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La gestin ambiental de carreteras en MxicoCompilacin de ensayosNorma Fernndez Buces Sergio Antonio Lpez Noriega Editores

La gestin ambiental de carreteras en MxicoCompilacin de ensayosNorma Fernndez Buces Sergio Antonio Lpez Noriega Editores Septiembre, 2011.

PRESENTACINEn ocasin del Congreso Mundial de Carreteras, evento que promueve la Asociacin Mundial de Carreteras (PIARC/AIPCR) cada cuatro aos desde 1908, Mxico se ha propuesto, para esta vigsima cuarta edicin a celebrarse en la ciudad de Mxico en el presente ao, generar y difundir conocimientos tcnicos en materia de carreteras con la finalidad de analizarlos y debatirlos en un foro como el que hoy nos ocupa, con miras a fortalecer la capacidad tcnica de los profesionales de las carreteras en Mxico y Amrica Latina. Esta iniciativa, de gran importancia para el pas, contribuir al pleno desarrollo del Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012 un programa sin precedentes en la historia moderna del pas que la actual administracin lleva a efecto, as como a afrontar los retos en materia de transporte terrestre que se contemplan en el mediano plazo. Desde esa perspectiva, se formul un programa de publicaciones conmemorativas y tcnicas que generar un legado bibliogrfico para el sector carretero del pas, que incluye la edicin de la presente obra, la cual ejemplifica la actualidad de la ingeniera mexicana. El eslogan de este congreso mundial, Carreteras para vivir mejor, debe traducirse en acciones como difundir la ingeniera mexicana, histrica y moderna; retomar el liderazgo tcnico en Amrica Latina mediante la revisin, actualizacin y modernizacin de las normas y los manuales tcnicos; y ofrecer a travs de este legado, un medio de difusin del conocimiento, la innovacin y la transferencia de tecnologa en el mbito de las carreteras. La obra que usted tiene en sus manos se ha elaborado con el nimo de contribuir al fortalecimiento del saber tcnico e incrementar el acervo documental del sector carretero. Confiamos en que ser de utilidad para su formacin y actualizacin.

Fausto Barajas Cummings Presidente del Comit Organizador Mexicano XXIV Congreso Mundial de Carreteras

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PREFACIO Condiciones que motivaron la realizacin de este libroEl conocimiento sobre la gestin ambiental de proyectos carreteros en Mxico se encuentra disperso y no se ha difundido adecuadamente entre los actores involucrados con la construccin de carreteras en nuestro pas. La finalidad del libro es dar a conocer cmo se realiza la gestin ambiental de carreteras dentro de un contexto ambiental en Mxico, para proponer nuevos esquemas de gestin ms funcionales y acordes con la evolucin del desarrollo en todo el orbe. Este libro es un intento por compilar los aspectos de mayor relevancia en temas ambientales previos, simultneos y posteriores a la construccin de un camino, particularmente sealando la problemtica de estas obras en un pas con una gran diversidad biolgica como el nuestro. Desde 1993, y seguramente al igual que otras consultoras, Grupo Selome SA de CV ha venido trabajando en colaboracin con la autoridad ambiental (SEDUE, SEDESOL y actualmente SEMARNAT) y la Secretara de Comunicaciones y Transportes, para realizar estudios ms completos que permitan evaluar de la mejor manera, las consecuencias ambientales de una obra carretera. Este proceso ha dado como resultado una evolucin de tcnicas, metodologas, conceptos y visualizacin, que hoy en da forman parte de los procedimientos convencionales de evaluacin de impactos dentro del proceso de autorizacin de proyectos en materia ambiental. La gestin ambiental de carreteras en Mxico, si bien se ha venido dando desde finales de la dcada de los ochenta con la aparicin de la legislacin ambiental en nuestro pas, es un tema poco difundido y vagamente conocido entre el gremio de la ingeniera de vas terrestres, principalmente debido a una pobre integracin de conceptos dentro de un marco legal y tcnico de referencia, que sea simple y de fcil acceso para todos los profesionistas, tcnicos y personas involucradas en la construccin de carreteras. En virtud de lo anterior, consideramos importante realizar el presente libro, como una recopilacin de pequeos ensayos referentes a algunos de los principales temas que conforman un marco conceptual para la comprensin y aplicacin de aspectos ambientales y legal-ambientales en la construccin de vas terrestres. En este libro se presenta de manera inicial un marco legal en el que se exponen los principales instrumentos legales que regulan la construccin de carreteras en trminos ambientales, con base en una relatora de su evolucin y el estado actual de dicho marco legal. En segundo trmino se hace referencia a los principales conceptos ambientales que obligan a que la construccin de vas terrestres se realice bajo condiciones que busquen maximizar la proteccin y conservacin del medio natural, visto no solamente como un sistema esttico, sino como un sistema dinmico en el que las carreteras juegan un papel muy importante como factor de cambio. Se presentan algunos ejemplos de los principales tipos de daos ambientales que se ocasionaron en el pasado, derivados de la construccin de carreteras, y una revisin de los principales impactos ambientales negativos que se resultan de estas obras. Finalmente, el libro presenta una propuesta de mejoramiento del actual proceso de gestin ambiental, con base en una visin preventiva, basada en estrategias de planeacin, en lugar de la actual visin remediativa, basada en medidas de mitigacin de impactos negativos. Esperamos que el contenido del libro sea de utilidad para los lectores en facilitar la comprensin del proceso de gestin ambiental que requieren las obras de infraestructura en nuestro pas, particularmente carreteras.

Norma Fernndez Direccin Cientfica Sergio Lpez Noriega Director General Septiembre, 2011

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La gestin ambiental de carreteras en Mxico

AGRADECIMIENTOSAgradecemos primeramente a nuestras familias y amigos, quienes siempre nos han impulsado y apoyado en nuestro desarrollo personal y profesional. Su amor y comprensin son el motor que nos impulsa, Jean Francois, Marianne, Annemarie; Carolina, Juan Sebastin y Mathias, son lo ms importante para nosotros. A nuestros padres, ingenieros civiles de la orgullosa Generacin 51, de quienes seguramente heredamos el amor por la infraestructura carretera y por nuestro pas, y a nuestras madres, sin cuyo apoyo incondicional, jams habramos podido llegar hasta donde estamos; gracias Sergio, Pepe, Ana Luisa y Norma (Tato). A todos nuestros colegas y amigos, especialistas en diferentes materias relacionadas con la gestin ambiental y carreteras, que entusiastamente participaron en este trabajo con sus ensayos y acertados comentarios; helo aqu, tal y como prometimos. A quienes desde la funcin pblica en la Secretara de Comunicaciones y Transportes y en la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales han sido nuestros empleadores y evaluadores. El trabajo coordinado con todos ustedes ha sido la mejor escuela que hemos podido tener para buscar juntos, mejores alternativas de desarrollo carretero, en un entorno ambiental armnico; La solicitud para elaborar este libro viene de scar de Buen Richkarday, a quien agradecemos la confianza depositada en nosotros; gracias a Clemente Poon Hung, a Jos Mara Fimbres Castillo, a Andrs Chacn Hernndez, a Enrique Gonzlez y Roberto Margin y en particular, a Diana Hernndez Snchez por los aos de aprendizaje juntos y por su colaboracin en el captulo I del libro. A nuestro Director de Planeacin y Finanzas, sin cuyo manejo de los recursos, siempre eficiente y cuidadoso, este libro no hubiera podido producirse; gracias Gil. Gracias tambin al personal de Grupo SELOME, por todo el apoyo que siempre nos brindan y por permitirnos crecer juntos dentro de la empresa. Al equipo de coordinacin literaria y editorial: Jos Ramn Mas, Lola Ruiz Noriega, Yair y Genoveva, gracias por su trabajo, la pronta respuesta y las buenas ideas.

