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SEGURIDAD INTERNACIONAL Y DERECHOS HUMANOS

María Eugenia Cardinale

Seguridad internacionaly derechos humanosEn busca de una mirada autónoma para América del Sur

Colección UAI – Investigación

Cardinale, María Eugenia

Seguridad internacional y derechos humanos: en busca de una mira-da autónoma para América del Sur / María Eugenia Cardinale. – 1aed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Teseo; Ciudad Autónoma deBuenos Aires: Universidad Abierta Interamericana, 2018.476 p.; 20 x 13 cm. – (UAI investigación)ISBN 978-987-723-161-81. Relaciones Internacionales. 2. América del Sur. 3. Derechos Huma-nos. I. Título.CDD 327.1

© UAI, Editorial, 2018

© Editorial Teseo, 2018

Teseo – UAI. Colección UAI – Investigación

Buenos Aires, Argentina

Editorial Teseo

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

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www.editorialteseo.com

ISBN: 9789877231618

Las opiniones y los contenidos incluidos en esta publicación son res-ponsabilidad exclusiva del/los autor/es.

Seguridad internacional y derechos humanos

AutoridadesRectorEmérito:Dr.EdgardoNéstorDeVincenziRector: Dr.RodolfoDeVincenziVice-RectorAcadémico:Dr.MarioLattuadaVice-RectordeGestiónyEvaluación:Dr.MarceloDeVincenziVice-RectordeExtensiónUniversitaria:Ing.LuisFranchiVice-RectordeAdministración: Dr.AlfredoFernándezDecanoFacultaddeDerechoyCienciasPolíticas:Dr.MarcosCórdoba

Comité editorialLic. Juan Fernando ADROVERArq. Carlos BOZZOLIMg. Osvaldo BARSKYDr. Marcos CÓRDOBAMg. Roberto CHERJOVSKYMg. Ariana DE VINCENZIDr. Roberto FERNÁNDEZDr. Fernando GROSSODr. Mario LATTUADADra. Claudia PONS

Los contenidos de los libros de esta colección cuentan conevaluación académica previa a su publicación.

Presentación

La Universidad Abierta Interamericana ha planteado des-de su fundación en el año 1995 una filosofía institucionalen la que la enseñanza de nivel superior se encuentra inte-grada estrechamente con actividades de extensión y com-promiso con la comunidad, y con la generación de cono-cimientos que contribuyan al desarrollo de la sociedad, enun marco de apertura y pluralismo de ideas.

En este escenario, la Universidad ha decididoemprender junto a la editorial Teseo una política de publi-cación de libros con el fin de promover la difusión de losresultados de investigación de los trabajos realizados porsus docentes e investigadores y, a través de ellos, contri-buir al debate académico y al tratamiento de problemasrelevantes y actuales.

La colección investigación TESEO – UAI abarca las dis-tintas áreas del conocimiento, acorde a la diversidad decarreras de grado y posgrado dictadas por la instituciónacadémica en sus diferentes sedes territoriales y a partirde sus líneas estratégicas de investigación, que se extiendedesde las ciencias médicas y de la salud, pasando por latecnología informática, hasta las ciencias sociales y huma-nidades.

El modelo o formato de publicación y difusión elegidopara esta colección merece ser destacado por posibilitar unacceso universal a sus contenidos. Además de la modali-dad tradicional impresa comercializada en librerías selec-cionadas y por nuevos sistemas globales de impresión yenvío pago por demanda en distintos continentes, la UAIadhiere a la red internacional de acceso abierto para elconocimiento científico y a lo dispuesto por la Ley n°:

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26.899 sobre Repositorios digitales institucionales de accesoabierto en ciencia y tecnología, sancionada por el Honora-ble Congreso de la Nación Argentina el 13 de noviembre de2013, poniendo a disposición del público en forma librey gratuita la versión digital de sus producciones en el sitioweb de la Universidad.

Con esta iniciativa la Universidad Abierta Interameri-cana ratifica su compromiso con una educación superiorque busca en forma constante mejorar su calidad y contri-buir al desarrollo de la comunidad nacional e internacio-nal en la que se encuentra inserta.

Dra. Ariadna GuaglianoneSecretaría de Investigación

Universidad Abierta Interamericana

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A mis padres(en especial a mi madre), porque aun creo en su estrella.

A mis sobrin@s, por la alegría de cada día.A Elián, por todo.

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Índice

Referencia de siglas ............................................................. 17

Agradecimientos ................................................................. 19

Prólogos................................................................................ 21

Introducción ........................................................................ 37

Primera parte................................................................. 57

1. ¿Qué es la seguridad internacional? .............................. 591. 1. Antecedentes y evolución de la problemática........ 69

2. La visión hegemónica de la seguridad internacional.EE. UU. como núcleo de su definición y praxis............... 145

2. 1. El Liberalismo ofensivo y la retórica oficial deEstados Unidos ............................................................... 1462. 2. Seguridad internacional hegemónica y suvinculación dicotómica con los Derechos Humanos.. 175

3. Derechos y amenazas. La omnipresencia de laseguridad internacional: excepción, securitización ymilitarización..................................................................... 197

3. 1. La internacionalización de los DerechosHumanos: positivación, obligatoriedad y el rol de lacomunidad internacional .............................................. 1973. 2. Excepcionalidad política: la habilitación decambio de reglas de juego internacional en nombre dela seguridad..................................................................... 2173. 3. Securitización: el uso de la fuerza para proteger lasociedad civil de los enemigos. Control, vigilancia ycriminalización............................................................... 230

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3. 4. Militarización de lo internacional y privatizaciónde la fuerza...................................................................... 239

Segunda parte .............................................................. 249

4. Eje de seguridad Norte-Sur........................................... 2514. 1. Relaciones Centro-Periferia: otra visión de lasociedad internacional .................................................. 2524. 2. La desigualdad de las seguridades. Nuevasamenazas situadas: la periferia como nodo deproliferación ................................................................... 2704. 3. Seguridad hemisférica............................................ 285

5. Acerca de América Latina. Criterios geográficos,históricos y culturales ....................................................... 305

5. 1. El sueño de la Patria Grande: los clásicos delpensamiento latinoamericano y su actualización paralas políticas regionales ................................................... 3055. 2. Suramérica como concepto y como práctica:fundamentos de los procesos de cooperación,integración y políticas regionales conjuntas ................ 308

6. Seguridad internacional y regional desde unaperspectiva suramericana. Variaciones de lohegemónico y lo autónomo.............................................. 329

6. 1. Perspectivas suramericanas: la cuestión de ladefensa, la seguridad pública y el rol de las FuerzasArmadas frente a las amenazas trasnacionales ........... 3306. 2. Seguridad y derechos en (y desde) el Sur deAmérica ........................................................................... 357

Reflexiones finales y conclusiones generales.................. 419

Bibliografía......................................................................... 437

16 ÍNDICE

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Referencia de siglas

AI: Amnistía InternacionalALADI: Asociación Latinoamericana de IntegraciónALALC: Asociación Latinoamericana de Libre ComercioALBA: Alianza Bolivariana para los Pueblos de NuestraAméricaALCA: Área de Libre Comercio de las AméricasBRICS: Sigla por inicial de cada país en instancia de coope-ración internacional (Brasil, Rusia, India, China y Sudá-frica)CAN: Comunidad Andina de Naciones (Bolivia, Colombia,Ecuador y Perú)CDS: Consejo Suramericano de DefensaCELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y Cari-beñosCEPAL: Comisión Económica Para América Latina y elCaribeCS: Comunidades de SeguridadCPI: Corte Penal InternacionalDIH: Derecho Internacional HumanitarioFARC: Fuerzas Armadas Revolucionarias de ColombiaFOL: Foward Operated LocationG20: Grupo de los 20IBSA: Sigla por inicial de cada país en instancia de coope-ración internacional (India, Brasil y Sudáfrica)IIRSA: Iniciativa para la Integración de la InfraestructuraRegional SuramericanaJID: Junta Interamericana de DefensaLIC: Low Intensity ConflictMERCOSUR: Mercado Común del Sur (Miembros a 2013:Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela)

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NOAL: Movimiento No AlineadosNSS: National Security StrategyOEA: Organización de Estados AmericanosOMC: Organización Mundial del ComercioONG: Organización no gubernamentalONU: Organización de Naciones UnidasOPEP: Organización de Países Exportadores de PetróleoPNUD: Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloSC: Seguridad CooperativaSH: Seguridad Humana.TIAR: Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca


Agradecimientos

Antes de introducirnos en la obra quisiera agradecer ala Universidad Argentina, especialmente a la UniversidadAbierta Interamericana, mediante su Secretaría de Investi-gaciones, por su interés en la publicación de este libro. Yen general, a las universidades de Argentina que se forja-ron con los principios democráticos de la Reforma de 1918y que aún seguimos defendiendo, e intentando mejorar,quienes trabajamos en sus laberintos.

A quienes dirigieron mi tesis doctoral, el Dr. JoaquínValdivielso Navarro y la Dra. Silvina Romano; sin ellos, estecamino no hubiera sido posible y este libro no vería laluz. Gracias por compartir conmigo su conocimiento y sucompromiso por hacer de este mundo –y de la academia–un lugar mejor. También va mi agradecimiento, nueva-mente, al Dr. Valdivielso, y al Dr. Lavallén por sus valiososaportes y su generosidad al realizar los prólogos de estapublicación. Igualmente agradezco a los expertos entre-vistados por brindarme desinteresadamente sus saberes ysu tiempo.

A mis compañeros y compañeras de Ciencia Políticaen la Facultad de Trabajo Social de la UNER y a mis que-ridos colegas de Relaciones Internacionales de la UAI, gra-cias por el aliento, los debates, las risas y las complicidades:Beatriz, Silvina, Mercedes, Alejandra, Fernando, Lucianoy Julia.

Por último, a mi compañero en la vida y en los ideales,mi marido, Elián, con quien hemos sorteado ya variastormentas y compartido muchas maravillosas primaveras,gracias por el aguante y la paciencia, no lo hubiera hechosin vos.

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Prólogos

Palabras preliminares, por Joaquín Valdivielso

En este mundo globalizado, la dialéctica entre los aconte-cimientos históricos y la forma de representarlos traspasano solo las fronteras físicas, sino que permea de forma uni-versal cómo experimentamos los retos del presente. Pen-semos, por ejemplo, en el sanguinario atentado yihadistadel 17 julio de 2017 en Barcelona, y cómo muestra has-ta qué punto es relevante, incluso imprescindible, el temade este libro: cómo emanciparse de la visión hegemónicade la seguridad internacional. Tras un terrorífico asesinatomasivo el día anterior, un policía de los Mossos d’Esquadra,la fuerza de seguridad regional catalana, se topa con ungrupo de sospechosos armados con cuchillos, en actitudhostil y aparentemente equipados con explosivos, que des-pués se comprobó que eran simulados. El agente “disparacontra los terroristas hasta lograr abatir a cuatro”, recoge laprensa. Poco después, otros policías de paisano dan con elúltimo, como muestra un video grabado por un turista; “asífue abatido el quinto terrorista de Cambrils”: abren fuegorepetidamente contra él –hasta una docena de disparos seescuchan–, cae, se reincorpora, se muestra desafiante, ledisparan de nuevo, y al final se derrumba definitivamente.Es una situación típica de “terror”, las calles tomadas porlos cuerpos de seguridad, pánico ciudadano, una amenazareal, medidas extraordinarias. No menos típico resulta quetodo tiene lugar en una sociedad que ha vivido durante

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décadas la lacra del terrorismo de ETA, entre otros. Lo atí-pico es la forma en que la opinión pública, pero sobre todolos medios de comunicación, se refieren a la acción poli-cial en unos términos que hubieran resultado impensableshace apenas unos años: “abatir”. “Abatir” no es término queencontremos en el diccionario de la seguridad pública; espropio de los manuales de defensa, es decir, de la gue-rra. Solo de manera marginal se ha oído alguna voz queha lanzado la alerta sobre estos hechos como ejecucionesextrajudiciales. Más atípico aún resulta si recordamos queBarcelona se ganó merecidamente la etiqueta de “ciudadde paz” por sus manifestaciones multitudinarias de recha-zo al terrorismo tanto como a la “guerra contra el terror”,contra cómo el gobierno de Aznar apoyó las invasiones deAfganistán e Irak. Hemos quedado tan pringados en el len-guaje de la excepcionalidad y la securitización, martilleadopor la administración G. W. Bush y sus continuadores, que,a pesar de haber sido fuerza impulsora del terrorismo yiha-dista, acabamos hablando como él y, peor aún, no quere-mos reconocerlo. Así, somos víctimas por partida doble.

En este trabajo, María Eugenia Cardinale tiene quehacer frente a una dificultad añadida a la hora de pen-sar este imperio de lo excepcional: cómo reflexionar enpos de esta necesaria liberación de la visión dominante dela seguridad cuando no se forma parte de los ganadoresen el orden internacional, del selecto grupo de los anti-guos imperios acogidos bajo las alas del hegemon norte-americano, sino, al contrario, de “los países especializadosen perder”, como diría Eduardo Galeano. Esta perspecti-va no supone tanto un reto, digamos, posicional –adop-tar la situación de los sometidos, puesto que es de la quese parte–, como metodológico, incluso psicológico, pues-to que aquí entra en juego otra forma de hegemonía dela que es necesario liberarse: la hegemonía de la teoría


y el sentido común, y cómo configura la subjetividad delsubalterno. Cómo pensamos la seguridad internacional olos derechos humanos es producto también del imperialis-mo cultural, de la preeminencia de ciertas narrativas hoydía prácticamente omnipresentes, pero que, en su origen,fueron una mirada local, provinciana, eurocéntrica, occi-dental, primermundista, noratlántica. Así, pues, el desafíoes imponente: cómo impugnar el discurso predominanteen sus sesgos regionales enmascarados, en su función dedispositivo de saber-poder, en una época, además, en queel colonialismo anglófono en la discusión científica y aca-démica es asfixiante.

La estrategia que sigue Cardinale tiene, distribuidosen los distintos capítulos del libro, tres pilares. En todosellos adopta posiciones valientes, provocadoras y, a pesarde los recientes cambios tanto en la escena suramericanacomo en el gobierno de EE. UU., prometedoras e ilumi-nadoras de cara al futuro, aunque en ocasiones impliquemoverse en el filo de la navaja.

En el primero de estos pilares, acomete, de un lado,una revisión más que exhaustiva, ejemplar, de las distin-tas concepciones de la seguridad internacional –nacio-nal, colectiva, cooperativa, societal y comunitaria, huma-na, multidimensional en sus dos versiones cosmopolita yliberal ofensiva–, así como de los grandes debates metodo-lógicos entre realismo, idealismo, interdependencia, racio-nalismo mainstream, nacionalismo metodológico y para-digma postnacional, gobernanza global, etc. Esta rigurosaindagación conceptual conduce a la tesis de que la visiónhegemónica acaba siempre llevando el ascua a su sardi-na, que su capacidad de absorción y neutralización delas alternativas obliga a ser suspicaces con ellas. Así, porejemplo, la Estrategia Nacional de Seguridad de EE. UU.,impulsada tras los atentados de Nueva York del año 2001,

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se arropa con el lenguaje internacionalista, incluso cos-mopolita, hasta el punto de que el idealismo mejor inten-cionado acaba siendo indistinguible del peor neoimperia-lismo, todos presas de los presupuestos insidiosos de lavisión hegemónica: énfasis en los síntomas, y no en lascausas, de los riesgos; borrosidad entre seguridad y defen-sa; la carga de la prueba sobre la periferia; Occidente comoagente único.

En segundo lugar, nuestra autora hace lo propio conla visión predominante de los derechos humanos, paradenunciar cómo contienen in nuce el potencial de la con-cepción hegemónica, una cadena que lleva desde el supre-macismo racista y eurocéntrico de los filósofos ilustradoscomo Kant, a la doctrina del destino manifiesto, pasandopor la tutela del Norte civilizado sobre un Sur en minoríade edad, explícitamente defendida en documentos funda-cionales del orden jurídico mundial. Encontramos tam-bién, no obstante, momentos de quiebre, avances en quelas pretensiones del Sur global encontraron un hueco enel régimen de los derechos humanos: Cardinale pone elénfasis en el reconocimiento de la interdependencia, indi-visibilidad y universalidad de todas las generaciones dederechos. ¿Por qué? Porque el énfasis en la primacía de losderechos civiles y políticos –frente a los sociales, o los detercera generación– sirve de coartada a un intervencionis-mo humanitarista que sirve como dispositivo de someti-miento. En ese sentido, la concepción dominante es dico-tómica, genera contradicción. Y entra en una dinámica deretroalimentación con la visión de la seguridad que sir-ve a consolidar un nuevo eje de seguridad Norte-Sur: elfoco sobre las nuevas amenazas –crimen organizado, nar-cotráfico, migraciones, crisis ambientales, etc.– conducea la estigmatización de “Estados fallidos” y una “perife-ria turbulenta”, para cuyas poblaciones hay que asegurar


derechos fundamentales a través de la injerencia exterior,la militarización de las relaciones internacionales y de laseguridad pública –la securitización– y la disolución de ladivisoria entre seguridad pública y defensa en “un todointerméstico”.

Para quienes vivimos en el Centro –aunque sea, enmi caso, en la semiperiferia–, y más aún, para quienes nosdedicamos a la teoría y la filosofía política, no resulta fácilasumir una crítica tan severa a nuestra tradición ilustrada.No queremos renunciar a la tradición humanista y progre-sista, aunque aceptemos, como Habermas, que están lejosde ser realizados en el proyecto inacabado de la moderni-dad. No obstante, sobran razones para mirarse en el espe-jo. Y no pienso solo en las posiciones vergonzantes quepensadores considerados progresistas e incluso radicalesadoptan en defensa del neoimperialismo: por ejemplo, ycomo recuerda la autora, como Michael Walzer apoyan-do la guerra preventiva contra el terrorismo de Bush elaño 2002, aunque me resulta aún más llamativo el caso defiguras destacadas de los nouveaux philosophes franceses.Pienso, más bien, en las modas teóricas, y, en particular, encómo toda una academia acaba gravitando al son de auto-res que, como John Rawls, son un ejemplo paradigmáticode lo que señala Cardinale:

[Gracias a su] estructura interna […] las democracias constitu-cionales no libran guerras entre sí, no tienen la tentación de ir ala guerra salvo en legítima defensa o en graves casos de interven-ción en sociedades injustas para proteger los derechos humanos.Puesto que las democracias constitucionales están a salvo unasde las otras, la paz reina entre ellas.

El elemento determinante de la suerte de un país es su culturapolítica –las virtudes cívicas de sus ciudadanos y políticas de susmiembros– y no el nivel de sus recursos, la arbitrariedad en ladistribución de los recursos naturales no genera dificultad.


Así se expresaba a finales de siglo el filósofo políticoquizás más citado desde Marx, en un ejercicio de ostenta-ción de ignorancia supina sobre los fundamentos elemen-tales de las relaciones internacionales (véase en particularsu controvertido The Law of Peoples, 1999). El sesgo neo-colonial supura por doquier, incluso en las tradiciones másrupturistas, como muestra, por ejemplo, el debate actualen el seno de la Teoría Crítica continuadora de la Escue-la de Frankfurt alrededor de la necesidad de descolonizarel imaginario emancipador y repensar los ideales de pro-greso y desarrollo, o directamente prescindir de ellos (enespecial en las obras de Tom McCarthy, Race, Empire andthe Idea of Human Development, 2009; y Amy Allen, TheEnd of Progress, 2015). Cardinale se sitúa, desde el puntode vista teórico, en ese gran marco de las corrientes críti-cas, dentro de la rama de las Relaciones Internacionales,con guiños a la teoría de la dependencia o los enfoquespostcoloniales y posestructuralistas, pero sobre todo enla obra del neogramsciano Robert Cox. Y pone el énfasisen cómo las concepciones unilaterales de la democraciao la globalización acaban siendo funcionales a un eje deopresión en el plano global: sirven a la hegemonía de lospoderes globales. La mainstream, ejemplificada en las citasde Rawls que he traído a colación –como podrían ser lasde cualquier otro–, le da la razón: la justificación de laintervención humanitaria se sostiene en el privilegio de losderechos civiles y políticos, como defiende el liberalismo:por los derechos de segunda o tercera generación el Norteno se mueve. La defensa de la libertad y la democracia hanservido, pues, de submarino para la política securitaria dela potencia hegemónica.

Esto nos lleva al tercer pilar: ¿cuál es el papel delcontinente suramericano? Históricamente ha sido objeto,y no sujeto, de un eje Norte-Sur articulado en relaciones


coloniales e imperiales bajo el yugo norteamericano, eso sesabe. Cardinale, claro, actualiza ese hilo histórico, conec-tando la doctrina Monroe de 1823 con los discursos deBush y Obama, pero las novedades más destacables de suaporte son otras dos. De un lado, se pregunta qué posiciónhan adoptado los pensadores del hemisferio en relaciónal tema de la seguridad. En un nuevo repaso panorámicoidentifica en la mayoría de la bibliografía la centralidadde las nuevas amenazas, tal y como vienen tipificadas enla mirada hegemónica. “Espacios vacíos” –como la triplefrontera entre Paraguay, Brasil y Argentina o el Amazonas–,“Estados fallidos” y “canallas”, punitivismo, securitizacióndel derecho… Un lenguaje de importación cuando, curio-samente, se trata del único continente que quedó al mar-gen de las acciones bélicas emprendidas en el marco de lawar on terror. El plegamiento a la centralidad del terroris-mo en las consideraciones de defensa, seguridad regionalo internacional fue –señala la autora– total. Es más, se echade menos la presencia de los enfoques críticos –estruc-turalistas, postcoloniales, etc.– en el debate. La teoría dela subregión refleja también, pues, la subalternidad en elorden de las relaciones internacionales y denota la faltade una mirada propia. Y esto nos lleva al segundo ladode la cuestión: ¿puede la región tener una posición pro-pia, autónoma?

María Eugenia Cardinale se inspira, para responder ala pregunta, en lo que llama el “quiebre” propiciado por losnuevos gobiernos populares, de izquierdas o progresistas,durante el presente siglo en el hemisferio suramericano,y la oportunidad para establecer una agenda propia en lasubregión, con extensas consideraciones sobre los casos deArgentina, Brasil, Bolivia y Ecuador. A pesar de la posiciónengagé de la autora, y su especial inclinación por las expe-riencias en Bolivia y Ecuador, no duda en subrayar los pros


y los contras, tanto las convergencias como las divergen-cias regionales a partir de la pregunta de hasta dónde se hapuesto en cuestión el Consenso de Washington. Dejandoaparte las actitudes de acoplamiento disciplinado (Perú,Colombia), todo un espectro se abre para ubicar las nue-vas experiencias políticas más o menos populares: entre elacomodamiento y la oposición limitada (Chile, Argentina,Brasil, Uruguay); entre el encaramiento y el desafío (Boli-via, Ecuador, Venezuela); a los que hay que añadir la nue-va situación que el escenario supone para el aislamientocrónico de Cuba, amén de otros casos como el de Para-guay con Lugo. El balance provisional deja progresos en lacooperación regional –especialmente UNASUR, pero tam-bién MERCOSUR o ALBA– ¡por primera vez sin ahogo dela bota norteamericana!, pero lejos de establecer un mar-co nuevo de seguridad colectiva. “Esta oportunidad, únicaen la historia subregional, no fue suficientemente aprove-chada”; es más, “las contradicciones en la subregión entreretórica y hechos es muy fuerte”, señala Cardinale. Inclusolos más desafiantes cayeron en la trampa de la securitiza-ción y militarización del orden social y acabaron hablandocomo su némesis imperial.

Obviamente, este análisis parte de la premisa de quehay que enunciar la demanda de una posición regionalpropia y autónoma, defendida en clave “identitaria”, inspi-rada en el carácter mestizo y la historia compartida de unassociedades que pueden resignificarse y reafirmarse en unproyecto común: América Latina como comunidad de des-tino, Suramérica como marco de autodeterminación. Sinembargo, el compromiso en la subregión no ha sido sufi-cientemente fuerte como para sentar las bases de unamayor integración y, sobre todo, sacar provecho de unaventana de oportunidad que podría no volver a abrirse,menos aún tras los últimos acontecimientos. La coda a este


libro queda marcada por el cambio en la correlación defuerzas hemisféricas: la caída de precios en ciertas commo-dities que castiga con dureza a economías que se han vol-cado en la exportación y el extractivismo; la inestabilidadcreciente en Venezuela; pero, sobre todo, los giros políticoscomo el “Coup in Brazil, despite legal formatilities” –comoseñalan Pablo Holmes y Mariana Prandini Assis– o la tomadel poder por el plutócrata Macri en Argentina muestranque –indica la autora– “se han desaprovechado oportuni-dades históricas únicas”, pero más aún que quien sin dudaposee un proyecto para la subregión y logra la unidad enla diversidad es la internacional conservadora latinoame-ricana, alentada además tras la victoria de Trump en lapresidencia de EE.UU.

A pesar de este cambio de escenario, o justamentepor ello, estoy convencido de que las perspectivas son aúnmás favorables al reconocimiento de un trabajo como esteque presentamos. La experiencia reciente en el continenteha sido –y es aún en parte– un acontecimiento, visto en laserie histórica, extraordinario, que marcará futuros proyec-tos políticos dentro y fuera de la región y dejará un sinfínde lecciones y figuras de referencia. Eso ya está ocurriendo,por ejemplo, en el plano teórico en las ciencias sociales:al día de hoy, los enfoques críticos –tanto en las versiones“hegemonistas” como “autonomistas”– se inspiran, entreotras, en la obra de Ernesto Laclau, Álvaro García Linera, olas investigaciones de Iñigo Errejón o Jon Beasley-Murraysobre el gobierno de Evo Morales, y fenómenos políticoscomo Syriza en Grecia o Podemos en España no son com-prensibles sin estas influencias. Aún estamos lejos de unreconocimiento paralelo en la opinión pública, donde enEuropa, particularmente en España, la sospecha y más aúnla criminalización de los fenómenos populares surameri-canos es la norma. Pero cuando menos ya hay un legado en


https://www.academia.edu/33533666/A_Coup_in_Brazil_despite_legal_formatilities

el pensamiento crítico, la Suramérica que reclama nues-tra autora es reconocida como una voz propia quizás másque nunca, y, a pesar de los reveses, cuesta creer que lasexpectativas creadas no vayan a condicionar el porvenir.Pero para ello, cabe un análisis y más aún una propuestaambiciosa, seria y reflexiva, como la que aquí nos proponeMaría Eugenia Cardinale. A todos, aquí y allí, allá y acá,nos regala claridad, muchas buenas ideas para el presentey compromiso para el futuro.

Bunyola, Mallorca, agosto de 2017

El dilema sudamericano: autonomía y Defensa. Entendiendo laseguridad internacional desde una mirada regional y propia, porFabián Lavallén Ranea

El experto en Derechos Humanos y docente de nuestraCasa de Estudios, Dr. Marcelo Trucco, hace unos años, ana-lizando los desafíos de la integración regional, apuntabaque solo la profundización de “los modelos integracionis-tas en la región permitiría acortar la brecha existente entrenuestros países” con las potencias centrales.1 El trabajo quenos ocupa justamente intenta analizar esos desafíos inte-gracionistas, pero en particular ante el impacto que gene-ran en materia de Derechos Humanos.

La docente e investigadora María Eugenia Cardinalenos presenta un abordaje sobre la Seguridad InternacionalSuramericana bajo el título Seguridad internacional y dere-chos humanos: en busca de una mirada autónoma para

1 Trucco, Marcelo (2009) “Los desafíos de la Integración Regional en el actualescenario internacional” en AA. VV. (2009) Anales. I Jornada de la Red de Univer-sidades Ibero-americanas para el Fortalecimiento de las Relaciones Económicas,Políticas y Socio Regionales. Bs. As., Universidad Abierta Interamericana (UAI). P.199.


América del Sur. En el estudio, amplio y sólido, se propo-ne clarificar los escenarios que la Seguridad Internacionalha atravesado en las últimos años, haciendo hincapié enel contraste entre la visión hegemónica de la SeguridadInternacional a partir de los atentados del 11S y las pro-puestas (o intenciones) de los Estados suramericanos paraencontrar caminos autónomos para desarrollar una estra-tegia colectiva de la Seguridad, sin abrir un frente de rocesy disputas directo con la retórica oficial del Departamentode Estado de Estados Unidos.

Asimismo, evidencia la autora el objetivo comple-mentario de estructurar los principales desafíos que lasestrategias de seguridad regional están sobrellevando,sobre todo, ante los abruptos cambios institucionalesobservados los últimos años, como así también a partir delos cambios de perspectivas que la seguridad en sí mismaha visto mutar. Nos referimos al proceso “securitizador”, lamilitarización y la privatización de la fuerza, que emergencomo nuevos paradigmas de aproximación a los fenóme-nos de la seguridad y la defensa.

Como bien deja en claro el estudio, la seguridad no essolo una condición necesaria para los grupos humanos ylos sujetos, sino que comprende múltiples dimensiones yaristas (objetiva y subjetiva; estática y dinámica), que estánpor lo general representadas por las amenazas que unEstado percibe como “externas”, es decir, las que provienenprimariamente de otros Estados del sistema, identificadasde manera objetiva y concreta, y sobre las cuales se orga-niza una “garantía” de defensa básicamente militar. Desdeesta mirada clásica, las Fuerzas Armadas son el actor bási-co que garantiza esa seguridad, más allá de que existanotros mecanismos de disuasión de las agresiones.


Pues bien, esa representación tradicional se ha trans-formado notablemente en las últimas dos décadas, dejan-do de ser un patrimonio de estudio exclusivo de la Geopo-lítica y la Estrategia Militar, e incluso el campo mismo dela seguridad internacional se ha convertido en un objetode investigación muy frondoso dentro de las RelacionesInternacionales y la Ciencia Política. Justamente, el traba-jo de Cardinale se centra en el proceso que va desde laconformación de una nueva Doctrina de Seguridad Inter-nacional por parte de Estados Unidos (2002) –la polémicaDoctrina de Seguridad Preventiva, a partir de los atenta-dos– hasta la consolidación de los procesos de integra-ción multilateral al interior de la UNASUR en el campo dela defensa nacional, puntualmente del Consejo de Defen-sa Suramericano (CDS) en el año 2013, primer organismode características multilaterales, abocado a las políticas dedefensa nacional que no incorpora a Estados Unidos comouno de sus actores.

Es decir que toma un ciclo muy rico en acontecimien-tos, debates y cambios, que nos permite poner en perspec-tiva la emergencia de una nueva política multilateral entérminos de defensa. Por citar solo un ejemplo, recorde-mos que el CDS institucionaliza en los años 2011-2013 unespacio estrictamente académico-político con el propósitode “pensar la defensa desde la región”, el Centro de EstudiosEstratégicos para la Defensa (CEED), que tuvo su centroneurálgico en Buenos Aires, en común acuerdo con el restode los actores de la región. Dicho espacio (CEED), desdesu carta constitutiva nace con el objetivo de construir una“identidad estratégica” suramericana, nucleando los estu-dios y las miradas prospectivas que imperaban en cadauno de los países de la región, con el fin de intercambiarpercepciones, investigaciones y abordajes, tendientes a unmayor entendimiento en el subcontinente. Además de los


intercambios, visitas y exploraciones conjuntas, una de lasiniciativas más prósperas que tuvo el CDS, con miras a con-solidar una seguridad colectiva regional, fue la creación delos Cursos Superiores para la formación de civiles para laDefensa en todo el territorio suramericano, iniciativa inno-vadora y audaz, que se materializó en cursos internacio-nales a lo largo de tres años, en plataformas virtuales ymodelos presenciales.2

Pero así como el escenario es nuevo y fluctuante,en gran medida también lo son algunos de los conceptosy marcos referenciales con los que trabajamos la región.Como bien lo dejó en claro hace unos años Gian LucaGardini, ha nacido en el período que se analiza una nue-va unidad regional, “Sudamérica”, en contraposición con“Latinoamérica” (y obviamente en pugna con lo “Paname-ricano”), siendo el primero un “concepto geoestratégicomás definible e independiente”:

El aumento de la gravitación política y económica de México,América Central y el Caribe en la órbita estadounidense, el cre-ciente papel global (…) de Brasil, la irresistible búsqueda porparte de muchas administraciones sudamericanas de un ordeninternacional multipolar y autónomo, unido a un alcance geo-gráfico que se auto-abarca ha llevado, tanto a académicos comoa profesionales, a considerar el concepto “Sudamérica” más idó-neo para proyectos políticos y económicos unitarios y para unaproyección internacional común reforzada.3

2 Es interesante remarcar que tamaña responsabilidad, al igual que el CEED, tam-bién recayó sobre nuestro país, ya que fue la Subsecretaría de Formación delMinisterio de Defensa de la Nación el organismo responsable de la creación delos cursos, la logística y los materiales de trabajo.

3 Gardini, Gian Luca (2009) “Proyectos de integración regional sudamericana.Hacia una teoría de convergencia regional” en Sociedad Global, Revista de Rela-ciones Internacionales y Ciencias Políticas, Universidad Abierta Interamericana(UAI). Vol.3. N°2, Segundo Semestre. Pp.171-173.


La región asumió ese concepto articulador enmomentos casi “quijotescos”, ya que como Mónica Hirstlo analizaba hace más de una década, Sudamérica poseíamovimientos continuos de “pequeñas fracturas intra-subregionales”, que le daban mayor complejidad a la agen-da de seguridad de la región.4

Volviendo a la investigación que nos ocupa, por siel ciclo de trabajo propuesto por el estudio de Cardina-le no fuese suficientemente atractivo y las miras empíri-cas e interpretativas no fueran ya demasiado profundas,la investigadora decide también indagar en la vinculaciónde la seguridad internacional con los derechos humanos,preguntándose si pueden los requerimientos de seguridadrestringir libertades y derechos. La pregunta crucial queproblematiza toda la indagación es: ¿qué tipo de seguridadse obtiene si es “en detrimento de la vida y dignidad delas personas”? Este tipo de preguntas, producto de añosde estudio por parte de la autora, parten de una serie desupuestos de trabajo, que podrían sintetizarse (al menosalgunos de ellos) de la siguiente manera:

• El sistema internacional posee una configuraciónjerárquica donde las principales potencias ejercen elrol de “repartidores supremos de la decisión” en unmundo desigual.

• Frente a esas potencias, están los recipiendarios deesas decisiones, caracterizados por su escaso poderen el tablero internacional (asimismo existen “repar-tidores intermedios”, con mayor margen de decisiónfrente al poder hegemónico y con capacidad de indu-cir aquello que emana del centro decisional).

4 Hirst, Mónica (2004) “La fragmentada agenda de la (in)seguridad regional” enAA. VV. Imperio, estados e Instituciones. La Política internacional en los comien-zos del siglo XXI. Buenos Aires, Ed. Altamira. P. 99.


• Durante el proceso analizado se ha constituido unavisión hegemónica de la seguridad internacional.

• Dicha visión supone un notable debilitamiento de lalínea divisoria entre seguridad pública y defensa (aho-ra es multidimensional).

• Asimismo, supone que se trasciende la amenaza mili-tar externa (clásica) como el principal peligro parael Estado, incorporando distintas aristas de la reali-dad social.

• Emergen nuevas amenazas, entre ellas fenómenostrasnacionales que utilizan los territorios estatalespara desenvolverse pero trascienden cualquier terri-torialidad.

• El uso de la violencia se articula también en modali-dades no tradicionales.

• Se consolida un eje de seguridad global Norte-Sur.• Emergen un conjunto de fenómenos considerados

amenazas, donde sus “vectores y sus espacios geográ-ficos de crecimiento y reproducción” están situadosen la periferia del sistema. Por ello, como bien sinte-tiza Cardinale, los centros de poder mundial conside-ran que los “Estados fallidos” o los “Estados peligro-sos” son nodos donde confluyen los actores ilegales.

• En América del Sur no se estableció una visión y posi-ción autónoma de seguridad que permitiera alejarsedel enfoque hegemónico, aunque es posible identifi-car ciertos acuerdos y políticas regionales que busca-ron encontrar mayor independencia de criterio parasu abordaje.

• La hipótesis general de trabajo supone que la amplia-ción de la idea de seguridad como multidimensional–reforzada a partir de 2001– empuja a la securitiza-ción de la vida social, generando un retroceso de losderechos humanos.


• La mirada suramericana del mundo, y de la relaciónseguridad/derechos humanos, es particular y contex-tualizada, comprende elementos en pugna entre laspresiones o influencias hegemónicas, las tendenciasautonomistas y la continuidad de la dependencia.Esta correlación de fuerzas interacciona en los cam-pos de las ideas, las instituciones y las fuerzas mate-riales.

Ante estos supuestos globales, es comprensible queen el cambiante y fracturado escenario suramericano seobserven posiciones encontradas frente a la perspectivahegemónica, que Cardinale analiza.5 La riqueza del análi-sis de la autora no solo radica en analizar un proceso tancomplejo, y en el marco de una gama de matices políticose ideológicos tan diversos, sino sobre todo en observar lasreacciones regionales que se generan ante los cambios enlas reglas de juego internacional, las razones para la pro-liferación de conflictos hacia la periferia, el debate estra-tégico que la Seguridad Hemisférica implica y, más aún,el intentar poner a prueba la idea de gobernanza “desdeel Sur”, sin perder el foco macrorregional, y sin desatenderlos particularismos de cada uno de los actores de nues-tra región.

5 Es decir, algunos casos, sobre todo como los de Ecuador y Bolivia, donde el“Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano” (NCL) permitió que determina-dos derechos se asumieran como centrales, y, por otra parte, países como laArgentina, donde como analiza Cardinale se siguen priorizando políticas dedefensa en términos más tradicionales.


Introducción

En diciembre de 2014, una investigación especial de laComisión de Inteligencia del Senado de Estados Unidosdenunciaba violaciones globales a los derechos humanosen la aplicación de las estrategias de seguridad orientadascontra el terrorismo. Al mismo tiempo que toda la políticasecuritaria de la potencia hegemónica se definía, retóri-camente, por la defensa de la libertad y la democracia anivel global, miles de personas, en todo el mundo, sufríanvejaciones a sus derechos básicos “por razones de seguri-dad nacional y global”.

La seguridad se ha convertido en un objeto de estudioespecífico en el subcampo de las Relaciones Internaciona-les (RR. II.), adquiriendo mayor preeminencia a partir deun acontecimiento histórico que ha operado como rupturadel orden internacional: los atentados de Nueva York en2001 y la consecuente Estrategia de Seguridad Nacionalde EE. UU. establecida en 2002. Desde allí en adelante sehan profundizado los debates y propuestas que ya estabanpuestos en discusión desde la Posguerra Fría.

En este marco, el presente libro intenta dar cuenta dedos propósitos principales: presentar una definición pro-pia de la perspectiva hegemónica de seguridad interna-cional que se comprende aquí como dicotómica con res-pecto a los derechos fundamentales y está liderada por lapotencia global; y examinar la potencialidad de una mira-da autónoma y común en América del Sur, que visibili-ce otros enfoques posibles para la seguridad. El períodobajo análisis abarca la década transcurrida entre los años2002 y 2013.

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El punto de partida es, entonces, preguntarnos porla vinculación entre seguridad internacional y derechoshumanos. ¿Pueden los requerimientos de seguridad res-tringir libertades y derechos? ¿Qué tipo de seguridad seobtiene si es en detrimento de la vida y dignidad de laspersonas? ¿Podemos, por tanto, definir la seguridad sin sucorrelato de derechos humanos (DD. HH.) garantizados?La respuesta en principio es no. Cuando las políticas nacio-nales e internacionales en seguridad traen consigo peligrospara el bienestar y la dignidad de los sujetos, no hay legi-timación posible para ellas, sea cual sea la gravedad de laamenaza a enfrentar.

De eso trata este libro, de problematizar el análisis dela seguridad desde las RR. II. y de abrir campos de visi-bilidad para la problemática, que unifiquen como inter-dependientes ambas aristas: en sociedades democráticasno puede haber seguridad sin derechos fundamentales, asu vez, estos no pueden garantizarse sin un correlato deseguridad que aleje los peligros para la vida, la dignidad yel buen vivir. La principal cuestión subyacente es entoncescómo, de qué manera debe pensarse y qué herramientasse destinan a la acción cuando se trata de una seguridadinternacional respetuosa de los derechos humanos.

Comenzamos por considerar que tanto el fin de laGuerra Fría como los atentados de Nueva York funciona-ron como acontecimientos o eventos, rompiendo la con-tinuidad de los modelos de interpretación del mundo ygenerando una serie de políticas internacionales en tornoa la seguridad que modificaron los mecanismos tradicio-nales de abordaje.

En el tiempo comprendido entre ambos puntos deruptura, en el sistema internacional se fue constituyendouna visión hegemónica de la seguridad internacional. Lamisma implica: debilitamiento de la línea divisoria entre


seguridad pública y defensa, entendiéndosela como untodo interméstico;6 multidimensionalidad (donde la refe-rencia ya no es solo la amenaza militar externa al Esta-do), incorporando como parte inmanente distintas aristasde la realidad social; focalización en las nuevas amena-zas, es decir, en fenómenos trasnacionales que utilizan losterritorios estatales para desenvolverse pero trasciendencualquier territorialidad, con uso de la violencia en moda-lidades no tradicionales (crimen organizado, terrorismoy distintos vectores asociados a ellos como migraciones,pobreza extrema, entre otros); y, además, consolidación deun eje de seguridad global Norte-Sur.

De hecho, el conjunto de fenómenos consideradosamenazas, sus vectores y sus espacios geográficos de cre-cimiento y reproducción están situados en la Periferia delsistema. Así desde los centros de poder mundial se consi-dera que los “Estados fallidos”7, los espacios sin ley o vacíosy los “Estados peligrosos” (Chomsky & Achcar, 2007) sonnodos donde confluyen los actores ilegales (terroristas, tra-ficantes ilícitos, crimen organizado).

Se reconoce una creciente militarización de las rela-ciones internacionales a partir de 2001, dado que el enfo-que hegemónico de la seguridad como multidimensionalcontempla aspectos no tradicionales: económicos, socia-les, culturales, ambientales; y en base a ello nos interro-gamos: ¿es posible identificar elementos de una visióncomún y autónoma desde América del Sur frente a la pers-pectiva hegemónica que empuja a la securitización de lavida social? Los nuevos espacios multilaterales regionales

6 El desdibujamiento de fronteras entre lo doméstico y lo internacional habilita eluso indistinto de medios de acción, la división clásica entre las fuerzas de seguri-dad y militares basadas en la distinción entre seguridad pública y defensa, res-pectivamente, se desvanece. Ver definición en Tulchin, Manaut Benítez y Dia-mint (2006).

7 Ver su tratamiento en profundidad en Segunda Parte, Capítulo IV.


como UNASUR y ALBA, o el reacomodo de los ya estable-cidos como MERCOSUR, ¿posibilitan una efectiva miradacrítica y conjunta sobre la seguridad, diferente de la pro-pugnada desde EE. UU.?

El otro lado de este proceso de cambio en el enten-dimiento sobre la seguridad ha sido, para este estudio, laaplicación de mecanismos de securitización8 de las socie-dades y la militarización de las relaciones inter/trasna-cionales en detrimento de derechos fundamentales de ladignidad humana. Se concibió, en los debates y la pra-xis política, que determinadas prerrogativas excepcionales(estatales o regionales) eran necesarias para enfrentar lasamenazas más acuciantes.

Se comprende que la perspectiva preponderante de laseguridad internacional, y las políticas correlativas que lapusieron en práctica, tienen como contrapartida DD. HH.devaluados. Guantánamo y Abu Ghraib se convirtieron enlos emblemas de esta violación de derechos básicos a nivelglobal, bajo la lógica de la “guerra preventiva antiterrorista”llevada a cabo por EE. UU. y a la que se plegaron múlti-ples gobiernos (China, Pakistán, Rusia, Colombia por citaralgunos ejemplos). Prisioneros sin juicio justo, desapari-ciones, torturas se convirtieron en efectos colaterales deuna guerra asimétrica que enfrentaba un actor no tradi-cional o no territorial (ver Amnistía Internacional, 2008;Borón y Vlahusic, 2009).

8 Este es un término que aparece en los estudios académicos sobre seguridad dela mano de Buzan y Waever: “To securitized (meaning the issued is presented asan existential threat, requiring emergency measures and justifying actions outsi-de the normal bounds of political procedure)” (Buzan, Waever & Wild, 1998: 24).


En América Latina en general, mediante una serie deresoluciones y acuerdos, se reconoció esta visión hegemó-nica de la seguridad dejando margen a la utilización de lasFuerzas Armadas (FF. AA.) para enfrentar a nivel internofenómenos como el crimen organizado (OEA, 2003).

En América del Sur, en particular, se evidenciaronposiciones encontradas frente a la perspectiva hegemóni-ca: por un lado, determinados derechos se volvieron cen-trales en nuevas constituciones como las de Ecuador yBolivia; por otro, se reformularon políticas de defensa conmiradas distintas otorgando a las FF. AA. roles específicos,según se priorice la seguridad en términos tradicionales(como en el caso de Argentina) o se incorpore la concep-ción interméstica de la seguridad (cuyo caso emblemáticoes Colombia).

Entonces, mientras los países de América del Sur seasocian entre sí en modalidades de cooperación que incor-poran la seguridad colectiva regional, sin Estados Uni-dos, por primera vez en su historia, se pretende indagarlas miradas desde las cuales se hace y las posibilidadesde establecer una visión independiente, centrada en losintereses propios de la región, que nos acerque a una defi-nición de la seguridad alternativa y autónoma.

Para ello, se realizó un recorte temporal que tiene encuenta dos aspectos: en primer lugar, los cambios produci-dos en la seguridad internacional a partir de los atentadosde 2001 en el World Trade Center y las respuestas dadas porla potencia hegemónica desde la denominada Gran estra-tegia (Estrategia de Seguridad Nacional del año 2002).

En relación a esta primera condición del recorte tem-poral, es necesario precisar que desde el 11 de septiem-bre se hizo evidente un cambio en la política exteriornorteamericana, sumado a la exacerbación de determina-das acciones ya establecidas con el resto del mundo, que


posicionaron la cuestión de la seguridad en el centro de losdebates en el plano internacional. La guerra global contrael terrorismo y la nueva Doctrina de Seguridad Nacional de2002 trastocaron las reglas de juego vigentes.

Se instaló el unilateralismo de la potencia hegemó-nica global para acciones internacionales determinantescomo la invasión de Afganistán e Irak, se presionó a lospaíses de su área de influencia para plegarse a la guerrapreventiva contra el terrorismo, se profundizaron los con-troles sobre las poblaciones, se retrotrajeron derechos fun-damentales con el fin de aumentar la seguridad global y lasnacionales (control sobre comunicaciones privadas, sobremigrantes, entre otros).

En ese marco, principios rectores de las RR. II. comola no intervención en asuntos internos de un Estado o laautodeterminación de los pueblos se vieron socavados, loque significó una praxis cuestionadora del derecho inter-nacional.

El segundo aspecto considerado para el recorte tem-poral es la renovación política en América del Sur que diolugar al triunfo de gobiernos de izquierda, populares o conproyección social. Esa renovación de las tendencias políti-co/ideológicas de las dirigencias en la región abrió un aba-nico de entendimiento entre los Estados suramericanos,potenciando viejos procesos de integración (MERCOSUR)y cooperación a la par de la generación de nuevos espacios(tales como UNASUR y el ALBA).

El recorrido realizado en el libro dará cuenta del con-junto de implicancias que esta renovación dirigencial tuvopara el debate y puesta en práctica de acuerdos en tornoa la seguridad –tanto internacional como regional– y ladefensa, así como en el reforzamiento de los DD. HH. yel reconocimiento de otros nuevos. Es necesario señalarque tradicionalmente las relaciones hemisféricas estuvie-


ron enmarcadas por la hegemonía norteamericana. Lasmarcadas asimetrías de poder político, económico y mili-tar significaron un liderazgo fuerte de este país por sobre elresto y un plegamiento –no necesariamente automático– asus políticas de seguridad.

Dadas estas condiciones históricas, la hipótesis de tra-bajo supone que la ampliación de la idea de seguridadcomo multidimensional empuja a la securitización de lavida social, generando un retroceso de los derechos huma-nos tanto en sus garantías como en su posición dentro delesquema de prioridades que fijan los centros de poder.En América del Sur no se estableció una visión y posiciónautónoma de seguridad que permitiera alejarse del enfo-que hegemónico; sin embargo, es posible identificar cier-tos acuerdos y políticas regionales que buscaron encontrarmayor independencia de criterio para su abordaje.

En términos teóricos, en la disciplina de las RR. II.,desde fines del siglo XX comenzó a instalarse con fuerzala idea de un mundo interdependiente; de la pérdida decentralidad del Estado como actor exclusivo y, con esto,el reconocimiento de múltiples actores en el plano inter-nacional (empresas trasnacionales, organizaciones inter-nacionales, ONG, las sociedades civiles, entre otros); de ladispersión del poder a consecuencia del número de acto-res y de la importancia creciente de temas no estratégico-militares.9 Lo trasnacional cobró relevancia visibilizando lapermeabilidad de las fronteras.

9 Se diluía la clásica distinción entre High Politics y Low Politics, establecida por lateoría realista. Esta teoría y el paradigma estatocéntrico, en su conjunto, es elque ha logrado preeminencia en la disciplina de las Relaciones Internacionales.La diferencia de ambos niveles estaba dada por aquellos temas consideradosjerárquicamente superiores y prioritarios para la agenda política internacional,a la Alta Política incumbía lo estratégico militar y la Defensa como su núcleo. Elresto de los temas tenía una posición subordinada en dicha agenda (ver Barnett,1990).


Esto dio espacio al surgimiento de “nuevos temas deagenda”, que representaban aquellos fenómenos trascen-dentes del mero interés nacional y que incumbían a lasociedad internacional en su conjunto. En ese marco, tuvolugar la percepción global común acerca de peligros queponen en jaque la vida y bienestar humanos y, con ello,la idea de que ningún Estado puede resolver por sí soloproblemas comunes a todo el planeta.10

En relación a lo anterior, las nociones clásicas acercade la defensa, la seguridad nacional e internacional semodificaron y se superpusieron entre sí, borrando lasespecificidades de acción y objetivos propias de cada una;si bien este es un proceso iniciado en la Posguerra Fría, laguerra contra el terrorismo las intensificó, ampliando loscomponentes inherentes a la seguridad, que pasaron deser elementos pertenecientes a los campos del desarrolloy la protección de derechos a formar parte de una mirada“securitizada” de la realidad.

En palabras de Tokatlián (2009: 13):

Desde ese momento en adelante se borró la diferencia entreactividades policiales y militares. Después del 11/9 y ante el augede las llamadas ‘nuevas amenazas’ (esa presunta gran amalgamade males – terrorismo internacional, crimen organizado, narco-tráfico, proliferantes privados de armas de destrucción masiva,entre otros–) Washington ya no concibe la diferenciación entreseguridad interna y defensa externa.

El foco de atención de la guerra preventiva estadou-nidense lo constituyó la región de Medio Oriente y AsiaCentral. Esto abrió márgenes diferentes para las relacioneshemisféricas dado que EE. UU. concentró sus esfuerzos enotras áreas del mundo.

10 Ver para analizar con mayor profundidad: Huntington (2001), Beck (1998), DelArenal (2008).


Si bien los países de América del Sur se sumaron ala retórica contra el terrorismo, han encontrado mayoresmárgenes de autonomía para definir prioridades en segu-ridad, redireccionar sus proyectos nacionales y regionales,aún sin la aprobación o en contra de los intereses estadou-nidenses (el NO al ALCA es emblemático en este sentido)y han logrado nuevos parámetros de cooperación e inte-gración que fortalecen miradas propias, diferentes de laspropugnadas por la potencia del Norte.

Sin embargo, no todas las posturas de los países delSur de América coinciden, entrando en la región la discu-sión acerca de la incorporación de una visión ampliatoria/expansiva de la seguridad con tendencia a la “policializa-ción”11 de las FF. AA.; o bien sostener otras visiones másautónomas que den cuenta de las necesidades de paísesde la Periferia.

Indagar las posibilidades de una visión autónoma ycomún para América del Sur puede contribuir al debatesobre la seguridad en el siglo XXI, su necesaria relacióncon los DD. HH., y otorgar al pensamiento originado en laPeriferia12 del sistema internacional voz y participación enlos debates de la disciplina.13

11 “Washington ha impulsado en América Latina, como parte de la mencionadagran estrategia, el creciente involucramiento de las FF. AA. en temas de seguri-dad interior, especialmente en el combate de fenómenos tales como el narcotrá-fico, el terrorismo y el crimen organizado, conocidos como nuevas amenazas.Denominamos tal política “policiamiento” del instrumento militar” (Larocca,2012: 48 en Derghougassian, 2012).

12 Sobre las discusiones acerca de lo que constituye la periferia en la disciplina delas RR. II. ver Salomón, 2014. La autora afirma allí que la hegemonía está centra-da en EE. UU. y ciertos países del norte de Europa, y que por ello los aportes deteóricos españoles, por ejemplo, forman parte de la periferia académica en RR.II.

13 Ponemos Relaciones Internacionales en mayúsculas cuando nos referimos a ladisciplina y los aspectos teóricos para diferenciarla de las relaciones internacio-nales como práctica, en tanto conjunto de interacciones existentes en la socie-dad internacional.


Es fundamental reflexionar acerca de qué queremosasegurar, con qué medios y cuáles serían las prioridadespara ello, tanto por parte de académicos como de fun-cionarios de esta parte del mundo, principalmente porel pasado suramericano reciente plagado de violacionesmasivas a los DD. HH. en nombre de la seguridad nacional.

El andamiaje teórico y conceptual que atraviesa elrecorrido de este libro parte de considerar todo conoci-miento como situado. Todo saber está envuelto en un con-texto, está situado en una realidad concreta desde la cualmiramos y entendemos el mundo, no es una abstracciónpura cuya validez es universal para todo tiempo y lugar.Toda teoría “es siempre para alguien y con algún propósito.Todas las teorías tienen su perspectiva” (Cox, 2014: 132).

Las bases teóricas seleccionadas son las teorías críti-cas de las RR. II., especialmente la obra de Robert Cox. Secomplementa este marco general con aportes teóricos pro-pios de América Latina como la teoría de la dependencia ylos enfoques autonomistas.

La finalidad analítica es la comprensión de las vin-culaciones Norte-Sur en sus múltiples aristas, dado queel núcleo a partir del cual interpretamos las relacionesmundiales y la seguridad internacional es, precisamente,la brecha Centro/Periferia. Es en esa abertura donde pue-den comprenderse las estructuras históricas en las que seenmarcan las relaciones entre actores del sistema interna-cional como procesos de vinculación desigual y jerárquica.

Consideramos las estructuras históricas internaciona-les, retomando el pensamiento de Cox, a partir de la diná-mica de las instituciones, las ideas y las capacidades mate-riales en tres niveles del mundo social: la producción, lasformas de Estado y los órdenes mundiales (Cox, 1996).


Por tanto, la mirada suramericana del mundo, y dela relación seguridad/derechos humanos, es particular ycontextualizada, comprende elementos en pugna entre laspresiones o influencias hegemónicas, las tendencias auto-nomistas y la continuidad de la dependencia. Esta correla-ción de fuerzas interacciona en los campos de las ideas, lasinstituciones y las fuerzas materiales.

Cinco conceptos base guiaron el análisis:

1. Autonomía

Siguiendo a Jaguaribe (1979), se afirma que un Estadologra autonomía cuando tiene suficientes medios para res-ponder a intentos de agresión, tanto en términos materia-les como morales, aún sin contar con la inexpugnabilidadde su territorio. La independencia se refleja también en lacapacidad que tienen sus titulares para la autodetermina-ción de sus asuntos internos y para desplegar una acción/decisión internacional independiente.

Desde la perspectiva autonómica, Puig (1985) entien-de el sistema internacional como jerárquico y lo definecomo caracterizado por criterios supremos de reparto queson de asignación universal. Son las potencias los “repar-tidores supremos de la decisión” en un mundo desigual.Esos repartos se consideran internacionales cuando atri-buyen “potencia o impotencia” a sujetos en diferentespoblaciones nacionales.

La herramienta que propone el autor para la autono-mía es la unión, frente a quien detenta el poder de repartosupremo de la decisión, en tanto instrumento estratégicopara anular la voluntad dominante.

Para complementar estos aportes, la noción de auto-nomía fue abordada en la investigación considerando laautodeterminación de los sujetos, no solo de los Estados.


2. Centro-Periferia

Para profundizar los niveles de análisis de la economíainternacional o el nivel social de los modos de producción,en palabras de Cox, tomamos la teoría de la dependenciaque mira esas estructuras económicas internacionales entérminos de desigualdad y entiende que la diferencia deposiciones y funciones dentro de una misma estructuraglobal habilita una apropiación de riquezas por parte delCentro, a través de una serie de mecanismos trasnaciona-les, desigualmente con respecto a la Periferia y genera, des-de esta última hacia ese Centro, una condición de depen-dencia. La dependencia se convierte en un impedimentopara el desarrollo autónomo, implica grados de domina-ción y el Estado aparece como garante de esa condicióna través de sus elites.

Por otra parte, en el análisis Centro-Periferia se toma-ron los aportes de Russell y Calle (2009). En términos geo-políticos y securitarios, abordando el tercer nivel social aconsiderar en la estructura, el de los órdenes mundiales,Russell y Calle afirman que la Periferia puede ser defi-nida en tanto asimetría de poder con el Centro: ese essu rasgo principal. Se caracteriza por tener diversos gra-dos de subordinación y mantiene con el Centro variadostipos de relaciones que van desde la colaboración hastala oposición.

El Centro, por su parte, sostiene una condición comoinmutable: la voluntad de ejercer sobre los territorios peri-féricos autoridad y distintas formas de control e influencia(ideologías, discursos, prácticas e instituciones).

El concepto que agrega Russell a esto es el de “perife-ria turbulenta”, donde la turbulencia está dada por proce-sos externos al Centro y que son habitualmente interpre-


tados por este como negativos u opuestos a sus interesesde seguridad. En ese sentido, la inestabilidad y el conflictoestán en la Periferia.

Aún la resistencia a los intereses del Centro, afirmaRussell, es interpretada como turbulencia, por tanto, nova a quedar desatendida y, normalmente, sin castigo. Estoimplica diversos instrumentos, represalias por parte delCentro que incluyen el bloqueo económico, la inducción acambios de gobierno o la intervención directa o indirecta.

Lo cierto es que la característica de esta relación esla subordinación de la Periferia, negación de su autono-mía para decidir libremente sobre sus estructuras políticas,económicas, su régimen de gobierno, sus prioridades deseguridad. Existe una negación del derecho a la autode-terminación.

3. Hegemonía

Es interesante aquí tomar a Cox, quien retoma a Gramscien la definición de este concepto, ya que aborda las rela-ciones de poder no solo desde una lógica de posesión otenencia de elementos militares sino que comprende quese requieren diversos grados de legitimidad o consenso.

En este sentido, la hegemonía permite una conjun-ción coherente entre una configuración de poder mate-rial, un conjunto de ideas dominantes (una imagen colec-tiva imperante internacionalmente que incluye normas yvalores) y un conjunto de instituciones que administranel orden con cierto grado de universalidad (no como lamera manifestación o instrumento de poder de un Estadoparticular) (Cox, 1996).


4. Seguridades internacionales

Con respecto a la seguridad, existe en general coincidenciade su valor: como un acto de protección y condición quetodo sujeto o colectivo busca para perseguir sus objetivoslibremente y sin condicionamientos.

Si miramos el estado de la cuestión encontramos doscampos rivales principales:

• Por un lado, aparece una visión restringida, ortodoxay racionalista, refractaria a cualquier modificación(Bartolomé, 2013). Está atada a criterios de territoria-lidad ya que el Estado es el objeto referente, tanto porsu valor institucional y territorial como por ser el úni-co que puede proveer bienestar a sus ciudadanos. Laseguridad es pensada en términos materiales, las cla-ves o herramientas para ello serían la acumulación defuerzas militares. La lógica principal tiene que ver conla defensa y la seguridad nacional, con garantizar laseguridad y supervivencia de ese Estado. Aun cuandose presenten alternativas no individuales, por ejemploinstancias de cooperación en la relación entre Esta-dos, el eje de análisis sigue siendo la territorialidad, yasea a través del Estado como objeto referente o incor-porando a la sociedad. Las amenazas son preponde-rantemente externas (interestatales) y se propone unaseparación estricta de lo interno y lo internacional.

• La segunda visión o campo se denomina amplia,expansiva y multidimensional. Acá la clave es la des-territorialización de los abordajes. ¿Por qué? Básica-mente porque hay un corrimiento del Estado en tan-to objeto referente: ya no es el eje primordial parapensar la seguridad sino que aparecen los individuos,la humanidad o la comunidad internacional en suconjunto. Podemos tomar a Diego Cardona Cardo-


na (2004) para establecer tres tipos de expansión entorno al entendimiento sobre la seguridad: vertical,entre lo internacional-global pasando por lo societaly humano; horizontal, en la ampliación de los temasque trascienden lo estratégico-militar; del signo de laseguridad, no solo como negativa (frente a las ame-nazas) sino en términos positivos como las accionespara lograr sustentabilidad de las estructuras securi-tarias. La seguridad es entonces multidimensional einterméstica. Estos abordajes de seguridad dan igualprioridad a amenazas domésticas y transfronterizas,particularmente a nuevas amenazas no tradicionalesy trasnacionales. Los medios de acción van más alláde lo militar e incorporan la diplomacia, el desarrollo,la cooperación y el multilateralismo.

En particular para la investigación se buscó mirar laposibilidad de las seguridades internacionales en términosplurales, ya que si bien todos los actores coinciden en elvalor de la seguridad es posible identificar diferencias degrado a la hora de fijar prioridades.

En este sentido, se reconocieron dos grandes pilarespara pensar la seguridad internacional. Un primer pilarvinculado al Centro, donde va a primar una lógica cerca-na a la visión restringida. Entre los actores más poderososse dan niveles de horizontalidad, igualdad jurídica y com-petencia de poder para garantizar la seguridad nacionaly la defensa, principalmente a través de la acumulaciónde fuerzas materiales. Es un relacionamiento propio de unmedio anárquico.

Es posible observar un segundo pilar, vinculado a laPeriferia, donde los territorios periféricos se convierten enescenario de esa competencia por el poder entre las poten-cias. Allí se visualizan diferentes grados de injerencias. En


este marco, la seguridad es principalmente pensada desdeel interés por la autonomía, por el logro de autodetermina-ción sin amenazas de intervenciones. La acumulación depoder que garantiza la seguridad de los actores centralesconstituye para la Periferia, muchas veces, una fuente deamenaza en sí misma.

5. Derechos Humanos

Último concepto base, su consideración se da a partir desu reconocimiento por el Derecho Internacional y parti-cularmente la ratificación por la comunidad internacionalen Naciones Unidas. Para su abordaje hicimos énfasis enla Conferencia de Viena de 1993 donde se entienden lasdiferentes generaciones de derechos fundamentales comointerdependientes, indivisibles y universales.

El libro está dividido en dos partes, con base en ladivisión establecida por los dos pilares de la seguridad: laprimera parte cuenta con tres capítulos.

En el Capítulo I nos abocamos a considerar las defi-niciones y categorizaciones posibles de la seguridad inter-nacional, señalando la vinculación entre cada una de ellasy las teorías/enfoques de las Relaciones Internacionales.Establecemos una clasificación propia, teniendo en cuentala sugerencia de los expertos y siguiendo un orden cro-nológico para su presentación: seguridad nacional; segu-ridad colectiva; seguridad cooperativa; seguridad societaly comunitaria; seguridad humana; seguridad multidimen-sional y ampliada a partir de dos interpretaciones: el cos-mopolitismo crítico y el liberalismo ofensivo. Como partede los aportes de este último, se describe la propuesta deseguridad sostenible.

Para ordenar la presentación de los múltiples enfo-ques en seguridad internacional, se tendrán en cuenta lassiguientes variables: el objeto referente: ¿qué queremos


asegurar? ¿El Estado, la población, la vida humana, lascomunidades, el mundo? Las amenazas o peligros consi-derados: ¿de qué debemos asegurar al objeto? ¿De otrosEstados, las fuerzas trasnacionales “criminales, de otrasfuentes legales que pueden provocar inestabilidad en elsistema internacional, de una región o de un país? Losfundamentos y valor del objeto: ¿por qué debemos asegu-rarlo? Los medios específicos de acción: ¿cómo debemosasegurar aquello que consideramos valioso? ¿Toda proble-mática puede ser resuelta con el simple uso de la fuerzao existen otros mecanismos apropiados? Los responsablesde la seguridad: ¿quiénes deben ocuparse de garantizarla?¿Las fuerzas armadas, la policía en el plano interno, ambasfuerzas combinadas, la comunidad? A nivel internacional,¿de qué manera se establecen las responsabilidades para laseguridad, existen acuerdos intersubjetivos para designaresas responsabilidades? ¿Quién se arroga (y cómo lo hace)el derecho a mantener la seguridad internacional?14

El Capítulo II se ocupa de la visión hegemónica dela seguridad y el rol ejercido por EE. UU. como principalpotencia global. Allí analizaremos los aportes del libera-lismo ofensivo como locus de enunciación para la políticasecuritaria de supremacía establecida por EE. UU. a partirde 2001, considerando los discursos presidenciales y docu-mentos oficiales (Estrategias de Seguridad Nacional 2002y 2010). También se establecerán parámetros para identi-ficar la dicotomía planteada por esta postura hegemóni-ca con respecto a los DD. HH., tomando como referen-cia denuncias realizadas por ONG internacionales, organi-zaciones internacionales, investigaciones de prensa y delpropio Senado estadounidense.

14 Este esquema fue elaborado en base a las propuestas de Buzan y Hasen (2009) yBaldwin (1997).


El Capítulo III se aboca a la caracterización de losDD. HH. en su dimensión jurídica internacional, tal comoes analizada por parte de expertos en las declaraciones ytratados establecidos por Naciones Unidas. Se desplegaráun conjunto de interpretaciones acerca del tipo de dere-chos obliterados por la visión hegemónica de la seguridaden la praxis, señalando elementos como la excepcionali-dad política, la militarización de las RR. II. y la securiti-zación social.

La segunda parte de este libro se centra en el ejeNorte-Sur de la seguridad. En ese marco, se analizaránlas vertientes derivadas en América del Sur. El CapítuloIV observa el segundo pilar, haciendo énfasis en el planojerárquico de las RR. II. y las definiciones propias de enfo-ques periféricos. También se aborda la cuestión de lasnuevas amenazas como situadas, en tanto distintivas deEstados débiles, con los consecuentes condicionantes a lasoberanía. Allí se describirán dos mecanismos: el deberde injerencia y la responsabilidad de proteger. Tomaremosla seguridad hemisférica exponiendo las relaciones Norte/Sur en el Continente.

En el Capítulo V centraremos la atención en AméricaLatina, la división o quiebre que se produjo en el presentesiglo y permitió, por tanto, una Suramérica con agenda yobjetivos propios. Tendremos en cuenta para el análisis losmecanismos utilizados por los Jefes de Estado para operarel denominado “giro a la izquierda”, con particular interéspor los procesos de integración.

En el Capítulo VI nos abocaremos en profundidad alas consideraciones de seguridad en la subregión. Para ellorealizaremos un breve recorrido a través de los aportes teó-ricos de la región, considerando los intereses particularesque se despliegan en América Latina en los estudios deseguridad. En un segundo subtítulo se busca describir y


analizar críticamente el conjunto de políticas securitariasque se pusieron en juego en América del Sur, observan-do convergencias subregionales, especialmente los meca-nismos desplegados en los procesos de integración, conénfasis en UNASUR; y divergencias, a través de las particu-laridades que los Estados han puesto en funcionamiento,separándose de aquello acordado en espacios multilatera-les. Para las divergencias, se escogieron cuatro Estados ysus respectivas políticas de defensa y seguridad: Argentina,Bolivia, Brasil y Ecuador.

Por último, a modo de conclusiones y reflexiones fina-les, ensayamos una definición propia de las seguridadesinternacionales y realizamos algunos aportes para pensarla seguridad regional, a través de la conformación de redes,por ser dispositivos que habilitan una descentralización ydemocratización de las instancias de seguridad interna-cional y regional.

La metodología de trabajo es cualitativa y las herra-mientas utilizadas para el análisis han sido la revisión crí-tica de la bibliografía, el estudio de documentos oficiales(tanto estatales como de organizaciones internacionales)y las entrevistas a expertos. Dos han sido los especialis-tas entrevistados: el Dr. Juan Gabriel Tokatlián y la Dra.Sonia Winer.


Primera parte

1

¿Qué es la seguridad internacional?

Para comenzar, es necesario aclarar que no existe unadefinición mayoritariamente aceptada sobre la seguridadinternacional. De hecho, definirla ha sido uno de los ejescentrales de los debates de las RR. II. en general, y delsubcampo de la seguridad en particular, desde el inicio dela Posguerra Fría.

Existen, sin embargo, algunos consensos en torno aesos debates: hay una visión tradicional de la seguridad,vinculada a la seguridad nacional y las acciones tendien-tes a la defensa, sustentada teóricamente en el realismo.Frente a esa visión, y dados los cambios mundiales a par-tir de 1990 (y en algunos casos desde la década anterior),comenzó a hacerse fuerte el concepto de seguridad inter-nacional para pensar la problemática. Sus posibilidades sedespliegan en un amplio abanico de enfoques que cuestio-nan el mainstream racionalista de las RR. II. y que buscanprincipalmente ampliar la mirada sobre la seguridad másallá de lo estrictamente militar.

En general, es posible entender la seguridad como unacondición necesaria para los grupos humanos y los sujetos,en el marco de la cual pueden desplegar las tareas y aspira-ciones que valoran sin que se encuentren amenazadas.

Comprende cuatro aristas: una objetiva y otra subje-tiva; una estática y una dinámica. Objetivamente entende-mos que se consigue seguridad cuando no hay amenazas opeligros concretos cercanos contra los valores y bienes de

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una comunidad. Subjetivamente, comprende las percep-ciones existentes en torno a esa condición en tanto se sien-te alcanzada o no. La dimensión estática refiere a la condi-ción de seguridad efectivamente lograda, se está seguro ono. Para ello existe toda una gama de acciones, políticas yprogramas que permitieron alcanzarla o que se desplieganpara su logro/mantenimiento, en ese caso siempre esta-mos ante la dinámica, el devenir de aquello que hacemospara conseguir acercarnos a un estado seguro (para la vidade una persona, para una comunidad o un grupo social,para un Estado, para el mundo en su conjunto).

Estas ideas esenciales se desprenden de las definicio-nes dadas por Wolfers al hablar de seguridad nacional:

[…] security, in an objective sense, measures the absence ofthreats to acquired values, in a subjective sense, the absence offear that such values will be attacked. […] The possible discre-pancy between the objective and subjective connotation of theterm is significant in international relations despite the fact thatthe chance of future attack never can be measured “objectively”;it must always remain a matter of subjective evaluation and spe-culation (Wolfers, 1954: 485).

La bibliografía especializada retoma recurrentementeesa definición para desplegar su análisis, como puede veri-ficarse en Buzan y Hansen (2009), Baldwin (1997), SaintPierre (2003), Sampó y Bartolomé (2013) y Barrios (2009),quienes comprenden que Wolfers ha dado la conceptuali-zación más precisa para abordar la problemática desde lasrelaciones internacionales.

No es solo la existencia de amenazas, sino tambiénla percepción acerca de las mismas y su nivel de peligro oriesgo lo que está en juego cuando hablamos de seguridad.

Para complementar esa definición, tomamos el infor-me de ONU de 1985 donde la define como: “una condiciónen la que los Estados o los individuos consideran que están


expuestos en pequeña medida al peligro de un ataque mili-tar, a las penurias económicas, a la presión política o a lainjusticia social” (ONU, 1985:11), y más adelante se entien-de también como “una condición en la que los Estados sesienten libres de presiones de naturaleza militar, económi-ca o política” (ONU, 1985: 11).

Ambas conceptualizaciones incorporan el elementosubjetivo, la percepción que los sujetos destinatarios delas dinámicas de seguridad tienen acerca de la probabi-lidad de daño que existe sobre sus vidas o su integridad.La de Naciones Unidas, al ser más cercana en el tiempo,se aproxima a una definición de seguridad más expansivaque incorpora los Estados pero también a los individuos,siendo elementos amenazantes no solo los relacionados ala violencia sino también la injusticia social, la inestabili-dad económica o política.

Para hablar del componente internacional de la segu-ridad es necesario considerar las variables que permitenordenar las descripciones e interpretaciones posibles, bajoun cúmulo común de dispositivos, a saber: objeto referen-te; amenazas o peligros; fundamentos y valor del objeto aproteger; medios específicos de acción; responsables de laseguridad. Para ello, se exponen los dos grandes enfoquesen los que se dividen los estudios actuales sobre seguridadinternacional, especificando el marco general dentro delcual tiene lugar el análisis de la problemática.

De las dos grandes perspectivas de la seguridad inter-nacional, cada una contempla una determinada visión delorden mundial. En primer lugar, se identifica una vertien-te tradicional, restringida y racionalista; por otra parte, sedespliega una mirada ampliada/expansiva y multidimen-sional de la seguridad. Cada una de ellas es pasible devinculación a un conjunto de teorías de las RR. II.


Desde finales del siglo pasado, se entiende que losestudios sobre la seguridad pueden ser compartimentadosen dos campos rivales, tal como fue especificado por Finelen su presentación en OEA en el año 1999.

La primera de esas vertientes, denominada tradi-cional o restringida, a la que Bartolomé (2013) definecomo “ortodoxa y refractaria a cualquier modificación,”se encuentra vinculada a una mirada clásica de las RR.II. representada por el realismo y sustentada en siglos depráctica entre Estados, que la bibliografía específica deno-mina modelo westfaliano.

El primer punto a considerar, de acuerdo con lasvariables mencionadas, es el objeto referente. La vertientetradicional sostiene una mirada estadocéntrica de la reali-dad internacional: es el Estado el actor principal del sis-tema internacional y el único capaz de proveer bienestara sus ciudadanos; por lo tanto, se constituye en el objetoprivilegiado a asegurar.

Esta mirada continúa focalizada más en la seguridadnacional que en la seguridad internacional. ¿Por qué?Porque parte de considerar que el sistema internacional,conformado por Estados soberanos e independientes conintereses nacionales divergentes, siempre está en situaciónde conflicto (real o potencial) entre sus unidades y, en esemarco, la seguridad es el referente principal de la políticaexterior de cada uno de ellos.

En ese escenario, frente a la pregunta de por qué elobjeto definido como referente es valioso y por tanto ame-rita ser defendido, siguiendo a Orozco (2006: 164), la res-puesta es que “el Estado es la unidad competente, a nivelgeográfico” (se defienden sus límites territoriales), a niveljurídico (“monopoliza la capacidad legislativa y coercitivaen el territorio, derecho sancionado por la aquiescenciadel resto de miembros de la comunidad de estados”) y


a nivel material (posee los medios necesarios). Entonces,se entiende que el foco de la seguridad es la integridadterritorial del Estado y su supervivencia (Bartolomé, 2013:37). A lo que se debe agregar la integridad institucionalestatal, dado que sin ella difícilmente se garantizarían lasotras dos condiciones.

Las amenazas a las que se enfrenta el Estado son prin-cipalmente externas, provienen primariamente de otrosEstados del sistema y pueden ser identificadas de maneraobjetiva, son concretas y no se constituyen a partir de supercepción. Los medios con los cuales se garantiza la segu-ridad son básicamente militares: se centra el análisis en ladefensa frente a la posible agresión externa y los encarga-dos de la misma son las FF. AA.

Existen otros mecanismos pero siempre asociados a laposibilidad de demostrar poder para disuadir al agresor deun posible ataque dadas las consecuencias a las que debe-ría enfrentarse en caso de hacerlo; en general, se identificael conjunto de elementos en juego para la defensa comomateriales, es decir, se trata de la acumulación de recursosmilitares, económicos y políticos.

Esta visión se enmarca en enfoques objetivistas, queusualmente definen la seguridad en términos materiales,es decir que la posibilidad de detener o disuadir enemigosse basa en las capacidades tangibles acumuladas (Buzan& Hansen, 2009: 33).

El orden interno y el orden internacional están tajan-temente separados, priman lógicas e intereses diferentespara cada plano, y el determinante para esa división esel Estado.

La segunda vertiente de la seguridad, denominadaexpansiva/amplia, se opondrá a esta visión clásica. El énfa-sis no estará puesto en el Estado, su orden político internoo su supervivencia, sino que estará sobre lo internacional/


trasnacional, sobre la arena donde confluye un conjun-to de relaciones y prácticas entre Estados y otros actorestransfronterizos, supra y subnacionales.

Esta segunda vertiente, propia de la Posguerra Fría,sostiene un marco de interpretación de la seguridad –yla realidad internacional– como dinámica y heterogé-nea (Bartolomé, 2013). En este sentido, algunos exper-tos entienden que estamos ante un sistema internacionalpostwestfaliano o bien westfaliano “flexible” (Bartolomé,2013; Guedes de Oliveira y Dominguez Avila, 2013).

Las consideraciones de lo internacional ya no con-templan únicamente las relaciones entre Estados sino que,siguiendo a Halliday (2002), puede comprenderse que lasrelaciones internacionales contienen tres formas de inter-acción: las relaciones entre Estados; las relaciones no esta-tales o trasnacionales (aquellas que tienen lugar a través delas fronteras); y el funcionamiento del sistema en sí mismo(cuyos componentes más importantes serían los Estados ylas sociedades civiles).

Es a partir de esa realidad internacional que en losnuevos estudios de seguridad empezó a predominar unenfoque ya no de defensa o seguridad nacional, sino inter-nacional.

De acuerdo con las variables seleccionadas, el objetoreferente se volverá más difuso, se pondrá en debate, perociertamente se desplazará desde el Estado hacia otros suje-tos como la persona humana, los pueblos, las comuni-dades, el sistema internacional en su conjunto. El objetodependerá de las distintas perspectivas y teorías de abor-daje.


Tabla 1. El objeto referente de la seguridad

Objeto Referente Contenido Postuladores

El sistemaInternacional

EstabilidadInterdependenciaRegímenesInternacionales

Institucionalismoneoliberal

El Estado Soberanía y poderIntegridad territorial

Realismo yNeorrealismo

Colectividades oGrupos

Identidad societal Constructivismo

El Individuo/ laHumanidad

Supervivencia,bienestar

Nuevos enfoques:Cosmopolitismo,Teorías críticas,Liberalismo ofensivo.(Seguridad Humana,Seguridad Mundial/Global, SeguridadSostenible)

Fuente: Tabla adaptada de: Orozco, G. (2006). “El concepto de la Seguri-dad en la Teoría de las Relaciones Internacionales”. Revista Cidob d’ AfersInternationals, Nº 72, Diciembre-enero. Barrios, M. (Director) (2009). Diccio-nario Latinoamericano de Seguridad y Geopolítica. Buenos Aires, Biblos.

De este modo, se intentará vincular dentro del marcogeneral de los debates disciplinares de las RR. II. cada teo-ría o corriente de pensamiento con un abordaje especí-fico de la seguridad, tal como se refleja en el cuadro. Enel recorrido teórico de las Relaciones Internacionales, sereconocen cuatro debates principales, y en la actualidadalgunos analistas definen un incipiente Quinto debate (verPérez Larez, 2011 y Kavalski, 2007). Por orden cronológi-co se pueden caracterizar como: primer debate, duran-te el período entreguerras entre las teorías realistas y elidealismo; segundo debate, durante la segunda posguerra,orientado a dotar de mayor rigor científico al subcampode estudio; allí los principales aportes vendrán de teorías


sistémicas y del conductismo; tercer debate, entre realismoy enfoques interdependentistas, que luego se reconverti-rá en un debate entre neorrealistas y neoinstitucionalistasliberales para las décadas de 1970 y 1980; cuarto debate,significará la unión de ambos contendientes en un espec-tro teórico definido como mainstream racionalista frente auna diversidad de teorías y corrientes englobadas bajo elrótulo de “reflectivistas”, ya durante la Posguerra Fría.

Se comprende, desde los nuevos abordajes en segu-ridad, que al complejizarse la realidad internacional semodificaron también los actores, y por tanto, las fuentes dedaño. El foco de atención serán las denominadas “nuevasamenazas”, que se entienden como globales y trasnaciona-les desplazando la lógica externa interestatal propia de lamirada tradicional. Tal como las define Iglesias:

Problemas globales, transfronterizos en su mayoría, tales comoel crimen organizado, el terrorismo, la degradación del medioambiente, la disputa por los recursos naturales, los flujos incon-trolados de refugiados, la inmigración no regulada, la pobreza yel hambre se han convertido en riesgos para la humanidad deuna importancia similar a la de la tradicional defensa militar.(Iglesias, 2011: 2)

En este marco, la seguridad es entendida como multi-dimensional, abarca un importante número de aristas quetrascienden lo militar e incorporan lo ambiental, lo social,lo económico y lo sanitario.

Dada la globalización y la naturaleza de las amenazas,los medios concretos para enfrentarlas no estarán claros ydependerán del enfoque específico de que se trate. Puedenseñalarse, sin embargo, acciones como la prevención, ladiplomacia, el desarrollo, la cooperación, además del tra-dicional uso de la fuerza, como herramientas aptas para laseguridad internacional.


En relación a la variable sobre cómo determinar lasresponsabilidades para garantizar la seguridad internacio-nal, se puede afirmar que también está en discusión; locierto es que no será el Estado individualmente quienpueda resolver problemas que atañen a todo el planeta yque afectan a las distintas sociedades civiles sin distinción.Se proponen mecanismos diversos de colaboración y/ocooperación entre Estados, organizaciones internaciona-les, actores privados y organizaciones de la sociedad civil.

Se suele hablar de niveles de seguridad donde se espe-ra que las distintas esferas articulen acciones para enfren-tar peligros que no reconocen fronteras y que están inter-conectados entre sí (ONU, 2004. A/59/565), para lo cualse vuelven necesarias acciones a nivel nacional, regionale internacional.

Sobre esta vertiente y las visiones divergentes, noscentraremos en los puntos subsiguientes del presenteCapítulo, ampliando lo esquematizado en la Tabla 1.

En términos epistemológicos, se entiende que estacorriente ampliada de la seguridad se sustenta en concep-ciones que complementan o discuten la óptica objetivista;tal como lo definen Buzan y Hansen (2009: 33), existenotros dos enfoques que denominan subjetivista y discursi-vo. El primero de ellos enfatiza la importancia de la historiay las normas internacionales, de los aspectos psicológicoscomo el miedo y las percepciones, y tiene en cuenta elcontexto (amigos, rivales, enemigos, etc.) que enmarca lasamenazas. No elude los aspectos objetivos, pero los inter-pretan a partir del “filtro” de aristas subjetivas.

De acuerdo con lo planteado, puede entenderseque las concepciones subjetivistas complementan aque-llas propias de la teoría realista y los estudios estratégicos;


es dable pensarlos, entonces, como un intermedio entrelas dos vertientes identificadas como marcos generales deabordaje.

Por su parte, los estudios discursivos negarán cual-quier posibilidad objetiva en torno a la seguridad. Volvien-do a los autores mencionados:

Discursive approaches, in contrast, argue that security cannotbe defined in objective terms, and hence both the objective andsubjective conceptions are misleading. Security is, argues theCopenhagen School, a speech act and by saying “security,” a staterepresentative declares an emergency condition, thus claiming aright to use whatever are necessary to block a threatening deve-lopment. (Buzan & Hansen, 2009: 34)

La Seguridad es una construcción discursiva quedepende de aquello definido y aceptado intersubjetiva-mente como tal, a la par de la instauración de temas enla agenda política de fenómenos interpretados como ame-nazas.

Teniendo en cuenta estos marcos analíticos, se propo-ne aquí como abordaje adecuado considerar seguridadesinternacionales. Se da relevancia, de ese modo, a la inter-pretación subjetiva/intersubjetiva de los actores interna-cionales acerca de lo que constituye una amenaza y, portanto, lo que se requiere para enfrentarla y/o para cons-truir seguridad. En gran medida, depende de los márge-nes de poder con que cuentan los agentes para instalaren la agenda internacional determinados temas como peli-gros para que, a partir de ellos, se definan las amenazasy la seguridad internacional que se desea posicionándolacomo una sola posible.

Es claro que existen problemas que afectan a nivelglobal y preocupan a todos los actores, pero no todos com-parten las mismas prioridades en torno a la seguridad y,por ello, entendemos que su comprensión debe ser en


términos plurales. Toda significación de la seguridad inter-nacional derivará de aquello que cada agente valore comoprimordial o más relevante a proteger para su superviven-cia y sostenibilidad; desde lo cual puede inferirse que losmedios también serán divergentes de acuerdo con lo quese pretenda asegurar y los actores con los que se quieracooperar o trabajar en conjunto.

Aceptar una sola mirada implica negar la complejidady diversidad del mundo, es decir, reducir las múltiplesinteracciones y contradicciones de la realidad internacio-nal como meramente unidireccional.

