Prevención del Delito (Cumplimiento a la LGAMVLV)”, de 15 millones de pesos
para el año, sólo se gastó 3.3 millones en el cuarto trimestre del año, es decir 22%
de lo planeado para 2008.
En menor proporción, en el “Diseño y Aplicación de la Política Educativa
(cumplimiento a la LGAMVLV)”, de la Secretaría de Educación Pública, se gastó
60% del presupuesto anual, es decir, 24 millones de pesos, de los 40 millones
destinados para el año (cuadro 12).
58
En específico la Segob no ejerció el gasto presupuestal destinado al Fondo
Nacional para la Alerta de Violencia de Género debido a que, a lo largo del 2008,
no se emitió alguna alerta de género de acuerdo a sus informes. Los 15 millones
de pesos que no se ejercieron se pusieron a consideración de la SHCP para la
creación de un fideicomiso.
En términos generales, el presupuesto modificado presentó variación sólo en el
caso del Inmujeres, el cual se redujo aproximadamente 20 millones de pesos, ya
que pasó de un presupuesto original de 528.5 millones a 508.2 millones. Esta
cantidad estuvo destinada al cumplimiento de la LGAMVLV y de la LGIMH.
Este monto se distribuyó en cinco partidas presupuestales de la siguiente manera:
Cuadro 13
Clave de la partida presupuestal
Nombre de la partida presupuestal Monto anual asignado
P 310 Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género
226.5
P 310 Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género (ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados)
282.3 (En el cuarto informe trimestral se dice que al modificado son: 277)
K 027 Mantenimiento de infraestructura 0.6 M 001 Actividades de apoyo administrativo 12.9 O 001 Actividades de apoyo a la función pública y buen
gobierno 6.2
En este caso, se recuperó sólo la información de la partida 310, ya que es el único
objetivo que menciona de manera explícita acciones para atender la violencia
contra las mujeres a través del fondo para la atención integral de las mujeres
víctimas de violencia de género (MVVG). Cabe anotar que la cantidad asignada
para la partida 310 durante los tres informes trimestrales fue de 282.3 millones de
pesos, sin embargo, para el cuarto informe trimestral dicha cantidad se redujo a
277 millones sin que mediara alguna explicación a dicho movimiento presupuestal.
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En este sentido, cabe aclarar que en los formatos de los informes trimestrales no
se pide que se expliquen los motivos de las modificaciones internas respecto a los
montos originales asignados con los montos finalmente modificados, dicha
información sería de utilidad en la medida en que se conocerían los motivos por
los cuales las instancias se ven obligadas a realizar movimientos y ajustes
presupuestales.
El ejercicio de la partida 310 se mostró inconsistente en el rubro de lo programado
y lo ejercido a lo largo del año, toda vez que se contempló el ejercicio de 195.1
millones de pesos para el primer trimestre y de 50.9 millones para el segundo
trimestre se ejercieron 300 mil pesos y 139.7 millones respectivamente. Para el
segundo semestre esta situación se revirtió puesto que en el tercer semestre se
programaron 30.7 millones de pesos y se ejercieron 96.1; y para el cuarto
trimestre se había programado el ejercicio de 4 millones y al final se reportaron
38.7 millones de pesos (ver cuadro 12).
Cuadro 14
Ejercicio del presupuesto aprobado Partida Presupuestal P310 * Promoción y coordinación de las acciones para la equidad de género (ampliaciones determinadas por la Cámara de Diputados) (millones de pesos) Original anual
Modificado anual
Ejercido 1er trimestre
Ejercido 2o trimestre
Ejercido 3er trimestre
Ejercido 4º trimestre
Porcentaje de avance anual
282.3 277.0 0.3 139.7 96.1 38.7 99.2 * Relativa a los tres fondos de apoyo y fortalecimiento a las instancias estatales y municipales. Fuente: CEAMEG con base en los cuatro informes trimestrales del Inmujeres 2008. La proporción de lo ejercido en 2008 da un avance de 99.2%; sin embargo, en el
cuarto informe se reportó, bajo la siguiente consideración, que la meta se cumplió
al 100%:
Las cifras presupuestarias son de carácter preliminar debido a que el cierre del ejercicio
presupuestal 2008 se encuentra en proceso de conciliación con la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público. La información definitiva será pública en el informe de la
Cuenta Pública.