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ContenidoPREFACIO : Condiciones que motivaron la realizacin de este libroCAPTULO I :: FUNDAMENTO LEGAL> Antecedente Histrico de Carreteras > Evolucin de la Legislacin Ambiental; Antecedentes histricos > Marco legal ambiental para carreteras > Requerimientos de permisos y regulaciones ambientales de proyectos carreteros > Problemtica ambiental asociada con la construccin de carreteras en Mxico > Gestin ambiental; autorizaciones y tiempos > Manifestacin de Impacto Ambiental; Trmite burocrtico o Estudio de apoyo a la obra carretera: casos de xito > Referencias Bibliogrficas > Notas del captulo

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CAPTULO II : CONTEXTO AMBIENTAL EN LA CONSTRUCCIN DE CARRETERAS> Marco Ambiental > Escenario ambiental del pas > Ecosistemas y especies en peligro en el marco de las carreteras del pas > Estudio integral y funcional de ecosistemas (Ecologa del paisaje) > Papel de las carreteras en el desarrollo del pas > Ecologa de Carreteras: una rama de investigacin cientfica especfica en busca de soluciones > Foros internacionales de propagacin del conocimiento (ICOET, IAIA) > Desarrollo de proyectos carreteros sujetos a condicionantes ambientales > Consecuencias histricas de la omisin de consideraciones ambientales en proyectos carreteros > Referencias Bibliogrficas

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CAPTULO III : EFECTO AMBIENTAL DE CAMINOS> Fragmentacin de ecosistemas e incremento del efecto de borde > Cambios en la estructura y funcin de ecosistemas > Prdida de hbitat y la reduccin en biodiversidad > Reduccin de conectividad de corredores biolgicos > Crecimiento urbano vs planificacin > Referencias Bibliogrficas

CAPTULO IV : ESTADO DE LA GESTIN AMBIENTAL ACTUAL> Esquema del Procedimiento de Gestin Ambiental ante SEMARNAT > Realidades sobre la atencin a los requerimientos de permisos y regulaciones ambientales de proyectos carreteros > Referencias Bibliogrficas > Anexo

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CAPTULO V : NUEVOS ESQUEMAS DE GESTIN AMBIENTAL EN CARRETERAS> Consideraciones ambientales por contemplar en las carreteras mexicanas > Modificaciones en el marco Legal: Trazos gruesos de la reforma pendiente en materia ambiental > Ecologa Preventiva: base para reducir tiempos y costos en la gestin ambiental de carreteras, optimizndo resultados > Seleccin de ruta bajo criterios ambientales y jurdico/ambientales > Integracin de criterios ambientales en el diseo y construccin de carreteras > Carreteras Verdes > Pasos para fauna > Uso de concretos permeables > Incremento de superficie vegetal por reconexin de parches aislados por uso del suelo > Bondades limtrofes del crecimiento urbano en autopistas para proteccin de ecosistemas frgiles > Mitigacin de daos ambientales va ejecucin de programas especializados > Definicin de obligaciones y responsabilidades ambientales para la construccin y operacin de carreteras (resolutivo) > Vigilancia de cumplimiento; la figura de la Supervisin Ambiental > Monitoreo especfico para seguimiento de evolucin ambiental del proyecto > Una aproximacin metodolgica a la evaluacin ambiental estratgica > Sustentabilidad en carreteras > La Gestin Ambiental en Mxico y la sustentabilidad: Mnimos referentes > Consideraciones ambientales en proyectos: Principios de Ecuador > Referencias Bibliogrfica

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CAPTULO I

Fundamento Legal

La autorizacin ambiental de carreteras, no es solamente una cuestin tcnica relacionada con la proteccin del medio natural. Implica el cumplimiento de leyes, reglamentos, ordenamientos y normas ambientales, aplicables en los tres niveles de gobierno. El incumplimiento de esta normatividad puede tener fuertes repercusiones, y no solo en trminos de importantes e irreversibles daos ambientales, sino en materia de multas, sanciones e incluso responsabilidad penal (con varios aos de crcel) para los promoventes de la obra, por lo que los aspectos legales en torno a la construccin de una carretera, deben considerarse en todo momento y en apego a derecho. En este captulo se presenta un breviario del marco jurdico-ambiental en el que se encuentran inmersas las obras carreteras. Doctora Norma Fernndez Buces

Antecedente Histrico de CarreterasIngeniero Sergio Antonio Lpez Mendoza

La historia de la construccin de los caminos en Mxico se podra remontar a la prehistoria, pero solo nos referiremos a aquellos que construyeron los habitantes de este territorio antes de la llegada de los espaoles, quienes los usaron para lograr la conquista y despus desarrollar la red de caminos virreinales. Al transitar por nuestras modernas carreteras, pocas veces nos detenemos a pensar que esas

mismas trayectorias, trazadas sabiamente por nuestros antecesores, constituyeron las vas iniciales que comunicaron puntos importantes del territorio de nuestra patria, de manera que, los senderos primitivos, se convirtieron al correr de los siglos, en la complicada red de caminos prehispnicos, instrumento esencial del correo, comercio y conquistas militares. La red prehispnica, a su vez, constituy el ncleo inicial sobre el que se estableci posteriormente el sistema virreinal, de trascendencia intercontinental y transocenica. Finalmente, de tales antecedentes, surgieron los modernos caminos que constituyen la actual red de caminos terrestres que comunican al Mxico contemporneo. Dos momentos importantes de nuestra historia pueden dar pie a reflexiones especficas sobre la red nacional de caminos, por significar el fin de etapas en nuestro desarrollo social. Nos referimos al fin del perodo prehispnico en los albores del siglo XVI, y al ocaso de la etapa virreinal, en las postrimeras del siglo XVIII. Para el primero de estos momentos histricos, disponemos de los cdices indgenas y de las abundantsimas narraciones escritas en la primera mitad del siglo XVI, por soldados, evangelizadores, mestizos e indgenas, que se ocuparon de la descripcin del universo cultural americano. La investigacin contempornea, cuenta hoy, adems, con la arqueologa y las tcnicas de fotointerpretacin de la aerofotogrametra. A pesar de la falta de estudios exhaustivos al respecto, gracias a los testimonios escritos, sabemos que la red prehispnica de caminos, emanaba de