En ese marco, se definen dos pilares fundamentalespara hablar de seguridades internacionales. El primero deellos se da entre las potencias del sistema y permanececomo trasfondo de esas relaciones una lógica de anarquía,igualdad soberana y jurídica de los Estados dada la ausen-cia de un poder central. El segundo pilar remite a las rela-ciones entre potencias y Estados más débiles, entre Centroy Periferia o entre el Norte y el Sur. Allí la soberanía noes entendida en términos equitativos entre unos y otros;las relaciones se constituyen en asimétricas y jerárquicasteniendo el Centro diferentes grados de intervención sobrelos territorios o políticas de la Periferia, de allí que la auto-nomía constituya un componente fundamental de la segu-ridad desde el Sur.

El primero de esos pilares será tratado a continuación;el segundo se describirá en la segunda parte del libro.

1. 1. Antecedentes y evolución de la problemática

El siguiente apartado se ocupará de realizar una descrip-ción de los desarrollos teóricos dentro de la disciplina delas Relaciones Internacionales sobre la seguridad, junto


con una contextualización. Dado que las dos principalesteorías de las RR.II. a partir de las cuales se interpretaráel resto de las vertientes de seguridad internacional sonel realismo y el idealismo (liberalismo), se les dará mayorespacio.

1. 1.1. La Defensa y la concepción realista del sistema internacional

El realismo es el marco teórico-filosófico en el cual tienelugar la conceptualización de la seguridad nacional. Esteesquema teórico para entender las relaciones internacio-nales tiene sus antecedentes históricos principales en laEuropa moderna y los vínculos entre las potencias, desdela paz de Westfalia en 1648.15

Resaltamos dos aspectos principales del realismo: elreconocimiento, desde Maquiavelo, de la autonomía de lapolítica y, con ello, la separación de otras esferas comola religión, la ética o la economía, con sus propios finesy medios específicos. Por otro lado, la persistencia de unestado de naturaleza hobbesiano entre los Estados nacio-nales en sus relaciones mutuas, dotando al sistema inter-

15 “Efectivamente, en 1648 se firmaron tres importantes acuerdos entre las princi-pales potencias europeas y sus respectivos aliados. Se buscaba con los mencio-nados acuerdos terminar la denominada Guerra de los Treinta Años, conflictoque había devastado la Europa Central. El primer acuerdo de paz, firmado en laciudad de Münster, en enero, fue alcanzado entre España y Holanda. Por mediode ese instrumento, Madrid reconocía oficialmente la independencia y la auto-determinación del pueblo holandés –entonces territorio administrado por laCorona española–. El segundo acuerdo también fue firmado en la ciudad deMünster, en el mes de octubre, por los representantes de Francia y del entoncesdenominado Sacro Imperio Romano-Germánico. Ese instrumento confirmó lainviolabilidad de las fronteras, la no intervención en los asuntos internos deotros estados, el respeto por las minorías, y convalidó definitivamente la inde-pendencia de Suiza. Simultáneamente, en la vecina ciudad de Osnabrück, tam-bién en octubre, se firmaba un acuerdo semejante entre Suecia y el mencionadoSacro Imperio. Vale agregar que las ciudades de Münster y Osnabrück se locali-zan en la región de Westfalia –territorio situado en el noroeste de Alemania–.”(Guedes de Oliverira y Domínguez Avila, 2013: 16)


nacional de un “ordenamiento anárquico”. Se desarrollaránestos elementos y se irán contraponiendo con su reproduc-ción en la teoría realista internacional.

Tal como lo ha planteado Maquiavelo, el realismo enRR. II. entiende que la política tiene su medio específico ysus fines propios, que el Estado ocupa la posición centraly que, por ello, es su preservación y fortalecimiento lo quedebe primar en cualquier consideración de política tantointerna como externa.

Para esto, las apreciaciones políticas deben despo-jarse de toda connotación moral o religiosa en términosindividuales y focalizarse en una ética propia de la política,sopesando costos y beneficios de la acción, tal como loexplica Maquiavelo en El Príncipe (1996). Y en relación auna ética específica para la actividad política, afirma quelo central es la prudencia, la capacidad de sopesar los cos-tos y consecuencias de las acciones para el mantenimientodel poder.

En cuanto a las Relaciones Internacionales en par-ticular, retomando a Morgenthau (1990: 54), uno de losteóricos realistas más importantes, se interpreta a partirde las leyes que enuncia para la política internacional laexistencia de una tensión inevitable entre el imperativomoral y una adecuada acción política; por eso mismo “losprincipios morales universales no pueden ser aplicados alas acciones de los Estados en su formulación abstractauniversal”, es imperioso tener en cuenta las circunstanciasconcretas en cada caso particular para decidir el curso deacción.

Esta es una consideración fundamental para el análi-sis de la visión de seguridad desde América del Sur, todavez que aquí se comprende el conocimiento y las interpre-taciones del mundo como situadas y los intereses o nece-sidades diversos según el espacio desde el que se analicen.


Afirmar una universalidad abstracta no necesariamente hatraído consigo mayor seguridad internacional o relacionesinternacionales pacíficas, como se irá examinando en estelibro. De todos modos, el realismo también ha plantea-do un tipo de racionalidad estatal que pretende objetiva yuniversal que no es pertinente, en muchos casos, para larealidad de la periferia.

Reformulando a Maquiavelo, Morgenthau (1990: 54)afirma: “No puede existir moralidad política sin prudencia;esto es, sin la consideración de las consecuencias políticasde una acción aparentemente moral. Así el realismo piensaque la prudencia –sopesar las consecuencias de accionespolíticas alternativas– es la suprema virtud política”. Porqueel principio moral más importante es, en términos polí-ticos, la supervivencia del Estado tanto en su integridadterritorial como institucional.

Esto permite introducir otro concepto central del rea-lismo que es la razón de estado. Esta implica que el Estadotiene su propia racionalidad y que esta existe por y para él:su preservación, su crecimiento, su integridad. Este Estadoes soberano y, por tanto, es el poder supremo dentro de eseterritorio que le es propio.

En el plano internacional, para el realismo, el Estadoes concebido como unitario, como un actor racional uni-ficado, es decir, recibe los atributos de soberanía sobre símismo como si fuera efectivamente una persona. En estesentido, todos los Estados contarán con una racionalidadpropia, siempre idéntica a sí misma, que los guiará en susrelaciones con otros pares; una vez conocida esa racio-nalidad será posible explicar y comprender la acción decualquier Estado en sus relaciones externas, dado que esalógica que le es propia está revestida de una condición deuniversalidad.


Como claramente lo expresa Morgenthau (1990: 51),“La idea de interés es de hecho la esencia de la políticay no se ve afectada por las circunstancias de tiempo ylugar”. Pero además agrega: “La política, como la socie-dad en general, está gobernada por leyes objetivas queencuentran sus raíces en la naturaleza humana”, y defineuna distinción entre verdad y opinión, “entre lo que es ver-dad objetiva y racionalmente, y lo que es tan solo juiciosubjetivo, apartado de los hechos tal como son” (Morgent-hau, 1990: 44).

Aquí es preciso situarnos en el segundo punto men-cionado como fundamental para el realismo: ¿bajo quéconsideraciones se entiende la naturaleza humana, cuálesson esas raíces donde se inscriben leyes objetivas? Básica-mente, se está refiriendo al individuo egoísta, ambicioso yávido de poder del estado de naturaleza hobbesiano.

Para Hobbes (2004), la ausencia de un poder comúnque atemorice y castigue coloca a los hombres en un esta-do de naturaleza donde la igualdad de condiciones esta-blece también la competencia y lucha permanente.

Hay una consecuencia central para esto. Dirá el autorque mientras no haya poder común, no hay posibilidad dedefinir lo justo o injusto, lo propio y lo ajeno: “Donde nohay poder común, la ley no existe: donde no hay ley, no hayjusticia” (Hobbes, 2004: 90).

Por su parte, el realismo supone que los Estados en elsistema internacional permanecen en ese estado de natu-raleza, precisamente, porque no hay poder común capazde castigar y establecer justicia. Al igual que para el indi-viduo en estado de naturaleza, el principal mandato de larazón es la supervivencia. El mismo Hobbes (2004) deja enclaro que este es el tipo de relación que tienen los Esta-dos entre sí.


Esto ha sido conceptualizado en RR. II. como anar-quía del sistema internacional. Justamente, se entiendeque las relaciones interestatales son anárquicas por nohaber un poder centralizado capaz de establecer mandatosobligatorios para todas las naciones. Al no haber autoridadcomún, no hay monopolio de la fuerza legítima, como síposee el Estado en el plano interno de la realidad políticay, por lo tanto, no hay fuerza capaz de castigar a quientransgreda los acuerdos y normas internacionales. No hayjusto o injusto, esto significa que el Estado está obligadoa recurrir a la fuerza o a su amenaza siempre que lo creanecesario para cumplir con su objetivo supremo: su con-tinuidad, su seguridad. La fuerza está descentralizada encada una de las unidades del sistema y, en principio, puedeser utilizada arbitrariamente de acuerdo con consideracio-nes de interés nacional y defensa.

El realismo entiende que la categoría clave de la políti-ca internacional “es el concepto de interés definido en tér-minos de poder”. Este proporciona el vínculo entre la razóny los hechos y “sitúa la política como esfera independientede acción y comprensión al margen de otras esferas” (Mor-genthau, 1990: 45). El poder en este sentido es definido porel autor realista como dominio y control del otro.

Con respecto a la anarquía y al poder, es necesariohacer hincapié en que esta definición del sistema inter-nacional no implica que no haya ningún tipo de orden.Este existe, pero está definido principalmente por los máspoderosos Estados, aquellos que están en posición deimponer determinadas reglas de juego. Son las potencias, através de un juego mecánico de fuerzas, las que establecenlos parámetros de orden y paz precaria que pueden existiren ese sistema anárquico. Tal como aclara Morghentau:


El realismo no cree que las condiciones en las que opera actual-mente la política exterior, caracterizadas por la extrema inesta-bilidad y una amenaza constante del uso de la fuerza, puedanvariar. El equilibrio de poder, por ejemplo, es de hecho un ele-mento constante. (1990: 52)

De esta manera, los realistas sostenían que existenuna serie de leyes universales que gobiernan las relacionesinterestatales y que permiten entender el mundo, predecirla acción que tomarán los Estados frente a determinadasproblemáticas y, por lo tanto, planificar en base al interésnacional individual. Porque las relaciones interestatalesestán basadas en el interés particular de cada Estado foca-lizado en el poder (acrecentarlo, demostrarlo, consolidar-lo) y son precisamente esas condiciones, siempre idénticasa sí mismas e invariables en el tiempo, las que permitenpredecir la acción de los Estados.

Este orden moderno westfaliano implicó que las RR.II. estuvieran signadas por el rol del estado-nación comoactor único en el plano internacional, bajo los principiosde soberanía territorial e igualdad jurídica entre los Esta-dos. Este orden originalmente europeo se extenderá másadelante al resto del mundo.

En términos de defensa, aseguraba a cada Estadoindependencia en su accionar: en el plano interno, en ple-na soberanía sobre su territorio como el poder supremoy exclusivo; en el plano externo de la realidad política,tajantemente separado del interno, cada Estado tendrá lafacultad de autodefensa y de utilizar los medios que creanecesarios para proteger sus intereses nacionales (habili-tación arbitraria del uso de la fuerza). Primaba un ordeninternacional sustentado en el balance de poder evitandoasí que un solo Estado pudiera ser más poderoso que elresto y soslayara con ello la soberanía estatal.


Otro principio esencial del modelo westfaliano es lano intervención en los asuntos internos del Estado. Este con-junto de principios se sustenta en la soberanía como eje yfuncionó como limitante de los niveles de violencia, de lasposibilidades de conflicto toleradas.

La noción clásica de seguridad: “a) vincula seguridadcon amenaza externa a los estados, b) atiende casi conexclusividad las cuestiones militares asociadas con aque-llas y c) tiende a articular autosuficiencia defensiva condisuasión y balance de poder” (López, 2003: 58).

Esa noción establecía, entonces, medios específicospara proteger al Estado de amenazas externas, cuyo sus-tento era militar a la par de una fuerte diferencia con laseguridad pública o interna, con sustento policial; estaúltima característica se enlaza al concepto iusnaturalistadel contrato social, cuyo objetivo primordial es garantizarseguridad para los ciudadanos de un Estado en su vida yposesiones. Superado el estado de naturaleza, con la crea-ción del Estado, este puede crear mecanismos para defen-der a cada individuo y mantener el orden entre ellos; per-maneciendo en estado de naturaleza frente a otros Estadossolo puede acumular poder (principalmente militar) paragarantizar su supervivencia.

El recurso al uso de la fuerza, la habilitación parair a la guerra era un instrumento clave, entre otros, conque contaba cada Estado para sus relaciones externas. Talcomo lo definió Clausewitz, “la guerra no es solo un actopolítico, sino un instrumento político real, una extensiónde la actividad política, una perpetuación de la misma porotros medios”. Lo particular de la guerra refiere “al carác-ter especial de los medios que utiliza” (Clausewitz, 1997:31). Un dispositivo más dentro de sus opciones de políticaexterior, tan legítimo como cualquier otro, llámese nego-ciación, acuerdos diplomáticos o comercio.


Durante la etapa clásica del orden westfaliano, laspotencias centrales sostenedoras del equilibrio de podery del statu quo oscilaban en cuatro o cinco, es decir,había multipolaridad. Las relaciones mutuas eran, en pala-bras de Dallanegra (1999), de amigo-adversario; las alian-zas eran circunstanciales de acuerdo con la necesidad yhasta tanto lograran limitar las acciones de aquel Estadoque deseaba quebrantar el equilibrio. La seguridad depen-día exclusivamente de cada Estado, de su autosuficienciadefensiva, pero en algunos casos recurrían a este tipo deacuerdos temporales.

Con el resto del mundo, ese orden europeo suponíaacciones expansionistas, y el avance de las potencias sobrela conquista de territorios, control de mercados, rutasmarítimas o zonas de influencia. Hacia el resto de los con-tinentes y hacia los márgenes de Europa, como en losBalcanes, la política internacional estará signada por lacompetencia entre los polos de poder del sistema para laampliación permanente de control directo o indirecto (VerSaid, 1996; Renouvin, 1969). De allí que la teoría realis-ta no constituya una fuente de interpretación válida paralas relaciones internacionales de la Periferia, precisamenteporque ahí los principios westfalianos no eran respetados,las potencias se reservaban un margen amplio de permisi-bilidad sobre territorios no centrales que operaban comoescenario de su competencia. Por eso, consideramos quees preciso analizar la seguridad internacional en plural ydividirla en dos pilares, incorporando otras características.

El equilibrio de fuerzas, con origen en la Europamoderna, se romperá luego de la Segunda Guerra Mundial.En primer lugar, el centro del poder mundial se desplazaráde Europa hacia sus márgenes con la consolidación de dossuperpotencias: EE. UU. y la URSS. En segundo lugar, lacapacidad de destrucción masiva generada por el arsenal


nuclear dotará de nuevos instrumentos a las potencias delsistema para ponerlo en riesgo y, por lo tanto, comenzarána primar dentro de los estudios de seguridad cuestionesestratégico-disuasivas. Tercero, ya había tenido lugar, en elperíodo entreguerras y luego con la creación de NacionesUnidas en 1945, la aparición de la categoría de seguridadcolectiva, es decir, los intentos por limitar la habilitaciónarbitraria de los Estados para ir a la guerra o amenazar conel uso de la fuerza (este tercer punto se desarrollará en elpróximo apartado).

El mundo de posguerra estaba caracterizado porel enfrentamiento y puja entre dos modelos político-ideológicos, sociales y económicos liderados cada uno poruna de las superpotencias. La clave en términos de segu-ridad internacional pasaba por la capacidad nuclear conque contaban ambos contendientes. Dentro de la lógicaMAD (por sus siglas en inglés, Destrucción Mutua Asegu-rada) EE. UU. y la URSS competían vertiginosamente porla posesión, en aumento, de este tipo de armamentos y porlas tecnologías necesarias para hacerlos más eficientes ycon mayor capacidad de destrucción, porque esto permitíala disuasión de un ataque del adversario dada la imposi-bilidad de una victoria.

Primarán, de acuerdo con Buzan y Hansen (2009),los estudios estratégicos focalizados en la disuasión y lastecnologías aplicadas a lo militar/nuclear. Se debe agre-gar que, a diferencia del equilibrio de poder tradicional ydel modelo westfaliano del siglo XIX, la competencia entresuperpotencias implicaba cuestiones ideológicas, visionesdel mundo enfrentadas que pretendían predominar glo-balmente. Por tanto, si bien los instrumentos esencia-les de la competencia serán los armamentos nucleares,


las cuestiones propagandísticas, psicológicas y políticas(como alianzas, mantenimiento de zonas de influencia,contención) serán cruciales en la disputa de poder.

En ese escenario, la diferencia entre ambas superpo-tencias se define por la categoría de enemigo; la sola exis-tencia de ese otro modelo era un peligro para la propiasupervivencia. La amenaza, entonces, era de carácter per-manente (Barbé, 2003) y las alianzas eran fijas, cada super-potencia era cabeza de un bloque (capitalista y comunista)con sus propias reglas, tratados y organizaciones; ampliarzonas de influencia y cambiar la pertenencia de determi-nados países al otro bloque fue un mecanismo utilizadopor la URSS y EE. UU., que muchas veces los involucró enconflictos nacionales o regionales.

Europa será un escenario primordial de la disputa,siendo dividida por una “cortina de hierro” entre zonascapitalistas y comunistas, entre Este y Oeste. Y si bien lassuperpotencias nunca se enfrentaron directamente entresí, trasladarán el conflicto hacia la Periferia (Barbé, 2003).Ambas se verán involucradas en una serie de contiendasen Asia, África o América Latina; su accionar incluía apoyofinanciero o dotación de armamentos hasta el extremo deun involucramiento directo con tropas propias, como EE.UU. en Vietnam o la URSS en Afganistán.

Durante la Guerra Fría, y en el marco de un mundosubsumido bajo la constante amenaza nuclear, los estudiostradicionales o estratégicos mantuvieron como temas cen-trales de su agenda de investigación los vínculos existen-tes entre la cultura nacional y el uso/control de la fuerza,la efectividad de las sanciones económicas, la naturale-za de la innovación militar, el balance entre opciones deseguridad defensivas-ofensivas y la proliferación de armas


(específicamente la proliferación de armas nucleares másallá de la habilitación a ello que tenían las superpotencias,entre otros actores del sistema) (Finel, 1999).

En el marco de esos supuestos centrales del realismo,y dados los debates por el origen del neorrealismo16 en ladécada de 1980, progresivamente se producirá una separa-ción en el espacio de los Estudios Estratégicos, profundiza-da por fuera de ellos durante la Posguerra Fría.

La división central se dará entre realistas defensivos(Waltz, Walt) y ofensivos (Kissinger, Mearsheimer, Gilpin),donde un sustento fundamental será el denominado dile-ma de seguridad, concepto acuñado por Herz. Tal como loplanteó originalmente el autor, la búsqueda individual deseguridad por parte de un Estado, a través de la acumula-ción de recursos materiales (militares) para ello, causa enlos otros actores del sistema sospechas y miedos, carreraarmamentista y, en última instancia, puede conducir a laguerra (Herz, 2003: 412).

Entendiendo entonces los peligros de una acumula-ción de fuerzas excesivas, los realistas defensivos (Miller,2010; Buzan & Hansen, 2009) propondrán una autolimita-ción a la cantidad de armamentos y capacidad destructi-va por cada Estado. La mejor opción para que un Estadomaximice su seguridad y mantenga su posición en el sis-tema es el balance de capacidades con sus rivales o bienla disuasión. Ahora bien, ese balance debe ser no amena-zante, solo para capacidades defensivas y, de esta mane-ra, contribuye tanto a su seguridad nacional como a lapaz o estabilidad internacional. Como rechazan la inter-vención por razones humanitarias, estos autores dirán que

16 Ver el desarrollo de sus posturas en el apartado I.1.3, donde se expone el deno-minado Tercer debate y sus diferencias y convergencias con el neoliberalismo.


ese mecanismo defensivo permite a los Estados peque-ños mantener su propia seguridad y su autonomía (Miller,2010).

Waltz, en ese sentido, afirma que siempre la tendenciadel sistema es hacia el balance o equilibrio, donde gene-ralmente los más débiles elegirán dos opciones de supervi-vencia en un medio anárquico: bandwagoning –ir con, ple-garse a la potencia hegemónica– o bien la alianza con otrosEstados secundarios para acumular poder y presentar unbalance contra el actor más poderoso: “because balancing,not bandwagoning, is the behavior induced by the system.The first concern of states is not to maximize power but tomaintain their positions in the system” (Waltz, 1979: 126).

Por su parte, los realistas ofensivos suponen que lamejor forma de garantizar la seguridad del Estado es conla maximización absoluta de su poder, hasta que logreconvertirse en el hegemón o en el actor con primacía. Enese escenario, es la unipolaridad o un sistema internacio-nal hegemónico el mecanismo más proclive para lograrla seguridad nacional y la paz mundial, porque esta es laúnica condición que permite alcanzar la estabilidad glo-bal (Miller, 2010).

Más allá de las diferencias entre posturas defensivasu ofensivas, el neorrealismo afirmaba aún en la PosguerraFría sus principios tradicionales, según Walt:

Accordingly, security studies may be defined as “the study ofthe threat, use, and control of military force” (Nye & Lynn-Jones,1988). It explores the conditions that make the use of force morelikely, the ways that the use of force affects individuals, states,and societies, and the specific policies that states adopt in orderto prepare for, prevent, or engage in war. (Walt, 1991: 212)

Serán fundamentales, post 11 de septiembre, las dife-rencias de abordaje entre opciones realistas ofensivas ydefensivas. El grupo de realistas defensivos y neorrealistas


se opuso a la intervención en Irak y la acción unilateralestadounidense; algunos realistas ofensivos estuvieron deacuerdo con ella y apoyaron la administración Bush (verKissinger, 2004).

1. 1.2. Seguridad colectiva: el idealismo en relaciones internacionales

El realismo en la teoría de las Relaciones Internacionalesse consolida luego del idealismo y como crítica a este enel período de entreguerras. No sucede lo mismo en cuantoa la preponderancia de la política exterior de los Estadosmodernos, dado que el realismo ha predominado hasta laPrimera Guerra Mundial. Aun cuando ambas teorías cons-tituyeron el denominado Primer Debate en la disciplina,pertenecen al mismo paradigma tradicional de las RR. II.

El idealismo o los “utópicos”, en RR. II., son herederosdel pensamiento liberal clásico, especialmente de Locke yKant, tal como se describe habitualmente en la bibliogra-fía. Estos internacionalistas no niegan la anarquía del sis-tema internacional, pero pensarán en un estado de natu-raleza más cercano al de Locke que al de Hobbes. Estoes, consideran que es posible que existan normas y acuer-dos aún sin un poder común y, con ello, que pueda exis-tir un orden relativamente pacífico entre las unidades quecomponen ese estado de naturaleza, que en las relacionesinternacionales son los Estados.

Es posible pensar que existen mecanismos de convi-vencia entre las personas no necesariamente sustentadasen la fuerza o el dominio: “y así [lo entenderá] quien nose proponga dar justa ocasión a que se piense que todogobierno en el mundo es producto exclusivo de la fuer-za y violencia, y que los hombres no viven juntos segúnmás norma que las de los brutos”, dado que la implicancia


de ese pensamiento es que “el más poderoso arrebata eldominio, sentando así la base de perpetuo desorden yagravio, tumulto, sedición y revuelta” (Locke, 1963: 3).

El estado de naturaleza en Locke es tal que las leyesde naturaleza, inscriptas en la razón, ordenan la vida encomún, donde los individuos las respetan y conviven. Almenos durante un cierto tiempo. Es un estado de com-pleta libertad e igualdad, como en Hobbes, pero desde lamirada del autor bajo análisis “tiene el estado de natura-leza ley natural que lo gobierne y a cada cual obligue; y larazón, que es dicha ley, enseña a toda la humanidad […]que siendo todos iguales e independientes, nadie debe-rá dañar a otro en su vida, salud, libertad o posesiones”(Locke, 1963: 5).

Se desprenden de allí dos consideraciones importan-tes: en primer lugar, existen posesiones, es decir, hay pro-piedad privada17 en el estado de naturaleza. Propio delpensamiento liberal, se le está dando preeminencia porsobre la comunidad política o el Estado. Por otra parte, laconcepción de la naturaleza del hombre no es negativa, losseres humanos no son malos y ávidos de poder como en elrealismo clásico, sino que se considera que cumplen conlas prerrogativas naturales inscriptas en cada uno median-te razón. A quien no lo haga, cualquier hombre tiene dere-cho a castigarlo por su transgresión de las leyes que rigenel bien de toda la humanidad.

17 La propiedad se justifica como natural a partir del propio cuerpo, que pertenecea cada uno sin discusión. En ese marco, todo trabajo realizado por el hombre, alser una extensión de su cuerpo, de sus manos que producen, se convierte enpropiedad de quien lo realizó. “Aunque la tierra y todas las criaturas inferioressean a todos los hombres comunes, cada hombre, empero, tiene una ‘propie-dad’ en su misma ‘persona’. A ella nadie tiene derecho alguno, salvo él mismo. El‘trabajo’ de su cuerpo y la ‘obra’ de sus manos podemos decir que son propia-mente suyos. Cualquier cosa, pues, que él remueva del estado en que la natura-leza le pusiera y dejara, con su trabajo se combina y, por tanto, queda unida aalgo que de él es, y así se constituye en su propiedad”. (Locke, 1963: 15)


Por un lado, los idealistas apelarán a esta mirada delestado de naturaleza en las relaciones internacionales, quepermite una cierta convivencia y cooperación, aun cuandoel peligro de guerra esté presente porque algunos de losmiembros violen las normas internacionales y no existaautoridad capaz de arbitrar y castigar. La fuerza de cadaEstado existe y está disponible para ser usada, pero esposible aspirar a la paz. Y aquí tendrá Kant una influenciacentral con su propuesta de paz perpetua a través de unafederación de Estados.

Según los artículos propuestos por Kant (1998: 14), lapaz perpetua es posible solo entre repúblicas; esta es la pre-condición para la existencia de acuerdos entre los pueblos.La paz no viene dada, porque en el estado de naturaleza laamenaza de la guerra es permanente, entonces así comoel contrato social de todos los individuos con cada uno esnecesario para salir del estado de naturaleza y acordar lacreación del Estado (de una autoridad común que tenga elmonopolio de la fuerza legítima y con ello la capacidad decastigar), la paz necesita, también, ser instaurada.

Pero solo los Estados republicanos tienen las precon-diciones para respetar a los otros pueblos, porque

La constitución republicana es aquella establecida de conformi-dad con los principios, 1.° de la libertad de los miembros de unasociedad (en cuanto hombres), 2.° de la dependencia de todosrespecto a una única legislación común (en cuanto súbditos) y3.° de conformidad con la ley de la igualdad de todos los súbditos(en cuanto ciudadanos): es la única que deriva de la idea del con-trato originario y sobre la que deben fundarse todas las normasjurídicas de un pueblo. (Kant, 1998: 15)

Y en ese marco es la única que incorpora y sostieneestos principios de igualdad legal, libertad y apego a laconstitución y las leyes; por lo que solo este tipo de Esta-do puede hacer extensivo el respeto por esos principios a


otros pueblos iguales. Esta será la base para muchas de laspropuestas liberales contemporáneas de las RR. II., comola tesis de la paz democrática o la intervención humani-taria, ya que se supone que estos principios liberales yrepublicanos constituyen valores universales a partir de loscuales es posible una “vida buena”.

Ahora bien, para no permanecer en estado de natura-leza entre los Estados es necesario crear, mediante acuerdomutuo, un derecho de gentes. Este derecho internacionalregula las relaciones entre los pueblos y respeta una seriede principios morales. El paso más avanzado sería el dere-cho cosmopolita, la creación de un Estado universal, queKant desestima para el mundo contemporáneo a su aná-lisis. Estos tres tipos de derechos: el político, que fundael Estado mediante contrato; el de gentes; y el cosmopo-lita son tres formas concéntricas de la constitución civil(Kant, 1998: 15).

Kant incorpora al análisis internacional la moral,imperativos morales comunes a los pueblos “civilizados” yque fundamentan la paz:

Y, no obstante, la razón, desde el trono del máximo poder legisla-tivo moral, condena la guerra como una vía jurídica y convierte,en cambio, en un deber inmediato el estado de paz, que no pue-de establecerse o garantizarse, ciertamente, sin un pacto entrelos pueblos: tiene que existir, por tanto, una federación de tipoespecial a la que se puede llamar la federación de la paz (foeduspacificum). (Kant, 1998: 24)

La paz es un deber, de acuerdo con Kant (1998), un finmoral al que la razón nos insta. No se les pide a los Estadosque renuncien a su autonomía bajo un poder común, sinoque acuerden principios de convivencia. Guiados por lamoral, que es inmanente al hombre a través de la razón,y apoyados por la naturaleza, pueden los pueblos librescrear y sostener la paz. Un elemento central para esto es


el comercio, es decir, la interdependencia creada entre lospueblos por los intercambios económicos y la necesidadde adquirir y producir bienes, que Kant entiende que esuna necesidad dada por naturaleza: “Se trata del espíri-tu comercial que no puede coexistir con la guerra y que,antes o después, se apodera de todos los pueblos” (Kant,1998: 41).

Es importante el rol que ocupa lo económico-comercial en relación a lo político y, como veremos, estoserá una base esencial del pensamiento liberal actual endefensa de la globalización neoliberal. Mientras el realis-mo trata de centrar el entendimiento de lo internacionaldesde la política, exclusivamente, sin otras consideracio-nes, el liberalismo hace retroceder al Estado y la política(como fuente inevitable de la amenaza de guerra constan-te) y en su lugar aparecen la moral y la economía como ejesde articulación interestatal.

Ambas perspectivas resultan restrictivas y limitadaspara analizar la realidad internacional y la seguridad, espe-cialmente porque considerar las estructuras económicassin la decisión obligatoria, que solo puede ser política, esuna limitante a las capacidades colectivas de construccióncomún y del respeto de visiones divergentes en ese proce-so; de igual modo, centrar el análisis internacional exclu-sivamente como campo de la praxis estatal niega el papelfundamental que ha jugado para las relaciones mundialesel crecimiento incesante del modelo de producción capita-lista, del mercado y las funciones desiguales asignadas enél como fuente de poder internacional.

Si bien las concepciones idealistas se hicieron fuertesa partir del período entreguerras y dieron origen a la disci-plina de las RR. II., antecedentes importantes del enfoquese asocian fuertemente a los movimientos pacifistas. Lasprimeras regulaciones, acordadas entre potencias, para la


guerra data de mediados del siglo XIX; en ese momen-to aumentarán las presiones de los pacifistas y surgiráuna serie de acuerdos y reglamentaciones a ser aplicadosdurante la guerra (Ius in bello). La primera Conferenciade Paz se celebra en La Haya en 1899 y la segunda enimportancia en 1907. Ambas buscaron codificar el Dere-cho de la Guerra clásico. En la Conferencia de 1907, serevisó y amplió lo establecido en la primera: “aprobó cator-ce convenios entre los que destaca el IV Convenio sobrelas leyes y costumbres de la guerra terrestres y su Regla-mento”. En 1906 se produjo el Convenio de Ginebra “paraaliviar la suerte corrida por los heridos y los enfermos delas fuerzas armadas en campaña” (ver sitio oficial de laCruz Roja España).

Sin embargo, el auge de estas concepciones se da aprincipios del siglo XX y, más marcadamente, luego de laGran Guerra. Las consecuencias terribles del uso de deter-minadas armas químicas, la condición a la que sometierona las poblaciones civiles y el nivel de destrucción alcanza-do dieron lugar a la concreción del Derecho InternacionalHumanitario. Se aprueban los convenios de Ginebra en1929 “para aliviar la suerte de los heridos y enfermos de losejércitos en campaña y el relativo al trato de los prisionerosde guerra” (Cruz Roja España). Todos estos acuerdos pre-vios serán codificados en 1946 como derecho humanitario,el cual rige hasta la actualidad.

Las consecuencias de la Primera Guerra permitierontambién el surgimiento de acuerdos para renunciar al usode la fuerza en las RR. II. o bien para regular su posibilidadbajo el principio de seguridad colectiva.

En los 14 puntos del presidente de EE. UU., Wilson,para la creación de una Sociedad de Naciones post PrimeraGuerra, vemos el pensamiento liberal moderno plasmadoen propuestas concretas en el siglo XX.


Estos puntos expresaban una serie de principiospara las relaciones internacionales: la transparencia en losasuntos de gobierno aún para las relaciones exteriores; elajuste de la situación colonial conllevaba el derecho a lalibre determinación de los pueblos, que se planteó en con-creto para algunos Estados europeos (fin de los imperioscomo Austria-Hungría e Imperio Otomano) y tutela de lacomunidad internacional sobre los mandatos colonialeshasta tanto esos pueblos “estuvieran en condiciones deautogobernarse”; desarme limitado; libre comercio; acuer-do internacional para la seguridad y sus respectivas garan-tías recíprocas. La creación de una organización interna-cional multilateral para ello se plasma en el punto número14: “Deberá crearse una Sociedad general de las Nacionesen virtud de acuerdos formales, que tenga por objeto ofre-cer garantías recíprocas de independencia política y terri-torial tanto a los pequeños como a los grandes estados”(ver sitio web Historia del Siglo XX).

La creación de una Sociedad de Naciones buscabala cooperación y el entendimiento entre Estados, con lamisión principal de preservar la paz y la seguridad. Si bienno se renunciaba al derecho de cada Estado a realizar laguerra, se consideraban determinados requisitos previos,como el intento de arbitraje o sometimiento al Consejo dela Sociedad. La guerra ya no era asunto exclusivo de losbeligerantes sino de la Sociedad de Naciones toda (Mon-cayo, Vinuesa y Gutiérrez, 1981: 38).

Más allá del fracaso de la Sociedad, que no pudo evitarel estallido de la Segunda Guerra Mundial, sí prevalecerá elprincipio de seguridad colectiva para las relaciones inter-nacionales; hasta hoy este es uno de los más importantesen Naciones Unidas y uno de los objetivos esenciales de su


existencia. La ONU, surgida de las cenizas del conflicto en1945, intentará consolidar la seguridad colectiva. En gene-ral, puede entendérsela como aquella que

[…] incluye valores comunes, semejanzas de expectativas en losintereses y promoción de instituciones internacionales. La segu-ridad colectiva está planteada con el fin de facilitar y promoverla cooperación entre los estados para hacer frente a la situaciónde anarquía internacional y superar la carencia de una autoridadcentral supranacional. (Orozco, 2006: 172)

Entre los objetivos principales de la organización, seencuentran la preservación de la paz y la seguridad inter-nacionales. Esta vez sí se prohibía el uso de la fuerza arbi-trariamente e individualmente por un Estado y, asimismo,la amenaza de su uso, salvo por legítima defensa y hastatanto Naciones Unidas tomara parte en el conflicto. Es elConsejo de Seguridad quien decide si hay una amenaza ala paz, quebrantamiento o acto de agresión y es quien tomalas medidas en nombre de la comunidad internacional.18

Lo cierto es que el Consejo de Seguridad otorga unpoder diferencial a las potencias vencedoras de la SegundaGuerra, siendo sus miembros permanentes y contando conun derecho a veto que implica anular cualquier decisiónsi uno de ellos se opone a una disposición de fondo, yaque requiere la aprobación unánime de los cinco miem-bros permanentes (EE. UU.; Gran Bretaña; Francia; Rusia(antes URSS); China).

Es importante señalar, entonces, que este enfoqueno niega la anarquía internacional ni quita centralidad alEstado en las definiciones de la seguridad, pero busca ele-mentos que puedan minimizar el conflicto, potenciar la

18 Para un análisis detallado ver Carta de las Naciones Unidas. Disponible enhttps://goo.gl/Sh13pT.


paz y el entendimiento mutuo entre países. Para ello escentral la voluntad de los Estados para acordar esos meca-nismos.

Durante la Guerra Fría, dada la paralización del fun-cionamiento del Consejo de Seguridad, los principios idea-listas fueron retomados por los Estudios para la Paz, prin-cipalmente desde Europa: control y limitación de arma-mentos, negociaciones, acuerdos entre las superpotenciaso desarme serían algunas de sus propuestas. En estosprevalecerá una mirada sobre el sistema internacional ensu conjunto, más allá de los intereses individuales decada Estado, contemplando las preocupaciones de toda lahumanidad, especialmente frente a la posibilidad de unacatástrofe nuclear y la peligrosidad de la carrera arma-mentista.

En general, se puede afirmar que el idealismo/libera-lismo en RR. II. defiende el progreso indefinido, que inclu-ye el comercio libre entre los pueblos, una moralidad uni-versal de todos los seres humanos inscriptos en la razón,y principios político-jurídicos de validez universal (liber-tades civiles y políticas), y que este conjunto de principiosy necesidades mutuas lleva a la cooperación y la paz. Sedeben establecer las condiciones para instaurar la paz, talcomo proponía Kant.

En ese marco, la seguridad colectiva es un compromi-so multilateral defensivo entre Estados para enfrentar cual-quier agresión o quebrantamiento de la paz, y está dirigidahacia cualquier ataque que se produzca dentro de la comu-nidad. La actuación prevista es ex post; una vez producidala agresión o amenaza, se buscará neutralizarla mediantela acción común (Barrios, 2009: 329).

En la bibliografía específica se realiza una distinciónentre seguridad colectiva y defensa colectiva. Mientras quela primera supone un acuerdo político y legal que obliga a


los Estados miembros a defender la integridad individualde cada uno de ellos, al interior del grupo de Estados signa-tarios, la defensa colectiva significa acción común frente auna agresión externa al grupo de miembros que realizaronel acuerdo; el ataque debe provenir del exterior al conjuntosignatario (Ver Cohen, 2001; Hardy, 2003).

La aparición de tratados tendientes a la seguridadcolectiva es un primer resquebrajamiento al sistema west-faliano, toda vez que en este, desde sus orígenes, se con-templaba la guerra como un instrumento legítimo de losEstados cuya decisión era de carácter individual.

El liberalismo internacionalista sufrirá reacomodos yse bifurcará. Esas modificaciones se irán analizando a tra-vés de las diferentes vertientes de la seguridad. Permane-cerá, de todos modos, una base común de pensamientoque Burchill et al. (2005: 55) entienden como continuidadde los principios de la Ilustración. Los pilares del libera-lismo serían, de acuerdo con esos autores, gobierno limi-tado y racionalidad científica, con la creencia en la liber-tad del individuo frente a la arbitrariedad del poder, lapersecución y la superstición. Las orientaciones son haciala democracia y el constitucionalismo, la libertad polí-tica y las garantías o derechos individuales mediante laley, incluyendo la igualdad ante esta última. Esas liberta-des individuales contienen especialmente la competenciaindividual en la sociedad civil y la economía de mercadocomo la mejor forma para el logro del bienestar.

Planteado esto, es interesante volver al realismo paraver las críticas que realiza a este pensamiento “idealista”.De acuerdo con Morgenthau, para los liberales las rela-ciones entre naciones no son diferentes de las relacionesentre los individuos sino, tan solo, relaciones entre indi-viduos a gran escala. Esto tiene una significación especí-fica: el mismo orden interno que se logró a través de la


instauración de repúblicas y democracias, con base en elliberalismo, se considera la clave para pensar las relacio-nes entre Estados.

Existe, para el pensador realista, una negación de lapolítica por parte del liberalismo que ha asociado la políti-ca de poder con la aristocracia y el absolutismo. En ese sen-tido, los liberales igualarían la diferencia entre guerra y pazcon la distinción entre violencia autocrática y racionalidadliberal, respectivamente. Las repúblicas en el siglo XIX, lasdemocracias a partir del XX, no libran guerras entre sí por-que comparten principios comunes, una ética que respetala libertad y el desarrollo individual. La contradicción prin-cipal del enfoque liberal que se retoma aquí como válidapor su actualidad interpretativa es expresada por el autorrealista de la siguiente manera:

Así, se condenan necesariamente a las guerras aristocráticas ytotalitarias. Cuando, por otra parte, se propone el uso de lasarmas para llevar las bendiciones del liberalismo a pueblos quetodavía no lo disfrutan o para protegerlos de agresiones des-póticas, el fin justo sirve para justificar métodos, de otro modocondenados. (Morgenthau, 1990: 22)

Como iremos exponiendo a lo largo de este libro, estacreencia en “llevar las bendiciones del liberalismo” a otrospueblos, que no casualmente se ubican en la Periferia, esuna característica persistente en las políticas exteriores delas potencias occidentales y hoy puede identificarse comodispositivo fundamental de justificación para la aplicaciónde la visión hegemónica en seguridad internacional. A estodebe contraponerse otro principio, surgido a la par de laseguridad colectiva: el de autodeterminación de los pue-blos, que será un derecho largamente reclamado por laPeriferia y, para el objeto de estudio de este libro, un com-ponente de suma importancia para pensar la seguridaddesde y en Suramérica.


1. 1.3. Seguridad cooperativa: la propuesta neoliberal

Antes de iniciar un desarrollo de esta categoría, es nece-sario retrotraerse a los debates interdisciplinarios y a loscambios ocurridos a nivel internacional desde la década de1970. Si bien el mecanismo de la seguridad cooperativa seconsolida como posible en la década de 1990, es impres-cindible recorrer esos cambios y sus explicaciones teóricas,ya que serán las fuentes que harán posible su aparición.

A partir de la década de 1970, una serie de modifica-ciones en el modelo de desarrollo de los países centralesgenerará una trasnacionalización creciente de la econo-mía. Desde la denominada crisis del petróleo, comienza aextenderse la crisis del estado de bienestar (manifiesta des-de fines de la década anterior), que implicaba un rol activodel Estado en la regulación de los mercados nacionales.Expansión de empresas multinacionales, sistema financie-ro internacional con capacidad de acción global, crecienteimportancia del comercio mundial serán manifestacionesde este cambio, que tendrá como componente fuerte unsalto tecnológico en lo que refiere a las tecnologías de lainformación y la comunicación.

Según Hobsbawm (1994), la historia de los veinte añosque siguieron a la crisis de 1973 es la crisis de un mundoque perdió el rumbo y que se deslizó a la inestabilidad:“Las décadas de crisis fueron la época en la que el estadonacional perdió sus poderes económicos” (1994: 467).

Esto permite introducir las alteraciones generadas enlas RR. II. La década de 1970 estará marcada por la deno-minada détente en las vinculaciones entre las superpo-tencias. El fracaso y gran costo sociopolítico de la guerrade Vietnam, la crisis económica y la creciente competen-cia productivo-comercial con los aliados políticos comoAlemania y Japón, llevará a EE. UU. a un replanteo desu política exterior. La propuesta del Secretario de Estado


del gobierno de Nixon, Kissinger, será disminuir la carreraarmamentista y el antagonismo con la URSS en las cues-tiones estratégicas, involucrando mayor comercio y enten-dimiento como modo de lograr estabilidad en el sistemainternacional.

En términos teóricos, en las RR. II. en respuesta a estoscambios y también bajo la preocupación de una pérdida dehegemonía de EE. UU. en el mundo, surgirá el Tercer Deba-te. Contra el paradigma estadocéntrico o tradicional lide-rado por el realismo, aparece el paradigma trasnacionalistao de la interdependencia. Desde un enfoque neoliberal, lateoría de la interdependencia intentará dar cuenta de lasmodificaciones producidas en el mundo y el creciente rolde nuevos actores que introducen renovados temas a larealidad internacional.

Keohane y Nye alegarán que frente a determinadasproblemáticas trasnacionalizadas, de progresiva importan-cia, el Estado por sí solo no puede afectarlas; además, lamera acumulación material de fuerzas no es garantía depoder y capacidad en un mundo crecientemente interde-pendiente. Desde este punto de vista, las categorías clási-cas del realismo no sirven para explicar o guiar las políticasexteriores dadas las transformaciones producidas, ya queel Estado está siendo eclipsado por actores no territorialescomo las corporaciones multinacionales, las organizacio-nes internacionales y los movimientos sociales trasnacio-nales (Keohane & Nye, 1988: 15).

La interdependencia es dependencia mutua. Estosefectos también incluyen costos recíprocos, pero estos nose dan en condiciones de igualdad, sino de asimetría.

En ese marco, el poder militar no tiene nada queofrecer; para la teoría de la interdependencia, el poderse concibe en términos de control de los resultados. Hay


que tener en cuenta la influencia real del actor sobre lospatrones de resultados, su potencial para afectarlos (en elconjunto de flujos que vinculan las sociedades).

En este sentido, los autores reconocerán tres carac-terísticas centrales de la interdependencia compleja: 1)Canales múltiples: las sociedades están conectadas pornexos formales e informales entre agencias gubernamen-tales, elites y organizaciones trasnacionales (como bancoso empresas). Existen relaciones interestatales, transguber-namentales y trasnacionales. 2) La agenda de las relacio-nes internacionales está compuesta por múltiples temasque no tienen orden jerárquico; la seguridad militar nodomina la agenda. Eliminan la distinción entre High y Lowpolitics, afirman que se vuelve borrosa la línea divisoriaentre lo interno y lo internacional. 3) Cuando predomina lainterdependencia compleja la fuerza militar no es utilizadacontra otro Estado de la región. De allí la importancia delos procesos de integración y de los regímenes internacio-nales (Keohane & Nye, 1988: 41).

En ese mundo interdependiente, los regímenes inter-nacionales tienen un papel muy importante: “las relacio-nes de interdependencia a menudo ocurren dentro de –ypueden ser afectadas por– redes de reglas, normas y pro-cedimientos que regulan los comportamientos y controlansus efectos” (Keohane & Nye, 1988: 35).

Es por ello que cobra relevancia contar con instru-mentos de poder diferenciados, de acuerdo al área pro-blemática de que se trate, para conseguir manipular lainterdependencia. La categoría que se utilizará para enten-der estas otras herramientas se denomina “poder blan-do”, diferenciado del poder duro asociado estrictamentea lo militar y los recursos disponibles; para ello, toma en


consideración la cultura, el apoyo internacional a los pro-pios valores y la capacidad de negociación, es decir, unconjunto de recursos intangibles.

Para la década de 1980, este debate interparadigmá-tico se reconvertirá en el debate denominado “Neo-Neo”.El realismo va a responder a estos planteos y las modi-ficaciones en el sistema internacional reafirmando prin-cipios básicos, pero intentando adaptar la visión clásica,a través de propuestas cientificistas y de la revitalizaciónde la importancia de la estructura por sobre los agentes;pasará a ser conocido en la literatura especializada comoneorrealismo. Esta segunda parte del Tercer debate implicaque ya no será interparadigmático, porque los principalesexponentes de la teoría de la interdependencia (Keohane& Nye, 1988) renunciaron a la idea de presentar un para-digma alternativo y aceptaron la complementariedad deambas teorías.19

En 1979, Waltz publica Teoría de la Política Internacio-nal y con ello se inaugura un nuevo enfoque realista. Bási-camente, el autor buscará en primer lugar dotar de mayorcientificidad a la teoría borrando toda huella filosófica. Noes posible conocer la naturaleza humana pero sí es facti-ble establecer leyes que expliquen el funcionamiento delsistema internacional y las relaciones interestatales. Retie-ne del realismo clásico la caracterización de ese sistemacomo anárquico, sostiene al Estado como el actor principaly mantiene la concepción de este como unidad racional yautónoma que busca garantizar sus intereses nacionales.

19 Ver Salomón (2002). Allí la autora, como otros estudiosos de las RR. II., entende-rá que el debate Neoliberalismo-Neorrealismo da lugar al Cuarto Debate. Para lapresente obra, es la conclusión de ese Tercer debate y su síntesis en el mains-tream racionalista lo que dará lugar a un Cuarto a partir de posturas post-positivistas.


Esto es universal, esa es la forma en que los Estados hanactuado y actúan en sus relaciones mutuas. El poder segui-rá siendo una categoría analítica principal.

Ahora bien, el autor neorrealista correrá la explicaciónde la realidad internacional desde las unidades del sistemahacia un centramiento en la estructura anárquica que,Waltz (1979) entiende, condiciona y determina a las uni-dades. Lejos de la filosofía y la teoría política, será la teo-ría microeconómica la que sirva de sustento al neorrea-lismo. Así como el mercado condiciona las expectativasracionales del individuo económico (homo oeconomicus),la estructura anárquica internacional lo hará con los Esta-dos en tanto unidades racionales; aun cuando ambos (elmercado y la anarquía) existan a partir de la interacciónde los individuos (económicos en el mercado, políticos enel sistema internacional).20 Para ello, la teoría de la acciónracional será un modelo explicativo.21

Keohane (1982) propondrá, a partir de los planteosneorrealistas, una nueva perspectiva que puede ser enten-dida como complementaria y focalizada en las institucio-

20 Ver Salomón (2002), Kepa Sodupe (2003) y Burchill et. al. (2005).21 La Teoría de la acción racional proviene de la economía y será ampliamente

difundida en la Teoría Política y el Análisis de Políticas Públicas. Da cuenta deuna lógica específica de los actores en sus interacciones mutuas, es racional conarreglo a fines (Weber, 1983): está basada en un análisis individual y egoístacosto-beneficio centrado en aquello que el individuo definió como interés. Estosupone información absoluta sobre las condiciones y alternativas entre las quetiene que elegir el individuo cuyo cálculo de mayor beneficio a menor costo lepermite tomar la opción más eficiente. Se trata de cálculos estratégicos hechospor los agentes y supone individualismo metodológico y cálculos casi matemáti-cos (exactos) en las ciencias sociales. “El hecho es que la conducta racional(como acción instrumental maximizadora) parece predeterminada en nuestrosrasgos culturales de manera universal. La definición se reduce a dos condicio-nes. Conductas instrumentales en las cuales existe intransitividad entre las elec-ciones (que si preferimos a a b y b a c, entonces preferimos a a c y nunca, enton-ces, c a a), y estas cumplen con el requisito de completud (es decir, que lainformación sobre las alternativas está disponible al momento de las deci-siones)” (Vidal, 2008).


nes internacionales, que el autor denominó neoinstitucio-nalismo liberal. La teoría microeconómica y la teoría de losjuegos serán dos bases de sustento de su estudio; en esesentido, compartirá modelos con Waltz. La propuesta delneoliberalismo (como será más comúnmente conocida enla bibliografía) parte de aceptar las premisas básicas delneorrealismo, pero enfatizará otros aspectos no vinculadosa la confrontación sino a la cooperación.

Lo que interesa al neoliberalismo es cómo, aún encondiciones de anarquía, los actores pueden cooperar ycrear instituciones internacionales dentro de las cuales –ya través de su participación en ellas– esos actores, princi-palmente los Estados, pueden modificar sus expectativas eintereses (Salomón, 2002).

La propuesta de Keohane será unificar las teoríaso enfoques en un modelo de investigación que incluyaambos aspectos, la competencia y la cooperación, dentrode un mismo marco analítico (Ibíd.).

Un primer consenso entre ambas perspectivas loconstituirán los regímenes internacionales, la aceptaciónde su importancia y una definición común que será dadapor Krasner (1983): “Los regímenes internacionales sonprincipios, normas, reglas y procedimientos de toma dedecisiones en torno a los cuales las expectativas de losactores convergen en un área determinada de las relacio-nes internacionales”.

Para el neoliberalismo, estos regímenes mitigan laanarquía mientras que para el neorrealismo esta es inmu-table y un régimen es siempre precario. Waltz (1979: 126) lodefine de esta manera: “In anarchy, security is the highestend. Only if survival is assured can states safely seek suchother goals as tranquility, profit, and power”. Ni siquierael poder, como decían los realistas clásicos, constituye el


principal objetivo, sino su posición en el sistema, por esola estructura anárquica condiciona a los Estados a tendersiempre al balance de poder, al equilibrio.

En la década de 1990, la conjunción entre neorrea-lismo y neoliberalismo constituirá el mainstream raciona-lista de la disciplina. Esta corriente principal compartiráun programa de investigación, una misma concepción dela ciencia y el punto de partida desde la premisa de anar-quía del sistema, investigando dentro de ella la posibilidadde la cooperación y las instituciones (Sodupe Corcuera,2003: 57).

Se trata para los racionalistas de un enfoque teóricoque Cox (2014: 133) define como “problem-solving theory”y que toma el sistema internacional y las estructuras comodadas.

La fortaleza del enfoque de solución de problemas reside en suhabilidad para fijar límites o parámetros en un área del problemay en reducir su formulación a un número limitado de variablesque pueden ser objeto de un examen relativamente exhaustivoy preciso. La asunción de ceteris paribus, sobre la cual este tipode teorización está basada, hace posible llegar a la formulaciónde leyes o regulaciones que parecen tener validez general. (Cox,2014: 133)

Desde una visión crítica, esto será un punto funda-mental a cuestionar del mainstream racionalista dado queelimina toda posibilidad de cambio sustantivo en la estruc-tura del sistema, al suponerla inmutable y con las mismasreglas a través de la historia.

La Posguerra Fría dio lugar al reforzamiento de lastendencias de la trasnacionalización con la mundializa-ción o globalización de la economía, el fin del orden bipo-lar y de la primacía de lo estratégico-militar nuclear. Enese contexto, la seguridad empieza a ser definida con nue-vos parámetros.


Los antecedentes de la seguridad cooperativa estánsituados en Europa durante la distención, que libró de ten-siones y presiones a ese continente. Fue la CSCE (Confe-rence on Security and Co-Operation in Europe), instituidaen 1975, la que promovió acuerdos de seguridad entendi-dos como proceso de cooperación en un marco amplio deintegración (ver sitio oficial).

El segundo antecedente importante es el Informe dela Comisión Palme de Naciones Unidas de 1982. Allí apa-rece la noción de seguridad común para afirmar que, enun mundo de interdependencia creciente, ningún Esta-do unilateralmente está en condiciones de enfrentar losdiversos peligros, llamando a un entendimiento y colabo-ración entre ellos. Distingue niveles de seguridad (nacio-nal, regional, internacional) que necesitan ser atendidosen conjunto y, además, plantea que la seguridad no es untérmino absoluto sino relativo (Ver López, 2003; Krause &Williams, 2002; De la Lama, 1998).

Con respecto a la seguridad cooperativa, interpreta-mos que está imbuida de los planteos del neoliberalismodado que se sustenta en la posibilidad de crear regímenesregionales de seguridad. El objeto referente seguirá siendoel Estado, pero con parámetros colaborativos y no compe-titivos; en ese sentido puede concebirse como continuidadcon los principios liberales clásicos.

Los aportes teóricos más significativos surgirán a prin-cipios de la década de 1990 con las publicaciones de doslibros, uno de Nolan (1994) y otro de Carter, Perry y Stein-bruner (1992), ambos con gran repercusión.

Nolan se aleja del idealismo clásico, dejando en claroque la propuesta de seguridad cooperativa no se basa en laposibilidad de la armonía absoluta de intereses en la arenainternacional, el desarme o el fin del conflicto, sino que


propone, preservando la idea de la anarquía, un compro-miso entre los Estados para la prevención de la agresión yde la proliferación de armas de destrucción masiva.

Se trata de una seguridad basada en la colaboraciónen vez de la disuasión o la contención: “Cooperative enga-gement is a strategic principle that seek to accomplishits purposes through institutionalize consent rather thanthrough threats of material or physical coercion” (Nolan,1994: 4). Lo cierto es, dirá Nolan, que los viejos instrumen-tos ya no pueden responder a estos nuevos desafíos.

Bajo estas condiciones, la seguridad cooperativa esuna propuesta que, en primer lugar, reemplaza la prepa-ración para contrarrestar amenazas por la prevención, ysustituye la disuasión de una posible agresión con accionesque convierten la preparación para la agresión en algo másdifícil. En ese sentido, es un modelo de relacionamientoque se toma del orden interno del Estado donde los con-flictos pueden ocurrir pero dentro de un marco normativoy con procedimientos regulados (Nolan, 1994: 5).

Difiere de la seguridad colectiva porque esta buscauna acción ex post, una vez producido el ataque o agre-sión, mientras que la cooperación en seguridad busca unambiente preventivo, donde la agresión no puede llevarsea cabo o en todo caso no puede ser desplegada exitosa-mente, es decir, busca garantías ex ante. Lo común entreambas propuestas es que están pensadas para la acción alinterior de la organización o grupo de Estados participan-tes, entre ellos, aunque por supuesto no descartan accionescomunes en caso de ataque externo.

El objeto de la seguridad siguen siendo los Estados,desde la perspectiva de conjunto de los participantes en elproceso colaborativo, y pretende ser un modelo que puedaextenderse a nivel internacional. El objeto último es unasociedad internacional más pacífica.


En relación a las amenazas, dado que la posibilidadde ataque externo de otro Estado es más débil, se reconoceuna serie de nuevas fuentes de peligro comunes, entre ellasla degradación del medio ambiente, la proliferación dearmas de destrucción masiva, la violación a los derechoshumanos, y la posibilidad de crisis económicas que pro-duzcan estragos y desestabilización.

Las herramientas las analizaremos a partir de la defi-nición de seguridad cooperativa dada por Evans, ex minis-tro de Relaciones Exteriores de Australia, en 1994: “bús-queda de fórmulas de consulta en vez de confrontación,seguridad y confianza en lugar de disuasión, transparenciaen vez de ocultamiento, prevención en vez de corrección, einterdependencia en vez de unilateralismo” (De La Lama,1998; Cohen, 2001).

Primariamente, se propone que, entre los Estados quedecidan iniciar un proceso cooperativo, se debe generarconfianza mutua. Para ello, la cuestión de la transparen-cia es esencial. Esto significa que los participantes com-parten información sobre sus fuerzas militares, cantidad,adquisiciones y desarrollos tecnológicos. También incluyela renuncia a la utilización de armas de destrucción masi-va, ya sean nucleares, biológicas o químicas.

Impulsa la creación de mecanismos para la preven-ción de crisis y para el manejo pacífico en caso de surgi-miento de las mismas, la colaboración de las FF. AA. de losEstados miembro en ejercicios conjuntos, capacitacionescomunes, participación en procesos de mantenimiento dela paz, interoperabilidad militar entre ellas, información ycomunicación permanente, cooperación en caso de desas-tres naturales y educación para la paz compartida.

En pasos más avanzados, se considera la creación deuna fuerza militar multilateral que pueda accionar paraprevenir o actuar en conflictos, no solo con actores exter-


nos sino también al interior de los Estados miembros. Tam-bién se contemplan el control y la limitación de armamen-tos (ver De La Lama, 1998).

La seguridad cooperativa, y de igual manera la segu-ridad común, reconocen que esta no es un juego sumacero donde las ganancias solo puede obtenerlas un Esta-do (un solo jugador) en detrimento de todos los demás.Para el realismo, a medida que un actor aumenta su podery su capacidad disuasiva, proporcionalmente, disminuyenestas condiciones en los demás. Desde la base de la inter-dependencia y el neoliberalismo institucional, las ganan-cias son compartidas: en un proceso de creación de regí-menes internacionales de seguridad, todos los actores par-ticipantes ganan, dado que aumentan en simultáneo laprotección de su territorio y población.

Hasta aquí, la seguridad cooperativa ampliaba lanoción de seguridad en términos horizontales, es decir, deacuerdo con los temas que debían incorporarse en la mis-ma más allá de lo estrictamente estratégico. En la décadasiguiente, Cohen buscará extender la seguridad coopera-tiva verticalmente, incorporando la noción de anillos deseguridad desde el individuo hacia la comunidad inter-nacional.

Pensemos que, para 2001, la seguridad humana yaestaba consolidada en el debate internacional y en lasorganizaciones intergubernamentales, iba creciendo laimportancia de considerar la seguridad del individuo: “Laseguridad individual es sinónimo de Seguridad Humana yDerechos humanos” (Cohen, 2001: 2).

Para ser efectiva, la seguridad cooperativa deberáextenderse al interior y al exterior del espacio donde hasido establecida. Hacia adentro, para considerar a los indi-viduos y sus necesidades de seguridad; hacia afuera, parala promoción y proyección de estabilidad a las áreas adya-


centes, dado que los conflictos en esos Estados puedenafectar la de los miembros del régimen de seguridad esta-blecido (Cohen, 2001: 7). El autor explícitamente habla dela OTAN, contando su reestructuración en la década de1990 como una adaptación a la seguridad cooperativa yentendiendo que esta organización debe poder interveniren espacios externos a sus Estados parte, para garantizar laestabilidad internacional y la seguridad al interior. El casode Libia en los últimos años, donde la intervención de laOTAN se realiza en nombre de principios democráticos yestabilidad de los países adyacentes a Europa, demuestrala importancia creciente que el liberalismo ha obtenido enla política exterior del Centro.

Cohen considera círculos concéntricos de seguridadcooperativa, desde su núcleo hacia el borde: SeguridadIndividual, Seguridad Colectiva, Defensa Colectiva, Pro-moción de la Estabilidad.

Acorde al pensamiento liberal, un supuesto básico deesta seguridad cooperativa es la democracia, el núcleo quepermite un proceso de seguridad cooperativa es la existen-cia, en su seno, de Estados con democracias liberales com-partiendo valores comunes. Solo este tipo de Estados pue-den ser lo suficientemente confiables porque garantizan yfortalecen los derechos humanos (Cohen, 2001: 11).

Conforme también a los principios liberales interna-cionalistas es su aceptación de la necesidad de interven-ción económica, militar o política para promover la esta-bilidad del sistema, afirmando que esta debe ser cuida-dosamente regulada y solo considerada en términos mul-tilaterales.

Si bien Cohen intenta ampliar verticalmente la segu-ridad cooperativa, el objeto central sigue siendo el Estado,ya que cualquier extensión de la seguridad tendrá a aquelcomo núcleo y es pensada a partir de las herramientas con


que cuenta para la acción. Incorpora a su propuesta la tesisde la paz democrática que Doyle define como verdad a par-tir del estudio de casos: los Estados liberales son pacíficosentre sí y belicosos frente a quienes no lo son (Peñas, 1997:121). De allí la hipótesis que la extensión de democraciasen el mundo terminará haciendo de este un lugar pacíficoy, por tanto, habilita la defensa de diversas formas de inter-vención ante crisis humanitarias o violaciones masivas alos derechos civiles y políticos.

Es posible observar que parte de los parámetros bási-cos de seguridad cooperativa se están produciendo enAmérica del Sur como parte de las dinámicas de seguridadcomún, ya que una serie de medidas de confianza mutua,transparencia, interoperabilidad militar y resolución pací-fica de los conflictos se ha puesto en juego desde procesosde integración.

1. 1.4. Seguridad societal y seguridad comunitaria

De acuerdo con lo descripto hasta aquí, las ampliacionesde la seguridad mantienen como sujeto destinatario alEstado y lo hacen desde concepciones materialistas y obje-tivistas, entendiendo que las amenazas son concretas eidentificables de manera objetiva y los medios para enfren-tarlas se centran en el énfasis de las capacidades militares(recursos materiales), ya sea desde una lógica competitivao cooperativa para su uso.

Las dos vertientes que se describen en esta secciónse distinguen por una expansión vertical de la seguridad alincorporar otros objetos referentes, o bien porque, episte-mológicamente, apelarán a elementos intersubjetivos paraentender las amenazas y las opciones frente a ellas, dan-do un sentido positivo a la construcción de seguridad. Laseguridad societal puede ser concebida como antecedentede la seguridad comunitaria porque añade un componente


clave del constructivismo en RR. II., la identidad de losindividuos y grupos sociales considerando la importanciade su papel para la conformación de comunidades.

El principal exponente de la seguridad societal en tér-minos teóricos es Waeber, que a principios de la décadade 1990 desarrolla el concepto. En general, será tomadopor la Escuela de Copenhague en sus análisis de seguridaden la Posguerra Fría, grupo originalmente enfocado en losEstudios para la Paz en Europa.

Autores como Waeber o Buzan comparten con losenfoques de la seguridad cooperativa el punto de partida,esto es, los procesos de integración en seguridad produci-dos en Europa durante la Guerra Fría y ampliados luegode su finalización.

Como punto nodal de su análisis, se encuentra laincorporación a los estudios de seguridad clásicos, cen-trados en el Estado y lo estratégico-militar, otros elemen-tos interdependientes y otros sectores, sin negar aquellossino complementándolos a través de un nuevo marco com-prehensivo (Buzan, Waever & Wilde, 1998). Proponen dife-rentes niveles de análisis: por un lado, locaciones espacia-les (regiones concretas como Europa o América del Sur)donde se den efectivamente complejos de seguridad; porotro, sectores definidos como tipos particulares de inter-acciones (políticos, económicos, societales). Se trata de unenfoque multisectorial que permite la inclusión de diver-sos objetos referentes para la seguridad.

El autor mencionado definió la seguridad societalcomo “the ability of a society to persist in its essential cha-racter under changing conditions and possible or actualthreats” (Waever et al., 1993 citado en Buzan & Hansen,2009: 213).


Hasta ese momento, el Estado aparecía como el objetoreferente para la seguridad política, la militar, la ambientaly la económica; pero con la propuesta de seguridad socie-tal surge un nuevo objeto: la sociedad. Para los análisisinternacionales de seguridad, la sociedad debe ser enten-dida como aquellas ideas y prácticas que identifican a indi-viduos como miembros de un grupo. Societal “is the self-conception of communities and of individuals identifyingthemselves as members of a community” (Buzan, Waever& Wilde, 1998: 120).

En ese sentido, el concepto organizador de lo societales la identidad y no siempre coincidirá con las organizacio-nes políticas de gobierno, el Estado o la nación. Las iden-tidades varían en el tiempo y el espacio de acuerdo conlos grupos de que se trate; en Europa, región para la cualse pensó originalmente, el concepto de nación coincideidentitariamente con lo societal, pero en otras regiones esaidentidad se vincula a cuestiones étnicas o religiosas.

La seguridad societal tiene que ver con las accionestendientes a defender un nosotros. Las amenazas sonestipuladas en tanto ponen en riesgo la supervivenciade la comunidad como tal. Los temas que comúnmentedesafían las identidades comunitarias son: migraciones;competencia horizontal (influencias culturales y lingüís-ticas de una cultura vecina que va cambiando la propiaidentidad); competencia vertical (la comunidad deja dedefinirse por sus características típicas porque empieza averse como parte de un proyecto mayor integrado o comoun proyecto regional secesionista); despoblación (por cau-sas de guerra, catástrofes naturales o políticas de extermi-nio una comunidad) (Buzan, Waever & Wilde, 1998: 121).

De acuerdo con Buzan y Hansen (2009: 213), la Escue-la de Copenhague se posicionó como un punto intermedioentre los estudios tradicionales de seguridad y los Estudios


para la Paz. La seguridad societal limita los objetos refe-rentes a dos unidades colectivas: el Estado o la sociedad;en cuanto a la base epistemológica, también intenta vincu-lar aquellas amenazas materiales y concretas con elemen-tos intersubjetivos para definir principalmente cómo unacomunidad precisa su identidad. Lo central como herra-mienta para la seguridad societal será cómo respondenlas sociedades frente al mantenimiento o pérdida de laindependencia cultural y su patrimonio, redefiniendo susidentidades al incorporar lo nuevo o bien cerrándose a lodiferente con una serie de dinámicas excluyentes.

El análisis que los autores proponen para vincular lasdiferentes interacciones de seguridad, incluida la societal,es en términos regionales, reconociendo que en la Pos-guerra Fría las relaciones internacionales mostraban unamarcada tendencia a la regionalización. Por eso, se retomaun concepto acuñado por Buzan: el de complejos de segu-ridad, para observar la integración en diferentes espaciosregionales donde multisectorialmente se aborda la vincu-lación entre distintas áreas de seguridad.

Estas regiones de seguridad son definidas PosguerraFría como complejos heterogéneos: “It assumes that theregional logic can integrate different type of actors inter-acting across two or more sectors (e.g., states + nations+ firms + confederations interacting across the political,economic and societal sectors)” (Buzan, Waever & Wilde,1998: 16).

No hay, por parte de la Escuela de Copenhague, unabandono del enfoque estadocéntrico y estratégico militarde la seguridad sino que se impulsa un complemento aesta, considerando otros espacios y sectores como así tam-bién otros actores y herramientas.


Un paso más en los aspectos intersubjetivos que per-miten definir identidades, intereses y amenazas provendrádel constructivismo. Esta opción de pensamiento creceráa partir de 1990 y surgirá en EE. UU. No busca generaruna nueva teoría general sino complementar los supuestosracionalistas y estadocéntricos con aportes de la sociolo-gía. Entiende que es fundamental, dados los cambios enla realidad internacional, recuperar la idea de una socie-dad internacional con relaciones constitutivas interestata-les y trasnacionales (ver Reus Smith, 2005; Ruggie, 1998;Wendt, 2005; Adler, 1997). Para ello, sociólogos clásicoscomo Weber y Durkheim, y contemporáneos como Gid-dens y Beck, serán sus fuentes.

Contra el pensamiento neo-utilitarista, como defineRuggie (1998) al mainstream racionalista, que toma losintereses, las identidades y estructuras como dadas, esnecesario enfrentar el cómo, el proceso por el cual se llegana conformar identidades e intereses que determinarán lasacciones de los actores.

Reus Smith sostiene que “constructivism is charac-terized by an emphasis on the importance of normativeas well as material structures, on the role of identity inshaping political action and on the mutually constitutiverelationship between agents and structures” (Reus Smith,2005: 188, en Burchill et. al. 2005). Por ello, puede enten-derse esta propuesta como un intermedio entre raciona-listas y “reflectivistas” dado que no niegan la posibilidadde que la vinculación entre Estados se realice en base aun cálculo racional basado en sus intereses, pero lo cier-to es que esos intereses y la estructura que enmarca lasRR. II. se constituyen mutuamente en su interacción, seconstruyen socialmente a partir de la relación recíprocay dependen de los significados intersubjetivos que se lesotorgue a ambos.


En palabras de Wendt (2005): “La distribución delpoder puede que afecte siempre a los cálculos de los esta-dos, pero la manera en la que lo hace depende de lasinterpretaciones y de las expectativas intersubjetivas”. Elconstructivismo acepta la existencia de intencionalidadescolectivas, de creencias intersubjetivas a diferencia delmainstream racionalista que solo ubica las ideas en la esfe-ra individual.

Los factores normativos (internos y externos) mol-dean los intereses de los Estados, no son actores raciona-les pre-sociales con identidades o intereses autógenos einmutables. Las ideas y valores prevalecientes colectiva-mente moldearán el accionar de los actores, las perspecti-vas que consideran viables o posibles en ese marco, perocada uno de ellos tendrá identidades que se constituyen ytransforman en su pertenencia a un todo social. La anar-quía, afirma Wendt, es lo que los Estados hacen de ella,no es dada a priori sino que es una construcción social(ver Wendt, 2005; Reus Smith, 2005; Ruggie, 1998). Visua-lizan una posible division del trabajo: “with constructivistsdoing the work of explaining how actors gain their pre-ferences and rationalists exploring how they realize thosepreferences. […] Constructivism is thus not a rival theore-tical perspective to rationalism at all, but rather a comple-mentary one” (Reus Smith, 2005: 203).

La propuesta que este enfoque hará para la seguridadinternacional post Guerra Fría se respalda, precisamente,en la importancia de las identidades y valores para viabili-zar la construcción de comunidades de seguridad.

Adler y Barnett (2002: 3), como constructivistas, par-ten de considerar que los actores pueden compartir valo-res, normas y símbolos en tanto estos proveen identidadsocial. Esta es una vinculación sustentada en un conjuntode interacciones múltiples, que permiten intereses com-


partidos de largo plazo, difunden reciprocidad y confianzaentre los participantes y predisponen un límite a las des-confianzas mutuas frente a las amenazas. El supuesto esque los Estados pertenecientes a una comunidad de segu-ridad desarrollan entre sí una disposición pacífica.

En términos teóricos, el basamento es la propuestade Deutch acerca de comunidades de seguridad pluralistas,cuya distinción es la integración de Estados que, sin perdersu soberanía, construyen entre sí un sentido de comunidadque les permite crear un orden y una paz estable.

Para analizar la existencia o potencia de CS es nece-sario tener en cuenta las interacciones y relaciones entrelas fuerzas trasnacionales, los Estados (entre ellos los máspoderosos) y las políticas de seguridad. En plena globa-lización, el avance de las tecnologías de la comunicacióny la información habilita el establecimiento de vínculos eidentidades compartidas entre sociedades y territorios nocontiguos (Ibíd.).

Una CS se define por tres características principales:1. los miembros comparten valores, identidades y signi-ficados, es decir, existen significados intersubjetivos quefacilitan, a partir de un entendimiento compartido de larealidad social y las normas, acciones conjuntas; 2. mantie-nen entre sí relaciones directas y multifacéticas, que ocu-rren a través de alguna forma de encuentro cara a caray en numerosos escenarios: en una sociedad global, esosintercambios y encuentros se ven facilitados por las tecno-logías, que los hacen directos aun cuando no contengan lacaracterística de ser cara a cara; 3. las comunidades exhi-ben reciprocidad (Adler & Barnett, 2002: 31).

No va a desaparecer la rivalidad entre los Estadospero, ciertamente, no se considera factible resolverlamediante el uso de la violencia. Las reglas de la comu-nidad pueden ser formales o informales, pero es clave la


eliminación de la agresión como medio de resolución dedisputas. Ambas cuestiones, la prohibición del uso de lafuerza entre los participantes y los mecanismos de resolu-ción de conflictos, pueden entenderse como estructuras degobernabilidad de la seguridad.

Más adelante, clarifican las herramientas que es posi-ble identificar para definir una CS: existencia de orga-nizaciones, instituciones y transacciones múltiples entrelos participantes; mecanismos multilaterales de decisión yresolución de conflictos; fronteras no militarizadas; cam-bios en la planificación militar de cada uno; definicióncomún de amenazas (especificación de un Otro que ame-naza a la comunidad); discursos y lenguajes de comuni-dad. Frente a la agresión externa, la CS responde comoun sistema colectivo o como una organización militar dedefensa integrada, esto es, las comunidades de seguridad“maduras” suponen que ya se han establecido entre susmiembros instrumentos de seguridad colectiva y seguri-dad cooperativa (Adler & Barnett, 2002: 56).

Genéricamente, esta propuesta no se aleja de lossupuestos de seguridad colectiva y cooperativa, toda vezque no desconoce los patrones esenciales del mainstreamracionalista, pero los complementará con el rol fundamen-tal de los elementos no materiales (ideas y valores), enten-didos no individual sino socialmente, construidos a par-tir del conjunto de interacciones. El objeto referente siguesiendo el Estado, pero se tienen en cuenta, tal como plan-tea la Escuela de Copenhague, las identidades que defineny se construyen en la sociedad y entre sociedades civiles.

Las herramientas dan menor importancia a lo militar,a diferencia de la seguridad cooperativa, pero no lo desesti-man ya que, para las amenazas externas a la comunidad, ladefensa y las capacidades materiales de su garantía siguensiendo básicas. El mayor énfasis estará dado en el conjunto


de instituciones y organizaciones, que permiten decisio-nes y acciones multilaterales en múltiples temáticas, queencaucen pacíficamente el conflicto entre los miembrosde la comunidad.

En cuanto a las amenazas, se amplía horizontalmentesu definición al dar énfasis especial a las fuerzas trasna-cionales en una sociedad global. En relación al determi-nismo de los valores, no presupone necesariamente unademocracia liberal para el establecimiento de comunida-des; reconoce que la cuestión del desarrollo se convirtióen un componente de identidad compartida habilitadorade comunidades de seguridad en Asia Pacífico; por lo tan-to, los principios liberales no son condición sine qua nonpara su existencia.22

Orozco (2006) e Iglesias (2011) afirman que estas pro-puestas, con excepción de las comunidades de seguridad,forman parte de la visión restringida de la seguridad, yaque los modelos no se apartan de los parámetros tradi-cionales, sino que los aceptan, pero buscan completarlospara otorgarles mejor capacidad explicativa en un mun-do global.

Sin embargo, todas las opciones de seguridad des-criptas hasta aquí tienen una vinculación específica conla centralidad estatal: todas ellas parten de supuestos deterritorialidad. A partir de la seguridad humana y la seguri-dad global o mundial, se está ante variantes desterritoriali-zadas de la seguridad y los sujetos a quienes atañe.

Las propuestas de comunidades de seguridad plura-listas se encuentran extendidas en la academia latinoame-ricana. Muchos son los autores de la región que, partiendo

22 Para un estudio de caso sobre comunidades de seguridad en el MERCOSURampliado ver Fuchs (2006). Para una descripción general de la temática en com-paración con otras propuestas de Seguridad ver Bartolomé (2013) y Orozco(2006).


de una mirada constructivista, apuestan a que los procesosde integración en seguridad deriven en este tipo de comu-nidades. Desarrollaremos esto en el Capítulo VI.

Como se tratará a continuación, esta mirada westfa-liana, aunque flexible en algunas propuestas, se quiebradefinitivamente a partir de la apertura y extensión de laseguridad defendida por el cosmopolitismo (liberal y crí-tico), el liberalismo ofensivo y su confluencia en la opciónpor la seguridad humana.

1. 1.5. Seguridad humana: enfoques holísticos, la búsqueda de unacomunidad internacional. La introducción de la idea de gobernabilidadglobal

Nos detendremos en el análisis de algunos aspectos espe-cíficos de la SH por ser la primera gran categorización paraun abordaje ampliado y expansivo de la seguridad. Es apartir de este enfoque que se tipificarán las nuevas ame-nazas y se incorporarán, multidimensionalmente, variadasaristas de la realidad social. Se profundizarán aquí a partirde las críticas que esta concepción ha recibido.

La seguridad humana busca ser una respuesta a unmundo que transitó desde un sistema de DestrucciónMutua Asegurada hacia uno de “Vulnerabilidad MutuaAsegurada” (MAV, por su sigla en inglés) (Nef, 2002: 30).

Si de algo daba cuenta la realidad internacional enla década de 1990 era de la incertidumbre. En un mundosupuestamente estable, donde los Estados actuaban siem-pre de la misma manera y dependían de las mismas condi-ciones para lograrlo, se desintegra una de las superpoten-cias del orden bipolar, la URSS, sin que nadie en Occidentepudiera predecirlo. A partir de esto, se instala en la discipli-na la idea fuerza de estar lidiando con la incertidumbre en


forma permanente. Estaba claro que había un gran núme-ro de fenómenos que interactuaban e influían a nivel pla-netario, especialmente, en torno a la seguridad.

Es necesario remitirnos, por otra parte, a las inter-pretaciones sociológicas de ese mundo globalizado paraincorporar al análisis un concepto contemporáneo funda-mental: el riesgo, base de la conceptualización de la SH.De acuerdo con Bartolomé (2013), existe actualmente enlos análisis de seguridad una actualización de la noción deriesgo, para comprender un escenario internacional dondelas fuentes de daño se incrementan, superponen, intensifi-can y diversifican al ritmo de la globalización que plantearenovados desafíos y problemas.

Siguiendo a Beck (2002: 1), quien definió la sociedadglobal como una sociedad del riesgo ya en 1990, puedeentenderse la realidad contemporánea como un cambioradical en medio de contingencias, complejidades e incer-tidumbres. Se plantea un reto a la modernidad, tal como laconcibió la Ilustración, y en ese marco el autor elabora un“manifiesto cosmopolita.”

La diferenciación entre la primera y segunda moder-nidad está dada principalmente por el sentido territo-rial de las relaciones sociales. Mientras que la primeramodernidad (el modelo westfaliano) estaba basada en lassociedades de Estado-nación donde las relaciones y redessociales se entendían territorialmente, la segunda moder-nidad pondrá en cuestión esas bases mediante cinco pro-cesos simultáneos: “la globalización, la individualización,la revolución de los géneros, el subempleo y los riesgosglobales (como la crisis ecológica y el colapso de los mer-cados financieros globales)” (Beck, 2002: 2). El verdaderoreto que se desata es que la sociedad debe responder atodos estos desafíos en simultáneo. Las incertidumbres ylos riesgos se comparten en todo el globo, es decir que


afectan simultáneamente tanto a las sociedades occiden-tales como a las no occidentales. El fin del orden bipolarpuso límite a la idea de un mundo de enemigos para situar-nos en un mundo de peligros y riesgos (Ibíd.).

El régimen de riesgo es global y no permite “normasfijas” de cálculo que liguen causas y efectos (Beck, 2002:5). Ahora bien, los riesgos son enfrentados por las distin-tas sociedades y grupos de manera asimétrica. Existe un“juego de poder del riesgo” (Ibíd. 12) que se despliegaentre actores fijos y territoriales (gobiernos y sindicatos)y actores no territoriales (representantes del capital y lasfinanzas). En ese sentido, señala Beck, a partir de ese juegode poder existe una interrelación entre dos conflictos, doslógicas de distribución en “la nueva política económicaliberal global”: la distribución de bienes y la distribuciónde males. De allí el reconocimiento de la urgencia de nue-vas formas de gobernabilidad global, en tanto decisionescompartidas trasnacionalmente, para enfrentar riesgos enun contexto signado por la incertidumbre.

Estos planteos pueden definirse como parte de unQuinto debate (Pérez Larez, 2011; Kavalski, 2007) y es posi-ble rastrearlos hasta Held en su propuesta de un derechodemocrático cosmopolita. La proposición es un ordena-miento internacional sustentado en determinados princi-pios que se extiendan a nivel global en su regulación y quetengan como base la democracia. El autor parte de Kanty su formulación de un derecho cosmopolita para defi-nir este posible orden mundial y sugiere que, para volver-se efectiva, “la ley democrática debe internacionalizarse”:avanzar hacia un derecho democrático y una comunidadcosmopolita para “construir una estructura común, trasna-cional, de acción política que pueda, finalmente, organizarla política de la autodeterminación” (Held, 1997: 277).


Entre las instancias ineludibles a ser democratizadasa nivel global, Held afirma la necesidad de intervenir sobrelas estructuras económicas, de democratizar las corpora-ciones y las empresas. Es un aporte importante la afir-mación sobre los actores económicos que, en este ordencosmopolita, no deberían escapar a la autodetermina-ción de los sujetos políticos y, consecuentemente, quedarpor fuera de regulaciones que impidan su concentración.El mercado global también debería sufrir modificacionespara que la regulación internacional sea verdaderamentedemocrática (Held, 1997).

La idea de global governance surgirá en este contexto.La propuesta es generar instancias de coordinación e inter-relación entre distintos actores, a diferentes niveles, paralidiar con la incertidumbre. Rosenau (1992 citado en Len-nox, 2008), por ejemplo, entiende esta gobernabilidad glo-bal como forma de regulación en ausencia de gobierno,incluyendo en las mismas instituciones gubernamentales,informales y otras formas no gubernamentales que danrespuesta a necesidades e intereses globalmente.

De acuerdo con Naciones Unidas: “Good globalgovernance implies, not exclusive policy jurisdiction, butan optimal partnership between diverse types of actorsoperating at the local, national, regional, and global levels”(United Nations Intellectual History Project, 2009).

Ambas propuestas se relacionan y buscan alguna for-ma de regulación multilateral de procesos trasnacionales,que parecen autopropulsados y conducen a riesgos o con-tingencias para todas las personas en todo el mundo.

Siguiendo a Bartolomé (2013), para resituar la cues-tión de los riesgos en torno a la seguridad, se debe señalarla característica de heterogeneidad de estos en el tablerointernacional. La lista de fuentes de daño abarca desde el


terrorismo al crimen organizado, y hasta factores financie-ros, ambientales, la cuestión de la identidad, la informa-ción y el mercado neoliberal.

De acuerdo con Nef (2002: 41), el paradigma de segu-ridad humana se asienta en la noción de vulnerabilidadmutua, dado que en un sistema global con las caracterís-ticas que hemos mencionado, “la fortaleza o solidez delconjunto –incluyendo sus componentes más desarrolladosy aparentemente mejor protegidos– están condicionados,paradojalmente, por sus eslabones más débiles”. El aspectocentral de la SH es, entonces, la reducción del riesgo colec-tivo (y compartido) a través de decisiones, prevenciones ygestiones que disminuyan tanto las causas como las cir-cunstancias de la inseguridad.

El concepto cobrará centralidad, en la teoría y la pra-xis internacional, a partir de un informe del PNUD del año1994. El “Informe de Desarrollo Humano”, al hablar de lasituación en torno a la seguridad en una era posnuclear,declara: “necesitamos otra transición profunda en el pen-samiento: de la seguridad nuclear a la seguridad huma-na”. La seguridad se ha interpretado en forma estrecha pormucho tiempo, según afirma el documento: “La seguridadse ha relacionado más con el Estado-nación que con lagente” (PNUD-IDH, 1994, Capítulo II: 25).

La SH no es una preocupación por las armas, sino unapreocupación por la vida y la dignidad humana, asimismotoma en cuenta las denominadas nuevas amenazas globa-les cuyo carácter no estatal y trasnacional cambia la visióntradicional acerca de ellas, de acuerdo con el PNUD. Suconsideración debe concentrarse en cuatro características.Es universal: atañe a la gente de todo el mundo, tanto enpaíses ricos como en países pobres. Hay amenazas comu-nes a toda la gente como el desempleo, los estupefacientes,el delito, la contaminación y las violaciones de los derechos


humanos. Es interdependiente: cuando la seguridad de unapoblación está amenazada, en cualquier parte del mundo,esto afectará al resto por la misma interdependencia, queimplica el tejido de eventos, interacciones y acciones pro-pias de un mundo global. La forma de operar sobre la SHes la prevención de las amenazas: es mucho más fácil queactuar una vez que ya se presentó el fenómeno de riesgo(el hambre, la enfermedad, la contaminación, el tráfico deestupefacientes, el terrorismo, los conflictos étnicos y ladesintegración social). La SH está centrada en las perso-nas: trasciende a los Estados como implicados exclusivos(PNUD- IDH, 1994: 25-26).