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En cuanto al “diseño y aplicación de la política educativa”, en el tercer trimestre la
SEP programó ejercer 24 millones de pesos de los cuales sólo se ejercieron 100
mil pesos (ver cuadro 12). En el tercer informe trimestral se dijo que esta situación
se debió a:
(…) notable atraso acumulado en la concreción de convenios por razones
administrativas. En particular varios contratos están en revisión en el área jurídica y no
se puede ejercer lo correspondiente hasta que haya concluido este proceso. Sin
embargo es importante señalar que los recursos se encuentran debidamente
comprometidos, por lo que se ejercerán en el cuarto trimestre 2008.
Para el cuarto informe se ejerció la cantidad de 23.9 millones de pesos. Este
ejercicio fue mayor al que estaba programado debido a que “en este periodo se
cerraron y concluyeron el total de los proyectos planeados”.
Respecto al remanente, en el cuarto informe trimestral se dijo que no se pudo
ejercer debido a:
1.- El remanente corresponde en un su mayoría al Capitulo 1000 y la principal causa de
su no ejercicio se debe a que las estructuras referentes a la Dirección General Adjunta
de la Equidad de Género y del Módulo de Orientación, Prevención y Atención de la
Violencia de Género, las autorizó la SHCP de forma desfasada hasta finales del tercer
trimestre del año 2008. 2.- Como alternativa se propuso llevar a cabo una transferencia
presupuestal del Capítulo 1000 al 7000, con la finalidad de radicar los 16 millones al
Fondo Sectorial SEP-CONACYT y de esta forma reforzar la Convocatoria
SEP/UPEPE/SES/CONACYT, 2008; pero la SHCP no autorizó el movimiento solicitado.
3.- El periodo de autorización de las plazas eventuales solo permitió ejercer recursos
durante este último trimestre.
A pesar del remanente, en los informes del tercer y cuarto trimestre se informa del
cumplimiento de todas las metas establecidas e incluso, de que algunas fueron
rebasadas. Esta situación fue posible gracias al “apoyo de los proveedores que
absorbieron los gastos”.
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El principal obstáculo que se detectó en el último informe trimestral para el
ejercicio del programa presupuestario fue “los tiempos administrativos largos que
tienen que corresponder con periodos cortos de ejercicio del presupuesto”.
Por otro lado, en la línea de acción denominada “rescate de espacios públicos”,
desarrollada por la Sedesol no existe, en los informes trimestrales, alguna
aclaración acerca de los motivos por los cuales no se registraron avances físicos
de metas a pesar de que en los dos últimos trimestres se ejercieron los 60
millones de pesos asignados.
En cuanto al Programa Hábitat en el primer informe trimestral se reportó un monto
original del 104.1 millones de pesos pero en el modificado anual se reportaron 42
millones; en el resto de los informes volvieron a aparecer 104.1 millones de pesos.
En el cuarto informe trimestral destaca el subejercicio anual, a manera de
explicación en la “justificación de diferencia de avances con respecto a las metas
programadas” se dice que:
(…) el monto alcanzado es inferior al etiquetado en el PEF 2008, debido a que el
presupuesto autorizado para el Programa Hábitat fue inferior al asignado en 2007, así
como por el hecho de que algunas líneas de acción de las Reglas de Operación de
Hábitat, vigentes en 2007 y relacionadas con apoyos a mujeres, fueron suprimidas en
las Reglas de Operación de 2008, por lo que se ejerció el 82% de los 104.1 millones
originales
En resumen, de los 104.1 millones de pesos asignados al Programa Hábitat en el
periodo de enero a diciembre de 2008, se ejercieron 85.7 millones, lo que
representa el gasto presupuestal del 82.3 por ciento.