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una bien organizada estructura, donde la autoridad mxima radicaba en el tlatoani y en el cihuacatl. ste, para la realizacin de las obras pblicas en el mbito interno del Estado; aqul, para las exigidas por las relaciones con el exterior. Para mencionar solamente algunos ejemplos, recordemos las calzadas que daban acceso a Tenochtitln y Tlatelolco, comunicndolas con las poblaciones a orillas del lago. La calzada ms antigua es la de Tenayuca, hoy, Calzada Vallejo y pudo existir ya, a finales del siglo XII. Siguiente en antigedad es la calzada de Atzcapotzalco, que una las pirmides de Tlatelolco y de Tlacopac y que coincide hoy con la Calzada de Nonoalco, a cuya altura del islote que se llam Xochimanca, sala una diagonal que llegaba a Atzcapotzalco y que hoy lleva el nombre de Calzada de Camarones. Del siglo XIV resulta la calzada de Tlacopac, que una los centros ceremoniales de Tenochtitln y Tlacopac; hoy coincide con las calles de Tacuba, Avenida Hidalgo, Puente de Alvarado, Ribera de San Cosme y Calzada Mxico-Tacuba. Por ella salieron huyendo las fuerzas de Corts tras la victoria mexica de la Noche Triste. La calzada de Iztapalapa data del inicio de la grandeza azteca, durante el reinado de Ixcatl. Fue ste quien orden su construccin a los habitantes sojuzgados de Atzcapotzalco, Coyohucan y Xochimilco. Su trazo general, segua la actual Calzada de Tlalpan, hasta Churubusco; de ah, la calzada segua un corto trecho sobre las aguas del Lago de Xochimilco, hasta encontrar tierra firme en las proximidades del Pedregal de San ngel y proseguir bordeando este accidente topogrfico hasta Huipulco, donde giraba bruscamente hacia el oriente para seguir por la orilla del lago hasta Tepepan; de all se adentraba una vez ms en las aguas, para llegar a Xochimilco. La calzada de Tepeyacac, primera diseada como un dique para retener aguas dulces en la parte occidental del lago, procedente de los numerosos ros que desaguaban en ese lado, coincide con la actual Calzada de los Misterios. Estos cuatro accesos a la capital azteca, construidos en forma muy peculiar, a travs de las

aguas, estaban conectados con una extensa red de caminos que se ampliaron a partir del reinado de Ixcatl, como instrumento de la consolidacin de su imperio. Tenochtitln estaba ligada no solo con las poblaciones ribereas, que eran muchas, sino con todos aquellos puntos importantes en los que extenda su influencia y hegemona. Por esos caminos podan transitar los pochtecas, que adems de fines puramente comerciales, servan tambin como espas. Asimismo, eran la ruta de transporte de cobradores de tributos, para llevar a la metrpoli su cargamento de mercaderas. Otro tipo de viajantes eran los mensajeros y correos, capaces de desplazarse rpidamente de un punto a otro, cuya rgida disciplina y eficiencia, permita a Motecuhzoma II (Moctezuma, Moteczuma, Motezuma, Montezuma significa Seor encolerizado), tener diariamente pescado fresco del Golfo y estar muy bien informado de cuanto aconteca en sus dominios. Otros caminos prehispnicos conocidos, son el que una a Teotihuacn con la Mixteca, hoy carretera Tehuacn-Puebla; o el de Tlaxcala a Tlatelolco, pasando entre los dos volcanes, utilizado por Corts para llegar a Tenochtitln. Puede mencionarse tambin, el llamado Camino de Corts a Cuernavaca, del cual existen varios tramos empedrados, y que no es otro que el camino prehispnico a Cuauhnhuac, acondicionado despus de la ocupacin espaola, para el trnsito de vehculos y bestias de carga. Otro fenmeno notabilsimo, dentro del perodo prehispnico, es el de los caminos construidos por el pueblo maya en la pennsula de Yucatn. Estas vas de comunicacin, tienen caractersticas extraordinarias en su trazo, su tcnica de ejecucin, y el equipo utilizado. Recordemos el gran adelanto maya en la astronoma, que seguramente es el fundamento de su geometra, de gran precisin. El cronista Diego de Landa, menciona su existencia hacia 1566, llamndolos hermosas calzadas y haciendo notar que comunicaban las distintas ciudades. Los viajeros del siglo XIX como Stephens o Morley, les dedican descripciones detalladas dando medidas de ellos. Es precisamente Morley

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el que identifica 16, cuya longitud oscila de un kilmetro hasta ms de cien. Es el que una Cob con Yaxun, el ms largo conocido; el que ha llamado ms que otros, la atencin de los investigadores, tanto por su longitud como por haber sido en l (en las cercanas de la poblacin de Ekal), que se hall un instrumento maya, que equivale a las aplanadoras o planchas utilizadas en la construccin de caminos por la moderna tecnologa. Se trata de un cilindro de 4m de largo y unos 70cm de dimetro, con un peso cercano a las cinco toneladas, que permita compactar el revestimiento calizo de estas calzadas. Aunque este artefacto no ha sido fechado con toda precisin, su fecha probable entre el siglo VII y IX, resulta impresionante, ya que en ese perodo y an mucho despus, no existen noticias de instrumentos equivalentes en otros sitios, ni de una tecnologa semejante para el trazo y ejecucin de caminos. Estas vas, en efecto, contaban con una sub-base de piedra semilabrada, base de grava y carpeta de sascab (material calizo natural de la regin). Se nivelaban cuidadosamente para salvar las irregularidades del terreno, de manera que su altura sobre los niveles circundantes vara de 0.50 a 2.50m. La superficie, perfectamente alisada y de muy suaves pendientes, era una cualidad nica para su tiempo, ya que la ausencia de vehculos con ruedas, no haca necesaria esa cuidadosa nivelacin, excepto como una delicadeza ofrecida a la comodidad de los caminantes. De otros caminos prehispnicos, se conocen tramos acondicionados con escalonamientos, como los que se pueden ver en la salida de Xochimilco hacia el Tepozteco. Este sitio, adems tiene un acceso estrecho que, por razones de seguridad, est constituido por una empinada escalera. La importante red de caminos indgenas, de la cual hemos mencionado apenas algunos puntos importantes, fue la base de la que, a partir de 1521, empez a conformarse la red virreinal. Sin el antecedente prehispnico y los guas indgenas, las campaas de conquista y ocupacin europeas, no hubieran llegado a tener xito. Las alianzas con indgenas cansados de la opresin azteca, iniciadas

en Cempoallan, pero sobre todo con el pueblo tlaxcalteca, dieron a Corts, no solamente miles de soldados aliados, sino tambin guas efectivos, con conocimientos completos sobre el territorio y sus vas de comunicacin. La administracin virreinal tuvo que adaptar los caminos existentes al uso de vehculos y de bestias de carga, y adems, abrir las nuevas comunicaciones necesarias a la estructura socioeconmica creada por el imperio espaol. El sistema de vas novohispanas lleg, a finales del siglo XVI, a ser eslabn esencial del comercio europeo con el lejano Oriente. Las mercaderas llegadas en la Nao de China, se transportaban de Acapulco a Veracruz, pasando por Mxico; mientras que los productos europeos, llegados en las naves espaolas, hacan el recorrido inverso. En esta forma se logr, gracias a la Nueva Espaa, el objetivo planteado por las primeras expediciones de Cristbal Coln, en busca de nuevas rutas para comerciar con el Oriente. La Ruta de las Especias en su trayecto medieval, haba quedado cerrada, al caer en manos del Imperio turco la ciudad de Constantinopla. En su etapa inicial, el acondicionamiento de caminos indgenas y la apertura de nuevas vas, fue obra del religioso franciscano Sebastin de Aparicio, introductor de la carreta y de los bueyes como bestias de carga, aunque los cronistas, al ponderar sus indudables mritos, no hacen mencin del aprovechamiento de la extensa red ya existente que utiliz el monje espaol. Las relaciones geogrficas y la documentacin administrativa, han ayudado a dar una idea bastante completa de lo que fueron los caminos virreinales. Introducida la carreta y las bestias de carga, las cordilleras fueron un obstculo natural, mucho ms importante de lo que haban sido para los ejrcitos, los pochtecas, los mensajeros y los correos indgenas, que viajaban a pie. Esta circunstancia orogrfica, ha permitido clasificar las vas del virreinato, en longitudinales y transversales. Entre las primeras, podemos mencionar aquellas que unan a la capital con las provincias, como los caminos Guanajuato-Durango-Santa Fe