Por otra parte, la SH tiene varios componentes, loque implica el reconocimiento de la multidimensionalidaden su abordaje. Hay que tener en cuenta las siguientesdimensiones: económica, medioambiental, sanitaria, polí-tica, comunitaria, personal y alimentaria.

Este enfoque también amplía la mirada tradicionalporque busca dar respuestas múltiples a una realidad com-pleja. En este sentido, el informe del PNUD asocia comotejidos en conjunto la seguridad humana, el desarrollo ylos derechos humanos. Estas son las herramientas, no lasarmas, para garantizar seguridad para la vida y la dignidadde todos los seres humanos.

En primer lugar, significa seguridad contra amenazas crónicascomo el hambre, la enfermedad y la represión. Y en segundolugar, significa protección contra alteraciones súbitas y dolorosasde la vida cotidiana, ya sea en el hogar, en el empleo o en lacomunidad. […] Evidentemente, hay un vínculo entre la seguri-dad humana y el desarrollo humano: el progreso en una esferarealza las posibilidades de lograr progresos en la otra. (PNUD-IDH, 1994: 27)


Dos libertades definen la SH de acuerdo con el Infor-me: libertad frente al miedo y libertad frente a la necesi-dad. Esta postura será reafirmada por el reporte “Seguri-dad Humana Ahora” (2003) de la Comisión de SeguridadHumana de Naciones Unidas, creada en 2001.

De estas características se desprenden los márgenesde operacionalización posibles. Tal como lo entiendenestos dos informes, las acciones tendientes a la SH se aso-cian con la prevención ya mencionada; con la protecciónde las personas en aquellos casos donde ya se manifiestanestas amenazas; con la cooperación multilateral y la crea-ción de instituciones internacionales que permitan darrespuestas no violentas a los problemas de las seguridadhumana; y con la creencia de que la soberanía de los Esta-dos está debilitada frente a estos fenómenos y, por ello, senecesita cooperación internacional.

En el informe “Seguridad Humana Ahora” se señalaque la propuesta no niega la seguridad estatal, sino quepretende ser un complemento (ONU, Comisión de SH,2003).

Por otra parte, se reconocen dos puntos esencialesconcernientes a la seguridad humana: 1) los conflictos vio-lentos, considerando no solo el momento de conflicto en símismo sino también la reconstrucción post-conflicto; 2) esesencial la cuestión de la privación humana que incluiríala pobreza extrema, la contaminación, las enfermedades,el analfabetismo. Esta apreciación en concreto, tal comolo definía la propuesta amplia de SH defendida por Japónen la praxis internacional, es en oposición a la visión res-tringida propuesta por Canadá y expandida, en general, enOccidente, a partir de la cual se desprenden las justifica-ciones para la intervención humanitaria en la Periferia.


El desarrollo sobre el deber de injerencia y su com-plemento ampliatorio de la Responsabilidad de protegerse realizará en el Capítulo IV. Sin embargo, se revisará lavisión restringida de la SH y los componentes centrales deesta que actuaron como fundamentos para ambos prin-cipios.

Canadá ha sido el país que más ha promovido la SHdesde su política exterior. Lo que empezó como la búsque-da de un modelo comprehensivo de seguridad, terminóreduciéndose a estándares mínimos centrados en una delas libertades: individuos libres de temor, es decir, en laviolencia como dato esencial para pensar la seguridad.

Desde la postura canadiense, una visión demasiadoamplia no permite operacionalizar el concepto de SH. Elfoco está entonces sobre los individuos y comunidadesenvueltos en conflictos violentos y en cuestiones huma-nitarias. Se acerca, en definitiva, a un concepto más fun-cional a la adopción de acciones de fuerza y de presióninternacional.

Mientras que la versión “operativa” propuesta porCanadá concentra los esfuerzos en conflictos violentos oespacios donde se ejerza algún tipo de violencia contralas personas, la visión ampliada de la SH hará foco enla reconstrucción post-conflicto, acciones de tipo peace-keeping y peace-building. En general, la SH parte de unamirada del mundo holística, global, considerando la exis-tencia de una sociedad internacional, o comunidad en elcaso cosmopolita, y no de las unidades y sus interaccio-nes en un sistema.

Lo cierto es que los parámetros para pensar la segu-ridad internacional sufrirán un cambio radical a partir deesta variante originada en el informe del PNUD. Primera-mente, se produce un cambio sustancial en cuanto al obje-to referente. El Estado no es el sujeto central de referencia


dado que los individuos y su bienestar tienen prioridadsobre este; las personas en todo el mundo son las destina-tarias obligadas de cualquier política en seguridad, conso-lidando una expansión vertical.

En cuanto a la segunda variable, las amenazas o ries-gos y peligros, está claro que la SH propone una expan-sión horizontal en tanto temas que ingresan al análisis deseguridad. Si hasta fines de la década de 1980 la amplia-ción temática incluía cuestiones económicas y ecológicas,si luego se incorporaron consideraciones en torno a identi-dades sociales y derechos, la SH establecerá una conexiónentre seguridad, derechos y desarrollo, teniendo en cuentala pobreza, las epidemias, la violencia en la vida doméstica,sumando componentes de riesgos a ser considerados.

Será entonces, a partir de aquí, que las nuevas amena-zas comiencen a debatirse, tipificarse e incorporarse en losdiscursos gubernamentales con esta perspectiva expansi-va. Estas amenazas son no-territoriales, trasnacionales yasimétricas, en tanto hacen uso de la violencia de manerano tradicional, o bien se constituyen en vectores para suaparición y desenvolvimiento.

Si se dividen los conceptos, es posible definir amenazaconsiderando que

[…] en todos los casos se trata de algo que indica, muestra,anuncia o presagia un daño, una desgracia. No es la desgraciao el daño sino su anuncio, su indicación, su señal. Por lo tanto,la amenaza es esencialmente diferente de lo que manifiesta: eltemor no es causado por ella sino por quien lo anuncia. […] Laamenaza solo se constituye y actúa en la percepción de quien esamenazado. (Saint Pierre, 2003: 23)

Por tanto, las amenazas se definen en un contextode incertidumbre como posible daño, en su potencialidad,no en su manifestación específica. La noción de riesgo y


la de amenaza en este caso constituyen sinónimos, dadoque suponen la capacidad para prever las consecuenciasde determinadas acciones o procesos.

Estas nuevas amenazas incluyen el terrorismo, el cri-men organizado, las narcoactividades, el tráfico ilegal dearmas, la proliferación de armas de destrucción masiva, eldeterioro del medioambiente, migraciones, el VIH y otrasenfermedades y riesgos a la salud, la pobreza extrema yla exclusión social.

Ahora bien, este consenso casi generalizado sobre lacuestión de las nuevas amenazas obvia, en primer lugar,que la mayoría de estas amenazas no son nuevas, sinoque han existido por décadas o siglos en algunos casos. Elcaso del terrorismo en este sentido es emblemático: no esnueva la existencia de terrorismo en la historia, sí es defi-nitivamente diferente el contexto en el cual tiene lugar. Laglobalización neoliberal, la libertad comercial y financierageneralizada permite el acceso a financiación, tecnologíasy armamentos que antes estaban más restringidos.

Lo nuevo es la “privatización de la capacidad de laviolencia” en manos de pequeños grupos, con capacidadde ejercerla sobre casi cualquier territorio y con efectosmasivos, situación que antes estaba reservada casi exclu-sivamente a los Estados (Ikenberry, 2006: 48). En ese mar-co, las migraciones, la pobreza y la exclusión social o laspandemias se constituyen en vectores, ya que es a tra-vés de los desplazamientos o espacios donde habitan laspoblaciones vulnerables como los grupos y actores ilegalesencuentran inserción.

Resulta confuso que proponga una reducción de pro-blemáticas complejas y multifacéticas en un paraguas con-ceptual como la seguridad, desconociendo las condicionesestructurales de funcionamiento del sistema económicointernacional que estaría detrás –y en los cimientos– de


problemáticas como la pobreza, la exclusión, la necesidad.No es en las causas donde se propone la acción, sino en losriesgos, en las manifestaciones; aparece la idea de preven-ción, pero no la de cambio o modificación de los paráme-tros de funcionamiento de ese sistema.

Sobre la variable que considera las herramientas omedios específicos de la SH surge, claramente, un des-plazamiento del medio tradicional del uso de la fuerzamilitar. Si bien la visión restringida promueve formas deintervención armada frente a crisis humanitarias, consi-dera otras acciones como la reconstrucción post-conflicto.Los medios serían entonces la prevención, la reconstruc-ción, la cooperación multilateral y multisectorial, la par-ticipación de la sociedad civil. Esto se intersecta con losresponsables, la última variable a considerar: de acuerdocon la propuesta original de SH, tanto los Estados como lasorganizaciones internacionales, las organizaciones de lasociedad civil y los individuos son los encargados de tomaracciones para garantizar prevención y coordinación.

Considerar que la cooperación es la herramienta prin-cipal para afectar la seguridad humana a nivel global des-conoce las relaciones de poder internacional, los mecanis-mos y los actores que toman a su cargo las decisiones y losespacios predeterminados hacia donde se destina la SH.Esta perspectiva plantea que, geográficamente, las ame-nazas proliferan en la Periferia. Allí es donde se dan loscondicionantes sociales para los vectores que las facilitan yles brindan escenarios de funcionamiento. Cuando, a tra-vés del informe del PNUD, se declara que la soberanía estádebilitada, se aceptan las conceptualizaciones de algunosteóricos que definen para la Periferia una soberanía com-partida/limitada, abriendo el juego para la intervención ydeterminación externa de sus decisiones, como trataremosen la segunda parte del libro


La perspectiva de SH se encuentra ampliamenteextendida en la bibliografía de América Latina y han sur-gido reconceptualizaciones críticas que retoman, precisa-mente, las relaciones Centro/Periferia para su considera-ción, como en el caso de Nef, o las posibilidades para quelos sectores vulnerables, más afectados por la violencia ylos riesgos, tengan voz en las consideraciones de seguri-dad, proponiéndose una “seguridad humana desde abajo”.Esta última es una perspectiva democratizadora de la segu-ridad que interesa aquí, especialmente, para pensar for-mas participativas que incluyan a los sectores periféricosde las sociedades suramericanas y del mundo, sobre loscuales recaen, generalmente, las acciones securitarias.

1. 1.6. Seguridad multidimensional y ampliada: dos opciones divergentes,cosmopolitismo y liberalismo ofensivo

Siguiendo a Buzan y Hansen (2009: 188), se puede consi-derar que, post Guerra Fría, aquellos enfoques ampliato-rios/expansivos de la seguridad internacional, a pesar desus diferencias internas, buscaron una “profundización enel objeto referente” que fuera más allá del Estado, exten-diendo el concepto para incluir otros sectores además delmilitar, dando el mismo énfasis a las amenazas domésticasy transfronterizas y permitiendo transformar la lógica con-flictiva de la seguridad propia del realismo.

Los estudios críticos de seguridad comparten con laSH la idea de centrar en la persona cualquier referen-te posible para ella, y la búsqueda de un orden mundialmás pacífico y más justo (Buzan & Hansen, 2009). La pri-mera parte de este apartado se focalizará en el cosmo-politismo surgido de las visiones críticas en sus aspectossobre seguridad; por separado, trataremos el liberalismoofensivo. Se abordarán ambos enfoques partiendo de suaceptación compartida de una necesaria ampliación de los


entendimientos sobre la seguridad, por las coincidenciasretóricas que en referencia a ello aparecen en las dos pro-puestas teóricas, por ejemplo, en relación a las amenazas aconsiderar. Sin embargo, los separa una divergencia medu-lar con respecto al rol del Estado hegemónico: mientrasque el cosmopolitismo apunta a una multilateralizaciónde la seguridad y una mayor participación de actores nogubernamentales, el liberalismo ofensivo comprende quesolo un Estado poderoso es capaz de garantizar el respetopor el derecho internacional y los principios universales.

Cosmopolitismo crítico

De acuerdo con Gilmore (2014), el cosmopolitismo críticopretende una reconciliación entre lo universal y lo parti-cular proponiendo diálogos transculturales. Se encuentraasí asociado a prácticas y procesos que abrazan diferentestipos de modernidad; se sustenta en un ethos empático quese logra mediante experiencias de interacción culturales.

Para el cosmopolitismo crítico, en particular para laseguridad internacional, tomaremos a Booth (2007), quiense especializa en el subcampo. De acuerdo con el autor,las confrontaciones interpretativas entre el mainstream ylas posturas críticas crecieron luego de 2001 y la “guerrapreventiva al terrorismo” de EE. UU.

Booth definirá estas posturas críticas de maneraamplia y entenderá que están en tensión, que no sonhomogéneas. Dicha tensión se da entre el neomarxismo,la Escuela de Frankfurt y el posestructuralismo en RR. II.Los une a todos, además de una sensibilidad postmarxis-ta, la democracia. Otro elemento central de influencia es,para el autor inglés, Kant. De hecho, la posibilidad de unasrelaciones internacionales sustentadas en principios cos-mopolitas deviene de las propuestas de este pensador.


Desde la perspectiva de Booth (2007), los estudios crí-ticos proponen un enfoque del mundo sustentado en lasideas inacabadas de la Ilustración. Los puntos centralesque marcan su opción filosófica son: privilegio de la razón(y de sujetos autoconstituidos); los principios de libertad,reciprocidad y tolerancia; una perspectiva universalista,secularismo, reflexión crítica y disenso; una política queprivilegia la equidad, la democracia, la emancipación, larendición de cuentas, el republicanismo, la justicia social,la ley y las libertades civiles.

Serán, precisamente, estos elementos que toma elcosmopolitismo crítico como valores esenciales el foco delas críticas postcoloniales y estructuralistas. Justamente, elbagaje filosófico de la Ilustración sirvió de sustento ideo-lógico para muchas de las acciones coloniales e imperia-listas occidentales en la Periferia, fundamentándolas comouna acción positiva que permitía llevar el “progreso” y lasventajas del liberalismo europeo al resto de las poblacio-nes del mundo, puestas en situación de “subdesarrollo” oinferioridad en la dinámica evolutiva. Estas discusiones seanalizarán en profundidad en la segunda parte del libro.

Sostenidos en las ideas de la Ilustración, los estudioscríticos introdujeron siete ejes de análisis: 1. Comunidad(inclusión y exclusión, ciudadanía cosmopolita); 2. Ética(comunidades dialógicas); 3. Democracia (global); 4. Glo-balización; 5. Fuerza (a partir de las intervenciones huma-nitarias suscitaron el debate para su definición como soli-daridad entre la sociedad de Estados o como imperialis-mo liberal); 6. Economía (hay que terminar con la falsaseparación entre política y economía y economía y ética);7. Medio Ambiente (como asunto global común) (Booth,2007: 56).


Booth (2007) considera que su enfoque crítico globales: universalista; inclusivo, abraza a todas las culturas eideas; normativo (las ideas políticas dependen de un racio-namiento ético a través del diálogo); equitativo; emancipa-torio (su objetivo último es promover la libertad); progre-sista (pretende unir teoría y práctica); crítico (por fuera delstatu quo, busca identificar la opresión y luego desarrollarherramientas para el cambio).

Lo paradójico es que este conjunto de ideas, presen-tadas como universales y comunes a la humanidad, ignoraque las interpretaciones situadas acerca de la libertad, lademocracia, la comunidad y la propia globalización sondiversas, entrando muchas veces en contradicción entresí. En ese sentido, se comprende aquí que desde el cos-mopolitismo crítico es posible una propuesta de coopera-ción dialógica siempre y cuando se acepten condicionessine qua non predeterminadas por el pensamiento occi-dental de la Ilustración; no siempre se habilita a poner encuestión determinados parámetros propios por parte delas otras culturas e ideas en ese diálogo.

Ahora bien, ¿cómo se traducen estos elementos con-siderados en relación a la seguridad desde una perspec-tiva crítica?

En relación a la guerra al terrorismo, Booth afirmacríticamente: “El número de muertes de la Guerra contrael Terror (o cualquiera sea la etiqueta elegida para la luchacontra el terrorismo internacional orquestada por el Esta-do más poderoso del planeta) ha aumentado inexorable-mente desde el 9/11”, no solo por las victimas de accionesterroristas, sino también por el número incierto de ase-sinatos resultantes de las “campañas sucias”, legitimadascomo respuestas anti-terroristas (Booth, 2007: 15. Traduc-ción propia).


En primer lugar, sostiene que es necesario abandonarlos marcos de referencia tradicionales de los estudios enseguridad derivados de una combinación entre “Anglo-American, statist, militarized, masculinized, ‘top-down’,methodologically positivist and philosophically realistthinking” (Booth, 2007: 28).

Todas las miradas ampliatorias y expansivas de laseguridad se oponen al realismo; es contra el mainstreamracionalista y más profundamente contra la centralidaddel Estado y lo estratégico militar, como enmarcan susenfoques. De hecho, algunos autores como Tulchin (2006)y Booth definirán la guerra al terrorismo como exacerba-ción de principios realistas, lo cual es cuestionado aquíya que como hemos expuesto la mayoría de los autoresrealistas se opusieron a la política exterior de Bush porsus tendencias a la supremacía y sus opciones valorativasentre bien y mal.

Booth (2007: 100) interpreta que hay elementos esen-ciales a la seguridad que no están en tensión y frente alos cuales todo el mundo coincide: “The standard dictio-nary definition states that security ‘means the absence ofthreats’”. Esto a su vez conlleva implícita la existencia de unobjeto referente (algo o alguien está siendo amenazado),peligros efectivos o inminentes y el deseo de escapar de lasposibilidades de daño.

No es, entonces, la definición o aceptación básica delo que constituye la seguridad lo cuestionado o proble-mático, sino las decisiones y formas que efectivamente seseleccionan para accionar en la política mundial. El autorentenderá la inseguridad como una vida vivida con miedo;esto abarca amenazas directas relacionadas con la violen-cia y también amenazas indirectas. Estas últimas se vincu-lan con las condiciones de vida: son amenazas que pro-vienen de opresiones estructurales tales como la pobreza;


lo importante es que mientras más riesgo produzcan estassituaciones estructurales, más condicionada/determinadaserá la vida de las personas.

En ese marco, es necesario distinguir entre seguridady supervivencia para diferenciar el pensamiento crítico delrealista. Frente a una guerra o violencia armada, la super-vivencia se convierte en prioritaria porque se está ame-nazando la posibilidad de existencia misma (de un Esta-do, un individuo o un grupo). Pero la seguridad va másallá de esto: se asocia a una vida tolerablemente buena,a la condición en que pueden perseguirse, sin peligro niriesgo, los deseos y ambiciones políticos, sociales o decualquier otra índole. “In this sense security is equivalentto survival-plus (the plus being some freedom from life-determining threats, and therefore space to make choices)”(Booth, 2007: 102).

La seguridad refiere a vivir con autodeterminación,sin condicionantes sobre las posibilidades de elección, yse logra con emancipación, de acuerdo con Booth (2007):“Security allows choice”. Los poderosos (individuos, regí-menes o Estados) manipulan la inseguridad para podermantener a los débiles tal como están. “Survival is beingalive, security is living”.

No habrá emancipación mientras existan formas deopresión, es decir, cuando la gente se encuentre privadade alimentos, conocimiento o libertad. Según Booth (2007:114), la seguridad mundial será posible cuando:

[…] emancipatory politics made progress in eradicating struc-tural and contingent oppressions. Through this process, peoplewould explore what humanity might become, in terms of pea-ceful and positive relations, increasingly free of life-determininginsecurity: the self-realization of people(s) would evolve notagainst others, but with them.


Coincidimos ampliamente con esta definición de unavida buena posible y sustentada en la autodeterminación,también en la necesidad de diferenciar seguridad y super-vivencia. La autodeterminación es fundamental para ana-lizar la problemática en una región periférica como Améri-ca del Sur; también lo es la justicia social y la eliminaciónde condicionantes estructurales que determinan opresio-nes socio-económicas. Sin embargo, nos alejamos de algu-nos supuestos filosóficos planteados por la Ilustración por-que remiten peligrosamente a definiciones del Centro que,históricamente, han condicionado/limitado la autonomíade los pueblos del Sur.

El tercer elemento involucrado en el logro de la segu-ridad mundial es la idea de comunidad. El autor afirmaque no es con la lógica de lo internacional, en tanto rela-ciones entre entidades políticas separadas por fronteras ycon diversos intereses, como se logrará. De allí la necesi-dad de pensar en toda la humanidad como un nosotros:debemos abordar la seguridad desde la búsqueda de un“nosotros global”.

La propuesta de comunidad, tal como es analizadapor el cosmopolitismo a nivel global, significa concepcio-nes no orgánicas y translocales también para la seguri-dad mundial (Booth, 2007: 137). Las comunidades de valorcomparten estándares y principios donde, además, se pre-tende alcanzar un sentido compartido de “vida buena”. Esun tipo de comunidad sustentada en ideas y en una éticacompartida cuyo objetivo es la solidaridad alrededor de unideal, es decir que no se asocia con espacios geográficos.“It looks to the building of world security on a platform ofgrowing world community, organized through a pattern ofglobal governance made up of a network of emancipatorycommunities, including cosmopolitan states”. Todos estosnodos institucionales estarían unidos por el compromiso


con la promoción de la equidad, de un poder humaniza-do y sustentado en los DD. HH., sin dar prioridad a unageneración sobre otra: “all will seek to fulfill ‘democratic,political promise’” (Booth, 2007: 148).

En ese marco, la seguridad mundial debe ser definidacomo recíproca, rompiendo con los estándares naciona-listas y estatistas propios de la ortodoxia en los estudiosde seguridad. Esta “visión ortodoxa” ha promovido la ideade la seguridad definida contra otros mientras que la pro-puesta crítica de Booth busca definir la seguridad mundialcomo un valor instrumental, promoviendo un entendi-miento sobre ella recíprocamente como parte de la crea-ción de una humanidad más inclusiva.

Para el análisis de las posibilidades de seguridadcomún en América del Sur, interesa especialmente lanoción de reciprocidad, ya que solo cuando puede seralcanzada en términos iguales y equitativos para todos losmiembros (sean individuos, grupos sociales o Estados) laseguridad puede volverse un hecho. Sin embargo, no seconsidera viable la creación de un “nosotros global”, por-que en relaciones internacionales la característica histó-rica, y aún actual, es la desigualdad y la jerarquía. Antesde pensar en “la humanidad”, los pueblos de la Periferiadeberían lograr el respeto de su autonomía, su autode-terminación –política, económica y cultural–, para reciénluego proyectar posibilidades cosmopolitas. La construc-ción de una unidad global requiere primero la existen-cia de equidad y una modificación profunda del sistema;recién así podrían potenciarse los ámbitos de integracióndialógica y de gobernanza común. Por las característicasactuales de las relaciones internacionales se incorporan eneste estudio, por su mayor grado de viabilidad, opciones dedescentralización y democratización del régimen global de


seguridad y se reserva la perspectiva de la gobernanza paraámbitos locales, nacionales y regionales. Todos estos ele-mentos serán analizados en las reflexiones finales del libro.

Retomando la seguridad mundial, se afirma que esuna propuesta expansiva cuyo objeto referente es el indi-viduo y la humanidad: la seguridad de unos promueve ygarantiza la de todos.

Las amenazas que el autor menciona se subdividen endos categorías. Primero, en términos estratégicos o de usode la fuerza tradicional: la potencial nueva guerra fría entreEE. UU. y China, la proliferación de armas nucleares, ladispersión de nuevos grupos terroristas hacia nuevos terri-torios y comunidades, la proliferación de Estados fallidosque derive en conflictos étnicos, genocidios y migracio-nes masivas, entre otros. Segundo, selecciona las amenazasque presenta la globalización: la erosión de culturas y eco-nomías, la propagación de pandemias, el crecimiento de laradicalización y el terrorismo, abusos a los derechos huma-nos, contaminación ambiental y colapsos económicos eninteracción con conflictos étnicos u otras inseguridades.

Frente estas últimas, es necesario cambiar los pará-metros en que está siendo dirigida la globalización, pro-moviendo el comercio justo, la cancelación de deudasexternas, la erradicación de la pobreza y la equidad, el res-peto mutuo entre diversas culturas y grupos y el reconoci-miento mutuo. La necesidad de cambiar la relación entre elser humano y la naturaleza es fundamental. Por todo ello,es imperativo crear redes de gobernanza global distintasa las planteadas por los más poderosos. Coincidimos conestas proposiciones, pero se cuestiona la posibilidad con-creta de que los actores “poderosos” acepten parámetrosde gobernanza global diferentes a los promovidos hastaahora, dado que con ello podrían verse perjudicados susintereses.


En relación a la variable “herramientas para la segu-ridad”, para el autor de la escuela de Aberysthwyth el pri-mer objetivo se refiere a la violencia política. No hay quepretender la eliminación del uso de la fuerza, porque ensituaciones de legítima defensa es necesaria, pero se debelograr la mayor marginalización y deslegitimación posiblede la violencia como instrumento de política exterior.

La guerra preventiva solo enfatizó el uso de la vio-lencia y, además, lo hizo en forma ilegal, innecesaria yno inteligente (Booth, 2007: 431). Por ello, la construcciónde confianza, tal como es planteada en la propuesta decomunidades de seguridad, es fundamental para la segu-ridad mundial.

Con respecto a los Estados poderosos, en especial EE.UU., el autor dirá que es preciso respetar la democracia yla ley internacional, terminar con el excepcionalismo y eldoble estándar aun cuando eso implique no obtener lo quese desea. Otro componente central es el respeto por los DD.HH.; la guerra no puede habilitar abusos que soslayen lacondición de humanidad de los prisioneros, los enemigoso las poblaciones civiles en nombre de “daños colaterales”del conflicto (Booth, 2007: 437).

Por último, y esto es un elemento de diferencia fun-damental con el liberalismo ofensivo, Booth alegará lanecesidad de un cambio en la globalización. Es necesario“humanizarla” para poder pensar en términos de equidadeconómica, cultural y social; por lo tanto, entiende que lalógica neoliberal que subyace detrás de aquella ha gene-rado grandes desigualdades, concentración de la riquezay pobreza. La cuestión de la justicia social aparece comoun componente esencial de un nosotros global que garan-tice la seguridad mundial. Este es otro elemento que, como


se tratará en la segunda parte del libro, está en la basede las razones para nuevas instancias de integración enSuramérica.

El liberalismo ofensivo o wilsonianismo de línea dura

Como se desarrolló en el apartado I. 1.2., Kant es la fuentefilosófica primaria, tanto para el cosmopolitismo críticocomo para el liberalismo internacionalista clásico o idea-lismo en Relaciones Internacionales, que ha sido revitali-zada en los debates contemporáneos a través de la seguri-dad humana y los aportes cosmopolitas. Algunos puntosdel pensamiento kantiano serán también retomados porun liberalismo más intervencionista y militarista.

Autores como Booth (2007), Gilmore (2014), Miller(2010), Pacheco (2011), Barkawi (2010), Chandler (2008) ySaso Muñoz (2009) reconocen un internacionalismo ofen-sivo con base en el pensamiento liberal.

Siguiendo a Danilo Zolo (2007), la discusión principalen RR. II. se mueve entre dos perspectivas del mundo: unaparticularista, que prioriza los Estados como sujetos dederecho y responsabilidad internacional tomando comoeje el respeto a la soberanía y la no intervención; otra uni-versalista, que está detrás de todas las posturas ampliato-rias de la seguridad (ya sea la seguridad humana, el cosmo-politismo y la seguridad mundial o global o el liberalismoofensivo). Estas últimas, afirma Zolo, alientan un régimenhumanitario global regido por un “derecho cosmopolita”donde los sujetos serían los individuos y ya no los Esta-dos, o no solamente los Estados, y habilitan en nombrede ese derecho una serie de intervenciones en defensa dela humanidad o los DD. HH. Sin embargo, para el libe-ralismo ofensivo, a diferencia del resto de los enfoques,solo un Estado con primacía puede sostener ese derecho


internacional común bajo el rol de decisor supremo, pri-mando entonces un sostenimiento de la jerarquización delas relaciones internacionales.

Por su parte, el cosmopolitismo en sus dos vertientes(liberal y crítico) defiende los principios recientes de deberde injerencia y la Responsabilidad de Proteger (ver Iken-berry, 2006; Bellamy, 2009) o alguna otra forma de inter-vención humanitaria; de igual manera lo hará el liberalis-mo ofensivo, pero con un componente distintivo frente alos anteriores: la necesidad de defender la democracia ylos DD. HH. puede conllevar la urgencia de la acción y, porlo tanto, puede hacerse unilateralmente sin esperar legiti-midad de las instituciones internacionales.

Miller (2010) afirma que el liberalismo en RR. II.,en general, coincide en sus objetivos universales para elorden mundial. Sin embargo, hará una distinción entredos vertientes de esta corriente dividiéndolo en ofensivoy defensivo.

Es central la tesis de la paz democrática, porque deallí se deriva una cuestión fundamental para el liberalis-mo ofensivo: la búsqueda de la difusión internacional dedemocracias liberales por todos los medios, aún medianteel uso de la fuerza. Se debe, de acuerdo con el liberalismoofensivo, imponer la democracia.

El justificativo se encuentra en el pensamiento liberalque, en general, considera que las intenciones de los Esta-dos son la clave, el carácter doméstico del Estado y suideología dominante darán forma al comportamiento delactor en la arena internacional. Consecuentemente, comolas democracias liberales no libran guerras entre sí, la pazy la seguridad internacional se alcanzarán a medida queestas se esparzan a nivel global (Miller, 2010: 570). El otroeje central, tal como lo planteó Kant con respecto al comer-cio, es el libre mercado que, al generar interdependencia


entre las economías nacionales, hace más difícil la inten-ción de ir a la guerra dados los beneficios materiales delintercambio, desincentivando cualquier agresión militar;este punto es cuestionado por el cosmopolitismo crítico,tal como se desarrolló a través de la obra de Booth. El libe-ralismo asume también que tiene aplicabilidad universaltrascendiendo cualquier división nacional o cultural.

En concreto, el liberalismo ofensivo:

[…] doubt the effectiveness of international institutions in theabsence of strong US hegemonic leadership. Powerful cons-traints on the hegemon make international institutions andcollective action unproductive. Due to the problematic effecti-veness of multilateralism, the hegemon must, on occasions, alsotake unilateral actions. In their eyes, US leadership is the key todecisive and effective international actions for providing com-mon goods such as peace and security, among others – throughunilateral means if necessary. (Miller, 2010: 572)

Wilson ha representado las dos vertientes de libe-ralismo (defensivo y ofensivo) y de, acuerdo con elautor, ha sembrado tanto un internacionalismo liberalcomo un liberalismo intervencionista; para estas últimasacciones se pueden tomar las intervenciones en México(1914-1915), Haití (1915-1934), Cuba y República Domini-cana (1916-1924) entre otros, como ejemplos esclarecedo-res23 (Miller, 2010).

De acuerdo con Booth (2007), el wilsonianismo puedeser entendido como una tradición que se identifica con laidea de la aplicabilidad universal de los valores de EE. UU.,sobre todo democracia y Estado de derecho; esto incluyeel promoverlos de manera “mayor o menormente” pacífi-ca. El wilsonianismo no es un pensamiento esencialmente

23 Un esquema de las intervenciones históricas de EE. UU. en América Latina setratará en el Capítulo IV, apartado Seguridad Hemisférica.


orientado a la democracia o el internacionalismo, sino alexcepcionalismo norteamericano. La versión imperialista(o de línea dura) del wilsonianismo es entendida como unamixtura compleja entre “ambición ideológica y maximiza-ción del poder” (Booth, 2007: 291).

En cuanto a los medios específicos de acción, “offen-sive liberals also believe that affecting the basic inten-tions and internal regime of the adversary in the directionof liberalization constitutes the most effective and funda-mental solution to the security and peace problem” (Miller,2010: 577). Esto requiere –y se sustenta en– el uso del poderduro o militar.

Frente a otras potencias, aceptan el principio realistadel balance de poder, mientras que para los Estados peri-féricos es posible utilizar una serie de mecanismos de pre-sión para imponer el libre mercado e inducir cambios degobierno. Se trata de incitar la llamada “política de puertasabiertas” afirma Miller (2010).

Los representantes más acabados de esta modalidadde liberalismo son los suscriptores de la carta de apoyo a laguerra preventiva contra el terrorismo de George W. Bush,entre quienes destacan Walzer, Huntington y Fukuyama24

(ver en sitio American Values). Enfatizamos la definiciónde los valores norteamericanos en su declaración: existenverdades morales universales que los “Padres Fundadores”han denominado derechos naturales; libertad de concien-cia y libertad de religión como base de la dignidad huma-na y precondición necesaria para cualquier otra libertad.Más aún, asocian explícitamente los “valores americanos”como universales (A letter from America, 2002, Institute forAmerican Values).

24 La carta es firmada por 59 reconocidos académicos y pensadores.


En relación a la guerra al terrorismo y la política exte-rior de EE. UU., específicamente, el liberalismo ofensivova a defender la hegemonía norteamericana y justificarsu necesidad: “We should expect substantial support forUS hegemony from both fellow democracies and freedom-loving people in non-democracies, hoping for US help,including coercive measures, to free their countries fromtyranny” (Miller, 2010: 578. El destacado es propio). Inclu-so afirman el excepcionalismo norteamericano, dado queentienden que EE. UU. no necesita legitimar sus accionesen organizaciones multilaterales como ONU, especialmen-te, frente a Estados no-democráticos. Esta postura se acer-ca a la teoría de la estabilidad hegemónica del realismoofensivo.

Cuando los autores de la “Carta desde América” sepreguntan si la guerra es justa, aceptan que en el caso espe-cífico de EE. UU. frente al terrorismo lo es, porque estánluchando contra “el mal”:

[…] moral reflection also teach us that there are times whenthe first and most important reply to evil is to stop it. Thereare times when waging war is not only morally permitted, butmorally necessary, as a response to calamitous acts of violence,hatred, and injustice. This is one of those times. (Letter fromAmerica, 2002: 6)

De hecho, Walzer ha recuperado en la discusión sobrela guerra la cuestión de lo justo o injusto propia del cris-tianismo medieval. Frente a la crítica que estos pensadoreshacen de la utilización de Dios y la fe por parte de losterroristas, de origen presuntamente islámico, para justi-ficar la violencia, paradójicamente, utilizan un argumentocristiano pre-moderno para fundamentar sus propias gue-rras. Clarificador es que la Carta cita a San Agustín paraargumentar el análisis en términos de “guerra justa”.


El documento finaliza diciendo: “Los asesinos orga-nizados con alcance global ahora nos amenazan a todosnosotros. En nombre de la moralidad humana universal,y completamente conscientes de las restricciones y reque-rimientos de la guerra justa, respaldamos la decisión denuestro gobierno y nuestra sociedad de utilizar la fuerzacontra ellos” (Letter from America. 2002: 9. La traducciónes propia).

De acuerdo con Pacheco, siguiendo a Cooper (2011) yVäisse (2011), el pensamiento neoconservador norteame-ricano que está detrás de la Gran Estrategia estadouniden-se que puede entenderse como “wilsonianismo con botas”,empezará a consolidarse en la década de 1990, promovien-do la consecución de la hegemonía global norteamericanamediante una indiscutida preponderancia militar envueltaen una conveniente retórica sobre la defensa de la demo-cracia y los DD. HH. (Pacheco, 2011: 112).

La retórica de los valores y los derechos implica unavuelta de la ética a las consideraciones de política inter-nacional y las necesarias tareas para la seguridad inter-nacional que, como se ha desarrollado desde la opcióntardía de seguridad cooperativa de Cohen, se ha instaladoen todo análisis de seguridad. En este sentido, el liberalis-mo ofensivo comparte posturas con todas las formas delcosmopolitismo.

Con respecto a las amenazas, no habrá grandes diver-gencias ya que reconocen las nuevas amenazas, pero elmayor énfasis para el liberalismo ofensivo estará en elterrorismo, los Estados canallas/peligrosos y sus “tiranos,”el crecimiento del poder de China, la proliferación dearmas de destrucción masiva y los Estados fallidos; máscercano en el tiempo ingresarán los ciberataques.


Lo cierto es que el liberalismo ofensivo (y su defensade la guerra al terrorismo) puso en una situación compli-cada al cosmopolitismo crítico toda vez que sus defensoresterminaron por compartir, en el plano discursivo, las mis-mas ideas: “emancipación, promoción de la democracia ylos DD. HH.” (Gilmore, 2014: 694).

Por otra parte, también comenzaron a compartir, des-de una interpretación particular en este libro, una mismaretórica sobre la seguridad global o mundial, la importan-cia fundamental del individuo/la humanidad como objetoreferente y la multidimensionalidad de su composición.El cosmopolitismo, la SH y la recuperación del idealismocontemporáneo terminaron siendo funcionales a la retóri-ca utilizada para justificar las intervenciones en Irak, Afga-nistán y Libia:

Cosmopolitanism, offensive liberalism and the War on Terrorproject are not a ‘joint enterprise’. However, emancipation, trans-border moral solidarity and the protection of human rights,all significant concerns for cosmopolitans, have been invokedrepeatedly as justification for high-impact military interventionsand programmes of therapeutic governance. (Gilmore, 2014:695)

No constituyen una perspectiva única o común; por elcontrario, el cosmopolitismo crítico se presenta a sí mismoen oposición tanto del realismo como del liberalismo ofen-sivo. Sin embargo, según sostiene Gilmore y en coinciden-cia con él, entendemos que los pensadores cosmopolitasdeben comprender que esta coincidencia de objetivos yamenazas de seguridad entre ambos perjudica sus propiosaportes que pretenden ser críticos y emancipadores.

El cosmopolitismo liberal, los neoconservadores y elliberalismo ofensivo comparten una visión binaria de larealidad internacional, dividida entre aquellos que defien-den los valores democráticos o principios liberales y el


“autoritarismo” que se despliega en varios territorios delmundo. Existe una claridad moral sobre determinadosvalores universales que permite una división del mundoentre quienes aceptan y aportan a estos y un Otro amena-zante, que se opone a dichos principios liberales “univer-sales” y, por lo tanto, se constituye en peligro. “La comple-jidad y la incertidumbre se reducen a dicotomías simplifi-cadas entre el bien y el mal” (Ibíd.).

Lo que distingue al liberalismo ofensivo son las herra-mientas elegidas para promover estos valores y enfrentarsecon sus antagonistas: uso de la fuerza unilateral, induc-ción forzada de cambios de regímenes para eliminar elautoritarismo y la necesidad de garantizar la hegemoníanorteamericana como medios eficaces para el logro de unapaz global duradera.

Coincidimos con Barkawi, pensador postcolonial, enque todos estos abordajes tienen como protagonista, inva-riablemente, a los países occidentales. Sustentar el cos-mopolitismo, los estudios críticos o la SH en la emanci-pación como valor propio de la Ilustración –pertenecienteal pensamiento europeo moderno– implica poner a Occi-dente como su agente promotor: “whether in the form ofWestern-dominated international institutions, a Western-led global civil society, or in the ‘ethical foreign policies’ ofleading Western powers” (Barkawi, 2006: 350).

Subyace detrás de esta mirada multidimensional yexpansiva de la seguridad una lógica postwesfaliana paralas relaciones Norte-Sur: es en el pilar jerárquico del siste-ma donde se considera que la soberanía está debilitada yamerita la intervención en territorios donde esté en peligrola vida humana. La imposición de la democracia, el cambiode régimen económico o cualquier otra intervención noes en el plano anárquico, donde los más poderosos com-piten entre sí: allí aún rige la lógica clásica del equilibrio


de poder; es en la vinculación asimétrica entre los fuertesy los débiles donde la seguridad internacional cambia sueje y empuja a pensar en las “necesidades” de todos losseres humanos.

La SH, por su parte, ha sido retomada fuertemente,luego de 2001, por los discursos gubernamentales comofuente de legitimidad de sus acciones. De acuerdo conChandler, la SH fue incorporada al mainstrean políticointernacional, alegando la importancia de determinadosvalores, teniendo como foco las necesidades humanas decada individuo desde una lógica desterritorializada, pro-poniendo aquellos elementos priorizados por la SH comointerdependencia creciente de los fenómenos mundialesy los riesgos, las mutuas vulnerabilidades y las nuevasamenazas comunes a la seguridad que requieren accionescolaborativas y cooperativas (Chandler. 2008: 427).

Chandler refiere a la sugerencia de Franceschet (2006)acerca de su naturaleza intervencionista: “‘becoming co-opted by forces that favor the entrenchment of an une-qual, non-universal global legal order’, where self-selectedliberal states can ‘impose, through force, their unilateralmoral judgments onto weaker states”. La extensión de lapreocupación por la SH no parece orientada a desafiar lasjerarquías de poder existentes sino más bien a institucio-nalizarlas (Chandler, 2008: 432. El resaltado es propio).

El autor también enfatiza que la SH permitió localizarlas nuevas amenazas en la Periferia. Si se toma el marco delos dos focos centrales de la SH: libertad frente al miedo ylibertad frente a las necesidades, claramente concierne alos Estados fallidos y, en general, a aquellos donde no sealcanzan las condiciones necesarias para la SH entendidaa partir de “sus nexos inseparables con la reducción de


la pobreza, la construcción de capacidades estatales, losderechos humanos y la buena gobernabilidad” (Chandler,2008: 435).

Los valores universales de la democracia y los dere-chos humanos de primera generación, tal como los entien-de el liberalismo, así como los componentes de la SH y laseguridad global cosmopolita, han sido utilizados y apro-piados como herramientas de fundamentación para la teo-ría y la praxis del liberalismo ofensivo. Como se tratará acontinuación, este enfoque es el que está en la base de lavisión hegemónica de la seguridad de las últimas décadas.


2

La visión hegemónica de la seguridad internacional

EE. UU. como núcleo de su definición y praxis

A partir de lo abordado hasta aquí, se define la visiónhegemónica de la seguridad mediante los siguientes com-ponentes:

1. La condición interméstica: se debilita la tradicionaldivisión entre seguridad pública y defensa, reconociéndo-se el carácter trasnacional de las amenazas, ya no focaliza-das en la agresión externa de otro Estado. Existe, por tanto,una superposición de cuestiones de seguridad y defensaque diluye las diferencias y las medidas a tomar en cadacaso.

2. La multidimensionalidad: la seguridad no se limitacon exclusividad a cuestiones estratégico-militares territo-riales, sino que incorpora lo ambiental, lo económico, losocial, lo institucional y la salud como factores esenciales.

3. Las nuevas amenazas, como foco de atención parala seguridad internacional; estas son no tradicionales, tras-nacionales y asimétricas, dado que hacen uso de la vio-lencia pero con modos diferentes a los estatales, o sonvectores/causa de ella. Entre las mismas se identifican elterrorismo en primer lugar, el crimen organizado y el nar-cotráfico, riesgos ambientales, proliferación de armas de

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destrucción masiva, las migraciones, la exclusión social,entre otros. Estas amenazas mantienen entre sí una rela-ción de interdependencia, es decir, están entrelazadas.

La selección de estas características se realizó tenien-do en cuenta los cambios producidos en la interpretaciónde la seguridad en tanto expansión/amplitud del concep-to, tal como se describió en el Capítulo I. Básicamente,se incorporaron las nuevas amenazas, la condición inter-méstica y su multidimensionalidad en discursos guberna-mentales, en las organizaciones internacionales y en losabordajes académicos. Con la excepción del realismo, elresto de las corrientes teóricas, en mayor o menor medida,aceptan parcial o totalmente estas condiciones globales decondicionamiento para la seguridad.

Entendemos que la visión hegemónica no desestimala cuestión territorial/estatal, pero le suma estas condicio-nes. La perspectiva teórica que subyace a ella es el denomi-nado liberalismo ofensivo o wilsonianismo de línea dura.Sobre ambas cuestiones se enfocará este capítulo, tenien-do en consideración los discursos presidenciales y losdocumentos oficiales de Estados Unidos durante la décadabajo estudio. También se hará referencia a una nueva pro-puesta de seguridad denominada seguridad sostenible.

2. 1. El Liberalismo ofensivo y la retórica oficial de Estados Unidos

En general, la bibliografía designa como neoconservadorala ideología subyacente a las dos administraciones deGeorge W. Bush en la Casa Blanca. Sin embargo, es posi-ble rastrear una fuente teórica internacionalista que estádetrás de la Gran Estrategia de 2002 y de la continuidadque le ha dado la administración Obama (con algunoscambios específicos), más allá del rol en el plano interno


que han tenido los “neocon” como think tanks desde 2001.De allí que el enfoque denominado liberalismo ofensivosea, para este análisis, el más apropiado, ya que permitedar cuenta de la continuidad de una línea de pensamientointernacional en EE. UU. que se ha exacerbado desde laguerra al terrorismo.

De acuerdo con Wolin (2008), la tendencia del Estadonorteamericano ha sido hacia la conformación de un“superpoder” hacia el resto del mundo y de un “totalita-rismo invertido” en el plano doméstico. Se ha vaciado a lademocracia de cualquier participación ciudadana, impreg-nándola de una lógica corporativa y economicista, privati-zando la razón gubernamental y dando a los poderes eco-nómicos un rol central en la conducción de los asuntospúblicos (por su capacidad de presión, por la circulaciónde los mismos actores como altos ejecutivos de corpora-ciones y como funcionarios en puestos clave de gobierno,por los altos niveles de corrupción y favoritismo hacia cier-tos sectores de la economía y las finanzas, por la capaci-dad de lobby que tienen derivado del financiamiento quehacen de partidos y candidatos).25

En términos internacionales, esto ha significado elexcepcionalismo norteamericano, la negación o desesti-mación del derecho internacional y la creciente asocia-ción entre intereses nacionales y obtención de mercados yganancias para las corporaciones, todo lo cual se refleja enlas intervenciones de la guerra al terrorismo en territoriosperiféricos. Wolin (2008) describe las relaciones de EE. UU.con el resto del mundo como una política entre desiguales.

El utopismo, como llama Wolin al idealismo, resurgióen EE. UU. asociando libertad, democracia y libre empre-sa como los valores esenciales a promover en el mundo;

25 Sobre esta readaptación de la democracia y el recorte de derechos se ocupará elpróximo subtítulo y el capítulo siguiente.


este es el “único modelo sustentable” y es el que debe serimpulsado a nivel global. Sin embargo, “el poder que irá enayuda de los estados débiles se identifica con las ‘liberta-des’ particulares que los nuevos utopistas están ansiososde promover: el libre comercio y los mercados libres”. Laadopción de esas libertades “por las naciones pobres tieneinvariablemente el efecto de convertir la simple debilidaden dependencia […] consecuentemente, tienen el derechoa declarar que un Estado es débil y pedirle cuentas por sudesempeño” (Wolin, 2008: 131).

La constitución de “superpoder” depende de una vin-culación simbiótica entre dos elementos. Uno político, quepuede entenderse como un imperio consistente en granmedida en poderío militar, bases dispersas en todo el pla-neta, ventas de armas, tratados con Estados clientes débi-les. Este tipo de imperio solo tiene clientes, afirma Wolin,mercados dominados en lugar de provincias incorpora-das. El otro elemento es económico y Wolin (2009: 191)lo denomina “corporación globalizadora”. Lleva hacia paí-ses extranjeros bienes y servicios económicos, influenciasy productos culturales; a medida que se afianzan y desa-rrollan estas prácticas, la “tierra natal” se modifica desdeuna sociedad política que se autogobierna hacia una “basede operaciones” para estrategias internacionales económi-cas y militares.

La democracia se vacía al interior, pero se exportaansiosamente. “De esta manera, la democracia, como elimperio y la globalización, adquiere un estatus universal,pero lo que se universaliza no es la práctica de una demo-cracia que se autogobierna, sino el poder de los EstadosUnidos” (Wolin, 2008: 193).

En relación al universalismo de los valores de EE. UU.,interesa retomar a Gray (2001: 11) en su discusión sobrelas dos caras del liberalismo para reforzar la especificidad


del liberalismo ofensivo. El autor afirma que el liberalis-mo actual heredó de la Ilustración el “ideal liberal de latolerancia” y que este encarna dos filosofías incompatibles.Una primera perspectiva entiende ese ideal como consen-so racional sobre el mejor modo de vida posible; la segun-da cree que los seres humanos pueden florecer en muchasformas de vida.

En ese marco, Gray realizará una crítica a la primerade esas filosofías dado que ella supone que la tolerancia esen realidad la persecución de “un modo de vida ideal” y,por lo tanto, son las instituciones liberales las que lo encar-nan en tanto principios universales (Gray, 2001: 15).

Para la nueva ortodoxia liberal, retomada en la décadade 1990 fuertemente (el autor señala a Rawls, Nozick yHayeck), la pluralidad solo es reconocida para los indi-viduos en la vida privada, como asociación voluntaria ycomo capacidad de elegir un estilo de vida propio, mien-tras que asumen un consenso social en torno a los valoresliberales (Gray, 2001).

En esta ortodoxia, el Estado liberal no es solo unoentre varios tipos de regímenes legítimos sino que esentendido como el “único modo plenamente legítimo” deuna organización política. Asimismo, esta interpretaciónniega o minimiza la importancia de la decisión política,poniendo la cuestión de las libertades y la distribución debienes en una sociedad en términos meramente legales.“Los temas fundamentales se sustraen de la deliberaciónpolítica” (Ibíd. 26).

Una rama de esta vertiente entiende que la justiciarequiere un sistema económico universal. En ese senti-do, los derechos de propiedad y las leyes contractualesson aplicaciones directas de los DD. HH. universales, noconstituyen convenciones sociales que pueden estar suje-tas a modificaciones y adaptaciones. Gray considera que


este es el pensamiento central del liberalismo anglosajón,donde “un solo tipo de economía de mercado es plena-mente compatible con las exigencias de la justicia” (Gray,2001: 27).

La propuesta pluralista de Gray comparte con los libe-rales ortodoxos su resistencia a regímenes “totalitarios yfundamentalistas”; no obstante afirma:

Una de las marcas de un régimen no liberal es que en él losconflictos de valores se consideran signos de error. Sin embargo,los regímenes liberales que sostienen que un conjunto de liber-tades –las suyas– es universalmente legítimo adoptan precisa-mente este punto de vista. Tratan los conflictos entre libertadescomo síntomas de error, no como dilemas para los que puedehaber diferentes soluciones razonables. El liberalismo de estetipo es una especie de fundamentalismo, no un remedio paraél. (Gray, 2001: 31)

Entendemos que las “libertades” promovidas por EE.UU. caen dentro de esta categoría de liberalismo asociadoa un cuasi fundamentalismo, en palabras de Gray.

No hay que negar, dice el autor, que existen deter-minados valores que se comparten globalmente, pero loque no se puede hacer es aquello que pretende el libe-ralismo: asociar los principios universales a sus propiosideales particulares.

De acuerdo con este tipo de liberalismo, la paz comoobjetivo internacional fundamental solo es posible en tan-to se produzca una convergencia última de valores (libera-les) que genere un consenso “racional” universal. En pala-bras de Booth, “The powerful idealistic driver behind USgrand strategy must never be overlooked, though to manyin the rest of the world US idealism looks indistinguishablefrom neo-imperialism (sometimes backed up by the har-dest of hard power)” (Booth, 2007: 292).


En esos conductos idealistas existe también la ideade una misión, un derecho y un deber de esparcir por elmundo los valores liberales para llevar prosperidad, ordeny DD. HH. Retomando a Cooper (2002), Booth señala lapoderosa creencia, tanto en EE. UU. como en Gran Breta-ña, de que el resto del mundo “quiere vivir como los occi-dentales” (Booth, 2007: 296).

Para poder identificar estos componentes concreta-mente, se tomarán palabras pronunciadas por los presi-dentes Bush (hijo) y Obama, se seleccionarán fragmentosde documentos oficiales como las Estrategias de seguridadnacional de los años 2002 y 2010 y de algunas propuestasde los think tanks representativos de cada período.

Una cuestión básica que surgirá post Guerra Fría esque EE. UU., al ser la única superpotencia mundial vigente,tendrá la capacidad de moldear el mundo de acuerdo consus intereses. El Proyecto para un nuevo siglo americanodel año 2000 fue propugnado por un conjunto de futurosfuncionarios de G. W. Bush, neoconservadores que defien-den un liberalismo ofensivo para su objetivo de proyectarel poder de EE. UU. en el siglo XXI. Siguiendo a Pachecose puede entender que

Desde su punto de vista, hay factores que operan en contra deestos objetivos declarados: un orden internacional multipolarque, por naturaleza y experiencia histórica, tiende a ser fuen-te continua de inestabilidad; además, están instituciones inter-nacionales como Naciones Unidas que carecen de legitimidaddemocrática y la fuerza necesarias para garantizar un ordeninternacional estable, lo que no deja otra alternativa que la con-secución de una “hegemonía benevolente” que equipara implí-citamente Pax Americana con Pax Democrática. (Vaïsse: 234;Drolet: 144 citados en Pacheco, 2011: 113)


Existe una convergencia entre el liberalismo ofensivoy el realismo ofensivo de acuerdo con Miller (2010): ambosentienden que únicamente un poder hegemónico es capazde establecer reglas de juego a nivel internacional y garan-tizar orden y paz en el mundo. Esto aparece explícita-mente en “New American Century Project” pero, a dife-rencia del realismo, los neoconservadores encontrarán sufundamento en los valores democráticos, la capacidad dela superpotencia por extenderlos y su concomitante libremercado en todo el mundo.

Tal como lo establece el documento del año 2000, lagarantía de un siglo XXI con unipolaridad y primacía/lide-razgo de EE. UU. era la clave para la seguridad. El ordeninternacional que se debía lograr en comparación con larealidad de la Guerra Fría implicaba un sistema de seguri-dad que de bipolar pasara a unipolar; un objetivo estratégi-co que reemplazara la contención de la URSS por la preser-vación de la Pax Americana; una misión militar principalque sustituyera la búsqueda de disuasión a la otra superpo-tencia por asegurar y expandir zonas de paz democráticas,disuadir el surgimiento de otro gran poder (principalmen-te se enfoca a China), defender regiones claves y explotara su favor la transformación de la guerra; suplir la antiguaprincipal amenaza militar –relacionada con una potencialguerra global a través de varios escenarios– por la idea depotenciales escenarios de conflictos distribuidos alrededordel globo, y refocalizar el escenario de competencia estra-tégica de Europa hacia el Este Asiático.26

26 Para ver el informe completo remitirse al sitio web New American Century:https://goo.gl/4edWaf. Parte de sus referentes participarán de la administraciónBush hijo (Kagan, Wolfowitz) y conformarán con pensadores del liberalismoofensivo el grupo de los denominados neoconservadores.


De hecho, la Estrategia de Seguridad Nacional de 2002o Gran Estrategia, como le llama la literatura específica,se inicia afirmando:

The great struggles of the twentieth century between liberty andtotalitarianism ended with a decisive victory for the forces offreedom—and a single sustainable model for national success:freedom, democracy, and free enterprise. In the twenty-first cen-tury, only nations that share a commitment to protecting basichuman rights and guaranteeing political and economic freedomwill be able to unleash the potential of their people and assuretheir future prosperity. (Bush, NSS, 2002. Introducción)

Entonces, existe un único modelo posible para laprosperidad sustentado en el triunfo de la libertad sobre eltotalitarismo que significó el fin de la Guerra Fría. Clara-mente, el documento se inicia poniendo en primer planolos valores liberales tal como los entiende EE. UU.: losprincipios universales por excelencia, que se absolutizan.Y más adelante, define la seguridad de acuerdo con estosprincipios: “In a world that is safe, people will be able tomake their own lives better. We will defend the peace byfighting terrorists and tyrants. We will preserve the peaceby building good relations among the great powers. We willextend the peace by encouraging free and open societieson every continent” (Ibid.).

Esta última cita da cuenta de la apropiación de discur-sos netamente cosmopolitas para la fundamentación dela política exterior, tomando el concepto de emancipacióncomo base para la seguridad cuando afirma que el mundoalcanzará esa condición cuando la gente esté en condicio-nes de –habilitada para– hacer de sus vidas algo mejor:autodeterminación y elección son la clave.

Y, además, da cuenta de las principales tareas yobjetivos: construir la paz mediante la guerra al terroris-mo y los tiranos, preservarla mediante acuerdos con las


otras potencias y extenderla al incentivar la propagaciónde sociedades libres y abiertas en todos los continentes.Interesa especialmente porque permite visualizar a travésde discursos oficiales la diferencia que señalamos al hablarde seguridades con dos ejes, uno anárquico y otro jerárqui-co; el documento deja en claro que con las otras potenciasdel sistema se promoverá la coordinación y el entendi-miento, mientras que las acciones hacia el resto del mundosignificarán guerra e “incentivos” para ciertas libertades,definidas ambas prácticas según se trate de tiranos o terro-ristas u otros actores dóciles.

El primer objetivo declarado será, por supuesto,defender la nación entendiendo que el terrorismo es unenemigo difuso, constituido por borrosas redes de indivi-duos con bajo presupuesto que pueden traer caos a socie-dades libres al poner las tecnologías en su contra. De allíque

To defeat this threat we must make use of every tool in our arse-nal –military power, better homeland defenses, law enforcement,intelligence, and vigorous efforts to cut off terrorist financing.The war against terrorists of global reach is a global enterpriseof uncertain duration. America will help nations that need ourassistance in combating terror. And America will hold to accountnations that are compromised by terror, including those whoharbor terrorists- because the allies of terror are the enemies ofcivilization. (NSS, 2002. Introducción)

Guerra global de duración incierta contra un actor notradicional, el terrorismo como la principal nueva amena-za (asociada a aquellos Estados que albergan a terroris-tas también tipificados como enemigos). A continuación,aparecerá la segunda amenaza importante la proliferaciónde armas de destrucción masiva (especialmente nuclear)


y la posibilidad de que estas armas lleguen a manos deterroristas que, de acuerdo con la Estrategia, estarían pro-curándolas.

Se hace una referencia explícita a los Estados fallidoscomo amenaza al hablar de la situación en Afganistán y laintervención llevada a cabo en ese país:

The events of September 11, 2001, taught us that weak states, likeAfghanistan, can pose as great a danger to our national interestsas strong states. Poverty does not make poor people into terro-rists and murderers. Yet poverty, weak institutions, and corrup-tion can make weak states vulnerable to terrorist networks anddrug cartels within their borders. (NSS, 2002, Introducción)

Otras amenazas señaladas serán las cuestionesmedioambientales y la pérdida de fuentes de suministroenergético. A partir de esto, el documento señala el com-ponente más importante en términos de relaciones inter-nacionales y derecho internacional al declarar: “Americawill act against such emerging threats before they are fullyformed” (Ibíd.). ¿Qué significa actuar antes de que unaamenaza se haya formado?

Esto desató una gran controversia académica, porqueva contra los principios acordados en la Carta de Nacio-nes Unidas. Por ello es necesario aquí hacer una digre-sión entre acción anticipada y acción preventiva, entrepre-emptive y preventive actions.

De acuerdo con la Carta de Naciones Unidas, la auto-defensa es legítima, aún en el marco de los acuerdos deseguridad colectiva, y lo es hasta que el Consejo de Seguri-dad intervenga como respuesta a la agresión o quebranta-miento de la paz producida por el agresor (ver sitio oficialde Naciones Unidas).

La cuestión de cómo se entiende la autodefensa entérminos de “preempción” ha dado lugar a una serie dedebates entre restriccionistas y antirrestriccionistas. Se dis-


cute básicamente el artículo 51 de la Carta de N.U. don-de se especifica que la legítima defensa es habilitada encaso de ataque armado; ahora bien, los antirrestriccionis-tas apelan a la condición anticipada (pre-emptive) cuandoel ataque es inminente y evidente su preparación, cuan-do la agresión puede deducirse como próxima; ejemplosde esto serían la movilización de tropas masivamente porparte de un Estado a la frontera con otro y, en ese caso, laacción preemptiva del potencial agredido frente al agresorestaría permitida. Una visión restrictiva no admite ningúntipo de anticipación, aun ante la inminencia del ataque,dado que la Carta solo habilita dicha defensa una vez quese haya producido la agresión (Bellamy, 2009: 245/246).

La doctrina Bush va más allá. No solo promueve unaacción anticipada frente a los terroristas y los Estados quelos albergan, sino que propone una acción preventiva (pre-ventive), antes de que las amenazas se hayan formado ple-namente. Doctrinalmente, los antirrestriccionistas aleganque existe un derecho consuetudinario internacional pre-vio a Naciones Unidas cuya Carta no lo anula por completoy donde la anticipación estaría contemplada.

La pregunta de Bellamy es: ¿dónde es posible trazarla línea entre la acción anticipada y la preventiva (entrepre-emptive y preventive action)? Bien, la repuesta es quepara la primera de ellas “el Estado debe demostrar la inmi-nencia del ataque, la necesidad de preempción y la propor-cionalidad de la respuesta planteada” (Bellamy, 2009: 249).

Algunos neoliberales como Feinstein y Slaugther hansugerido frente al terrorismo un nuevo principio, el deberde prevenir: “Porque vivimos en un mundo de reglas anti-guas y nuevas amenazas” (citado en Bellamy, 2009: 252).

Frente a una amenaza difusa, dirán los autores, don-de detectar específicamente el lugar de emplazamientode grupos terroristas es muy difícil, debe habilitarse la


prevención (preventive action), es decir, antes de que efec-tivamente se materialice la amenaza. La acción preventi-va puede implicar uso de la fuerza y de forma unilateral,pero quien interviene tiene que intentar primero otras víasalternativas.

Bellamy, frente a esta propuesta del liberalismo ofen-sivo, alega que se estaría desdibujando la diferencia entreagresión y defensa y que no es demostrable la amenazadado que la prevención se da antes de la materializacióndel peligro; además, “una doctrina de prevención puedellevar a un régimen imperial” (Bellamy, 2009: 253).

Volviendo a la Gran Estrategia, allí el argumento quesurge para fundamentar la acción anticipada es:

It has taken almost a decade for us to comprehend the truenature of this new threat. Given the goals of rogue states andterrorists, the United States can no longer solely rely on a reactiveposture as we have in the past. […] We cannot let our enemiesstrike first” (NSS, 2002: 15).

En la Estrategia se hace alusión a la acción anticipada(pre-emptive), no asume una acción preventiva explícita-mente, aunque la definición que da de aquella es clara-mente una prevención a la aparición material de la ame-naza; alude a la anticipación como una forma de frenarataques de terroristas y la utilización de armas de destruc-ción masiva por estos (facilitada por los Estados canallaso rogue states) y aclara que la anticipación (preemption)no será usada frente a todas las amenazas y que no debeser un pretexto para otras naciones para cometer actos deagresión.

En relación al lugar ocupado por EE. UU. en el mundo,las bases de la Estrategia y su misión como superpoten-cia, declara:


The U.S. national security strategy will be based on a distinctlyAmerican internationalism that reflects the union of our valuesand our national interests. The aim of this strategy is to helpmake the world not just safer but better. Our goals on the pathto progress are clear: political and economic freedom, peace-ful relations with other states, and respect for human dignity.(NSS, 2002: 1)

Esta es una apelación directa a los DD. HH., la seguri-dad global y la conformación de un mundo mejor a partirde las acciones de la Casa Blanca. Otro punto fundamentalha sido la declaración sobre la forma en que llevará a cabolas acciones necesarias para la seguridad, justificando unaactuación unilateral cuando sea necesario: “In exercisingour leadership, we will respect the values, judgment, andinterests of our friends and partners. Still, we will be prepa-red to act apart when our interests and unique responsibi-lities require” (NSS, 2002: 31).

Es esencial la cuestión del excepcionalismo que per-manentemente aparece en la Estrategia de SeguridadNacional. En esta última cita, se define como “responsa-bilidades únicas”, pero también aparecen menciones a laposición privilegiada de EE. UU. en relación a capacidad yfuerza militar en el mundo. Otro elemento es el liderazgo“casi natural” que le cabe a nivel global por ser la únicasuperpotencia.

Al mismo tiempo, se establecerá una vinculacióndirecta y explícita entre economía y seguridad: “A strongworld economy enhances our national security by advan-cing prosperity and freedom in the rest of the world” (NSS,2002: 31). Las acciones destinadas a la promoción e ins-tauración de mercados libres constituyen un capítulo de laNSS, con lo cual queda manifiesto el lugar central ocupa-do por la temática en los intereses fundamentales de EE.UU. y reafirma la vinculación inherente entre las fuerzas


productivas, el Estado y el orden mundial que configuranel “orden social hegemónico” tal como especifica Cox y queabordaremos en el Capítulo IV.

Por último, en relación al plano discursivo, resulta elo-cuente citar algunas declaraciones del entonces presidenteluego de los atentados del 11/S, donde se apela a los valo-res liberales como universales y de los cuales EE. UU. es ellegítimo defensor. Otro elemento central es el componentemístico o religioso con que se han definido los enemigos ylas bases de la acción.

A pocos días de los atentados del World Trade Center,en un discurso pronunciado el 14/09, el presidente afir-maba: “Esta es una lucha colosal entre el bien y el mal, yque nadie se equivoque: el bien vencerá” (citado en Ampa-rán, 2006).

El bien será asociado a EE. UU. y sus valores morales, yel mal será la forma absoluta de identificar al enemigo. Deigual modo, definirá como “eje del mal” tres Estados, con-siderados como canallas o rogue states: Corea del Norte,Irak e Irán. Entendía que había posibles asociaciones a AlQaeda (porque dieran espacio en sus territorios, pudieranproveerlos de armas de destrucción masiva o financiarlos),organización a la cual se hizo responsable, de forma casiautomática, por los atentados de 2001.

En el discurso en el Congreso el día 21/09, se referíanuevamente a la guerra en términos religiosos: “Libertad ytemor, justicia y crueldad, siempre han estado en guerra ysabemos que Dios no es neutral” (en sitio Proyecto Filoso-fía en Español, sección Hispania).

Allí también sostendrá como valores esenciales delpaís elementos fundamentales del liberalismo que jus-tifican la división entre el bien y el mal, entre quienesdefienden los principios liberales y quienes los amenazan:“Esta es una lucha del mundo. Esta es una lucha de la


civilización. Esta es una lucha de todos los que crean en elprogreso y el pluralismo, la tolerancia y la libertad” (Ibíd.).Tomará antecedentes de otros “males” en la historia, pararemarcar la fuerza de EE. UU. en su lucha contra las formasde “autoritarismo” opuestas a los valores liberales, que yahabían sido definidos de este modo por otras administra-ciones (Reagan durante la Guerra Fría al señalar al enemi-go comunista por ejemplo):

Nosotros no nos dejamos engañar por su religiosidad fingida.Nosotros hemos visto su clase antes. Ellos son los herederosde todas las ideologías asesinas del siglo XX. Al sacrificar vidashumanas para servir sus visiones radicales, al abandonar todoslos valores a excepción de su deseo de poder, ellos siguen elcamino del fascismo, el nazismo y el totalitarismo. Y ellos vana seguir ese camino hasta donde termina, en el sepulcro sinmarcar de la historia de mentiras descartadas. (Discurso Bush,21/09/2001)

Otras de las declaraciones más controvertidas y quehan significado una fuente de críticas en todo el mundo hasido la afirmación, en ese mismo discurso, de la toma deposición del resto del mundo: “Todas las naciones en todaslas regiones deben tomar ahora una decisión: o están connosotros o están con los terroristas” (Ibíd.).

Lo cierto es que la “guerra al terrorismo” ha sido pre-sentada en términos absolutos entre el bien y el mal, visibleen la obligación de elegir un bando en este conflicto globaly de tiempo indefinido por parte de cada sociedad en elmundo, como dicotomía civilización contra barbarie. Losprincipios liberales son los verdaderos valores universalesy quien no los acepte puede convertirse en antagonista,tal vez en enemigo.

Los especialistas han sido muy críticos con la NSSde 2002 y las posturas del presidente norteamericano.Tokatlián (2004: 42) ha definido la doctrina Bush como una


política de primacía mundial. Saso Muñoz, por su parte,entenderá la política exterior de EE. UU. desde 2002 comode supremacía, expresada en el despliegue militar global,el desconocimiento de la institucionalidad internacionaly los ataques “preventivos”, acciones que generaron ten-sión y conflictos en la sociedad internacional (Saso Muñoz,2009: 294). Otros calificarán de imperialismo o neoimpe-rialismo estas políticas, como Wolin (2008), Booth (2007),Barkawi (2010) y Borón (2009).

Las bases para una acción unilateral, por fuera de lasorganizaciones y el derecho internacional, con uso indis-criminado de la fuerza, ya estaban planteadas antes de laera Bush (hijo) y la guerra al terrorismo. El excepciona-lismo norteamericano y los valores liberales “universales”,a diseminar por el mundo, formaron parte de las estrate-gias exteriores de varias administraciones (Nixon, Reagan,Bush, Clinton, por mencionar algunos). Lo que trajo consi-go la Gran Estrategia es una exacerbación de esas tenden-cias y un giro en el enemigo determinante para la acción.

En las elecciones presidenciales de 2008 triunfará uncandidato demócrata, Barack Obama. La desilusión con laadministración republicana de Bush (hijo) por parte delelectorado estuvo signada por el fracaso en Irak y las men-tiras asociadas a su justificación; en principio, la interven-ción en Irak surgió porque, de acuerdo con EE. UU., esepaís contaba con armas químicas (armas de destrucciónmasiva) que podían ser vendidas a terroristas. El descu-brimiento de que eso no era cierto, el fracaso en impo-ner una democracia estable, la gran cantidad de muertesde civiles iraquíes y el gran número de soldados esta-dounidenses caídos dio por tierra con los apoyos inter-nos del gobierno. A esto deben sumarse los crecientesrecursos destinados a librar la guerra contra el terroris-mo, cuya contracara fueron recortes sociales importantes


y endeudamiento externo. Por último, en 2007 se desata-rá una crisis financiera de gran envergadura, luego tras-ladada al resto del mundo, que tuvo consecuencias muyduras para la sociedad norteamericana, como desempleocreciente, pérdida de viviendas que estaban hipotecadas ycierre de industrias.

Muchos internacionalistas que habían apoyado lapolítica exterior de Bush dieron un paso atrás y comenza-ron a criticar la innecesaria “aventura” en Irak, culpandoa los neoconservadores por ello. Fukuyama es un acadé-mico emblemático en este sentido. Ahora bien, las críticasal accionar internacional no aparecen por la intervenciónmisma o por el aumento de bases militares en todo el mun-do, sino por la forma, el modo en que se llevó adelante. Lascríticas estuvieron asociadas al unilateralismo, la “pérdidade confianza” de los aliados y la gente en todo el mundohacia EE. UU. por los excesos cometidos.

Los teóricos del mainstream comenzaron a dar cuentade su preocupación por la pérdida de la reputación de EE.UU. en el mundo (ver Nye, 2005). De acuerdo con Booth(2007), que retomará a varios autores, la declinación de lahegemonía de EE. UU. en el mundo comenzó mucho antesde W. Bush y se reforzó con los escándalos en los negociosasociados al Estado (como el caso de Enron), el dudosorecuento de votos y decisión de la Corte Suprema que die-ron el triunfo a Bush (hijo) en 2000, la creciente pobreza ydesigualdad social en la “tierra de la libertad” y el abuso depoder de EE. UU. asociado a los centros de detención, reve-lados al mundo a través de Guantánamo y Abu Ghraib.

Lo cierto es que los think tanks, que estarán detrás delas propuestas de Obama en su campaña, se hicieron ecode estas críticas y propusieron acciones que tomaran en


cuenta el “poder blando” para recuperar la credibilidad deEE. UU. en el mundo y, con ello, su capacidad de influen-cia, su hegemonía.

El “Center for American Progress” elaborará, en 2008,un documento proponiendo una nueva estrategia para laseguridad y elegirá el concepto de seguridad sosteniblepara su definición. De acuerdo con Smith, coordinador dellibro In Search of Sustainable Security, durante su visita aÁfrica pudo comprobar de primera mano el “desencanto”del mundo con su país; citando a una abogada entrevistada(de quien no da el nombre) toma la siguiente afirmación:“America used to be the champion for all of us, and now itis the champion only for itself” (Smith, 2008: 1).

De allí, Smith deduce que el mundo ha perdido su feen “America” dada la mala imagen de la seguridad nacionalpracticada durante el siglo XXI, porque no se comprendió,en esos años, que la seguridad de EE. UU. no solo depen-día de su poder militar o su influencia económica, sinotambién de la capacidad para incentivar a otras nacionesa seguir su liderazgo.

The next president will have the opportunity to craft a modernnational security strategy that can equip the United States to leada majority of capable, democratic states in pursuit of a globalcommon good -a strategy that can guide a secure America that isthe world’s “champion for all of us”. (Smith, 2008: 2)

La propuesta es entonces la seguridad sostenible, pen-sada para un contexto global y la humanidad común; setrata de una combinación entre tres enfoques: “Nationalsecurity, or the safety of the United States; Human security,or the well-being and safety of people; Collective security,or the shared interests of the entire world” (Ibid. Resalta-do en el original).


La seguridad entendida de este modo permitirá mol-dear en forma continua la capacidad estadounidense deprevenir o defenderse de amenazas en tiempo real, reducirla profunda inseguridad de la personas alrededor del mun-do y gestionar las amenazas de largo plazo que ponen enpeligro la seguridad colectiva y global.

Cuáles son los desafíos globales, de acuerdo con elinforme, que el gobierno de Bush ignoró: cambio climáti-co, inseguridad energética, creciente escasez de recursosnaturales, la proliferación de organizaciones ilegales quemovilizan personas, armas y dinero. En términos de seguri-dad nacional, los imperativos que el documento reconocíaen ese momento eran: crisis en aumento en Irak, la implo-sión de la estabilidad en Afganistán, un Pakistán frágil, unIrán envalentonado, genocidio masivo en Sudán, crecien-te inseguridad de los suministros de petróleo, Corea delNorte y sus armas nucleares, y un conflicto crecientementepeligroso entre Israel y Palestina (Smith, 2008: 3).

The pursuit of sustainable security requires more than a relianceon our conventional power to deflect threats to the United States,but also that we maintain the moral authority to lead a globaleffort to overcome threats to our common security. With its glo-bal scope, sustainable security demands that we focus not onlyon the security of nation states, but also of people, on humansecurity. (Smith. 2008: 4. El resaltado es propio.)

En esta propuesta se vuelve más evidente la incorpo-ración, por parte de la potencia hegemónica, de las visio-nes cosmopolitas y de la SH. Tal como plantean Chandler(2008) y Gilmore (2014), las visiones más críticas, holísti-cas y orientadas a la persona humana en seguridad seránabsorbidas por las gestiones gubernamentales de los Esta-dos más poderosos como fundamento de su accionar. Se


hizo hincapié en la proposición de seguridad sostenibleporque este pensamiento está en la base de la política exte-rior de la administración Obama.

En la Estrategia de Seguridad Nacional de 2010 sedeclaraba, desde la Introducción que

The success of free nations, open markets, and social progress inrecent decades has accelerated globalization on an unpreceden-ted scale. This has opened the doors of opportunity around theglobe, extended democracy to hundreds of millions of people,and made peace possible among the major powers. Yet globali-zation has also intensified the dangers we face from internationalterrorism and the spread of deadly technologies, to economicupheaval and a changing climate. (Obama en NSS, 2010)

Ya en la NSS de 2002 se reconocía el desdibujamientoentre el plano interno y el internacional, pero aquí se pro-fundiza el entendimiento acerca de la interdependencia yglobalización de los fenómenos, asociando posibilidadesy amenazas en un mundo interconectado. Al hablar de laguerra al terrorismo, en específico de Afganistán e Irak,reconoce que ha sido correcto y, por lo tanto, proponedar continuidad a determinadas acciones mencionandolas nuevas amenazas:

This is part of a broad, multinational effort that is right and just,and we will be unwavering in our commitment to the security ofour people, allies, and partners. Moreover, as we face multiplethreats – from nations, nonstate actors, and failed states – we willmaintain the military superiority that has secured our country,and underpinned global security, for decades. (Obama en NSS,2010, Introducción. El resaltado es propio.)

Más adelante reconoce, tal como estipula la seguridadsostenible, la necesidad de recuperar capacidad deinfluencia para solventar un liderazgo global renovado: “Toget there, we must pursue a strategy of national renewal


and global leadership –a strategy that rebuilds the founda-tion of American strength and influence. […] begins withthe steps we take at home” (Ibid. El resaltado es propio).

En esa sección dejará en claro la importancia de recu-perar a EE. UU. internamente, ocupándose de la crisisfinanciera. Para desvincularse de la focalización militar dela guerra al terrorismo y la mera fuerza, dejará en claro quela seguridad nacional también depende de la diplomacia,del gran capital, de los expertos para fortalecer la gober-nabilidad y sostener la dignidad humana, la Inteligencia yla aplicación de la ley. Con esto, sumado a la cita que sedesarrolla a continuación, la nueva administración buscasepararse del unilateralismo con que EE. UU. llevó adelan-te sus políticas en la era Bush:

To do so, we will be steadfast in strengthening those old alliancesthat have served us so well, while modernizing them to meetthe challenges of a new century. As influence extends to morecountries and capitals, we will build new and deeper partners-hips in every region, and strengthen international standards andinstitutions. This engagement is no end in itself. The internatio-nal order we seek is one that can resolve the challenges of ourtimes -countering violent extremism and insurgency; stoppingthe spread of nuclear weapons and securing nuclear materials;combating a changing climate and sustaining global growth; hel-ping countries feed themselves and care for their sick; resol-ving and preventing conflict, while also healing its wounds. (NSS,2010, Introducción. El resaltado es propio.)

De igual modo, aparecen las vinculaciones planteadaspor la seguridad sostenible dado el énfasis en las accionescolectivas para enfrentar amenazas comunes o desafíosglobales, señalando el compromiso de ayudar a otros paí-ses a crecer y resolver sus conflictos “curando heridas”.Hará hincapié en la defensa de la democracia y los DD.


HH., tal como su predecesor, pero resaltando la necesi-dad de hacerlo en el marco del respeto al derecho inter-nacional.

Reconociendo su liderazgo en el cumplimiento de laseguridad global, la estrategia establece como objetivosprimarios:

The United States of America will continue to underwrite globalsecurity –through our commitments to allies, partners, and insti-tutions; our focus on defeating al-Qa’ida and its affiliates in Afg-hanistan, Pakistan, and around the globe; and our determinationto deter aggression and prevent the proliferation of the world’smost dangerous weapons. As we do, we must recognize that noone nation -no matter how powerful- can meet global challengesalone. As we did after World War II, America must prepare forthe future, while forging cooperative approaches among nationsthat can yield results. […] Our national security strategy is, there-fore, focused on renewing American leadership. (NSS, 2010: I-2.El resaltado es propio.)

Acciones colectivas, respeto por las normas inter-nacionales, reforzamiento de los valores norteamerica-nos (democracia, DD. HH. y Estado de derecho) apare-cen como los elementos claves de esta nueva estrategiapara desprenderse de las críticas al anterior gobierno. Unelemento central que se reconoce en el documento es elrechazo a la tortura (NSS, 2010: 3), práctica que el ejecutivohabilitó para el trato a criminales terroristas en los cen-tros de detención y que fue denunciado mundialmente porgobiernos y organizaciones de la sociedad civil, tal como severá en el próximo apartado y en el capítulo siguiente.

Las prioridades en seguridad nacional no difieren delas de su antecesor; de hecho, se mencionan esfuerzos porla no proliferación de armas de destrucción masiva y porcombatir a Al Qaeda:


We will disrupt, dismantle, and defeat al-Qa’ida and its affiliatesthrough a comprehensive strategy that denies them safe haven,strengthens front-line partners, secures our homeland, pursuesjustice through durable legal approaches, and counters a ban-krupt agenda of extremism and murder with an agenda of hopeand opportunity. (NSS, 2010: 4)

El foco de la acción será en Afganistán y Pakistán,de acuerdo con el documento. Y aquí aparece un puntoimportante acerca de las críticas a la guerra al terrorismode G. W. Bush: el cuestionamiento es sobre el cómo, nuncase puso en duda el objetivo, la meta de la política exterior,porque precisamente en el qué de la seguridad, tal como laentiende la versión hegemónica, existe un consenso bipar-tidista (republicanos y demócratas) y en el mainstreamacadémico que es de larga data.

Es posible visibilizar esto tomando el caso de la inva-sión a Afganistán como parte de la “estrategia preventiva”para enfrentar al terrorismo. Esta intervención dura hastael presente, con una dispersión de los grupos ilegales queoperaban en ese territorio, no solo grupos armados res-ponsables de acciones terroristas sino también actores delcircuito del narcotráfico. La acción puntual ha sido despla-zar a los talibanes del poder e instaurar “la democracia”.

Sin embargo, si se miran las declaraciones de la admi-nistración Obama en sus acciones en la región y las justi-ficaciones para ellas, vemos la incapacidad de reconocer,como consecuencias de su intervención, una serie de pro-blemáticas sobre las que se pretendía intervenir. Concreta-mente, la administración bajo análisis alegaba que los con-flictos y tráficos existentes en las fronteras de Afganistán yPakistán requerían intervención y soluciones concretas.

So I want the American people to understand that we have aclear and focused goal: to disrupt, dismantle and defeat al Qaedain Pakistan and Afghanistan, and to prevent their return to either


country in the future. That’s the goal that must be achieved. Thatis a cause that could not be more just. (New ComprehensiveStrategy for Afghanistan and Pakistan, 2009)

Lo mismo que se invocaba para ingresar a Afganistánen 2002 se siguió alegando siete años después, perosumándole un nuevo país, sin mediar análisis sobre lasconsecuencias de las propias acciones de EE. UU. en esto.¿Por qué, luego de siete años de intervención extranjera, AlQaeda aparecía accionando también en Pakistán, cuandoantes de la intervención norteamericana esto no sucedía?

Además, es posible visibilizar en esta estrategia otroelemento de continuidad: la definición de las intervencio-nes en términos de bien y mal, de justo o injusto comoalgo absolutizado, no construido socialmente. La idea delo justo como justificación de la guerra estaba presente enla Carta de apoyo a la guerra al terrorismo; de hecho, todasu fundamentación partirá de este retroceso a un conceptomedieval que Obama hizo suyo.

En palabras del propio presidente norteamericano,quien anexa consideraciones normativas a esta concep-tualización:

Las medidas de Estados Unidos son lícitas. Nos atacaron el 9/11.En el plazo de una semana, el Congreso autorizó por mayoría eluso de la fuerza. En virtud del derecho interno e internacional,Estados Unidos está en guerra contra al Qaeda, el Talibán y susfuerzas asociadas. Por lo tanto, esto es una guerra justa: una gue-rra librada de manera proporcional, como último recurso y endefensa propia. (Obama, discurso pronunciado el 23/05/2013)

El otro elemento que aparece como prioritario en laestrategia, y muestra la continuidad sobre la que se vie-ne reflexionando, es la economía, es decir, la necesidadde reconstruir los mercados mundiales luego de la cri-sis financiera para garantizar prosperidad, libertad de los


intercambios y gestión conjunta de estos asuntos mundia-les a través de un foro creado a tal efecto en el marco dela OMC: el G-20. Además, promoción de la democracia ylos DD. HH. pero de modo pacífico, y cooperación paraenfrentar el cambio climático. En relación a esto últimotambién se marca una fuerte diferencia con Bush (hijo),dado que se negó a apoyar cualquier tratado internacionalsobre esta problemática.

Acerca de los componentes y valores sobre los quedebe sustentarse la seguridad nacional, se declara en eldocumento:

Our national security depends upon America’s ability to leverageour unique national attributes, just as global security dependsupon strong and responsible American leadership. That includesour military might, economic competitiveness, moral leadership,global engagement, and efforts to shape an international systemthat serves the mutual interests of nations and people. (NSS,2010: 7. El resaltado es propio)

Se reafirma aquí nuevamente el excepcionalismo nor-teamericano por sus valores, su fuerza militar, sus capaci-dades económicas y su “liderazgo moral”, bases para darforma al sistema internacional.

La agenda de seguridad se complejizó al reconocerque no solo el terrorismo y las armas de destrucción masi-va son las amenazas principales, sino también la inseguri-dad cibernética, los Estados fallidos, el cambio climático,las epidemias y amenazas a la salud y la dependencia ener-gética del petróleo.

La seguridad sostenible proponía como herramientaspara su garantía las tres “D”: diplomacia, defensa y desa-rrollo. La Estrategia de 2010 retomaba exactamente esospuntos y mencionaba como herramientas de acción defen-sa, diplomacia y desarrollo, economía, seguridad pública(Homeland Security, desarrollada con nuevas atribuciones


de vigilancia y militarización de la policía por W. Bush),inteligencia, comunicación estratégica, promoción del sec-tor privado y las iniciativas de la ciudadanía (en organi-zaciones de la sociedad civil, en proyectos creativos, etc.)(NSS, 2010: 16).

Lo cierto es que Obama, en sus promesas de campaña,aseguró que retiraría las tropas de Irak, cerraría Guantána-mo y llevaría a sus prisioneros ante la justicia civil, respe-taría a sus aliados y los DD. HH.