Al contrastar el ejercicio del presupuesto y el avance físico se aprecia lo siguiente:
se contaba con 104.1 millones de pesos para apoyar 100 inmuebles a lo largo del
62
año. Sin embargo, para el segundo trimestre y con 34.2 millones de pesos se logró
apoyar a 130 inmuebles sólo en un trimestre.
Por último, respecto al presupuesto ejercido por el Conacyt, a partir del tercer
informe trimestral mencionó que para su línea de acción destinada a “apoyos
institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación”, el
recurso etiquetado por 20 millones de pesos se recalendarizó para octubre. Dicho
lo cual, en el cuarto trimestre se reportó el gasto presupuestal al cien por ciento.
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Consideraciones finales
Como se puede observar en los datos básicos y en la alineación que presentaron
los programas y líneas de acción a las que se le dio seguimiento, los principios
del Proigualdad 2008-2012 no se vieron reflejados en el diseño del PND 2007-
2012. Es importante subrayar este dato ya que el Proigualdad es el programa
rector para la igualdad de género y tiene como uno de sus ejes de política pública,
la prevención de la violencia contra las mujeres.
Esta ausencia puede explicarse en parte porque el Proigualdad se publicó en julio
de 2008, mientras que el PND se presentó en mayo de 2007; es decir, un año
antes. Situación similar sucedió con muchos de los programas sectoriales y
especiales, los cuales fueron diseñados y presentados, en su mayoría, de manera
previa al Proigualdad.
De esta manera, no se puede hablar del diseño de políticas públicas tendientes a
prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, tal y como
se establece en la LGAMVLV, desde el diseño de la política nacional de manera
transversal y con perspectiva de género.
Las instancias analizadas vincularon sus acciones de manera desarticulada y
muchas veces forzaron la alineación con los ejes y objetivos de la política
nacional.
Por ejemplo, la Secretaría de Gobernación vinculó las acciones del Fondo
Nacional para la Alerta de Violencia de Género con el primer eje de política pública
nacional referida al Estado de Derecho y Seguridad Nacional; el objetivo de dicho
eje es combatir la impunidad para disminuir los niveles de incidencia delictiva.
Para ello cuenta con la estrategia 5.4 referida a “combatir y sancionar con mayor
severidad la violencia de género”. En este sentido cabe observar que en la
denominación de esta estrategia se da por hecho que en la actualidad se combate
64
y se sanciona la violencia de género, sin que se especifique de qué manera se
realiza, por lo que ahora sólo se requiere actuar con mayor severidad.
En la estrategia referida, se especifica que en el marco de la LGAMVLV “se
promoverá una cultura de respeto a la igualdad entre mujeres y hombres”, pero en
los informes trimestrales no se mencionaron objetivos estratégicos para aspirar a
consolidar dicha cultura del respeto.
Por su parte, el Inmujeres reportó su vinculación con el eje 3 “igualdad de
oportunidades” del PND; sin embargo, ni el objetivo ni las líneas estratégicas de
dicho eje, aborda de manera específica el problema de la violencia de género. En
este sentido la relación que se señala es incongruente.
Por otro lado, es importante subrayar que el propio Inmujeres no menciona la
vinculación de sus acciones para prevenir, atender, sancionar y erradicar la
violencia contra las mujeres, como lo marca la LGAMVLV, con los objetivos 3 y 4
que se mencionan en el Proigualdad.
Con relación al diseño y la aplicación de la política educativa, la SEP contempló
instrumentar acciones para elevar la inscripción de niñas en las escuelas y
asegurar su permanencia en éstas; además de combatir la discriminación y la
pobreza. De esta manera, tal y como se estableció en el PND, se pretendió realizar
acciones para impulsar la transversalidad de género sobre todo en el ámbito
estatal y municipal; pero en el último informe trimestral se eliminó este propósito
reduciendo las acciones a la difusión y divulgación.
Así, en el diseño y la aplicación de la política educativa no se contempla acciones
específicas de atención a estudiantes que sufren violencia de género, o bien de
sanción a quienes generan la violencia en las aulas.