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y Valladolid-Guadalajara. Transversales eran, en cambio, Veracruz-Mxico-Acapulco, ZacatecasNuevo Santander, Guadalajara-San Blas, Valladolid-Colima y Durango- Mazatln. A finales del siglo XVIII, los seis caminos reales que salan de la capital, eran los siguientes: 1 A Acapulco, por Hitzilac y Cuernavaca 2 A Toluca, por Tianquillo y Lerma 3 A Quertaro, Guanajuato y Durango, por Cuautitln y Huehuetoca 4 A Pachuca, por el Cerro Ventoso 5 A Puebla, por Ro Fro y Texmelucan 6 A Puebla, por Buenaventura y Apam Es importante hacer notar que el esquema adoptado por la administracin virreinal, pese a ser una notable ampliacin, se mantuvo dentro de las mismas pautas indgenas, en cuanto a la red vial de comunicaciones y transportes, pues deba ajustarse a factores fsico-geogrficos. Uno de stos, arriba mencionado, es el de las cadenas montaosas, pero a l se aaden otros, como la hidrologa, el clima, la calidad de los suelos y la vegetacin. A factores fsico-geogrficos, se unieron razones socioeconmicas, como la disponibilidad de una poblacin sedentaria con hbitos de trabajo y un grado avanzado de desarrollo tecnolgico, as como la dotacin de recursos naturales, susceptibles de ampliacin, mediante colonizacin y exploracin. A pesar del inters primordial espaol por los minerales de oro y plata, la agricultura y la ganadera, el crecimiento colonial, no alter significativamente -por tales causas- las pautas de distribucin demogrfica, anteriores a la Conquista. Los espaoles, establecidos en el Altiplano, controlaron desde ah los litorales y provincias por medio de la red vial, con un esquema muy semejante al de los aztecas. A partir de la Independencia, Mxico parti de esta red virreinal, fuertemente anclada en la estructura caminera del mundo indgena, para crear su moderno sistema vial y de comunicaciones, enriquecido desde el siglo XIX por los ferrocarriles y, en el siglo XX, por la aviacin.

Evolucin de la legislacin ambiental: Antecedentes histricosMaestro Juan Pablo Gudio Gual Doctora Norma Fernndez Buces

El Derecho Ambiental, como ya habr podido deducirse, es un Derecho de perfiles revolucionarios, lo que se deriva de sus intrnsecos cometidos, totalmente alejados de los que son propios de otros ordenamientos animados por la realizacin de dictados filosficos e ideolgicos, como la libertad, la igualdad, la propiedad privada, etctera. Incluso los derechos que tienen un substratum biolgico, como el derecho de familia, son objeto de profundas modulaciones valorativas, a las que responden la posicin del paterfamilias romano, el harn oriental o el matrimonio de homosexuales () Este derecho, en este sentido estricto, es el que: Tutela los sistemas naturales que hacen posible la vida: agua, aire y suelo. Ramn Martn Mateo

IntroduccinPartimos de una prstina idea: No se puede concebir la legislacin ambiental de forma aislada, como una serie de reglas legales que obligan a unos y le dan derechos a otros; ms bien, en este apartado nos referiremos a una connotacin ms amplia y, no por ello menos prctica; hablaremos sobre derecho ambiental, cuyo contenido mnimo es su legislacin. Lo que en el fondo se pretende lograr con cualquier legislacin, es decir lo que denominan los peritos en derecho el espritu fundamental de las normas legales, est directamente relacionado con la manera en que se van a traducir los principios que le dan vida a esa norma jurdica. Esos principios estn recogidos en la Constitucin de un pas y ella refleja precisamente lo que es en esencia dicho pas. Es decir, una de las caractersticas ms importantes de las leyes es que reglan principios. Por ejemplo, la Ley General del Equilibrio Ecolgico y

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Proteccin al Ambiente pretende reglar el principio: todos los mexicanos tenemos derecho a gozar de un medio ambiente adecuado y, a partir de ese principio comienzan a establecerse las formas de hacerlo, en una palabra los cmos. Por ello, a continuacin presentaremos una sntesis de la historia del derecho ambiental mexicano refirindonos a pocas especficas, a las tres constituciones ms importantes que ha tenido Mxico, a documentos, legislaciones y vanguardia tecnolgica en que se encontraba el pas, hasta nuestros das.

relacionada con la naturaleza, as como su forma de organizacin y supervivencia.

La Influencia del Derecho RomanoEn tiempos de la antigedad romana, se legisl el principio: Res- Commune aplicado a las cosas cuya propiedad era de todos. Es decir, el Res-Commune consisti en el reconocimiento que hizo el Estado Romano de que existen cosas que son propiedad de todos, y los recursos naturales eran precisamente parte de esa Res-Commune. Pero el lector se preguntar: Esa res commune natural podra aprovecharla o utilizarla cualquiera? Evidentemente la respuesta es no. Recordemos que el inventor del derecho de propiedad y de la figura sociolgica y jurdica de propiedad privada, es precisamente el Derecho Romano, y en esa poca, los recursos naturales podan utilizarlos todos, a menos de que una porcin tuviera dueo al estar dentro de su propiedad y el Estado le hubiera reconocido derechos sobre esas porciones. Sin embargo exista un lmite al aprovechamiento: Mientras los usos particulares de los recursos no afectaran en general a la propiedad comn, ningn obstculo legal impeda el uso de tales bienes. El derecho de uso de la Res-Commune, se import a Mxico y a gran parte de Latinoamrica, por la colonizacin espaola, y una de las consecuencias de ello fue que en tanto no existieron desastres ambientales, los malos usos de la naturaleza no los advirtieron, ni el derecho, ni la economa, y tampoco las decisiones polticas. Es decir, los principios de propiedad establecidos desde la poca romana fueron eficaces para regular el uso de los bienes comunes naturales. Sin embargo, despus de varios siglos, cuando el sistema jurdico comenz a dar seales de obsolescencia e inoperancia, el derecho ambiental comenz por regular derechos y obligaciones en normas tcnicas que pretendieron reproducir lo cientfico a jurdico, no obstante, se convirtieron en normas pseudo-cientficas y morales de conducta incorporadas al derecho.