Lo que se conoce en la bibliografía específica como“Doctrina Obama” conllevó la implementación de dosdispositivos: una “estrategia de asesinatos selectivos”, talcomo se aplicó en la frontera Afganistán/Pakistán para elasesinato de Osama Bin Laden, líder de Al Qaeda; y adi-cionalmente, no involucrar tropas y utilizar la Inteligencia(servicios secretos, información clave) y nuevas tecnolo-gías para lograrlo de forma rápida y eficaz; para Nievas(2012), el despliegue de dichos dispositivos significa, enla práctica concreta, asesinatos extrajudiciales. Un elemen-to distintivo es su publicidad a través de los medios decomunicación.

Además, la Doctrina incluye el concepto de “guerralimitada” para diferenciarse de su antecesor con su “guerrapreventiva”, global, anticipatoria e indefinida en el tiem-po, en el intento por volver más pragmática la políticaexterior. La guerra limitada, entonces, se sustentó en unafundamentación moral de la intervención, principalmen-te humanitaria, pero también en la multilateralidad de lasacciones, la proporcionalidad del uso de la fuerza y lalegitimidad obtenida en las instituciones internacionalesy en la opinión pública. La causa debía ser “justa” y esta-ría orientada también por los intereses prioritarios de EE.UU. (Ibíd.).


Se dio cuenta hasta aquí de las principales vinculacio-nes entre el liberalismo ofensivo y las doctrinas de segu-ridad que enmarcaron la política exterior de EE. UU. enla década bajo estudio. Es necesario, por tanto, resituar ladefinición de hegemonía para comprender por qué la deli-mitamos como hegemónica.

La hegemonía es la forma que toma el poder cuandoes más que la violencia desnuda, porque está asociado alconsenso. Esta será la base para la definición gramscia-na de la hegemonía, cuya enunciación trasciende la meradominación por la fuerza de quien detenta el control de losmedios de producción o el capital. En el autor italiano, esteconcepto permite vincular la estructura material o econó-mica con la superestructura político-cultural. El Estado eshegemonía revestida de coerción; a través de una serie demecanismos, esta institucionalidad demuestra que “la cla-se dirigente no solo justifica y mantiene su dominio, sinotambién logra obtener el consenso activo de los goberna-dos” (Gramsci, 2003: 96). Revistiendo de universalidad lospropios principios dominantes, las clases y sectores subal-ternos los introyectan como propios.

De acuerdo con Cox, quien retoma la definicióngramsciana:

[…] un concepto de hegemonía que está basado en una con-junción coherente o acoplada entre una configuración de podermaterial –la imagen colectiva imperante del orden mundial(incluyendo ciertas normas)– y un conjunto de instituciones queadministran el orden con una cierta apariencia de universalidad(por ejemplo, no solo como instrumento manifiesto de la domi-nación de un estado particular). (Cox, 2014: 146)

Si se toma cada uno de estos elementos por separadopara analizar las políticas securitarias de EE. UU., es posi-ble identificar los componentes de la visión hegemónicaen la praxis.


El poder material ha sido más que demostrado por EE.UU. durante la década estudiada y ha dejado en claro, tantoen documentos oficiales como en discursos presidenciales,que es el Estado con mayor poder de fuego en el mundo yque no duda en usarlo cuando están en juego sus interesesnacionales o la “seguridad global”. Ese poder material setraslada a las fuerzas económicas al asociar libre mercadoa valores universales, poniendo en juego mecanismos parasu expansión global.

En relación a las instituciones del orden internacional,la potencia hegemónica logró ponerlas en duda a travésde acciones unilaterales y al desconocer normas interna-cionales, proponiendo (discursivamente y fácticamente)la urgencia de aplicar acciones anticipadas frente a unenemigo difuso, de acuerdo con su grado de poder mun-dial; ha conseguido establecer nuevas reglas y poner en cri-sis el conjunto de instituciones y regímenes tradicionales.

Ejemplos de esto serían las transformaciones de laOTAN, que debió adaptarse a los requerimientos de sumiembro más poderoso aceptando intervenir, a partir deuna nueva visión de seguridad, en escenarios ampliadospor fuera de su espacio de acción tradicional; su inter-vención en Libia con el despliegue de acción aérea y elasesinato selectivo de Gadaffi señalan esa transformación.Otro ejemplo es el acoplamiento de muchos Estados a laguerra al terrorismo para tratar al interior de sus fronterasa grupos sociales disidentes (que no en todos los casos uti-lizaban la fuerza para su acción), entre ellos China, Colom-bia, Pakistán, Rusia. Además, el endurecimiento de penas ycontroles sociales para enfrentar las nuevas amenazas fueuna práctica que se extendió más allá de las políticas públi-cas norteamericanas (México, Brasil, Unión Europea). Porúltimo, debe mencionarse el cuestionamiento generaliza-do a Naciones Unidas y su necesidad de reforma.


Igualmente, está claro que las nuevas ideas predomi-nantes en torno a la seguridad y las amenazas han sido laspropugnadas por el liberalismo ofensivo. Los aportes dela seguridad humana, la seguridad mundial y, en general,las propuestas expansivas coinciden con los discursos yjustificaciones norteamericanas a la hora de accionar porla fuerza. Aun cuando hayan surgido críticas a la forma(unilateralismo, excepcionalismo), en principio, se acep-tan mayoritariamente en la academia, en Naciones Unidasy el resto de los Estados las categorizaciones de amenazasdadas por EE. UU., el desdibujamiento de las fronteras y,con ello, de las diferencias entre defensa y seguridad públi-ca (o entre acciones internas y externas de seguridad) y laincorporación creciente de nuevas dimensiones a temassecuritarios.

Puede claramente alegarse que es la potencia hege-mónica la que se ha apropiado en discursos oficiales deperspectivas que intentaron presentarse como alternativasal poder y el uso de la violencia. Sea cual sea la direc-ción que ha tomado esta coincidencia (top-down o bot-tom-up), está claro que estas son las ideas predominantesen el orden mundial actual. Esas ideas son permanentepresentadas, desde el liberalismo ofensivo en su particu-laridad, como universales al hablar de seguridad global,bienes comunes, etc., donde Estados Unidos se posicionacomo el actor central para el logro de los objetivos “detoda la humanidad”.

A continuación, veremos con mayor especificidad losalcances de este consenso internacional frente a las pro-puestas hegemónicas.

Por último, esto no significa que la hegemonía se ejer-za sin contestación, con consenso absoluto por parte deotros actores. Dado el carácter dinámico de la sociedadinternacional, donde se disputa no solo poder político y


militar sino también fuerzas económicas, sociales e inter-pretaciones del mundo, es necesario remarcar que aunqueprevalezca determinado orden dentro de ese sistema, conactores hegemónicos y dependientes, esas relaciones múl-tiples de poder permanentemente generan algún tipo deresistencia, cuestionamiento o contestación.

2. 2. Seguridad internacional hegemónica y su vinculacióndicotómica con los Derechos Humanos

Desarrollaremos aquí algunos aspectos importantes de lacontraposición seguridad-derechos humanos, planteadosa nivel internacional hegemónicamente. Esto permitiráconsiderar el grado creciente de consenso que ha obtenidola principal potencia mundial demostrando, precisamen-te, su capacidad hegemónica más allá de las resistenciasy cuestionamientos en aumento. Con respecto a los DD.HH., ampliaremos el análisis en el próximo capítulo incor-porando otras consideraciones teóricas.

Para iniciar este apartado es necesario preguntarnos:¿qué significó la guerra preventiva al terrorismo y las nue-vas guerras limitadas (o el asesinato selectivo) en términosde acciones concretas en el terreno? La imposición de la“doctrina contrainsurgente” y el abandono de los princi-pios westfalianos en cuanto al uso y límites de la violencia.

Es preciso hacer una distinción sobre los usos dela violencia, tal como se la entendió tradicionalmente, ylos cambios en la actualidad, dado que allí es donde estáel nudo gordiano de la relación dicotómica seguridad-derechos humanos como la supone la visión hegemóni-ca en la praxis, aun cuando discursivamente el objeto detoda intervención ha sido la defensa de esos derechos enel mundo.


El modelo westfaliano en el plano internacional supu-so, como se ha mencionado en el Capítulo I, una regula-ción de la violencia. Entre sus principios se establecieronlos límites acerca del cuándo y el cómo de la guerra; estasolo podía ser llevada adelante por Estados como únicosdetentadores del monopolio legítimo de la fuerza. Para ir ala guerra, esta debía ser declarada oficialmente y solo esta-rían involucrados los combatientes específicamente selec-cionados por cada Estado, con la prohibición de la par-ticipación de la sociedad civil. Por otra parte, nunca unconflicto armado podía legitimarse en base a las decisionesen el orden interno de cualquier actor político internacio-nal, toda cuestión ideológica o religiosa quedaba fuera delas consideraciones sobre causales de guerra. El principiode no intervención en los asuntos internos de un Estadose convirtió en un eje central de este ordenamiento de laviolencia cuyo origen, precisamente, ponía fin a las guerrasreligiosas en Europa.

Las regulaciones sobre el derecho a la guerra y el dere-cho en la guerra, el corpus normativo del Ius ad bellum yel Ius in bello, datan de la Edad Media y el Renacimiento,pero irán siendo adaptadas y reforzadas durante el ordenmoderno pautado en Westfalia. Esta distinción que reali-za el derecho internacional es la base del Derecho Inter-nacional Humanitario, que implicó la regulación al tratode prisioneros de guerra, la eliminación de la opción delexterminio, el cuidado de la población civil y la prohibicióndel uso de determinadas armas (especialmente las quími-cas), entre otros elementos.

Básicamente, todo este andamiaje normativo preten-de limitar la violencia a través de la acotación de lascasusas por las cuales una guerra puede ser legítima ylas acciones permitidas una vez desatado el conflicto. ElDerecho Internacional Humanitario fue codificado en los


Convenios de Ginebra de 1949 mediante cuatro tratados:el Convenio de Ginebra para Aliviar la Suerte que Correnlos Heridos y Enfermos de las Fuerzas Armadas en Cam-paña; el Convenio de Ginebra para Aliviar la Suerte queCorren los Heridos, los Enfermos y los Náufragos de lasFuerzas Armadas en el Mar; el Convenio de Ginebra sobreel trato debido a los prisioneros de guerra y el Convenio deGinebra con respecto a la protección de las personas civilesdurante la guerra (Bonavena y Nievas, 2012: 5).

Las restricciones se ampliarán con la Carta fundacio-nal de Naciones Unidas que, como se especificó, prohíbecualquier agresión, habilita al Consejo de Seguridad comoúnico referente para los conflictos y el uso de la fuerzay esta, individualmente utilizada, solo es permitida comolegítima defensa frente a una agresión con tiempo limitadohasta que el Consejo intervenga.

Ahora bien, durante la segunda mitad del siglo XXse hicieron frecuentes formas de conflicto diferentes a lastradicionales, donde el uso de la violencia no estaba enmanos de un Estado y sus ejércitos, sino en grupos alzadosen armas. Frente a esto, surgirán nuevas teorías y estrate-gias para permitir a un ejército regular enfrentarse a fuer-zas irregulares y salir victorioso.

A partir de allí, los Estados comenzaron a explorar for-mas no tradicionales y más flexibles para el uso de la fuer-za, conocidas generalmente como “contrainsurgencia”. Esdecir, las nuevas amenazas a la seguridad llevaron a la ela-boración de innovadoras conceptualizaciones y técnicaspara enfrentarlas. Desde la guerra de Vietnam, y el fracasode EE. UU. para enfrentar conflictos bélicos no tradiciona-les, se iniciaron los intentos por encontrar mejores meca-nismos para estos nuevos tipos de enfrentamientos (gue-rrillas, terrorismo, crimen organizado, etc.). La categoríaLIC (Low Intensity Conflict) o Conflictos de Baja Intensidad


se caracterizó por la realización de intervenciones quirúr-gicas rápidas y eficaces, con la utilización de varios mediosadecuados: presión psicológica, desestabilización política,boicot económico, ataques aéreos sin involucrar tropas,acciones paramilitares, etc. Estas redefiniciones de las téc-nicas militares se analizaron en profundidad y se probaronen América Central en la guerra civil bajo administraciónReagan; durante los noventa, contra el narcotráfico y la“narcoguerrilla” en América del Sur, o en las acciones de laOTAN en el conflicto de la ex Yugoslavia.

Los LIC son uno de los resultados de estas nuevas teo-rizaciones que, genéricamente, la literatura especializadadenomina “guerras de cuarta generación”27 (ver Berstein,2013; Grautoff, 2007):

La cuarta generación de la guerra moderna se amplía de la esferaestrictamente militar al ámbito de la sociedad y a las confronta-ciones, que no se dirimen en un teatro de operaciones clásico,donde la población civil es enemiga y elevada a la categoría deobjetivo militar del adversario. Los objetivos del rival incluyen elaspecto cultural del enemigo y la capacidad de disuadir el apoyode su población a favor de la guerra. (Grautoff, 2007: 134)

Estas guerras son descentralizadas y desterritoriali-zadas, características que en relación a la seguridad sehan definido como postwesfalianas; esto significa que pue-den extenderse a varios territorios nacionales, que ope-ran tanto en ciudades como en el campo y que no exis-te una demarcación clara de las líneas de enfrentamientocomo en los conflictos tradicionales. Suponen, por partede fuerzas armadas convencionales, el despliegue de tác-ticas insurgentes, guerra irregular o actos terroristas; tam-bién suelen aparecer en la bibliografía categorizados como

27 Para ampliar las temáticas tratadas ver también Bonavena y Nievas (2012), Zolo(2007) y Hobsbawm (2007).


“conflictos asimétricos”, dado que un Estado, es decir unejército regular, se enfrenta a un grupo con capacidad deviolencia irregular a través de actos terroristas o tácticas dedesgaste propias de la guerra de guerrillas.

No es solo el modo de uso de la violencia lo caracterís-tico de las guerras de cuarta generación, sino que las tec-nologías de la información y la comunicación (junto conlas militares) tienen un papel central. Generalmente sonutilizados los mass media o las redes sociales para obtenerapoyo de la opinión pública y deslegitimar al adversario.

Históricamente, durante el conflicto en Argelia porparte de Francia o durante las dictaduras latinoamerica-nas, este tipo de guerras asimétricas ha implementado lapráctica de la tortura, los secuestros, la detención arbitra-ria, entre otras (Nievas, 2012: 57). Frente a un enemigo“difuso”, cuya principal herramienta para vencer a fuerzasmilitares convencionales es la clandestinidad, cualquierdispositivo que sirva para obtener información sobre futu-ros ataques, actores involucrados, etc. se vuelve vital.

Desde la guerra preventiva al terrorismo,28 estas hansido las acciones que caracterizaron las intervenciones deEE. UU. en Afganistán, Irak, Pakistán y Libia. Con esosdispositivos se intentó combatir a las fuerzas de ocupa-ción estadounidense por estas poblaciones y las herra-mientas tecnológicas al servicio de las fuerzas militareshan ido perfeccionándose. De acuerdo con ello, para Esta-dos Unidos: “La nueva guerra es definida como descen-tralizada, poniendo el énfasis en la utilización de fuerzasmilitares ‘no estatales’, empleando tácticas de desgaste”. Aesto se agrega el uso intenso de los sistemas de informa-ción y medios de comunicación “tanto focalizado contra

28 Algunos autores realizan una distinción entre la guerra preventiva y la contrain-surgente, situando a la segunda como clave de acción de Washington a partir dela administración Obama. Ver Derghougassian (editor) (2009).


la sociedad enemiga como abarcando la llamada “opiniónpública global” (el pueblo enemigo es al mismo tiempoatacado psicológicamente y aislado del mundo) combina-do con acciones de guerra de alto nivel tecnológico” (Bers-tein, 2013: 192).

Los dispositivos a considerar son varios. Se recurre anuevas tecnologías como los llamados “drones,” es decir,aviones no tripulados que permiten alejar a los comba-tientes estadounidenses del peligro de muerte pero queconcentran esa misma posibilidad sobre la sociedad civilatacada, porque la precisión de esos artefactos es muchomenor que la obtenida por un ser humano. La frase másutilizada ha sido “los inevitables daños colaterales” (verWolin, 2008). Este tipo de tecnologías se enmarcan en las“transformaciones de la guerra” tal como se estipulaba enel “Proyecto para un nuevo siglo americano”.

Por otra parte, se contratan mercenarios, lo cual impli-ca la privatización de las fuerzas disponibles a través deltrabajo conjunto entre ejército y empresas privadas paradeterminados conflictos. Para 2012 se suponía que esta-ban trabajando en Medio Oriente y Asia Central, median-te convenio con EE. UU., alrededor de 137 mil “soldadosprivados” (Isenberg, 2012 citado en Berstein, 2013: 193).Este tipo de empresas privadas tiene una característicamedular: no rinden cuentas por sus acciones ante ningúnEstado, tribunal internacional u organización interguber-namental, sino solo frente a sus empresas o contratistas.

Lo cierto es que estas nuevas guerras no están regla-mentadas, no se enmarcan dentro de lo estipulado porel derecho humanitario, que fue pensado para conflictosregulares interestatales o conflictos internos frente a gru-pos alzados en armas e identificados como tales; al menos,eso se ha alegado desde EE. UU. y sus aliados.


De igual modo, las líneas divisorias entre combatien-tes y no combatientes o población civil son borrosas, todavez que este tipo de conflictos supone especialmente queel objetivo de guerra es “toda la sociedad enemiga en espe-cial su identidad cultural” (Berstein, 2013: 192).

Siguiendo a Bonavena y Nievas (2012: 14), en relaciónal papel de los no combatientes queda claro que “dadoque la guerra contrainsurgente se libra contra un enemigo‘invisible’, el enemigo potencial es toda la población civil”.Sin embargo, ya que es imposible ganar un conflicto contratoda una sociedad solo mediante la represión o la violen-cia, la doctrina contrainsurgente supone medidas “positi-vas” para ganar el apoyo de la población contra los gruposinsurgentes o terroristas. Siguiendo a los autores, señala-mos que el espionaje se combina con la “contrainteligen-cia” o inducción al engaño, “en principio del oponente,pero en contrainsurgencia, dado que el enemigo carece decontornos definidos, de toda la población civil. En funciónde ello se conciben las Psyop (operaciones psicológicas)”cuyo objetivo es “influir en los estados de ánimo colec-tivos” (Ibíd. 13).

El último elemento a señalar en relación a las opera-ciones de la potencia hegemónica para garantizar la segu-ridad es la vigilancia permanente o las acciones de inteli-gencia y espionaje, que no solo se aplican en los territoriosintervenidos de la Periferia, sino también al interior de supropio territorio, con sus ciudadanos. De allí que la brechaabierta entre la búsqueda de seguridad y la garantía dederechos se haya vuelto definitivamente global.

Amnistía Internacional, una vez iniciada la guerra alterrorismo, ha sido una de las organizaciones internacio-nales no gubernamentales que ha investigado y denun-ciado sistemáticamente la violación de derechos humanosciviles y políticos en la “guerra global contra el terror”. A


través de su campaña “Contra el Terror, Justicia”, en el año2008, elaboró un informe de difusión internacional paradenunciar las prácticas ilegales de EE. UU. en el mundo.

En ese marco, Guantánamo aparecerá como el emble-ma de una larga cadena de violaciones al derecho inter-nacional mediante cárceles secretas, detenciones forzosas,desapariciones y negación del debido proceso judicial a lossospechosos de terrorismo.

De acuerdo con el informe: “En julio de 2007, el presi-dente George W. Bush dio luz verde a la continuación delprograma de detenciones secretas e interrogatorios de laCIA” (AI, AMR 2500508. ext. 2008: 1). En principio fue unprograma secreto que luego de 2006, una vez descubiertopúblicamente, se autorizó de forma abierta.

Estas instalaciones secretas se encontraban, por ejem-plo, en la base aérea de Bagram, Afganistán, y en el mis-mo país, cerca de Kabul, estaba emplazada la denominada“prisión oscura” que salió a la luz en base a testimoniosde detenidos que luego fueron trasladados a Guantánamo.Tomando el informe de AI en relación al nombre de esecentro de detención:

[…] los detenidos en la oscuridad y con música a un volumenmuy alto las 24 horas del día. Personas que han estado recluidasallí cuentan que las tenían encadenadas al techo durante largosperiodos, les impedían dormir y las interrogaban durante díasseguidos. Binyam Mohammed, Abdulsalam al-Hela, Bisher al-Rawi, Jamil al-Banna, Walid al-Qadasi y Hassan bin Attash afir-man que estuvieron recluidos en este centro antes de su trasladoa Guantánamo. (Ibíd.)

En 2007, en el cuerno de África (en las fronteras entreEtiopía, Somalia y Kenia) se abría un nuevo centro deentregas extraordinarias en el marco de un conflicto arma-do regional que involucraba grupos armados islámicos,además de la participación de Egipto en esas actividades.


Por otra parte, en Pakistán, como uno de los aliados prin-cipales de la guerra, se denunció para fines de 2007 ladesaparición de 493 personas, además de 500 ciudadanospakistaníes entregados a EE. UU. para su extradición (AI,AMR 2500508. ext. 2008: 2)

Europa también ha sido escenario de detenciones ydesapariciones forzosas, así como centro de emplazamien-to para cárceles secretas denunciadas en Polonia y Ruma-nia. De acuerdo con AI, informes públicos en 2006 y 2007producto de la investigación de la “Asamblea Parlamenta-ria del Consejo de Europa revelaron la existencia de una‘tela de araña’ de transferencias ilegales de detenidos, teji-da por la CIA y en la que participaban Estados miembrosdel Consejo de Europa” (Ibíd.).

También se han denunciado “lugares negros” o cen-tros de detención clandestinos en la Isla Diego García, Jor-dania, Tailandia. En el año 2006, el presidente Bush con-firmó la habilitación dada a la CIA para llevar adelante elprograma de detención y reclusión secreta con métodos“especiales” de interrogatorio, que han sido internacional-mente denunciados como tortura. En ese año el congre-so norteamericano aprobó la Ley de Comisiones Militaresque significaba la continuidad de estos programas y delrol del Departamento de Defensa en esos asuntos, dadoque la custodia y el “juzgamiento” de estos “combatientesenemigos” estaba exclusivamente en manos de militares.La Cruz Roja solicitó durante años el acceso a estos centrosde detención y fueron contadas, excepcionales y limitadasen su intervención, las habilitaciones a su presencia (AI,AMR 2500508. ext. 2008: 2).

Es clave en este sentido la excepción declarada porEE. UU. al tipo de guerra llevada adelante frente a la cualutiliza la categoría de “combatiente enemigo o combatien-te ilegal”. De acuerdo con Cuadro:


[…] la declaración de que los prisioneros de la Guerra Globalcontra el Terror no entraban dentro de la III Convención de Gine-bra del año 1949 que regula el tratamiento de los prisionerosde guerra. Bajo el argumento de que la Guerra Global contra elTerror no era un tipo de conflicto bélico contemplado en dichotratado, sus prisioneros fueron considerados como “combatien-tes ilegales”, lo que posibilitó el uso de la tortura sistemática con-tra estos enemigos absolutos. Desde la administración estadou-nidense se afirmó una y otra vez que, pese a no entrar dentro dela categoría de prisioneros de guerra establecida por la Conven-ción de Ginebra, estos serían tratados de acuerdo con las normasinternacionales. No obstante, la sistematicidad en el ejercicio detorturas a los prisioneros de la Guerra Global contra el Terrorconfinados en centros de detención globales, da cuenta de queaquellos no fueron “casos aislados”. (Cuadro, 2013: 119)

El colocar a “los enemigos” por fuera de la legalidad,justificándose en el tipo de acciones perpetuadas por éstos,aunque su identificación concreta era difusa, habilitó aEstados Unidos a fundamentar acciones por fuera delderecho internacional en la guerra contra esos enemigos.

En el año 2008, el congreso de EE. UU. aprobó una leycontra una técnica de interrogatorio considerada tortura:la práctica del “submarino”, que es un procedimiento deahogamiento/asfixia simulado que se aplica durante inte-rrogatorios. El presidente Bush (hijo) vetó esa ley.

Entre las técnicas habilitadas en 2002 por el Secretariode Defensa de Washington se encontraban: incentivo/reti-ro de incentivo (artículos de uso personal); traslado deldetenido a un lugar más incómodo, que puede consistir enexposición a temperaturas extremas y en la privación deluz y estímulos auditivos; manipulación del entorno paracrear una incomodidad moderada (por ejemplo olor des-agradable); alteración de los horarios del sueño; aislamien-to (Borón y Vlahusic, 2009: 46).


La exposición pública de las violaciones sistemáticasde derechos humanos y el derecho internacional por partede EE. UU. se dio con la circulación masiva de imágenesde la prisión de Abu Ghraib en Irak. Fotografías que reco-rrieron el mundo mostraban a soldados estadounidensestorturando, humillando y vejando prisioneros. Se realizóuna investigación y se produjo un extenso informe.

Entre los “abusos” comprobados por el equipo del general Tagu-ba, se reconoce desde la sodomización de prisioneros con linter-nas fosforescentes y palos de escoba y el uso de perros sin bozalpara aterrorizar a los prisioneros que, al menos en algunas oca-siones, había mordido y herido gravemente a detenidos, hastapalizas brutales y vejaciones constantes y de todo tipo (Ibíd. 48)

Se juzgó a militares de bajo rango que habían sidoactores materiales de los abusos, pero no a oficiales o fun-cionarios de alta jerarquía, que dieron las órdenes y esta-ban al tanto de lo sucedido allí.

Por otra parte, se ha denunciado el uso de territoriosy espacio aéreo soberano de otros Estados para el trasladosecreto de detenidos en los vuelos ilegales realizados porla CIA. En Alemania, Italia y otros territorios europeos,la prensa denunció esta utilización sin autorización, apa-rentemente, de jurisdicción soberana (Borón y Vlahusic,2009: 58).

Otra acusación que se registró fue la tortura deprisioneros “fantasmas” o en condición de desapareci-dos en barcos de guerra. De acuerdo con el director enese momento de Reprieve, una ONG británica de dere-chos humanos, “el gobierno norteamericano mantiene almenos 26.000 personas sin juicio en prisiones secretas, ylas informaciones sugieren que al menos 80.000 han ‘pasa-do por el sistema’ desde 2001” (Avignolo, 2008 citado enBorón y Vlahusic, 2009: 59).


Cuando Barack Obama asume el gobierno, además deintentar distanciarse del unilateralismo y la desestimacióndel derecho internacional por parte de la administraciónanterior, se declara en contra de las técnicas de torturahabilitadas y, en general, de la metodología utilizada porla CIA y los militares estadounidenses para las detencio-nes, traslados y prisión de supuestos terroristas. Tal comohabía prometido en su campaña, a poco de asumir el cargode presidente, Obama firmará una orden ejecutiva dirigi-da a la CIA ordenando el cierre de las cárceles secretasque aún quedaran en pie y el cierre de Guantánamo en eltranscurso de un año (The Washington Post, 22/01/2009).En un discurso en la Universidad de la Defensa Nacional,Obama dijo: “pusimos en peligro nuestros valores básicos:al hacer uso de la tortura para interrogar a nuestros enemi-gos y deteniendo a personas de una manera que va encontra de la legalidad” (Romero, 2014).

No solo nunca se cerró Guantánamo, sino que tampo-co se dio a sus prisioneros acceso a la justicia civil o a tribu-nales ordinarios (no militares) como se había prometido.Por otro lado, no hubo juzgamientos a los responsables enlas altas esferas por estas sistemáticas violaciones a los DD.HH., que no solo desafiaron el derecho internacional sinolas propias normas de EE. UU.

Más allá de la retórica en campaña y la voluntadexpresada por el presidente demócrata, el complejo entra-mado de poderes públicos y privados detrás de la guerracontra el terrorismo en Estados Unidos ha frenado todaacción tendiente a revertir procesos ilegales, entre ellos, elcierre de Guantánamo o el juzgamiento civil a prisioneros,la reparación para ex detenidos o la obligación de funcio-narios y ex funcionarios a la rendición de cuentas.29

29 Ver en próximo capítulo, en los apartados sobre securitización y militarización,datos concretos de esas vinculaciones público/privadas para la guerra.


https://translate.googleusercontent.com/translate_c?depth=1&hl=es&ie=UTF8&prev=_t&rurl=translate.google.es&sl=en&tl=es&u=http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/05/23/remarks-president-national-defense-university&usg=ALkJrhjZzyXdKDwsuJ3ME_tUry9jiYYF8w

Ahora bien, si tomamos en detalle los derechos quehan sido avasallados, es posible observar que su viola-ción sostenida ha ocurrido, precisamente, sobre los civilesy los políticos. Definíamos en este capítulo que la visiónhegemónica de seguridad se sustenta en principios libe-rales; analizamos los discursos oficiales que han justifi-cado los largos años de acciones militares en nombre deesos valores “universales”; además, hay que subrayar queel sustento filosófico-político de los derechos civiles y polí-ticos corresponde a la tradición liberal occidental. Es con-tra estos principios y libertades, paradójicamente, comose define en los hechos la seguridad internacional hege-mónicamente.

De acuerdo con las denuncias detalladas hasta aquí,se pueden consignar las violaciones de los siguientes dere-chos: Artículo 5 de la Declaración Universal de DD. HH.,“Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crue-les, inhumanos o degradantes”; Artículo 8, “Toda perso-na tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribuna-les nacionales competentes, que la ampare contra actosque violen sus derechos fundamentales reconocidos porla constitución o por la ley”; Artículo 9, “Nadie podrá serarbitrariamente detenido, preso ni desterrado”; Artículo10, “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plenaigualdad, a ser oída públicamente y con justicia por untribunal independiente imparcial, para la determinaciónde sus derechos y obligaciones o para el examen de cual-quier acusación contra ella en materia penal”; Artículo 11inciso 1, “Toda persona acusada de delito tiene derechoa que se presuma su inocencia mientras no se pruebe suculpabilidad, conforme a la ley y en juicio público en el quese le hayan asegurado todas las garantías necesarias parasu defensa”; Artículo 30, “Nada en esta Declaración podráinterpretarse en el sentido de que confiere derecho alguno


al Estado, a un grupo o a una persona, para emprendery desarrollar actividades o realizar actos tendientes a lasupresión de cualquiera de los derechos y libertades pro-clamados en esta Declaración” (ONU, 1948. DeclaraciónUniversal en sitio oficial).

Los detenidos estuvieron años detenidos (algunosaún lo están), sin juicio ni pruebas: solo por la condiciónde sospechosos, no fueron sometidos a tribunales civiles,independientes e imparciales; la condición básica de ladetención implicaba tortura e incomunicación (ni siquie-ra se les habilitaba comunicación con sus abogados endeterminados casos), fueron privados arbitrariamente desu libertad y nunca se presumió su inocencia, por el con-trario, se presumió su culpabilidad y de allí que el merohecho de sospecha permitiera la detención.

En relación a la tortura, la Convención del año 1984considera en su artículo I que

A los efectos de la presente Convención, se entenderá por el tér-mino tortura todo acto por el cual se infrinja intencionadamentea una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean físicos omentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero informa-ción o una confesión, de castigarla por un acto que haya come-tido, o sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar aesa persona o a otras, o por cualquier razón basada en cualquiertipo de discriminación, cuando dichos dolores o sufrimientossean infringidos por un funcionario público u otra persona en elejercicio de funciones públicas, a instigación suya, o con consen-timiento o aquiescencia. (ONU, A/RES/39/46)

Es más, en su artículo 2, la Convención deja expre-samente sentado que “En ningún caso podrá invocarsecircunstancias excepcionales tales como estado de gue-rra o amenaza de guerra, inestabilidad política interna ocualquier otra emergencia pública como justificación dela tortura” (Ibíd.).


http://www.un.org/Docs/asp/ws.asp?m=A/RES/39/46

Un informe elaborado por la Comisión de DerechosHumanos de Naciones Unidas en 2006, sobre la situaciónde los detenidos en Guantánamo, establecía en sus conclu-siones: “Ese derecho se está vulnerando en la actualidady la detención continua de todas las personas retenidasen Bahía de Guantánamo constituye una detención arbi-traria en violación del artículo 9 del Pacto Internacionalde Derechos Civiles y Políticos” (ONU, 2006, GE.06-11279(S) 230306 280306).

Por otra parte, dicho informe denuncia que el poderejecutivo del gobierno de EE. UU. ejercía la función dejuez, fiscal y abogado defensor de los detenidos, violandolas garantías inherentes a un juicio justo, frente a tribunalindependiente, de acuerdo con el artículo 14 del Pacto yacitado. Además, reconoce tortura, tratos inhumanos y vio-latorios de otros derechos como el de salud.

En diciembre de 2014, el Senado de EE. UU., medianteuna investigación de la Comisión de Inteligencia, presen-tó sus resultados reconociendo oficialmente la utilizaciónde la tortura en la guerra al terrorismo. Allí se recopilarontestimonios, imágenes, informaciones secretas de la pro-pia agencia de inteligencia donde se reafirman los mismostratos y arbitrariedades que se venían denunciando desdeorganizaciones de la sociedad civil, sectores académicosy organizaciones internacionales. Frente a la presentacióndel informe y sus conclusiones acerca de la inutilidad deestos métodos para lograr éxitos comprobables en la luchacontra el terrorismo, el director de la CIA del momento,John Brennan, declaraba: “La información de Inteligenciaobtenida por el programa fue crucial para nuestro enten-dimiento de Al Qaida y sigue aportando información paranuestros esfuerzos contra el terrorismo al día de hoy”. Deacuerdo con Tenet, director de la CIA en 2001: “El pro-grama condujo a la captura de líderes de Al Qaida y los


eliminó del campo de batalla […] Tenet dijo que el pro-grama, incluyendo las torturas, ‘salvó miles de vidas norte-americanas” (Diario Página 12, 10/12/2014).

De acuerdo con lo desarrollado al inicio de esteapartado, el propio tipo de acción bélica contrainsurgentesupone alteraciones del Derecho Internacional Humanita-rio por sus características imprecisas. El potencial enemi-go es toda la población, dadas las acciones encubiertasde los contrincantes, que en el terreno de una guerra decuarta generación no diferencia Estados, de insurgentes ogrupos que aplican el terrorismo; a su vez, el campo debatalla –dadas estas características– es virtualmente todoel mundo.

Aquellos elementos justificados como tácticas de laguerra contrainsurgente son tipificados por el DIH comocrímenes de guerra o de lesa humanidad si son contrala población civil, en caso de aplicación masiva. Los ele-mentos denunciados en la guerra contra el terrorismo olos utilizados por la “doctrina Obama” pueden caer den-tro de esta conceptualización toda vez que ha involucra-do a miles de personas en el mundo, especialmente enMedio Oriente y Asia Central. Parte de los delitos tipifica-dos serían: detenciones arbitrarias, desapariciones forza-das, desplazamientos forzosos o deportaciones, tortura ytratos crueles, ataques indiscriminados, vejaciones sexua-les, ejecuciones individuales. Acaso la táctica del asesina-to selectivo aplicada desde 2009, como ya se señaló, ¿noconstituye ejecuciones individuales extrajudiciales?

En ese marco de contrainsurgencia, las tecnologías dela información, el espionaje y la vigilancia cumplen un rolcentral. El seguimiento de publicaciones en redes sociales,comunicaciones telefónicas, correspondencia en papel oelectrónica son dispositivos utilizados junto con el uso deoperaciones psicológicas.


A la par de las violaciones a los derechos humanoscometidos expresamente mediante detenciones arbitra-rias, desplazamientos forzosos o torturas, existe toda unared de vigilancia, internacional y nacional, que ha violadoel derecho civil a no sufrir intromisión arbitraria por partedel Estado “en la vida privada, sobre la familia, la propie-dad y la correspondencia de un individuo”, tal como seespecifica en la Declaración Universal y el Pacto de Dere-chos civiles y políticos.

La presunción acerca de la acumulación de informa-ción como mecanismo preventivo para la seguridad en elmarco de guerras de cuarta generación llevó a Estados Uni-dos y Gran Bretaña al punto de espiar información confi-dencial de sus aliados y también de líderes de organizacio-nes sociales de peso.

El conocimiento acerca de este control de informa-ción generó un escándalo internacional: se filtraron a laprensa las actividades de la Agencia de Seguridad Nacionalde EE. UU. y Obama debió salir a dar explicaciones y pedirdisculpas. En un discurso pronunciado en el Departamen-to de Justicia, el presidente estadounidense afirmaba:

Resulta difícil exagerar la transformación que la comunidad deinteligencia de Estados Unidos tuvo que atravesar después del 11de septiembre. Nuestras agencias tuvieron la necesidad repenti-na de encargarse de muchas más tareas que la tradicional misiónde controlar potencias hostiles y recopilar información para loslegisladores. En cambio, ahora se les pedía que identificaran yseñalaran conspiradores en algunas de las partes más remotasdel mundo, y que anticiparan las acciones de redes que, debidoa su propia naturaleza, no podían ser penetradas fácilmente conespías o informantes. […]

Se han expandido las relaciones con los servicios de inteligen-cia extranjeros y se ha fortalecido nuestra capacidad de resistirataques cibernéticos. Y consideradas en su conjunto, estas medi-das han evitado diversos ataques y han salvado vidas inocen-tes, no solo aquí en Estados Unidos, sino en todo el mundo. Sin


embargo, en nuestra prisa por hacer frente a una nueva seriede amenazas muy reales, el riesgo de un exceso por parte delgobierno –la posibilidad de perder algunas de nuestras liberta-des esenciales en pos de la seguridad–, también se han vistopronunciadas. (Discurso presidencial 17/01/2014)

Entonces, reconociendo que se ha generado una redde información global, el mandatario lo justifica por elgrado de las amenazas y las urgencias concomitantes, ale-gando además que gracias a esta capacidad de recopilarinformación se han “salvado vidas en todo el mundo”, auncuando la urgencia ha conllevado “excesos”.

En particular en relación a los derechos humanos oal incumplimiento de salvaguardas legales sobre la vidaprivada, declaraba:

En tercer lugar, las salvaguardias legales que limitan la vigilanciasobre los estadounidenses sin una orden judicial no se aplicana personas extranjeras en el exterior. Esto no es algo exclusivode Estados Unidos; pocas agencias de espionaje en el mundo, sise puede decir que hay alguna, restringen sus actividades fuerade sus propias fronteras. Y el objetivo final de la inteligencia esobtener información que no se encuentra disponible de manerapública. Pero las capacidades de Estados Unidos son únicas, yel poder de las nuevas tecnologías supone que cada vez existanmenos limitaciones técnicas a lo que podemos hacer. (Discursopresidencial 17/01/ 2014)

En esta segunda parte, se desconoce claramente elderecho internacional, en particular la Declaración Uni-versal y el Pacto de derechos civiles y políticos acerca delderecho a la privacidad de las personas en todo el mundo,y la obligación de los Estados de garantizarlas, como asítambién todo lo que atañe al derecho interestatal sobre lasoberanía e independencia de los Estados; por otro lado,una vez más aparece el papel único en el mundo de EE. UU.como fundamento para las excepciones que se atribuye.


En concreto sobre el escándalo desatado por las escu-chas telefónicas a las presidencias de Alemania y Brasil,Obama declaró: “Los líderes de nuestros cercanos amigosy aliados merecen saber que si quiero saber lo que pien-san sobre algún asunto, tomaré el teléfono y los llamaréen lugar de recurrir a la vigilancia” (Diario Página 12, 17/01/2014). Y en ese mismo discurso anunciaba una seriede modificaciones en la Agencia de Seguridad Nacional,básicamente para “respetar” la soberanía de los demásEstados.

Por último, es necesario señalar que en nombre de lalucha contra el terrorismo la pérdida de garantías para losderechos individuales se extendió por el mundo: muchosEstados han sido denunciados por sus procedimientos eneste sentido.

De acuerdo con el Informe Anual 2008 de AmnistíaInternacional, en materia de DD. HH., los Estados euro-peos han mantenido una doble moral:

[…] en 2007 salieron a la luz nuevos indicios de que varios Esta-dos miembros de la UE habían mirado hacia otra parte o actua-do en colusión con la CIA para secuestrar a personas, recluirlasclandestinamente y trasladarlas ilegalmente a países donde fue-ron sometidas a tortura y otros malos tratos. Pese a los reitera-dos llamamientos del Consejo de Europa, ningún gobierno haadmitido ni investigado a fondo esas transgresiones de la ley, yninguno ha adoptado medidas adecuadas para impedir que enel futuro se utilice territorio europeo para entregas y detencionessecretas. (AI, Informe 2008, Prólogo)

El informe igualmente denuncia la discriminación ala que es sometida población migrante, refugiados y solici-tantes de asilo en los territorios de la Unión, y en relaciónal doble estándar en DD. HH. en el informe surgen laspreguntas siguientes:


¿Pueden la UE o sus Estados miembros pedir a China o a Rusiaque respeten los derechos humanos cuando ellos mismos soncómplices de tortura? ¿Puede la UE pedir a otros países conmuchos menos recursos que mantengan abiertas las fronteras,cuando sus propios Estados miembros coartan los derechos depersonas refugiadas y solicitantes de asilo? ¿Puede predicar latolerancia en el extranjero sin haberse enfrentado a la discrimi-nación contra romaníes, musulmanes y otras poblaciones mino-ritarias que residen dentro de sus fronteras? (Ibíd.)

China, por su parte, ha utilizado la excusa de la “gue-rra contra el terrorismo” para la persecución y represiónde la etnia uigur, de mayoría musulmana, que habita enla región autónoma china del Sin-Kiang. De acuerdo conel informe de AI 2008:

Las autoridades continuaron utilizando la «guerra contra elterror» encabezada por Estados Unidos como excusa para justifi-car la brutal represión de miembros de la etnia uigur, que vivíanfundamentalmente en la Región Autónoma Uigur del Sin-kiang,lo que dio lugar a graves violaciones de derechos humanos. Seconsideraron delito las expresiones no violentas de la identidadcultural uigur. Los miembros de esa etnia eran las únicas perso-nas en China de las que se sabía que eran condenadas a muertey ejecutadas por delitos de índole política, como llevar a cabo«actividades separatistas». (AI, Informe 2008: 131)

Lo mismo puede alegarse de Colombia, que al decla-rar como terroristas internacionales a las guerrillas histó-ricas del país, de acuerdo con lo estipulado por el propioEE. UU., ha avanzado aún más sobre derechos básicos ennombre de combatir el terrorismo. En abril de 2008, Esta-dos Unidos elaboró el listado de Organizaciones Interna-cionales Terroristas entre las que se encontraban las FARCen el puesto número 39. A partir de allí, 33 países, luego deuna ofensiva diplomática del propio gobierno colombiano,han catalogado a esta organización autoidentificada como


movimiento revolucionario y con un historial de acción decincuenta años, como grupo terrorista (ver US Departmentof State. Terrorism Designations).

Con estos ejemplos se pretende señalar que EstadosUnidos, como principal potencia mundial, tiene la capaci-dad de influir en las rutas de acción del resto de los actoresdel sistema. La capacidad hegemónica se demuestra nosolo por el uso de la fuerza sino también por la capacidadde persuasión vigente, que en relación al terrorismo se hizoevidente al lograr el plegamiento del resto del mundo en lacategorización de esta amenaza y la urgencia de medidasglobales; en especial, a través de la aplicación de medi-das en detrimento del derecho internacional y los dere-chos humanos, dado que para lograr la seguridad global serequerían excepciones progresivas.

El caso más emblemático para demostrar este consen-so es el llamado multilateral realizado por el gobierno dela Casa Blanca en el reingreso masivo a Afganistán, inclu-yendo Pakistán, en 2009. Obama, de acuerdo con su retó-rica de actuar en consonancia con aliados tradicionales,convoca a la OTAN. Según Rozoff (2009), casi 50 países sevieron involucrados en esta escalada militar contrainsur-gente, entre ellos actores estatales como Albania, Mongo-lia, Georgia, Azerbaiyán, Nueva Zelanda, Italia, Rumania ymás llamativo aún, Colombia, como aliado extra-OTAN.

Hay algo importante a señalar en relación a AméricaLatina: aquí no se han utilizado territorios nacionales parala instalación de cárceles secretas o traslados de prisio-neros de manera ilegal. De hecho, este es el único conti-nente que quedó por fuera de las acciones concretas dela guerra al terrorismo, salvo por Colombia en sus tácticasde seguridad interna y su participación en Afganistán. Sin


embargo, hubo un plegamiento total a la centralidad delterrorismo en las consideraciones de defensa, seguridadregional o internacional.

La segunda parte del libro se ocupará de analizarcuánto y con qué medidas esta visión hegemónica de laseguridad internacional penetró en América del Sur que, adiferencia de la “América Latina Norte” (México, AméricaCentral y el Caribe, Colombia), no ha accedido automáti-camente a las propuestas hemisféricas y regionales de lapotencia hegemónica.


3

Derechos y amenazas

La omnipresencia de la seguridad internacional:excepción, securitización y militarización

Antes de adentrarnos en los fenómenos de securitización,militarización y excepción política, se realizará un breverecorrido por las tres generaciones de Derechos Humanosreconocidas a nivel internacional.

Identificadas dichas generaciones, es posible referen-ciar las violaciones actuales a los DD. HH. en nombre de laseguridad, de la potencia hegemónica, hacia un conjuntode tratados no firmados, no ratificados o de los que EstadosUnidos se ha retirado, y que datan de décadas atrás.

3. 1. La internacionalización de los Derechos Humanos: positivación,obligatoriedad y el rol de la comunidad internacional

Es posible reconocer en la bibliografía jurídica específicatres generaciones de derechos que se corresponden consu incorporación en tanto tales a lo largo de la historiacontemporánea. En primer lugar, los derechos individua-les Civiles y Políticos; en segundo lugar, los Económicos,Sociales y Culturales; y tercero, los denominados derechosde la solidaridad (Desarrollo, Defensa del medioambien-te, Paz).

197

Algunos especialistas (Bustamante Donas, 2001) men-cionan una cuarta generación de derechos, pero aquí setendrán en cuenta las que han recibido atención y sistema-tización en la comunidad internacional.

Basándonos en la definición dada por especialistas enderecho internacional y por los derechos reconocidos des-de Naciones Unidas, comprendemos que todas las gene-raciones de derechos han sido consecuencia de luchassociales y políticas de los pueblos; por lo tanto, puedenser asociadas a procesos revolucionarios (ver Gómez Isa yPureza, 2004; Mariño Menéndez, 2001). La primera gene-ración de derechos surge a partir de la Revolución Fran-cesa; implican fundamentalmente garantías para los indi-viduos frente al poder político arbitrario, típico del Estadoabsolutista. El trasfondo filosófico que subyace es el libera-lismo y presupone, como componente primordial, la pro-piedad privada que, como se especificó en el Capítulo I,tiene prioridad por sobre el Estado.

Los derechos civiles van a procurar proteger al indivi-duo, en su vida y posesiones, frente al avasallamiento delpoder político. Se reconoce una serie de libertades indivi-duales en detrimento del poder del Estado y frente a lascuales este no debe avanzar, tomando la Declaración Uni-versal de ONU: toda persona tiene derecho a la protecciónde su vida, la libertad y la seguridad; a la propiedad y a noser privado arbitrariamente de ella; a la libertad de pen-samiento, conciencia o religión; a la libertad de reunión oasociación pacífica; a la libertad de opinión o expresión;a la libertad de circulación y residencia; suponen ademásigualdad ante la ley, derecho a un tribunal competente eimparcial, presunción de inocencia (hasta que se demues-tre lo contrario); la ley prohíbe toda forma de tortura o trato


cruel y degradante por parte de las fuerzas del Estado; nopuede haber injerencia en su vida privada o posesiones, sufamilia o su correspondencia.

Los derechos políticos, por su parte, atañen al indivi-duo, pero ya no en lo que respecta a la esfera privada sino ala pública. El Estado de derecho ha supuesto desde sus orí-genes un conjunto de normas escritas que rigen para todoslos ciudadanos, incluidos los gobernantes: todos estánsometidos por igual a la ley (imperio de la ley). Esa ley esimparcial y objetiva, debe garantizar la igualdad jurídica detodos los individuos y el respeto por las libertades persona-les. Además, los derechos políticos contemplan la partici-pación de los ciudadanos en la elección de sus gobernan-tes y la posibilidad de participar en los asuntos públicos.Se trata de un poder político que debe estar legitimadopor su pueblo. Entonces, desde la Revolución Francesa, enOccidente ha primado la democracia representativa (par-ticipación ciudadana mediante elecciones periódicas), elconstitucionalismo y la división del poder (régimen repu-blicano), generando pesos y contrapesos para evitar la acu-mulación absoluta de poder político en una persona, esdecir, Estado de derecho y libre mercado.30

Todo el entramado de los derechos civiles y políticosencarnan el objetivo liberal de reducir al máximo posi-ble la intromisión del Estado en la esfera privada y estoincluye los intercambios en el mercado (ver Held, 1993;Bovio y Bovero, 1986; Manent, 1990). Este tipo de libertadse entiende como “libertad negativa,” esto es, se es libreen todo aquello que está permitido o no está prohibido.

30 Para una referencia específica sobre esta primera generación de derechoshumanos ver Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948. Dispo-nible en el sitio oficial de la ONU: https://goo.gl/NJcua6.


El objetivo es ensanchar la esfera de autodeterminaciónindividual restringiendo todo lo posible el poder político(Held, 1993).

Los derechos económicos, sociales y culturales hansido valorizados a nivel internacional a partir de las luchasobreras, especialmente durante el siglo XIX; y fueron ins-taurados desde las Revoluciones Mexicana de 1910 y Rusade 1917. Si los derechos civiles y políticos representan elpensamiento liberal y los intereses de la burguesía, los eco-nómicos, sociales y culturales encarnan el pensamientosocialista y socialdemócrata en defensa de las masas traba-jadoras de la creciente industrialización.

Entre los más importantes de esta segunda generaciónse pueden resaltar: derecho al trabajo; igual remuneraciónpor igual trabajo; derecho a la seguridad social; protec-ción contra el desempleo; derecho a fundar sindicatos y asindicarse; limitación de las horas de trabajo; descanso yvacaciones periódicas pagas; derecho a un nivel de vidaadecuado; a la alimentación; a la salud; a la educación; auna vivienda digna; a tomar parte libremente en la vidacultural de la comunidad (ver ONU, Declaración Univer-sal, sitio oficial).

Si para los derechos de primera generación se propo-nía un retiro del Estado de los asuntos privados individua-les, para esta segunda categoría de derechos se requierela acción decidida del Estado. Se entienden como dere-chos otorgados a quienes participan de una comunidadpolítica y suponen una protección colectiva desde y haciasus miembros. Tal como lo expresan Gómez Isa y Pureza(2004: 55), “estos derechos dependen fundamentalmen-te del Estado para su realización efectiva. Son derechosque demandan la prestación de un servicio por parte delEstado”.


Aquí se considera un concepto más amplio de liber-tad, no solo en su acepción negativa como no tener impe-dimentos, sino como autonomía, como autogobierno oautolegislación. En su sentido republicano, esta libertad seasocia con un modelo de democracia que vincula libertadcon autonomía en un marco colectivo. “Tiende a ensan-char la esfera de autodeterminación colectiva, restringien-do todo lo posible la regulación de tipo no autoimpuesta”(Held, 1993). No se trata de no tener leyes sino de estarhabilitado para el autogobierno “dándome leyes a mí mis-mo”, tal como lo ha planteado Rousseau.

Gómez Isa y Pureza (2004) remarcan que, mientras lasesferas de las libertades negativas generalmente se podríanentender como “privadas”, como libertad de, en la tradiciónrepublicana se recuperan libertades “públicas”, como liber-tad para, principalmente en tanto participación en la vidapolítica de la comunidad, que permita decidir colectiva-mente objetivos comunes. La “libertad de” solo puede serefectivamente desplegada cuando además estén garantiza-das las “libertades para”, cuando estén dadas las condicio-nes para todos los sujetos de realizar sus propias potencia-lidades; es decir que sin los derechos económicos, socialesy culturales, esas posibilidades se ven seriamente reduci-das o condicionadas. El modelo histórico de la aplicaciónde este modelo de “libertades para” y de intervención esta-tal para el mejoramiento de la calidad de vida de las mayo-rías es el Estado de Bienestar.

Algo importante que marcan los especialistas, reto-mando la Declaración Universal de 1948, es el concep-to de dignidad. Allí el artículo 1 reza: “Todos los sereshumanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y,dotados como están de razón y conciencia, deben com-portarse fraternalmente los unos con los otros” (ONU, sitiooficial). Tanto Mariño Menéndez (2001) como Gómez Isa


y Pureza (2004) resaltan la dignidad como principio basepara pensar los DD. HH. Retomando a Kant, la definencon la premisa: el ser humano es un fin en sí mismo, noun medio, es decir que no puede ser un instrumento paraotros fines. La consecución de dignidad se realiza en loshechos cuando no somos instrumentalizados y cuando,además, se garantizan las condiciones materiales para unavida digna. De este valor y condición derivan los otros tresprincipios esenciales que están detrás de cada generaciónde derechos: libertad, igualdad y solidaridad.

Los derechos de la solidaridad son producto, comolas otras generaciones, de luchas colectivas. Su origen sevincula a los procesos de descolonización de la década de1960, y se reforzarán a medida que las ex colonias alcan-cen estatus independiente y participen de Naciones Uni-das. De acuerdo con Marks (1981 citado en Gómez Isa yPureza, 2004), serán las revoluciones anticolonialistas lasque encarnen la aparición de esta tercera generación dederechos.

Los derechos de la solidaridad o derechos de lospueblos serían el derecho al desarrollo, a la paz, aun medioambiente sano, a beneficiarse del patrimoniocomún de la humanidad, a la asistencia humanitaria, a lainformación y a la autodeterminación.

Un elemento muy significativo de estos derechos esque avanzan más allá de las fronteras nacionales y se orien-tan a la cooperación internacional; están enmarcados enproblemáticas comunes globales y, por tanto, su garantíatrasciende la acción singular de un Estado. Las declaracio-nes en relación a estos derechos se darán en el marco dela Asamblea General de Naciones Unidas, en simultáneocon otros reclamos del “Tercer Mundo” como un nuevoorden económico internacional, el respeto por el principiode autodeterminación de los pueblos y de soberanía.


La progresiva internacionalización y positivación enel derecho internacional de los DD. HH. puede conside-rarse iniciado con la creación de Naciones Unidas. Será afines del siglo XX donde esta efectivización se haga másfuerte en términos internacionales, una vez resquebrajadoel orden westfaliano.

Hasta la Posguerra Fría, los individuos no eran consi-derados por el derecho internacional porque se partía dereconocer que, en el plano externo, era el Estado quienrepresentaba unitariamente a ese todo constituido por lanación. Solo dentro de un Estado, y como ciudadano de él,era posible tener derechos fundamentales en el marco delimperio de la ley. La pérdida de la ciudadanía conllevabala pérdida de toda protección, ya que la supuesta universa-lidad de los derechos no se correspondía con un conjuntode herramientas internacionales que los volviera efectivospor fuera del Estado.

Esto tiene hasta hoy una consecuencia fundamentalen relación al derecho internacional: para que un con-venio, pacto o tratado afecte a un Estado, este tiene quedar su consentimiento frente a aquel, es decir, debe serfirmado y ratificado para que ese instrumento internacio-nal tenga injerencia sobre sus acciones. Si un Estado noratifica el tratado, queda por fuera de sus obligaciones ymedios de cumplimiento: cualquier norma internacionalsigue dependiendo de la voluntad estatal.

Los primeros antecedentes del reconocimiento dedeterminados derechos en el plano internacional puedenencontrarse en el DIH, ya mencionado, en lo relativo agarantías básicas para el trato a las personas bajo conflictoarmado y los medios habilitados de violencia. Los cuatroConvenios de Ginebra de 1949 se complementan con dosprotocolos adicionales del año 1977. Allí se tipifican y regu-lan dos tipos de conflictos: los conflictos internacionales


donde participan dos o más Estados y los conflictos arma-dos no internacionales o intraestatales, aquellos donde laviolencia se ejerce entre el Estado y grupos alzados enarmas con fines políticos (ver sitio oficial de la Cruz RojaEspaña).

De acuerdo con Gómez Isa y Pureza (2004), la deno-minada “Carta Internacional de los Derechos Humanos”está constituida por la Declaración Universal de Nacio-nes Unidas en 1948 y los dos Pactos, con sus respectivosprotocolos facultativos, tendientes a establecer mecanis-mos de regulación de la comunidad internacional para losDerechos Civiles y Políticos y los Derechos Económicos,Sociales y Culturales, respectivamente. Ambos se crearánen 1966 y recién diez años después entrarán en vigor.

En relación a su obligatoriedad a nivel global, fue unlargo proceso el que llevó a establecer la responsabilidadde la comunidad internacional, más allá de la voluntadde los Estados, frente a la violación de los derechos fun-damentales en cualquier lugar del mundo. En un primermomento, como la Declaración Universal se realizó a tra-vés de la Asamblea General, muchos Estados alegaban quesolo constituía una declaración de principios y no una nor-ma de derecho, dado que las resoluciones de la Asambleano tienen carácter obligatorio para los miembros de ONU.De hecho, el único órgano de la organización que puededictar resoluciones vinculantes es el Consejo de Seguridad.

Lo cierto es que la Declaración de 1948 reconoce ensu seno los derechos de primera y segunda generación,esto es, toma en cuenta tanto los derechos defendidos porOccidente como aquellos propugnados por los países delbloque socialista durante la Guerra Fría. Los derechos tipi-ficados allí están divididos en: derechos y libertades dedisposición personal, del artículo 3 al 11; derechos del indi-viduo en relación a los grupos sociales de pertenencia, del


artículo 12 al 17; derechos y libertades de carácter político,artículo 18 al 21; derechos económicos, sociales y cultura-les, artículo 21 al 27; derechos que marcan la relación entreel individuo y la sociedad, artículo 28 al 30 (Oraá, 2004 enGómez Isa y Pureza, 2004).

Los protocolos facultativos, por su parte, venían aotorgar a los individuos carácter de sujeto de derechointernacional, reconociendo que no solo los Estadospodían realizar presentaciones frente a las comisiones res-pectivas, encargadas de cada generación de derechos, sinoque también los individuos, una vez agotadas las instan-cias jurídicas internas, podían realizar presentaciones atítulo personal para denunciar la violación de alguno desus derechos por parte del Estado. Para el avance del Pro-tocolo facultativo de Derechos Económicos, Sociales y Cul-turales, se logró ampliarlo e incorporar anexos reciente-mente, en el año 2008, dando muestra de cuáles han sidohistóricamente las materias privilegiadas en relación a losderechos por parte de la comunidad internacional.

Será la década de 1990, a partir del “nuevo ordeninternacional”, la que permita un incremento de las decla-raciones, convenciones y tratados referente a los derechoshumanos; entonces también se establecen nociones deinjerencia humanitaria internacional en nombre de esosderechos.

En 1993 se produce la “Segunda Conferencia Inter-nacional de Derechos Humanos en Viena”, que aquí setoma como referente principal para considerar derechosfundamentales. Allí se originaron arduos debates entre lanoción de universalidad propugnada por el liberalismo yel resto de las culturas no occidentales, que han tratadode imponer una idea de relatividad cultural para la apli-cación y exigencia de los derechos fundamentales (GómezIsa y Pureza, 2004).


El preámbulo deja en claro los principios rectores deuniversalidad, dignidad, libertad, igualdad y solidaridad.En su artículo 1 reafirma la universalidad indiscutible delos derechos y libertades fundamentales; en el 2 señala elderecho a la autodeterminación de los pueblos y especi-fica: “En virtud de este derecho, determinan librementesu condición política y persiguen libremente su desarrolloeconómico, social y cultural” (ONU, 1993, Declaración yPrograma de Acción de Viena, Artículo 2: 18).

A partir de esta Declaración se reconoce, además, quelos DD. HH. trascienden la jurisdicción exclusiva de losEstados para ser una “preocupación legítima de la comu-nidad internacional”, haciendo hincapié en la cooperacióninternacional para el logro de su garantía (Ibíd. 19). Enrelación a las diversas generaciones de derechos se estipu-la: “Todos los derechos humanos son universales, indivisi-bles e interdependientes y están relacionados entre sí. Lacomunidad internacional debe tratar los derechos huma-nos en forma global y de manera justa y equitativa, en piede igualdad y dándoles a todos el mismo peso”. De mane-ra inmediata aclara: “Debe tenerse en cuenta la impor-tancia de las particularidades nacionales y regionales, asícomo de los diversos patrimonios históricos, culturales yreligiosos”, reconociendo de todos modos que “los Estadostienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos,económicos y culturales, de promover y proteger todos losderechos humanos y las libertades fundamentales” (ONU,1993, Declaración y Programa de Acción de Viena, Artícu-lo 5: 19).

En este artículo se buscó una solución de compromisoentre los debates en pugna ya que, por un lado, se da elreconocimiento de la universalidad de los derechos pero,por otro, se afirma la importancia de respetar las particula-ridades nacionales, culturales y religiosas.


El artículo 8 también busca ser una solución que con-temple los intereses divergentes entre el Norte y el Sur.Mientras que las potencias occidentales han promovidohistóricamente los derechos de primera generación y lademocracia liberal o representativa, los países de la Peri-feria han hecho esfuerzos por imponer el desarrollo comoun derecho humano esencial y, por tanto, han buscado ellogro de entendimientos internacionales para su consecu-ción. El artículo establece:

La democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos huma-nos y de las libertades fundamentales son conceptos interdepen-dientes que se refuerzan mutuamente. […] La comunidad inter-nacional debe apoyar el fortalecimiento y la promoción de lademocracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos yde las libertades fundamentales en el mundo entero. (ONU, 1993,Declaración y Programa de Acción de Viena, Artículo 8: 20)

Y será en el 10 donde se reconozca el desarrollo comoderecho inalienable: “La Conferencia Mundial de Dere-chos Humanos reafirma el derecho al desarrollo, según seproclama en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo,como derecho universal e inalienable y como parte inte-grante de los derechos humanos fundamentales” (Ibíd. 10:20), remarcando la necesidad de colaboración internacio-nal para garantizar condiciones equitativas y un entornoeconómico favorable en el plano internacional.

En el artículo 17 se hará referencia explícita al terro-rismo. Se enfatizarán, por otra parte, los derechos delas minorías y grupos vulnerables como mujeres, niñas yniños, se proclamará la lucha contra toda forma de trata depersonas, la defensa de los derechos de pueblos indígenas,los derechos de la discapacidad, los derechos de los refu-giados y solicitantes de asilo, derechos de los migrantes.Además se condena el genocidio y toda forma de violaciónmasiva a los DD. HH., así como la tortura.


Como parte de esta creciente importancia de los DD.HH. a nivel global, comenzarán a tipificarse los casos don-de violaciones masivas requieran intervención en un Esta-do. Como se ha señalado, a inicios de la década de 1990comenzará a debatirse un nuevo principio denominado“deber de injerencia”.

El académico liberal Mario Bettati proponía la ela-boración teórica de este deber para respaldar la interven-ción frente a las crisis humanitarias. Supone que existenrazones de orden ético o moral de toda persona que laimpelen a actuar y brindar asistencia a sus semejantes,de cualquier lugar del mundo, cuando se encuentran ensituación de desamparo por parte de su propio Estado,cuando este es causante de violaciones masivas a los dere-chos humanos o bien si permanece inactivo frente a ellas(Ver Rengifo, 2008).

El debate que se desarrolló a raíz de este conceptotuvo lugar dentro de la teoría de las RR.II., pero sobre todoen el marco del derecho internacional. Claramente, esteenfoque entra en contradicción con el principio básico delsistema internacional de no intervención. Lo que se dis-cute básicamente es: ¿quién interviene en nombre de lacomunidad internacional? ¿Con qué medios? ¿Es la fuer-za la solución a problemáticas humanitarias?31 Serán lascorrientes cosmopolitas liberales y del liberalismo ofensi-vo las que defiendan esas posturas, alegando la prioridadde la persona humana por sobre los Estados y su sobe-ranía. Algunos autores del neoliberalismo institucional (odel liberalismo internacionalista más clásico) defenderán

31 Gran parte de estos abordajes aparecen en Bellamy (2009). Para una mirada quelos pone en cuestión ver Zolo (2002), Chandler (2008), Gilmore (2014) y Miller(2010).


estas propuestas de acción, pero en el marco de institucio-nes del sistema como ONU, es decir, desde una óptica mul-tilateral y no necesariamente mediante el uso de la fuerza.

Tal como entiende Bettati la intervención humani-taria:

In each case, the international community granted itself the rightto limit a state’s sovereignty in the name of the defense of funda-mental values; the right to deliver humanitarian aid, the defenseof human rights, and the re-establishment of democracy. Thisconstitutes undeniable progress. (Bettati, 1996: 107)

En el marco de estos “progresos” en torno a lo huma-nitario, a fines de la década tratada surge la propuesta decrear una Corte Penal Internacional para juzgar a indivi-duos en caso de violaciones masivas a los DD. HH. tipi-ficados como crímenes contra la humanidad o de lesahumanidad, genocidio y crímenes de guerra. La Corte serácreada en 1998 mediante el Estatuto de Roma, en el marcode Naciones Unidas, y entrará en vigor en 2002. Es inde-pendiente de la organización y se vinculan mediante unconvenio específico. Hasta aquí, en el plano internacionalpodían litigar solo Estados en la Corte Internacional deJusticia de ONU y el reconocimiento de su jurisdicción noes obligatorio con la entrada a la organización internacio-nal, sino que requiere una ratificación especial. Lo mismosucede con el reconocimiento del alcance de atributos ala CPI: depende de la voluntad de cada Estado ingresar yhabilitarla a actuar contra sus ciudadanos.

El genocidio como crimen internacional se definiótempranamente en 1948, en la Convención de Nueva York,“como un acto o conjunto de actos criminales tales comohomicidios, deportaciones en masa, obstaculización alnacimiento de niños, etc. perpetrados con la intención dedestruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico,


racial o religioso en cuanto tal” (Mariño Menéndez, 2001:107). Será incorporado al Estatuto de Roma en su artículo6. Por otra parte, los crímenes de guerra fueron codificadosen principio por el DIH e incorporados también al Estatutode 1998. Se consideran como tales acciones en conflictosarmados que incluyen: ejecuciones individuales, ejecucio-nes colectivas (masacres), desaparición forzada, secuestroy toma de rehenes, ataques indiscriminados y muerte pormedios pérfidos, torturas y otros tratos crueles (MariñoMenéndez, 2001: 109).

Los crímenes contra la humanidad serían aquellosactos que conllevan ataques contra la población civil, deacuerdo con el Estatuto de Roma. Estos ataques deben sergeneralizados y sistemáticos, es decir, afectar a múltiplesindividuos o grupos y constituirse en base a un plan o polí-tica establecida a tal efecto. Lo que estipula la CPI abarca:exterminio, esclavitud, asesinato, deportación o trasladoforzoso, tortura, desaparición forzada, violación sexual uotros delitos conexos, entre otros.

En concreto, los tres casos reconocidos como críme-nes penales internacionales implican violaciones contralos derechos humanos de protección de la vida, la libertad,la integridad física y moral de las personas. Estas tipologíasson las que, en general, han sido consideradas centralespara fundamentar las intervenciones humanitarias, paraproteger la vida amenazada a gran escala.

Ya en el presente siglo, en el año 2005, se aprobaráel principio de “Responsabilidad de Proteger”, propuestopor una comisión creada con ese objetivo en 2001. En lapágina de la Oficina del Asesor Especial para la Prevenciónde Genocidio de Naciones Unidas puede leerse: “La sobe-ranía ya no significa únicamente protección de los Estadosfrente a injerencias extranjeras, sino que constituye una


carga de responsabilidad que obliga a los Estados a respon-der del bienestar de su población” (Sitio Naciones Unidas/preventivegenocide).

Los tres pilares de la Responsabilidad de Protegerimplican que

1. Incumbe al Estado la responsabilidad primordial deproteger a sus habitantes contra el genocidio, los crí-menes de guerra, la depuración étnica y los crímenesde lesa humanidad, así como de la incitación a ellos;

2. La comunidad internacional tiene la responsabilidadde alentar y ayudar a los Estados a ejercer esa res-ponsabilidad;

3. La comunidad internacional tiene la responsabilidadde utilizar los medios diplomáticos, humanitarios yotros medios apropiados para proteger a las poblacio-nes de esos crímenes. Si resulta evidente que un Esta-do no protege a su población, la comunidad interna-cional debe estar dispuesta a adoptar medidas colec-tivas para hacerlo, de conformidad con la Carta de lasNaciones Unidas (Ibíd.).

Debe reunir además tres criterios básicos para su apli-cabilidad: gravedad de la amenaza, proporcionalidad de laacción y posibilidades de éxito. La consideración esencialacerca de la intervención debe poder demostrar que estalogrará frenar la violencia masiva y que, además, no causa-rá más daños a las víctimas, sino que efectivamente podráaliviar su sufrimiento. Así fue estipulado por el SecretarioGeneral, en 2005, instando a los Estados parte a aprobarel cuerpo de la declaración sobre la Responsabilidad deProteger (ver ONU, 2005, Informe Secretario General).

Todos los años se presentan informes ante la Asam-blea General y se han adoptado una serie de resolucio-nes, la más importante en 2009, para hacer efectivo este


principio y lograr mejorar su eficiencia mediante la parti-cipación de instancias regionales en la prevención e inter-vención internacional. Se trató, desde ONU, de ordenarbajo parámetros multilaterales las intervenciones humani-tarias que se venían realizando desde la década de 1990,y complementarlas con acciones preventivas y reconstruc-tivas post-conflicto, dejando en claro criterios colectivospara su realización. Desde América del Sur, se abrirá enel seno de esos debates una nueva visión, a sugerencia deBrasil, para comenzar a tratar la “Responsabilidad al prote-ger” dadas las sostenidas violaciones a los derechos huma-nos en las intervenciones realizadas. Sobre esta propuestavolveremos en el Capítulo VI.

El Consejo de Seguridad tomó en cuenta esta máximade Responsabilidad de Proteger, por primera vez, en unaresolución de 2006 referida a Sudán. Con ese mismo cri-terio se definió la situación de Libia en 2011. De acuerdocon la propia organización, mediante Resolución 1973: “ElConsejo autorizó a los Estados Miembros a adoptar «todaslas medidas necesarias» para proteger a la población civilbajo amenaza de ataque en el país, aunque excluyó la posi-bilidad de que una fuerza extranjera ocupase de algunaforma alguna parte del territorio libio”. Pocos días después,la OTAN actuará mediante ataques aéreos en Libia en apli-cación de dicha resolución (ONU, Programa de Divulga-ción sobre el Genocidio en Rwanda).

Tal como se especificó en torno a la seguridad, paralos derechos también es posible evidenciar un doble están-dar o marcada desigualdad; en general se considera queeste tipo de crímenes no son llevados adelante por gobier-nos democráticos contra sus ciudadanos, sino que son másfrecuentes por parte de “tiranos”, cuya ubicación espacialestá en la Periferia. Además, aquellos actos que ameri-tan intervención humanitaria no son los relativos a los


derechos de segunda o tercera generación, sino que clara-mente se privilegian los civiles y políticos, tal como enfatizael liberalismo.

Es más, los derechos de tercera generación no cuen-tan con protocolos facultativos que establezcan accionesconcretas a llevar a cabo por Estados, grupos o individuosen caso de violación de aquellos. De acuerdo con GómezIsa y Pureza (2004), la idea de universalización de derechosestá asociada generalmente a los civiles y políticos, igno-rando reclamos de la Periferia.

En este sentido, las crisis humanitarias o los crímenespenales ocurren, desde la percepción de las potencias,en las sociedades periféricas y las intervenciones, respon-sabilidades y toda otra tipificación internacional de losderechos humanos terminó por definir injerencias de tipoarmado en territorios del Sur. Las grandes hambrunas, ladesnutrición masiva de niños y niñas, la escasez de agua,la pobreza extrema o grandes epidemias quedan en manosde órganos de Naciones Unidas, con recursos limitados,mientras que las intervenciones con uso de la fuerza hansido realizadas por las potencias, muchas veces sin reso-lución habilitante del Consejo de Seguridad. No todos losderechos y principios son tenidos en cuenta de la mismamanera, aunque amenacen la vida a gran escala, ni todoslos territorios revisten igual importancia en la praxis.

Las organizaciones internacionales interguberna-mentales dependen de la voluntad de sus miembros, sefundan a través de esta, y sus decisiones son tomadas porEstados exclusivamente. De allí que cualquier intento porllevar adelante acciones contrarias a los intereses hege-mónicos se vuelve imposible, especialmente en NacionesUnidas, con la composición del Consejo de Seguridad.


En la concreción del excepcionalismo norteameri-cano, EE. UU. no ha ratificado o firmado gran parte delos acuerdos de derechos humanos (en sus tres generacio-nes) producidos a nivel internacional. Se señalará una listade los principales instrumentos obliterados por la poten-cia: Convención Sobre Todas las Formas de Discrimina-ción Contra la Mujer, 1979, firmado pero nunca ratificado;Convención para la Represión de la Trata de Personas yde la explotación de la Prostitución Ajena, nunca firma-do; Protocolo de Kyoto, 1998, firmado y nunca presenta-do ante el Congreso para su ratificación; Convenio Sobrela Diversidad Biológica de 1993, firmado y nunca ratifica-do; Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho delMar 1982, no firmado; Convención sobre la Prohibición delEmpleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia deMinas Antipersonal y sobre su Destrucción, no firmado yfirme opositor al tratado; Tratado de Prohibición Completade los Ensayos Nucleares, firmado en 1996 y nunca ratifi-cado; Convención Sobre los Derechos del Niño, 1989, noratificado; Protocolo facultativo de la Convención sobre losDerechos del Niño relativo a la participación de niños enlos conflictos armados, no ratificado; Pacto Internacionalde Derechos Económicos, Sociales y Culturales, firmadopero no ratificado; Segundo Protocolo Facultativo del Pac-to Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Destinadoa Abolir la Pena de Muerte, 1989 y Convención Internacio-nal sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apart-heid, 1973, no firmados; Corte Internacional de Justicia deNaciones Unidas, EE. UU. declara en 1985 que no acata-ría decisiones y suspende su adhesión (hecha en 1946);Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, firma-do por Clinton y anulada por Bush en 2002; Convenciónsobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de guerra yde los Crímenes de lesa humanidad, 1968, nunca firmada;


Convención de las Naciones Unidas contra la DelincuenciaOrganizada Trasnacional, 2000, no ratificado (ver Herve-lla, 2003). Ha firmado y no ratificado la Convención y elprotocolo sobre los Derechos de las Personas con Discapa-cidad de 2006. Por otra parte, EE. UU. se retiró, junto conIsrael, de la Convención de 2001 en relación al racismo yla discriminación.

Con respecto a la CPI, EE. UU. no solo se retiró sinoque ha ejercido variadas formas de presión hacia los Esta-dos parte, en especial, hacia aquellos que no han acordadocon la potencia la firma de acuerdos de inmunidad (ABI)para sus tropas.

El 15 de julio de 2005, la Cámara Baja del Congreso de EE.UU.adjuntó una enmienda anti-CPI a la Ley Foreign OperationsAppropriations Bill. La enmienda […] suspende la ayuda del Fon-do Economic Support Fund a todos los países que han ratificadoel tratado de la CPI y que no hayan firmado un acuerdo bilate-ral de inmunidad con los Estados Unidos. […] El 2 de octubrede 2006, el Presidente Bush dispensó la prohibición de otor-gar financiamientos bajo el International Military and EducationTraining (IMET) a 21 Estados Partes de la CPI que habían pre-viamente, rechazado la firma de un ABI. (Coalición por la CortePenal Internacional, sitio web)

La negativa de EE. UU. a participar de gran parte deconvenios y tratados fundamentales para el derecho inter-nacional, la regulación común y la cooperación en materiade derechos humanos muestra a las claras el lugar extra-ordinario en el mundo que se atribuye como poder hege-mónico, la excepcionalidad permanente con la que se havinculado con el resto de los actores del sistema y el escasocompromiso efectivo con los derechos más allá de la retó-rica oficial. Además, el listado de acuerdos en los que EE.


UU. no participa, se ha retirado o no ha ratificado deja enevidencia el doble estándar con los que mide su accionarfrente al resto del mundo.

De igual modo, se evidencia su búsqueda de modificarlas normas internacionales para que se ajusten a susintereses particulares en el retiro de las dos Cortes Interna-cionales existentes, la de Justicia y la Penal, presionando,en relación a esta última, a otros países para que no acatenlo acordado al ingresar a su jurisdicción mediante su ratifi-cación del Estatuto de Roma. Para este análisis, los acuer-dos de inmunidad bilaterales constituyen el símbolo másacabado de la hegemonía estadounidense y el privilegio alque se considera habilitado como mayor poder global. Porúltimo, este “lugar único” en el mundo, esta “responsabili-dad única” planetaria, tal como se expresa en documentosoficiales y discursos presidenciales, viene de larga data ypuede visualizarse en el listado de convenios no firmados ono ratificados por EE. UU. a lo largo de distintas décadas.

En clara contraposición a esta postura, y en muestrade un histórico respeto y preponderancia del derechointernacional para la región, los Estados de América delSur han ratificado la mayoría de tratados internacionalesde derechos humanos y de otras temáticas. De hecho, loshan reforzado con acuerdos regionales que están en con-sonancia con aquellos, como veremos en la segunda partedel libro.


3. 2. Excepcionalidad política: la habilitación de cambio de reglas dejuego internacional en nombre de la seguridad

Es necesario remitirnos a fuentes teóricas que han tratadode especificar la excepcionalidad política que habilita, ennombre de una emergencia, necesidad o peligro, restringirdeterminados derechos y libertades. Lo veremos en los dosplanos de la realidad política, interno y externo.

Es recurrente encontrar en las constituciones nacio-nales autorizaciones al poder ejecutivo o al parlamentopara declarar el estado de sitio o el estado de emergenciacuando el orden social, la seguridad nacional o la propiacontinuidad institucional se encuentran en peligro. Allí sesuspenden determinadas libertades o garantías constitu-cionales para los ciudadanos, y aumentan los controles yprerrogativas estatales, siempre de modo temporal y hastatanto permanezca dicho riesgo.

Ahora bien, de acuerdo con Agamben (1998), el “esta-do de excepción” es algo más que una mera suspensióntemporal de derechos en nombre de la seguridad y estáinscripto en el corazón de la soberanía estatal tal como seinstaura con la modernidad.

El estado de excepción es parte inmanente de las pre-rrogativas soberanas, y no está inserto dentro del ordenlegal o constitucional. De hecho, ese orden jurídico no losupone como al estado de sitio. La excepción existe enun espacio de vacío legal, en paralelo al orden jurídico;es un umbral entre lo que se enmarca en la norma, en elderecho, y lo que está en suspensión de esa norma. Laslimitaciones que rigen normalmente en el marco jurídi-co sobre el uso de la violencia desaparecen, por eso eseumbral puede ser entendido como una abertura entre vio-lencia y derecho: “es la regla que, suspendiéndose, da lugara la excepción”. Además, Agamben afirma que “la situación


creada por la excepción tiene, por tanto, la particularidadde que no puede ser definida ni como una situación dehecho ni como una situación de derecho, sino que intro-duce entre ambas un paradójico umbral de indiferencia”(Agamben, 1998: 31).

El caso emblemático de estado de excepción comofigura límite que pone en crisis toda posibilidad de dis-tinción entre dentro y afuera, entre norma y excepción, esel campo de concentración. En este se da “la localizaciónvisible permanente de eso ilocalizable”: allí el “estado deexcepción tiende a convertirse en regla” (Ibíd. 33).

El autor afirma, retomando a Benjamin, que en losEstados occidentales, desde el totalitarismo alemán enadelante, este es el proceso que se ha ido consolidandodonde el estado de excepción se vuelve permanente. ¿Cuáles la finalidad de esa excepción, el objetivo por el cual seinstituye y consolida progresivamente?

Se trata de una forma que permite al soberano operarsobre la vida de los individuos sin cometer crimen, es decir,sin violar la constitución y las leyes. El campo de concen-tración es un extremo de biopolítica, pero también de tana-topolítica, dirá Agamben, “en que la decisión sobre la vidase hace decisión sobre la muerte” (1998: 155).

En relación a la biopolítica diremos, brevemente, quepuede ser definida como la incorporación de lo biológico(no en términos individuales, sino de lo humano comoespecie biológica) al campo de regulación del poder delEstado; como plantea Foucault (1996), en el siglo XIX elpoder toma a su cargo la vida, se ocupa de “hacer vivir”,de las poblaciones.

Para Agamben, la biopolítica es el ingreso de la zoènatural (como vida biológica que los seres humanos com-partimos con cualquier ser viviente) al campo de lo políticoen la modernidad, que desde el pensamiento clásico había


estado específicamente diferenciado del bíos, de la vidapolíticamente cualificada que implicaba la participaciónen la polis, el ser ciudadano libre de la ciudad-estado.

No obstante, este poder que toma a su cargo la vidacomo poder soberano tuvo, históricamente, poder sobrela muerte, para dar muerte. Primero, de manera arbitra-ria durante el absolutismo y luego, de forma regulada porel orden jurídico. Este poder deviene de la característicaesencial de la soberanía del Estado: el monopolio legíti-mo de la fuerza.

Lo que revelan los campos de concentración, comolocalizaciones de ese vacío que es la excepción, refiere ala creación de “nuda vida”, es decir, de una vida desnudacomo pura zoè sin significación política, seres condenadosa una condición en la que no se los “hace vivir” ni se los“hace morir” (Rodríguez, 2010: 11).

El paradigma de la soberanía en la modernidad, deacuerdo con Agamben, lo representa el homo sacer en cuyafigura puede entenderse el vínculo entre nuda vida y exis-tencia política. Esa figura es retomada por el autor desdeel derecho romano, donde el sacer era aquel a quien cual-quiera podía dar muerte, pero cuya vida era insacrifica-ble, es decir, no se encuadraba en los parámetros del ritosagrado del sacrificio. En la modernidad y su prolongaciónhasta la actualidad, hablar de homo sacer significa definirla condición de una persona:

a quien cualquiera puede dar muerte sin cometer homicidio,pero que no puede ser sometida a las formas establecidas deejecución. […] la fijación de un umbral más allá del cual la vidadeja de revestir valor jurídico y puede, por tanto, ser suprimidasin cometer homicidio. (Agamben, 1998: 176)


Ese umbral es el que se abre a partir del estado deexcepción que, como lo entiende el pensador italiano, sevuelve “la regla” en las sociedades occidentales. “El cam-po de concentración es el espacio que se abre cuando elestado de excepción empieza a convertirse en regla”. Estosignifica que el estado de excepción, que era originalmenteuna suspensión temporal del orden jurídico sobre la basede una situación concreta de peligro, “adquiere ahora unsustrato espacial permanente que, como tal, se mantiene,sin embargo, de forma constante fuera del orden jurídiconormal” (Agamben, 1998: 215 Resaltado en el original).

En Estado de excepción, Homo Sacer II, el autor se refe-rirá explícitamente a la guerra al terrorismo y las políticaspromovidas por Bush en el marco de esta excepcionalidad:

El significado inmediatamente biopolítico del estado de excep-ción como estructura original en la cual el derecho incluye en síal viviente a través de su propia suspensión emerge con claridaden el “military order” emanado del presidente de los EstadosUnidos el 13 de noviembre de 2001, que autoriza la ‘indefini-te detention’ y el proceso por parte de “military commissions”(que no hay que confundir con los tribunales militares previstospor el derecho de guerra) de los no-ciudadanos sospechados deestar implicados en actividades terroristas. (Agamben, 2005: 26.Resaltado en el original)

Esta orden cancelaría todo estatus jurídico del indivi-duo convirtiéndolo en un ser “jurídicamente inclasificable,innominable”. Ni prisioneros ni acusados, sino “solamen-te detainees” (Ibíd. 27). En espacios como Guantánamo lanuda vida puede verse en su máxima expresión, en pala-bras de Buttler, según plantea Agamben.

Por todo ello, Agamben dirá que el Estado de excep-ción es “un espacio anómico donde se pone en juego unafuerza de ley sin ley”, una ley que aún vigente se ha vacia-do de significado, desaplicándose: “El aspecto normativo


del derecho puede ser así impunemente obliterado y con-tradicho por una violencia gubernamental que, ignoran-do externamente el derecho internacional y produciendointernamente un estado de excepción permanente, pre-tende sin embargo estar aplicando el derecho” (Agamben,2005: 155/156).

La última cita del autor que retomamos para definir laexcepcionalidad política nos permitirá introducir a su vezla doctrina del derecho penal del enemigo. Agamben diráque “el derecho parece poder subsistir solo a través de unacaptura de la anomia” (Ibíd. 115).

Entendemos que la propuesta del derecho penal delenemigo busca, precisamente, una captura de la anomiaen el orden jurídico y la base de esa captura se encuen-tra en la categoría de “enemigo”, atribuida a terroristas ocriminales, con la consecuente negación de garantías pro-cesales individuales.

Será Jakobs quien recupere la categoría de la filosofíapolítica denominada “doctrina del derecho penal delenemigo” en los debates, una vez establecida la guerracontra el terrorismo en 2002. De acuerdo con Sonia Winer(2014. Entrevista), esto constituye el núcleo fundamentalpara comprender la vinculación dicotómica planteada porOccidente entre seguridad internacional y DD. HH.