Para el caso del rescate de espacios públicos de la SedesoL la alineación se
redujo al ordenamiento territorial y desarrollo regional, dejando fuera temáticas
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como la promoción del ordenamiento territorial, la certeza jurídica en la tenencia
de la tierra y la seguridad pública en zonas marginadas de las ciudades. Tampoco
hay vinculación o acciones específicas para reducir las brechas de género; es
decir, no se explicita la preocupación por resolver los problemas concretos que
enfrentan las mujeres en ciudades inseguras.
Por otra parte, es claro que Hábitat concentra sus esfuerzos en fortalecer los
programas existentes para la superación de la pobreza. Al etiquetar el gasto para
la creación de refugios sin considerar recursos para el seguimiento y la evaluación
sistemática de las acciones, el problema de la violencia de género contra las
mujeres se reduce a un tema de pobreza. En efecto, la violencia es uno de los
efectos de la pobreza que sufren de manera particular las mujeres pero no es el
único efecto, ni tampoco la violencia se explica sólo en el ámbito de la pobreza.
Como se señala en la LGAMVLV, la violencia es multicausal y afecta a niñas y
mujeres de todos los sectores y clases sociales. Esta visión amplia y multifacética
de la violencia se diluye en los ejes de la política pública nacional.
Las tres líneas de acción con presupuesto etiquetado para mujeres de la SSP
representan un avance en el reconocimiento de la problemática que viven las
mujeres en el ámbito federal. Sin embargo en el PND no se hace mención a la
transversalidad de género como estrategia para prevenir y atender la violencia y
aún menos se especifica la violencia que padecen las mujeres por cuestiones de
género. De esta manera, el reconocimiento explícito a la violencia de género se
diluye en los objetivos del programa sectorial de seguridad pública.
La SSP tiene un programa de equidad de género en donde se creó el Banco
Nacional de Datos. Lo que cabe destacar es que la política nacional parece
centrar sus esfuerzos en la prevención, disminuyendo las acciones de sanción que
son igualmente urgentes en nuestro país.
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Por su parte, el ConacyT alineó sus acciones con la línea estratégica del PND
referida a “combatir la discriminación hacia las mujeres en el ámbito laboral” pero
los apoyos en forma de beca que otorga esta instancia, corresponden al ámbito de
la educación, por lo que no existe dicha congruencia en la alineación.
Por otro lado, no presenta información sobre la relación con algún programa
sectorial, regional o especial. Aunque el Conacyt es un organismo descentralizado
de la SEP, debería vincularse con objetivos relacionados con la igualdad de género
de política educativa nacional o bien vincularse con el Proigualdad.
Además no se mencionaron objetivos estratégicos en el propio Conacyt con los
que pueda vincularse la línea de acción. En este sentido, los apoyos
institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación se
presentan desvinculados de los principales ejes de política pública de nuestro
país.
En general podemos observar que el tema de la violencia de género se diluye en
el discurso político nacional; la desigualdad de oportunidades y la subordinación
que viven las mujeres se abordan como problemáticas propias de los grupos
vulnerables y marginales y se reducen al fomento de acciones de políticas
públicas de corte asistencial.
Además, hay que considerar que los recursos adicionales o etiquetados para las
mujeres en el PEF 2008, implicaron movimientos que no estaban contemplados en
las actividades programáticas de las instancias. En este sentido, se debe
reconocer el esfuerzo y el compromiso político mostrados por las instituciones al
instrumentar las acciones para dar cumplimiento a la LGAMVLV, en muchas
ocasiones, con el mismo personal y bajo las mismas características estructurales
con las que se ha venido funcionando.
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El proceso de transversalización de la perspectiva de género en todas las áreas
de la APF es un proceso complejo y paulatino, difícil de medir en sus primeras
etapas de instrumentación. En este sentido es comprensible que muchas
instancias se encontraran en su fase de diseño y planeación hacia el cierre del
primer semestre de actividades del 2008. Sin embargo, esta situación obligó a que
muchas de los programas o líneas de acción concentraran el ejercicio
presupuestal y el avance físico de sus metas en el segundo semestre del año, lo
que dio origen, en variadas ocasiones, al subejercicio presupuestal y a la
incongruencia entre objetivos diseñados y metas programadas.