Breve referente a la PrehistoriaVemos que flota en el aire la opinin generalizada en cuanto a que el derecho ambiental es una rama muy nueva o de reciente creacin, pero estamos seguros de que el derecho ambiental es tan antiguo como el ser humano en la Tierra. Existen antecedentes de la poca de las cavernas, que relataban, a travs de pinturas rupestres, escenas relacionadas con la naturaleza y la forma en que las actividades humanas estaban limitadas a los dictados que la Madre Naturaleza y sus leyes exigan a sus pobladores. Las sociedades prehistricas nos manifiestan que su forma de organizacin dependa de una serie de condiciones impuestas por la naturaleza y a partir de ellas, se tomaban decisiones para todo el grupo, constituyndose en reglas de comportamiento. Recordemos la poca de la caza, posteriormente la agricultura, etctera. Lo ms relevante de ello es que los seres humanos se autorregulaban segn los dictados de la naturaleza. Entonces, podemos afirmar que la primera regulacin ambiental es la serie de interpretaciones que a los ciclos naturales daban los primeros pobladores del mundo y solo a partir del descubrimiento y, hasta cierto punto, de la dominacin que ejercan sobre las leyes naturales, evolucionaban sus sistemas sociales, incluido, por supuesto, el jurdico. Consecuentemente, la cosmogona del hombre de la prehistoria se encontraba directamente

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La poca PrecolombinaLos antecedentes directos del actual derecho ambiental mexicano, han quedado plasmados mediante instrumentos jurdicos, desde las culturas prehispnicas. Era prctica usual de los primeros pobladores, sentar bases jurdicas codificadas (en cdices), dada la necesidad que los dirigentes tenan por emular el Tlalocan, paraso mtico, asociado con la deidad de la lluvia. Por citar algunos ejemplos, encontramos que los mayas en la pennsula de Yucatn cultivaron terrenos que posean muchas especies de plantas, palmas y rboles que no se encontraban usualmente en la flora de la regin, a travs del Pet- koot (cercado redondo), que los indgenas usaron para acumular plantas tiles, a la fecha an protegidas. Por centurias los primeros pobladores de lo que hoy constituye Mxico, abarcando culturas de Centroamrica, utilizaron metodologas basadas en el aprovechamiento mximo de agua de lluvias, al construir terrazas que constituyeron los primeros aprovechamientos pluviales para regar cultivos, convirtindose as, en un antecedente directo de sustentabilidad y polticas pblicas en materia de aguas. Otro ejemplo es el aprovechamiento comunal del agua: Se construan pequeas presas con palos, piedras y pasto, siguiendo el curso del agua en el terreno, para consumo personal y para el cultivo. En nuestro pas encontramos que el primer antecedente histrico jurdico escrito del derecho ambiental data de la poca precolombina, especficamente en el perodo postclsico que abarca de 1000 a 1521 que se caracteriz por la creacin de una compleja organizacin sociopoltica y jurisdiccional cuya cualidad principal fue la rigidez de sus resoluciones por temor a sanciones sobrenaturales e imposiciones por la fuerza de las armas. Igualmente en este perodo aparece la Triple Alianza TenochtitlanTexcocoTlacopan. Lo ms relevante de esta triple alianza es que se fundaron las ciudades socio- territoriales en barrios, seoros e imperios para formar el Gran Seoro que gobernaba un grupo regente. Se

constitua una confederacin con la unin de cinco o cuatro seoros, y la presida un seor y su consejo, cuyas funciones principales eran administrativas, judiciales, militares y sacerdotales. En el marco de la confederacin, Nezahualcyotl impuso lmites a la obtencin de lea, dictando graves penas a los infractores, y en 1428, cerc el Bosque de Chapultepec, constituyendo as, el primer antecedente histrico-jurdico escrito del derecho ambiental, cuyas infracciones jurisdiccionalmente sancionaba la confederacin.

La poca ColonialEn 1519 se crea el Consejo Real y Superior de las Indias y a partir de 1524 fue independiente. Lo integraban ministros, funcionarios y empleados subalternos y sus atribuciones primordiales eran legislativas, administrativas, judiciales y militares. Destaca en esta poca la Bula Papal de Alejandro VI, por la que le concede a la Corona de Castilla (reyes Fernando e Isabel) y a su descendencia, la propiedad absoluta de las regiones descubiertas y por descubrir, destacando que la propiedad de las tierras y aguas no eran del Estado, especficamente de Espaa, sino de la Corona, por lo que, al gozar de ese derecho de propiedad, y derivado del dominio directo que tenan los reyes y su descendencia, en todo el territorio conquistado, la monarqua castellana estuvo en posibilidades de administrar, enajenar, donar, repartir, regalar, etctera todo o parte de los terrenos (suelos) y aguas de la Nueva Espaa, sin las limitaciones que el derecho espaol impona. Entonces, el lunes 30 de junio de 1530, el rey de Espaa, Carlos V, mediante Cdula Real orden que el Bosque de Chapultepec y el cerro fueran propiedad de la ciudad, Res-Commune y as se convirti en el primer bosque protegido de la poca colonial y en el primer parque para esparcimiento de los habitantes de la entonces, ciudad de Mxico. En esta misma poca, encontramos que la primera constancia colonial de reglamentacin del uso de los bosques corresponde al virrey don Antonio de Mendoza, que consider necesario regular el

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corte de la lea y la fabricacin de carbn, por ser perjudicial para los bosques, y su destruccin por actividades furtivas se prohibi por medio de una cdula virreinal de 1536. Adems, en 1549, emiti dos mandatos para proteger los bosques. Dichas normas textualmente sealan: Ninguna persona corte rboles algunos, en los montes, guardando sobre ello lo que manden las leyes del reino, so pena de incurrir en castigo. Ninguna persona, para hacer lea, corte rbol alguno en pie, sino slo las ramas. La poca de la organizacin semifeudal, se caracteriz por lo siguiente: > Desde 1592 se fund el Juzgado General de Indios y era una unidad integral de Gobierno. > Su Jurisdiccin era alterna y no exclusiva. Se dise para resolver controversias y/o diferencias entre indgenas o entre nativos y espaoles. Se crearon las Audiencias como Tribunales Superiores de Justicia y Tribunales Administrativos. Sus caractersticas principales fueron: Se constituyeron como tribunales colegiados Integrados por el virrey y gobernadores, el presidente era el decano o el oidor ms antiguo. (Los oidores eran los asesores del virrey). En 1761, don Domingo Lasso de la Vega, public el Reglamento para el uso de las aguas en la Nueva Espaa, y al llevar la aprobacin virreinal para su impresin, esta norma adquiri tal trascendencia que se consideraba como la regla fundamental en materia de aguas, aplicndose durante la segunda mitad del siglo XVIII y primera del siglo XIX. En el marco del reglamento citado, en 1803 se promulgaron las ordenanzas para el gobierno de los montes y arbolado. Dichas regulaciones jurdicas debieron cumplirse en el manejo y proteccin de los bosques de la entonces Nueva Espaa. No obstante, con las constituciones de juzgados, el ambiente poltico y recaudatorio de la poca, a los hacendados ricos, se les otorg una serie de prerrogativas de uso de recursos naturales y para ello, y otros fines, se les concedieron ttulos nobiliarios para tener un absoluto control de sus propiedades.