Las discusiones en torno a esta doctrina crecerán amedida que se desarrolle la Gran Estrategia, porque dadaslas excepcionalidades puestas en práctica en nombre dela seguridad, el interrogante por la vigencia del Estado dederecho será central para las sociedades occidentales.

En la reactualización del debate, Jakobs (2003: 32),partiendo de Kant y Hobbes, reconoce un “derecho penaldel ciudadano” (contra personas que no delinquen de


modo persistente, por principio) y un “derecho penal delenemigo” (contra quien se desvía por principio). Esteexcluye, aquel deja incólume el estatus de persona.

¿Qué significa suspender el estatus de persona? Bási-camente despojar al individuo de su significación políticay jurídica, significarlo como nuda-vida, pura zoè natural enpalabras de Agamben. La caída de la categoría de sujetode derecho implica que el enemigo es considerado homosacer, excluido del ordenamiento jurídico. Para ello vere-mos el desarrollo dado por Cancio Meliá y Jakobs a la fun-damentación del derecho penal del enemigo.

Cancio Meliá (2003: 68) entiende que las democraciasoccidentales han mostrado una doble tendencia desde losatentados en NY: el derecho penal simbólico y el resurgirdel punitivismo. El primero de ellos implica, básicamente,aplicar la pena solo por un interés simbólico, para tranqui-lizar a los ciudadanos que demandan seguridad mostran-do “un legislador atento y decidido”. Una norma simbólicaes aquella en la que predominan los efectos simbólicos porsobre su eficacia material, estigmatiza el comportamien-to que sanciona pero tiene escasa capacidad para evitarlo(García Arán citado en Parra González, 2010: 115).

El punitivismo, por su parte, ha conllevado un aumen-to y endurecimiento de las penas para delitos preexistentesy la tipificación de nuevos delitos, ampliando las capaci-dades penales e incrementando la criminalización de losautores del hecho (Ibíd.). Ambas tendencias pueden verseen América del Sur, en algunos casos aplicadas, en otrossolicitadas a través de los medios de comunicación o de“manifestaciones por la seguridad”.

De acuerdo con Cancio Meliá (2003: 78), el derechopenal del enemigo puede entenderse como consecuenciade la unión de ambas tendencias. Se trata de condiciones


excepcionales o extraordinarias que dejan al individuo porfuera de las garantías procesales propias del Estado dederecho.

La preocupación de Jakobs y Cancio Meliá (2003) serelaciona con el retroceso en los principios liberales (liber-tad de conciencia, de opinión, imperio de la ley y no arbi-trariedad del sistema judicial, entre otros) en nombre dela seguridad. Los autores observan un avance dentro delderecho penal de condiciones que caen por fuera de lanorma, tanto en EE. UU. como en las sociedades europeas.Mientras que Jakobs propone separar el derecho penalregular del derecho penal del enemigo para no debilitarel Estado de derecho, Cancio Meliá afirma que cualquierexcepcionalidad pone en duda ese conjunto de garantíasy deberes en los que se basa la relación entre el Estado ylos ciudadanos y que, por tanto, no debe existir nada decarácter extraordinario en su accionar.

El derecho penal del enemigo supone el “combate depeligros” y pretende combatir entonces a individuos que,en su actitud, en su vida económica o mediante su “incor-poración a una organización, incluso ya en la conspiraciónde delinquir”, se han apartado de manera duradera delderecho negando la existencia de esa comunidad como taly pretendiendo, en el caso del terrorismo, su destrucción.Mientras que el derecho penal tradicional busca, medianteel castigo, la compensación de un daño a la vigencia dela norma actuando frente al hecho consumado y mante-niendo, para con el delincuente, el conjunto de garantíasque le corresponden como ciudadano, el derecho penaldel enemigo pretende eliminar la amenaza adelantando lapunibilidad hacia el ámbito de la preparación, es decir, lapena se dirige a un aseguramiento frente a hechos futu-ros, a su posibilidad, no a su realización efectiva (Jakobs,2003: 40).


Jakobs sostiene que, si se reconoce un derecho penaldel enemigo separado del ordinario, es posible que el Esta-do invalide el derecho pero de un modo “jurídicamenteordenado”. Lo que interesa al autor español, por su parte, escómo reintroducir en la esfera del ordenamiento jurídicoaquello que se aplica en la excepción, reclamando “que lasmedidas represivas que contienen esos sectores de regu-lación de «Derecho penal» del enemigo sean trasladadasal sector que en Derecho corresponde, y con ello, tambiénal ámbito de discusión política correcto: a las medidas enestado de excepción” (Cancio Meliá, 2003: 17).

Propone recuperar en el marco del derecho, del ordenlegal, aquello que opera en el vacío jurídico de la anomia,justamente porque “lo que puede llegar a suceder al mar-gen de un proceso penal ordenado es conocido en todoel mundo desde los hechos del 11 de septiembre de 2001”(Jakobs, 2003: 46). En Europa, a diferencia de EE. UU.que sustrae sus acciones punitivas excepcionales del dere-cho alegando estar en una “guerra”, Cancio Meliá (Ibíd.17) entiende se practican y toman medidas de naturalezarepresiva arguyendo una total normalidad constitucional,aumentando el riesgo de infiltrar al derecho penal regularcon esas prerrogativas.

Jakobs separa las dos esferas penales, la del ciuda-dano y la del enemigo, como se ha mencionado. Ahorabien, frente al enemigo opera la coacción desnuda, “cus-todia de seguridad anticipada” con pérdida de garantíasprocesales. “En esta medida, la coacción no pretende sig-nificar nada, sino quiere ser efectiva, lo que implica queno se dirige contra la persona en Derecho, sino contra elindividuo peligroso” (Jakobs, 2003: 24). Vuelve a apareceren esta cita la diferencia esencialista que el autor haceentre persona y enemigo o individuo peligroso, quien aten-ta contra el orden vigente y se desvincula de la sociedad


(negándola con sus actos “criminales” persistentes o sus“intenciones”) pierde para el derecho la condición de per-sona, es decir, pierde la protección que le otorga el ordenlegal como debido proceso, igualdad ante la ley y presun-ción de inocencia. Como se desarrolló en el capítulo ante-rior, eso se aplicó para los casos de detenidos en Guantá-namo, por ejemplo.

Cancio Meliá (2003) afirma que la propuesta de Jakobssobre derecho penal del enemigo ha penetrado fuertemen-te en América Latina y, expresamente, toma a Colombiacomo ejemplo de lo que puede suceder cuando este ingre-sa al campo del derecho regular y es practicado, revirtiendoel Estado de derecho y fundamentando una serie de viola-ciones a derechos fundamentales en nombre de la “guerra”.Hubo, en relación a esto, varias denuncias en Colombia y,de hecho, la Corte Suprema del país ha tenido que declararinconstitucional un decreto de Uribe, en 2002, donde seestipulaban estas pérdidas de garantías procesales y jurídi-cas frente a “enemigos”.

Siguiendo a Sonia Winer, es central señalar el retroce-so que se produce en relación al Estado liberal o Estado dederecho, y reconocer, en esta excepcionalidad propuestapor el derecho penal del enemigo, una regresión a condi-ciones feudales y absolutistas de entender el trato del Esta-do con sus ciudadanos o bien con quienes habitan su terri-torio: “El Derecho Penal del enemigo da por tierra con elprincipio de inocencia base de todo el derecho moderno:toda persona es inocente, proceso judicial mediante, hastaque se demuestre lo contrario”. En ese sentido, se “reinsta-la, retrocediendo a la época feudal, el principio de culpabi-lidad, esto es, toda persona es culpable hasta que demues-tre su inocencia” (Winer, 2014. Entrevista).


Cancio Meliá (2003) afirma que la expansión del dere-cho penal en el mundo occidental dio lugar a la apariciónde múltiples nuevas figuras que constituyen supuestos de“criminalización en el estadio previo”. Frente a esta nega-ción de derechos elementales, el autor señala que no pue-de haber exclusión de la cualidad de persona, es decir, delas garantías básicas en todo proceso penal sin ruptura delsistema en su conjunto, ya que de acuerdo con estos prin-cipios nadie puede ser juzgado por una actitud interna opor sus pensamientos: “No cabe admitir apostasías en elestatus de ciudadano”.

¿Cómo se justificaría esta exclusión de todo derechopara los “enemigos”? Básicamente, alegando una autoex-clusión por parte de quien decide no respetar la sociedadcivil y unirse a organizaciones criminales, quien decidenegar la legitimidad del Estado en sí mismo (Cancio Meliá.2003: 98). En palabras de Jakobs (2003: 56): “Quien porprincipio se conduce de modo desviado no ofrece garantíade un comportamiento personal; por ello, no puede sertratado como ciudadano, sino debe ser combatido comoenemigo”. Y al explicitar el fundamento establece: “Estaguerra tiene lugar con un legítimo derecho de los ciudada-nos, en su derecho a la seguridad; pero a diferencia de lapena, no es Derecho también respecto del que es penado;por el contrario, el enemigo es excluido”.

Tal como lo ha definido Agamben, quien es puesto ensituación de exclusión respecto a la norma es precisamenteel sacer: la única inclusión posible es a través del vacío jurí-dico excepcional donde la norma se suspende. El “enemi-go” que ha perdido la calidad de persona permanece enestado de exclusión de las garantías y libertades del Estadode derecho, a quien se le aplica una fuerza de ley sin ley.


Y aquí es necesario reintroducir la cuestión de la tor-tura a la luz de esta excepción jurídica del enemigo. Deacuerdo con Winer, el derecho penal del enemigo reinstalaalgo más del feudalismo: la tortura en el proceso, institu-cionalizada, “como por ejemplo en la inquisición, dondeestaba contemplada como parte del proceso”. En la actua-lidad, no se utilizan estas prácticas en la clandestinidady la ilegalidad, como era habitual durante las dictadurasmilitares en América Latina, sino que “se hacen públicas,se publicitan. Todo el mundo sabe de Guantánamo y loque allí sucede”.32

Tal como lo plantea Nievas, la doctrina de la contra-insurgencia supone prácticas de tortura. Ahora bien, si lavinculamos al derecho penal del enemigo, donde se consi-dera que quien es tipificado como tal pierde su condiciónde persona, es posible establecer una relación entre estanuda vida y la tortura que opera deshumanizando al indi-viduo calificado de enemigo: “La deshumanización es unpaso clave, ineludible, en los crímenes de Estado, aunqueno es el único”. Cuando se despoja de su condición humanaa la víctima, “Allí es donde surge el imperativo moral: nosolo se puede, sino que se debe torturarlo” (Nievas, 2012:60. Resaltado en el original).

Ahora bien, si avanzamos más allá de la situacióninterna de los Estados vemos que esta lógica ha sido tras-ladada por EE. UU. y algunos de sus aliados a nivel pla-netario, porque la guerra contra el terror se extendió atodo el mundo y la potencia hegemónica global ha lle-vado la condición de excepcionalidad en la aplicabilidaddel derecho a diferentes territorios, o muchos Estados lahan internalizado.

32 Entrevista realizada a la Dra. Sonia Winer en 2014, en el marco de la investiga-ción de tesis doctoral.


¿Cómo es definido el “estado de excepción” en elplano internacional por los especialistas de las RR. II.?De acuerdo con Huysmans (2006), la guerra al terrorismoabrió debates en torno a este excepcionalismo evidenciadoen la violación del derecho internacional y los derechoshumanos.

Huysmans retomará a Kagan, miembro del “Proyectopara un nuevo siglo americano” y ex funcionario de laadministración Bush (hijo), para dar cuenta de un pensa-miento internacional que denomina “decisionista”. Lo harásustentándose en Schmitt, teórico del estado de excepción,cuya base de reflexión es dilucidar dónde reside la decisiónen el momento de excepción absoluta cuando se amenazael orden vigente en su conjunto. Schmitt entiende que esel soberano el único que puede, mediante la decisión enuna situación extrema, salvaguardar el Estado y su consti-tución. De hecho, la característica central de la soberaníaestatal no es el monopolio de la violencia legítima, sino elmonopolio de la decisión en el extremo de peligro. SegúnHuysmans, al referirse a Kagan: “He justifies US dominan-ce by means of a decisionist political theory that posits thecontinuing need for a universal sovereign in global norma-tive orders” (Huysmans, 2006: 147).

Un Estado debe cumplir el rol de soberano universalcuando el derecho internacional está amenazado, en situa-ciones de crisis que ponen en riesgo el proceso de creacióny aplicación de la ley. La condición de ese soberano univer-sal es excepcional, no solo por sus recursos de poder pre-ponderantes sino también –y principalmente– porque seincluye a sí mismo en el orden normativo global medianteuna autoexclusión de las normas vigentes en él:

The universal sovereign is an integral part of the normativeorder but differs from other states because it can legitimatelyexempt itself from the application of the international norms. The


universal sovereign judges without being judged, disarms wit-hout disarming itself, controls the authority of the global institu-tion at the heart of the normative order (the UN) without beingcontrolled by it, and imposes financial policies without imposingthem upon itself. (Huysmans, 2006: 147. El resaltado es propio.)

Se coloca a sí mismo en un estado de excepción, seincluye excluyéndose del orden normativo, permanecien-do en ese umbral donde la ley está vigente pero sin sig-nificado para sí mismo, dado que no se aplica en su casoparticular. Es el único en condiciones de tomar la deci-sión soberana en la excepción, y mediante ella garantizarla continuidad del orden normativo internacional.

Por ello, para Kagan, Estados Unidos es el único quepuede cumplir con ese rol internacional y, por tanto, es undeber de ese Estado vivir bajo un doble estándar (Kagan,2002 citado en Huysmans, 2006: 149). Doble estándar quese hizo evidente en el recorrido por el conjunto de instru-mentos normativos internacionales de los que EE. UU. noparticipa o se ha retirado.

Un punto más a considerar, que retrotrae a Agamben,para los decisionistas internacionales la excepción sobera-na es permanente y es la única forma posible de sosteneren el tiempo el derecho internacional. Esto permite, porotra parte, reconocer teóricamente aquello que EstadosUnidos a través de documentos oficiales y discursos presi-denciales ha afirmado históricamente, su condición únicae indispensable en el sistema internacional.

Y aquí podemos revisar este subtítulo a la luz de laconcepción del enemigo absoluto. Estas reflexiones sonfundamentales porque el rótulo de agresor o posible agre-sor permite sustraer a la guerra del derecho y habilitaracciones punitivas. El enemigo absoluto es criminal y, portanto, privado de sus derechos. Es un retroceso “a un con-cepto casi teológico de enemigo” (Schmitt, 2005).


Precisamente, el derecho penal del enemigo estáapuntado no a los hechos, es decir, a un crimen efectiva-mente cometido, sino al autor, a un tipo de sujeto o gruposocial que al “amenazar” el orden en sí mismo, al negar elEstado de derecho, se “coloca él mismo” por fuera de este y,en ese marco, es pasible de perder su calidad de “persona”.Cesa toda consideración jurídico-política del sujeto y seconvierte en “criminal, inhumano y en disvalor total” (Sch-mitt, 1963). Es el enemigo absoluto de Schmitt, el homosacer de Agamben, es un sujeto deshumanizado. Ha perdi-do con ello todos los derechos inherentes al ciudadano ytodas las garantías y libertades fundamentales.

Dado que en la guerra contrainsurgente toda la socie-dad civil constituye potencialmente el enemigo, es nece-sario posicionar como peligro la mera y sola existencia deese enemigo en la opinión pública, para que esta preste suconsenso a las acciones armadas de gobiernos democrá-ticos. Si la forma de existencia del Otro es una amenazapara la supervivencia de un nosotros, las acciones se tor-nan absolutas y se definen como justas per se habilitan-do prácticas que se confunden con la aniquilación o unaviolencia ilimitada.

En el próximo apartado se discutirá la securitización,es decir, cómo se instala en la sociedad la noción de ame-naza a la propia supervivencia para operar por fuera de la“política normal”, con la garantía del consenso ciudadano.

3. 3. Securitización: el uso de la fuerza para proteger la sociedadcivil de los enemigos. Control, vigilancia y criminalización

Este es otro aspecto del dilema de seguridad, según lo sos-tiene Barrios (2009), y surgirá en relaciones internaciona-les de la mano de Buzan y Waever, tal como lo definen los


autores: “To securitized (meaning the issue dispresentedas an existential threat, requiring emergency measures andjustifying actions outside the normal bounds of politicalprocedure)” (Buzan, Waever & Wild, 1998: 24).

Si bien ha sido extensamente debatido en RR. II. ylas propuestas de seguridad internacional, para este librointeresa remarcar que, más allá de las diferentes interpre-taciones del concepto, sacar un asunto de la política regu-lar implica posicionarlo por fuera de las reglas de juego, enuna condición de excepcionalidad. El reclamo de un temacomo de alto interés de seguridad porque estaría amena-zando la supervivencia de un Estado, un grupo social o losindividuos significa securitizar ese tema y esto ocurre tantoen el plano internacional como en el doméstico. Esto pue-de ameritar una serie de acciones extraordinarias por partede la ciudadanía: soportar el aumento de la recaudaciónde impuestos o el decreto de servicio militar obligatorio,establecer limitaciones a los derechos que en la políticapública ordinaria son inviolables o focalizar los recursos yenergías de la población en un asunto determinado. En esesentido, la reacción de la Casa Blanca, luego de los aten-tados del World Trade Center, ha consistido en gran parteen algunas de estas medidas inusuales en tanto necesariaspara la lucha contra el terrorismo.

Por su parte, Barrios entiende que “Securitización oSeguritización es un neologismo empleado en los estudiosde seguridad para hablar de medidas de emergencia anteun asunto visualizado como amenaza existencial”. En elplano internacional, la seguritización de un asunto signifi-ca que “son legítimas acciones extraordinarias que rebasanlas reglas del juego político. Un proceso de seguritizaciónpuede llevar a un punto de no retorno, que se expresacuando la violación a las normas se legitima para despejarla amenaza” (Barrios, 2009: 326).


El establecimiento de la securitización es para laEscuela de Copenhague un “speech act”, esto es, una auto-ridad legítima denomina, nombra, una amenaza comoextrema que pone en juego la propia existencia, identificael actor detrás de la amenaza y busca obtener para elloel consenso. Es una definición subjetiva, basada fuerte-mente en la percepción de aquello que entra a conformarun tema de seguridad, es decir, de importancia primordial(ver Alcalá Gerez, 2012).

Esa definición, en el plano internacional, requiereacuerdos intersubjetivos entre los diferentes actores, alaceptar una problemática como amenaza existencial tras-nacional. En palabras de Tello (2011, 193): “la securitiza-ción es un proceso intersubjetivo. No estamos ante unarealidad constatada, sino constitutiva, que se crea a sí mis-ma en la interacción de los sujetos –actor securitizador yaudiencia– y objetos –referente a securitizar– que la infor-man”.

Desde el punto de vista de Lazzarato (2006), es unacto del habla “performativo” dado que “crea una situa-ción nueva para el interlocutor en la que estaría obligadoa tomar en consideración el hecho de que se le dirigió unaenunciación (responder, obedecer, no obedecer, respetaruna promesa, etcétera)”.

Es fundamental el apoyo de los afectados, ya sea lasociedad civil en su conjunto o los miembros de un grupo,dado que sin ese apoyo cualquier intento de securitizaruna problemática puede fracasar. Especialmente, porquese le requerirá a los destinatarios de ese discurso aceptaresfuerzos extras o bien limitación de libertades y garantíashasta tanto sea controlado el problema en cuestión.

Uno de los dispositivos que generalmente habilita lasecuritización es el “policiamiento” de las FF. AA.; esto es,los estamentos militares terminan involucrados en asuntos


de seguridad interna, trascendiendo sus funciones tradi-cionales de defensa (ver Larrocca, 2012). No es necesario,en ese caso, que dicho involucramiento militar sea directo,sino que puede ocuparse de tareas de inteligencia, aseso-ramiento o entrenamiento a la policía, o conformar equi-pos de elites policiales con adiestramiento militar. Ese casoes habitual en América del Sur, tal como se tratará en elcapítulo VI.

Lo cierto es que las primeras medidas excepcionalesestarán asociadas a un mayor margen de control en lascalles y en las vidas personales que, generalmente, invo-lucra un aumento de la presencia de la fuerza policial omilitar en la cotidianeidad. Si se toma el caso de la LeyPatriótica en Estados Unidos, de 2001, es dable observar,con mayor detalle, aquellos elementos que incorpora elllamamiento a condiciones extraordinarias en nombre deuna amenaza contra la supervivencia.

De acuerdo con una página oficial del Departamentode Justicia, la Ley patriótica ampliaba medidas ya existen-tes para las escuchas telefónicas, no solo sobre sospecho-sos de terrorismo sino sobre un rango amplio de activida-des asociadas que pudieran ser base para actos terroristaso grupos sospechosos, como financiamiento o armas quí-micas. El seguimiento de esas comunicaciones antes eraotorgado para un dispositivo particular (por ejemplo, unteléfono), luego la ley permitía dar seguimiento a todaslas comunicaciones de una persona sospechosa. Por otraparte, habilitó investigación y seguimiento sin que el sos-pechoso estuviera notificado por una orden de registrojudicial, algo que estipula el orden jurídico, quedando sus-pendida la notificación por tiempo limitado para “facilitar”la investigación (ver sitio oficial Departamento de Justiciade Estados Unidos, archivos).


Por supuesto que, a la par de una serie de medidas“preventivas”, esta ley reforzaba las penas destinadas aactos terroristas, incluyendo aquello mencionado en elapartado anterior como parte del derecho penal delenemigo, penas o castigos por “conspiración”. De acuer-do con Meyer, periodista de Los Angeles Times, citado enWolin, es posible visibilizar en la práctica aquellas nuevasprerrogativas otorgadas por la Ley Patriótica a las fuerzasde seguridad en la llamada Homeland Security:

Intensificaron las escuchas telefónicas y de correos de voz delos ciudadanos estadounidenses. Controlaron como nunca eltráfico en internet y los mensajes de correo electrónico. Vigila-ron a muchas más personas y los siguieron a lugares de accesosupuestamente limitado, como las mezquitas. Ingresaron clan-destinamente a cuentas bancarias, transacciones con tarjeta decrédito y registros escolares. Monitorearon los viajes. Entraron alas casas sin previo aviso en busca de señales de actividad terro-rista; copiaron archivos completos y discos duros de computado-ras. […] software predictivo para analizar enormes cantidades dedatos personales acerca de la gente, sus amigos y compañeros detrabajo, tratando de predecir quién podría convertirse en terro-rista y cuándo. (Meyer, 2006 citado en Wolin, 2008: 90)

A estas acciones realizadas con el consenso de lamayoría de la población, que van en detrimento de liber-tades y derechos individuales básicos, Whitaker le llama“panóptico participativo”, una vigilancia total de la grillacotidiana de la sociedad civil que termina siendo acep-tada, querida y hasta solicitada por los ciudadanos. Entodo el mundo aparecen estos elementos de control contrala “inseguridad”; basta con ver el incremento de cámarasde vigilancia en espacios públicos, los controles estrictosque empiezan con videocámaras y continúan con regis-tro digital y automático en aeropuertos de todo el mundo,


la informatización de los movimientos bancarios. Esto seaplica de manera consensuada: estos elementos de vigi-lancia son mayormente aceptados por las poblaciones.

Whitaker considera que “el nuevo panóptico difieredel antiguo en dos aspectos fundamentales: está descen-tralizado y es consensual”. En relación a la primera carac-terística, “las nuevas tecnologías de la información ofrecenuna omnisciencia real y no fingida, al mismo tiempo quesustituyen al inspector por una multitud de inspectores”(Whitaker, 1999: 172).

La idea del panóptico tradicional es un espacio cerra-do, arquitecturado para la vigilancia total que permite queun observador vea cada movimiento de los allí “ence-rrados”, para condicionar sus acciones, mientras que losobservados no pueden simultáneamente ver a quien losvigila aun cuando saben de su presencia. Hoy eso ya noes necesario, porque las nuevas tecnologías de la informa-ción y la comunicación habilitan una observación y con-trol al aire libre, en la vida cotidiana de las poblaciones:“Cuando el riesgo puede ser calculado confidencialmentees posible excluir a los transgresores potenciales de cual-quier oportunidad de desobediencia. […] El estado panóp-tico se orienta hacia el futuro y se concentra cada vez másen el poder de predicción de la información que acumula”(Whitaker, 1999: 60).

Esta confianza en la capacidad de predicción, para la“prevención”, de la información acumulada fue reafirmadapor Obama cuando debió salir a explicar por qué “espia-ba” datos de Estados aliados, y se ha citado anteriormen-te dando muestras de la concepción oficial en torno a lainformación y sus funciones.

Entonces, en relación a la segunda característica delpanóptico como consensual, Whitaker entiende que sedespliega en base a dos características: primero, se instala


la noción de riesgos, peligros e incertidumbre; luego, laimportancia de seguridad. Ahora bien, ¿qué seguridad seles ofrece a los sujetos para que acepten la vigilancia per-manente como necesidad?: seguridad en sus vidas y pose-siones (Whitaker, 1999: 174-175).

En un mundo de mercados globales abiertos, no parti-cipar del consumo es simplemente estar excluido. El preciode la participación en el mercado supone la vigilancia de lavida privada, pero esta es aceptada para la satisfacción dedeseos y aspiraciones personales. A esta condición socio-económica que supone la seguridad de las posesiones, sele suma la instauración de amenazas existenciales con sucorrelato de miedos urgentes, que habilitan la securitiza-ción de la sociedad requerida para la protección de la vida.

Se produce, por lo tanto, una instauración y gestióndel miedo que facilita el consenso para la securitización yel recorte de derechos. El miedo es la contracara de la segu-ridad, su par dicotómico. Frente a amenazas difusas comoel terrorismo, se activa una especie de prevención con-dicionada para mantener la “alerta permanente”, se pro-duce una explotación política del temor como forma demanipular las sensaciones (ver Nievas y Bonavena, 2010).El Estado y los medios masivos de comunicación generanesta alerta “a partir de campañas de seguridad ciudadana yla implementación de prácticas de control preventivo tantoen el ámbito local como global” (Rodríguez, 2007 citado enNievas y Bonavena, 2010: 35).

La gestión y manipulación del miedo se orienta a lasubjetividad del individuo, y apela a miedos primigeniosa favor del control poblacional. Dado que se opera frentea la incertidumbre y a peligros inciertos, cualquiera es unpotencial agresor capaz de amenazar la propia vida o pose-siones. Esto fragmenta la cohesión social, instala la duda


frente al otro y facilita la percepción de una pérdida dehumanidad en la mirada sobre ese otro en tanto posibleasesino, terrorista, criminal (Winer, 2010).

El aislamiento que producen el miedo y el terror con-lleva la pérdida de lazos sociales, de la confianza básicanecesaria en el otro para establecer esos vínculos, solida-rizarse, compadecerse y construir conjuntamente. En esemarco, lo más importante es entonces la seguridad a cual-quier precio y a cualquier costo, siempre que permita con-tinuar consumiendo para satisfacción del deseo individualy protegiendo la vida de cada persona.

Es posible visibilizar en conjunto lo analizado hastaaquí como proceso hegemónico que se da en la combina-ción de: el retiro de derechos al enemigo, ubicado en unaexcepcionalidad jurídica; el recorte de derechos y liber-tades de los ciudadanos en nombre de la seguridad; yla creciente activación de miedos e incertidumbres quegeneran el consenso que necesita cualquier securitizaciónsocial. Se aceptan estas medidas, que históricamente hansido propias de gobiernos autoritarios, en las prácticas dedemocracias constituidas; se hacen públicas acciones quevan claramente en contra de la constitución, del Estado dederecho y de un conjunto de tratados del derecho interna-cional; es decir, lo ilegal se publicita porque es requeridopor la población:

La doctrina de Derechos Humanos o de seguridad con esa pers-pectiva de DD. HH. precisamente responsabiliza al Estado, esta-taliza la responsabilidad. Porque en DD. HH. está claro que elEstado es el que viola por acción u omisión. Mientras que ladoctrina de DD. HH., con su principio de progresividad, esta-taliza, la doctrina de contrainsurgencia y el derecho penal delenemigo desestataliza. Mientras que una va creando nuevas ins-tancias jurídicas dentro de los ámbitos policiales o jurídicos,que es otra forma de responsabilizar al Estado […] (responsabi-lizando al Estado, creando nuevas estructuras del Estado, más


Estado), EE. UU. [con sus propuestas contrainsurgentes y políti-cas securitarias] desestataliza y desciudadaniza, cosifica. (Winer,2014. Entrevista)

Los ejemplos dados sobre la publicidad de la ilegali-dad, por parte de la politóloga argentina durante la entre-vista, fueron los asesinatos selectivos. Significativo es elcaso de la muerte de Osama Bin Laden, ejecutado extra-judicialmente, mostrado por televisión en todo el mundo,a lo que se suma la desaparición de su cuerpo. Nada deesto fue condenado por la opinión pública, sino aceptadoy hasta aplaudido.

Mientras que la excepción, el vacío jurídico, operasobre los excluidos, los peligrosos e indeseables (que entodo el mundo coinciden con la Periferia ya sea del plane-ta, de la sociedad, de la ciudad, de un barrio), la securitiza-ción, que se despliega y busca el consenso entre aquellossectores que aceptan el panóptico participativo y descen-tralizado en nombre de conjurar los miedos, se orientaa los que participan del mercado y aceptan las reglas dejuego.

En ambos planos se evidencia un recorte agudo dederechos básicos, porque la seguridad requiere medidasanticipatorias, preventivas y de control en la sociedad,medidas ilegales en el trato a los enemigos absolutos quese han “puesto a sí mismos” por fuera del derecho cons-tituyéndose en amenaza; y, además, dada la globalizacióne interdependencia mundial, se precisa la expansión, laexportación de este modelo a todo el globo.

Wolin llama a la desciudadanización de la sociedadestadounidense, mediante recorte de derechos y exalta-ción de lo privado por sobre lo público (con su correla-to de control e intervención global en todo el mundo entanto superpoder), “totalitarismo invertido”, precisamente


porque es en una democracia de siglos donde se aplicanprácticas y se habilitan políticas públicas propias de regí-menes totalitarios (Wolin, 2008).

Engstrom y Pegram (2011) comprenden que desde1990 se ha desarrollado, en el marco de Naciones Unidas,una creciente “securitización de los Derechos Humanos”desde el momento en que las “intervenciones humani-tarias” ingresaron a consideración tanto del Consejo deSeguridad como de la Asamblea General. La Carta deNaciones Unidas no contempla este tipo de acciones parael uso de la fuerza; sin embargo, se produjo un crecienteconsenso de hecho para que las problemáticas de dere-chos humanos sean enmarcadas en términos de seguri-dad, cuyo punto culminante se encuentra, para los autores,en la aprobación de una Responsabilidad de Proteger dela comunidad internacional que, como vimos, fue utiliza-da en resoluciones vinculantes del Consejo para justificarintervenciones armadas.

3. 4. Militarización de lo internacional y privatización de la fuerza

Este apartado se ocupa de los mecanismos efectivos ydatos estadísticos que permiten mostrar la creciente vigi-lancia y control global en detrimento del derecho inter-nacional.

Siguiendo una investigación realizada durante dosaños por el diario Washington Post, “Top Secret America”,puede afirmarse que el crecimiento de agencias destina-das a control de acciones terroristas en Estados Unidos,tanto a nivel interno como internacional, ha crecido expo-nencialmente. De acuerdo con los datos arrojados en elartículo “Monitoring America”, parte del informe general,existen 3984 organizaciones federales, estatales y locales


trabajando en contraterrorismo a nivel doméstico; las quese han creado desde los atentados de 2001 son 934 (Priest yArkin, 2010): “Nine years after the terrorist attacks of 2001,the United States is assembling a vast domestic intelligenceapparatus to collect information about Americans, usingthe FBI, local police, state homeland security offices andmilitary criminal investigators” (Ibíd.). El sistema recolec-ta y analiza información de cientos de ciudadanos esta-dounidenses y residentes (aun cuando muchos de ellosnunca han estado involucrados en ninguna actividad ile-gal). La información recolectada y guardada es enviadaal centro del FBI en Washington, que debería centralizarlas actividades contraterroristas en seguridad interior. Enel mismo informe se deja en evidencia que otras demo-cracias aplican similares sistemas de control, como GranBretaña e Israel.

Uno de los aspectos centrales refiere a la escasa ren-dición de cuentas, monitoreo efectivo y hasta conocimien-to preciso sobre la cantidad de agencias, financiamientoe información que circula entre las miles de instanciasinvolucradas. No se sabe desde el Estado federal, feha-cientemente, cuánto se vigila, cuánto se gasta y cómo secentraliza toda esa información circulante. En un régi-men democrático, tanto la transparencia como la rendi-ción de cuentas son factores esenciales de funcionamientopara garantizar el control ciudadano sobre los asuntos degobierno: de allí la gravedad de esta dispersión y falta decontrol sobre las acciones antiterroristas.

Las conclusiones que saca el informe, luego de cienentrevistas y mil documentos revisados, con respecto a lavigilancia y recopilación de información de ciudadanos esla siguiente: las tecnologías y técnicas perfeccionadas parasu utilización en los campos de batalla de Irak y Afganistánmigraron hacia las manos de las agencias de aplicación de


la ley en el interior de EE. UU.; el FBI está construyendouna base de datos con información de cientos de ciuda-danos y residentes del país, con nombres y datos persona-les tales como historial laboral, por el solo hecho de queuna oficina de la policía local o sus vecinos creen que estáactuando “sospechosamente” (Ibíd.).

En palabras de un funcionario de seguridad: “The oldview that ‘if we fight the terrorists abroad, we won’t have tofight them here’ is just that –the old view’, Homeland Secu-rity Secretary Janet Napolitano told police and firefightersrecently” (citado en Priest y Arkin, 2010). Esto permite evi-denciar el desdibujamiento entre lo doméstico y lo inter-nacional y la concepción interméstica de la seguridad queprima en la potencia hegemónica.

En relación a las cifras, el informe precisa que elDepartamento de Homeland Security ha destinado a agen-cias estatales y locales 31 billones de dólares desde 2003 yque en 2010, solamente, ese monto ascendió a 3.8 billones

Los autores del informe hablan de una corporaciónde seguridad nacional que bajo el aspecto de emergenciay necesidad expandió el número de empleados y agenciasinvolucradas, tercerizando parte de ese trabajo de vigilan-cia hacia empresas privadas.

This is a national security enterprise with a more amorphousmission: defeating transnational violent extremists. Much of theinformation about this mission is classified. That is the reasonit is so difficult to gauge the success and identify the problemsof Top Secret America, including whether money is being spentwisely. The U.S. intelligence budget is vast, publicly announcedlast year as $75 billion, 21/2 times the size it was on Sept. 10,2001. But the figure doesn’t include many military activities ordomestic counterterrorism programs. (Priest y Arkin, 2010)


La privatización de la seguridad, interna e internacio-nal, constituye, por un lado, un negocio multimillonario;por otro, no solo puede considerarse privatización por elhecho de contratar empresas que hagan el trabajo del Esta-do, sino también porque estamos refiriendo a una activi-dad negada a la información pública, sustraída del espaciopúblico que escapa al control ciudadano real.

Los autores dedican un artículo, “National SecurityInc.”, a revisar la relación entre militares, agentes de segu-ridad e inteligencia de EE. UU. con empresas privadas y surol en los programas aplicados.

Esta combinación de trabajo en seguridad y defensaentre agencias gubernamentales y empresas privadascomenzó como un arreglo temporal de emergencia en lalucha contra el terrorismo, y se volvió una vinculación per-manente que lleva a interrogarnos sobre cuánto de todoese personal contratado por compañías privadas realmen-te responde al interés público o a sus accionistas, en unárea tan sensible y especial del Estado:

Private contractors working for the CIA have recruited spies inIraq, paid bribes for information in Afghanistan and protectedCIA directors visiting world capitals. Contractors have helpedsnatch a suspected extremist off the streets of Italy, interrogateddetainees once held at secret prisons abroad and watched overdefectors holed up in the Washington suburbs. At Langley head-quarters, they analyze terrorist networks. (Ibíd.)

El alegato de parte de la administración Bush parael contrato de agentes privados se refería al menor cos-to que esto le significaba al Estado, desmentido durantela siguiente administración, que logró disminuir la canti-dad de privados participando en inteligencia en un sietepor ciento.


Ahora bien, volviendo al peso que esto significa paralos DD. HH., se retoma la entrevista a Winer (2014) don-de específicamente define esta tercerización como priva-tización de la guerra, desestatalización de la guerra. Estasempresas privadas operan sin control jurídico, en un “lim-bo jurídico” afirma Winer. Esto permite encargarles el “tra-bajo sucio” como matar enemigos impunemente, espiargobiernos aliados, realizar espionaje y recolectar informa-ción de redes terroristas (Priest y Arkin, 2010). Aún másgrave es que el Estado norteamericano desconoce cuántosde los agentes de seguridad son privados y cuántos no,dificultando cualquier intento de monitorear y exigir ren-diciones de cuenta, cuestión que en la investigación delperiódico bajo análisis es confesada por un miembro delDepartamento de Defensa.

De acuerdo con el Washington Post, existen 1931corporaciones privadas trabajando para los programas deseguridad e inteligencia. Algunos datos reveladores: laAgencia de Seguridad Nacional que conduce las accionesde vigilancia electrónica globales contrata empresas priva-das para ir actualizando e innovando permanentementesu tecnología: tan solo en ese aspecto trabajan alrededorde 484 firmas; la Oficina de Reconocimiento Internacionalque opera todo el sistema de vigilancia satelital encargadade fotografiar países como China o Irán depende para todode firmas privadas, desde fabricar, lanzar o hasta realizarel mantenimiento de los satélites; los contratos de traduc-tores privados para revisar toda la información mundialobtenida incluye alrededor de 56 firmas; más de 400 com-pañías trabajan exclusivamente en el área de hardware ysoftware clasificados, para vigilancia y gestión de las comu-nicaciones electrónicas (Ibíd.).


Ahora bien, para analizar la militarización de las rela-ciones internacionales, se parte de considerar que, segúnTokatlián, observando el último presupuesto militar de laadministración Bush y el primero de Obama (idénticosentre sí), el presupuesto militar nacional de EE. UU. duran-te ambas administraciones equivale a “la suma de los pre-supuestos de defensa de los restantes ciento noventa y unpaíses con asiento en Naciones Unidas” (Tokatlián, 2012:100). El autor deja en claro que esta equivalencia solo tieneen cuenta el gasto del Departamento de Defensa, pero si sele suman los presupuestos del Departamento de Estado ode Homeland Security, entre otros, el gasto total es muchomayor (un total estimado de 1.3 billones de dólares para2012, de acuerdo con Berstein (2013)).

Los cálculos de gastos militares de la administraciónObama para los años 2010-2017 se aproximan a los 5 tri-llones de dólares. Otro elemento que permite inferir elnivel de proyección militar internacional es la cantidad debases que posee en el mundo: para el año 2008, el núme-ro de bases militares ascendía a 826, a diferencia de las720 de la década de 1990. Cuenta con cuatro comandosfuncionales y cinco comandos geográficos (entre ellos elUSSouthcom) a los que se añadió uno destinado a África(Tokatlián, 2012).

El mismo Gates, secretario de Defensa, y el propiocomandante del Estado mayor conjunto, Mullen, hanadvertido en 2009 sobre la “progresiva militarización de lapolítica exterior” estadounidense (Ibíd. 101).

De acuerdo con Berstein (2013: 194), expertos ade-lantan un total aproximado del millón de personas com-batiendo en la Periferia haciendo espionaje, operacionespsicológicas como manipulaciones mediáticas o activan-do redes sociales. Además, existe toda una readaptaciónde las normas militares convencionales requerida para


las guerras de cuarta generación; en vez de centraliza-ción jerárquica, se promueven múltiples comandos abier-tos y flexibles para acciones de contrainsurgencia, “nuevaestrategia militar” que ha significado “diversas formas de‘guerra informal’ combinando mercenarios (muchos mer-cenarios) con escuadrones de la muerte (como el JSOC)[Joint Special Operations Command]”, esto incluye “bom-bardeos masivos, drones, control mediático global, asesi-natos tecnológicamente sofisticados de dirigentes periféri-cos” (Berstein, 2013: 196).

A partir de estos datos, se puede observar entonces laprivatización del Estado que ha definido Wolin. Los intere-ses de esas más de mil corporaciones que se incluyen engeneral como parte de las industrias militares de EE. UU.hacen de la seguridad un gran negocio, condicionandolas estrategias y políticas (domésticas y en el mundo) aesas ganancias. De hecho, el complejo privado de seguri-dad aún en plena crisis financiera no ha dejado de obte-ner ingresos exorbitantes. La hegemonía se define en lostres niveles del mundo social delineados por Cox (2014)que, de acuerdo con lo descripto aquí, se interconectancomo engranajes de un todo: fuerzas productivas, formasde Estado y orden mundial, o lo económico, lo militar y lopolítico interactuando para garantizar hegemonía global.

Además de todas las inversiones en tecnologías dedestrucción e información, existe una participación impor-tante de las compañías farmacéuticas en el negocio de laguerra, por ejemplo, creando medicamentos y tratamien-tos destinados a desensibilizar a los soldados, quitar elmiedo y borrar todo efecto de estrés postraumático (Nievasy Bonavena, 2010).

Otro componente central utilizado para las guerras decuarta generación serían los expertos en ciencias sociales.Un indicador de ello es la participación de psicólogos y


antropólogos en entrenamientos u operaciones militares.Se trata de conocer mejor a la población local donde selleva a cabo la guerra para encontrar sus puntos débiles(Ibíd.).

De acuerdo con Bonavena y Nievas, en cuanto a laspolíticas contrainsurgentes, “Las garantías procesales, losderechos humanos y los derechos civiles se erigen, paraesta concepción, en obstáculos que deben ser removidos.Se trata, en tal apreciación, de puros formalismos. Se vacíael contenido que los mismos tienen” (Bonavena y Nievas,2014: 16).

Frente a la clasificación del enemigo como absoluto,no hay lugar para la negociación, el debate, el acuer-do internacional; lo urgente y peligroso para la propiasupervivencia, por su mera existencia en tanto represen-ta “el mal”, habilita a medidas extraordinarias que dilu-yen derechos y garantías construidos a través de siglos deluchas políticas. Se produce una pérdida del sentido polí-tico como construcción colectiva, legitimada y orientadaal bien común. De cara a la desarticulación de lo políti-co como espacio de relación y síntesis de las diferencias,como posibilidad de entendimiento entre intereses diver-gentes, queda solamente la fuerza para el control, dominioo sometimiento porque no hay diálogo posible en las defi-niciones absolutas, en aquello comprendido en términosontológicos o esencialistas. El terrorista, el delincuente, elcriminal no está amenazando (mediante sus acciones): esla amenaza (su mera existencia).

Todos los elementos consignados en este capítulo, laexcepcionalidad política, la securitización social a la queesta excepción habilita mediante consenso en nombre dela seguridad, y su contrapartida de incremento de la crimi-nalización y militarización, son muestras claras de la ten-dencia hegemónica a nivel global de dicotomización entre


la seguridad internacional y los derechos humanos, siendoéstos obstáculos a eliminar para enfrentar un enemigo nopolítico o absolutizado.


Segunda parte

4

Eje de seguridad Norte-Sur

El objetivo de esta segunda parte es reflexionar acercade lo que se ha denominado aquí como segundo pilar delas seguridades internacionales, es decir, las vinculacionesjerárquicas de las relaciones internacionales entre el fuer-te y el débil.

Se toma aquí la categoría Norte-Sur porque en relacio-nes internacionales es bastante difundida, desde la GuerraFría, la consideración de dos ejes: el que primó en las rela-ciones entre bloques y superpotencias o eje Este-Oeste; y, apartir de la descolonización de los pueblos de Asia y Áfricay su irrupción en el sistema internacional como Estadosindependientes, un segundo eje explicativo con ubicaciónNorte-Sur. A modo de reconocer la continuidad de proble-máticas y jerarquías, utilizamos esta categoría que, en laactualidad, está ampliamente difundida cuando se hablade “Sur global” para señalar los procesos de cooperación,de asociación entre actores no occidentales, sumando elcrecimiento y mayor peso internacional de algunos Esta-dos en particular, como India, Brasil o Sudáfrica. No esuna consideración netamente geográfica sino geopolíticae histórica: la diferenciación puede enunciarse como pue-blos colonizadores y pueblos colonizados, para abarcar unproceso jerárquico en la historia de las relaciones interna-cionales de más largo plazo.

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En términos teóricos, comprendiendo un conjunto deelementos que permite enmarcar los condicionantes jerár-quicos en el sistema, se utilizarán las categorías Centro-Periferia. Para los efectos de análisis de la composicióndesigual de las seguridades internacionales, ambas cate-gorías Norte-Sur o Centro-Periferia, como la conceptuali-zación de fuertes y débiles, refiere, en general, a los acto-res hegemónicos y no hegemónicos, contra-hegemónicoso subalternos, comprendiendo no solo cuestiones materia-les sino también teóricas, ideológicas, culturales, políticasy de capacidad de influencia.

A partir de ahora, se abordarán las consecuencias quela aplicación de medidas para la seguridad internacionalha tenido en las sociedades de la Periferia, y se recuperarápara el debate a pensadores de esta. La segunda parte dellibro se centrará en América del Sur.

4. 1. Relaciones Centro-Periferia: otra visión de la sociedadinternacional

Antes de abocarnos a las teorías contemporáneas queintentan explicar las relaciones jerárquicas del sistemainternacional, se tomarán algunos antecedentes importan-tes que den cuenta de la continuidad histórica de estadesigualdad.

Si retrotraemos el análisis a las fuentes filosófico-políticas e históricas que constituyen las bases del pensa-miento sobre lo internacional, veremos que esta “diferen-cia estructural” fue definida tempranamente en la moder-nidad.

El surgimiento del mercantilismo primero y del capi-talismo luego, en Europa, junto con la necesidad de expan-dir el mercado a nivel mundial para conseguir nuevas


fuentes de recursos, garantizar colocación de las produc-ciones, nuevas tierras productivas y mano de obra barata,o de aumentar el comercio, están en el centro de la expan-sión europea en el mundo. En primera instancia, esta sedará como colonialismo; más tarde, en el siglo XIX, seráconsolidado como imperialismo, tal como se lo define des-de la historia y en la historia de las relaciones internaciona-les (ver Hobsbawm, 2012; Renouvin, 1969; Said, 1993).

Edward Said afirma que el siglo XIX puede considerar-se como el siglo del “apogeo de Occidente”. En esa expan-sión sin precedentes a nivel mundial, “hay que considerarque en 1800 los poderes occidentales afirmaban poseerel 55 por ciento –aunque en realidad controlaban aproxi-madamente el 35 por ciento de la superficie de la tierra”.Para 1914, “Europa poseía una cantidad total de casi el 85por ciento de la tierra en forma de colonias, protectora-dos, dependencias, dominios y ‘commonwealths’” (Mag-doff, citado en Said, 1993: 41).

Entonces, el imperialismo implicaba básicamente unametrópoli o centro metropolitano dominante con capaci-dad de dirigir un territorio distante, no necesariamentecon asentamientos de control político-soberano en esosterritorios (colonialismo) (Said, 1993).

De acuerdo con el autor, la expansión europea eraproducto –y a su vez produjo– un conjunto de ideas, de“formaciones ideológicas” que incluían la creencia en queciertos pueblos y territorios “necesitaban” y “deseaban”ser dominados. El vocabulario de la empresa imperial, dela cultura imperialista clásica, estaba plagado de concep-tos como “inferior, razas sometidas, pueblos subordinados,dependencias, expansión y autoridad” (Said, 1993: 44).

El otro concepto central que aparecerá como auto-identificación de los propios europeos es el de “civiliza-ción,” que de acuerdo con Williams es parte de la nueva


racionalidad histórica que impuso la Ilustración: “Ence-rraba dos sentidos históricamente ligados: un estado rea-lizado, que podría contrastar con la «barbarie», y ahoratambién un estado realizado del desarrollo, implicaba elproceso y el progreso histórico”. El símbolo de ello era una“historia que había culminado en un estado realizado: enla práctica, la civilización metropolitana de Inglaterra yFrancia” (Williams, 1980: 24).

Se pretende señalar, entonces, la imbricación entredominación e interpretación del mundo. Toda relación depoder incluye una fundamentación de ese poder, el qué,el cómo y el porqué del ejercicio de ese dominio. En estalínea, es relevante tomar la propuesta de Cox para definirlas relaciones internacionales entendiendo que, para con-siderar las estructuras históricas internacionales, es nece-sario tener en cuenta la dinámica de las instituciones,las ideas y las capacidades materiales en tres niveles delmundo social: la producción, las formas de Estados y losórdenes mundiales (Cox, 1996: 10-11). “Tres categorías defuerzas (expresadas como potenciales) interactúan en unaestructura: capacidades materiales, ideas e instituciones”(Cox, 2014: 141).

Lo cierto es, dirá Castro Gómez, que existe una espe-cie de desfasaje temporal entre lo civilizado y lo primitivo,lo que se encuentra en otro estadio de desarrollo: “Susmodos de producción económica y cognitiva difieren entérminos evolutivos” (Castro Gómez, 2011: 139). Es decir,Europa representaba un punto más adelantado del desa-rrollo (crecimiento económico, producción, invención) ypor tanto, “la civilización”.

Tomando las acciones de las potencias europeas cuyofuncionamiento estaba reglado por los principios westfa-lianos, y por el pensamiento realista, es posible ver queestos no regían para las relaciones con el resto del mundo.


De hecho, la expansión y competencia imperialista en elresto de los continentes tenía como objetivo diluir el con-flicto en Europa y trasladarlo hacia las zonas de interésestratégico.

Entonces, el principio de no intervención y la igualdadsoberana de los Estados no regía para las relaciones deEuropa con otros continentes. Un ejemplo histórico esel “reparto de África” mediante una Conferencia celebra-da en Berlín en 1885. Allí, las potencias europeas acuer-dan multilateralmente zonas de control o establecimien-to de colonias en todo el territorio africano. Literalmentese reparten las tierras, delimitan fronteras y bases para lanavegación de los ríos y el comercio como si efectivamenteningún pueblo residiera en esos espacios (Ver Renouvin,1969; Hobsbawm, 2012).

De acuerdo con Hobsbawm (2012: 733), el aconteci-miento más importante en el siglo XIX es la creación deuna economía global que logró “penetrar todos los rinco-nes del planeta” creando una red de transacciones eco-nómicas, comunicaciones y movimiento de productos yde seres humanos, incluyendo creciente movimiento dedinero.

Las jerarquías estaban delimitadas claramente: porun lado, el modelo westfaliano y todo su andamiaje deprincipios y normas internacionales que regían para lasrelaciones anárquicas entre los Estados europeos; por elotro, desigualdad de poder y control/dominación, en susdistintas variantes, sobre el resto del mundo por parte delas potencias del sistema.

Los intentos por cambiar este orden imperante, elimi-nando los supuestos realistas e incorporando normas libe-rales, se dará luego de la Gran Guerra. Como se especificóen el apartado I. 1.2., la creación de Sociedad de Nacio-nes, basada en los 14 puntos de Wilson, traía al sistema


internacional nuevos principios, entre los que se destacanla autodeterminación de los pueblos y la seguridad colecti-va. Es importante señalar que el principio de libre deter-minación no fue incorporado al pacto de la Sociedad; detodas maneras, frente a la desaparición de los imperios enel Continente Europeo, se aceptaron y reconocieron nue-vos Estados soberanos (en los antiguos territorios de impe-rios como el austríaco, el otomano y el alemán).

¿Cómo se especificó la autodeterminación para losterritorios no europeos? Básicamente, mediante el tutelaje,definido por el Pacto como una “misión sagrada de civili-zación” (ver Pacto Sociedad de Naciones, Artículo 22). Sedefinió, por parte de las potencias occidentales vencedo-ras, que ciertos pueblos, cuyas metrópolis habían sido ven-cidas, aún no estaban “preparados” para el autogobiernoy, por lo tanto, requerían acompañamiento de los Estadoseuropeos hasta tanto lograran avanzar hacia condicionesde autonomía. La Sociedad de Naciones estableció paraesos pueblos colonizados el sistema de mandatos; es decir,la responsabilidad política y económica seguía recayendoen potencias occidentales pero, ahora, estas debían rendircuentas ante la organización internacional, ya no podíanhacerlo discrecionalmente según sus intereses e interpre-taciones.

En ese sentido, “Los territorios fideicometidos fuerondivididos en tres categorías –A, B y C– de acuerdo con sugrado de adelanto y con las perspectivas más o menos pró-ximas que tenían de que les fuera otorgada la independen-cia” (Amadeo, 1978: 384).

Habiendo revisado someramente los antecedenteshistóricos e ideológicos de las relaciones Norte-Sur, esposible entonces analizar con mayor grado de precisión, altener en cuenta los procesos, las versiones críticas sobre elsistema internacional.


De acuerdo con Cox, la teoría crítica permite com-prender el origen y dinámica de las actuales estructurasinternacionales para poder cuestionar y presentar alterna-tivas frente a algo que para el mainstream aparece comodado e inmutable. Dicha teoría “es crítica en el sentido deque se distancia del orden imperante del mundo y cues-tiona cómo surgió este orden”. Este enfoque “lleva haciala construcción de una imagen más amplia del conjuntoen el que la parte inicialmente contemplada es solo uncomponente, y busca entender los procesos de cambio enlos cuales las partes y el todo están involucrados” (Cox,2014: 133).

Sin esta mirada crítica difícilmente pueden compren-derse los aportes de los pensadores latinoamericanos alabordar el análisis de la realidad internacional. Si obser-vamos el orden imperante del mundo como un todo, esdable entrever en él las jerarquías y las instituciones quelo sustentan; asimismo, se visibilizarán las vinculacionesde ese todo con sus conflictos, resistencias, interpretacio-nes diversas. Es preciso considerar la dinámica histórica apartir de la cual surgen y se mantienen las estructuras delsistema internacional.

Continuando con la obra de Cox, el Estado, quecomprende la maquinaria gubernamental más la socie-dad civil, constituye y refleja el orden social hegemónico.Este debe ser entendido como la confluencia dominan-te de poder material, ideología e instituciones que mode-lan y sostienen formas específicas de órdenes mundiales.El Estado juega un papel intermedio, aunque autónomo,entre las fuerzas sociales moldeadas por la producción y elorden mundial. A su vez, dicho orden debe ser compren-dido como una particular configuración de poder, deter-minada por el sistema de Estados y la economía mundial(Devetak, 2005: 152 en Burchill et. al., 2005).


Se trata de examinar, a partir de estas herramientasde análisis, las relaciones globales de poder; no reducir nisuponer determinismos económicos o políticos-estatales,sino la conjunción entre ambos, más las ideas predomi-nantes en la estructura histórica internacional que enmar-ca el orden hegemónico global en cada período determi-nado. De allí que el autor retome aspectos de la teoríadel imperialismo, que introdujo al análisis dimensionesverticales de poder mundial añadiendo algo extra a ladimensión tradicional, es decir, a la realidad internacio-nal en términos horizontales como rivalidad entre Estadospoderosos. Dicha dimensión vertical habilita el estudio de“la dominación y subordinación de la metrópoli sobre elentorno, del centro sobre la periferia, en una economíapolítica mundial” (Cox, 2014: 139).

Precisamente, la teoría de la dependencia pretendeinterpretar esa verticalidad del poder a través del estudiode las relaciones Centro-Periferia, buscando ampliar losestudios tradicionales sobre el imperialismo.

La característica principal de esa relación es ladesigualdad. La división del mundo Centro/Periferia fuepensada desde el desarrollismo, y recuperada por la teo-ría de la dependencia, para dar cuenta de una asime-tría estructural en el sistema internacional, de una divi-sión Norte-Sur. Dicha teoría partirá de estas categoríaspara analizar las condiciones estructurales de la economíainternacional, sin desconocer de todas maneras su vincu-lación con lo político.

En primer lugar, hay que partir de mirar la estructuracomo un todo dentro de la cual se dan diferencias funcio-nales. No hay estadios de desarrollo evolutivos hacia loscuales se debe tender, y alcanzarlos dependería solo deuna cuestión temporal, tal como definían los teóricos delCentro a los grados diversos de bienestar entre los países


(aquello que en el siglo XIX se entendía en una concep-ción lineal de la historia como progreso, “estado acabadode evolución”).

Por el contrario, el desarrollo de determinadas eco-nomías nacionales no hubiera sido posible sin el menorcrecimiento económico y tecnológico de otras. No es solouna cuestión de grados evolutivos, sino la esencia mismadel funcionamiento del capitalismo la que crea desarrolloy subdesarrollo. El análisis Centro/Periferia “puede incor-porar de inmediato la noción de desigualdad de posicionesy de funciones dentro de una misma estructura de produc-ción global” (Cardoso y Faletto, 1977: 24).

El desarrollo y el subdesarrollo forman parte de unamisma estructura económica internacional, conformada apartir de la expansión del modo de producción capitalistaa escala planetaria. Es decir, se entienden estas estructurascomo históricas en sus procesos de configuración, desdela consolidación de una economía global, en palabras deHobsbawm, liderada por potencias europeas. La diferen-cia promueve una situación de dependencia, en un primermomento a través del control directo de las metrópolissobre los territorios de la Periferia y, luego, a través de otrosdispositivos de sujeción una vez lograda la independenciapolítica de estos: “esa dependencia empezó históricamen-te con la expansión de las economías de los países capita-listas originarios” (Cardoso y Faletto, 1977: 35).

Con la división internacional del trabajo y el controlde la interdependencia entre los mercados nacionales, secrearon escasos márgenes de autonomía periférica (políti-ca, económica y cultural), limitados y condicionados porlos intereses del Centro. En ese marco, los mecanismospropios del sistema capitalista generan procesos de circu-lación de recursos y riquezas desde el Sur hacia el Norte,impidiendo, por la posición en el mercado que ocupan


estos últimos (proveedores de materias primas y recursosnaturales), un proceso de desarrollo autárquico sin vincu-lación dependiente con los Centros (que reservan para sílos mayores niveles de generación de renta al poseer latecnología y los procesos productivos más complejos conmayor valor agregado).

Algunas de las herramientas actuales de la dependen-cia serían la ayuda militar y económica (fuente de gene-ración de deuda externa), la transferencia de tecnología,la penetración cultura y la IED (inversión extranjera direc-ta) por medio de corporaciones multinacionales (Borón,2008). Todos ellos en consonancia y facilitados por un sis-tema financiero global que no ha cesado de expandirse.

Quijano (1968) especifica que no es solo una deter-minación externa de países centrales sobre dependientes,sino que es necesario tener en cuenta los propios secto-res dominantes dentro de cada país, que concretamentese benefician de su participación en el sistema económicointernacional y perpetúan la condición de dependencia.La polarización sería en dos niveles, internacional y nacio-nal, teniendo las sociedades sus propios clivajes centralesy periféricos.

Cardozo y Faletto (1977), por su parte, incorporan lacuestión política y de dominación. Si la dependencia eseconómica e impide el desarrollo autónomo de los paísesperiféricos, es necesario comprender que se complemen-ta con relaciones políticas de dominación, para lo cual elEstado juega un rol fundamental como garante.

Sunkel (1987), por su parte, entenderá la trasnacio-nalización como una nueva fase del desarrollo del siste-ma capitalista, donde el sistema financiero y las empre-sas multinacionales constituyen herramientas centrales.En esta nueva etapa del sistema Centro/Periferia, es posi-ble identificar un complejo de actividades, grupos sociales


y regiones que, ubicados en Estados o territorios diferen-tes, constituyen la parte desarrollada del sistema globalligados trasnacionalmente entre sí; como contraparte, gru-pos sociales y regiones excluidos de los canales globalesde interdependencia.

Para situar la otra arista de la correlación de fuerzasen la estructura, es necesario considerar las instituciones,el elemento político, el nivel de los tipos de Estado. Cox(1981) entiende, retomando a Gramsci, que no es posi-ble pensar el Estado sin la sociedad civil; de hecho, pro-pone definir las formas de Estado a partir del complejoEstado/sociedad. Si en el plano internacional la estructurahistórica está definida como una “configuración particularde fuerzas” (Cox, 2014: 141), lo mismo sucede en la vin-culación Estado/sociedad civil al interior de su territorio.Existe, por tanto, heterogeneidad social que se trasmite enuna correlación desigual de las fuerzas configurantes delas instituciones.

Asimismo, Cox (1999) definirá la dinámica de fuerzasEstado/mercado en el marco de la globalización en tér-minos similares a Sunkel. Diferencia tres sectores socia-les surgidos de las relaciones de producción globalizadas:integrados, trabajadores precarios y excluidos. En todas lassociedades del mundo se dan estas diferenciaciones, aúnen el Centro desarrollado. Los Estados se convierten enagencias de la economía global, determinados por el poderfinanciero y las dinámicas de mercado; detrás se encuen-tran las corporaciones (actores principales del capitalismoglobalizado que concentran gran parte de la riqueza mun-dial) y los sectores beneficiados por estos procesos.

Tomando un informe elaborado por Intermón Oxfam,una ONG de alcance mundial, estas diferencias cuantifi-cadas indican que el 1% más rico a nivel global concen-tra la mitad de la riqueza; esto significa que 85 individuos


concentran la riqueza equivalente a los ingresos de 3.570millones de personas en el mundo (Blanchar, 20/01/2015.Diario El País).

Cuando el consenso global se resquebraja en relaciónal neoliberalismo, y donde se intentan otros roles para elEstado con mayor poder de intervención, el uso de la fuer-za es la ultima ratio para frenar cualquier cuestionamientoa las formas de “gobernabilidad global” impuestas por losactores más influyentes. Cox afirma: “Where ideologicaland policy hegemony is not sufficient to protect the struc-ture of global governance, then military force is available”(Cox, 1999: 12), precisamente porque la conformación dedominación depende de cómo se combinan las tres poten-cialidades o fuerzas materiales, institucionales y visionesdel mundo en los distintos niveles sociales, trasnacional-mente, la producción, el Estado y el orden mundial.

Como se expuso en el Capítulo II, el gobierno estadou-nidense apela permanentemente a la necesidad de acciónen nombre de sus “responsabilidades únicas,” sus intere-ses globales, su rol de liderazgo mundial, su excepcionalposición en el mundo. Subyace la afirmación de Wolin(2008) acerca de la connivencia entre la esfera guberna-mental y las corporaciones para defender posiciones pri-vilegiadas en el mercado global, un Estado al servicio deintereses privados o penetrado fuertemente por el podereconómico; en palabras de Cox: protagonistas del ordensocial hegemónico.

¿Cómo se traslada esto a las relaciones internaciona-les? Para ello es necesario complejizar el análisis Centro/Periferia e introducir la dimensión geopolítica y securitariade esa relación jerárquica.

Toda Periferia puede ser caracterizada por la asime-tría de poder con el núcleo o Centro, ese es su rasgo polí-tico principal: “La política denota un espacio con distintos


grados de subordinación a un centro dominante con elque mantiene relaciones de colaboración y de oposición”(Russell y Calle, 2009: 33). Los límites geográficos seríanlas fronteras entre la Periferia y el Centro, límite que esteúltimo intentará ampliar a nivel mundial; el alcance geo-gráfico del Centro es una frontera móvil que va constru-yéndose políticamente según sus intereses: “Lo inmutablees la voluntad del centro de ejercer sobre ese territorio unacierta autoridad y diversas formas de control e influenciamediante ideologías, discursos, prácticas e instituciones”(Ibíd.). Esto implica además diferentes formas de utiliza-ción de poder militar.

Retomando el concepto de “periferia turbulenta”, pro-puesto por Russell, se comprende que así es interpretadopor el centro hegemónico, donde la turbulencia está dadapor procesos (autónomos o inducidos) en el exterior de eseCentro, leídos por este como opuestos o negativos a susintereses de seguridad (Russell y Calle, 2009: 35). Desde esaóptica, la inestabilidad y el conflicto están en la Periferia; elrol que determinen sus elites en relación al Centro es fun-damental, ya que pueden solicitar su intervención, perma-necer inactivos mientras el Centro observa una necesidadde intervención o bien pueden resistirse a cualquier inten-to de intromisión. Ahora bien, la resistencia al Centro “esen sí misma un forma de turbulencia a los ojos de la metró-poli”, dado que presenta un desafío a la ley, los interesesy valores o la propia credibilidad del Centro que “no pue-den quedar desatendidos y, por lo general, sin castigo”. Larepresalia adopta numerosas formas, entre otras, el alien-to y apoyo a cambios de gobierno, embargos, bloqueos eintervenciones militares directas o indirectas (Ibíd).

Básicamente, se trata de subordinación, esto es, denegación de la autonomía de la Periferia para decidir libre-mente sobre sus estructuras económicas, su régimen de


gobierno, sus prioridades de seguridad o el rol asignado alEstado en relación a la sociedad civil. Es la negación delderecho a la autodeterminación.

De allí que la definición que da Puig (1985) sobreel sistema internacional sea el de un escenario jerárquicodonde el Centro es entendido, políticamente, como “repar-tidor supremo de la decisión”: es un sistema de repartosde asignación universal. Interesa aquí que el pensamientoautonomista ensaya posibles respuestas al Centro en bus-ca de autonomía.

El sistema internacional, de acuerdo con Puig (1985),como configuración jerárquica, muestra a potencias prin-cipales como repartidores supremos de la decisión. Fren-te a ellas, están los recipiendarios de esas decisiones, conescaso poder en el tablero internacional, y los repartido-res intermedios, con mayor margen de decisión frente alpoder hegemónico, induciendo las decisiones emanadasde los centros.

Es interesante la propuesta de Puig porque reconoceuna continuidad y vinculación intrínseca entre los reparti-dos supremos en el plano nacional y los del plano interna-cional. Así, los repartos son internacionales cuando afec-tan, cuando en su decisión “atribuyen potencia o impoten-cia” a sujetos en diferentes poblaciones nacionales.

En esta continuidad entre lo doméstico y lo inter-nacional, el autor reconocerá las influencias divergentesde los distintos grupos sociales nacionales, trasnaciona-les e internacionales. Los supremos repartidores naciona-les se ven constreñidos por el creciente poder de otrosrepartidores intermedios (sindicatos, empresas, militares,medios de comunicación). Lo propio sucede a escala inter-nacional: las potencias o decisores supremos se enfrentanal poder del que disponen otros repartidores intermedios


(gobernantes de otros Estados, también organizaciones nogubernamentales, organizaciones internacionales, empre-sas trasnacionales y grupos de presión) (Puig, 1986: 61).

Esto forma parte de la “progresiva trasnacionalizacióndel mundo”, que permite la vinculación entre los pueblos,grupos sociales e individuos y, con ello, el crecimiento devinculaciones funcionales que dificulta la aceptación delas decisiones de los supremos repartidores nacionales einternacionales. Se ponen en juego nuevos recursos depoder trasnacional que pueden en última instancia cues-tionar, resistir o plantear alternativas a ese poder hegemó-nico (Puig, 1986: 62).

Al pensar en la posibilidad de obtener mayor margende autonomía decisional y práctica, frente a quien detentael rol de repartidor supremo, Puig deja en claro que “en elfondo, el verdadero y definitivo recurso con que cuentanlos países que desean aumentar su margen de autonomíaes la unión, y especialmente la unión concebida como ins-trumento estratégico para anular la voluntad dominante”(Puig, 1986: 66).

Cox realiza una propuesta similar como mecanismode contra-hegemonía. Precisamente, la unión o integra-ción de Estados débiles es necesaria para un desarrolloautónomo que ponga fin a las relaciones Centro-Periferia(Cox, 2014). La falta de autonomía se traduce en depen-dencia económica y, especialmente, en falta de soberanía,de aceptación de un poder supremo y exclusivo en un terri-torio con derecho a tomar decisiones independientes.

¿Qué es, entonces, la autonomía? El nivel de autono-mía refiere a aquellos Estados donde, aún sin contar conla inexpugnabilidad de su territorio (algo propio del Esta-do con Primacía Global), sus titulares tienen suficientescondiciones o medios para imponer “severas penalidades”materiales y morales a quien intente agredirlos. Además,


cuentan con un apreciable margen de autodeterminaciónde sus asuntos internos y una considerable capacidad deacción internacional independiente (Jaguaribe, 1979: 92).Jaguaribe distingue entre autonomía general y sectorial;en esta última, la capacidad independiente se despliegasolo en un espacio regional. Aquí sumaremos la noción deautonomía de sujetos y grupos sociales como una vida nodeterminada externamente, sino con capacidad de partici-par, elegir y consensuar aquello que se valora para alcanzaruna vida que merezca ser vivida.

Un aporte en la denominada “autonomía relacional”que interesa retomar aquí y que permite visualizar la arti-culación entre autonomía estatal, social e individual es laconcepción de la democratización como eje de esa auto-nomía, incorporando la participación de las sociedadesciviles en los procesos de integración (Russell y Tokatlián,2001: 95).

Si se trasladan estas reflexiones a los procesos his-tóricos concretos, resulta claro que la autodeterminaciónno ha sido reconocida, incluso luego de la independenciapolítica de América Latina y el Caribe en el siglo XIX, y deAsia y África desde el fin de la Segunda Guerra Mundial,procesos identificados en la bibliografía como “de des-colonización”. Durante la Guerra Fría, el enfrentamientoestratégico por la supremacía mundial entre las dos super-potencias llevó al involucramiento/condicionamiento deambos hacia el entonces denominado “Tercer Mundo”; enel eje Este-Oeste, que predominó durante ese orden bipo-lar para la seguridad, se entendía que cualquier avance delrival en las “zonas de influencia” en el Sur significaba unretroceso de poder y, por tanto, un aumento de inseguri-dad frente al enemigo.


En estas regiones donde cada superpotencia ejercíacontrol, se establecían una serie de reglamentaciones, tra-tados y condicionamientos que claramente limitaban laautonomía de los Estados periféricos.

Los Estados del Sur abrirán un nuevo eje de abordajede las RR. II., un eje Norte-Sur cuya principal preocupacióninicial será el desarrollo. En ese contexto surge la teoríade la dependencia y otros aportes. Un grupo de líderespolíticos de la Periferia se reunirán en Bandung en 1955para dar cuenta de nuevas bases de interés y nuevos prin-cipios. Luego de ese encuentro, comenzará un proceso deentendimiento entre los países de Asia, África y AméricaLatina que culminará en la conformación del MovimientoNo Alineados. De lo que se trataba fundamentalmente erade reforzar la autonomía y el derecho a la autodetermina-ción de la mayoría de los pueblos del mundo, proponiendouna coexistencia pacífica global donde el resto del planetano estuviera supeditado obligatoriamente a uno u otro blo-que, y reforzando una agenda que visibilizara sus propiosobjetivos y preocupaciones.33

Este movimiento de los pueblos del Sur dio lugar a ladenominada “revolt against the west”, de acuerdo con Bull(1984). Las principales críticas han sido hacia Occiden-te porque los tres continentes mencionados fueron colo-nizados o sujetos del imperialismo, europeo y en menormedida de EE. UU., durante gran parte de la era moderna.Interesa para este análisis principalmente por los temasque harán visibles en la arena internacional, a través deONU. Los cuestionamientos se centraron en dos grandesaspectos que se han ido mencionando aquí:

33 Para ampliar estos temas ver Barbé (2003), Dallanegra Pedraza (1999) y Pereira(2001).


• La estructura económica internacional y las formasindirectas de imposición de funciones dentro de ella,para la Periferia, que perpetúan condiciones de “sub-desarrollo”. Para ello, el NOAL ha propuesto en Nacio-nes Unidas la creación de un “Nuevo Orden Econó-mico” que tuviera en cuenta determinadas necesi-dades del Sur, para poder participar en condicionesmás equitativas en dicha estructura. Allí quedaba cla-ro que la mayoría de los países periféricos nacían almundo en condiciones de desigualdad, dado que lasmetrópolis los habían sometido a ser una mera fuentede materias primas y recursos naturales; condicionesque se perpetuaban a través de formas indirectas decontrol o imposición postindependencia. La falta deacceso a tecnologías claves y de producciones máscomplejas requería respetar el tiempo para su desa-rrollo dentro de cada país y la colaboración del Cen-tro en transferencia tecnológica y participación en elcomercio mundial como base mínima; de máxima,se proponían cambios estructurales de la economíainternacional.

• Reconocimiento: este es un elemento de fundamen-tal importancia donde los reclamos incluían cuestio-nes políticas y culturales que dieran por tierra conel pensamiento de la Ilustración sobre la “civiliza-ción” como una posible. En términos políticos, la exi-gencia es hacia el respeto de la soberanía del TercerMundo y su autodeterminación sin injerencias exter-nas (directas o indirectas). En lo cultural, el recono-cimiento de la diferencia en condiciones de igualdadnegando privilegios raciales y desechando toda formade discriminación hacia los no blancos; la necesaria


consideración de la dignidad, valores propios y auto-nomía de las civilizaciones no occidentales (ver Bull,1984; Amadeo 1978; Boersner, 1996; Barbé, 2003).

Este pensamiento se traslada a las propuestas de segu-ridad en el marco de los Estudios para la Paz. En la décadadel 1970, Galtung (2006) definirá las grandes brechas Cen-tro/Periferia en términos de “violencia estructural”. Des-de un enfoque basado en el imperialismo analizará: “thetremendous inequality, within and between nations, inalmost all aspects of human living conditions, includingthe power to decide over those living conditions; and theresistance of this inequality to change” (Galtung, 2006: 81).

Es la inequidad, entonces, la mayor forma de violenciaestructural, y en su reverso se basan todas las posibili-dades de la construcción de una paz duradera. Por otraparte, no hay que pensar la desigualdad solo en términosinternacionales, es decir, entre Estados, sino que es unacondición trasnacional que atraviesa todas las naciones,según este autor.

Se trata de relaciones verticales. El intercambio asi-métrico entre Centro y Periferia debe entenderse en cincodimensiones del imperialismo: económico, político, mili-tar, comunicacional y cultural (Galtung, 2006: 91). Todasestas relaciones desiguales implican básicamente un con-dicionamiento sobre las capacidades autonómicas de lasperiferias (internas y externas).

Durante la década de 1990, Samir Amin (2001) man-tendrá esta idea central de Galtung y entenderá que, enla lucha desigual que se da en la globalización por laparticipación en el mercado mundial, el Centro mantie-ne su lugar privilegiado a través de cinco monopolios:monopolio tecnológico; control de los centros financierosmundiales; acceso monopolista a los recursos naturales


del planeta; monopolio de los medios de comunicación;monopolio de las armas de destrucción masiva. Esto signi-fica que los principales temas de disputa entre el Norte yel Sur continuaron siendo los mismos, pero readaptados alos cambios producidos con el proceso globalizador.

Las demandas de los países y sociedades del Sur,entonces, se irán ampliando, y se modificará su accionara medida que avance el siglo XX. En el próximo apartadose tratará parte de esa evolución en la Posguerra Fría ycómo se rearticularon dichas demandas como “amenazasa la seguridad”.

4. 2. La desigualdad de las seguridades. Nuevas amenazas situadas:la periferia como nodo de proliferación

Para revisar la evolución de la Periferia como nodo deproliferación de las amenazas globales, es necesario recor-dar, brevemente, los procesos en las relaciones interna-cionales que demuestran que el giro hacia problemáticasde seguridad de temas que formaban parte de la agen-da internacional en la década de 1990, no necesariamen-te como aspectos negativos, no fue automático, sino quelogra hacerse fuerte y obtener mayor consenso a partir delos atentados de 2001.

Una de las posibilidades que parecía abrirse caminocon el fin de la Guerra Fría y el “nuevo orden mundial”declarado por el presidente Bush (padre) era la consti-tución de un orden multilateral que permitiera nuevosacuerdos y prioridades, con un lugar privilegiado para lostemas de interés del Sur, con el consecuente cambio depercepción mutua entre el Norte y el Sur.


En este sentido, muchos temas fueron instalados enNaciones Unidas y otros foros por los países de la Periferia,y generaron tratados, declaraciones, programas de acción.Algunos importantes, como por ejemplo la Declaración deViena de 1993, sobre DD. HH.; La Conferencia de NacionesUnidas sobre el Medio ambiente y el Desarrollo, en 1992,que logró vincular en el debate internacional ambas pro-blemáticas bajo el desarrollo sostenible.

La Cumbre Mundial de Copenhague sobre DesarrolloSocial en 1995 reconocía ampliamente reclamos del Sur,alegando que el mundo coincidía en la necesidad urgentede resolver problemas graves como la pobreza o la margi-nación social. En ese sentido señalaba: “Nuestra tarea con-siste en atacar las causas subyacentes y estructurales y suspenosas consecuencias, a fin de reducir la incertidumbrey la inseguridad en la vida de los seres humanos” (ONU,2005.A/CONF.166/9). Allí, la inseguridad se enlazaba conla incertidumbre y la incapacidad de garantizar continui-dad en el bienestar y la calidad de vida de las personas; esdecir, la seguridad se definía como garantía en el tiempo decondiciones de vida dignas. De igual manera, el desarro-llo aparece asociado a la urgencia de revertir condicionesestructurales como fuentes de pobreza, exclusión y dete-rioro en las condiciones de empleo de amplias mayorías.

El Protocolo de Kyoto, acordado en 1998, del ConvenioMarco sobre Cambio Climático de ONU, reconocía quelos problemas medioambientales y, sobre todo, el efectoinvernadero, tenían su foco de generación en los paísesdesarrollados del sistema internacional y, por tanto, erauna responsabilidad básica de ellos disminuir la emisiónde gases tóxicos.

Estas breves referencias demuestran los avances delos Estados de la Periferia en la inserción global de temá-ticas que reconocieran sus necesidades, la condición de


responsabilidad internacional compartida para muchas deesas problemáticas y el –ineludible– compromiso de losEstados centrales para modificar determinadas estructu-ras y acciones (políticas, económicas y tecnológicas) quedificultaban tanto el desarrollo como la inserción interna-cional y el bienestar de los pueblos de la Periferia.

Ahora bien, si se enfocan con atención las temáticasplanteadas por la Periferia, y reconocidas en estas declara-ciones durante toda la década de 1990, veremos que sonlas mismas que fueron impulsadas posteriormente des-de el Centro y, en primer lugar, desde Estados Unidoscomo los nuevos temas de seguridad; ya no en términosde garantizar su efectividad, sino en relación a la seguridadinternacional, identificando muchos de estos temas comonuevas amenazas a ser enfrentadas con una lógica policialy/o militar. Los casos de la pobreza, la exclusión y los pro-blemas medioambientales son paradigmáticos, dado quehabían sido tratados, internacionalmente, desde el enfo-que del desarrollo con propuestas de políticas públicasconcretas de acción a ser abordados como peligros.

Claro que estas redefiniciones de la seguridad y losfocos de inestabilidad global, retomando los enfoquesmencionados en el Capítulo I, ubican a la Periferia enel lugar de proliferación primordial de las amenazas. Lasdebilidades de los Estados del Sur terminaron redefi-niéndose como potenciales amenazas globales (Cardina-le, 2009).

Comenzó a calificarse entonces a la Periferia como“turbulenta.” En palabras de Rojas Aravena (2005: 62), “ladebilidad del Estado es una condición de inseguridad” y,en ese sentido, “la inseguridad en un Estado genera laexpansión de esta a los vecinos, fluye más allá de las fron-teras. De allí la preocupación creciente sobre los «espaciossin ley» que se ha manifestado”.


Tres han sido las categorizaciones que permitieronsituar a la Periferia como fuente de inestabilidad y conflic-to: espacios vacíos, Estados Fallidos y Estados Peligrosos ocanallas. Las unifica la cuestión de la soberanía disminuidao condicional de los Estados periféricos.

Krasner fue el teórico internacionalista que sentó lasbases para una diferenciación teórica de la soberanía entreel Centro y la Periferia, algo que venía siendo habitual enla praxis internacional. En 1999, el autor hablaba de unadiferencia de grado en las condiciones soberanas depen-diendo de tres categorías: la soberanía legal internacional(reconocimiento de un Estado por parte de sus pares yparticipación en organizaciones internacionales); la sobe-ranía “westfaliana” (cada Estado es autónomo y se reflejainternacionalmente en el principio de no intervención);la soberanía doméstica (estructuras de autoridad internay su efectividad).

So in effect, there are surprisingly few states that do have all threeattributes of sovereignty. […] I think the best we could hope foris a world of what you could call ‘responsible sovereigns’, statesthat can govern effectively domestically and play by the rulesinternationally. (Krasner, 2008, en Schouten. Entrevista)

¿Qué pasa entonces con aquellos Estados que noalcanzan una “soberanía responsable”? La propuesta esuna “soberanía compartida”. Dado que no logran cubrir lostres aspectos que les conciernen, según Krasner, los Esta-dos débiles pueden “querer” subcontratar algunas capa-cidades de gobernabilidad o dejarlo en manos de actoresexternos. Desde la perspectiva de la elección racional, sesupone un “contrato” para la soberanía no exclusiva, sinocompartida.


Acorde al pensamiento prevalente en el mundo entorno a la seguridad, Krasner (2005) señala que los Estadosfallidos son una de las principales amenazas en el mun-do: “In today’s increasingly interconnected world, weakand failed states pose an acute risk to U.S. and globalsecurity. Indeed, they present one of the most importantforeign policy challenges of the contemporary era”. Agre-ga que dadas las debilidades estatales, “When chaos pre-vails, terrorism, narcotics trade, weapons proliferation, andother forms of organized crime can flourish”.

En ese mismo artículo de la revista Foreign Affairs,alega la urgencia por garantizar que la comunidad interna-cional esté preparada para enfrentar esta “amenaza”. Ahorabien, la acción que propone es no solo intervenir y luegopropiciar actividades de mantenimiento de la paz post-conflicto, “but also influencing the choices that troubledcountries make about their economies, their political sys-tems, the rule of law, and their internal security” (Kras-ner, 2005).

Entonces, influenciar la decisión de esa sociedad ensu régimen económico, su sistema político, en garantizarel Estado de derecho y operar sobre su seguridad interna.¿No es precisamente esto lo que constituía el estableci-miento de colonias por parte de Europa durante el ordenwestfaliano? De acuerdo con Amadeo, “si un Estado man-tiene ciertas prerrogativas soberanas pero delega otras, enla potencia dominante (lo que se llama “protectorado”)se está en la presencia de un régimen colonial en senti-do lato”; es decir, cuando se establece no solo de hechosino también de derecho que las prerrogativas soberanasde un Estado provienen de otro, no de sí mismo (Ama-deo, 1978: 377).


Desde el análisis y visión del Norte, se realiza una dis-tinción entre la soberanía jurídica, que alude a una visiónclásica, y la “soberanía empírica”, donde la primacía estádada por la obligación y efectividad del Estado y sus gober-nantes para cumplir con el bienestar de sus ciudadanos ylos principios internacionales. El incumplimiento de estasobligaciones daría lugar a una “preeminencia de la deci-sión de la sociedad internacional” sobre la situación de losciudadanos en un Estado particular y las respectivas accio-nes necesarias, por ejemplo, la intervención (Mc Donald,2009: 139).

Por tanto, si un Estado “débil o fallido” no está encondiciones de imponer, efectivamente, el imperio de laley en su territorio, la sociedad internacional tiene el debery la preeminencia en la decisión sobre su destino. La dis-tinción en los arquetipos de soberanía, y la ubicación espa-cial de los Estados débiles, fallidos y canallas, convierte lafractura Centro/Periferia en un lugar esencial en los aná-lisis de la seguridad, ya que es en la “periferia turbulenta”donde se evidencian estos casos particulares de Estadosy desde donde se cuestionan los parámetros universali-zantes del Centro.

De acuerdo con Tokatlián (2009b), la importancia delos Estados fallidos en términos de seguridad surgirá de lamano de autores como Krasner o Buzan en la década de1990. Tomamos la definición de Tokatlián en extenso porel aporte sobre las especificidades que permiten identificarlos elementos “fallidos” en un territorio de acuerdo con lavisión hegemónica:

En la Posguerra Fría, comenzó a percibirse, en especial en lacomunidad de seguridad en Washington, que una de las ame-nazas más preocupantes surgía de la debilidad –es decir; de losestados débiles. La proliferación de lucrativos negocios ilícitos(drogas, armas ligeras, desechos tóxicos, blanqueo de capitales


subterráneos, tráfico de seres humanos, etc.); la erosión de fac-to de la soberanía territorial ante actores violentos fuertementedotados (terroristas, mafias, etc.); la fractura de sociedades cadavez más paupérrimas; la imposibilidad de controlar internamen-te los efectos más nocivos de la globalización; y la pérdida desentido de amplios núcleos humanos y vastas culturas se fuerontransformando en fenómenos que podían culminar en verdade-ras implosiones domésticas y producir millones de víctimas a lolargo y ancho de las naciones periféricas. Por lo tanto, resultabaque cuanto más débil era un país, más se afectaba la paz y laseguridad internas e internacionales. (Tokatlián, 2009b: 213)

No obstante, tal como lo plantea el internacionalistaargentino, esta caracterización no conllevó buscar accio-nes orientadas al desarrollo o a políticas públicas quepudieran revertir debilidades, simultáneamente respon-diendo a los reclamos del Sur sobre estos temas. A losintentos de la Periferia por obtener condiciones más equi-tativas de mercado, transferencia tecnológica y otras facili-dades para el desarrollo y el bienestar de las mayorías, queestán en la base de lo que el Centro irá identificando comofallido y consecuentemente peligroso, se responderá conlógicas securitarias cuyos medios serían variadas formasde intervención mediante el uso de la fuerza.