Respecto al ejercicio presupuestal, según coinciden varias de las instancias
revisadas, aún existe una gran burocracia en los plazos para la liberación de los
recursos; esta situación sigue siendo un obstáculo para cumplir en tiempo y forma
con los objetivos y las metas físicas que las instancias se establecen. Esta
cuestión tiene que ver con mecanismos técnicos y administrativos —como la
obtención de claves o partidas presupuestales— para ejercer el GEMIG, pero
también con la toma de decisiones en los procesos políticos que denoten
compromisos institucionales, para el logro de la igualdad.
Es pertinente mencionar que en reuniones convocadas por el CEAMEG, algunas
instituciones comentaron la falta de coordinación entre las áreas operativas
(quienes hacen los informes) y las áreas de programación y presupuesto (quienes
integran los informes); dicha desarticulación conlleva confusiones y entorpece
cualquier trabajo de seguimiento y evaluación de actividades (CEAMEG, 2008c).
Con todo, cabe reconocer que existieron avances, entre los que destaca la
instalación de dependencias específicas para prevenir, atender, sancionar y
erradicar la violencia de género que enfrentan las mujeres mexicanas.
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Las actividades que se reportan en la mayoría de los casos aún se encuentran en
sus fases de elaboración y diseño, pocas son las instancias que pudieron
instrumentar sus programas o líneas de acción; sin embargo, este esfuerzo
establece algunas bases para impulsar y mejorar las acciones de política pública
contra la violencia hacia las mujeres. Las siguientes fases tienen el reto de
instrumentar los planes y programas y contener las perspectivas de prevención,
atención, sanción y erradicación del delito.
La problemática derivada de cualquier esfuerzo de instrumentación de programas
nuevos o con perspectivas diferentes a las consideradas hasta el momento en
México, deberá subsanarse a partir de la puesta en práctica de todos los
mecanismos señalados en la LGAMVLV, entre otros la integración y funcionamiento
del Sistema Nacional para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra las Mujeres; la operación del Programa Integral para Prevenir, Atender,
Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres; el funcionamiento de la
Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres; el Diagnóstico y el Banco de
Datos nacionales; la elaboración de modelos de atención acordes con las
necesidades de las mujeres que viven violencia severa y violencia extrema,
programas de educación con perspectiva de género, entre otros.
El trabajo institucional debe confluir y coordinarse con aquellas redes sociales que
colaboran activamente para erradicar la violencia contra las mujeres. Esta visión
integral puede contribuir a superar reduccionismos y mostrar las complejidades de
la violencia.
Aunque el trabajo todavía es incipiente, se pueden percibir voluntades políticas, no
obstante, aún se tiene mucho camino por recorrer. Entre la problemática inmediata
que señalan las instancias, está la necesidad de contar con personal capacitado y
sensibilizado; infraestructura con seguridad especializada; recursos suficientes
para la operación del modelo, su desarrollo y permanencia; mecanismos de
evaluación confiables, programas complementarios de generación de ingresos,
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vivienda, salud, recreación, participación social y educación para elevar la calidad
de vida de las mujeres.
El hecho de asegurar servicios de atención a mujeres que viven cualquiera de los
tipos de violencia, garantiza los derechos establecidos en la constitución
mexicana, en la legislación nacional y en los acuerdos internacionales a favor de
las mujeres. Sin embargo, aún no se han establecido los mecanismos que
permitan enfrentar los problemas específicos de cada una de las modalidades de
violencia que sufren las mujeres, como son: violencia económica, institucional, en
la comunidad, laboral y docente.
Por último, es importante reconocer que no es posible adoptar medidas para hacer
frente a esta problemática sin considerar los contenidos del modelo cultural
dominante y los procesos de reproducción simbólica que legitiman la violencia de
género. Las raíces del problema son estructurales, por lo que es imprescindible
continuar el trabajo que permita modificar los mecanismos que conducen a su
perpetuación y reproducción.