Por ello el Conde de Regla, Pedro Romero de Terreros, eligi dos predios, protectores de los acuferos que se utilizaban para aprovechar agua en los beneficios mineros de Real del Monte y Atotonilco el Chico, y los protegi con el nombre de Bosques Vedados del Chico. Sin embargo, al promulgarse la Constitucin Mexicana de 1824, se public la ley de 1826 y se le expropiaron los terrenos al Conde de Regla, en favor de los gobiernos estatales. Evidentemente este acto expropiatorio, respondi claramente a una ideologa, valores culturales y parte de los principios con los que se promulg la Constitucin de 1824. Podemos destacar que, en virtud de que Mxico se declaraba independiente, fue necesario federalizar el suelo mexicano; aunque los centralistas no estaban de acuerdo, los aspectos de mayor relevancia que encontramos en esta constitucin, y que trascendieron a las decisiones en materia ambiental, son los siguientes: a. La nacin mexicana es libre del gobierno espaol y de cualquier otro. Evidentemente, la biodiversidad y sus riquezas ya no eran de Espaa, ni de la Nueva Espaa. b. El gobierno individual de los estados se conforma por tres poderes. Con esta clusula se expropiaban territorios completos en favor de los Estados, incluyendo con ellos los recursos naturales de los mismos. c. Existi un cuasi pacto federal, que reconoci a la Federacin que se compuso por 19 estados, cinco territorios y el Distrito Federal, para lo cual los estados deberan aportar, entre otras, una cuota fija en dinero, que en muchos casos las recaudaciones tributarias del estado provenan de la explotacin de recursos naturales. d. Cada Estado promulga su propia Constitucin. No obstante, los logros obtenidos en ese Mxico independiente, no existieron acuerdos en cuanto a ideologa poltica y el ambiente de animadversin y lucha para que imperara, por una lado, la postura centralista, y por otro la federalista (sin que existieran partidos polticos como tal), generaba una considerable rispidez en el joven pas mexicano.

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En 1853, el entonces presidente Antonio Lpez de Santa Anna cre el Ministerio de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio, para encargarse, entre otros asuntos, de la realizacin de las obras de desage, y emiti un decreto que clasific como bienes pblicos, del dominio de la nacin a los ros, fueran o no navegables.

De la Revolucin de Ayutla a la Constitucin de 1857Como consecuencia de la revolucin de Ayutla, el mircoles 1 de marzo de 1854, se proclam el Plan de Ayutla, con una orientacin netamente federalista. En 1855, el presidente interino Juan lvarez emiti la convocatoria para el Congreso Constituyente, que comenz sus actividades el domingo 17 de febrero de 1856. Esa legislatura fue la encargada de redactar la Constitucin Federal de 1857, cuya vigencia fue de 60 aos y es uno de los antecedentes jurdicos de mayor importancia para Mxico y para su ambientalismo. Su relevancia radica en que con ella se zanj y cort de tajo cualquier viso del colonialismo, siendo una Constitucin de absoluta vanguardia ya que, por primera vez se regularon los principios que garantizaran el reconocimiento de los derechos humanos, la soberana nacional y dividi a los poderes pblicos en ejecutivo, legislativo y judicial. A los estados les exigi que adoptaran en su interior, el rgimen republicano, representativo y popular, establecindoles lmites a su soberana local e impidindoles la posibilidad de disolucin de la federacin. Esta Constitucin fijara la posibilidad de reformas posteriores en beneficio del bien comn y como medidas de adecuacin a la realidad imperante. Se convirti en la mxima ley que regira al pas y ninguna otra podra estar por encima de ella. Aunque declara de jurisdiccin federal los afluentes de los ros, lagunas, y en general ese tipo de cuerpos de agua, la administracin del agua continu bajo los Estados, como estaba regulado en la Constitucin de 1824. Atendiendo al mandato constitucional de 1857, en 1876, Sebastin Lerdo de Tejada expropi el Desierto de los Leones, por la importancia que representaban para la ciudad de

Mxico, los manantiales que en esa zona se originaban. En 1877 el entonces jefe poltico de Huejotzingo, Puebla, orden a Luis Landa, propietario de las haciendas San Martn y Ro Fro, detener el corte de los rboles en el monte de Ro Fro, derivado de la sobreexplotacin de recursos boscosos de la regin, que provocaba disminucin de las aguas que surtan a la capital. Posteriormente, siendo presidente de la Repblica, Porfirio Daz y regente de la Ciudad de Mxico, Miguel ngel de Quevedo, en 1899, a la reserva creada por Romero de Terreros la convirti en la primera rea natural protegida de Mxico y Amrica Latina con un decreto presidencial conocido como Monte Vedado del Mineral del Chico, reserva forestal de la nacin, que hoy por hoy, sigue siendo rea natural protegida, digna de visitarse y conocida en nuestros das como el Parque Nacional El Chico.

De la Constitucin de 1917 a nuestros dasPor pertinencia y necesidad recordemos que es la que actualmente nos rige y que es producto de las luchas intestinas de la Revolucin Mexicana. Evidentemente existan dos causas fundamentales en la lucha sintetizadas como: (i) La causa de la Propiedad: Tierra para todos; El dueo de la tierra es quien la trabaja, etctera; y (ii) La Causa Laboral: Mejora sustancial de las condiciones de trabajo (Huelgas de Cananea y Ro Blanco); y ambas se plasmaron en dos artculos constitucionales: El 27 y el 123. Para lo que interesa a nuestro tema, nos detendremos a presentar una breve sntesis del artculo 27, que es el que por primera vez estableci diversos principios en materia ambiental, como lo que hoy se conoce en el argot jurdico como la propiedad originaria de la nacin, la cual incluye a los recursos naturales, especficamente el espacio interior (aire), el suelo y subsuelo, y el agua. El primer presidente constitucionalista de Mxico, don Venustiano Carranza, redact un proyecto de artculo 27 que no expresaba en plenitud el espritu de la Revolucin mexicana. Incluso dicho precepto, que no qued plasmado en la redaccin del texto final, tampoco regl ningn principio de

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derecho ambiental. Para mejor referencia se presenta la forma en que se haba redactado el proyecto de artculo: Artculo 27. La propiedad privada no puede ocuparse para uso pblico sin previa indemnizacin. La necesidad o utilidad de la ocupacin deber ser declarada por la autoridad administrativa correspondiente; pero la expropiacin se har por la autoridad judicial en el caso de que haya desacuerdo sobre sus condiciones entre los interesados. Las corporaciones e instituciones religiosas, cualquiera que sea su carcter, denominacin, duracin y objeto, no tendrn capacidad legal para adquirir en propiedad o para administrar ms bienes races que los edificios destinados, inmediata y directamente al servicio u objeto de dichas corporaciones e instituciones. Tampoco la tendrn para adquirir o administrar capitales impuestos sobre bienes races. Las instituciones de beneficencia pblica o privada para el auxilio de los necesitados, la difusin de la enseanza, la ayuda recproca de los individuos que a ellas pertenezcan o para cualquier otro objeto lcito, en ningn caso podrn estar bajo el patrimonio, direccin o administracin de corporaciones religiosas ni de los ministros de los cultos, y tendrn capacidad para adquirir bienes races, pero nicamente de los que fueren indispensables y que se destinen de una manera directa e inmediata al objeto de las instituciones de que se trata. Tambin podrn tener sobre bienes races capitales impuestos a inters, el que no ser mayor en ningn caso, del que se fije como legal y por un trmino que no exceda de diez aos. Los ejidos de los pueblos, ya sea que los hubieran conservado posteriormente a la ley de desamortizacin; ya que se les restituyan o que se les den nuevos, conforme con las leyes, se disfrutarn en comn por sus habitantes, entretanto se reparten conforme con la ley que al efecto expida. Ninguna otra corporacin civil podr tener en propiedad o administrar por s bienes races o capitales impuestos sobre ellos, con la nica excepcin de los edificios destinados inmediata y directamente al objeto de la institucin.