El nivel de consenso sobre la caracterización de losEstados fallidos, como tema de seguridad y de relevanciaen las relaciones internacionales, llegó hasta el punto dela elaboración anual de un “Índice de Estados Fallidos”por parte de la organización Fund for Peace.34 La defini-ción que da la organización sobre la fundamentación de

34 La organización está localizada en Washington y sus miembros son estadouni-denses. Esto se señala para resaltar las diferentes participaciones de organiza-ciones de la sociedad civil, la academia y funcionarios gubernamentales en loque Tokatlián denomina “comunidad de Seguridad en Washington”.


intervención externa es la siguiente: “when the state failsto meet its international or domestic obligations” (FailedStates Index, Indicators).

Última referencia al tema de los Estados fallidos: sibien durante la década de 1990 se leía bajo el prisma“humanitarista” y las intervenciones eran decididas en elmarco del “deber de la comunidad internacional” frentea poblaciones cuya vida estaba en peligro, a partir de laguerra al terrorismo será la vinculación con esta amenazaprincipal el lente bajo el cual se analizarían los casos deEstados fallidos, pues podían ser localización de gruposterroristas por su escaso control y baja capacidad institu-cional en su territorio (ver Tokatlián, 2009). En palabrasde Richard Haas, funcionario estadounidense durante elgobierno de Bush (hijo):

Por tanto, nuestra noción de soberanía debe ser condicional,incluso contractual, en lugar de absoluta. Si un estado no hacesu parte del trato, y patrocina el terrorismo, ya sea transfiriendoo utilizando armas de destrucción masiva o cometiendo genoci-dio, invalida los beneficios normales de su soberanía y se abre aun ataque, un derrocamiento o una ocupación. (Haas, 2006)

Con respecto a los Estados peligrosos o canallas, seestableció su peligrosidad internacional a partir de consi-derarlos gobernados por “tiranos” que, en general, teníanmalas relaciones con EE. UU. y que en algunos casos, comoCorea del Norte, se encontraban en posesión de armasde destrucción masiva o interesados en adquirirlas. La


principal observación es que no respetan las normas inter-nacionales y, por tanto, ponen bajo amenaza a sus vecinosy al mundo.35

Los “espacios vacíos” existen en aquellos territoriosdonde los Estados no son necesariamente fallidos perocuya presencia institucional no alcanza debidamente atodos los rincones. Allí, el Estado “se ha esfumado o estáen desaparición” (Tokatlián, 2004: 42). Dada la falta de pre-sencia estatal, aumenta la peligrosidad de ser utilizadospor formas de criminalidad internacional, incluidos terro-ristas. Casos concretos de espacios vacíos serían, de acuer-do con EE. UU., la triple frontera entre Paraguay, Brasil yArgentina o el Amazonas.

Como propone Mónica Hirst (2009), estas distintascaracterísticas que pueden tener los Estados periféricosimplican una “villanización” del mundo en desarrollo: seperpetúa una visión jerárquica del mundo donde ya no esel componente de la “civilización” occidental como puntomás acabado de evolución lo que determina el tutelaje, elcontrol o la intervención en el Sur, sino la soberanía ero-sionada. Las desigualdades de hecho, históricamente pro-ducidas, se tradujeron en formas de tipificación normativade una serie de atributos que, de no cumplirse, dan cuentade incapacidad autónoma y de la necesidad de accionesexternas; esos atributos, de acuerdo con Krasner, son elacatamiento/observancia del derecho internacional y delEstado de derecho en lo doméstico.

35 Hay un libro muy interesante de Noam Chomsky donde se ocupa de desentrañara EE. UU. como Estado canalla dado que el análisis de su política exterior permi-te identificar una coincidencia entre lo que el Centro denomina Estados peligro-sos y las prácticas de política exterior de la potencia hegemónica. Ver Chomsky(2001).


Planteado originalmente como un nuevo principiopara el orden internacional, el “deber de injerencia” seinterpretó como modalidad para hacer respetar los DD.HH. Estas prerrogativas serán luego tipificadas y aceptadasen Naciones Unidas frente a la incapacidad soberana dedeterminados Estados bajo la categoría de “Responsabili-dad de Proteger”. En el informe que lleva el mismo nombrese declara como su objetivo crear un marco para regular lasacciones internacionales en aquellos casos donde es nece-sario proteger las vidas humanas dentro de un Estado.

Los fundamentos de esto serían, principalmente, ladiferencia entre soberanía jurídica/efectiva y “soberaníacompartida/condicional”. De hecho, el informe tipifica loscasos reales o potenciales que pudieran ameritar interven-ción, e incluye conflictos étnicos, guerras civiles, Estadosfallidos y Estados “autoritarios violatorios de los DD. HH.”.

A pesar que el Informe sobre la Responsabilidad deProteger perdió posibilidades, durante muchos años, fren-te a las acciones unilaterales de EE. UU., actualmente seha reflotado, evidenciando que estas evaluaciones sobrela autodeterminación condicionada de los países perifé-ricos alcanzaron un grado importante de consenso inter-nacional.

Ahora bien, en un sistema internacional jerárquicoestá claro que el eufemismo “sociedad internacional” o“comunidad internacional” refiere principalmente a lasgrandes potencias. Tomando solamente las intervencionesrealizadas en la década bajo estudio, está claro que sondecididas y llevadas a cabo por el Centro. Afganistán comoEstado fallido, Irak como Estado canalla, Libia como unacombinación de ambos o los intentos estadounidenses porintervenir en Siria desde 2013 son muestras claras de esetipo de operaciones.


En un sistema desigual, con “decisores supremos dereparto”, es inevitable que el dónde y el cómo de la inter-vención sea establecido en el Centro, ignorando las capa-cidades e intereses de la Periferia, que se vuelve objeto, nosujeto, de aquella. La decisión recae sobre las consecuen-cias visibles de la debilidad/vulnerabilidad de la Periferia,pasando por alto los reclamos del Sur en relación a suscausas y a las medidas a tomar para generar modificacio-nes estructurales.

En cuanto a la pobreza y la exclusión social comonueva amenaza, mientras que el Norte lo define comoun problema de seguridad global o internacional –que seencuentra principalmente por fuera de sus fronteras, igno-rando sus propias periferias–, para tres cuartas partes delplaneta es un problema estructural, anudado a comple-jas relaciones políticas, económicas, sociales y culturales,tanto domésticas como externas, y requiere otras medidasmuy distintas que el uso de la fuerza o la securitización.

Se pueden considerar las cuestiones migratorias enigual sentido, ya que para las sociedades periféricas noconstituyen una amenaza de tipo internacional que provie-ne de más allá de sus fronteras: son sus poblaciones las quemigran por necesidad en el mayor de los casos. Las migra-ciones componen para el Centro estas “nuevas amenazas”y han puesto en funcionamiento una serie de cláusulas deexcepcionalidad como paliativo en el plano interno.

La frontera entre México y Estados Unidos es un ejem-plo clave en este sentido. Ha sido militarizada para frenarel flujo de inmigrantes ilegales con el conocido desplieguede un muro que la divide. La inmigración se ha asociado,cada vez más fuertemente, desde la potencia hegemónica,con la posible infiltración de terroristas, narcotraficantesy delincuencia organizada, por lo cual las acciones contraeste fenómeno se han hecho más duras y se ha tendido a


criminalizar a los migrantes. ¿No sería ir contra el derechode libertad de circulación de un ciudadano si el gobiernomexicano frena la salida de sus habitantes? ¿No sería estoviolatorio del Estado de derecho y, por tanto, un condicio-nante de su soberanía? Por otra parte, es necesario tener encuenta que las remesas que envían los emigrantes desdeel exterior constituyen para países en “vías en desarrollo”una importante fuente de divisas; estas migraciones estánvinculadas a las fuerzas materiales, a las relaciones de pro-ducción global y a la distribución de la riqueza, pero estoes soslayado al categorizarla como amenaza.

En estos ejemplos se revela el doble estándar y loscondicionantes, en torno al poder del Centro, de las defini-ciones sobre cuándo y cómo intervenir. Arabia Saudita, porcaso, puede ser definida de muchas maneras pero, cierta-mente, nunca podría ser considerada un territorio donderige el Estado de derecho; sin embargo, es un aliado fun-damental de EE. UU. en Medio Oriente y raramente se hacuestionado la efectividad de su soberanía o las violacionesmasivas a los derechos humanos.

Se establecía, ut supra, que las intervenciones delCentro no necesariamente son directas, sino que tambiénimplican toda una serie de formas indirectas de presión,control, coerción o retaliación. Para las cuestiones de segu-ridad, un componente medular de esas formas indirectasha sido la creciente indiferenciación entre seguridad públi-ca y defensa, instando a los Estados periféricos a endure-cer leyes, aumentar la vigilancia de fronteras, incrementarel control social, “profesionalizar” a las fuerzas policialesa través de cuerpos de elite militarizados o directamen-te hacia el involucramiento de las FF. AA. en cuestionesinternas. Como se trata de fenómenos no tradicionales deviolencia, la “doctrina contrainsurgente” habilita la utiliza-ción de diversos mecanismos y modalidades de la fuerza


pública. Esto es especialmente evidente en América del Sura través de las presiones estadounidenses, y de otros alia-dos, desde la seguridad hemisférica para endurecer accio-nes frente a las amenazas. Se indagará sobre esto en elpróximo apartado.

A fines del siglo XX, Acharya (2002: 313) afirmó quelo humanitario como justificación de la intervención en losEstados fallidos creó recelos en los países del Sur, que lointerpretaron como imperialismo reciclado o bien, en unavisión menos radical, como preocupante por los efectosde estos instrumentos sobre la soberanía. La propuesta delautor para la seguridad internacional hace foco en que lospropios actores regionales, frente a determinados conflic-tos o amenazas, puedan definir las acciones a tomar, lasformas de protección y las prioridades. Se consideran eneste libro aportes claves para pensar la temática en Sura-mérica porque desde la subregión, al menos discursiva-mente, se promovió precisamente este tipo de modalida-des de acción en la década observada: “In this context,regional security arrangements, developed by the Sout-hern actors themselves, could theoretically provide greateropportunity and scope for regional autonomy and help themaintenance of international order” (Acharya, 2002: 314.El resaltado es propio).

La propuesta del autor coincide con Puig en las herra-mientas para la autonomía, arreglos regionales de seguri-dad entre los propios actores del Sur para resolver cues-tiones que hacen a sus intereses y preocupaciones. En esemarco, Acharya (2002) entiende que los enfoques regio-nales permitirían una descentralización de la paz global yde los regímenes de seguridad teniendo en cuenta los ele-mentos diferenciados y particulares de cada región, persi-guiendo con esto una democratización del régimen globalde seguridad. Para ser efectivo, un marco normativo global


debe contemplar realidades locales y regionales; por ello,la descentralización de seguridad por medio de su regiona-lización daría lugar a un desplazamiento de la verticalidaden la decisión y la acción del Norte.

Se menciona esta propuesta precisamente porque losconceptos de descentralización y democratización estánen la base de la consideración propia de seguridad interna-cional que se afirma en este libro; esquemas descentraliza-dos y horizontales en la decisión, o consensuales, permitenconsiderar la construcción de seguridad trasnacionalmen-te, desde lo local a lo regional/internacional, con especialénfasis en las particularidades y diversidades que debentenerse en cuenta a la hora de definir programas de defen-sa y de seguridad.

De acuerdo con Buzan y Hansen (2009: 201), en gene-ral, los pensadores postcoloniales en seguridad sostienenque “lo fallido” de los Estados de la Periferia es efecto deun desigual encuentro con el colonialismo occidental, yque en términos históricos, existe una recurrente relaciónde inequidad económica, social y militar entre Occidentey el resto del mundo.

En esa línea, Barkawi (2006) entiende que la actualconfiguración de seguridad mundial, a partir de la guerraal terrorismo, debe ser entendida en el marco de un con-flicto de larga data entre el Norte y el Sur. Particularmente,a partir de la Posguerra Fría lo periférico se volvió centralpara la seguridad.

Los parámetros tradicionales no han creado herra-mientas para analizar la realidad de los débiles dada sucentralidad de análisis en los Estados poderosos, el equi-librio de poder o las tendencias hegemónicas de estos.Y hará una fuerte crítica al cosmopolitismo, tanto críticocomo liberal, con la que aquí se afirma una coinciden-cia: “Eurocentric security studies regards the weak and the


powerless as marginal or derivative elements of world poli-tics, as at best the site of liberal good intentions or at worsta potential source of threats” (Barkawi, 2006: 332).

Coincidiendo con esta interpretación, se entiendeaquí que las dudas despertadas por todo cosmopolitismoen la Periferia se sustentan en los parámetros universa-listas, para pensar cualquier “comunidad internacional”,que terminan por definirse a partir de lógicas propias deOccidente, las que no necesariamente son aceptadas porotras culturas o que llanamente entran en contradiccióncon ellas, algo que puede rastrearse fácilmente en la his-toria de las RR. II.

De acuerdo con Barkawi (2006: 332), hay que empezara abordar la seguridad a través del proceso de constitu-ción mutua del fuerte y el débil, en medio de relacionesde dominación y subordinación, para entender cómo losprocesos de la Periferia determinan también la acción delCentro. Los grandes poderes necesitan y dependen –parasostener su poder– de la Periferia, como veremos a conti-nuación con respecto a la Seguridad hemisférica. Es nece-sario entender la complejidad de las relaciones de poder yel proceso por el cual se instituye su mantenimiento.

Todas las perspectivas ampliadas/expansivas y mul-tidimensionales de la seguridad coinciden en ubicar lasprincipales amenazas en la Periferia, sobre la que hanrecaído las consecuencias de las acciones de fuerza direc-tas o indirectas; se recalca que la Periferia existe tambiénal interior de cada sociedad nacional: esta diferencia debevincularse al trato a determinados grupos sociales comolos principales objetivos de las políticas de seguridad, tras-nacionalmente, mediante securitización y criminalizaciónde determinados sectores.


4. 3. Seguridad hemisférica

Las relaciones Norte-Sur encuentran su expresión másacabada en las vinculaciones hemisféricas. La historiaentre Estados Unidos y América Latina/Caribe está plaga-da de asimetrías y diversas formas de intervención, todavez que una decisión de los países al sur del Río Bravocontravino principios, intereses o políticas de la potenciahegemónica. La frontera del Centro ha sido móvil y la “tur-bulencia” de América Latina fue interpretada en variadasocasiones como tal por los policy makers norteamericanoscuando estaba en juego su preponderancia, su credibilidado sus intereses específicos.

Desde la Doctrina Monroe, en 1823, en adelante,el poder norteamericano buscó garantías por distintosmedios en la región. En el sistema interamericano, “Lospropósitos estadounidenses a menudo han estado sepul-tados bajo una retórica moral, pero casi siempre se cal-cularon en términos de seguridad nacional”; por lo tan-to, agrega Atkins, en el largo plazo las administracionesestadounidenses “se han cuidado de dos objetivos funda-mentales e interrelacionados que se han establecido comometas esenciales de seguridad: […] minimizar las intru-siones foráneas y promover la estabilidad latinoamerica-na”, ambas cuestiones interpretadas como esenciales “parasus intereses estratégicos, políticos, económicos, militarese ideológicos” (Atkins Pope, 1992: 153).

Para demostrar esta afirmación, iremos haciendo unbreve recorrido por la historia de la seguridad hemisféri-ca. Desde los inicios de la independencia latinoamericana,esto ha sido una constante. Monroe, en su Declaración delaño 1823, alegará frente a las potencias europeas y antesu posible intervención: “consideraríamos todo intento desu parte por extender su sistema a cualquier porción de


este hemisferio como algo peligroso para nuestra paz yseguridad” (Declaración Presidente Monroe, 1923, citadoen Boersner, 1996).

En ese momento, no constituía más que una decla-ración de principios, pero una vez alcanzado el “destinomanifiesto” de EE. UU. y su expansión territorial del Pací-fico al Atlántico y hacia el Sur (a costa de territorio mexi-cano), y consolidado su poder internacional, la potenciatomará acciones directas e indirectas sobre los asuntosdomésticos y externos de la región.

Para EE. UU., América Central, el Caribe y el norte deAmérica del Sur constituyeron zonas de influencia desdeel siglo XIX. En el Cono Sur, estas relaciones fueron máscomplicadas dada la hegemonía británica, y recién en elsiglo XX logrará consolidar su preponderancia, es decir, suhegemonía a escala continental.

De acuerdo con Boersner, la dominación de las poten-cias extranjeras en América Latina puede dividirse en cua-tro etapas: colonialismo tradicional, hasta el siglo XVI; lue-go de la independencia política formal aparece el semi-colonialismo o preimperialismo (especialmente asociadoa control del mercado e influencia política en las decisio-nes de los Estados de la región); luego, a partir de 1850,comienza la etapa del preimperalismo financiero (ademásdel control del comercio, se inicia el ingreso de capitalesa través de inversiones, préstamos o créditos); a partir de1880 se abrió la “etapa del imperialismo plenamente desa-rrollado” (monopolismo, hegemonía del sector financiero,rivalidad entre potencias por esos mercados; nuevos cen-tros de poder como Estados Unidos o Alemania competi-rán en la región) (Boersner, 1996: 137).

En ese marco de imperialismo desarrollado y compe-tencia por el control entre potencias es que EE. UU. con-voca a una Conferencia Panamericana (1889). El objetivo


era garantizar su preponderancia (económica y política)y fungir como árbitro en las disputas entre los Estadoslatinoamericanos. El sistema panamericano que pretendíaWashington no era entre iguales, sino que suponía que lapotencia tendría la dirección (Ibíd.), es decir, el papel de“repartidor supremo de la decisión”.

Las principales intervenciones directas llevadas ade-lante por EE. UU. a lo largo de la historia de las relacio-nes continentales son numerosas. Durante toda la primeramitad del siglo XX, se caracterizaron, salvo excepciones,por intervenciones rápidas de corta duración: en 1890,Nicaragua; en 1898, Cuba; en 1901, Puerto Rico; desde1903 a 1912 se producen varias intervenciones en Pana-má/Colombia, República Dominicana, Cuba, Honduras yNicaragua; en 1914 es el turno de Haití, México y Repú-blica Dominicana nuevamente, que volverá a ser interve-nida dos años más tarde. De 1917 a 1920 se producen lasintervenciones de México, Guatemala, Honduras y Pana-má, de entre ellas la de Cuba se extiende hasta 1933. En1926 es intervenida Nicaragua y desde aquí tenemos unsalto temporal hasta 1954 donde se interviene Guatemala.En los años 1960/61 es el turno de Cuba nuevamente, en1965 República Dominicana. Nuevo salto temporal hasta1983, cuando se interviene Granada; en 1989, Panamá y,por último, en 1994, Haití (Dione, 2014).

Las razones y el tipo de acciones van a variar en eltiempo y la línea divisoria está en la Guerra Fría. Luegode terminada la Segunda Guerra, EE. UU. modificará eltipo de prácticas: habrá menor cantidad de intervencio-nes directas y aumentarán las indirectas en el combatecontra el comunismo, como veremos a través de un bre-ve recorrido.


En 1903 se le hará una enmienda a la Doctrina Mon-roe. Allí, el presidente Roosevelt declaraba una serie defundamentaciones morales y políticas sobre la necesariaintervención de la potencia en América Latina. Es precisoprestar atención a las definiciones acerca de la paz y eluso de la fuerza, dado que son muy similares a las que sehan expuesto en el Capítulo II como declaraciones de lasadministraciones del siglo XXI:

The peace of tyrannous terror, the peace of craven weakness,the peace of injustice, all these should be shunned as we shununrighteous war. […] and on the other hand that it should keepprepared, while scrupulously avoiding wrongdoing itself, to repelany wrong, and in exceptional cases to take action which ina more advanced stage of international relations would comeunder the head of the exercise of the international police. Chro-nic wrongdoing, or an impotence which results in a general loo-sening of the ties of civilized society, may in America, as elsewhe-re, ultimately require intervention by some civilized nation, andin the Western Hemisphere the adherence of the United Statesto the Monroe Doctrine may force the United States, […] to theexercise of an international police power. (Roosevelt, 1903. Dis-curso ante el Congreso)

Se transcribieron partes del discurso que enmiendala Doctrina Monroe porque hay puntos fundamentales aconsiderar. En primer lugar, las similitudes con los dis-cursos de Bush (hijo) y Obama son elocuentes: habla delterror de los tiranos, la civilización contra la barbarie oquienes no hacen “lo correcto”, el deber moral de actuarpor el bien del mundo frente al mal y los casos donde lasacciones del “mal” o la impotencia impliquen “actuar equi-vocadamente”. Hoy esa percepción ha sido tipificada comoEstado fallido o como Estado canalla, pero la concepciónes la misma: por no querer o no poder, un Estado debeser intervenido para que respete la norma internacional obien el Estado de derecho. En segundo lugar, EE. UU. se


arroga explícitamente el poder de policía internacional enel continente y alega la importancia de contar con la fuerzaapropiada para ello, muy similar a la postura de la potenciahegemónica en la actualidad, con la diferencia de que esepoder de intervención se volvió global. En tercer lugar, asu-me la subalternidad o diferencia jerárquica entre el Nortey el Sur: dadas sus capacidades morales y aptitudes milita-res, EE. UU. debe estar atento y accionar cuando los débilessean impotentes o se resistan a “hacer lo correcto”. La dife-rencia está sustentada en valores particulares que buscanuniversalizarse en consideración de su superioridad.

Para América Latina, la política exterior diseñada porEE. UU. a partir de la Gran Estrategia no es nueva, noimplica formas de acción diferentes a las tradicionales vin-culaciones hemisféricas basadas en el condicionamientopermanente de la decisión, de acuerdo con los intereses yprincipios hegemónicos. Como su “patio trasero”, ha ocu-pado permanentemente el lugar de “turbulencia” y poten-cial espacio de amenaza a la seguridad estadounidense.Solo que en el presente siglo ha dejado de ser un territorioprioritario en las estrategias internacionales hegemónicasy las intervenciones directas han sido en otros continentes.

Estas políticas hemisféricas de Washington tomarondiferentes signos a lo largo de la historia contemporá-nea: “política del garrote” es el nombre que se le dio ala política exterior de Roosevelt en su rol de policía inter-nacional. “Diplomacia del dólar” fue la designación conla que se conoció la vinculación de EE. UU. con AméricaLatina durante la administración Taft (1909/1913). Ambasimplicaban la intervención en los asuntos internos de lospaíses del Caribe, especialmente, pero mientras la prime-ra lo hizo generalmente por la fuerza y para frenar cual-quier intromisión extra continental, la segunda lo concibiócon la expresa intención (declarada en otro corolario a la


Doctrina Monroe) de defender las corporaciones norte-americanas en la región; así tomaron a su cargo las carterasfinancieras, de economía o aduanas de varios países de laregión o intervinieron por la fuerza cuando los ciudadanosestadounidenses (generalmente empresarios, banqueros ofinancistas) estaban amenazados en sus vidas por desór-denes internos (ver Boersner, 1996).

Como se planteó en el Capítulo I, Wilson ha tenido entérminos discursivos una clara orientación idealista sus-tentada en principios liberales, pero en relación a la regiónese liberalismo era ofensivo o de línea dura. Allí puedenencontrarse los antecedentes concretos de la visión hege-mónica de seguridad actual. En su política exterior hemis-férica, la fundamentación para sus acciones fue la vincula-ción con naciones no-democráticas.

La expansión definitiva de la posición hegemónicaa todo el hemisferio se dará luego de la Segunda GuerraMundial. A partir de allí se crean las instituciones, tratadosy organismos que conforman el sistema interamericano,entre las cuales la más destacada es la OEA.

En tanto región más cercana, y con un rol clave paralos intereses económicos y de seguridad nacional, AméricaLatina significó tradicionalmente la punta de lanza de losreaseguros geopolíticos y económicos de la potencia delNorte. En plena Guerra Fría esto se profundizará y Lati-noamérica, como zona de influencia “natural” de EE. UU.,tendrá un lugar preponderante en las acciones contra elcomunismo mundial. De hecho, se apoyaron abiertamen-te gobiernos dictatoriales en nombre de la seguridad y lalucha contra el gran enemigo: el comunismo.

En ese marco, se crea en Panamá (donde la zona delcanal estuvo bajo soberanía estadounidense hasta el año1999 y lugar de emplazamiento del Comando Sur de susfuerzas militares) la Escuela de las Américas, donde se


entrenaron a FF. AA. latinoamericanas en la guerra contra-insurgente, con las consiguientes herramientas de tortu-ra, acciones psicológicas, vigilancia sobre la sociedad civil,etc. El rol de los servicios secretos, especialmente la CIA,será medular durante el orden bipolar en el continente;la desclasificación de archivos oficiales dio cuenta de lasintervenciones indirectas llevadas a cabo por la agenciapara apoyar golpes de estado, desestabilizar gobiernos uobtener prerrogativas económico/financieras.

Básicamente, la guerra contra el comunismo implicóen América Latina la lucha al interior de las sociedades,dado que estas se encontraban “infiltradas” por dichoenemigo. Esto habilitó como parte de las acciones contra-insurgentes roles internos para las FF. AA., que en algu-nos casos controlaban de facto el Estado y en otros, comoen Colombia, se involucraban habilitadas por el ejecutivobajo una apariencia de constitucionalidad. La cooperaciónse sustentaba principalmente en compartir inteligencia einstrucción entre los estamentos militares de todo el con-tinente y se enmarcaba en la denominada Doctrina deSeguridad Nacional.

Los cambios globales, ocurridos en la Posguerra Fría,trajeron la necesidad de redefinir las condiciones de segu-ridad y las reglas económicas del sistema internacional.El narcotráfico fue planteado desde EE. UU. como temade seguridad hemisférica que requería acciones urgentes.Bajo un paradigma prohibicionista y penalizador de lasdrogas, se definía retóricamente como “inmoral” la convi-vencia con estas estructuras. Si lo que estaba en juego erala estabilidad y orden de las democracias continentales,era necesario actuar por la fuerza sobre esta amenaza. Apartir de la década de 1990 será el narcotráfico, entonces, el


nuevo gran enemigo hemisférico y habilitará nuevas con-cepciones de seguridad, junto con renovadas lógicas deintervención por parte de Washington.

Lo cierto es que las nociones acerca de lo que cons-tituye la seguridad nacional no han sido percibidas deigual forma por EE. UU. y los países periféricos de AméricaLatina durante el siglo XX. En Estados Unidos dicho con-cepto estuvo enmarcado por consideraciones estratégico-militares, el conflicto bipolar, y asociada a intereses econó-micos y políticos nacionales. Para el resto del Continente,y como forma de librarse del peso de ser parte del áreade influencia de una de las superpotencias, la seguridadnacional se definió más por cuestiones de no intervenciónen los asuntos internos de otros Estados y respeto a la sobe-ranía que por rasgos estrictamente estratégicos militares(ver De la Lama, 1998: 11). Al menos para los gobiernosciviles de la región.

La importancia de la cooperación para la seguridadcontinental fue puesta en la mesa de debate por EE. UU.desde fines de la década de 1980. Si bien el principalenemigo, que justificaba el entramado de cooperación endefensa interamericano, se había esfumado, nuevas y dis-persas amenazas trasnacionales requerían de la continui-dad y, aún, la profundización del entendimiento a nivelmilitar.

Desde la administración Bush (padre), por dos víasparalelas y complementarias se plantearon las posibilida-des de relaciones americanas sobre seguridad. En las dis-tintas cumbres presidenciales y en instancias de la OEA,que buscaban la multilateralización estable de los asuntoshemisféricos claves, la Casa Blanca fue instalando distintasperspectivas y propuestas para el logro de una cooperacióndefinitiva e institucionalizada en el ámbito militar. En estos


espacios, la necesidad de entendimiento para la seguridadse entrelazaba con avances en los compromisos políticosy económicos

Una de las claves de esta búsqueda de entendimientocomún para EE. UU. pasaba por la creciente participaciónde las FF. AA. a nivel interno. La militarización crecientede la “guerra a las drogas” traía aparejada otra derivaciónprincipal: la vinculación entre las FF. AA. nacionales, dadoque se enfrentaban a un fenómeno trasnacional se reque-ría un trabajo conjunto para lograr una mayor eficienciade resultados.

Considerando el pasado reciente de la región, dedictaduras militares con graves violaciones de derechoshumanos, reintroducir a las FF. AA. en un rol interno enplena era de redemocratización generó fuertes controver-sias y oposiciones por parte de algunos Estados. La opciónde Washington, especialmente en la Región Andina, con-sistió en diversas formas de presión y coerción para laaceptación de ese condicionamiento.

Se realizó una serie de “Cumbres de las Américas”con el objetivo de renovar el sistema interamericano yreposicionar la hegemonía estadounidense en la región enun mundo global. Los temas centrales que primaron enesas cumbres muestran la continuidad en el entramado deintereses que EE. UU. ha tenido históricamente al sur deRío Bravo: retaguardia de su seguridad nacional, libre mer-cado amplio con ventajas específicas y lugar privilegiadopara sus productos y capitales, espacio de ratificación desu prestigio y principios frente al mundo.

Uno de los elementos fundamentales que se instalaen el discurso de la Casa Blanca es la búsqueda de instan-cias de seguridad cooperativa en el hemisferio, esperandocontar a mediano plazo con una “fuerza multilateral” anti-narcóticos. Lo cierto es que si bien, por resistencias de los


países de la región, esa fuerza multilateral nunca se logróformar, desde ese momento hasta la actualidad es posibleobservar bases militares esparcidas por todo el continente,equipos de vigilancia y radar de alta tecnología sobre losespacios fluviales, marítimos y espaciales, asesores mili-tares permanentes, ejercicios conjuntos, entrenamientosmilitares y dotación de armamentos.

El otro elemento central que se pronuncia en las cum-bres sienta las bases para la instauración del ALCA (Área deLibre Comercio de las Américas). Washington insiste sobreel tema y, en sucesivos encuentros, se definen los plazos ycondiciones de su inicio.

Con estas disposiciones de seguridad hemisférica, sepuede afirmar que el desdibujamiento entre seguridadpública y defensa y, por tanto, el papel de las fuerzaspoliciales y fuerzas armadas respectivamente, aparecencomo imprecisas en sus especificidades desde la Doctri-na de Seguridad Nacional a instancias de los intereses deWashington.

Después de 2001 y la Gran Estrategia, es necesariodiferenciar aquellas políticas que se mantuvieron encomún para toda la región y las específicas para AméricaCentral y el Caribe. Se va a producir, a partir de la estra-tegia estadounidense, un quiebre de América Latina dan-do lugar a una Suramérica con mayores márgenes inde-pendientes y una Centroamérica y Caribe conformandoprácticamente un agregado de la denominada HomelandSecurity.

El lugar de América Latina en general en la formula-ción de la Gran Estrategia de 2002 es subordinado, prác-ticamente inexistente. Pero en la Estrategia de SeguridadNacional de 2006 aparecen tres Estados latinoamericanoscomo parte de los “desafíos regionales” identificados en elmundo: Cuba, Venezuela y Colombia; mientras que los dos


primeros estarían ocupando un lugar como Estados cana-llas (gobernados por “tiranos”), el tercero sigue teniendoun lugar primordial por su lucha contra el terrorismo y elnarcotráfico (Ver Russell y Calle, 2009).

En esa estrategia también se menciona el populismoy su ascenso como amenaza a la democracia; la idea dereforzar el libre comercio y las inversiones, generando nue-vos tratados, y la de supervisar las acciones de China en elhemisferio (ver NSS, 2006).

La primera Conferencia de Ministros de Defensa en elmarco de la Gran Estrategia se produjo en 2002. Allí se bus-có plegar a América Latina en su conjunto a los interesesestratégicos de EE. UU. en su guerra al terrorismo.

Tal como aparece en la Declaración sobre SeguridadHemisférica de OEA en 2003, se consideran las siguien-tes prácticas como amenazas, preocupaciones y desafíosa la Seguridad:

Terrorismo, la delincuencia organizada trasnacional, el proble-ma mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos,el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos; pobrezaextrema y exclusión social de amplios sectores de la población,que también afectan la estabilidad y democracia […], erosio-na la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados; losdesastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otrasenfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medioambiente; la trata de personas; los ataques a la seguridad ciber-nética; la posibilidad de que surja un daño en el caso de un acci-dente o incidente durante el transporte marítimo de materialespotencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radio-activo y desechos tóxicos; y la posibilidad del acceso, posesión yuso de armas de destrucción en masa y sus medios vectores porterroristas. (OEA, 2003)

Se desprende de este documento, nuevamente, el des-dibujamiento de la separación entre seguridad interna,defensa y seguridad internacional y, con ello, el rol de las


FF. AA. frente a las nuevas amenazas. Muchas de estasimplicarían acciones policiales y no necesariamente mili-tares; sin embargo, en las declaraciones de la OEA esto noaparece especificado.

Se mencionan en general seguridad y defensa sinmayores especificaciones sobre cada una, apareciendocomo un continuum, además de reforzar la idea de la mul-tidimensionalidad y de actores estatales y no estatales aconsiderar.

Para la “América Latina Norte” (México, América Cen-tral y el Caribe más Colombia) (Russell y Calle, 2009), seprodujeron varios acuerdos y programas de acción. Porrazones de espacio, solo haremos mención a estos. En rela-ción al “narcoterrorismo”, tomará forma, en 2007, la “Ini-ciativa Mérida”, en México, y el Plan Colombia II. En teoría,el primero no incluía presencia militar estadounidense enterritorio mexicano como sí lo hizo el Plan Colombia desdesus orígenes; sin embargo, la Iniciativa contemplaba ayudamilitar y de inteligencia para acciones en México e inclusoen América Central.

El Plan Puebla-Panamá, por su parte, fue creado en laCumbre de Presidentes de 2001 en El Salvador a propues-ta de México. Participan ocho países: Belice, Costa Rica,El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá, los estadosdel sureste de México y Colombia desde 2006. Sus obje-tivos son promover el desarrollo y la integración regionalmediante un fuerte proceso de privatizaciones y “engan-che” de Centroamérica a la lógica global de mercado. Tieneotro objetivo secundario que es la seguridad, tanto paraEE. UU. como para México, frente a poblaciones vulnera-bles que migran a sus territorios (ver Sandoval y Salazar(Coord.), 2003).


En el año 2008, el Comando Sur (SOUTHCOMM) deEE. UU. estableció una estrategia con miras a diez años,para definir prioridades y acciones a llevar a cabo encooperación con América Latina. El documento se titula“Partnership for the Americas”. De acuerdo con este, losdesafíos que el Hemisferio enfrenta conjuntamente se tipi-fican, siguiendo el orden en el que aparecen mencionados,en: pobreza e inequidad; corrupción; terrorismo; crimen;drogas ilegales; desastres naturales. La visión hacia 2018,que orienta la estrategia, es apoyar la seguridad y la estabi-lidad en el Continente (USSOUTHCOMM Strategy 2018).

Se tomarán en particular las referencias a dos elemen-tos centrales para la seguridad, de acuerdo con el puntode vista de EE. UU.: el económico y el militar. En las con-sideraciones económicas refiere al comercio, la tecnología,las remesas enviadas por los inmigrantes latinoamericanosdesde EE. UU. a sus familiares y la energía, ya que tressocios fundamentales de provisión de esta se localizan enel hemisferio (México, Venezuela y Canadá).

Sobre los vínculos militares, la estrategia declara queexiste una larga tradición de cooperación en la materia yque la “sana” colaboración en este campo se extiende alo largo de todo el continente, orientada a misiones diver-sas que van desde el mantenimiento de la paz a la luchaantinarcóticos.

Con respecto al terrorismo, en concreto, relaciona suexistencia en el hemisferio con la pobreza y los espaciosvacíos:

Areas with lower levels of economic investment, development,and growth, provide a breeding ground for terrorism and thefull range of criminal activities. Poverty, inequality, and corrup-tion create an environment where sanctuaries for terrorist orga-nizations can grow. Narco-terrorists like the FARC in Colombiaand Sendero Luminoso in Peru are one form of active terrorism.


Additionally, Islamic radical groups are present in a numberof these areas within the hemisphere, many in urban areas.(USSOUTHCOMM Strategy 2018: 9)

La afirmación reduccionista acerca de la condición de“terroristas” de grupos armados con trayectoria de décadasen América Latina (cuyo origen se vincula con conflictosinternos y objetivos revolucionarios) existe desde 1980 enWashington, solo que en la actualidad se redujo su existen-cia a esa sola condición y se los tipificó como terrorismointernacional. Por otra parte, la aseveración sobre gruposislámicos radicales operando en la región es de larga data.Ya en la década de 1990 desde EE. UU. se viene declarandosu existencia. Sin embargo, no hay ni hubo comprobaciónfehaciente de esto y es negado, desde entonces, por lospaíses de la región.

Algunas de las operaciones específicas determinadaspara el logro de objetivos son: compartir informaciónclave de seguridad; incrementar la inteligencia, vigilanciay supervisión de los territorios para detectar movimien-tos del narcotráfico y emplazamiento de terroristas; coa-liciones operativas militares para actuar conjuntamente;“Work through politico-military and diplomatic channelsto enhance U.S. military freedom of movement throughoutthe Western Hemisphere” (Ibíd. 12); además, fomentaracuerdos de seguridad; apoyar “enérgicamente” las condi-ciones que permitan a las naciones del hemisferio adqui-rir servicios militares, equipos y entrenamiento por partede EE. UU.

Específicamente, el objetivo 3.2 vincula seguridad,libre mercado y democracia como un continuo insepa-rable. El título del mismo es: “Help Ensure Security forPolitical and Economic Freedom, with Respect for HumanRights” (USSouthcomm Strategy 2018: 15).


Si se revisan los puntos señalados de la Estrategia delComando Sur, está claro que EE. UU. pretende capacidadde vigilancia y control de los territorios soberanos de Amé-rica Latina bajo el perfil de la cooperación. El hilo con-ductor entre pobreza, acuerdos económicos/libertad demercado y amenazas o desafíos resulta peligroso para lassociedades regionales, teniendo en cuenta los anteceden-tes históricos de ese tipo de vinculaciones y sus prácticasen terreno. El punto más significativo en relación a la sobe-ranía condicionada y los “privilegios” o excepcionalidadesde la potencia hegemónica sobresale en su objetivo decontar con “libertad de movimientos por todo el hemisfe-rio”. El logro de esa libertad tiene como contracara la cesiónde soberanía sobre el espacio aéreo, marítimo y territorialde cada Estado latinoamericano al dejar que fuerzas arma-das extranjeras circulen sin límites por ellos.

Un elemento fundamental a señalar es que EE. UU.,frente a cada acción en un país de la región, ya sea paraejercicios conjuntos, entrenamientos o acciones de cola-boración militar, solicita que se firmen acuerdos de inmu-nidad para sus tropas. De hecho, condiciona cualquierayuda militar al previo acuerdo de exclusión de la acciónde sus soldados a juzgamientos por la Corte Penal Interna-cional. “Estados Unidos ha logrado acuerdos con más de40 países para excluir a sus ciudadanos de la jurisdicciónde la CPI” (BBC Mundo, 30/06/2003).

¿Por qué es tan importante dicha inmunidad si cual-quier intervención está pautada como cooperación bilate-ral entre fuerzas militares de Estados soberanos y donde sedeclara oficialmente el respeto por los derechos humanosy la democracia? ¿Qué excepcionalidades tienen habilita-das las tropas estadunidenses para actuar sobre la pobla-ción civil si requieren contratos de inmunidad?


Por último, para completar la revisión de la seguridadhemisférica y sus señalamientos hegemónicos, se harámención a las bases militares y tropas estacionadas en laregión por parte de EE.UU.

El Comando Sur cuenta con los siguientes comandosoperativos y grupos de tareas (si bien no todos estánemplazados en la región, sus funciones se destinan alhemisferio): US Army South, ubicado en Texas, proveeapoyo para tareas antinarcóticos, ayuda frente a desas-tres, ejercicios conjuntos, planificación y apoyo logístico entoda América Latina y el Caribe; 12 Air Force, localizadoen Arizona, se ocupa de todo lo relacionado con accionesaéreas y control del espacio aéreo; US Marine Corps Force,localizado en Florida, Miami; Cuarta Flota de la US NavalForces Southern Command se ocupa de la vigilancia y laconstrucción de interoperabilidad con las marinas de laregión a lo largo de las costas marítimas de América Latina(en el Pacífico, el Atlántico y el Mar Caribe). Special Opera-tions Command South, ubicada en Florida, para operacio-nes especiales en el continente.

Los tres grupos de tareas con misiones especiales, porsu parte, se ubican en: Soto Cano, Honduras (base aérea);Guantánamo, Cuba, que se ocupa de la detención y opera-ciones de interrogación en la guerra contra el terrorismo; yFlorida, donde está la Interagencia, especializada en anti-narcóticos para la detección y monitoreo de acciones sos-pechosas de narcotráfico por aire y mar (ver sitio oficial).

La reactivación de la IV Flota en julio de 2008, que hadado lugar a reclamos y aprensiones por parte de acadé-micos, funcionarios y de las sociedades civiles de la región,se producirá una vez perdida la base de Manta en Ecua-dor, cuando ese mismo año el presidente Rafael Correaanunciara la no renovación de los contratos que permitíanuna base operativa estadounidense emplazada en el país


(una de las mayores bases con las que contaba la poten-cia en la región). A su vez, la base de Manta es una demuchas creadas a partir de la pérdida del emplazamien-to del Comando Sur en Panamá en 1999, cuando vencióel acuerdo suscripto en 1903 para la gestión y control delCanal.

En Colombia existían, hasta el año 2009, dos basesaéreas creadas a efectos del Plan Colombia y en el mar-co de la expansión de bases operativas más pequeñas enreemplazo del tradicional Centro en Panamá. Estos cen-tros operativos eran de menor escala y se denominabanCentros Operativos de Avanzada (Forward Operating Loca-tions). Una de esas bases está ubicada en Tres Esquinas,Departamento de Caquetá, y la otra en Larandida, en elmismo departamento.

En 2009, el presidente Uribe firma un tratado conla administración Obama para el emplazamiento de sietenuevos centros operativos en el contexto del Plan Colom-bia II. Esto implicaba varias bases aéreas, terrestres y nava-les distribuidas por todo el territorio colombiano. La pues-ta en marcha nunca fue oficialmente efectiva, dado que elTribunal Constitucional de Colombia intervino al declararinconstitucional dicho pacto (Sbarbi Osuna, 2013), porquesuponía que Colombia renunciaba a cualquier tipo de con-trol en relación a los armamentos, equipos o personal allíactivos (Borón, 2012: 84). De acuerdo con Borón (2012),a pesar de la sentencia del tribunal, las fuerzas armadasestadounidenses la incumplieron y siguen operando bajolos principios acordados en el tratado de 2009.

Siguiendo a Sbarbi Osuna (2013), existen, ademásde las mencionadas, contando la presencia militar de EE.UU. y/o la OTAN, bases en: Islas Malvinas (OTAN); Fuer-te Aguayo en Chile, destinada a operaciones de Paz; Aru-ba y Curazao en las Antillas holandesas, FOL’s orientada


a monitoreo y control del Mar Caribe; Iquitos y Nanayen Perú, para la lucha antiterrorista y antinarcóticos enel amazonas peruano y, además, el puerto El Callao estádisponible para el aprovisionamiento de la IV Flota; asi-mismo, existen dudas acerca de una tercera base en SantaLucía y otras no declaradas oficialmente; Comalapa en ElSalvador, otra FOL creada a fines de la década de 1990;Liberia en Costa Rica; Mariscal Estigarribia en Paraguay,que, es importante señalarlo, no figura como una basemilitar ni hay acuerdos específicos bilaterales en ese sen-tido, sin embargo, se produce una circulación permanenteallí de militares norteamericanos como parte de conveniospara entrenamiento y ejercicios conjuntos.

La presencia militar hegemónica en América Latinaha sido histórica y no perdió vigencia, justificando su nece-sidad de acuerdo con los diferentes “enemigos” históricos:el comunismo, el narcotráfico y el terrorismo respectiva-mente y, en los últimos años, el crimen organizado.

Los Estados de la región no se han opuesto directa yabiertamente a EE. UU., a excepción de Cuba; ni siquieraVenezuela, que a pesar de la retórica oficial mantiene unafuerte relación comercial en torno al petróleo. De todasmaneras, en la década bajo estudio es posible afirmar queno existe un plegamiento automático y generalizado a laestrategia de seguridad de Washington, sino que surgierondiferentes modalidades de vinculación por acomodamien-to u oposición. El desarrollo en profundidad de estos temasse realiza en los próximos capítulos.

De todas maneras, el breve recorrido por diferentesdocumentos oficiales y la presencia militar declarada porWashington permite reconocer un tipo de relacionamientode carácter permanente en el hemisferio que buscó pre-servar la estabilidad y la preponderancia estadounidense.Las medidas estuvieron históricamente orientadas en base


a las asimetrías de poder. En ese sentido, se puede inferirque las Estrategias de Seguridad para el hemisferio de laCasa Blanca constituyeron, a lo largo del tiempo, una ame-naza concreta para las condiciones de seguridad de Amé-rica Latina, ya que, retomando lo establecido por NacionesUnidas en 1985, la seguridad es “una condición en la quelos Estados se sienten libres de presiones de naturalezamilitar, económica o política” (ONU. 1985: 11).

A partir de aquí, el libro se concentrará en Américadel Sur, vinculando sus procesos de integración en la déca-da estudiada, las consideraciones ideológicas presentadaspor los mandatarios suramericanos en relación a Washing-ton y su posición en el mundo, los abordajes académicosen seguridad internacional y regional, y las divergencias yconvergencias entre los Estados suramericanos en relacióna la seguridad y la defensa.


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Acerca de América Latina

Criterios geográficos, históricos y culturales

En el presente capítulo intentaremos identificar, en labibliografía, qué se define como América Latina, el lugarocupado por Suramérica en ese marco y su posible consi-deración como actor internacional per se más allá de losEstados que la conforman. Esta será la base para el aná-lisis de una visión común de esa América del Sur frenteal resto del mundo, su factibilidad y las prácticas que per-miten dar cuenta de su existencia o potencialidad comoactor internacional.

Estas consideraciones constituyen un insumo centralpara analizar la efectividad de una mirada autónoma ycompartida de seguridad internacional y regional en esteespacio geopolítico, geocultural e histórico común.

5. 1. El sueño de la Patria Grande: los clásicos del pensamientolatinoamericano y su actualización para las políticas regionales

Existe en toda América Latina y el Caribe una larga tra-dición de pensamiento autonómico, frente a los pode-res extranjeros (primero Europa y luego EE. UU.), que haintentado rastrear en los pueblos originarios, los mestizos,los esclavos negros o las clases populares en general, lo

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“auténtico” de esta parte del mundo. Algo conecta a todosestos pensadores latinoamericanistas clásicos: la idea deunidad, de América Latina como una pertenencia comúncon idénticas raíces.

Algunas de esas ideas han sido retomadas en el pre-sente siglo para encontrar un lazo de continuidad entre lahistoria regional y el futuro a construir, por parte de gobier-nos autodefinidos como socialistas, populares, de izquier-da o centro-izquierda. El caso de Venezuela es emblemáti-co pero están también Bolivia y Ecuador, en menor gradoBrasil, Argentina y Uruguay; todos ellos con una particu-lar relación con Cuba como emblema de independenciaen la Periferia.

Tal como lo han expresado los propios presidenteslatinoamericanos, los cambios socioeconómicos buscadosy las propuestas de integración son herencia de una tradi-ción de pensamiento original de la región.

Es dable ubicar esa visión del mundo dentro de unaperspectiva más general que Devés Valdés (2014) denomi-na “pensamiento periférico”, originado como consecuenciadel choque que produjo el encuentro con la civilizaciónoccidental, a través del colonialismo o el imperialismo, enlas ideas y visiones del mundo de África, Asia y AméricaLatina. Se caracteriza por:

• un conjunto de ideas que se articulan en una sociedadteniendo como punto de referencia otra sociedad. Esen relación al Centro que surge este tipo de pensa-miento y supone dos opciones frente a él: “ser-como”o “diferenciarse-de”;

• constituirse a partir de una tensión entre dos opcio-nes: la “imititativa” o la “identitaria” diferenciadora;

• ser propio de la modernidad (Devés Valdés, 2014: 24).


En América Latina es posible reconocer estas dos ver-tientes antagónicas, en tensión, entre propuestas “centra-litarias”, en palabras del autor, cuyo objetivo es la occi-dentalización, y posturas “identitarias”, cuya finalidad esremarcar la diferencia.

Tomando a Rouquié (1990), se comprende que, másallá de las riquezas o recursos de cada Estado, todos ocu-pan el mismo lugar en la división Norte-Sur. Por otra parte,existe entre los países latinoamericanos –y suramericanosespecíficamente– una “relativa comunidad de sus desti-nos”; más precisamente, el autor dirá que hay un paralelis-mo en las evoluciones históricas.

El historiador francés identifica a América Latinacomo “extremo Occidente” y resume lo común de estosEstados: “Un destino colectivo forjado por evolucionesparalelas, una misma pertenencia cultural a Occidente yuna dependencia multiforme en relación con un centroúnico situado en el mismo continente” (Rouquié, 1990: 25).

Se toma aquí la idea principal de un destino com-partido, con estructuras socioeconómicas y recorridos his-tóricos similares, pero se pone en duda la noción de lapertenencia cultural a Occidente estrictamente. En par-te, la colonización y la inmigración marcaron la incorpo-ración de principios occidentales, particularmente repu-blicanos, pero aquí han sufrido una mixtura particular alsuperponerse con los pueblos originarios y las poblacionesafricanas traídas en condición de esclavitud. Esos rasgos“mestizos” han dado a la región una particularidad cultu-ral, social y política.

Ahora bien, si nos remitimos al preámbulo del tratadoconstitutivo de UNASUR, es posible encontrar allí refe-rencias a estas posturas históricas del pensamiento lati-noamericanista. El primer párrafo reza: “APOYADAS en lahistoria compartida y solidaria de Nuestras naciones, mul-


tiétnicas, plurilingües y multiculturales, que han luchadopor la emancipación y la unidad suramericana, honrandoel pensamiento de quienes forjaron nuestra independen-cia y libertad”, y con respecto al futuro sostienen la impor-tancia de la integración “a favor de esa unión y la construc-ción de un futuro común” (UNASUR, Tratado Constitutivo,sitio oficial).

Tanto en los discursos presidenciales como en docu-mentos oficiales, se reafirma constantemente este hiloconductor que une pasado, presente y futuro: AméricaLatina como comunidad de destino, espacio geocultural(Quijano, 2000), unidad geopolítica y con una orientación,la integración para el alcance de la autonomía.

5. 2. Suramérica como concepto y como práctica: fundamentos delos procesos de cooperación, integración y políticas regionalesconjuntas

La opción por Suramérica aparecerá a principios de ladécada estudiada, en parte como respuesta a los cambiosinternacionales post-11S; y, por otro lado, se vincula direc-tamente al quiebre o división de América Latina, tal comolo especificaran Russell y Calle (2009). El avance de acuer-dos económicos y en seguridad entre EE. UU. y AméricaCentral/Caribe, con procesos de integración y cooperaciónde claro corte neoliberal, más la creciente presencia militarde la potencia en esa subregión terminaron generando unasegmentación del subcontinente.

Se producirá en América del Sur, desde la asun-ción de Hugo Chávez al poder en Venezuela, un impor-tante giro ideológico de los gobiernos de esta parte delmundo. Las fuertes consecuencias de décadas neoliberalescomo pobreza, desempleo, fuerte endeudamiento externo,


pérdida de capacidades productivas, entre otros, dieronlugar al triunfo en las elecciones presidenciales, progresi-vamente, de líderes políticos cuya plataforma de gobiernose presentaba como contraria o al menos cuestionando elneoliberalismo. Tanto en Venezuela como en Argentina,Bolivia o Ecuador el cambio operado en las dirigencias nofue de arriba-abajo, impuesto desde el Estado, sino querespondió a demandas y movilizaciones sociales intensas,masivas y diversas que ponían en cuestión el orden impe-rante desde el Consenso de Washington. América Latinaera, en la década de 1990, y aún es, la región más desigualdel planeta, no la más pobre (ver Informes Anuales delPNUD en sitio oficial).

Hugo Chávez, un ex militar, asume la presidencia porprimera vez en 1998; Néstor Kirchner en Argentina (pero-nismo) y “Lula” Da Silva en Brasil (Partido de los Traba-jadores) lo harán en 2003; Evo Morales toma a su cargoel gobierno de Bolivia en 2006; Rafael Correa en Ecuadorlo hará en 2007; en Uruguay el poder estará en manos delFrente Amplio, cuya combinación de partidos incluye a laizquierda del país, desde 2005; en Chile, la concertaciónha gobernado desde la vuelta a la democracia en 1990, yBachelet asume por primera vez en 2006, la Concertaciónes también una unión de diversos partidos entre los queestá el socialismo y otras representaciones de izquierda.

Lo cierto es que primero Chávez, luego “Lula” y Kirch-ner, lograron una renovación dirigencial que dará un vuel-co a las políticas exteriores de sus respectivos Estados,incluyendo importantes cambios en el orden interno enrelación a políticas sociales, programas inclusivos, redis-tribución de la riqueza y reorientación estratégica del roldel Estado.


A partir de este giro, que situamos en 2003, puedecomprenderse que en América del Sur, con el comienzo dela intensificación de las relaciones subregionales a partirdel ascenso de Da Silva y Kirchner, la apelación simbólicacomenzó a ser la subregión, dadas las condiciones hege-mónicas internacionales y regionales, ya no la Patria Gran-de o América Latina.

Ubicar, más allá de la cuestión meramente geográfica,a América del Sur como unidad cultural y estratégica esuna toma de posición de cara al mundo. Se comenzó aresignificar como emblema de autonomía y autoafirma-ción a Suramérica, a la par de desprender a la subregión delos avances de Washington en la “América Latina Norte”.

En ese sentido, Suramérica aparece como una res-puesta al poder hegemónico, como toma de posición fren-te a una distribución jerárquica del poder. El retiro de inte-rés o presencia estadounidense al sur del canal de Panamá–no de toda América del Sur: Colombia es clave para laCasa Blanca, y Ecuador lo será hasta 2009 con la base deManta– dará lugar a nuevas estrategias y nuevos proce-sos integracionistas con una lógica que apunta al fortaleci-miento del Estado, el desarrollo más allá del mercado y lavinculación interregional como dispositivos de superaciónde crisis sociales y dependencia.

Ahora bien, si la tendencia hegemónica que buscaimponerse desde EE. UU. es una progresiva desestatali-zación, como hemos señalado en capítulos anteriores, lasola impronta que buscaron imprimir los gobiernos sur-americanos a sus Estados, con mayor presencia regulatoriaen lo económico y una ampliación de garantías estatalesde los DD. HH., claramente contraviene los intereses delCentro hemisférico.


Una serie de hipótesis propuestas por Russell y Calle(2009) son significativas para analizar el contexto desdeel cual se va a definir Suramérica. Primero, la extensióndel poder de EE. UU. en la subregión de América Latinaque abarca México, América Central, el Caribe y el nortede América del Sur (Colombia y Perú), como respuesta ala necesidad de acción en esa Periferia “turbulenta”, quela Casa Blanca interpreta bajo sus propios parámetros deseguridad y geopolíticos. Por otra parte, en el resto de Amé-rica del Sur, EE. UU. cambió su modelo histórico de relacio-namiento compartiendo o delegando la administración decrisis con Brasil, cuya posición puede comprenderse como“repartidor intermedio” en el sistema con niveles de auto-nomía regional. Tercero, permaneció inalterada, desde laPosguerra Fría en adelante, la búsqueda de imposiciónde la globalización o “imperialismo del libre mercado” entoda América Latina, íntimamente asociada a los interesesde seguridad de Washington.

La acción coordinada contra el ALCA por parte deArgentina, Brasil y Venezuela constituye un emblema enla búsqueda de mayor autonomía. Si en 1990 el presiden-te Bush (padre), en la Cumbre de las Américas, sentabalas bases para la creación de un área de libre comerciocontinental, 25 años más tarde, en otra Cumbre de presi-dentes hemisféricos, cuando debía entrar en vigor bajo laadministración del presidente Bush (hijo), las tres nacio-nes latinoamericanas se negaban a participar dando portierra con el proyecto.

De acuerdo con Larrocca (2012: 54), en un mundodonde prima la unipolaridad, retomando al pensamientorealista no ofensivo, “los Estados están utilizando variosmétodos para perseguir sus intereses […] tratando de eva-dir el control de los Estados Unidos y restringir su poder,aunque este comportamiento no logre socavar su prima-


cía”. Las opciones para ello, dirá la autora, van desde laresistencia, como un polo, hasta el acomodamiento o ple-gamiento al poder hegemónico como el otro extremo deposibilidades. Entremedio existe un abanico de opcionesque se han desplegado por cada Estado.

Se extienden, por tanto, variadas formas de respuestasen la región que pueden entenderse como una combina-ción de esas opciones entre ambos puntos equidistantes,que Tokatlián y Russell (2009) agrupan en cinco modelosde políticas hacia Washington: acoplamiento, acomoda-miento, oposición limitada, desafío y aislamiento (citadoen Larrocca, 2012: 56).

A partir de esto es posible comprender que el Caribe,América Central (en el que se incluye México) y Colombiahan tenido una política de acoplamiento. Existen diferen-ciaciones al interior de ese grupo de actores, como Nicara-gua. Por otra parte, en América del Sur han primado estra-tegias que van desde el acomodamiento, la oposición limi-tada, al desafío abierto. Perú entraría dentro de la primeracategoría, Venezuela de la última; Argentina, Brasil y Uru-guay han alternado entre el acomodamiento y la oposiciónlimitada; Chile tendría una tendencia más cercana al aco-modamiento; la Bolivia de Morales y el Ecuador de Correapodrían ubicarse en las dos últimas opciones de resisten-cia; Paraguay constituye un caso similar al de Colombia,con un interregno corto durante la presidencia de Lugo(depuesto por un golpe institucional). El único caso de ais-lamiento en el Hemisferio lo constituye Cuba y ha sido asídesde la revolución castrista en 1959. A continuación, serecorren algunos hechos que permiten dar cuenta de estasdiversas posturas frente a Estados Unidos.

Los procesos de integración en América Latina vienende larga data. Ya en la década de 1970, desde la CEPALsurgió la idea de crear un área de libre comercio dentro de


la región. Lo cierto es que desde allí en adelante los pro-cesos de integración regional estuvieron marcados por unavisión básicamente imitativa (“centralitaria”) de los proce-sos integracionistas europeos, basados en aspectos econó-micos y de libre mercado. Este tipo de procedimientos parala integración se hizo muy fuerte en la Posguerra Fría y sedenomina, en general, regionalismo abierto, porque impli-ca una apertura a los mercados trasnacionales. Son pensa-dos como oportunidad de respuesta regional a la tendenciaglobalizadora de la producción, el comercio y las finan-zas. Indicativos en este sentido son MERCOSUR y la CAN(Comunidad Andina de Naciones), cuyas bases se sientanen la década de 1980 y se profundizan en la siguiente.

Ninguno de estos procesos era contrario a los intere-ses de Washington en el hemisferio; de hecho, fueronabiertamente promovidos por la potencia. Será en el pre-sente siglo cuando esta integración dé un vuelco impor-tante.

La bibliografía especializada coincide en afirmar elalejamiento o menor intensidad de las relaciones EE. UU.-América del Sur desde 2002. De acuerdo con Allard Neu-mann (2013), se evidencia un menor peso relativo de EE.UU. en la región y una mayor diversificación de intercam-bios económicos con otras regiones del mundo, lo queincluye a China y Rusia, pero también variantes de coope-ración Sur-Sur con Medio Oriente, India y África.

Fernández (2013) afirma que hay una merma tantoen la calidad como en la intensidad de las relacionesinteramericanas, evidenciándose una relación más distan-te entre Estados Unidos y América del Sur. De acuerdo conel autor, hay datos duros que corroboran esta afirmación; amodo indicativo se citan los niveles de comercio recíproco:“La participación de EE. UU. en las exportaciones sudame-ricanas se contrajo de 30% a 18% entre 2000 y 2011, y las


importaciones sudamericanas de EE. UU. cayeron de 55%a 30%” (Ibíd. 82). A la par, fue China quien ganó terrenocomo mercado de exportación para muchos de los paísesde la subregión.

Si al retraimiento de EE. UU. en Suramérica, iniciadopor consideraciones de seguridad global orientadas contrael terrorismo y luego reforzado por la crisis financierainternacional surgida en 2007, se suma el “giro a la izquier-da” (Fernández, 2013) de las dirigencias subregionales, seexplica más claramente cómo fue posible redireccionar losprocesos de integración con otros fines y temas de incum-bencia.

Aquí es donde se evidencian las divergencias de posi-ciones frente a la potencia entre los actores suramericanos.Con el fracaso del ALCA, aquellos Estados con una orien-tación de política exterior de acoplamiento con Washing-ton han firmado tratados de libre comercio bilaterales conclara impronta neoliberal: tal es el caso de Chile, Perúy Colombia. El resto de los actores estatales ha oscila-do entre posturas de menor alineación directa hasta eldesafío, cambiando parámetros históricos.

Dos actores estatales han sido claves para el despeguede Suramérica como una subregión con identidades ypotencialidades internacionales propias, más allá –o másacá– de la “Patria Grande”: Brasil y Venezuela, aunque pormotivos bien diferenciados.

Brasil es el Estado más importante en términos geo-gráficos, políticos y económicos de la subregión. Desde elsiglo XX en adelante ha seguido una clara política de Esta-do orientada a ser un país potencia, con fuerte presenciainternacional y regional, desarrollo y autonomía. De acuer-do con Merke (2008), desde la década de 1970 en adelanteAmérica Latina ha tenido un lugar central en las conside-raciones estratégicas de la elite brasileña como plataforma


de despegue del país hacia el resto del mundo. “Más alláde diferentes signos y luchas de intereses, el empresariadopaulista, las elites del Itamaraty y las cúpulas militares yalgunas fuerzas políticas convinieron en mantener ciertaspolíticas de largo plazo, algo que el lenguaje común llamapolíticas de Estado” (Aguas, 2009: 14).

Da Silva vino a desafiar en parte, y en algunas cues-tiones internas, a estas elites dirigentes brasileñas, peromantuvo el objetivo histórico estratégico para el planointernacional prácticamente inalterable. De hecho, desdeel gobierno de “Lula”, Brasil es la sexta potencia econó-mica mundial. La postura frente a EE. UU. es la de aco-modamiento y excepcionalmente de oposición limitada;por lo tanto, Washington lo ha considerado un socio enla subregión y un actor confiable en quien delegar tareaspara la estabilidad. En términos autonómicos, ha busca-do consolidar su autonomía regional y lo ha logrado sinfisuras en la década bajo estudio, a la par de ir ganandoterreno para una autonomía global dada su mayor presen-cia internacional.

Para ello, Brasil apostó fuertemente a la cooperaciónSur-Sur participando, en simultáneo, de un conjunto deprocesos de articulación con actores claves en el contra-balance al unipolarismo. Ha firmado acuerdos de coopera-ción y participa de un conjunto importante de organizacio-nes, grupos y coaliciones a nivel internacional. Por un lado,en relación a la cooperación intercontinental, podemosmencionar el BRICS (Brasil, India, China, Rusia y Sudáfri-ca) como alianza de potencias emergentes o de segundonivel. También existen acuerdos con India y Sudáfrica queconforman la iniciativa IBSA, como plataforma de coope-ración económica para el desarrollo (es importante men-


cionar que ha incluido al MERCOSUR en algunas de lasnegociaciones, e incluso ha llevado a funcionarios argenti-nos a los encuentros).

A nivel mundial, su peso se acentuó a través de supresencia en el G20, dentro de la OMC, para oponerse a ladistorsión de los productos agrícolas en la práctica comer-cial (pertenencia que comparte con Argentina y México);sus acuerdos con Alemania, Japón e India conformando elG4 para pelear por un asiento permanente en el Consejode Seguridad de ONU y sus intentos por presentarse comonegociador alternativo frente a EE. UU. y la Unión Europeaen Medio Oriente y Asia Central (especialmente en el con-flicto Palestino-Israelí y con Irán para frenar su avance enarmamento nuclear).

En la región, Brasil ha sido un actor primordial para laestabilización democrática, oponiéndose a soluciones defuerza tanto en conflictos entre vecinos como en conflictosinternos. Tuvo un rol muy activo para la potenciación delos procesos de integración como el MERCOSUR y para lacreación de UNASUR. Sin embargo, mantiene con EstadosUnidos una postura de complementación, nunca de con-frontación directa.

Venezuela, a partir de la revolución bolivariana y susocialismo del siglo XXI, ha tenido un claro discurso “anti-imperialista”, desafiando en ese plano a Washington. Elcomponente fundamental que permitió a ese país jugar unpapel autonómico regional es el petróleo, estatizado y cen-tralizado, desde Chávez, en el manejo público. Esta fuentede divisas permanente le garantizó ingresos al Estado parasus políticas sociales inclusivas, recursos financieros dis-ponibles para prestar a los países de la región y un vínculoglobal con otras potencias petroleras.


Si bien su retórica opuesta a Estados Unidos, posi-cionada en el modelo de desafío, fue una marca de laVenezuela chavista, nunca mermaron sus fuertes lazoseconómico-comerciales con la potencia hegemónica, sien-do Venezuela uno de los principales exportadores de crudohacia ese país y constituyendo, por ese motivo, uno de losmás importantes socios comerciales venezolanos.

Ahora bien, para obtener mayor margen de maniobray garantizar apoyo de la región para sus posturas anti-imperialistas, le era necesario integrar a Suramérica a unespacio de políticas conjuntas multidimensionales, comosustento para unas relaciones internacionales diferentes alos postulados hegemónicos. En ese marco, tiene lugar elsurgimiento del ALBA (Alianza Bolivariana para los Pue-blos de Nuestra América), el proceso de integración emble-mático de un socialismo del siglo XXI latinoamericano.

El ALBA surge en 2004 como contracara del ALCA,cuyo acuerdo originario es entre Cuba y Venezuela. Cuba,aislada del continente por efecto de Estados Unidos, esreintegrada así mediante un proceso de integración dife-rente del regionalismo abierto propio del neoliberalismo:“Hoy por hoy, el ALBA es uno de los marcos de integra-ción regional de más rápido crecimiento en la región”. Losmiembros y sus respectivas fechas de incorporación son:“Venezuela y Cuba en el 2005, Bolivia en el 2006, Nicara-gua en el 2007, Dominica y Honduras en el 2008 (hasta elgolpe de estado a Manuel Zelaya), Antigua y Barbuda, SanVicente y las Granadinas y Ecuador en el 2009” (AponteGarcía, 2013: 254).

El modelo propuesto por el ALBA y el Tratado delos Pueblos está lejos de consideraciones de mercado.Siguiendo a Aponte García, es posible definir el esquemade este proceso de integración a través de dos ejes cen-trales: una categorización de producción, de empresa y de


organizaciones alternativas a las imperantes en el capita-lismo global; una integración que se define en base a lacooperación y el comercio solidario.

Al interior de este segundo eje, es posible comprendermecanismos de integración energética, financieros y pro-gramas de corte social orientados por los derechos huma-nos de segunda generación tales como seguridad alimen-taria, educación y salud. El proceso también incluye pro-gramas de cooperación en telecomunicaciones, infraes-tructura y transporte. Algunos ejemplos importantes de losejes en la práctica serían la promoción de empresas mixtas(público-privado), cooperativas y empresas de producciónsocial (ver Aponte García, 2013).

Tomando los principios de la propia organización, seconsignan algunos de los más importantes, donde se haceevidente la contraposición con el modelo de libre mercadoimperante a nivel global:

1. El comercio y la inversión no deben ser fines en sí mis-mos, sino instrumentos para alcanzar un desarrollojusto y sustentable. […]

2. La complementariedad económica y la cooperaciónentre los países participantes y la no competencia entrepaíses y producciones. […]

3. Cooperación y solidaridad que se exprese en planesespeciales para los países menos desarrollados en laregión que incluya un Plan Continental contra el Anal-fabetismo. […] (ver página oficial. Resaltado en el ori-ginal)

Un emblema de este tipo de cooperación es el inter-cambio de petróleo por servicios entre Cuba y Venezuela.Así, Venezuela proveía de petróleo subsidiado, y por fuerade precios de mercado, a la isla y esta realizaba un aporteen servicios especializados: salud y educación. Venezuela,


gracias a este intercambio, logró eliminar el analfabetismoy extendió servicios de salud a toda la población, a lugaresdonde nunca en la historia independiente del país huboespacios de atención sanitaria disponibles.

El petróleo venezolano ha jugado un rol esencialpara la conformación de los distintos proyectos y progra-mas en marcha. A su vez, al ser Venezuela uno de losprincipales productores de petróleo del mundo, ha cum-plido un papel fundamental para reactivar la Organiza-ción de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) confor-mada en su gran mayoría por países árabes; esto le dio alEstado venezolano una presencia internacional importan-te con muchos países no alineados a Estados Unidos y, enalgunos casos, directamente enfrentados o considerados“enemigos”, como Irán.

Por otra parte, Venezuela ha diversificado sus relacio-nes político-estrategias y comerciales con Rusia y China,dos actores claves en los intentos por promover un equili-brio de poder mundial que rompa con el unipolarismo.

Por lo tanto, se sostiene que el caso de UNASUR es unamuestra acabada de la importante actuación jugada porVenezuela y Brasil para la promoción de una Suraméricacon nueva cara frente al mundo y, especialmente, frente aEE. UU. Brasil será quien comience a instalar la idea de unacomunidad de las naciones suramericanas, mientras queVenezuela promoverá la idea de una unión. A instancia deambos, UNASUR se crea en 2008 incluyendo a todos lospaíses de Suramérica, aún dos de las tres Guayanas (Guya-na, Surinam) que nunca habían entrado en consideracio-nes geopolíticas subregionales.

Otro elemento fundamental de este entendimientogeoestratégico entre ambos Estados fue la solicitud deingreso al MERCOSUR de Venezuela. Esta organizaciónampliada rompía con la postura política de Washington


que buscaba aislar a Venezuela y situaba a MERCOSURcomo un actor regional de oposición limitada frente aaquél. El ingreso se logrará una vez suspendido Paraguaypor el golpe institucional contra Lugo, dado que la organi-zación cuenta con una cláusula democrática como condi-ción de ingreso y permanencia; recién con la nueva con-vocatoria a elecciones y la revocación de la suspensión, elpaís guaraní dio su consentimiento en 2013 y Venezuelase convirtió en miembro pleno. Además, MERCOSUR pasóde constituir una dinámica de integración centrada exclu-sivamente en lo económico-comercial, cuyo objetivo erala conformación de un mercado común (que nunca llegóa constituirse plenamente), a incorporar nuevas áreas deincumbencia orientadas a temas políticos, sociales, cultu-rales y de derechos humanos (ver sitio oficial).

De allí que, a partir de ambos esquemas de integra-ción, es posible evidenciar dos dispositivos al interior de laregión en torno a esta temática: un modelo más tradicionalque Comini y Frenkel (2014) denominan “poligámico” yque coincide con la integración abierta hacia los merca-dos mundiales (pensada para una inserción más efectiva aestos), frente a un modelo regional diferente que los auto-res llaman “concéntrico”, esto es, multidimensional en susfines y áreas de abordaje, incluyendo cuestiones económi-cas, políticas, culturales, sociales, ambientales, tecnológi-cas y securitarias, siendo además regional en sus intereses.

Mientras el primer modelo se sustenta en una lógicaneoliberal o centrada en el mercado, el segundo tieneun perfil más estadocéntrico, donde el Estado ocupa elrol estratégico. Para la primera opción, la integración conla región es una más del abanico de opciones globales;para la segunda perspectiva, la región integrada constituyela herramienta fundamental para lograr una posición demayor peso internacional marcada por la autonomía.


Ahora bien, en 2011 –quebrando este espíritu integra-cionista multidimensional–, surgirá la Alianza del Pacíficoentre Chile, Perú, Colombia en América del Sur y Méxi-co en el norte regional con un perfil tradicional o “poli-gámico”, en consonancia con la estrategia de “ampliar losmercados libres” propio de EE. UU. No casualmente, estecontrafrente neoliberal está conformado por cuatro de losactores estatales más relevantes para Washington en laregión, por sus políticas exteriores de acoplamiento o ple-gamiento –casi automático– al Estado más poderoso delHemisferio; todos ellos cuentan, asimismo, con tratados delibre comercio con Washington.

La respuesta de los Estados que apuntan a una inte-gración de tipo concéntrico fue la creación de la CELAC,donde una América Latina ampliada (incluyendo el Caribeanglófono) establece mecanismos de cooperación crecien-te y de concertación para posturas compartidas en lasorganizaciones internacionales, como ONU, en aquellostemas sensibles a la región.

De acuerdo con Fernández (2013: 83), “la Uniónde Naciones Suramericanas (Unasur) y la Comunidad deEstados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) –las mani-festaciones regionales más expresivas de la nueva época–son, ante todo, afirmaciones de independencia en las queel dato más importante es la ausencia de una silla paraEE. UU.”. Estas organizaciones reflejan un mayor alcance dela autonomía regional, especialmente de Suramérica, peroa partir de la CELAC de toda la “Patria Grande”, a travésde diferentes procesos que dejan fuera a Estados Unidos;ambos constituyen hitos históricos.

Frente a una instancia de cooperación como OEA,donde la jerarquía estaba delineada claramente y las deci-siones o resoluciones dependían exclusivamente de los


intereses hegemónicos, la oportunidad de la concertación,cooperación o integración latinoamericana representa unapropuesta autonómica.

Un hecho representativo de las implicancias de estasinstancias cooperativas en América Latina, como foco deacuerdo para decisiones internacionales, es que por pri-mera vez, desde la expulsión de Cuba de la OEA en 1962,las naciones latinoamericanas se opusieron a la continui-dad de esta exclusión y propusieron su reingreso a la orga-nización mostrándose como una región unida, con crite-rios propios frente a la potencia hegemónica. Su reingresofue apoyado por todo el subcontinente, con las negativasde EE. UU. y Canadá en 2009.

Recién en el siglo XXI América Latina llegó a tener unadecisión conjunta en relación a estos temas. En general,tanto los países de América del Sur como de toda Latinoa-mérica han transitado el siglo XX fragmentados, cada paíspriorizando sus relaciones bilaterales con Washington, yen ese marco con un alto grado de dependencia por la evi-dente desigualdad entre cada uno y la potencia.

Una segunda vertiente de señalamiento de autonomíapuede verse en las actuaciones de los Estados regionalesfrente a crisis democráticas, crisis fronterizas o diplomáti-cas y emergencias naturales. En estas coyunturas, los paí-ses suramericanos se han hecho cargo y colaborado, bási-camente a través de UNASUR, en crisis institucionales obilaterales de importancia: en Bolivia, en 2008, frente a losintentos separatistas de algunas provincias de la “medialuna rica”; en la crisis diplomática entre Colombia y Ecua-dor por una incursión armada de la primera en el paísvecino alegando estar persiguiendo a las FARC escondi-das en Ecuador; en la crisis diplomática entre Venezue-la y Colombia en 2010 (la segunda acusaba a la primerade proteger a las FARC en su territorio, catalogadas por


su gobierno como terrorismo internacional); durante ellevantamiento policial en Ecuador contra su presidente,Correa, que ha sido definido por dicho gobierno comointento de golpe de Estado, en 2010. El liderazgo regionalde Brasil ha sido determinante para todas estas acciones.

Lo cierto es que la subregión intentó gestionar lascrisis sin intervenciones de EE. UU., instalando una demo-cratización de hecho en el sistema internacional al ser laregión quien resuelva por sí sola sus problemas. Ahorabien, a partir de 2011, el quiebre producido por la crea-ción de la Alianza del Pacífico, el fallecimiento de Kirch-ner, que tuvo un rol activo como Secretario General deUNASUR para que la organización tratara las crisis regio-nales, el fallecimiento posterior de Chávez y la difícil tran-sición venezolana fueron “desacelerando” los avances deUNASUR, dificultando las convergencias y acuerdos (verComini y Frenkel, 2014). A esto es necesario incorporar larepercusión de la crisis financiera internacional, en 2007,en las economías suramericanas que se replegaron en polí-ticas nacionales y congelaron/pusieron en riesgo acuerdoscomerciales y de otro tipo. Esta crisis también significó unretraimiento de Brasil de su fuerte perfil en la región, actorclave y “decisor intermedio”, debilitando la intensidad delas dinámicas cooperativas e integradoras.

Es reveladora la crisis institucional en Paraguay, en2012, cuando se destituyó al presidente Lugo medianteacción del parlamento por decisión de la mayoría opo-sitora. Frente a esta crisis, UNASUR no tuvo una posturaoficial ni accionó: la condena fue firmada solo por algunosEstados miembros. MERCOSUR, por su parte, suspendióa Paraguay hasta tanto regularizara su situación, y reciénen 2013 ese país pudo volver a ocupar su puesto en la


organización, una vez desarrolladas las elecciones y elegi-do un nuevo presidente, pero no hubo sanciones de otrotipo por reticencias de Uruguay.

Como política autonómica en lo interno, de abiertodesafío o contra-hegemonía, se puede tomar el caso boli-viano. En 2006, Bolivia nacionaliza los hidrocarburos,recurso estratégico de interés vital para EE. UU., y se quedacon el 50% de varias empresas petroleras en años suce-sivos; también nacionalizó minas de estaño en 2007, en2008 fue el tiempo de las telecomunicaciones, en 2010 seráel turno de empresas eléctricas, además de empresas deagua y saneamiento.

Desde el año 2008, Bolivia rompió relaciones diplo-máticas con Estados Unidos y exigió la retirada de la repre-sentación diplomática de ese país por estar inmiscuyén-dose en asuntos internos. En 2013, decidirá directamen-te cerrar la embajada estadounidense por un conflictodesatado con la Unión Europa.36

En general, es posible observar que, a pesar de lasdiferencias en las políticas de cada país hacia EE. UU., almomento de producirse instancias de integración o coope-ración todos los actores suramericanos han comprendi-do la importancia de participar en procesos históricos dela subregión. Aún Colombia, el aliado incondicional deWashington y con acoplamiento absoluto a sus posturas,ha ingresado a los espacios claves subregionales comoUNASUR o regionales como CELAC.

En los últimos años, Suramérica en general –peroArgentina, Venezuela y Brasil en particular– está sufriendocondiciones económicas desfavorables a partir de la crisis

36 Cuatro Estados europeos negaron al avión presidencial boliviano el paso por suespacio aéreo soberano porque Washington les advirtió que estaría trasportan-do a Snowden (ex agente de la National Security Agency norteamericana quehizo pública información secreta de esa agencia).


internacional y la baja de los precios de las commodities(granos y petróleo) que ponen en duda la continuidad delas dinámicas subregionales autonómicas en base a la con-certación. Si la gran base de apoyo de los gobiernos kirch-neristas, del partido de los trabajadores y del chavismoconsistía en la presencia del Estado en la economía y laredistribución de la riqueza, los procesos inflacionarios yestancamiento en el crecimiento revelan un agotamientode las condiciones internas e internacionales para el sos-tenimiento de esas políticas macroeconómicas y socialesheterodoxas (con claras diferencias en las intensidades).

Estos tres actores han sido de vital importancia paralos procesos de integración subregional orientados a afian-zarse mutuamente frente al resto del mundo, tanto por susrecursos y condiciones geográficas como por sus influen-cias políticas, ideológicas y culturales. En parte, sumado alo mencionado anteriormente, es la condición interna decada uno de ellos lo que ayudaría a comprender la des-aceleración de la UNASUR y del MERCOSUR ampliado.Brasil particularmente, en tanto “decisor intermedio” en elperíodo bajo análisis, y al liderar procesos de integraciónen Suramérica, dio a la región, como actor colectivo, unmayor margen de autodeterminación.

En base a lo revisado en este capítulo, puede pensarseque la integración y cooperación intensificada en la regióndio lugar a un retroceso o debilitamiento de la voluntadhegemónica para imponer sus decisiones. En palabras deFernández (2013), “a diferencia del pasado, Estados Uni-dos ya no puede imponer tan fácilmente su voluntad enAmérica Latina”.

Con estas consideraciones, retomando la noción deautonomía propuesta por Jaguaribe (1979), es posible evi-denciar parte de sus características en las dinámicas regio-nales. A pesar de que puede ponerse en duda la capacidad


de los actores regionales para imponer “severas penalida-des materiales” al actor hegemónico, sí es factible deducir,de lo descripto aquí, que América del Sur consiguió espa-cios más amplios de autodeterminación para decisionesconsideradas vitales. Han podido contener, parcialmente,la “decisión suprema” en el área, principalmente, a travésde Brasil en tanto actor estatal con clara primacía regional.

Sin embargo, estas dinámicas no estuvieron exentasde cuestionamientos y contraposiciones. En la correla-ción de fuerzas hemisféricas pugna el poder hegemónico,el decisor supremo, por seguir imponiendo sus interesesfrente a actores estatales y sociales que buscan ampliar suindependencia político-decisional. Sin embargo, esa pujase da a nivel trasnacional, tal como lo expresaba Puig, puesse encuentran interrelacionados entre sí actores sociales,políticos, militares y económicos tanto domésticos comointernacionales.

Los sectores relacionados históricamente al mercadoglobal y al poder hegemónico en cada sociedad latinoa-mericana, aquello que podríamos denominar las elites,también han planteado confrontación frente a los cambiosoperados en la subregión. Cuando el Estado acciona sobrela distribución de la riqueza siempre hay un sector quedisminuye, aunque sea mínimamente, sus ingresos paraque otros logren aumentarlos; esto supone pérdidas dedeterminados privilegios y activa conflictos en el campoeconómico-social.

En Venezuela y Bolivia esto ha sido muy marcado;se desataron diversas formas de contestación a los gobier-nos “progresistas”. En ambos se evidencia, además de lapérdida de poder de mercado para algunos sectores, unafuerte confrontación étnico-cultural, dado que los cambios


provinieron de gobernantes surgidos de los sectores socia-les históricamente excluidos y subalternizados (pueblosoriginarios o negros) (ver Zuazo, 2010).


6

Seguridad internacional y regional desde unaperspectiva suramericana

Variaciones de lo hegemónico y lo autónomo

Luego de haber revisado los enfoques predominantes deseguridad internacional, definido la visión hegemónica ysu contraposición a los derechos fundamentales, las for-mas que estas dinámicas toman en las relaciones hemis-féricas y los procesos subregionales integracionistas, esnecesario analizar la seguridad a través de las perspecti-vas académicas primordiales en la subregión y los hechosque nos permitan posicionar una mirada suramericana osu potencialidad.

Para ello, este capítulo cuenta con dos apartados. Elprimero ofrece un recorrido por los principales enfoquesteóricos de seguridad en la región. El análisis no será enprofundidad sobre las diferentes propuestas, sino que sepretende focalizar en aquello que es señalado como dife-rencia con el mainstream disciplinar desarrollado en elCapítulo I.

Un segundo apartado abarcará, a través de dos seccio-nes, las convergencias y divergencias planteadas a travésdel accionar de los Estados de Suramérica, considerandopara las primeras las instancias de integración regional

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en relación a seguridad y defensa y, para las segundas,las políticas públicas definidas por algunos Estados de lasubregión.

6. 1. Perspectivas suramericanas: la cuestión de la defensa, laseguridad pública y el rol de las Fuerzas Armadas frente a lasamenazas trasnacionales

En este apartado, se abordarán las principales perspectivasen juego en América Latina y América del Sur que per-mitan su contrastación con las propuestas hegemónicas ysu comparación con los debates académicos que se hantratado en el Capítulo I. En especial, tendremos en cuentalas propuestas de la bibliografía especializada de la regiónen vinculación con los debates globales, enfocándonos ensus diferencias y singularidades.

Para comenzar, precisemos que, de acuerdo conTokatlián (2015. Entrevista), es posible definir los princi-pales debates regionales de las RR. II. en el marco de un“cuadrilátero” teórico en el que predominan cuatro ver-tientes de análisis: realismo; interdependencia y liberalis-mo; estructuralismo o dependencia; constructivismo. Laadaptación del Cuarto y Quinto debate se ha dado en Amé-rica Latina mediante una recepción de acuerdo con temasimportantes para la región; esta adopción particular “haceal híbrido latinoamericano” en las miradas de lo interna-cional.

Trasladado esto a los principales aportes sobre lasseguridades, es posible reconocer esas perspectivas quese dividen en cuatro grandes esquemas generales para laseguridad de América del Sur: consideraciones geopolíti-cas sobre la defensa y la seguridad pública; consideracionesliberales que contemplan la cuestión neoinstitucionalista


de la seguridad cooperativa y en otros casos ampliatoriosse suma la seguridad humana; enfoques dependentistas y/o estructuralistas que analizan mayormente la cuestión dela seguridad ciudadana y/o seguridad como bien públicoen relación a los derechos y las poblaciones vulnerablesfrente a la violencia; una cuarta interpretación incorporalos planteos de la Escuela de Copenhague y el constructi-vismo sobre las comunidades de seguridad, considerandosus potencialidades en América del Sur.

Por otra parte, tomaremos una serie de autores queanalizan cuestiones de seguridad internacional, nuevasamenazas y efectos sobre los DD. HH., no necesariamen-te desde un enfoque particularizado o circunscrito a loregional, mediante una combinación de los aportes tipifi-cados ut supra. Además, estas perspectivas suelen incor-porar otras vertientes a sus análisis como las autonómicaso sociológicas en referencia a la noción de riesgo.