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Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública. Anexos 1, 2 y 3 del Anexo XV Avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y equidad de género Enero-Diciembre. Cuarto trimestre de 2008. México: Autor.
1 De acuerdo con el Artículo 25 del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (DPEF) 2008, el Ejecutivo federal debe impulsar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, a través de la incorporación de la perspectiva de género en el diseño, elaboración y aplicación de los programas de la APF.
En este artículo se establecen los lineamientos que deberán considerar las dependencias y entidades a fin de lograr la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. A su vez se especifica que las dependencias y entidades deben informar trimestralmente, sobre las acciones realizadas en materia de mujeres y equidad de género, detallando objetivos específicos, población objetivo, indicadores utilizados, la programación de las erogaciones y el ejercicio de los recursos.
2 El reporte semestral denominado Seguimiento a las acciones de política pública para dar cumplimiento a la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, se puede consultar en http://archivos.diputados.gob.mx/Centros_Estudio/ceameg/Inv_Finales_08/DP2
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3 Artículo 22.- Alerta de violencia de género: Es el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad. 4 Estipulado en el Artículo 44, Fracción III de la LGAMVLV 5 La Red de Investigadoras por la Vida y la Libertad de las Mujeres es un organismo ciudadano integrado por ex legisladoras y académicas que da seguimiento al cumplimiento de la LGAMVLV. 6 De acuerdo con el Informe del Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio (OCNF) del primero de enero de 2007 al 31 de julio de 2008 se reportaron 1 014 homicidios dolosos contra mujeres tan sólo en 13 estados del país. El estudio resalta que el Estado de México, Chihuahua, Distrito Federal y Jalisco reportan el mayor número de casos; pero los estados que ocupan los primeros sitios debido a los parámetros de prevalencia son Morelos, Sinaloa, Sonora, Distrito Federal, Estado de México y Tlaxcala. En Chihuahua, Sinaloa, Tamaulipas, Sonora y Nuevo León fueron ejecutadas 281 mujeres, 23 de ellas niñas de cero a 10 años. En Tlaxcala, Estado de México, Distrito Federal, Morelos, Jalisco y Guanajuato, 681 fueron ultimadas, 67 eran niñas de cero a 10 años. En Tabasco y Yucatán se reportaron 52 feminicidios. A su vez, el OCNF denunció que 4 de cada 10 mujeres y niñas fallecen a consecuencia de actos que implican uso excesivo de fuerza y agresiones, como asfixia, heridas con armas punzocortantes y traumatismos craneoencefálicos; y una de cuatro muere baleada (OCNF, 2008). 7 Según se establece en el artículo 24 de la LGAMVLV la declaratoria de alerta de violencia de género contra las mujeres, se emitirá cuando:
I. Los delitos del orden común contra la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las mujeres, perturben la paz social en un territorio determinado y la sociedad así lo reclame;
II. II. Exista un agravio comparado que impida el ejercicio pleno de los derechos humanos de las mujeres, y
III. III. Los organismos de derechos humanos a nivel nacional o de las entidades federativas, los organismos de la sociedad civil y/o los organismos internacionales, así lo soliciten.
8 Es preciso mencionar que el CEAMEG presentó una propuesta para etiquetar recursos en el PEF 2008 (CEAMEG, 2007), en este documento se propuso la creación de un fideicomiso con un esquema semejante al FONDEN en donde las entidades federativas aportaran un 30% adicional de lo que el gobierno federal destinara a ese fondo.
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEAMEG
H. Cámara de Diputados
LXI Legislatura
Junio de 2009
www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG [email protected]
Teléfono 50-36-00-00 Ext. 59218
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos
Directora General
Mtra. Nuria Gabriela Hernández Abarca Encargada de Despacho de la Dirección de Estudios para la Armonización Legislativa
en los Derechos Humanos de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. María de Lourdes García Acevedo Directora de Estudios de Políticas Públicas y de la Condición Económica,
Política y Social de las Mujeres
Lic. Ricardo Soto Ramírez Director Interino de Estudios Sociodemográficos, Información y Estadísticas de Género
Leticia Calvario Martínez
Elaboró