Las sociedades civiles y comerciales podrn poseer fincas urbanas y establecimientos fabriles o industriales dentro y fuera de las poblaciones; lo mismo que las explotaciones mineras dentro y fuera de las poblaciones; lo mismo que las explotaciones mineras, de petrleo o de cualquier otra clase de sustancias que se encuentren en el subsuelo, as como tambin vas frreas u oleoductos; pero no podrn adquirir ni administrar por s propiedades rsticas en superficie mayor de la que sea estrictamente necesaria para los establecimientos o servicios de los objetos indicados y que el Ejecutivo de la Unin fijar en cada caso. Los casos debidamente autorizados conforme con las leyes de asociaciones de crdito podrn obtener capitales impuestos sobre propiedades urbanas y rsticas, de acuerdo con las prescripciones de dichas leyes. Ahora bien, del penltimo prrafo de la cita se podra desprender slo el derecho de explotacin y beneficio industrial de algunos recursos naturales, ms no estableca derechos de propiedad, por lo que no fue suficiente, ya que, como se deca al principio de este apartado, el derecho ambiental mexicano descansa, jurdicamente hablando, en el derecho de propiedad, cuyas caractersticas son principalmente la capacidad de usar, disfrutar y disponer del bien del propietario, e igualmente el Estado podr dictarle al dueo ciertas restricciones (modalidades) en cuanto a ese uso, goce y disfrute, como es el caso de la conservacin de recursos naturales. Consecuentemente, Emilio O. Rabasa nos cuenta, entre otras cosas que, El presidente del Congreso, el jalisciense Luis Manuel Rojas, expres que en este artculo tendran que sentarse los fundamentos sobre los cuales debera descansar todo el sistema de los derechos que pueden tenerse a la propiedad raz comprendida dentro del territorio nacional. Pero cabe hacer una pregunta: Qu relevancia puede tener la cita del artculo sealado en cuanto a la historia del derecho ambiental mexicano? La respuesta es simple, y no por ello deja de ser de gran importancia. El autor al que nos hemos venido

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refiriendo, Emilio O. Rabasa, nos expone que la crtica fundamental al texto del artculo 27 constitucional, la realiz el constituyente Ingeniero Pastor Rouaix, quien le pidi al licenciado Andrs Molina Enrquez, abogado de la Comisin Nacional Agraria, realizara el anteproyecto de artculo 27 Constitucional. Ahora bien, desde una particular manera de entender la historia del derecho ambiental, podemos afirmar que el padre, creador e iniciador del anlisis argumentativo del derecho ambiental, en cuanto a la compleja tarea de justificar, razonar y explicar, con bases cientficas, los problemas ambientales que entonces aquejaban a Mxico y los motivos fundamentales para legislar principios ambientales en la Constitucin, es don Andrs Molina Enrquez. Evidentemente lo sealado debe considerarse como un acto mnimo de reconocimiento y de justicia. Sin embargo, y en congruencia con el motivo fundamental del presente texto, debemos exponer las ideas ms importantes, todas ellas referenciadas en su libro Los Grandes Problemas Nacionales. En materia forestal, territorio, propiedad y desarrollo sustentable, por ejemplo el autor nos dice que la inviolabilidad de la propiedad privada no puede ser absoluta, sino que tiene que ser relativa, dependiendo su mayor o menor amplitud, de la relacin lejana o estrecha del inters privado con el inters social, la verdad es que, por educacin y por estudio, todos los miembros de la Academia, todos los tribunales y todos los letrados en general, tienen que ser y son de hecho inclinados a ver en todas las cuestiones de propiedad la faz del inters privado, parecindoles que la faz contraria del inters social no puede mostrarse sin ocultar propsitos aviesos. Ahora bien, entre nosotros, que somos una nacin en el proceso de su formacin orgnica, el inters social, como lo ha demostrado el instinto poltico del seor general Daz, muy superior a la ciencia jurdica nacional, tiene por fuerza que predominar sobre el inters privado, so pena de que este mismo no pueda existir, sin que eso signifique, por supuesto, que se ahogue el inters privado. El anterior es un antecedente fundamental con el que, el actual artculo 27 en comento, se estableci

el principio de modalidades a la propiedad privada, hoy vigentes. Molina Enrquez present por vez primera la forma en que se divida el territorio en cuanto a reas boscosas, con la directriz de la propiedad, distincin que evidentemente constituye el antecedente primigenio para categorizar legalmente reas naturales protegidas. Para este antroplogo, historiador, jurista, politlogo y socilogo, padre del agrarismo revolucionario, idelogo del presidencialismo y terico del nacionalismo mestizo, conocedor de los problemas que aquejaban a la nacin y que hoy algunos no se han resuelto-, el territorio se divida en montes que formaban parte de la gran propiedad; otros que pertenecieron a la propiedad comunal; otros mas, a las pequeas propiedades que no fueron comunales y que estuvieron en poder de los mestizos, y, remata diciendo el estado general de los bosques: " los montes que fraccionados por la desamortizacin pasaron a poder de los mestizos, han desaparecido completamente. En la actualidad, slo hay montes, por una parte, en las grandes haciendas, y por otra, en los pueblos y en las rancheras. Mientras no hubo ferrocarriles, ni fbricas, los montes tenan muy poco valor, razn por la cual los pueblos y las rancheras haban conservado los suyos, pero en cuanto la construccin y el consumo de los ferrocarriles y de los establecimientos industriales por un lado, por otro la facilidad de comunicaciones que abri amplios mercados a las maderas, y por otro, el desarrollo general del pas que respondi a la magna obra de la paz, exigieron la explotacin de los bosques en grande, comenz no una explotacin, sino una completa tala de los montes. Los primeros que desaparecieron fueron los pequeos de los mestizos, en virtud de que stos encontraron en aqullos una riqueza inesperada que slo podan aprovechar consumindola, dado que la explotacin regular y metdica requiere capital, y ellos no lo tenan. Despus, la explotacin ha pasado a los montes comunales. Los indgenas y los rancheros tambin se han encontrado de pronto con una riqueza, que en su infinito deseo de bienestar, han procurado aprovechar, lo mismo que los mestizos,