En primer lugar, se puede señalar que, salvo porlos enfoques geopolíticos y, en parte, los de la seguridadcooperativa, el resto de los aportes de las cuatro grandeslíneas enumeradas se adscribe a la perspectiva ampliaday multidimensional de la seguridad. No debe suponerseque hay uniformidad de enfoques; por el contrario, algu-nos lo harán desde posiciones más críticas mientras otrostendrán visiones más moderadas.

Llaman la atención dos cuestiones en particular sobrelos debates en la región, que iremos especificando: por unlado, un conjunto de autores incorpora acríticamente, parael análisis de Suramérica o Latinoamérica, la postura hege-mónica y las declaraciones realizadas por la Casa Blancasobre la seguridad regional/subregional. Por otra parte, lasopciones analizadas no se condicen con el debate más


actualizado en el plano internacional como, por ejemplo,los abordajes en seguridad sostenible ampliamente difun-dido entre los gobiernos de Estados Unidos y Europa.

• Geopolítica: entre el realismo y la autonomía

Autores como Barrios o Bertonha, a partir del análisisgeopolítico, abordan las cuestiones de defensa y seguri-dad como estrictamente diferenciadas, comprendiéndolasa partir de consideraciones estratégicas. Para esta perspec-tiva, la cuestión de la soberanía, el territorio, los recursosestratégicos y las amenazas externas, más propias del rea-lismo, tienen una particular vigencia para la subregión.

Bertonha (2012) entiende que en los estudios de segu-ridad internacional en la región se produjo una crecien-te polarización entre una opción militarizada frente a lasnuevas amenazas, que incluye un “policiamiento” de lasFF. AA.; y una segunda opción, que propone la combina-ción entre políticas públicas activas y acción policial parala seguridad interna, aun cuando se trate de amenazastrasnacionales. Mientras que la primera está más cerca dela visión hegemónica, la segunda se diferencia de aquellay valoriza una posición tradicional para el uso del apara-to militar.

De acuerdo con el autor, desestimar por completocualquier consideración de disuasión y defensa del terri-torio frente a un ataque externo significa una cesión desoberanía, “un suicido” como Estado independiente. Pue-de ser peligroso en dos sentidos, por la vulnerabilidad a laque se exponen los Estados y también porque el pasadodictatorial en la región debería ser un antecedente a la horade considerar cualquier acción militar en el plano internoen caso de desestimación del rol tradicional.


En términos estrictamente estratégicos, el autor com-prende que América Latina aún está bajo la órbita de EE.UU., lo que contribuye a considerar cualquier intervenciónextra continental como altamente improbable. De todasmaneras, América del Sur, a diferencia de la “América Lati-na Norte”, no está supeditada absolutamente a la hegemo-nía de Washington; de hecho, define las relaciones subre-gionales con la potencia como de colaboración, no ya desubordinación.

Bertonha entiende que el Consejo de Defensa Sur-americano visibiliza una comunidad regional pacífica.Para su análisis, el objeto de la seguridad es principalmen-te el Estado.

Barrios, posicionado desde el pensamiento autonómi-co, está considerando las potencialidades de la integraciónsuramericana para garantizar la defensa de los interesescomunes. Entiende que, para el siglo XXI, la geopolíticapuede ser entendida “como el pensamiento político inser-tado en el espacio y el tiempo latinoamericanos” (Barrios,2009: 41).

Sin integración es imposible contar con la mínimacapacidad de autonomía; es necesario unificar los cami-nos estratégicos y esto incluye una unidad conceptual, unaperspectiva común, porque sin ello será muy dificultosodotar la seguridad de capacidades estratégicas y operati-vas.

De acuerdo con Jaguaribe, ni Argentina ni Brasil, niningún otro país suramericano, tiene posibilidad de des-tino propio aisladamente: “La Unasur, y su éxito, constituyela única condición para ser autónomos en el siglo XXI, yese éxito solo será efectivo si se basa en una visión compar-tida del mundo” (Jaguaribe, 2009: 14 en Barrios, 2009).


Alves Soares y Soprano (2014: 196) exponen, a partirde consideraciones de autonomía, que “o regionalismo nocampo da defesa y da segurança internacional tem sidouma resposta ás transformações no sistema internacional,ensejando novas organizações de cunho regional, algumascom um claro intuito de criarem espaços de autonomiafrente às potências”. El ejemplo concreto para fundamentaresta observación es UNASUR.

Sin embargo, al hablar de Brasil y Argentina, que pue-de tomarse como base de comprensión para estas proble-máticas en toda la subregión, los autores entienden que, apesar de las instancias cooperativas, no logró consolidar-se una cultura estratégica37 conjunta, es decir, una visiónconvergente entre países para su acción internacional, conprácticas de cooperación o, aún más, de integración para ladefensa y la seguridad. Un elemento de bifurcación esen-cial de la cultura estratégica entre ambos Estados lo cons-tituye, precisamente, el rol asignado o negado a las FF. AA.a nivel interno.

Vargas, por su parte, utiliza la categoría de seguridadgeopolítica. Su objeto de estudio es exclusivamente el Esta-do y la entiende como “el modelo que permite al Esta-do determinar, con base en las correlaciones existentesentre las características geográficas y políticas de un terri-torio dado, las necesidades estratégicas para garantizar susupervivencia frente a amenazas internas o externas, simé-tricas o asimétricas” (Vargas, 2012: 102).

En ese marco conceptual, distingue dos tipos de segu-ridad geopolítica: una interna y una externa. Mientras quela primera apunta al control efectivo y completo del propio

37 La cultura estratégica será definida como complejo de representaciones socialesque las elites políticas de un Estado comparten para la política exterior y ladefensa (Alves Soares y Soprano, 2014: 196).


territorio por parte del Estado, la segunda se orienta a ladefensa de las fronteras y las rutas comerciales más impor-tantes del país (Vargas, 2012: 104).

No diferencia en las funciones de las FF. AA., al enten-der que estas constituyen una de las herramientas prin-cipales para la seguridad geopolítica tanto a nivel internoo frente a amenazas externas. El concepto de seguridadgeopolítica le permite aglutinar las nociones de seguridady defensa, sin distinción de los dispositivos a utilizar encada caso.

En todos los autores mencionados, si bien el principalobjeto referente de la seguridad es el Estado, aparecenconsideraciones acerca de las amenazas trasnacionales ysu complejidad, es decir, que proponen una ampliaciónhorizontal de la definición tradicional. Tanto Vargas comoBarrios dan un lugar central a los recursos naturales comofundamento para la seguridad y la defensa subregional.

• Seguridad cooperativa y seguridad humana: vertien-tes del liberalismo en América del Sur

Ambas conceptualizaciones fueron más importantesen la década de 1990 y principios de los años 2000. Sinembargo, aún hoy se asumen como referencias destaca-das para analizar los procesos de integración o diálogoen seguridad, tanto en Latinoamérica como en Américadel Sur.

Con respecto a la seguridad cooperativa, por un lado,se reconoce una serie de acuerdos que puede comprender-se en el marco de una seguridad cooperativa suramericanatanto en el Consejo de Defensa Suramericano como enalgunos convenios de MERCOSUR o CAN; por el otro, seespecifican los cambios producidos a nivel hemisférico.


Celi (2014) define un viraje desde lo hemisférico hacialo subregional o regional, dado que los Estados perte-necientes al ALBA o “bolivarianos” se retiraron del TIAR(Venezuela, Bolivia y Ecuador); por otra parte, la Comisiónde Seguridad Humana y Multidimensional en el marco deOEA solo reproduce esquemas debilitados como la decla-ración de Seguridad Hemisférica en 2003; las Conferen-cias de Ministros de Defensa, por su parte, han perdidoimportancia regional cuya agenda, centrada en los intere-ses estadounidenses, está desfasada frente a las dinámicassubregionales. La JID (Junta Interamericana de Defensa) yel Colegio Interamericano de Defensa también están cues-tionados por los gobiernos de la región, al punto que Ecua-dor y Venezuela ya no participan en ellos.

En contraposición a ello, en la subregión se configuraprogresivamente un “multilateralismo cooperativo”. ElConsejo de Defensa Suramericano ha permitido, de acuer-do con Celi, una confluencia de perspectivas de cada áreasubregional (área Andina, Amazónica, del Cono Sur) con-figurándose un espacio de diálogo en defensa y una articu-lación de posiciones comunes en seguridad internacional,cuyo objetivo último es dotar a la subregión de capacidadde incidencia en la reestructuración del sistema mundial(Celi, 2014: 5).

La declaración de la subregión como Zona de Paz,las medidas de fomento de la confianza, transparencia entorno a las fuerzas militares de cada Estado, interoperabili-dad y ejercicios conjuntos, información compartida inclui-das las temáticas de industrias y tecnologías de defensa,promoción de la resolución pacífica de los conflictos, labúsqueda de confluencia acerca de las amenazas y la posi-bilidad de generar efecto disuasorio mediante la integra-ción frente a actores externos revelan para el autor tenden-cias de seguridad cooperativa.


Dos elementos importantes que refiere el autor son laaceptación conjunta de la importancia estratégica de losrecursos naturales como componente clave de la coopera-ción, y el rol de EE. UU., especialmente en sus relacionesprivilegiadas con Colombia, que irían en detrimento de laintegración y cooperación en seguridad suramericana.

Saint Pierre, por su parte, niega que existan amenazashemisféricas que puedan ser consideradas tales; en cam-bio, parte de la diferenciación regional en las preocu-paciones de seguridad. Entiende que es una imposiciónhegemónica o demostración de poder definir amenazasde carácter global sin considerar especificidades: “en quésentido y hasta qué punto las llamadas “amenazas” repre-sentan un peligro para la región o si, por el contrario, elverdadero riesgo para la seguridad regional no es, acaso, lasolución por la fuerza, propuesta para su neutralización”(Saint Pierre, 2003: 42 en López y Sain, 2003).

El autor establecerá una clara diferencia entre aque-llas amenazas que deben ser enfrentadas con la fuerzapública a nivel interno y las que, efectivamente, habilita-rían el uso del poder militar asociadas al plano externo.

Hasta aquí se evidencian enfoques que privilegian elrol del Estado y demarcan claramente las cuestiones dedefensa y seguridad sosteniendo parámetros westfalianosflexibles de análisis.

Con respecto a la seguridad humana, Tokatlián (2015)afirma que esta conceptualización ha ido adquiriendo granpeso. Tanto en la región como a nivel global, su acepta-ción se refiere al potencial que presenta en su enfoquemultidimensional para incluir diferentes problemas en losanálisis de seguridad, entre ellas, las problemáticas socia-les que tienen un lugar privilegiado en las preocupacionesde la subregión.


Nef, referente teórico en SH, mantiene una visión crí-tica de las RR. II., en general, y su propuesta inicia conside-rando la desigualdad estructural del sistema internacional.Para comprender la SH, Nef (2002) alega que debe tener-se en cuenta la noción de vulnerabilidad mutua, que traeaparejada la globalización y la apertura de fronteras. Frentea esto, retoma el eje de análisis Centro-Periferia alejandoesta visión de lo estrictamente geográfico para compren-derlo en términos trasnacionales, donde el Centro seríanlas elites integradas al mercado trasnacional y las periferiaslos sectores expuestos a mayor vulnerabilidad, marginadosde los beneficios del orden global vigente.

La SH debe entenderse desde su objetivo de reduc-ción del riesgo colectivo y compartido y de la vulnerabi-lidad común, es decir, hacia la “disminución y control dela inseguridad” (Nef, 2002: 41). Para ello, enfatiza comoherramientas las acciones preventivas sobre las causas dela inseguridad y los medios técnicos necesarios para con-tener sus síntomas. Realiza una crítica a las acciones pre-dominantes tendientes a reducir las manifestaciones deriesgos y no las causas estructurales.

Existe una trasnacionalidad de las problemáticasemergentes que contienen la característica de inseguridadcreciente, frente a las cuales los mecanismos hegemónicosson inoperantes. Se requiere prevención, acción concerta-da y construcción de comunidades de seguridad cada vezmás amplias; la inseguridad deviene de amenazas com-plejas que afectan a todos, son multidimensionales y, portanto, requieren mecanismos diferentes a los tradicionaleseconómicos y militares; las nuevas amenazas tienen uncarácter “fractal”: las disfunciones locales tienen repercu-siones a nivel global y viceversa (Nef, 2002: 43).


Con respecto a la región, Nef comprende que tantola Doctrina de Seguridad Nacional como la difusión de laseguridad pública orientada a la “mano dura” han sidoimpuestas por los intereses hegemónicos, con una fuerteimpronta tendiente a la criminalización. Por ello, proponeuna perspectiva “diferente” basada en los DD. HH., espe-cialmente los de segunda y tercera generación.

Las dimensiones que contempla la SH son cinco: eco-lógica, económica, política, social y cultural. De entre ellas,la principal es la política, dado que es la única que defi-ne las decisiones tomadas por una autoridad y organiza lavida en comunidad (Nef, 2002: 51).

De allí su oposición a las opciones de militarizaciónpara enfrentar las manifestaciones de las nuevas amena-zas, porque atentan contra la democracia y los DD. HH.:

La prescripción ortodoxa represiva tiende a minar precisamentelas bases de una sociedad abierta (lo que es un claro objetivo detoda acción terrorista desde “afuera”), facilitando en tal sentidola erosión de los vínculos de legitimidad y apertura del ordenpolítico. (Nef, 2002: 60)

La propuesta es, entonces, a partir de la SH como con-cepto amplio y abarcador, la construcción de comunidadesde seguridad que se sustenten en intereses y valores comu-nes; también debe tenerse en cuenta el continuo entre losniveles micro y macro de toda política pública, que vinculelas seguridades locales, regionales y globales en un mundode vulnerabilidades mutuas.

• Las influencias de la visión dependentista en la actua-lidad

Interesante es la recuperación de la seguridad huma-na desde visiones estructuralistas o neomarxistas, aún máscríticas que la propuesta de Nef y definitivamente alejadas


del pensamiento liberal. De acuerdo con Angarita Cañas(2013), frente a las formulaciones hegemónicas con sucorrelato de militarización y securitización, desde el Surse ha propuesto la “seguridad humana desde abajo”. Incor-pora a los sectores sociales generalmente excluidos deldebate, es decir, los más vulnerables, a pensar cómo sepuede humanizar la provisión de seguridad y, al mismotiempo, cómo puede contribuir a la democratización delas sociedades teniendo como horizonte la justicia socialy el desarrollo sostenible. Se promueve la participaciónampliada que incorpore a organizaciones sociales, consi-derando la igualdad de género y las comunidades con unavisión basada en la solidaridad y los derechos humanos.

La prioridad es la dignidad humana, reconociendosus múltiples dimensiones, promoviendo la visibilizacióny la potenciación de las iniciativas ciudadanas que tenganen cuenta las diversidades generacionales, sociales, eco-nómicas y de género.

Pearce (2013) entiende que la seguridad debe ser pen-sada como un bien público equitativamente distribuido,dado que, históricamente, el acceso a la seguridad ha esta-do atado a la riqueza o nivel de ingreso de los diferentessectores sociales. Los aparatos de seguridad, las FF. AA. y lajusticia se definieron por estar al servicio de actores políti-cos y sociales poderosos, mientras que los más pobres fue-ron, y continúan siendo, quienes padecen mayores insegu-ridades y violencia; coincide con Zibechi al afirmar que larepresión policial sigue siendo una realidad en la región.Por ello, la propuesta es la construcción de un concepto deseguridad como valor democrático.

La autora reconoce en este camino de vinculaciónseguridad y derechos/democracia tres enfoques: primero,se dio en los estudios regionales una valorización de laseguridad ciudadana, a la que comenzó a definirse como


un derecho humano de cuarta generación; luego, fue elconcepto de SH el que ganó consenso; por último, resal-ta la categorización de la seguridad como bien público oconstruida “desde abajo”. No hay aún un consenso genera-lizado para esta última opción, pero es necesario, de acuer-do con Pearce (2013: 24), para poder formular “una críticasólida al paradigma de seguridad que prioriza el orden acualquier costo para el ciudadano”.

Para democratizar la seguridad, es necesario pregun-tarse, siguiendo a Abello Colak y Pearce (2013): “¿Está laseguridad realmente permitiendo al ciudadano participar?[…] ¿Qué tipo de ciudadano están construyendo los discur-sos sobre seguridad?”.

Gottsbacher (2013) afirma que la creciente militari-zación de la seguridad pública ha ido de la mano conel rápido crecimiento de la privatización de la seguridady la securitización del desarrollo. Este es un fenómenoque el autor distingue en América Latina Norte y entiendeque, dadas las diferencias y particularidades de cada ciu-dad, región o Estado latinoamericano, pensar en un mode-lo único de seguridad es contraproducente. Sin embargo,existen algunas tendencias comunes que pueden obser-varse: la urbanización sin límites, un modelo de desarrolloexcluyente, la discriminación, el crimen organizado, con-flictos armados y múltiples manifestaciones de violencia,la violación de derechos humanos sistemática, entre otros.

Se debe construir una seguridad legítima e inclusi-va; para ello, los niveles de monitoreo y control por partede la sociedad civil son fundamentales; esto requiere laconstrucción de confianza entre Estado y sociedad civil, yademás, deben estar garantizados los canales de partici-pación. Existe un proceso de des-ciudadanización y des-legitimación de la seguridad a partir de un conjunto deprácticas privatistas de ella, o, para decirlo en sus palabras:


la “apartheidización” de la seguridad es un proceso cre-ciente, que divide urbes e inclusive regiones completasdentro de un mismo país (Gottsbacher, 2013: 7). Los seña-lamientos principales del autor son hacia América Centraly el Caribe, Colombia y algunas ciudades específicas deSuramérica como Río de Janeiro en Brasil.

• Comunidades de Seguridad en América Latina

Tomando como modelo Europa, esta es la propuestamás extendida en la literatura internacionalista especiali-zada de América Latina. Algunos de los primeros autoresque propondrán la conformación de comunidades de segu-ridad regional son Diamint y Tulchin (2006).

Tulchin (2006) entiende que las concepciones multi-dimensionales y ampliatorias, en general, tienen un corre-lato de efectos negativos más allá de sus formulacionespositivas, porque pueden implicar una tendencia a la secu-ritización de temas que pertenecen a otras agendas comodesarrollo, salud, etc. Por otra parte, comprende que laregión ha sido históricamente un actor pasivo, mero toma-dor de reglas establecidas externamente, sin capacidad deser decisor de reglas de juego en el sistema internacional.De igual modo, el autor visualiza una contradicción irre-suelta entre profundización de la democracia, los DD. HH.y la seguridad que debe ser tratada a la hora de formularcualquier política pública en ese sentido.

Su propuesta es, entonces, la creación de comunida-des de seguridad entendiendo que estas suponen la con-solidación del Estado democrático. Algo que no necesa-riamente es considerado en las formulaciones originalesde las CS.

Para pensar la seguridad, afirma Tulchin, con suclara connotación interméstica, es necesario consideraren simultáneo cinco niveles: nacional, binacional, subre-


gional, hemisférico e internacional. Atender estos múlti-ples niveles permitirá enfocar sobre las variadas amena-zas comunes, encarando una cooperación entre los Esta-dos que contemple la transparencia y la participación deciviles, especialmente organizaciones de la sociedad civil,en esas comunidades de seguridad. La propuesta incluyela construcción de una comunidad interamericana, perotambién subregional. Básicamente, el autor reconoce queestratégicamente no es conveniente oponerse a EstadosUnidos a la hora de definir la seguridad nacional y/o regio-nal, sino que pueden ir negociándose diversas solucionessegún la temática.

En particular, frente a determinadas iniciativas deWashington hacia la militarización, como en el caso delas migraciones consideradas amenazas, Tulchin entien-de que América Latina debería definirlo como un temadoméstico y, por lo tanto, civil, cuyo tratamiento no debeser militar sino legal y policial (Tulchin, 2006).

Guedes de Oliveira y Domínguez Ávila (2013), por suparte, analizan el ingreso de las posturas postwestfalianasen las consideraciones de seguridad en América del Sur. Enprimer lugar, los autores brasileños asumen como válidala categorización de Estados fallidos y sostienen que, paradeterminadas regiones, considerar elementos westfalianoscomo soberanía y autodeterminación no es viable.

Con respecto a la subregión, entienden que muchosprincipios westfalianos continúan siendo centrales paralos Estados (no intervención, autodeterminación, igual-dad jurídica). En ese marco, reconocen una tradición paci-fista en Suramérica que definen como un “bien públicoregional”.

Por otra parte, observan un consenso predominanteen la recomendación para conformar una comunidad deseguridad pluralista y democrática en América del Sur,


como clave para eliminar definitivamente cualquier ries-go de conflicto interestatal; el ejemplo a seguir serían losacuerdos entre Estados Unidos y Canadá o la Unión Euro-pea. Preservar y construir la paz, y la consolidación deinstancias de seguridad cooperativa aparecen como com-ponentes claves en la subregión.

Con respecto a las nuevas amenazas, los autorescomprenden que son, precisamente, estas amenazas notradicionales las principales para Suramérica y las defi-nen del siguiente modo: actores violentos no estata-les como crimen organizado, pandillas, terrorismo, gue-rrillas; desigualdades socioeconómicas; vulnerabilidadesde la estatalidad institucional; crisis de gobernabilidaddemocrática; espacios vacíos; migraciones; degradaciónmedioambiental. La mejor opción es la persistente cons-trucción de una arquitectura flexible de seguridad subre-gional.

Costa Vaz y Jacomé (2009) definen a América Latinacomo fragmentada en torno a concepciones de seguridad,y caracterizan las principales amenazas a partir de dosejes: uno doméstico, basado en la débil gobernabilidad yla inseguridad ciudadana; otro trasnacional, en el cual sedestacan el crimen organizado y los flujos ilícitos.

A partir de estas fragmentaciones, visualizan la pro-fundización en cooperación subregional en torno a temasde defensa y seguridad, aunque critican estos esfuerzospor “sectorizados” y dependientes de los poderes ejecu-tivos. Por otra parte, alegan que la falta de control civilsobre el sector militar es un problema relevante en Amé-rica del Sur: muchas FF. AA. aún cuentan con autonomíadecisional y un aspecto principal de esta problemática esel involucramiento de militares en tareas que no son de


defensa, como lucha contra el narcotráfico, seguridad ciu-dadana y mantenimiento del orden público (Costa Vaz yJacomé, 2009: 4).

A partir de la creación del Consejo de Defensa Sur-americano (CDS), observan la apertura de un campo deposibilidades para la cooperación en materia de defensay seguridad: “El Consejo constituye un novedoso espaciopolítico e institucional para el diálogo político y para lacooperación regional en seguridad” (Ibíd. 5). Dado queel CDS se establece como instancia de cooperación endefensa, es necesario que se delimiten objetivos claramen-te, para evitar cualquier militarización de la seguridad; sinembargo y paradójicamente, proponen que la integraciónsuramericana incorpore la noción de seguridad intermés-tica, pues permite conciliar las amenazas domésticas einternacionales.

La herramienta para mejorar la condición de seguri-dad subregional es la creación de comunidades de seguri-dad, nacionales y regionales. Por comunidades nacionales,en general, la bibliografía se refiere a la participación enel área de actores no militares como académicos, orga-nizaciones de la sociedad civil, medios de comunicación,ampliando de este modo los insumos para las políticaspúblicas de seguridad y de defensa.

Para la región, se promueve la democratización delsector defensa, el control civil de las FF. AA., la incorpora-ción de la participación parlamentaria a nivel multilateralen esos temas, cooperación tecnológica, medidas de con-fianza mutua, cooperación temática, por ejemplo, contra elnarcotráfico, y misiones de paz conjuntas.

Presentadas las diferentes perspectivas mayoritariasen la región, es posible realizar algunas apreciacionesgenerales. Entendemos que las propuestas de articulaciónregional, en general, no logran tipificar correctamente las


comunidades de seguridad pluralistas, que se confundencon las condiciones necesarias para la seguridad coope-rativa, salvo casos específicos donde particularmente seentiende que la identidad, los valores compartidos y lasideas comunes conforman la esencia para la constituciónde este tipo de comunidades. Tampoco estarían propo-niendo una nueva definición para la misma que puedadar cuenta de otras aristas en su abordaje, se produceuna mixtura entre seguridad cooperativa y comunidadesde seguridades.

Suponer que la subregión se acerca a conformarcomunidades de seguridad que impliquen intereses decla-rados y decisiones comunes (significado de elevados nive-les de confianza) cuando aún están militarizadas las fron-teras es desconocer la realidad y los intereses expresos delos Estados suramericanos, especialmente por el elevadonúmero de bases militares o estratégicas situadas por Esta-dos Unidos en la región amazónica y sus alrededores, queempujan a exaltar los niveles de temor y desconfianza.

En ese sentido, el proceso que lleva a la constituciónde comunidades no parece estar iniciado en profundidaden la subregión. De todas maneras, es importante destacarque a pesar de poder mantener determinados principiosrealistas para sus relaciones mutuas, los Estados de Améri-ca del Sur deberían comprender que un esquema estrictode soberanía tradicional no ha garantizado, hasta ahora,mayores márgenes de autodeterminación frente al restodel mundo; por lo tanto, que la integración es una condi-ción estructurante para la consolidación de la autonomía.

En general, es de resaltar que parte importante de losacadémicos latinoamericanos toman acríticamente aque-llo establecido desde la visión hegemónica o en el Cen-tro. Aquí es preciso remarcar algunos aspectos principa-les de esto: por un lado, las definiciones y abordajes para


pensar la seguridad internacional se hacen a partir de loteorizado en Estados Unidos y Unión Europea, para expe-riencias propias de esos países o regiones, sin una adap-tación precisa de esas posibilidades en la región; resaltanen la bibliografía las propuestas de seguridad cooperativao comunidades de seguridad. Con respecto a la vincula-ción con los derechos humanos, se aborda sin mayoresprofundizaciones sobre las consecuencias de las definicio-nes multidimensionales o intermésticas con respecto a lavida, la libertad y la dignidad de las personas, salvo porreferencias generales a respetar la democracia y el Estadode derecho o la subordinación militar al poder civil, que esbásicamente el discurso promovido desde Estados Unidosen los debates hemisféricos. Cuando efectivamente esto seanaliza en profundidad, no es con respecto a la seguridadinternacional o regional, sino sobre la seguridad pública,la ciudadanía y el orden social, como vimos en los enfo-ques estructuralistas.

Por otra parte, en la mayoría de la bibliografía se con-sideran las nuevas amenazas, tal como han sido tipifica-das por Estados Unidos en sus NSS desde 2002/2006 enadelante o en OEA en 2003. Por ejemplo, la desigualdadsocial, la pobreza o la exclusión, el crimen organizado o elnarcoterrorismo se califican como principales amenazas y,lo que parece aún más serio para este estudio, se asume lacondición de Estados débiles, fallidos y espacios vacíos enla región sin considerar las herramientas internacionalesque priman para estas soberanías condicionadas. No setienen en cuenta consideraciones regionales fundamenta-les, como es el caso de los recursos naturales, que desdeUNASUR han sido definidos como estratégicos y elemen-tos clave de la defensa y la autonomía regional (exceptoen los casos donde la base de análisis es geopolítico o en


el caso de Celi, que combina varias fuentes de abordaje yremarca la cuestión de los recursos y su defensa como unaidea compartida en la subregión).

Expertos internacionalistas latinoamericanos comoRojas Aravena, Bartolomé o Diamint asumen prácticamen-te como un todo aquellos postulados hegemónicos para laregión. Tomando a Bartolomé (2013) y Sampó y Bartolo-mé (2013), con respecto a las nuevas amenazas, los prin-cipales riesgos en la región son el crimen organizado y elterrorismo. En cuanto al primero, entienden que es unacondición “pandémica” en América Latina. En relación alsegundo, tipifican a las FARC o Sendero Luminoso en Perúcomo “narcoterroristas”, siguiendo las afirmaciones esta-dounidenses. Por otra parte, apelan al concepto de “zonasgrises” del Pentágono, que aquí hemos llamado espaciosvacíos, donde no es factible diferenciar entre seguridadinterna y externa dado que la falta de presencia estatal hasupuesto la instalación de actores trasnacionales ilegales.El autor argentino asume como válido el supuesto de EE.UU. sobre la Triple Frontera que, como zona gris, ha dadolugar a la existencia de “células dormidas” de terrorismoislámico. De igual modo, afirma la manifestación de crisisde gobernabilidad en la región, aunque reconoce el incre-mento de la importancia en la cooperación hemisférica ysubregional.

En 2011, el gobierno de Barack Obama tomaba ini-ciativas para enfrentar el crimen organizado trasnacionalcomo uno de los principales peligros para la seguridad yla estabilidad a nivel global. Se establecerá una Estrategiapara combatir el crimen organizado y se lo vinculará conlos tráficos de drogas ilícitas, armas y personas, blanqueode dinero, financiamiento a terroristas, crimen cibernéti-co, factor de debilitamiento de la institucionalidad estataly la gobernabilidad, entre otras cosas (ver sitio oficial de


la Casa Blanca). Estas son las categorizaciones que partede los especialistas en seguridad internacional de la regióntoman acríticamente, como verdad incuestionable.

Diamint, Benítez Manaut y Celi, en 2009, tambiéndefinían como una amenaza principal en el Hemisferioal crimen organizado, especialmente, en la América Lati-na Norte, donde la influencia de EE. UU. no se ha vis-to disminuida, como sí afirman que puede visualizarsedesde Venezuela hacia abajo (exceptuando, por supues-to, a Colombia). Desde mediados de la década de 2000,los autores comprenden que el terrorismo pasa a segundoplano y se consolida el crimen organizado como princi-pal enemigo

Para la región andina, los autores reconocían el nar-cotráfico –especialmente la producción y comercializaciónde cocaína– y la internacionalización del Plan Colombiacomo factor de inseguridad y desestabilización. En gene-ral, en toda la región observan la existencia de debilida-des institucionales y la inseguridad pública aparece comosu clara expresión. La principal amenaza hemisférica esdefinida por el crimen organizado y, en especial, por susvínculos con el narcotráfico. Aclaran que “sin embargo, hayanálisis que afirman que las políticas prohibicionistas queimpulsa EE. UU. han fracasado” (Ibíd. 11).

Además, estas cuestiones relativas al narcotráfico y elcrimen organizado en la región vienen siendo estudiadashace décadas en América Latina, y cuestionadas las pro-puestas militarizadas de EE. UU., pero los autores men-cionados parecen descubrirlo actualmente a partir de queWashington lo declara amenaza principal en el Hemisferio.

• Las crítica a la visión hegemónica: otros aportes a laseguridad regional


Ahora bien, si se toman los abordajes críticos o auto-nómicos, es posible evidenciar toda una gama diferentede prioridades y especialmente una mirada que pone encuestión la potencia hegemónica y sus propuestas.

Borón es uno de los autores críticos que consideraque la hegemonía estadounidense está en decadenciay afirma que cuando los Estados imperiales inician sudeclive, se vuelven más violentos para poder sostenersu poder (Borón, 2013). Para el sostenimiento del poderde Washington, América Latina constituye la región másimportante del mundo, por las riquezas naturales que con-centra. De las 76 bases militares que tiene diseminadasel Departamento de Defensa en América Latina, 13 estánrodeando a Venezuela y 25 a Brasil; esto puede leerse,de acuerdo con Borón (2013), como una cartografía delos intereses de la potencia en la región y, especialmente,sobre los recursos.

Precisamente, lo que devela el declive de ese poderimperial es la aparición de actores internacionales, almenos su coordinación, para intentar presentar un contra-balance al unipolarismo. En América Latina, los Estadosbolivarianos y los procesos de integración como ALBA,UNASUR y CELAC dan cuenta, para el autor, de potencia-lidades fundamentales para ese contrapeso al poder hege-mónico y para la emancipación de la región de todo neoco-lonialismo (ver sitio web de Atilio Borón, 2013). Tokatlián,en la entrevista realizada en enero de 201538, establecía quelas dificultades aún existentes para pensar en una visión deseguridad autónoma en América del Sur son las siguientes:

1. El pasado autoritario y el rol en él de las FF. AA.,los puntos de referencia más conservadores persisten yestán detrás de la indistinción que se da entre defensa y

38 Entrevista realizada en el marco de la investigación para la tesis doctoral.


seguridad. En respuesta a ello, la subregión debería apos-tar a mayor democracia y mayor integración, que puedatraducirse en hechos más allá de lo que se proclama dis-cursivamente.

2. El concepto de SH, tan extendido en la región, jugóun papel importante al implicar la vinculación entre lastemáticas de seguridad y de DD. HH. De todas maneras, lagran diferencia entre interpretaciones nacionales dificultaque se consolide colectivamente a nivel suramericano.

3. En algunos países, este debate, iniciado a partirde la SH, contribuyó a la generación de políticas públi-cas más activas en DD. HH. en el ámbito de la seguridad,como los casos de Chile, Argentina y Uruguay, significati-vos en ese campo; entiende que el mayor involucramientode esos Estados en misiones de paz también se relacionacon este aspecto.

4. UNASUR es vista como potencialidad, pero debeconstruirse una epistemología común dado que aún per-sisten grandes diferencias, que impiden la traducción deese importante potencial subregional en recursos parala acción política. Hallar una epistemología conjunta entorno a la defensa y la seguridad es una necesidad paraesa acción.

Con respecto a la hegemonía estadounidense,Tokatlián (2012) interpreta que es muy apresurado hablarde una decadencia definitiva pues ya se ha hecho en otrosmomentos históricos y la potencia tuvo capacidad parareconstruir su poder. La crisis económica iniciada en 2007y el surgimiento de actores del Sur con mayor peso en eltablero internacional o el creciente poder de Oriente (con-fluyentes en el BRICS) se constituyeron en factores de con-trapeso al poder de Washington; sin embargo, en cuantoal poderío y hegemonía militar, el rol de Estados Unidos


es indiscutido: no existe ningún actor internacional quepueda desafiarlo. En ese aspecto concreto, la distribuciónde poder en el mundo continúa siendo unipolar.

En la entrevista de 2015, el autor argentino, hacía refe-rencia a las ideas surgidas en la región como muestra deuna reapropiación de aquello preponderante a nivel glo-bal, pero con matices propios que habilitaban interpreta-ciones autonómicas. Si en el siglo XIX América Latina logrótomar el derecho internacional para oponerse a accionesde fuerza de parte de los actores poderosos, utilizando uninstrumento creado por el Centro como insumo para opo-nerse a esos intereses (tal el caso de la Doctrina Drago paralimitar la intervención y la arbitrariedad de las potenciasen el cobro de deudas externa), en el siglo XXI es posi-ble observar un nuevo debate abierto en los principiosinternacionales promovidos desde Naciones Unidas. Fren-te al abuso cometido por las potencias en sus injerenciasbajo el principio de “Responsabilidad de Proteger”, Brasiles quien propuso en el seno del Consejo de Seguridad lacategoría de “Responsabilidad al proteger”, como mediopara limitar la irresponsabilidad en esas intervenciones.Este es un debate recientemente abierto en América delSur, pero que puede servir de base para nuevos principiosen la comunidad internacional. Muestra cómo las ideas, lageneración de nuevos valores, interpretaciones y normaspara la acción pueden significar un instrumento de mayorindependencia internacional.

De igual modo, Tokatlián (2009b) analiza la temáticade los Estados fallidos visualizando la utilización de estacategoría en las relaciones bilaterales Estados Unidos-Colombia. Entiende que esas relaciones pueden ser inter-pretadas como “un estudio de caso en el que se muestrala forma en que la construcción en torno a la cuestión


del ‘Estado fallido’ fue esencial para legitimar una crecien-te y masiva intervención estadounidense en los asuntoscolombianos” (Tokatlián, 2009b: 2).

Por último, interesa remarcar la percepción acerca delmilitarismo creciente de Estados Unidos en América delSur o al menos la centralidad del Departamento de Defen-sa y el Comando Sur para proyectar su política exteriorhemisférica. Ambas llevan a Tokatlián (2008) a interpre-tar que la “proyección geopolítica y despliegue militar enAmérica del Sur es cada vez más un problema”.

Sonia Winer (2010) se hace eco de esta observaciónacerca de la militarización creciente en la subregión yentiende, al analizar el caso paraguayo, que Washingtonpretende instalar en Suramérica la “nueva doctrina deinseguridad mundial”. Esta puede resumirse de la siguientemanera: primero, la insistencia de Estados Unidos frentea las nuevas amenazas (crimen organizado trasnacional,terrorismo global y narcotráfico) y su afirmación de que esnecesario abandonar la división entre seguridad y defensa,borrando toda diferencia entre tareas policiales y militares;segundo, la creciente penetración ideológica de la doctri-na estadounidense entre funcionarios de la subregión, queWiner específica para Paraguay pero puede ser extendido aColombia, Perú, algunos sectores brasileños, argentinos ochilenos, que aceptan y fundamentan acciones a partir dela contrainsurgencia; tercero, la narcotización de las accio-nes de los grupos armados y la utilización de técnicas deinterrogatorio que han sido denunciadas como tortura.

Por último, mencionaremos una vertiente de estudiosque suponen una continuidad histórica de acción porparte de Washington en la región entre la Guerra Fríay la actualidad. Romano (2010) establece, siguiendo aChomsky, una continuidad entre los principios rectoresde la política exterior estadounidense en la Guerra Fría y


en la “guerra preventiva al terrorismo”. La seguridad tieneprimacía en las consideraciones de política exterior de losdecision makers desde los inicios del conflicto bipolar; esdecir, no se inicia en 2002, sino que la era Bush (hijo) mar-ca una continuidad con parámetros de larga data en lasconsideraciones de Estados Unidos: una combinación derealismo e idealismo.

El otro gran elemento de continuidad, además de lospilares de seguridad, ha sido la posibilidad de intervenciónfrente a determinados escenarios considerados amenazasa los intereses de la Casa Blanca. Para ello, tomará comoreferencia diversas intervenciones realizadas en AméricaLatina en el marco de la Guerra Fría, parte de las cualeshemos mencionado en otro capítulo, contraponiéndolas ala decisión de la administración Obama sobre “operativosde fuerzas operacionales especiales” del Departamento deDefensa que, en principio, se destinan a intervencionesen territorios donde no existe confrontación bélica directay que se asocian con las acciones estadounidenses en laregión (Romano y Delgado Ramos, 2010).

El tercer componente de continuidad es el recorte dederechos producidos al interior de la propia sociedad nor-teamericana en nombre de la seguridad. Romano (2010)comprende este proceso como originado en la Guerra Fríay profundizado a partir de la guerra al terrorismo.

Por otra parte, la autora coincide con Borón al consi-derar los intereses hegemónicos por los recursos naturalesde América Latina; ya en 2005, entendía el ALCA como unobjetivo para el acceso a los “vastos recursos naturales”de la región más que como la conformación de un “granmercado” (Romano, 2005).


Acerca de los enfoques en seguridad latinoamericanos

En el Capítulo I, al iniciar el recorrido teórico sobre laseguridad internacional, definíamos en plural el análisis delos factores de inseguridad global y se proponía, entonces,hablar de seguridades internacionales, teniendo en cuentauna serie de diferencias entre el Centro y la Periferia, noúnicamente en términos geográficos sino también socio-económicos y políticos.

Es posible visualizar esa diferencia en los enfoquesacadémicos en América Latina dado que, por una parte,se identifica a un grupo de estudiosos de la seguridad queasume como válidas las propuestas hegemónicas, inclusoel involucramiento de las FF. AA. en seguridad interna o elcombate a las nuevas amenazas. Por otro lado, aparecenuna serie de enfoques dependentistas, críticos y/o autonó-micos que entienden como amenaza las propias propues-tas hegemónicas dada la militarización de la subregión, lapresión para desdibujar las tareas de seguridad y defensaaún con el pasado dictatorial y de vejaciones en AméricaLatina, la excesiva securitización de temas que pertenecena otras agendas como desarrollo, políticas sociales, medioambiente. En esta segunda vertiente general se proponenla integración estratégica regional, la aplicación de políti-cas públicas que aumenten la autodeterminación de cadaEstado y de toda la región y se consideran, especialmente,los recursos naturales como un eje para pensar la segu-ridad regional.

Existen coincidencias en los abordajes sobre la nece-sidad y los efectos positivos de instancias de coordina-ción, cooperación o integración en las áreas de seguridady defensa. Ambas vertientes teóricas apoyan estas inicia-tivas y presentan propuestas a futuro; sin embargo, mien-tras la primera lo hará analizando relaciones hemisféricase incorporando a Estados Unidos en cualquier proceso,


la segunda tendrá como foco el logro de autonomía y elalejamiento de Washington por el historial de condicio-namientos e intervenciones que trajo consigo la seguridadhemisférica. El punto central de quiebre en la interpreta-ción, en esto coincidimos con Bertonha, es la aceptación onegación de las FF. AA. participando en seguridad interna.El principal punto de ruptura es el cómo: qué herramientasdeben ser aplicadas para el logro de la seguridad.

En el objeto referente existen coincidencias generales,ya que aparecen dos principales destinatarios de la segu-ridad: los Estados y los individuos. Se pueden reconocertambién coincidencias en los fundamentos: consolidar lapaz regional, proveer de calidad de vida a las poblacionesque se ven afectadas por la violencia, fortalecer la insti-tucionalidad y la gobernabilidad del Estado, vigorizar lasdemocracias. De nuevo, las divergencias estarán en lasconsideraciones sobre las estructuras donde se asientan y/o deberían asentarse esos fundamentos; para la vertientescríticas, el Estado cumple un papel estratégico frente almercado y la redistribución de la riqueza se convierte enun dato central; para las miradas coincidentes con las pro-puestas hegemónicas, la visión es limitada en relación a lalibertad, los alcances de la democracia y el rol del Estado.

Con respecto a las nuevas amenazas, se ha señaladoen este apartado que existen coincidencias a la hora dedefinirlas y reconocerlas teniendo principal espacio el cri-men organizado, sus vínculos con el terrorismo comomedio de acción y con el narcotráfico; además, se mencio-nan el medio ambiente y las migraciones. La divergenciaaparece en cuanto al tema de la exclusión, la pobreza extre-ma y la vulnerabilidad, ya que para las posturas depen-dentistas, críticas y autonómicas el tratamiento para estostemas se define como garantía de derechos, de segunda ytercera generación, no como un asunto de seguridad.


Por último, mientras que los enfoques pro-hegemónicos desestiman cuestiones geopolíticas en tornoa los recursos naturales, para las segundas vertientes sevuelven el foco esencial de cualquier consideración dedefensa regional.

Es significativo que en los estudios de seguridad enla región no aparezcan incorporados los aportes postes-tructuralistas y postcoloniales o los debates sobre la com-plejidad. Algunos elementos de esas perspectivas puedenvislumbrarse (igual que el cosmopolitismo al hablar deSH), pero no han merecido mayores atenciones de partede la bibliografía especializada. De igual modo, no se hanencontrado referencias a la seguridad sostenible.

6. 2. Seguridad y derechos en (y desde) el Sur de América

Aquí se desarrollarán, específicamente, las temáticas deseguridad desde las perspectivas planteadas en instan-cias regionales integrativas de los Estados suramericanos, eintentaremos contraponerlas con algunas prácticas y deci-siones políticas concretas, como forma de revisar cuántode esas posturas discursivas puede ser comprobado en larealidad subregional, a la par de una comparación con lasperspectivas teóricas regionales y su pertinencia.

Para ello, dividiremos el apartado en dos grandesítems: el primero de ellos permitirá recorrer las conver-gencias a través de los procesos de integración, los acuer-dos bilaterales y articulaciones en seguridad regional, con-siderando su vinculación con los derechos humanos. Elsegundo profundizará en las divergencias, aquellas parti-cularidades estatales u organizacionales que desafían o sedistancian de lo acordado en el plano regional. Es preciso


dejar en claro que no se analizarán extensamente los casosnacionales o subnacionales, sino que se tomarán ejemplosespecíficos que den cuenta de esas peculiaridades.

6. 2.1. Convergencias en seguridad: UNASUR, ALBA y la ampliación delMERCOSUR

Se han mencionado en general los procesos de integración,sus objetivos generales y principios. Aquí profundizaremosen los aspectos vinculados a la seguridad y los DD. HH. Eltratamiento más extenso lo recibirá UNASUR, que es la ins-tancia donde se contempla, como uno de sus dispositivos,la articulación en defensa y, por otro lado, en seguridad.

Toda la bibliografía especializada regional, así comolos documentos oficiales de las organizaciones internacio-nales regionales, resaltan a América Latina y América delSur como zona de paz. Esta es una condición que, en gene-ral, los Estados de la subregión consideran consolidaday una fortaleza propia. Siguiendo a Celi (2014), podemosrealizar un recorrido por las instancias donde se ha idoresignificando y fortaleciendo este “bien público regional”.

En 1998, los Estados miembro del MERCOSUR y aso-ciados (Bolivia y Chile) declaran el espacio de integracióncomo zona de paz. En 1989 se produce la Declaración deGalápagos, que constituye el “Compromiso Andino comozona de Paz, Seguridad y Cooperación”; en 2002, surge elCompromiso de Lima: “Carta Andina para la Paz y la Segu-ridad”; y en 2004, los Estados de Bolivia, Colombia, Ecua-dor, Perú y Venezuela declaran una zona de paz andina.

En el año 2002, en el marco de la II Cumbre de pre-sidentes de América del Sur, se establece la “Declaraciónde Suramérica como Zona de Paz”, consolidando subregio-nalmente procesos que ya estaban en funcionamiento des-de décadas. La carta constitutiva y estatutos de UNASURrecogerán estos antecedentes y, en cada uno, reafirmarán


esta condición de zona de paz como un engranaje de laidentidad en defensa y cooperación en seguridad subre-gional.

Los acuerdos mencionados de la CAN y MERCOSURsuponían medidas de cooperación como fomento de laconfianza, transparencia y solución pacífica de controver-sias (ver Celi, 2014 en Niño Guarnizo (ed.), 2014).

Otros antecedentes importantes de convergencia enmateria de seguridad se refieren a tratados fronterizos enlas regiones amazónica, andina y en la Triple Frontera. Deacuerdo con García Pinzón (2014), la Triple Frontera cons-tituye una “zona gris” donde confluyen lo ilegal y lo legalamenazando la seguridad. En ese marco, la autora entien-de que se produjo una serie de acuerdos para enfrentarlas nuevas amenazas. El primero de ellos es en 1996, don-de se constituye un Comando Tripartito entre Argentina,Brasil y Paraguay, en el marco del “Acuerdo de Seguridady Facilidad de Tránsito de las Tres Fronteras”; sus obje-tivos eran principalmente la lucha contra el terrorismo yel narcotráfico. De los tres países, el único que habilitó laparticipación militar es Brasil.

En una reunión extraordinaria, en el año 1998, seacordará el “Plan de Cooperación y Asistencia Recíprocapara la Seguridad Regional” (Acuerdo 5/98). Su premisabásica, de acuerdo con Bartolomé (2002 citado en Gar-cía Pinzón, 2014), es la lucha contra todas las formas dedelincuencia organizada. Un año más tarde, en el marcodel Plan de Cooperación, se establecerá el “Grupo de Tra-bajo Especializado sobre Terrorismo”, que adquirirá mayorprotagonismo luego de los atentados de NY de 2001, y seconvertirá en grupo permanente.

En el año 2002 se genera un mecanismo de colabo-ración entre los Estados fronterizos y EE. UU. denominado“Mecanismo 3 más 1”, cuyo fin principal es el combate al


terrorismo y el crimen organizado. Este acuerdo es unarespuesta a las presiones de EE. UU. sobre la Triple Fron-tera como “zona gris” y espacio de alojamiento de terroris-tas, amenazando con instalar presencia militar propia; losEstados de la región deciden acordar un mecanismo don-de compartir información y actividades multilateralmentepara evitar acciones unilaterales.

De acuerdo con un informe en 2006 de la Embajadaestadounidense en Argentina, que permite dilucidar lasdiferencias entre los Estados suramericanos y el hegemó-nico, desde Paraguay, Argentina y Brasil las delegaciones“reafirmaron” que no fueron detectadas actividades deterrorismo operativo en la Triple Frontera (V Reunión Ple-naria, Mecanismo 3 más 1, 2006).

Este mecanismo en colaboración, entre los tres Esta-dos suramericanos más Washington, da muestras deherramientas de asociación con la potencia hegemónica,pero no ya de subordinación automática, logrando los trespaíses frenar mediante actuación conjunta cualquier ava-sallamiento de la decisión.

En la frontera amazónica entre Perú, Colombia y Bra-sil, al norte de dicha selva, confluyen tres ciudades (Leticia,Tabatinga y Santa Rosa) que, si bien mantienen vínculosentre sí, al estar en medio del Amazonas se mantienen ais-ladas y alejadas de los centros urbanos de sus respectivosterritorios nacionales. Esta es una zona estratégica don-de se desarrollan megaproyectos de infraestructura vial,energéticos, extractivos, entre otros. A instancias de Bra-sil, se producirá un acuerdo tripartito para el control deesas fronteras denominado “Organización del Tratado deCooperación Amazónica”, donde la seguridad y la defensaconstituyen pilares esenciales (García Pinzón, 2014: 245).


De acuerdo con la autora, en el trapecio amazónicoconfluyen tres fuentes de inseguridad que serán prioriza-das de forma distinta por cada uno de los Estados y de lasorganizaciones de la sociedad civil allí presentes: nuevasamenazas como crimen organizado y narcotráfico; presen-cia militar extra regional (EE. UU. y sus bases en Colom-bia y Perú); prácticas agrícolas, forestales y extractivas queamenazan el medio ambiente. De todos modos, los acuer-dos se centran principalmente en el control de los actoresilegales con énfasis en operaciones de tipo militar; no sehan llevado a cabo medidas sustantivas y las principalesacciones las ha tomado Brasil, mayormente militarizandolas fronteras e instalando dispositivos de vigilancia. Porúltimo, esta zona se ha incluido como uno de los ejes de lainiciativa IIRSA para construir infraestructura que permitaefectuar un corredor bioceánico a través de la Amazonía.

Diferente es el caso de la frontera andina entre Bolivia,Perú y Chile, donde la cooperación principalmente es des-centralizada y subnacional. Por otra parte, el principal fac-tor de inseguridad allí serían las cuestiones fronterizas tra-dicionales no resueltas entre delimitaciones territoriales,aun cuando existen inseguridades generadas por las nue-vas amenazas, especialmente el crimen organizado. Noexisten acuerdos trilaterales a nivel de los Estados naciona-les, sino una serie de acuerdos bilaterales; las principalesmedidas las ha llevado a cabo Chile, con acciones de mili-tarización de su frontera norte (García Pinzón, 2014: 250).

En términos de avances de cooperación en seguridady defensa bilaterales, podemos señalar que entre Argentinay Chile, el último de los acuerdos, del año 2006, prevé unafuerza binacional de paz denominada “Cruz del Sur” que,entre otros mecanismos de transparencia y cooperaciónmilitar, muestra los parámetros de evolución en las rela-ciones entre ambos. Esta fuerza de paz conjunta viene a


institucionalizar una relación de cooperación en materiasde defensa y seguridad de al menos una década, fueronrenovadas sus funciones en el año 2010 creando un GrupoBilateral de decisión política.

Brasil y Argentina, además de acuerdos de comple-mentación en fabricación y tecnología militar, constitu-yeron acuerdos para Grupos de Trabajo Conjuntos delas Fuerzas Armadas de ambos países con una serie deencuentros periódicos, ejercicios conjuntos, cursos, visi-tas, etc. Se han efectivizado estos mecanismos. En el año2008 firmaron una serie de alianzas de cooperación e inte-gración en el campo nuclear con fines pacíficos que, sinembargo, incluyen el enriquecimiento de uranio. Brasil,bilateralmente, ha producido asociaciones de inversiónpara equipamiento militar con Argentina, Chile y Perú(Battaglino, 2008).

Por su parte, los Estados miembro del ALBA, en simul-táneo (año 2012), se retiran del TIAR dejando de participarde este acuerdo de defensa colectiva hemisférica, en con-sonancia con el alejamiento bilateral de Bolivia, Ecuador yVenezuela con respecto a EE. UU. Además, esta organiza-ción tiene prevista la creación de un Comité permanentede Defensa y Soberanía.

Antes de tratar la temática en el seno de UNASUR,resta mencionar la acción de la MINUSTAH bajo mandatode Naciones Unidas, liderada por Brasil, en Haití, que hasignificado la participación conjunta de los Estados sur-americanos en una misión de estabilización en el Hemis-ferio junto con otros pocos actores extra regionales. Los


países latinoamericanos participantes son Argentina, Boli-via, Brasil, Chile, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú yUruguay.39

En el marco de la participación en esa misión de esta-bilización, Argentina y Perú firmaron acuerdos, en 2008,para la creación de la Compañía de Ingenieros Binacional“Libertador Don José de San Martín”, orientada a la rea-lización de obras de infraestructura en MINUSTAH. Porotra parte, en 2009, Chile y Ecuador acordaron la “Compa-ñía Combinada de Ingenieros de Construcción Horizontal”,con proyección para acciones de infraestructura, que ope-ra actualmente en Haití (Donadio, 2014).

El tratado constitutivo de UNASUR, que entrará envigor en 2011, expresa parte de lo que se ha venido plan-teando a lo largo del libro en relación a América del Sury su apego a determinados principios básicos del siste-ma internacional westfaliano. En el preámbulo, los Esta-dos parte ratifican como fundamentos: “irrestricto respe-to a la soberanía, integridad e inviolabilidad territorial delos Estados”; además, recalcan autodeterminación de lospueblos, democracia, paz, solidaridad, cooperación, “dere-chos humanos universales, indivisibles e interdependien-tes”, desarrollo sostenible (UNASUR, Tratado Constitutivoen sitio oficial).

Afirmarán, como primera determinación, construiruna identidad y ciudadanía suramericana; luego, un espa-cio integrado en lo político, económico, ambiental, cultu-ral, energético y en infraestructura. Inmediatamente des-pués, establece que esta integración de América del Sur seconstituye para contribuir al “fortalecimiento de la unidadde América Latina y el Caribe” (Ibíd. 7). Integración mul-

39 Para ampliar información sobre todos estos temas ver: Benítez Manaut, Diaminty Celi (2009) en Mathieu y Rodríguez Arredondo (editores) (2009); Cardinale(2011) en Altavilla [et. al.] (2011).


tidimensional, búsqueda de identidad común, sin negarla pertenencia mayor como comunidad de destino a la“Patria Grande”: podríamos definir a UNASUR como unaorganización “concéntrica” y con una visión desde la Peri-feria frente al Centro como “identitaria”.

Aparece ya en el preámbulo, luego será ampliadocomo principio rector en un Protocolo Adicional, el com-promiso con la democracia y el respeto irrestricto a losderechos humanos.

El objetivo declarado de la organización es construiren forma participativa y consensuada “un espacio de inte-gración y unión en lo cultural, social, económico y políticoentre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político,las políticas sociales, la educación, la energía, la infraes-tructura, el financiamiento y el medio ambiente” (UNA-SUR, Tratado Constitutivo: 9). Como objetivos específicospueden resaltarse: el fortalecimiento del diálogo político yla organización como espacio de concertación; el desarro-llo social y humano con equidad e inclusión; la integraciónenergética; el acceso universal a la educación y la erra-dicación del analfabetismo; la protección de la biodiver-sidad, los recursos hídricos y los ecosistemas; consolidaruna identidad suramericana; acceso universal a la salud yla seguridad social; cooperación en cuestiones migratorias;integración industrial y productiva; proyectos comunes deinvestigación, innovación y producción tecnológica; pro-moción de la diversidad cultural y de la participación ciu-dadana.

En relación a las nuevas amenazas, el documentodeclara el objetivo de coordinación entre organismos espe-cializados de los Estados “para fortalecer la lucha contrael terrorismo, la corrupción, el problema mundial de lasdrogas, la trata de personas, el tráfico de armas peque-ñas y ligeras, el crimen organizado trasnacional y otras


amenazas” (Ibíd. 12). Allí también se incorpora la coor-dinación política para el desarme, la no proliferación dearmas de destrucción masiva (incluidas las nucleares) yel desminado.

Con respecto a la defensa, se establece como objetivoel intercambio de información y experiencias; en el incisosiguiente, se afirma la cooperación para el fortalecimientode la seguridad ciudadana. Fundamental es el tratamientoseparado que va a dar la organización a las cuestiones dedefensa y de seguridad, que ya aparecen esbozadas en eltratado constitutivo.

Se instituye que las decisiones serán tomadas por con-senso y los órganos principales están compuestos por lospoderes ejecutivos: el Consejo de Jefes y Jefas de Estado yel Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. Si bienel documento hace referencia a la participación ciudada-na, no explicita cuáles serán los mecanismos para ella y lodefine solo de manera general. Con UNASUR se eviden-cia el fuerte sesgo presidencialista de la cultura políticasubregional.

En el año 2008 se crea el Consejo de Defensa Sur-americano, instituyéndose como una instancia de con-sulta, coordinación y cooperación en materia de defensa(UNASUR-CDS en sitio oficial). En sus principios estableceque estará sujeto a los principios y propósitos de la Car-ta de Naciones Unidas, de OEA, así como lo establecidoen UNASUR.

Al enumerar esos fundamentos, reafirma los precep-tos westfalianos ya mencionados. Por otra parte, asumecomo valor fundamental la autodeterminación de los pue-blos. Ratifica la vigencia de las instituciones democráticas,el respeto irrestricto a los DD. HH. y asume el ejerciciode la no discriminación en el ámbito de la defensa (Ibíd.Artículo 3).


Los incisos que siguen, en el mismo artículo, soninterpretados aquí como propios de las propuestas deseguridad cooperativa, dado que instituyen la promociónde la paz y la solución pacífica de controversias, el forta-lecimiento del diálogo y el consenso en defensa median-te medidas de fomento de la confianza y la transparen-cia, asumen la plena vigencia del derecho internacional,reconocen la subordinación al poder civil de las institucio-nes de defensa, promueven la participación ciudadana entemas de defensa, reafirman la convivencia pacífica de lospueblos y rechazan la presencia o acción de grupos arma-dos fuera de la ley que ejerzan la violencia. Esto último esun claro apoyo a los intereses colombianos y a las deci-siones de seguridad de ese Estado, frente a la pérdida delmonopolio de la fuerza legítima y su lucha contra gruposinsurgentes y paramilitares o criminales.

Fundamental es, para lo analizado durante todo ellibro, el inciso j) del Artículo 3: “Fomenta la defensa sobe-rana de los recursos naturales de nuestras naciones” (Ibíd.2). Aquí los Estados suramericanos están asumiendo explí-citamente un interés extra regional sobre sus recursosnaturales y, por lo tanto, un riesgo a la autodeterminaciónsobre ellos, que se constituye en un componente esencialde la defensa subregional.

Entre los objetivos explícitos se estipula, en conso-nancia con lo que se ha venido acordando en toda Améri-ca Latina durante décadas: “Consolidar Suramérica comouna zona de paz, base para la estabilidad democrática y eldesarrollo integral de nuestros pueblos, y como contribu-ción a la paz mundial” (UNASUR-CDS: 3).

Un objetivo importante para el objeto de estudio deeste libro es la meta de “Construir una identidad surame-ricana en materia de defensa” que, a su vez, se propo-ne que tome en cuenta las particularidades nacionales y


subregionales, contribuyendo a la unidad de América Lati-na y el Caribe. Con esto queda claro que la búsquedade una mirada común en Suramérica para los asuntos deseguridad regional se proponía como uno de los fines dela integración; por lo tanto, se está asumiendo que esaidentidad no existía para el año 2008 y que era necesarioconstruirla.

El artículo 5 sobre objetivos específicos reafirma estainterpretación al establecer en su inciso a) “avanzar gra-dualmente en el análisis y discusión de los elementoscomunes de una visión conjunta en materia de defensa”(Ibíd. 3). Entre otras cosas, ya mencionadas en los obje-tivos generales tendientes a la cooperación defensiva, seestipula la colaboración en el ámbito de la industria parala defensa, intercambio en materia de formación y capa-citación militar, compartir experiencias y apoyar accioneshumanitarias y operaciones de mantenimiento de la pazde ONU. Otro punto central, que hace al fortalecimiento delos DD. HH. en la defensa, es el inciso k) del artículo 5, quepropone promover la incorporación de una perspectiva degénero en ese ámbito.

De acuerdo con Donadio (2014), es posible reconocertres exclusiones del CDS: se descartó el Consejo comoun posible órgano de seguridad colectiva; no comprendetareas de seguridad; no identifica adversarios comunes.

El Consejo de Defensa Suramericano constituyó, talcomo comprendemos aquí, el indicador más importan-te de un incremento cualitativo de la autonomía regionalen materia de seguridad internacional. Por primera vezen toda su historia, los mandatarios de América del Surhan tomado la iniciativa en cuestiones de defensa y segu-ridad común, institucionalizándolas en una organización,sin injerencia de EE. UU.


El análisis de su Estatuto constitutivo y actas subsi-guientes permite dilucidar que es más significativo aún elproceso si consideramos que podría haber sido formuladosin contraponerse a los intereses estratégicos estadouni-denses. De hecho, determinados puntos de estos docu-mentos permitieron identificar intereses estratégicos pro-pios de la región, alejados de la perspectiva hegemónicainternacional, que se fueron mencionando ut supra.

Se identificó como central para una mirada críticaseguridad/derechos humanos que el CDS, destinado a ladefensa, no incluyera la lucha contra el narcotráfico ni elcrimen organizado. UNASUR generó un “Consejo Espe-cializado en el Problema Mundial de las Drogas” (másintegrador en el enfoque de la problemática) en el queno aparecen involucradas las FF. AA., donde se prevé unequilibrio entre políticas hacia la oferta y la demanda ydonde se declara el respeto a los DD. HH. y las libertadesfundamentales, reconociendo además la complejidad detoda la cadena involucrada en el fenómeno de las drogas(producción, demanda, distribución, etc.). Esta propuestacontrasta frontalmente con la estrategia tradicional esta-dounidense destinada al narcotráfico.

Es importante resaltar también que, dentro del esque-ma de coordinación y cooperación sobre el “problemamundial de las drogas”, se proponen políticas públicas através del “desarrollo preventivo alternativo” y medidas desalud e inclusión social para trabajar sobre el área de lademanda. Por otra parte, en ningún momento se consignaa las drogas ilegales como amenaza a la seguridad.

Frente al crimen organizado o “delincuencia organi-zada trasnacional”, UNASUR en su VI Cumbre de 2012 pro-pondrá un enfoque desde la seguridad ciudadana. Nueva-mente como toma de posición autónoma, frente a las pro-puestas hegemónicas a nivel hemisférico, la organización


establece un estatuto específico para la temática denomi-nado “Estatuto del Consejo Suramericano en materia deSeguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de accionesContra la Delincuencia Organizada Trasnacional”.

Allí, al igual que en cada estatuto, se reafirman losprincipios internacionales ya mencionados en relación a laCarta Constitutiva de la organización. En el análisis de estedocumento particular, se resalta el principio de fomento dela inclusión social, la participación ciudadana y la equidadde género. De igual modo, se reconoce la seguridad comoun derecho de los ciudadanos de la subregión, y una obli-gación de los Estados garantizarla.

Este componente es una clara propuesta autonómicaque se aleja de los intereses de Washington: primero, por-que enmarca el crimen organizado no como un “flagelo opandemia” sino como un problema de seguridad ciudada-na; segundo, porque a esta se la define como un derechode los individuos y una obligación del Estado, en el mar-co del respeto a esos derechos; tercero, porque se priori-za como principio la inclusión social entendiendo que laexclusión, la pobreza extrema y la vulnerabilidad, más queamenazas a la seguridad, constituyen causas estructuralesa ser abordadas desde el campo de los derechos y el desa-rrollo, como uno de ellos.

Si bien no se menciona el uso de las FF. AA. paraenfrentar la delincuencia organizada trasnacional, lo esti-pulado resulta suficientemente ambiguo y abierto a deci-sión de cada Estado como para hacer viable su utilizaciónsin contravenir el acuerdo. El inciso e) del artículo 2 decla-ra: “Respeto al derecho soberano de cada Estado miembropara identificar sus prioridades en materia de seguridadciudadana, justicia y acciones contra la Delincuencia Orga-nizada Trasnacional, así como para definir las políticas ymedidas adecuadas para hacer frente a estos desafíos con-


forme a su ordenamiento jurídico” (UNASUR-DOT, Estatu-to de creación, Artículo 2: 1 en sitio oficial), aclarando quedebe ser en respeto del derecho internacional.

Si vemos la fecha de establecimiento de este Consejo,recordando el análisis del Capítulo V, es claro que las diver-gencias entre los miembros de la organización se habíanacentuado y se hacen evidentes en sus documentos. De allíque aparezca esta especie de salvaguarda para decisionesnacionales, definidas más allá de los acuerdos regionales,como reconocimiento de proposiciones diversas frente a laproblemática. El objetivo principal declarado del Estatutoes coordinar acciones, políticas y estrategias en relación ala delincuencia organizada en el marco de la promoción dela seguridad ciudadana. Tampoco aquí se mencionarán lasFF. AA. como actores. Entre los puntos estipulados para lacoordinación de políticas públicas, resaltamos el siguiente:“Promover una cooperación judicial, policial y de agenciasde inteligencia, para aumentar y agilizar la capacidad derespuesta frente a las diferentes formas y manifestacionesde la Delincuencia Organizada Trasnacional”, especifican-do que sea en el marco de compromisos internacionalesasumidos por los Estados miembros y de los mecanismosimplementados por el Consejo (Ibíd: 3).

De todos modos, al hacer énfasis en los casos nacio-nales particulares y las medidas singulares de cada Estado,está claro que la utilización de las fuerzas militares no secondena y se acepta implícitamente.

Para estipular los avances concretos, se puede resaltarque, desde 2010, los miembros de UNASUR realizaronejercicios militares conjuntos, que se han implementadomecanismos de información para transparentar decisio-nes nacionales sobre defensa, políticas contra el crimenorganizado y hacia la seguridad pública. En ese sentido,la publicación de los Libros Blancos es un instrumento


importante como medida de transparencia y medidas defomento de la confianza; las reuniones de Ministerios deDefensa y agentes habilitados y/o la Seguridad públicatambién se han implementado.

En general, se han firmado bilateralmente variosacuerdos entre los Estados miembro del CDS para coope-ración en defensa, se han ampliado acuerdos y se hanfirmado tratados para la cooperación en investigación ydesarrollo tecnológico militar y en comunicaciones (verDonadio, 2014).

A continuación, reproducimos un cuadro donde seconsignan los ejercicios militares conjuntos realizadosentre Estados de América del Sur hasta el 2008:

Tabla 2. Ejercicios militares conjuntos de la región hasta 2008/09

País Nombre delejercicio

Objetivo Fecha

Entre Estados suramericanos

Argentina –Chile

Aurora Austral II Aumentar lazosde confianza.

2008

Argentina –Chile

OperativoSolidaridad

Catástrofenatural

Anual

Argentina –Chile

Águila III Restablecer lapaz en zona deconflicto

Argentina –Brasil

Fraternal Ejercicio naval Desde 1978

Argentina –Brasil

OperaciónGuaraní

2008

Argentina –Paraguay

Sirena Operativo navaly terrestre

Desde 1980


Argentina –Uruguay

Diversasoperacionesnavales

Desde 1978

Argentina –Uruguay

OperaciónCeibo

2008

Brasil –Argentina

EjercicioDuende

Entrenamientoentre ambosEjércitos

2004

Brasil –Argentina

Ejercicio SACI Entrenamientode Ejércitos

2004

Brasil –Paraguay

Ninfa Maniobrasnavales yterrestres

Desde 1980

Brasil – Bolivia Policías yfuerzas armadasde ambos países

Enero-Febrero2009

Brasil OperativoFrontera Sur II

Adiestrar tropaspara el combatea actividadesilegales en lazona.

Octubre 2008

Chile –Argentina

Integración Ejerciciobilateral entreunidades decombate de lasrespectivasArmadas

Desde 1998

Chile –Argentina

Passex Ejerciciosnavalesbilaterales.

Varía país a país

Chile – Brasil Passex Ejerciciosnavalesbilaterales.


Chile –Colombia.

Passex Ejerciciosnavalesbilaterales


Chile – Ecuador Passex Ejerciciosnavalesbilaterales.



Chile – Perú Passex Ejerciciosnavalesbilaterales.


Venezuela –Brasil

Venbra Tareas dedetección,identificación,interceptaciónde vuelos ilícitos

Cada dos años(2008)

Entre Estados suramericanos y otros

Argentina –EE.UU.

Gringo –Gaucho

Ejercicio con elportaavionesUSS GeorgeWashington

2008

Argentina –Brasil – Chile –Venezuela-Francia

Cruzeiro do SulIV.

Argentina noparticipa con lasaeronaves perosí en laplanificación

Enero 2009

Brasil – Chile –Venezuela –Uruguay –Francia.

Cruzex

Argentina-Chile– Brasil –EE.UU.

Salitre Operación aérea

Comando Sur OperativoCabañas

Operación demantenimientode paz de laONU

Desde 1970

Argentina –Brasil – EE.UU.– Uruguay

Unitas- FaseAtlántico

Ejercicio de lasarmadas deestos países

Desde 2000

Chile –Colombia –Ecuador – Perú– EE.UU.

Unitas – FasePacífico

Ejercicio de lasarmadas deestos países

Desde 2000

Chile – EE.UU. –Canadá –Francia – UK

Team WorkSouth

Ejercicio navalmultinacional

Desde 1995


Chile – Australia– Canadá –EE.UU. – GranBretaña

Marcot Ejercicio navalmultinacionalorganizado porla Armada deCanadá

Desde 1994Chile

Chile –Comando Sur

Panamax Ejercicio deinteroperatividadpara laprotección delCanal Panamá.

Desde 1993Chile

Chile – EstadosUnidos

Passex Ejerciciosnavalesbilaterales


Chile – Francia Passex Ejerciciosnavalesbilaterales


Chile – Corea Passex Ejerciciosnavalesbilaterales


Chile – Suecia Passex Ejerciciosnavalesbilaterales


Chile – España Passex Ejerciciosnavalesbilaterales


Venezuela –Holanda

Ven-Hol “OpenEyes 2008”

Ejerciciosaeronavales

2008

Venezuela –Federación deRusia

Venrus 2008 Ejercicios dereaprovisiona-miento decargas ycombustible, decomunicación,de intercambiode aeronaves,de defensaantiaérea y demaniobrasantiterroristas

2008

Fuente: Emmanuel Ferrario. Reproducido en Benítez Manaut, Diamint yCeli (2009: 10)


Tomando los ejercicios combinados bilaterales delaño 2013 se pueden consignar los siguientes: Brasil-Canadá: Ejercicio Passex; Brasil-Bolivia: Ejercicio Brasbolque incluye adiestramiento e intercambio de informaciónentre las armadas; Brasil-Paraguay: dos ejercicios ParbaIII de FF. AA. en sus tres aristas y ejercicios de AcciónCívica y Social; Brasil y Argentina: realizaron durante 2013tres ejercicios combinados Duende, Fraterno XXXI y Pas-sex; Argentina-Uruguay: Ceibo; Argentina-Chile: tres tiposde ejercicios Cruz del Sur II, Inalaf VIII, Viekearen XIII;Perú- Brasil: ejercicio Braper; Perú-Chile: ejercicio Nep-tuno; Perú-Ecuador: dos prácticas Búsqueda y Rescatemarítimo, Passex I y II (ver Donadio, 2014).

Para caracterizar los ejercicios multilaterales de losúltimos tres años bajo análisis, reproducimos el siguientecuadro del Atlas Comparativo de la Defensa en AméricaLatina y el Caribe de Resdal (Ibíd.):

Tabla 3. Ejercicios conjuntos en la región en 2012/2014

EJERCICIOS FUERZA INTEGRANTES

IBSAMAR III (2012) Armada Brasil, India ySudáfrica.

ASPIRANTEX (2013) Armada Argentina, Brasil yUruguay.

ACRUX VI (2013) Armada Argentina, Bolivia,Brasil, Paraguay yUruguay.

Cooperación II (2013) Fuerza Aérea Argentina, Bolivia,Brasil, Canadá, Chile,Colombia, EstadosUnidos, Ecuador,Panamá, Perú,República Dominicanay Uruguay


Angel Thunder (2013) Ejército, Armada,Fuerza Aérea

Brasil, Chile, Colombia,Estados Unidos ySingapur.

HONCOLGUA II(2013)

Fuerzas Aéreas Colombia, Guatemala yHonduras

UNITAS LIV (2013) Armada Alemania, Belice,Brasil, Canadá, Chile,Colombia, Costa Rica,El Salvador, Ecuador,Estados Unidos,Jamaica, México,Panamá, Perú, ReinoUnido y RepúblicaDominicana.

Felino (2013) Ejército, Armada,Fuerza Aérea

Angola, Brasil, CaboVerde, Guinea Bissau,Mozambique, SantoTomé y Príncipe, TimorOriental.

BRACOLPER (2013) Armada Brasil, Colombia y Perú

PANAMAX (2013) Armada y Ejército Argentina, Belice,Brasil, Canadá, Chile,Colombia, Costa Rica,Ecuador, El Salvador,Estados Unidos,Francia, Guatemala,Honduras, México,Nicaragua, Panamá,Paraguay, Perú, yRepública Dominicana.

Maple Flag 46 (2013) Fuerzas Aéreas Alemania, Bélgica,Canadá, Colombia,Estados Unidos, PaísesBajos, Reino Unido ySingapur.


RED FLAG (2013) Fuerzas Aéreas Alemania, ArabiaSaudita, Australia,Bélgica, Brasil, Canadá,Chile, Colombia, Coreadel Sur, Dinamarca,Egipto, Francia, Israel,Italia, Japón Noruega,Nueva Zelanda, ReinoUnido, Suecia, Turquíay Venezuela.

Cruzex Flight VI (2013) Fuerza Aérea Brasil, Canadá,Colombia, Chile,Ecuador, EstadosUnidos, Uruguay yVenezuela.

FAHUM (2014 Ejército, Armadas,Fuerzas Aéreas

Canadá, Chile,Colombia, Costa Rica,El Salvador, EstadosUnidos, Guatemala,Haití, Honduras,Nicaragua, Panamá yRepública Dominicana.

Angel Thunder (2014) Fuerza Aérea Alemania, Australia,Brasil, Canadá, Chile,Colombia, EstadosUnidos, Francia,México, NuevaZelanda, Pakistán,Perú, Reino Unido,Singapur, Suecia yUruguay.

RIMPAC (Rim to thePacific c)(2014)

Armada Australia, Brunei,Canadá, Chile, China,Colombia, Corea delSur, Estados Unidos,Gran Bretaña, Filipinas,Francia, Holanda,India, Indonesia, Japón,Malasia, México,Nueva Zelanda,Noruega, Perú,Singapur, Tailandia yTonga.

CARIBEX (2014) Armadas Brasil, Guyana, GuyanaFrancesa, y Surinam.


IBSAMAR IV(2014) Armada Brasil, India ySudáfrica.

Salitre (2014) Fuerza Aérea Argentina, Brasil, Chile,Estados Unidos yUruguay

Cooperación III (2014) Fuerza Aérea Argentina, Bolivia,Brasil, Canadá,Colombia, Chile,Ecuador, EstadosUnidos, México,Panamá, Paraguay,Perú, RepúblicaDominicana yUruguay.

Pamparex (2013) Armadas Argentina. Brasil yUruguay.

Fuente: Donadio (2014) en www.resdal.org

Desglosar las coordenadas de ejercicios conjuntosentre FF. AA. es de utilidad para contrarrestar algunas afir-maciones y acuerdos realizados en las instancias de inte-gración y, por otro lado, para revelar en la práctica algunasposturas contradictorias de los Estados suramericanos asícomo confirmaciones de tendencias que se venían men-cionando.

Argentina, en relación a la participación en prácticascombinadas en las que participe EE. UU., ha mantenidouna constante en cuanto al número de ejercicios realiza-dos en ambos períodos de tiempo mencionados. Hay unadiferencia cualitativa con respecto a los años anteriores enel último cuadro: ya no aparece participando en ejerciciosbilaterales con la potencia hegemónica. Por otra parte, sal-vo con Francia y Estados Unidos en adiestramientos mul-tilaterales, el país del Cono Sur no cuenta con prácticas


bilaterales con potencias extranjeras extra continentales ysu mayor foco de ejercicios es con países de la subregión y,más específicamente, limítrofes: Brasil, Chile y Uruguay.

Brasil es claramente, como se señalara en capítulosanteriores, el actor con relaciones internacionales másdiversificadas. Las prácticas militares realizadas dan mues-tras de la creciente vinculación con otros continentes,dados sus ejercicios con África, entre los IBSA (con Sudá-frica e India) y con Estados europeos en sus adiestramien-tos multilaterales. De igual modo, con el subcontinentey con Suramérica, en particular, es el Estado que cuentacon ejercicios combinados más diversificados tanto multi-laterales como bilaterales. Pueden interpretarse estos grá-ficos como emblema de sus objetivos de política exterior:un Brasil de alcance global, con primacía regional y lide-razgo entre pares. Más allá de su interés por la creaciónde UNASUR y el CDS, es claro que la subregión es unaplataforma de despegue para su posición en el resto delmundo, no una prioridad determinante. En relación a EE.UU., es manifiesto que Brasil es un actor de peso para lapotencia; de hecho, si analizamos los ejercicios conjun-tos, Brasil está prácticamente en todos los desarrolladospor Washington con actores regionales e internacionales:el único de esos adiestramientos donde no participa Bra-sil es aquel orientado estrictamente a las relaciones en elPacífico. Se reafirma entonces lo planteado en páginas pre-vias: Brasil puede tener una oposición limitada o accionesautónomas respecto al poder hegemónico pero nunca pre-senta un desafío.

Chile es otro caso a resaltar. Se mencionaba en el capí-tulo anterior que este país del Pacífico mantiene una visiónmás cercana a la potencia hegemónica y que su participa-ción en instancias regionales estaba orientada desde unalógica “poligámica”, donde la integración con sus vecinos


no es más que una posibilidad, entre muchas otras, frenteal mercado global. Si observamos las participaciones enejercicios combinados, Chile participa de todas las con-vocatorias realizadas por EE. UU., siempre con aliados delargo tiempo de la Casa Blanca como Corea del Sur, Singa-pur o Gran Bretaña, y no tiene ejercicios multilaterales obilaterales con actores incómodos para la potencia. Man-tiene una tradición de prácticas militares con Argentina,con muchos de los vecinos suramericanos y es, además,uno de los pocos Estados de la subregión que cuenta conadiestramientos con Colombia.

La postura de Colombia frente a la subregión quedarevelada en este mapeo de ejercicios combinados. No par-ticipa de ejercicios bilaterales, salvo con Chile, y hasta elaño 2008, el resto de sus participaciones se realizan mul-tilateralmente con los vecinos, siempre en aquellos adies-tramientos donde también estuviera presente EE. UU. Unaexcepción, en el año 2013, lo constituye un ejercicio com-binado trilateral con Brasil y Perú; es de remarcar que lamayoría de las prácticas bilaterales la realiza con Estadoscentroamericanos y caribeños, precisamente, donde estánconsolidados los acuerdos en seguridad con EE. UU. de losque Colombia participa.

Por su parte, Venezuela, con su retórica anti-imperialista y sus acusaciones de intentos de desestabili-zación por parte de Washington, especialmente luego de lamuerte de Chávez, aparece según estos esquemas partici-pando en ejercicios conjuntos multilaterales con la poten-cia del norte en más de un adiestramiento. Por otro lado,son escasas sus participaciones en prácticas bilaterales consus pares suramericanos y es dable destacar los ejercicioscombinados con Rusia y Holanda en 2008; con Rusia ade-más mantiene una serie de acuerdos para provisión dearmamentos.


Otro dato relevante es la escasa participación de Para-guay y Bolivia en ejercicios conjuntos tanto multilateralescomo bilaterales. De allí que sea relevante la decisión deambos países de ingresar a la MINUSTAH en Haití, porquees una forma de incorporarse a las acciones militares reali-zadas con sus pares subregionales.

Citaremos, de igual modo, la publicación de LibrosBlancos sobre políticas y programas de defensa, porquepermite visibilizar los aportes efectivos a generar medidasde confianza mutua, como componente primero de cual-quier seguridad cooperativa, tal como lo define UNASURen sus objetivos.

Argentina, en la década bajo estudio, publicó su LibroBlanco de la Defensa en 2010; Bolivia, en el año 2004; Bra-sil, en 2012; Chile, en 2002 y 2010; Colombia no publicó suLibro Blanco pero sí una serie de directrices en seguridady defensa en los años 2003, 2007, 2010 y 2011; Ecuador, porsu parte, hará algo similar publicando directrices de segu-ridad en 2006, 2008, 2011 y 2014; Paraguay hizo público suLibro Blanco en 2013; Perú, en 2005, y Uruguay publicitarásus estrategias de seguridad en 2014 (Donadio, 2014).

Con respecto a la transparencia e información, másallá del logro de interoperabilidad entre las fuerzas pro-porcionado por los ejercicios combinados, es claro que enesto hubo una tendencia común en la subregión a valo-rar la importancia de brindar información pública para lademocracia y la integración. Sin embargo, de acuerdo conel Atlas elaborado por RESDAL, hubo una merma de la pre-sentación de este tipo de documentos informativos, tantoen Naciones Unidas como en OEA, a partir del año 2008(ver Donadio, 2014).


Otro componente a señalar es la creación, en 2009,del “Centro de Estudios Estratégicos” en el marco del CDS,cuyo principal objetivo es contribuir a la construcción deuna mirada común y propia acerca de la defensa y las prin-cipales estrategias de la subregión.

Lo interesante de este Centro de Estudios es que cubrela expectativa de participación de otros sectores en la pla-nificación política y militar para la defensa y la seguridadregional, ya que supone investigaciones no solo estraté-gicas sino también científicas, incluyendo publicaciones,jornadas y reuniones académicas. Además, ha realizadosistematizaciones de la información de los países miembroen defensa y las ha puesto a disposición pública como, porejemplo, el Registro de Gastos Agregados Regionales enDefensa. En su plan de trabajo para el año 2013, resaltancomo indicadores en el logro de un pensamiento estra-tégico suramericano: el Estudio para Modelo de Aplica-ción de la Metodología de Inventario Militar, como unaforma de unificar criterios para la transparencia militar ylos modos de informarlo públicamente; la creación de unaMatriz Regional de Factores de Riesgo, Desafíos y Amena-zas a la Seguridad regional que pueda dar cuenta de esavisión común; también en la identificación conjunta delos peligros a los que se enfrenta la subregión (Disponibleen sitio oficial).

Ahora bien, revisadas las instancias de integración yacuerdos, es posible considerar un proceso lento de crea-ción de parámetros comunes para la defensa, una fuertepresencia de actores extrarregionales en las opciones deejercicios combinados e interoperabilidad de fuerzas mili-tares, escasas instancias de acciones colectivas de todos losmiembros de UNASUR –significativo es el caso de las Gua-yanas (Suriname y Guyana), que solo han tenido ejerciciosconjuntos con Brasil– primando las instancias bilaterales


o trilaterales entre los actores estatales. Lo mismo puedealegarse para los acuerdos concretos en materia de indus-tria militar, investigación, comunicación, tecnologías apli-cadas a lo militar, etc.: muchos de ellos se dan entre Esta-dos, bilateralmente y no multilateralmente.

En relación a la seguridad pública, debe destacarsela cooperación en el ámbito de Ameripol, instancia quesurge en 2007. Se autodefine como una “comunidad depolicías de América” y tiene como meta principal la coope-ración hemisférica en cuestiones científico-técnicas, capa-citación, intercambio de información y asistencia judicial.Básicamente se constituye en una instancia de lucha con-tra el crimen organizado; no es casual que surja en 2007,luego de que Estados Unidos declare como principal ame-naza hemisférica ese “flagelo”. Participan como observado-res una serie de organizaciones regionales/hemisféricas yEstados extra continentales europeos. Está integrada portreinta cuerpos policiales, entre los cuales participan todoslos Estados suramericanos (excepto Venezuela) e inclusive,sorprendentemente, Cuba.

Con respecto al Consejo de Seguridad Ciudadana deUNASUR, su primera reunión se realizó en agosto de 2013.Hay que señalar, entonces, la lentitud de los procesos inter-nos de la organización y la brecha que existe entre lasdeclaraciones y los hechos concretos. Casi un año despuésde su creación, se estableció un Plan de Trabajo 2013-2017,con 137 acciones concretas, destinadas a los tres grandescampos del Consejo: seguridad, justicia y acciones coordi-nadas contra el crimen organizado.

Más allá de lo discursivo y de los objetivos declara-dos de acordar posturas comunes en instancias de inte-gración multilateral, los Estados subregionales priorizansus decisiones individuales y el fortalecer su capacidadsoberana particular, sin miramientos hacia la autonomía


efectiva que solo puede alcanzarse de manera regional.En los hechos, es muy difícil ver llevadas a la prácticalas declaraciones realizadas en el marco de UNASUR encumplimiento de los objetivos propuestos. Desde media-dos de la década pasada participan en cooperación policialhemisférica, pero no han consolidado un proceso similarsubregional.

El Consejo volvió a reunirse en octubre de 2013, fir-mándose el “Compromiso de Buenos Aires” orientado alfortalecimiento de la cooperación contra el lavado de acti-vos y el financiamiento del terrorismo. Allí, en general, sehace referencia a: intercambio de información, efectuaranálisis de la situación particular de cada Estado, inter-cambiar experiencias, crear una base de datos y un manualde buenas prácticas, organizar programas de capacitación,entre otros (ver sitio de prensa oficial de Presidencia argen-tina año 2014).

Muchos expertos definen al CDS como un foro, esdecir, una instancia para el debate de los principales pro-blemas a enfrentar, las políticas llevadas a cabo por cadaEstado y prospectivas regionales (ver Bartolomé, 2013;Guedes de Oliveira y Domínguez Ávila, 2013; Bertonha,2012). Con ello, aquí se quiere significar que no se tra-ta de una instancia de cooperación más profunda, dondese tengan en cuenta a futuro órganos de decisión supra-nacional o establecimiento conjunto de normas y progra-mas regionales, sino que puede entenderse este espaciode diálogo para la concertación como más cercano a pro-puestas de seguridad cooperativa tradicional. Lo mismopuede alegarse del Consejo en materia de Seguridad Ciu-dadana, donde el plan de acción propone intercambio deinformación, debate sobre buenas prácticas, entre otros


mecanismos, pero ninguno está orientado a articular demanera definitiva una instancia subregional común y cen-tralizada en un programa multilateral.

En ningún espacio regional de Suramérica se prevéuna integración más profunda donde el Estado nacionalno tenga el rol privilegiado y la decisión última dependa decada poder ejecutivo. Se interpreta aquí que los discursosy las declaraciones no se traducen en prácticas colectivas,permaneciendo la divergencia de intereses. En palabras deTokatlián (2015), las potencialidades de la región, espe-cialmente de UNASUR, no se evidencian en los hechos nien interpretaciones efectivamente comunes, no hay unaepistemología compartida de defensa y de seguridad quegarantice una región con políticas y programas colectivosconcretos; no existe una cultura estratégica conjunta.

El acuerdo más importante en su efectivización –ydonde UNASUR ha tenido protagonismo– es en la defensade la democracia y la paz. Cada vez que se presentó algúntipo de crisis interna o externa, la organización respondiótratando de conducir al diálogo, al acuerdo diplomático ogarantizando la continuidad de mandatos constituciona-les. Definitivamente, este parecía ser el activo esencial delproceso de integración, aún con su “desaceleración”.

Estas consideraciones habilitan la introducción delsegundo apartado, donde se analizarán algunos de lospuntos particulares de los Estados que permiten inferirdivergencias y fragmentaciones subregionales que, inter-pretamos, están en el trasfondo de las imposibilidades dearticulación multilateral subregional.


6. 2. Divergencias entre los Estados de América del Sur. Particularidades decasos emblemáticos

Iniciamos el apartado aceptando la afirmación de Berton-ha (2012) acerca de la polarización en la región de las inter-pretaciones sobre el rol de las FF. AA. en el plano interno ylas definiciones intermésticas, frente a la separación defen-sa y seguridad clásica de acuerdo con el escenario de quese trate. Por otra parte, estas diferencias permitirán anali-zar el grado de criminalización de determinados sectoressociales, generalmente vulnerables, y las acciones de abor-daje frente a problemáticas como el narcotráfico, el crimenorganizado o la delincuencia urbana. El indicador princi-pal será el rol asignado a las FF. AA. a nivel interno: cuánto,cómo y por qué algunos Estados de la región incorporanesta modalidad.

Brasil, por ser el actor estatal más importante de lasubregión y por su iniciativa en la creación de un foro deconcertación en defensa, será objeto de análisis en pri-mer lugar. Luego abordaremos en el caso de Argentina,sus políticas de defensa; en tercer lugar, nos abocaremosa revisar las nuevas constituciones de Ecuador y Boliviapor ser ampliatorias de derechos y originales en el mundo.Por último, intentaremos comparar las políticas de defen-sa y seguridad de ambos países andinos en relación a suscartas magnas.

En 2008 se presenta la primera Estrategia de DefensaNacional brasileña de forma pública, hecho que el mismoMinistro de Defensa definió como “histórico”. Fue revisa-da en 2012 y esto constituye la actual base de políticas dedefensa y seguridad.

La nueva Estrategia Nacional de Defensa (END) fuepensada para el mediano y largo plazo, considerando dife-rentes dimensiones en su formulación, no solo las milita-res. Ha implicado una articulación importante entre distin-


tos niveles de la administración pública nacional; excedelo meramente defensivo y se extiende a temas vinculadosa ella como educación, ciencia y tecnología, desarrollo,infraestructura, además de mencionarse como “insepara-bles” las estrategias de defensa nacional y de desarrollonacional (Saint Pierre, 2009).

Su principal objetivo es modernizar la estructuranacional de defensa actuando sobre tres ejes: reorganiza-ción de las FF. AA., reestructuración de la industria brasi-leña de defensa y política de composición de los efectivosde las fuerzas militares. A esto se le suma el abordaje y pro-moción de tres sectores decisivos para la defensa nacional:cibernética, sector espacial y energía nuclear (Ministeriode Defesa do Brasil, END, 2008, sitio oficial).

La END define al país como pacífico, y reafirma losprincipios constitucionales e internacionales de no inter-vención, defensa de la paz y solución pacífica de contro-versias. Luego, enumera una serie de principios entre losque destaca y remarca insistentemente la “independencianacional”, la capacitación tecnológica autónoma especial-mente en áreas sensibles, la democracia, la democratiza-ción de oportunidades de participación ciudadana (entrelas que se mencionan derechos de primera, segunda y ter-cera generación). Además, expresamente define a Brasilcomo un país sin enemigos.

Entre sus directrices se mencionarán solo aquellasmás significativas para este estudio: 1. La estrategia se pro-pone disuadir cualquier concentración de fuerzas hostilesen sus fronteras terrestres, marítimas y uso de su espacioaéreo; 2. Las FF. AA. estarán organizadas en base al trino-mio monitoreo/control, movilidad y presencia; 3. Desarro-llar capacidades de movilidad estratégica para responderrápidamente a cualquier agresión o amenaza; 4. Fortale-cer tres sectores de importancia estratégica (cibernética,


nuclear y espacial) para lograr flexibilidad, precisando quela energía nuclear solo es de uso pacífico; 5. Destaca lasubordinación de las FF. AA. al poder civil, e implica tam-bién una reorientación de las posiciones de las fuerzasmilitares para responder a las preocupaciones de defensaprincipales que son el Norte, el Oeste y el Atlántico Sur;fundamental es la directriz de “priorizar la región amazó-nica”. Tal como se expresa en el propio documento:

Brasil será vigilante en la reafirmación incondicional de su sobe-ranía sobre la Amazonia brasileña. Rechazará, por la prácticade actos de desarrollo y de defensa, cualquier intento de tutelasobre sus decisiones al respecto de preservación, de desarrollo yde defensa de la Amazonia. (END, 2008: 15)

Aclara que no aceptará que organizaciones o indi-viduos sean instrumentos de intereses foráneos que bus-quen debilitar la soberanía de Brasil sobre la región:“Quien cuida de la Amazonia brasileña, a servicio de lahumanidad y de sí mismo, es Brasil” (EDN, 2008: 15).

Otro elemento vital de la estrategia es desarrollar y for-talecer las capacidades de movilidad y logística, unidas alas de flexibilidad, y se pretende así que las fuerzas conven-cionales “cultiven” atributos de fuerzas no convencionales,especialmente aplicables en la selva amazónica. Sobre estola END aclara: “en el modo de hacer la guerra, cada vez máscaracterizada por extrema flexibilidad”. Se pretende comoobjetivo “desvanecer el contraste entre fuerzas convencio-nales y no convencionales” (Ibíd. 16).

Se vuelve más comprensible la preocupación delgobierno brasileño por reforzar y garantizar su seguridaden la región amazónica si tenemos en cuenta que Brasiltiene fronteras amazónicas extensas con Venezuela, quienes percibido como hostil por EE. UU. (más aún a partirde sus acuerdos militares con Rusia); que tiene amplios


límites territoriales con Colombia, cuyo conflicto internoinvolucra a los países vecinos, por la expansión regional delas actividades de narcotraficantes, guerrillas y paramilita-res hacia el interior del Amazonas y que, a su vez, el Estadocolombiano cuenta con bases militares operativas de EE.UU. que ejercen vigilancia sobre el área selvática. Si a estosumamos el descubrimiento reciente de petróleo en la pla-taforma marítima continental brasileña y el número cre-ciente de efectivos militares estadounidenses entrenandoo con fuerte presencia en Paraguay y las bases del Pentá-gono en Perú, se hace notorio que el territorio amazónicobrasileño está rodeado por intereses y controles que, desdela mirada de Brasilia, ponen en jaque la soberanía del paíssobre la zona y vuelven necesaria la preparación en el usono convencional de sus fuerzas militares.

Refuerza este análisis el considerar que un área comoel Amazonas cuenta con recursos estratégicos claves parael siglo XXI como agua, diversidad biológica, minerales,entre otros, y carga, a su vez, con las presiones interna-cionales por declararla “patrimonio de la humanidad” yretirar así la soberanía de los países suramericanos sobreella. De allí que Brasil, en su END, expresamente aclara quesolo ese país, en ejercicio de su soberanía, cuida la Amazo-nía brasileña aún para la “humanidad”. Aunque el gigantesuramericano afirma que no tiene enemigos, el supues-to en relación al Amazonas y la necesidad de tácticas decontrainsurgencia está relacionado con la hipótesis de unainvasión de un poder militar mayor en esa región; es decir,en una lectura geoestratégica, no descarta la penetración oinjerencia armada de EE. UU. en ese espacio soberano. Enese marco es que se da el aumento de la presencia militarbrasileña en zonas de frontera amazónicas, los acuerdos


de cooperación con sus vecinos en el Trapecio y el des-pliegue de un sistema de vigilancia y radarización deno-minado SIVAM.

De acuerdo con Saint Pierre (2009), la EstrategiaNacional de Defensa de 2008 no se dirige a un enemigoidentificado, sino que orienta la defensa hacia las nuevasamenazas y la protección de recursos claves para el desa-rrollo del país (biodiversidad, energía, agua).

También aparecen enumeradas las amenazas que seesperan para el siglo XXI, entre ellas: conflictos por el aguadulce potable, disputas por áreas marítimas, por fuen-tes energéticas y el predominio aeroespacial (Saint Pie-rre, 2009).

Dos elementos sensibles a considerar son, por unlado, la utilización de las fuerzas militares en tareas deorden interno y, por otra parte, la integración con Amé-rica del Sur. Tal como aparece expresado en la END bajoanálisis, las capacidades de sus fuerzas deben contemplarmisiones de mantenimiento de la ley y el orden comolo estipula la Constitución. No puede ser utilizado comopoder de policía a nivel interno, pero sí se advierte suparticipación cuando el Estado no logra garantizar la pazpública (END: 17).

Basta recordar las intromisiones que hicieron las FF.AA. en las favelas de Río de Janeiro alegando luchar contrael narcotráfico, la intervención realizada en Sao Paulo con-tra el crimen organizado, o, más recientemente, la prepara-ción de escuadrones militares especiales para la seguridaddurante el mundial de fútbol, para tener en cuenta que lautilización de estos mecanismos no es extraordinaria.

Para la garantía de derechos, la intromisión de mili-tares en el orden interno en Brasil resulta, por lo menos,complicado. Tal como mencionamos, el estamento militares una de las elites del país, es decir que es uno de los


grupos con poder e influencia suficientes para definir con-sensos en las políticas públicas. Históricamente, ha sidouno de los actores claves para definir las políticas de Esta-do de largo plazo.

Resulta significativo y simbólico, a la hora de darcuenta del nivel de importancia política que tiene el esta-mento militar en Brasil, que hasta 1999 no existió un Minis-terio de Defensa que unificara las políticas de defensa,encuadrado en las estructuras estatales democráticas y,por tanto, a cargo de un ministro civil; además, tampocoexistía un centro de comando militar unificado de las fuer-zas; cada uno de los tres sectores militares establecía suspolíticas a seguir, sus necesidades, y negociaba con el restode las fuerzas y con el gobierno de turno sus intereses.

El respeto constitucional de las FF. AA. ha sido pro-ducto de negociación y garantía de importantes prerroga-tivas para las tres fuerzas. Son estas las que frenan la pro-fundización institucional de los procesos de integración,donde se encuentra inmerso Brasil, por el fuerte compo-nente nacionalista con que se identifican. Cualquier mar-gen de recorte de autonomía para el país es entendidocomo pérdida de poder y soberanía en el plano regionale internacional. Son esas Fuerzas Armadas, con una tradi-ción de subordinación al poder político constituido débil,las que se utilizan en tareas de orden social.

Sin embargo, más allá de las reticencias ante cualquiercesión soberana del estamento militar, la END estableceentre sus directrices estimular la integración de Américadel Sur y menciona el CDS.

Con respecto a la autonomía en la tecnología indus-trial para la defensa, destacamos los acuerdos firmados en2008 entre Brasil y Francia con fines estratégicos para latransferencia de tecnología en armamentos de punta comosubmarinos nucleares y aviones de combate. También ha


realizado acuerdos con empresas militares para el desarro-llo de misiles desde Brasil: el convenio contempla transfe-rencia de tecnología, entrenamiento y prácticas; la empre-sa es sudafricana y se enmarca dentro de los acuerdos IBSApara cooperación Sur-Sur. En 2012 se realizó un acuerdosimilar con Suecia, que incorpora transferencia de tecno-logía para la fabricación de aviones.

En la revisión de 2012 sobre la Política Nacional deDefensa y la END, ya bajo la presidencia de Roussef, pue-den identificarse algunos cambios más allá de las conti-nuidades generales.

En primer lugar, en su introducción el documentodefine las políticas y estrategias de defensa para amenazasesencialmente externas; se declara como sustentada enprincipios constitucionales y alineada con las directivasde política exterior brasilera que se orienta a la soluciónpacífica de controversias, el fortalecimiento de la paz y laseguridad internacional, el refuerzo del multilateralismo yla integración suramericana (Ministerio de Defesa, 2012:11 en sitio oficial).

En dicho documento, que unifica ambas directivas,la seguridad se define en términos multidimensionales yse incluyen en su definición los campos político, militar,económico, psicosocial, científico-tecnológico y ambien-tal. Define, y diferencia, seguridad y defensa de la siguientemanera:

I. Segurança é a condição que permite ao País preservar suasoberania e integridade territorial, promover seus interessesnacionais, livre de pressões e ameaças, e garantir aos cidadãos oexercício de seus direitos e deveres constitucionais; eII. Defesa Nacional é o conjunto de medidas e ações do Estado,com ênfase no campo militar, para a defesa do território, dasoberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponde-rantemente externas, potenciais ou manifestas. (Ibíd. 15)


Más cerca en el tiempo, es claro cómo se ha adoptadoen la concepción brasileña la visión hegemónica de laseguridad, pues ambas aristas aparecen como un conti-nuo: se habla de amenazas manifiestas y potenciales, sereafirma que las FF. AA. actúan frente a riesgos “pre-ponderantemente” externos, perpetuando su utilización alinterior del territorio nacional. Aun cuando menciona losderechos ciudadanos y su respeto, es difícil pensar cómoserán respetados si se consideran amenazas potenciales,no materializadas, enfrentadas por la fuerza militar. Estaambigüedad abre el campo para la introducción de lanoción de un tratamiento diferenciado a quienes sean tipi-ficados como enemigos potenciales.

La cita a continuación da cuenta de las nuevas ame-nazas que prioriza Brasil y de la incorporación de la condi-ción interméstica de la seguridad:

Neste século, poderão ser intensificadas disputas por áreas marí-timas, pelo domínio aeroespacial e por fontes de água doce, dealimentos e de energia, cada vez mais escassas. Tais questõespoderão levar a ingerências em assuntos internos ou a disputaspor espaços não sujeitos à soberania dos Estados, configuran-do quadros de conflito. Por outro lado, o aprofundamento dainterdependência dificulta a precisa delimitação dos ambientesexterno e interno. (Ministério de Defesa, 2012: 17)

Otra diferencia a remarcar es la consideración deAmérica del Sur como lugar de pertenencia del país yla necesidad de integración, pero ampliando esa miradahacia el Atlántico Sur; en ese marco, Brasil entiende quese debe extrapolar su región de pertenencia no solo haciael océano sino también hacia el África, cuyas costas per-tenecen al Atlántico, y también la Antártida. Se mencionaasimismo la relevancia del Caribe.


Reafirmando la idea de América del Sur como plata-forma regional para su despegue nacional y partiendo deuna consideración geopolítica propia, el documento dejaen claro que “Como conseqüência de sua situação geopolí-tica, é importante para o Brasil que se aprofunde o proces-so de desenvolvimento integrado e harmônico da Américado Sul, que se estende, naturalmente, à área de defesa esegurança regionais” (Ibíd. 22).

Otra diferencia importante es que, además de men-cionar los principios westfalianos y el multilateralismopara la paz internacional, incluye repudio al terrorismo yacciones contraterroristas en sus tácticas.

Por lo revisado hasta aquí, es posible inferir que lavisión hegemónica de seguridad, liderada por EE. UU.,ha ido incorporándose en las planificaciones políticas delBrasil. Por otro, y en contradicción con aquellas, propo-ne independencia tecnológica militar para lograr autono-mía, integración en industrias militares y armonizaciónde intereses con América del Sur, la defensa y presenciaestatal en el Amazonas de cualquier otro poder (incluidoEstados Unidos), pero incorpora para ello prácticas contra-insurgentes extendidas globalmente a través de la praxis dela potencia hegemónica.

Sin embargo, y como modo de señalar una ambigüe-dad más, Brasil ha propuesto, en el marco del Consejode Seguridad de ONU, el principio de “Responsabilidad alproteger”, señalando precisamente su preocupación por laextensión de la violencia en las intervenciones y cómo estoha afectado la vida y vulnerabilidad de la sociedad civil enconflictos. Como limitantes a los interventores se formulanlos siguientes puntos: agotar todas las instancias diplomá-ticas antes de decidir una intervención; que toda interven-ción en el marco de la Responsabilidad de Proteger debeser estrictamente autorizada por Naciones Unidas, por el


Consejo y en caso de imposibilidad, extraordinariamen-te, por la Asamblea General; que el uso de la fuerza debeser limitado en magnitud y tiempo, controlado a través demecanismos de rendición de cuentas al Consejo; en casode incumplimiento debe contemplarse la suspensión de laautorización dada por Naciones Unidas (ONU, AsambleaGeneral, A/66/551–S/2011/701).

De acuerdo con el Atlas de Resdal (Donadio, 2014),la participación de las FF. AA. brasileñas para la seguridadpública se da en tres ámbitos: seguridad ciudadana, queincluye prevención de la actividad delictiva, orden público,patrullajes, control de revueltas o manifestaciones; actua-ción preventiva y/o represiva contra delitos en fronteras(Operaciones Ágata, Centinela y Cadeado); acciones con-tra el crimen organizado y el narcotráfico (organización deFPAZ para actuar en ciudades de alto riesgo).

No ha sido proporcional la fuerza ni ha contempladoel exceso de violencia o el derecho de poblaciones vul-nerables en su aplicación; de hecho, ha sido denunciadonumerosas veces el Estado brasileño en su aplicación dela fuerza y la criminalización de sus ciudadanos. Lo queexige para el ámbito internacional no es observado en susacciones internas de seguridad.

El caso de Argentina, por su parte, es interesante alser uno de los Estados donde se rechaza, expresamente,la vinculación entre seguridad y defensa, marcando unaopción diferente a los presupuestos hegemónicos. Es nece-sario tener en cuenta los condicionamientos internos queimpiden otra tarea distinta a la defensa para las FF. AA.

Argentina ha trabajado fuertemente por lograr lasubordinación al poder civil de su estamento militar, dadoel historial de dictaduras militares y, en especial, la violen-cia con que la última de ellas afrontó la seguridad nacionalidentificando sectores de la sociedad civil como “enemigo


interno”, cometiendo crímenes de lesa humanidad (des-apariciones, torturas, asesinatos, robos de niños/as). Des-de la vuelta a la democracia, se buscó garantizar el aca-tamiento constitucional de las FF. AA. con la consecuenteseparación de funciones en política interna. Tanto el juzga-miento a las cúpulas militares como los indultos despuésvenían de algún modo a establecer nuevas relaciones depoder con el sector militar.

Luego de la última dictadura militar y en el marcode un proceso de privatizaciones y achicamiento del Esta-do, en la década de 1990, se redujeron significativamentelos gastos en defensa y se cerraron fabricaciones militaresnacionales de importancia. En parte, porque la búsquedade reducción del poder del estamento militar en políticainterna se asoció directamente a la disminución del núme-ro de recursos humanos y equipamiento tecnológico en lasFF. AA.; por otro lado, por el achicamiento del Estado quese desprendió de todas las industrias nacionales estatales,entre ellas las militares.

A la reducción cuantitativa de las tres fuerzas enrecursos humanos, materiales y tecnológicos, le corres-pondió una reforma estructural que, entre otras cosas,delimitaba y prohibía expresamente las acciones a nivelinterno de las FF. AA., a partir de la ley de Defensa de 1988.

Más allá de los vaivenes domésticos y las diferentesformas de encarar la conducción del país por los distintosgobiernos democráticos, las políticas públicas en relacióna las FF. AA. se mantuvieron a lo largo del tiempo. Entre lasherramientas utilizadas, el cierre de las empresas estatalesde fabricación militar dejó al país dependiente de comprasal exterior para el suministro militar, especialmente desdeEE. UU. como aliado extra-OTAN.


Es de suma importancia señalar los cambios que seprodujeron luego de 2006 y que han buscado recobrar par-te de las capacidades nacionales de tecnología militar yfabricación propia. Una vez recuperado el país de la crisiseconómica y política del año 2001, el gobierno de Kirchnerestableció como un objetivo importante recuperar capaci-dades para la defensa.

Se inició el armado de una línea de montaje para pro-ducir el vehículo multipropósito “Gaucho” (con Brasil) yun nuevo tanque “Patagón” (basado en la tecnología delvehículo de combate SK-105 Kürassier). En materia naval,el Ministerio de Defensa argentino se hizo cargo del astille-ro Domec García y de la empresa Tandanor (privatizada enla década de 1990) para producir submarinos y participaren el mercado naval (Runza, 2008: 2).

Es a partir de 2007 que se busca reactivar la adqui-sición de equipos y transferencia de tecnología por partedel gobierno nacional más enfáticamente. Los acuerdoscon Brasil más otros firmados con Chile contemplabantambién investigación y desarrollo en vectores misilísticos,aeronaves militares y radares 3D (Seguridad y Democra-cia, 2008: 6).

En 2008 se anuncia un aumento del presupuesto des-tinado a defensa de 2 billones a 3 billones de dólares. Esteincluía compra de municiones, lo que muestra el alto dete-rioro de las condiciones de las FF. AA. del país, que esca-seaban de algo tan básico.

Mediante el decreto 1714, en 2009, Argentina apruebala “Directiva de Política de Defensa Nacional”, aunando losdiferentes componentes del aparato estatal destinados aella y estableciendo la modernización de la concepción dela defensa, de las FF. AA. y del instrumento militar.


En dicha directiva se declara que la estrategia queorienta la defensa nacional tiene un carácter defensivo,similar a lo planteado por Brasil. La Directiva se enmar-ca en el respeto a los principios de la Carta de NacionesUnidas, dejando para sí la prerrogativa soberana de la legí-tima defensa. Este carácter defensivo no obsta para que sereconozca la necesidad de una política integral de defen-sa como una de las supremas tareas del Estado, tomandolas medidas necesarias para garantizar integridad territo-rial, institucional y la defensa de la vida y bienestar desus ciudadanos.

En el decreto 1714 se menciona, en primer lugar, queel poder ejecutivo aprueba esta nueva herramienta de pla-neamiento para la defensa, a propuesta del Ministerio deDefensa y previa consulta con la Cancillería. Es decir quese contempla de alguna manera una vinculación estratégi-ca entre política exterior y políticas de defensa (Ministeriode Defensa, Decreto 1714/2009).

De igual manera, tiene en cuenta el escenario inter-nacional y regional y destina una parte específica para elanálisis, diagnóstico y toma de posición del país frente a larealidad internacional. En su capítulo I puede leerse:

En la actualidad se asiste a una creciente complejidad de lascuestiones de seguridad internacional, en cuyo contexto se ins-criben los asuntos de la defensa nacional, caracterizados estospor, entre otros tópicos, los protagonismos ascendentes de acto-res de naturaleza no estatal e incluso no nacional, la emergenciade realidades elusivas para los estados nacionales, la ausencia deconsensos genuinos, inclusivos y colectivos en cuestiones clavesde los diferentes regímenes de seguridad (por ejemplo, la noproliferación de armas de destrucción masiva), la coexistenciae interacción entre principios, prácticas y acciones multilatera-les, de consenso, cooperativas y en consonancia con el derechointernacional por una parte y, por otra, los despliegues de polí-ticas de poder y conductas unilaterales no respetuosas del dere-cho internacional. (Ibíd.)


Claramente aquí se reconocen, por un lado, las deno-minadas nuevas amenazas y, por el otro, resaltan las asi-metrías de poder interestatal y, con ello, las posturas con-trarias a una posición de seguridad internacional coope-rativa y que respete el derecho internacional. En la críticaa las políticas unilaterales, la referencia es notoriamente aEstados Unidos como actor hegemónico. Más adelante, laDirectiva señala los nuevos enfoques sobre seguridad quedestacan su carácter multidimensional y la influencia ejer-cida por EE. UU. en materia de seguridad internacional, apartir del establecimiento de la “guerra preventiva”.

El decreto de 2009 mantiene y refuerza lo planteadopor la ley de 1988, dado que viene a cumplir la tarea incon-clusa de su reglamentación. Así, en el último punto delcapítulo I queda establecido que, a pesar de puntualizarsecircunstancias vinculadas a la criminalidad internacionalque tienen capacidad de incidencia en la seguridad inter-nacional y en la regional en particular, “se debe señalarque en el caso de la República Argentina este tipo de situa-ción es atendida por organismos policiales, de seguridady de inteligencia específica, conforme la legislación vigen-te en la materia” (Ministerio de Defensa, Decreto 1714/2009, Capítulo I).

Si bien Argentina ha adherido políticamente a los fun-damentos oficiales de la guerra contra el terrorismo y existeun acuerdo sobre lo fundamental, al compartir la preo-cupación por las nuevas amenazas, retiene autonomía dedecisión que le permite disentir sobre el modus operandide la superpotencia (Frechero, 2007: 26).

Frente a las nuevas amenazas, y las tendencias regio-nales de enfrentarlas en la seguridad interna con las FF.AA., Argentina deja en claro que estas son funciones quecorresponden a otras instancias estatales para la seguridadpública como policía, inteligencia, gendarmería. La única


oportunidad que se les reconoce a las FF. AA. para actuara nivel interno, tanto en Argentina como en otros paísesque soliciten la colaboración, es en casos de catástrofesnaturales, donde pueden prestar su ayuda al Estado y lacomunidad:

En Argentina las Fuerzas Armadas tienen prohibido efectuartareas en el orden interno sustituyendo a las policías. La historiapasada y el temor a provocar una nueva militarización del ordenpúblico mantienen la barrera impuesta en 1988 por la Ley deDefensa. (Diamint, 2009: 20)

Esto es reafirmado por la ministra en 2009 (Garré),al indicar que un aspecto esencial de la política de defen-sa era la separación de seguridad interna y externa (9 deseptiembre de 2008).

Se puede afirmar que Argentina se aleja de los enfo-ques hegemónicos que dan a las FF. AA. un rol en la segu-ridad pública, dando prioridad a la subordinación civil delestamento militar.

Otro de los elementos claves que aparece en la estra-tegia de defensa reciente, en consonancia con lo planteadopor Brasil, se refiere al rol otorgado a la región y a la crea-ción de instancias de confianza mutua y cooperación entorno a la seguridad.

En la Directiva 1714, la República Argentina reconoce,explícitamente, que no hay hipótesis de conflicto con losvecinos, que la región es una zona de paz internacional yque la cooperación y la confianza mutua son claves parasu seguridad (Ibíd.).

Por otra parte, la política de defensa del gobierno deFernández declaraba su orientación a disponer de un ins-trumento militar apto para defender “a los habitantes de la


Argentina, su integridad territorial y sus recursos naturalesde la intrusión de un agresor estatal externo” (Garré, 2010.Ministerio de Defensa: «Introducción»).

En la denominada “Política Internacional de Defensa”,el Ministerio en 2014 define sus fundamentos en un“modelo defensivo-autónomo cooperativo”, declara princi-pios de derecho internacional a ser respetados y una con-vicción por la paz y el multilateralismo. Establece priori-dades en cuanto a áreas geográficas, siendo Suramérica yAmérica Latina las principales, a su vez, continuadas por elContinente. Además, especifica ejes temáticos priorizadospara la cooperación: mantenimiento de la paz; educacióne instrucción militar; capacitación de civiles para la defen-sa; investigación, desarrollo y producción para la defen-sa; actividades antárticas; DD. HH., derecho internacionalhumanitario y cuestiones de género; apoyo logístico, catás-trofes y desastres naturales (ver sitio oficial 2014).

En el caso de Argentina, es de resaltar que, desde laspresidencias de Kirchner y Fernández, se ha hecho espe-cial énfasis en los DD. HH. en la formación militar. Dehecho, Argentina es ejemplo global en esa materia a partirdel juzgamiento, desde el propio Estado, a aquellos mili-tares involucrados en crímenes de lesa humanidad en laúltima dictadura militar. El decreto número 788/07 crea la“Dirección Nacional de Derechos Humanos y el DerechoInternacional Humanitario”, cuyo objetivo es promover yafianzar el respeto por este conjunto de derechos esencia-les dirigidos a la persona, por parte de los militares argen-tinos, tanto en tiempos de paz como de guerra (Ibíd.).

El otro punto clave, también vinculado a los derechosy que trabaja expresamente en esa área, es la equidad degénero en el marco de las tres Fuerzas Armadas. Dentro dela Dirección Nacional de DD. HH., se crea una direccióndestinada a la temática en la cual funciona un “Consejo


de Políticas de Género” orientado al área de la defensa,con participación de funcionarios civiles y actores de lasociedad civil.

En el marco de un Plan Estratégico Nacional de Cien-cia, Tecnología e Innovación se instaura, en 2013, la “Secre-taría de Ciencia, Tecnología y Producción para la Defensa”(ver sitio oficial). De acuerdo con la afirmación del propioMinisterio de Defensa, esto se asocia a la mirada estraté-gica sobre los avances tecnológicos y el crecimiento pro-ductivo en la defensa como pilares fundamentales para elresguardo de la soberanía y sus recursos estratégicos. Enconsonancia con esta prioridad en investigación y desarro-llo en tecnologías de avanzada, Argentina lanzó al espacio,en 2014, su primer satélite creado por científicos del paíscon tecnología informática propia.

De acuerdo con el Atlas de Resdal (Donadio, 2014),Argentina solo ha utilizado sus FF. AA. en cuestiones inter-nas para el control de la frontera norte en tareas antinarcó-ticos. Frente a las críticas recibidas, el Ministro de Defensadel momento (Rossi) ha declarado que solo cumplía tareasde apoyo logístico a Gendarmería, que es el órgano encar-gado del cuidado de fronteras.

A pesar de la retórica gubernamental acerca de sucompromiso con los DD. HH., en el año 2011 se hacepública la presentación ante la justicia, desde agrupacio-nes sociales, por tareas de espionaje a militantes sociales(sindicalistas, actores comunitarios barriales, etc.) realiza-da por la Gendarmería Nacional, de la que se suponía esta-ba al tanto la Ministra de Seguridad del período, difundidocon el nombre de “Proyecto X”. En concordancia con latendencia hegemónica internacional de utilizar las nuevastecnologías para el seguimiento y control de ciudadanos,salta a la arena pública este proyecto que, de acuerdo conla denuncia, data del año 2005. La declaración oficial fue


que se trataba de tareas de seguimiento a actividades cri-minales; esto ha sido desmentido por las organizacionesquerellantes; la causa se encuentra paralizada, pero hansido muchos los testimonios que dieron cuenta de estastareas de “espionaje”, violatorias de la Ley de Inteligencia.De acuerdo con el marco legal, solo se pueden realizartareas de inteligencia que sean ordenadas por la Justicia ypara causas de delitos complejos.

En este caso, vemos contradicciones importantes enla vinculación seguridad/defensa-DD. HH., a pesar de sucreciente importancia en términos de políticas públicas.Por un lado, Argentina no acata la visión preponderanteen seguridad a nivel internacional, generando una estrictaseparación entre defensa y seguridad pública, prohibien-do la injerencia de las FF. AA. en asuntos internos, dandofuerte prioridad a la formación en DD. HH. y DIH, tantoa los militares argentinos como a las fuerzas de seguridadsegún su competencia; critica la opción de políticas deseguridad internacional unilaterales y defiende el multila-teralismo junto al respeto por el derecho internacional; porotro lado, en consonancia con las acciones prevalentes enseguridad internacional, realiza control y vigilancia de lapoblación a través de la Inteligencia, de fuerzas nacionalesespeciales como Gendarmería o la Secretaría de Inteligen-cia, violando sus propias leyes. Asimismo, de acuerdo conWiner (2014), existen fuertes presiones al interior de las FF.AA. y del funcionariado político para reorientar las tareasdel estamento militar al combate de nuevas amenazas.

Los otros dos casos particulares que interesa remarcarson los de Ecuador y Bolivia, analizando en estos la rela-ción seguridad-derechos y el rol de las FF. AA.

Durante las décadas de 1980 y 1990, en ambos países,frente a las políticas neoliberales surgen fuertes movimien-tos sociales indígenas y campesinos, que se oponen a la


lógica de preponderancia del mercado, a la instituciona-lidad política tradicional y los partidos políticos existen-tes y que reivindican una serie de principios particulares.Las demandas eran: defensa de los recursos naturales ysu nacionalización; lucha por el reconocimiento de dere-chos de los pueblos originarios y campesinos sobre sus tie-rras; el despliegue de formas particulares de organización ydeliberación (democráticas, horizontales y participativas);la ocupación del espacio público; la oposición al Estado ylos partidos políticos institucionalizados; y, como paraguasabarcador de todas esas demandas, la exigencia de reformaconstitucional para reconocer las nacionalidades, lenguasy derechos diversos.

Lo cierto es que en ambos casos, y pese a no haberpodido convocar a todos los movimientos sociales másimportantes de Ecuador y Bolivia (el de los pueblos origi-narios), las nuevas fuerzas políticas lideradas por Moralesy Correa, inmediatamente obtenido el gobierno, se aboca-ron a la tarea de convocar Asambleas Constituyentes quereformaran las constituciones respectivas y dieran lugara los reclamos que estos movimientos exigieran durantedécadas.

Entre ambas nuevas constituciones, sancionadas en2008, existen muchas coincidencias en torno a nuevosderechos, el desmantelamiento del estado neoliberal y elreconocimiento de las múltiples culturas y naciones ensus territorios. Se rompía, de esta manera, con la históricahegemonía oligárquica que autodefinía a la nación comouniforme y la caracterizaba como “cristiana y occidental”.

En el preámbulo de ambos documentos, puedeencontrarse la definición del Estado como plurinacional.Así comienza el nuevo texto constitucional boliviano:


El pueblo boliviano, de composición plural, desde la profun-didad de la historia, inspirado en las luchas del pasado, en lasublevación indígena anticolonial, en la independencia, en lasluchas populares de liberación, en las marchas indígenas, socia-les y sindicales, en las guerras del agua y de octubre, en las luchaspor la tierra y territorio, y con la memoria de nuestros mártires,construimos un nuevo Estado. […] Dejamos en el pasado el Esta-do colonial, republicano y neoliberal. Asumimos el reto históricode construir colectivamente el Estado Unitario Social de DerechoPlurinacional Comunitario, que integra y articula los propósitosde avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva, portadorae inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo inte-gral y con la libre determinación de los pueblos. (Bolivia, NuevaConstitución Política del Estado, 2008)

Un cambio radical en la historia de Bolivia, estructu-rada en torno a oligarquías autopercibidas como blancas,negadoras de la participación y derechos de las mayorías,en tanto pueblos originarios y negros con sus propias mira-das del mundo y con un Estado estructurado bajo el mode-lo moderno europeo de república representativa liberal.

Al inicio de la Carta Magna, aparece un resumende los derechos que luego serán consignados en el textoconstitucional: igualdad, armonía, dignidad, solidaridad,equidad en la distribución de la riqueza, trabajo, salud,educación y vivienda. Los derechos de segunda y tercerageneración (desarrollo, medio ambiente, diversidad, socia-les y económicos) son reconocidos como parte constitutivadel Estado boliviano.

Por su parte, en el preámbulo y Título 1, artículo 1 dela Constitución ecuatoriana se lee:

NOSOTRAS Y NOSOTROS, el pueblo soberano del Ecuador,RECONOCIENDO nuestras raíces milenarias, forjadas por muje-res y hombres de distintos pueblos, CELEBRANDO a la natura-leza, la Pacha Mama, de la que somos parte y que es vital paranuestra existencia, INVOCANDO el nombre de Dios y recono-ciendo nuestras diversas formas de religiosidad y espiritualidad,


APELANDO a la sabiduría de todas las culturas que nos enrique-cen como sociedad, COMO HEREDEROS de las luchas socialesde liberación frente a todas las formas de dominación y colonia-lismo […]. (Ecuador, Asamblea Nacional, Constitución de Bolsi-llo. Resaltado en el original)

Más adelante, se define al Estado ecuatoriano de lasiguiente manera: “El Ecuador es un Estado constitucionalde derechos y justicia social, democrático, soberano, inde-pendiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Seorganiza en forma de república y se gobierna de maneradescentralizada” (Ecuador, Asamblea Nacional, Constitu-ción de Bolsillo).

Gran parte de los sueños de los pueblos latinoameri-canos se ve plasmado en estos textos al hacerse herederosde las luchas populares, reconocer las creencias ancestra-les de pueblos originarios, como la Pacha Mama, negarque la nación sea una homogénea, y en cambio afirmarque es muchas y diversas en el mismo territorio.

Al igual que en la Constitución de Bolivia, se reco-nocen de manera original derechos fundamentales comoparte constitutiva del Estado; aparecen tipificados la diver-sidad, la armonía con la naturaleza y los derechos del buenvivir o el sumak kawsay, la dignidad y los recursos natura-les como inalienables.

Es único en el mundo en el reconocimiento de Dere-chos a la Naturaleza, para garantizar su cuidado, su respetoy la armonía con ella. En el Título V, capítulo séptimo, pue-de encontrarse que la naturaleza tiene “derecho a que serespete integralmente su existencia y el mantenimiento yregeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones yprocesos evolutivos” (Ibíd.).

Otro componente original de la Carta Magna ecuato-riana, que tiene vinculación directa con los pueblos ori-ginarios, son los denominados derechos del buen vivir,


mencionados ut supra, consignados en el Título II. Losderechos de buen vivir se componen de: el derecho al aguay la alimentación, a un ambiente sano, comunicación, edu-cación, hábitat y vivienda, salud, entre otros (Ibíd.).

En la Constitución de Bolivia, estos mismos derechosaparecen consignados en la Primera Parte, Título 1, comoDerechos Fundamentales (Bolivia, Nueva ConstituciónPolítica del Estado, 2008).

En ambos casos, se da la trascendencia del Estadorepresentativo liberal, al priorizar en igual calidad e impor-tancia las demás generaciones de derechos, diferentes a losciviles y políticos. Se reafirma esta idea mediante otro com-ponente de transformación, que aparece en ambas cons-tituciones, en lo referido a las formas de representación yparticipación. En los dos casos se amplía la mera represen-tación formal por parte de partidos políticos y se reconocecomo derecho la participación de comunidades, organiza-ciones y movimientos sociales en las decisiones públicas.

En Bolivia, esto se refleja en el texto constitucionalen la Primera Parte, Título 1, capítulo primero, donde lademocracia se define como participativa, representativa ycomunitaria en su artículo 11 y donde, además, se reco-noce que “dada la existencia precolonial de las nacionesy pueblos indígena originario campesinos y su dominioancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre deter-minación en el marco de la unidad del Estado”, lo cualimplica derecho a la autonomía y al autogobierno, a supropia cultura, reconocimiento de sus instituciones y con-solidación de sus entidades territoriales (Bolivia, NuevaConstitución del Estado Boliviano, 2008: Art. 2).

En la Constitución del Ecuador, en el Título Segundo:Derechos, artículo 10, como titulares de derechos se reco-noce a los individuos y también a las comunidades, pue-blos, nacionalidades y colectivos. De igual manera, en el


Título IV: Participación y Organización del Poder, se con-signa que la participación democrática es no solo repre-sentativa sino también directa y comunitaria, y se instituyeun Consejo de Participación Ciudadana y Control Social(Ecuador, Asamblea Nacional, Constitución de Bolsillo).

En relación al modelo de desarrollo, en la Cuarta Par-te, artículo 306 de la Constitución boliviana, que transcri-bimos casi en su totalidad, se establece:

I. El modelo económico boliviano es plural y está orientado amejorar la calidad de vida y el vivir bien de todas las bolivianasy los bolivianos; II. La economía plural está constituida por lasformas de organización económica comunitaria, estatal, privaday social cooperativa; III. La economía plural articula las diferen-tes formas de organización económica sobre los principios decomplementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución,igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justiciay transparencia. La economía social y comunitaria complemen-tará el interés individual con el vivir bien colectivo; V. El Estadotiene como máximo valor al ser humano y asegurará el desarrollomediante la redistribución equitativa de los excedentes econó-micos en políticas sociales, de salud, educación, cultura, y en lareinversión en desarrollo económico productivo. (Ibíd.)

Dada la enorme diferencia con el neoliberalismo pre-valeciente a nivel global, donde el reconocimiento es prin-cipalmente a la propiedad privada y el centro de coordi-nación social es el mercado, pareció necesario transcribircasi la totalidad del artículo que incorpora formas comuni-tarias organizativas, desplegadas autogestivamente por lossectores populares para la reproducción social. Además,por mandato constitucional, el Estado no dejará en manosdel mercado lo relativo a la distribución de la riqueza yel acceso a dimensiones básicas de la dignidad humanacomo la salud, la educación o el desarrollo.


En la Constitución de Ecuador, en el Título VI: Régi-men de Desarrollo, artículo 276, encontramos que tendrácomo objetivo: “2. Construir un sistema económico, justo,democrático, productivo, solidario y sostenible basado enla distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo,de los medios de producción y en la generación de trabajodigno y estable”; esto se vincula en el siguiente punto conel fomento de la participación y el control social, recono-ciendo las diversas identidades y promoviendo una repre-sentación equitativa en la gestión del poder público; y enel siguiente ítem, “4. Recuperar y conservar la naturaleza ymantener un ambiente sano y sustentable que garantice alas personas y colectividades el acceso equitativo, perma-nente y de calidad al agua, aire y suelo” (Ecuador, Asam-blea Nacional, Constitución de Bolsillo). Este continúa eincluye la soberanía alimentaria y económica, el comerciojusto y la integración latinoamericana como mecanismosde garantía del desarrollo. Es interesante la visión globalque se tiene acerca del desarrollo, al que se entiende entérminos integrales y multidimensionales (políticos, eco-nómicos, culturales, ambientales).

Por último, ambos textos constitucionales significanformas innovadoras y radicales de entender la democracia,la participación, la diversidad y el desarrollo e incorporanderechos hasta entonces no ratificados en ninguna car-ta magna. Algunas cuestiones importantes que tambiénestán incluidas en los documentos son el reconocimientooficial al uso de las distintas lenguas y la defensa de laigualdad de géneros (que solo se consigna en relación a lamujer, es decir, no hay derechos en torno a las comunida-des homosexuales, transgénero, etc.).

Estos planteos constitucionales constituyen, para estelibro, la mayor evidencia autonómica de la región jun-to con el proceso de integración del ALBA, en términos


generales, mientras que el CDS lo es en materia de segu-ridad, a los cuales Ecuador y Bolivia pertenecen. Ambasconstituciones rompen con los esquemas occidentales deorganizar el Estado y con la noción clásica de república,incorporan y amplían derechos impensados por la visiónhegemónica, ya que pertenecen a los pueblos originariosregionales, es expresamente opuesto al modelo capitalis-ta global neoliberal y, de hecho, a toda la tradición depensamiento liberal dado que la propiedad deja de sersolo privada e individual para adquirir numerosas formascolectivas, comunitarias y autogestivas. Son muestras deque América Latina no es el “extremo occidente” que defi-nía Rouquié o las elites arraigadas de la región y, por tan-to, puede definirse como “mestiza” en tanto amalgama dediversas tradiciones culturales, tanto para pensar la identi-dad como las opciones políticas y económicas. Es esta con-dición de mixtura de tradiciones la que habilita a no des-conocer principios y derechos propios de Occidente comola división de poderes, la igualdad ante la ley, la defensa dela libertad, pero profundizándolos con otros componentestan importantes como aquellos, que hemos identificadocomo las sucesivas generaciones de DD. HH.

Ahora bien, cuánto de esto se traslada a la organi-zación política de la seguridad y la defensa y cómo seimplementa es central para analizar el efectivo desplie-gue de autonomía crítica, particularmente en la dicotomíaderechos-seguridad.

Acorde con lo estipulado por la Constitución Nacionalde Bolivia, en su artículo 244, las FF. AA. tienen la misiónde: defender y conservar la independencia, seguridad yestabilidad del Estado y el honor y soberanía nacionales;asegurar el imperio de la Constitución política; garantizarla estabilidad del gobierno legalmente constituido y parti-cipar en el desarrollo integral del país (Donadio, 2014).


De acuerdo con Roncken (2014), la constituciónboliviana instituye un caso único en el mundo, por suamplio reconocimiento de derechos tanto individualescomo colectivos y su habilitación a la participación ciuda-dana. En ese marco, en el año 2010, se presenta el PlanEstratégico Institucional, donde se define la defensa segúnlo estipulado en las “Bases para la Discusión de la Doc-trina de Seguridad y Defensa del Estado Plurinacional deBolivia”:

[…] el conjunto de medidas que el Estado utiliza para hacerfrente a toda agresión interna o externa, a fin de alcanzar ade-cuadas condiciones de seguridad, con la convicción de que ellaabarca todas las actividades del país y, por lo tanto, no es tarea yresponsabilidad exclusiva de las Fuerzas Armadas, sino de todaslas organizaciones y personas naturales y jurídicas. (Donadio,2014: 38)

Claramente se estipulan acciones internas para lasfuerzas militares y la defensa; el plan incluye amenazasinternas y tiene, entonces, una solución de continuidadcon la seguridad, a la que puede entenderse como inter-méstica. Aparece, como medida interesante, el llamado ala responsabilidad de la sociedad civil en la protección delos intereses del país.

Por su parte, a modo de consolidar democráticamenteun nuevo modelo de seguridad ciudadana se aprueba lanueva “Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadanadel 2012” (Ley 264). Esta es reconocida, oficialmente, comoel triunfo de una visión consensuada entre los gobiernosnacional, departamentales y municipales, la propia policíay la sociedad civil (Roncken, 2014: 164). A su vez, la leycontempla la participación ciudadana a través de diversosmecanismos institucionales.


Mientras que la ley, dirá Roncken, incorpora un dis-curso de equidad, respeto a los DD. HH. y la justicia social,“contradice estos mismos principios al incluir elementosdel ‘enfoque punitivo de los problemas sociales’ y la ‘pena-lización de la precariedad’ que en la actualidad caracteri-zan la promoción del Estado penal a escala internacional”(Wacquant, 2010: 60-62 citado en Roncken, 2014).

Dentro de los elementos que aportan a la protecciónde derechos y la participación pueden destacarse la incor-poración de consideraciones de género en relación a muje-res y niñas y la creación de policía comunitaria. Ronckenresalta, además, la consideración de la seguridad ciudada-na como un bien común y el principio de priorización dela víctima (Ibíd. 168).

Ahora bien, el autor encuentra en el cómo, en elámbito de la aplicación, las principales contradicciones;aquí señalamos como principal ambigüedad la detenciónpreventiva. Esta práctica, tradicional en Bolivia y en Sura-mérica, a entender de Roncken continúa inamovible y esevidenciada en la siguiente referencia: en los últimos diezaños, este tipo de detenciones constituyó aproximadamen-te el 70% de la población carcelaria, y en la actualidad com-prende el 90%, con un correlato específico de insuficientefuncionamiento judicial dado que los detenidos por causaspreventivas permanecen años hasta llegar a compareceren un tribunal (Roncken, 2014: 169). Por otra parte, se hanproducido importantes inversiones tecnológicas en tareasde control y vigilancia de la población como cámaras enespacios públicos, helicópteros, etc.

La policía boliviana es una institución cuestionada ycorrupta, que ha actuado con mucha autonomía, histó-ricamente, como en toda América del Sur; de allí que lapoblación tenga gran desconfianza hacia ella y que existanamplias dificultades para lograr su respeto a la Constitu-


ción y las leyes. Entonces, frente a una fallida aplicaciónde la Ley 264 en 2012, y dado el aumento de la delincuen-cia urbana, se convoca a las FF. AA. a tareas de patrullajecontra la inseguridad; tal como afirma Roncken (2014), lapoblación ha apoyado esta militarización del control terri-torial urbano.

Así, el clima de opinión o la sensación social de inseguridadfrente a la actividad delictiva promueve una retórica alarmistasobre la seguridad ciudadana, que propone más represión y abrepaso a una especie de populismo penal para enfrenar el delito,justificando incluso la vulneración de los derechos humanos ylas garantías constitucionales. (Orias, 2014: 52)

Un clima punitivista, promovido por los medios decomunicación masivos, termina por instalarse en la socie-dad frente a la percepción de inseguridad, y así se consi-gue la aceptación de propuestas de mano dura o desapli-cación del derecho y el debido proceso. Es en ese contextoque a las demandas sociales de mano dura se respondecon medidas como la utilización militar para la insegu-ridad urbana, especialmente en las ciudades más impor-tantes del país.

El Atlas de Resdal confirma esto al tipificar accionesmilitares en la seguridad pública en tres categorías: aque-llas vinculadas a la delincuencia urbana; acciones contrael crimen organizado y el narcotráfico; control de fronteras(Donadio, 2014).

Es sorprendente que en un Estado como el boliviano,a pesar de un proceso de cambio tan profundo en la Cons-titución, ampliando derechos y generando desarrollo, ter-minen por primar las posturas con tendencia hegemónicaa nivel global al momento de accionar en defensa y segu-ridad: punitivismo, encarcelación preventiva con graves


demoras en el proceso judicial, FF. AA. combatiendo nue-vas amenazas en el plano interno (fuertemente utilizadasen los últimos años contra el narcotráfico).

A pesar de que los tres Estados bolivarianos de Améri-ca del Sur se retiraron del TIAR y otras instancias de coope-ración militar con EE. UU., como por ejemplo la expulsiónde la DEA de Bolivia para acciones antinarcóticos o la ter-minación del tratado para la Base de Manta en Ecuadorcon la expulsión de las fuerzas militares estadounidenses,a su vez terminan por acatar aquellas propuestas hegemó-nicas al involucrar FF. AA. para mantener el orden público,enfrentar el crimen organizado o simplemente militarizarfronteras consideradas peligrosas.

El caso de Ecuador es emblemático. Constitucional-mente, el Estado andino ha apelado al concepto de segu-ridad integral. De acuerdo con su regulación, en la Leyde Seguridad Pública y Estado de 2009, se define que “laseguridad pública será integral para todos los habitan-tes del Ecuador, comunidades, pueblos, nacionalidades,colectivos, para la sociedad en su conjunto, las institucio-nes públicas y privadas, y comprende acciones conjuga-das de prevención, protección, defensa y sanción”. Es elmecanismo para prevenir riesgos y amenazas que atentencontra la convivencia, la seguridad de los habitantes, delEstado y el desarrollo del país; además aclara que “se pro-tegerá la convivencia y seguridad ciudadanas, se defenderála soberanía y la integridad territorial; se sancionarán lasacciones y omisiones que atenten a la seguridad pública ydel estado” (Ley citada en Pérez Enríquez, 2014: 152).

No aparecen especificadas con claridad la defensa dela seguridad, y son confundidos en un todo intermésticolos objetivos que, tradicionalmente, permiten dividir unade otra. En el año 2011, el “Plan nacional de seguridadintegral” afirmaba que el enfoque integral hacía referencia


a un sistema integrado de seguridad, que abarcaba todoslos ámbitos de esta, desde la persona hasta el Estado, y queprocuraba integrar todas las esferas: la seguridad interna-cional, la interna, la defensa nacional, la seguridad econó-mica, la soberanía alimentaria, entre otras.

Ese mismo plan vinculaba directamente seguridad yderechos alegando lo siguiente:

La seguridad con enfoque integral es la condición que tienepor finalidad garantizar y proteger los derechos humanos y laslibertades de ecuatorianas y ecuatorianos, la gobernabilidad, laaplicación de la justicia, el ejercicio de la democracia, la solidari-dad, la reducción de vulnerabilidades, la prevención, protección,respuesta y remediación ante riesgos y amenazas. (Citado enPérez Enríquez, 2014: 153)

En 2014 se establece un nuevo Plan por tres años que,de acuerdo con el Ministerio Coordinador de Seguridad,estipula: “La seguridad integral tiene por finalidad garan-tizar y proteger los derechos humanos y las libertades delas y los ciudadanos para contribuir a su calidad de vida endefensa de las soberanías territorial, alimentaria, econó-mica y energética” (Ministerio Coordinador de Seguridad,2014: 24, citado en Pérez Enríquez, 2014). El último Plannacional de seguridad integral también hará referencia aella, con una orientación principal que es el buen vivir;además, de acuerdo con el mismo Ministerio, los objetosde referencia sobre los que se fundamenta son tres: el Esta-do, el ser humano y la naturaleza (Ibíd.).

El rol de las FF. AA. es, siguiendo la Constitución de2008 (reformada en 2011), según lo estipulado en el artícu-lo 158, la defensa de la soberanía y la integridad territorial.En el artículo siguiente se consigna que, junto a la PolicíaNacional, tienen como función la protección de los dere-chos, libertades y garantías de los ciudadanos. Reafirma


además, en otro artículo, la subordinación al poder civil.También tienen atribuciones para colaborar con el desa-rrollo nacional (Donadio, 2014).

Si bien la Constitución no habilita explícitamente fun-ciones internas, salvo por cuestiones de desarrollo, se hanutilizado para el control de fronteras y lucha contra el nar-cotráfico y, desde el año 2010, las fuerzas militares han sidoconvocadas para patrullar las calles contra delitos urbanosy el crimen organizado.

Muchos movimientos sociales, especialmente indíge-nas y de oposición a proyectos mineros, han denunciado lacriminalización de la protesta social por parte del gobiernode Correa como detenciones arbitrarias, malos tratos,amedrentamientos y acciones represivas, tanto de la poli-cía como de las Fuerzas Armadas (ver Amnistía Interna-cional, Informe Anual: 2014/2015. Fundación Regional deAsesoría en Derechos Humanos, 2011).

En junio de 2010, la Confederación de Organizaciones Indígenasdel Ecuador (CONAIE) y otras organizaciones sociales se movili-zaron en Otavalo, mientras en esa ciudad se realizaba la Cumbrede los Países del ALBA. Aun cuando en esta movilización nohubo mayores incidentes, la misma dio paso al enjuiciamientode los principales dirigentes indígenas, a quienes se les acusóde sabotaje y terrorismo. La figura de sabotaje y terrorismo esahora la figura penal preferida por el gobierno nacional paraenjuiciar a los dirigentes, buscando silenciarlos y desmovilizar-los. […] En Dayuma [población que se opuso a proyectos minerosen 2007] no se controló las cámaras y por eso salieron a la luzpública las imágenes que todos conocemos y que daban cuentade la violencia con que actuaron los militares y la violación delos derechos humanos de esta población. En Río Grande [2011],con mucha eficacia para borrar la realidad, se decomisó y borróla información que respalda los testimonios de sus pobladores.(INREDH, 2011: 12)


Se citaron en extenso estos dos párrafos dado que apa-recen elementos sustanciales de la visión dicotómica entreseguridad y derechos con preponderancia mundial: por unlado, acusar de acciones terroristas a un grupo social ocualquier otro actor como modo de criminalización, parasituarlo en un espacio de excepción jurídica; por otro, elcontrol de la información. Estados con ampliación de dere-chos progresivos apelan a la represión, la utilización mili-tar y la suspensión de esos mismos derechos sobre pobla-ciones que dificultan los objetivos gubernamentales o quese oponen abiertamente a determinadas políticas públicas.

Tanto en Ecuador como en Bolivia y Venezuela, laapelación a las FF. AA. para mantener el orden se volvieroninstrumentos habituales en el último lustro de la décadaestudiada.

6. 3. Conclusiones del capítulo

Las contradicciones en la subregión entre retórica y hechosson muy pronunciadas. Más allá de las declamacionesen UNASUR, de los acuerdos firmados y los objetivos decooperación en respeto de los DD. HH. y la democracia,que marcan un alejamiento de la potencia hemisféricay sus parámetros securitarios, muchas de las propuestashegemónicas son seguidas en la praxis institucional y vandesde la represión policial o militar de sectores vulnerablesa la criminalización, con deficiencias en el debido procesojudicial y la militarización de fronteras en una zona quese declara de paz.

Las contradicciones se dan no solo en el contrapuntoseguridad y DD. HH., sino también en relación a la con-tradicción hegemonía-autonomía. En 2012, Estados Uni-dos intentó, mediante un acuerdo directo con los militaresuruguayos, sin pasar por el Ministerio de Defensa del país,instalar una especie de base de operaciones o plataforma


de apoyo en la costa atlántica de ese país, no considera-da en específico una base militar. Los Estados de Américadel Sur se opusieron y cerraron filas conjuntamente, salvoColombia y Chile que estaban al tanto y apoyaron la medi-da. En palabras de Zibechi (2012):

El Consejo de Defensa Sudamericano […] aún no pudo concretarsu doctrina para una defensa regional coordinada. Cada pasoadelante cuesta meses y arduas negociaciones, mientras lapotencia que nos considera su patio trasero sigue desarrollandola capacidad para proyectar poder.

Oposición a la intromisión de Washington en la subre-gión, colaboración en caso de nuevos avances en paísesdonde no están consolidadas bases militares o grandescontingentes militares del Pentágono y, sin embargo, apro-piación y adaptación de parámetros hegemónicos para eltratamiento de población “criminal”, con la consecuenteviolación de derechos fundamentales civiles y políticos.Frente a estas ambigüedades, peligrosas para el bienes-tar de las mayorías de Suramérica, es urgente encarar unaepistemología compartida acerca de la defensa y la segu-ridad que las contemple como derechos y en base a losderechos humanos, en todas sus generaciones.


Reflexiones finales y conclusiones generales

¿Es posible una gobernanza desde el Sur? Redes de seguridad:descentralización y democratización de las instancias

internacionales y regionales

Esta parte final del libro pretende dejar abiertas algunasposibilidades para la reflexión en seguridad y defensa enla subregión. Se busca finalizar con propuestas, buscan-do dispositivos posibles para una vinculación seguridad-derechos humanos integral, que sean capaces de generarbienestar para las mayorías suramericanas.

Presentamos dos apartados para ordenar estas refle-xiones. Primero, se ensaya una definición propia de segu-ridades internacionales; segundo, se presenta la propuestade redes de gobernanza en seguridad subregional. Por últi-mo, desarrollamos las conclusiones generales.

1. Acerca de una definición de las seguridades internacionales

En primer lugar, las seguridades internacionales, en gene-ral, deben estar sustentadas en consideraciones sobre laviolencia, es decir, la utilización de fuerza o capacidad deamenaza de uso, tanto por Estados como por actores nogubernamentales, que afecten la autodeterminación de lospueblos, de las comunidades y los individuos en su vidao en su bienestar. Esta capacidad de violencia debe tenerefectivo alcance regional o global; si no, se trata de unconflicto intraestatal, tal como está especificado en el DIH.

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Aquí se propone una estricta demarcación de la seguridadfrente a peligros concretos, no en su potencialidad, vincu-lados a la aplicación de violencia.

El mundo es interdependiente y se comprende el sis-tema como complejo, en cambio constante. Ahora bien, lamulticausalidad de los fenómenos y la interrelación conotras dimensiones de ese sistema complejo no es factorjustificativo para la reducción o simplificación de las res-puestas a esa complejidad: no todo es un asunto de segu-ridad internacional.

En primer lugar, el tratamiento hacia los sectoresvulnerables no debe ser securitizado. Por el contrario, lapobreza y la exclusión son temas estrictamente vincula-dos al desarrollo y a las oportunidades con que cuentanlas personas para desplegar sus potencialidades y decidir/proyectar su destino, en el marco social y político de per-tenencia. Ahí se juegan factores estructurales en torno alfuncionamiento de la economía mundo, en una divisiónCentro-Periferia a escala trasnacional de desigual distri-bución de la riqueza global generada. Ese es el proceso arevertir: se debe afectar esa distribución mediante accio-nes que enfrenten problemáticas como la pobreza extre-ma.

De igual modo, los problemas medioambientales noconstituyen un tema de seguridad internacional que debeser afrontado con algún modo de control, vigilancia o usode la fuerza, sino que es una temática global y requieremedidas concretas en cuanto al uso de las tecnologías, lostipos de industrias y sus desechos o el cuidado del agua,entre otros cientos de cuestiones. Nada tiene que ver conlas seguridades internacionales.

Definido esto, es posible enfocarnos, dentro de lasseguridades internacionales, en aquello referido a las Peri-ferias. Es necesaria una separación estricta entre defensa y


seguridad. La defensa es, en primer lugar, una cuestión deautonomía plena; definida por aquellas amenazas exter-nas que afectan la autodeterminación de los pueblos, asíentendida no abarca solo la agresión armada de otro actorestatal bajo consideraciones estrictamente de fronteras,sino que refiere a amenazas militares, políticas y económi-cas cuya externalidad está determinada por aquello que lasmayorías de una comunidad política no aceptan, es decir,fenómenos externos, no consensuados democráticamentey que perturban la autodeterminación de individuos, gru-pos y del propio Estado, en intereses vitales.

En cuanto a la violencia en particular, es un asuntode defensa cuando se produce a gran escala, por actoresestatales o no gubernamentales que se oponen a la conti-nuidad institucional, consensuada democráticamente poruna comunidad política, y lo hacen por fines privados ointereses particulares. Allí se estaría ante una problemáticade supervivencia, porque se amenaza la existencia físicade los individuos, tal como lo definió Booth (2007). Laseguridad refiere estrictamente al orden interno, al ordenpúblico, y es un derecho de todo sujeto en esa comuni-dad o territorio.

Una consideración fundamental es la seguridad entanto garantía, para que no se amenacen la vida o bie-nestar de los sujetos y grupos sobre aquellas cosas quevaloran como importantes y sobre las actividades que rea-lizan, considerando por supuesto la vida o el peligro demuerte violenta: allí, las tareas son legales y policiales. Otramuy distinta refiere a los derechos y protecciones que debebrindar el Estado para el cumplimiento de todos los dere-chos, en todas sus generaciones, para que cada personapueda aspirar y elegir la vida que desee en condicionesde estabilidad; esa es un área institucional y de políticas


públicas que requieren consenso, el monopolio de la vio-lencia estatal no tiene ninguna función que cumplir conrespecto a esas protecciones.

Vinculado a la seguridad en sí misma, retomamosa Booth (2007) al especificar ese tipo de peligros sobrela vida como supervivencia, mientras que en el nivel delas protecciones hacemos referencia a la inseguridad queproviene de amenazas indirectas, estas se relacionan conlas condiciones de vida y son amenazas que provienen deopresiones estructurales

La seguridad internacional para la Periferia, entonces,significa garantizar autonomía y autodeterminación de lospueblos cuando se trata de los Estados, y autodetermina-ción de los sujetos cuando se trata de las trayectorias devidas personales. Los objetos referentes son principalmen-te dos: el Estado y los individuos. ¿Por qué ambos? Bási-camente porque entendemos aquí que los DD. HH. en sustres generaciones solo pueden ser reconocidos median-te –y a través de– una organización política: el Estado esla institución garante de esos derechos, entre los que seincluye la seguridad; y los sujetos, porque la vida humanaconstituye el valor esencial.

Para ello es fundamental, retomando a Acharya(2002), democratizar y descentralizar los regímenes inter-nacionales de seguridad. En principio, porque las amena-zas, al estar mediadas en su definición por un componentesubjetivo, está claro que no son las mismas, ni revistenigual prioridad, para todos los actores. En concreto, paraAmérica del Sur, las propuestas de seguridad hemisféri-ca de EE. UU. significan una amenaza para la autodeter-minación de sus pueblos; solo considerando los recursosnaturales está claro que para la potencia hegemónica es deprimer orden tener acceso a estos, de manera directa y abajo costo, mientras que para los Estados de la subregión y


para las comunidades originarias y campesinas que habi-tan determinados territorios conforman aspectos centralespara su reproducción y desarrollo; por tanto, son aborda-dos desde la necesidad de autonomía sobre aquellos.

Por eso, para abordar las seguridades internacionalesdesde la Periferia, es necesario que los propios actores delSur conformen espacios de seguridad, se ocupen de lasamenazas que los afectan y decidan las medidas a tomarentre sí frente a los conflictos, sin injerencias externas. Ladecisión, así, dejaría de estar centralizada en un repartidorsupremo para ser prerrogativa de los actores regionales.

Descentralización de la acción y medidas a tomar,democratización del régimen de seguridad internacional,al descentralizar también la decisión política acerca delas prioridades, amenazas, conflictos y herramientas. Tam-bién se promueve la democratización al participar actoresque mantienen entre sí relaciones efectivas de horizonta-lidad o de igualdad jurídica, a diferencia de las relacio-nes con el Centro, que son claramente jerárquicas y asi-métricas.

Al haber simetría, o menor asimetría entre los parti-cipantes regionales, se facilita la definición de la seguridaddel grupo en términos de reciprocidad, adaptando el con-cepto de Booth (2007); esto es, a mayor seguridad alcan-zada por cada uno, mayor seguridad común en igualdadde condiciones, y en contrario, a medida que se tomenacciones hacia un mayor margen de seguridad regional,cada actor se encontrará, a su vez, disfrutando de estasgarantías.

Ahora bien, en América del Sur, a través de UNASURen el CDS y los distintos Consejos o en la creación de unCentro de Estudios Estratégicos para la definición comúnde la defensa y las amenazas a enfrentar, se ha iniciadoel camino para el logro de una seguridad regional que


descentralice el régimen de seguridad internacional y per-mita reciprocidad entre los miembros subregionales. Sinembargo, se ha expuesto que este proceso iniciado tiene uncorrelato muy lento al momento de traducirse en hechosconcretos o en definiciones claras comunes; hasta ahora,se han esbozado esas potencialidades pero no han podidorealizarse plenamente. Es necesario fortalecer ese espacio,alcanzar una visión compartida del mundo o epistemo-logía común de la seguridad y las amenazas y establecerpolíticas subregionales efectivas.

2. Aportes para continuar pensando la seguridad regional:conformación de redes

Mucho se ha hablado, en los documentos de las instanciassubregionales y en las propuestas teóricas de la subregión,de la incorporación del sector civil en la planificación ydecisión sobre la defensa y sobre la seguridad. ¿Con quémecanismos es posible pensar la participación? Para ellotomaremos el concepto de gobernanza.

El Estado se enfrenta en simultáneo a fuerzas supra-nacionales, que van condicionando sus decisiones y capa-cidades y a fuerzas subnacionales, que van ganandoimportancia y capacidad de demanda y de acción (Cas-tells, 1998: 1).

En el ámbito de la Ciencia Política, la denominadaModern Governance se refiere a los trabajos que se hanocupado “de los nuevos mecanismos de regulación de lopúblico surgidos ante fenómenos como la globalización yfrente a acciones de desarrollo del Estado y la democra-cia como la descentralización, la participación ciudada-


na, etc.”, y que ha estimulado la manifestación de “nue-vas redes de actores estratégicos en la construcción de lopúblico” (Velásquez, 2006).

Según Revesz, “la gobernanza estaría articulada fun-damentalmente a la forma de mejorar la relación horizon-tal entre una pluralidad de actores públicos y privados,igualmente para mejorar los procesos de decisión, gestióny desarrollo de lo público y colectivo”, teniendo en cuentaun tipo de relación caracterizada por la integración y lainterdependencia (Velásquez, 2006: 4).

El movimiento AERYC (América, Europa de Ciudadesy Regiones), asociación intercontinental para la promociónde la gobernanza, la define así: “Nuevo arte de gobernarlos territorios (el modo propio del gobierno relacional),cuyo objeto es la capacidad de organización y acción de lasociedad, su medio es la gestión relacional o de redes, y sufinalidad es el desarrollo humano” (Sitio oficial).

En este sentido, se comprende que dada la inter-dependencia, trasnacionalización y complejización de lasrelaciones sociales, especialmente en el nivel local por lamayor cercanía Estado-sociedad civil, es necesario hori-zontalizar las prácticas de gobierno, incorporar a la socie-dad civil en la deliberación pública y consensuar entre losactores gubernamentales y sociales respuestas comparti-das frente a problemas y objetivos comunes. La base de lasredes de gobernanza es la participación ciudadana (Pas-cual I Esteve, 2011).

En el ámbito de la seguridad ciudadana, a la tradi-cional seguridad urbana en tanto ámbito discrecional delEstado (dispositivos: policía, justicia, sistema penitencia-rio), se comenzaron a incorporar nuevos perfiles de inter-vención teniendo en cuenta el rol de otros actores paraenfrentar el delito y para la construcción de aquella. Esteproceso se da a partir de una superposición de elementos


visibles a nivel global, de acuerdo con Velásquez (2006): lasdemandas e iniciativas ciudadanas en materia de seguri-dad; el cambio progresivo de la interpretación de la segu-ridad desde servicio público hacia bien público, que haconllevado la incorporación de actores no tradicionalesdel Estado (ministerios y secretarías destinadas al desarro-llo social, economía, etc.), del sector privado y de actoressociales en busca de una “coproducción de seguridad”; losprocesos de descentralización, que otorgaron a los gobier-nos locales cada vez más competencias en temas de segu-ridad; la globalización que incluye en su dinámica la tras-nacionalización del crimen y el delito, haciéndolos menosdependientes de las jurisdicciones nacionales.

La constitución de redes de seguridad mediante mode-los de gobernanza es propuesta dado que estas habilitanpensar articulaciones y coordinación entre diversos nodos,sin un centro de poder o de decisión único. La red seconforma mediante la participación de múltiples actoresdiversos, entre los que el Estado mantiene el rol de inter-vención estratégica, pero no monopoliza la decisión sinoque la articula en su vinculación con otros agentes. Lasredes contemplan la complejidad del mundo social tan-to en el plano internacional como local, de allí que laconformación de redes de seguridad incorporaría sectoressubnacionales, nacionales e internacionales y se caracte-riza por su flexibilidad (supone una geometría variable deactuación, de acuerdo con el tema abordado y los actoresinvolucrados. Castells, 1998), con una connotación esen-cial: la participación directa de los ciudadanos.

La creación de redes de gobernanza, a nivel local otrasnacional a través de gobiernos subnacionales interac-tuando, busca ser complementaria de las medidas tradi-cionales de defensa y control de fronteras, de seguridadpública nacional y provincial e integración supranacional.


Parte de una consideración de las causas y dinámicas dela seguridad como multidimensional y multifacética, ensentido amplio.

Las dimensiones que deben ser tenidas en cuentapara abordar estos procesos sociales complejos, de acuer-do con propuestas de políticas sociales, son: integralidadde los fenómenos, que deben ser comprendidos en sucomplejidad para poder enfrentar no solo sus manifesta-ciones sino también sus causas; multidimensionalidad decausas o factores que influyen sobre determinadas proble-máticas; centralidad de las personas y su bienestar; corres-ponsabilidad, ya que los actores participantes son activoscopartícipes y no meros receptores pasivos de la decisión;diversidad (Franco, 2006).

A partir de estas consideraciones, es posible, en pri-mer lugar, dar un enfoque integral y multidimensional ala seguridad atendiendo a su complejidad. Dicho enfoquesupone medidas no necesariamente coercitivas en dife-rentes niveles conectados e interdependientes. Sobre lascausas debe operarse con mecanismos de inclusión, distri-bución de la riqueza y capacidad de decisión autónoma desujetos envueltos en situaciones de violencia y vulnerabili-dad. Retomando a Nef (2002), afirmamos que debe tenerseen cuenta el continuo entre los niveles micro y macro detoda política pública, que vincule las seguridades locales,regionales y globales en un mundo de vulnerabilidadesmutuas. La tendencia debe ser comprender y afectar lascausas estructurales que están detrás de los orígenes de lasamenazas y su reproducción.

En segundo lugar, con respecto a las posibilidadesde despliegue de actividades ilegales trasnacionales, debeoperarse a través de la regulación de los flujos financie-ros, los mercados y el comercio, porque sin estos dispo-sitivos propios de la globalización neoliberal difícilmente


los actores que operan en redes ilegales puedan asegu-rar ganancias y disfrutar de facilidades para el tráfico deproductos y el blanqueo de capitales. De igual manera, sedeben garantizar la transparencia y la rendición de cuentaspara el efectivo seguimiento de los funcionarios públicos,dado que es imposible la existencia de flujos ilegales sin laconnivencia o la complicidad de actores políticos, judicia-les y militares/policiales. Las tareas a realizar son múltiplesy se alejan de una mera definición securitaria.

En este sentido, el funcionamiento en red de la coor-dinación Estado/sociedad supone brindar participación yvoz a los ciudadanos a través de distintos mecanismos.También supone articulación entre actores e institucio-nes tanto gubernamentales (en sus tres niveles) comono gubernamentales. Ambas características otorgan mayorhorizontalidad a la toma de decisiones y a la gestión deproblemas y temas comunes sin desconocer la diversidadentre territorios, grupos sociales y espacios nacionales.

Lo importante de la constitución de redes se refiere asu capacidad para brindar respuestas flexibles a situacio-nes sociales complejas y multidimensionales, permitiendopotenciar los recursos y capacidades que cada participantetiene por separado y facilitando el cumplimiento de objeti-vos o proyectos de mayor alcance, que no pueden obtener-se individualmente; en ese sentido, es una herramienta desuma importancia para pensar la integración subregionalpara la defensa y la seguridad.

Es mucho más fácil que la participación ciudadanase dé en el ámbito local, dadas las dimensiones territo-riales y poblacionales; ahora bien, si suponemos una redde articulación y coordinación entre distintos niveles delEstado, con actores de la sociedad civil, esta información y


acciones subnacionales pueden ir acoplándose en los dis-tintos niveles hasta llegar a constituir una política públicacoordinada estratégicamente desde el Estado central.

En la conformación de redes no son los límites de laorganización o las fronteras, que delimitan participantesy no participantes, lo sustancial, sino que lo más impor-tante está constituido por los vínculos, por el conjuntode relaciones que se van generando entre los miembros yque suponen una serie de grados progresivos de confian-za, solidaridad, colaboración. El fortalecimiento de esosvínculos es lo que permite dar cohesión al conjunto y con-tinuidad en el tiempo (VV.AA. Equipo Pla-Net, El Ágora).

A partir de esto, comprendemos que la seguridadcomo valor democrático requiere mecanismos de redesque incluyan el ámbito subregional. La integración enAmérica del Sur puede constituirse en una red de defensay una red de seguridad ciudadana, focalizada en el buenvivir de las personas, en la seguridad como derecho, enla participación y articulación entre diversas esferas. Lasbases para una participación activa, no solo representativamediante partidos sino también de comunidades, colecti-vos y grupos sociales, están definidas ya en las constitucio-nes nacionales de Ecuador y Bolivia, las cuales pueden ser-vir de plataforma para el resto de los Estados de la región.

En el supuesto de la conformación de redes, los distin-tos espacios locales constituyen nodos que se articulan conlas instituciones gubernamentales provinciales y naciona-les, a la par de nodos internacionales. Es el formato deredes de seguridad el que puede garantizar de forma efec-tiva democratización, descentralización, horizontalidad yreciprocidad, sin quitar a cada Estado central la autono-mía y capacidad estratégica; por el contrario, funcionaríacomo potenciadora.


Dado que en las instancias de integración centralita-rias, como UNASUR, se proponen como objetivos la justi-cia social, el desarrollo, la ampliación de derechos, el res-peto por el derecho internacional y la resolución pacíficade conflictos, democracia y participación de la ciudadanía,es con la constitución de redes de seguridad que puedencubrirse articuladamente todos estos fines. Sin embargo,es fundamental para esto que se negocie la cesión de gra-dos de soberanía, al interior de la red y de acuerdo conel tema de que se trate, si se quiere lograr una instan-cia de asociación más intensa; entendemos lo complejode alcanzar estos niveles de integración mayores teniendoen cuenta la reticencia de los Estados suramericanos paraello. Con todo, la arquitectura flexible y la geometría varia-ble que supone toda red es una herramienta valiosa paralograr niveles de integración internacional en la subregiónen forma gradual, respetando prioridades nacionales y/osubnacionales específicas, sin dejar por ello de avanzar enuna cultura estratégica común tanto de las problemáticas aabordar como de los objetivos.

Frente al Centro, ya que las redes suponen negocia-ción y coordinación como ejes, es posible, sin confrontarabiertamente (al menos en el corto plazo por cómo estándesplegadas las correlaciones de fuerza actuales del sis-tema), negociar una vez lograda la articulación surameri-cana (en condiciones de mayor peso internacional y sig-nificativa autonomía) qué mecanismos serán aceptados ycuáles no, y cómo serán adaptados, de acuerdo con lo deci-dido en las redes de seguridad subregional por los múlti-ples actores participantes. Lo fundamental es fortalecer laautonomía en base a la integración ya que, frente al res-to del mundo, es el componente de objetivos y acciones


comunes integradas el que permitirá disuadir a actoresglobales poderosos de violar principios del derecho inter-nacional, en ese espacio asociado.

La participación ampliada es la característica esencialde una gobernanza pensada desde el Sur, y para que estaesté garantizada, no puede ser inmediatamente global,sino que debe primero fortalecerse en los niveles regiona-les para su potenciación, dada la ausencia de autonomía ala que históricamente se vio condicionado cada uno de losEstados de la subregión; la integración descentralizada ydemocrática es la oportunidad para la garantía de autode-terminación y, a partir de esta, para replantear su posiciónen el sistema internacional.

Hasta ahora, en Suramérica, la centralidad dada a lospoderes ejecutivos nacionales en los procesos de integra-ción subregional ha provocado inestabilidad, porque loscambios en cada gobierno suponen giros importantes enlas prioridades de política exterior y de defensa. La demo-cratización de los Estados centrales mediante la confor-mación de redes de seguridad al interior de su territo-rio, fomentando la participación civil, se traducirá en unademocratización para las decisiones en instancias subre-gionales de cooperación, que les dará continuidad más alláde los vaivenes electorales. La defensa y la seguridad públi-ca deben dejar de ser prerrogativa exclusiva de los altoscargos ejecutivos, militares o policiales para ser participati-va y, por tanto, vinculada a los derechos fundamentales.

Si una tendencia subregional ha sido a la independen-cia de acción de las policías y los estamentos militares, conescasa tradición de subordinación al poder civil y respetoconstitucional, involucrar a estos actores como parte deuna red de administración participativa, que supone trans-parencia, los obliga a rendir cuentas y negociar acuerdos


con varios actores y los ubica en relación directa con laciudadanía, volviendo más dificultoso el avasallamiento dederechos por parte de esas fuerzas.

Por último, está claro que la democracia es integralo no es posible en sociedades tan altamente desiguales.La libertad queda como cáscara vacía y formal si no searticula en simultáneo con mayores niveles de igualdad.Existen, por su parte, derechos que devienen de un pensa-miento ancestral y originario en Suramérica que debe serincorporado, respetado y potenciado. Resaltamos aquí elderecho del buen vivir.

Los Estados de América del Sur parecen haber com-prendido, con la creación de UNASUR, que solo integra-dos es posible aumentar y consolidar la autonomía, comoautodeterminación sobre los asuntos vitales. Ahora bien, lalentitud de los procesos y la ausencia de instancias de deci-sión colectiva muestran que el compromiso es demasiadodébil o se encuentra condicionado.

La historia se ha ocupado de demostrar que la divisiónha traído dependencia y subordinación a los poderes hege-mónicos; por tanto, nuevos procesos de integración soninsuficientes si no se incorporan otras miradas y disposi-tivos de funcionamiento en ellos. Por todo esto, se afirmaque la constitución de redes es una posibilidad abierta, porsus grandes potencialidades, para los abordajes de seguri-dad regional, alejando prácticas de criminalización, secu-ritización o policiamiento y propiciando un fortalecimien-to de la ciudadanía.


Conclusiones generales

Se intentó señalar, mediante el análisis de documentos,casos particulares y análisis críticos, la dicotomía real-mente existente entre seguridad internacional y derechoshumanos, a pesar de la retórica global sobre ellos y su prio-ridad. Focalizando en Estados Unidos como poder hege-mónico global, fue posible visualizar que, a pesar de losdiscursos oficiales, la praxis securitaria internacional haconllevado la violación sistemática de derechos funda-mentales, con un claro desprecio por la vida y la dignidadde las personas, particularmente en las periferias (interna-cionales, estatales y sociales) del mundo.

En cuanto a las propuestas liberales o basadas en laIlustración, que suponen universalidad de derechos, fuen-tes normativas internacionales y prioridad ética para lasrelaciones globales, se buscó demostrar el doble estándarque acompaña esos principios. Mientras que ha servidode sustento para legitimar acciones a nivel internacional,especialmente la defensa de la democracia y los derechoshumanos, su puesta en práctica ha sido en detrimento deambos, fundamentada en la supuesta gravedad de las nue-vas amenazas y la urgencia de acción. Frente a quienescometen crímenes o actividades ilegales, se produce unvacío jurídico que permite ignorar las libertades y princi-pios del ordenamiento jurídico democrático y el derechointernacional; frente al resto de la sociedad, habilita a uncreciente control y vigilancia, recortando derechos y liber-tades básicos bajo el imperativo de la seguridad.

Con respecto a América del Sur, en la segundaparte del libro se entendió que la correlación de fuerzasinternacionales del siglo XXI facilitó un mayor margende decisión, frente a determinadas problemáticas, por elcentramiento de intereses de la potencia hemisférica en


otros escenarios. A esto coadyuvó la renovación dirigen-cial subregional con la asunción de gobiernos de izquierday centro-izquierda. Esta oportunidad, única en la historiasubregional, no fue suficientemente aprovechada, porquemás allá de la ampliación de ámbitos de integración y detemáticas incorporadas a estos, entre ellos la seguridad, nose ha podido traducir en prácticas comunes concretas ypermanentes, ni siquiera en una interpretación comparti-da del mundo, de intereses y objetivos.

Por otra parte, en relación a las acciones efectivasde los Estados de la región y las organizaciones intergu-bernamentales subregionales, pudimos comprobar fuertescontradicciones entre los discursos y los hechos, tanto enrelación al respeto por la democracia y los derechos huma-nos en las políticas de seguridad como al poder hegemó-nico y la autonomía declamada. Se entrecruzan posturasindependientes con absorción de prácticas hegemónicas,como la criminalización de determinados sectores socialeso entre discursos anti-imperialistas y sostenidos ejercicioscombinados que conllevan interoperabilidad militar con lapotencia hegemónica. Es más, consideramos que la debi-lidad de los procesos de integración subregional es unamuestra de plegamiento o acomodamiento a los intere-ses hegemónicos; el dato más relevante es el poco avanceen torno a la cooperación en seguridad pública y crimenorganizado trasnacional en Suramérica, mientras que laspolicías nacionales participan, hace ya varios años, de unainstancia hemisférica para este tipo de problemáticas.

Las posibilidades de una Suramérica integrada para ladefensa y la seguridad, que propicie la participación ciu-dadana y la autonomía frente al resto del mundo, parecendiluirse en el nuevo contexto regional y hemisférico, con elgiro conservador de muchos de los actuales gobiernos, evi-denciándose un alejamiento del respeto por los derechos


humanos en la planificación y aplicación de la seguridad.La coyuntura parece demostrar que se han desaprovecha-do oportunidades históricas únicas.

Frente al creciente avasallamiento de derechos y des-precio por la vida a nivel global en nombre de la seguridad,el intenso recorte de libertades que se extiende en todo elmundo, las prácticas intervencionistas de las principalespotencias y los riesgos globales que atentan contra la vida,consideramos urgente la autodeterminación en las mira-das sobre la seguridad y la defensa en Suramérica.

América del Sur debe poder pensar en sus propiostérminos, fuente para lo cual las constituciones de Ecuadory Bolivia conforman un emblema en este siglo XXI; debepoder avanzar en la integración como modo de ganar auto-nomía, abandonar la dependencia y participar en el sis-tema internacional con peso propio; debe, además, poderdefender sus intereses y a sus ciudadanos sin violar oavasallar derechos. Precisamente porque la historia regio-nal está marcada por la falta de democracia integral y ladependencia, es hora de que este siglo encuentre a Amé-rica del Sur y a América Latina en control de su propiodestino a partir del fortalecimiento del buen vivir.


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