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consumindola, puesto que de otro modo no les es dado aprovecharla. Las grandes haciendas, por el contrario, viendo que los montes desaparecen de la propiedad comunal, han suspendido o, cuando menos, reducido en los suyos la explotacin, en espera de una alza de precio que necesariamente tendr que venir, y que ir ascendiendo cada da ms. Esto ha producido un desequilibrio completo entre la demanda y las condiciones de explotacin que dan la oferta, pues como aqulla aumenta da por da, sta no se satisface con la explotacin normal de los bosques, sino con el esquilmo forzado y cada vez ms arrasador de los montes de los pueblos y de las rancheras que, poco a poco, van convirtindose en verdaderos pramos, sin que los pueblos y las rancheras, por su escasez de recursos, puedan atender a la repoblacin de esos montes. Ahora bien, en cuanto principie el trabajo de divisin de la gran propiedad, con la igualdad de toda la propiedad ante el impuesto, comenzar necesariamente la explotacin de los montes de las haciendas, pues habr necesidad de sacar de stas mayores productos, y en aqullos la explotacin no ser bien hecha todava, en razn de que les faltar capital por la enorme amortizacin de l que toda hacienda significa; pero al menos esa explotacin ser hecha en mejores condiciones que las de los montes comunales, producir mejores maderas y desterrar de los mercados las de dichos montes comunales, permitiendo a stos la conservacin de los renuevos que ahora son materia de la explotacin; y cuando la divisin se consuma, quedarn separadas la propiedad monte, la propiedad tierra de cultivo y la propiedad tierra de pastos, porque no ser posible que una sola propiedad rena todo. Entonces, el propietario de un monte tendr que vivir de la explotacin de ese monte y lo explotar con cuidado, con mtodo y con capital, puesto que vendindose el resto de la parte divisible por herencia en una hacienda dada, el producto de la venta se repartir entre los herederos; el propietario de tierras de cultivo vivir de ese cultivo y necesitar dar productos al dueo del monte por las maderas que necesite, y ayudar a sostener la demanda de esas maderas y, por lo mismo, los precios y las ventajas

del dueo de montes; y hasta el dueo de pastos tendr buenos productos, porque expulsados los ganados de las tierras de labor y de los montes, tendrn que reducirse a los terrenos pastales y, entonces, segn aumente la demanda de pastos, se aumentar o disminuir la extensin dedicada a ellos y hasta su cultivo, que entonces aparecer entre nosotros. Molina expone otro trascendental concepto, que al igual que en el tema forestal relatado, vuelve a tocar problemas que hoy se siguen estudiando, discutiendo y pretenden resolverse: La sustentabilidad, la propiedad, el aprovechamiento y el manejo del vital lquido: El agua. En el captulo tercero de la segunda parte de su libro, expone ampliamente el problema hdrico en Mxico. Para sorpresa de muchos, su anlisis a la problemtica del agua comienza con una verdadera disertacin cientfica que constituye el primer antecedente cientfico que sirvi de base para regular jurdicamente el principio de propiedad, modalidades, cuidado, conservacin e implicaciones sociales y econmicas de amplia relevancia en torno al tema del agua. Para realizar la propuesta del artculo 27 constitucional en lo que toca al agua, dividi el anlisis de la problemtica en tres grandes rubros: El primero lo titul Apunte cientfico acerca de la naturaleza de la vida vegetal el segundo lo refiri a la relacin directa que existe entre los organismos vivos, incluyendo al ser humano como parte de esa relacin y estableciendo las necesidades orgnicas, sociales y econmicas que tiene para el ser humano el agua, en cuanto a su conservacin, uso, y aprovechamiento sustentable; y el tercero fue la relevante historia de la propiedad del agua, desde la poca colonial hasta los comienzos del siglo XX. Cabe resaltar de esta tercera parte del anlisis Molina del agua, que constituye una de las primeras disertaciones racionales escritas en materia jurdica ambiental. Es as que el jurisconsulto ambientalista Andrs Molina Enrquez present una clara divisin jurdica del tipo de aguas que existan en el territorio mexicano para proponer la reforma al artculo 27

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Constitucional. Primeramente le dio a las aguas el tratamiento de cosa jurdica y las clasific segn la distribucin de propiedad, y a partir del tipo de aguas, stas podran ser o no susceptibles de aprovechamiento. Por tanto, podemos afirmar que el antecedente directo del derecho ambiental, en su vertiente forestal y de aguas, constitucionalmente reglado, es el que se expuso anteriormente. Hasta nuestros das, con todas las reformas que la Constitucin ha sufrido, se han generado una serie de adecuaciones legales a la legislacin ambiental, y para mejor referencia se dividen en Etapas temticas de regulacin. Se considera necesario ir exponiendo brevemente cada etapa de regulacin por temas especficos, toda vez que los esfuerzos efectivamente realizados en cada tema, reflejan la comprensin de los problemas ambientales, que corresponden a cada poca o etapa, y la forma en que ellos vienen afectando la Tierra y a la vida del ser humano en ella. As tenemos que, en la: > Primera Etapa: Se concibi y regul el principio rector de conservacin de recursos naturales, en la Constitucin de 1917, artculo 27, previamente descrito. > Segunda Etapa: 1920-1950 se regula el principio de conservacin y se contina con la creacin de la Ley de Parques Nacionales y Ley de conservacin de Suelo y Agua de 1946. > Tercera Etapa: 1950-1970. Regulacin sanitaria. > Cuarta Etapa: 1970-1995. Prevencin y control de la contaminacin. Entre los setentas y ochentas, se gener un verdadero aumento de la poblacin mundial y se percibieron problemas ms amplios. Existan severos derrames de petrleo en los ocanos y emisiones de dixido de carbono a la atmsfera; ya se discuta el efecto invernadero, la contaminacin de los ocanos, la deforestacin, la prdida de la biodiversidad y la lluvia cida. Como respuesta a lo anterior, a escala mundial, se empez a manejar el concepto de impacto

ambiental y el estudio de proyectos de obra que pudieran ocasionar daos al ambiente, condicin que fue trasminando desde pases desarrollados hacia varios pases latinoamericanos en vas de desarrollo como Mxico. En relacin con lo que seala el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA, Programa Ambiental del Caribe, 1989), los primeros antecedentes de estudios ambientales en Mxico se remontan a 1977, cuando la entonces Secretara de Agricultura y Recursos Hidrulicos (SARH) los aplic para proyectos de infraestructura hidrulica. En paralelo, ese mismo ao, la Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (SAHOP) a escala estatal y municipal, elabor los llamados ECOPLANES; estudios de planificacin territorial cuyo contenido se enfocaba hacia el aprovechamiento racional de los recursos naturales, como una forma de apoyo para el desarrollo de centros de poblacin. Estos ecoplanes fueron un prembulo del actual procedimiento de gestin ambiental, ya que incluyeron criterios de anlisis de impacto ambiental, adems de una descripcin del ambiente en sus componentes naturales y socioeconmicos, el estudio de las acciones de desarrollo y el planteamiento de una poltica para llevar a cabo las acciones analizadas con la intervencin de diversas autoridades y la vigilancia de su cumplimiento. Posteriormente, en 1982 se promulga la Ley de Obras Pblicas, la previsin de sus efectos y consecuencias sobre las condiciones ambientales. Esta Ley establece como requisito en la planeacin de obras pblicas, la previsin de los efectos y las consecuencias del proyecto sobre las condiciones ambientales. Para dar seguimiento a este precepto de ley, se cre la Unidad de Obra Pblica e Impacto Ambiental, en el seno de la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente, de 1981 a 1982, la que tuvo bajo su responsabilidad, el anlisis de los proyectos de obra, desde el punto de vista del impacto ambiental. A partir de 1982, al promulgarse la Ley Federal de Proteccin al Ambiente, fue requisito indispensable para el inicio de obras que pudieran exceder los lmites permisibles establecidos en los reglamentos y normas tcnicas aplicables; la elaboracin y presentacin de la

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manifestacin de impacto ambiental. Sin embargo, tales lmites quedaron restringidos a aspectos de contaminacin atmosfrica por emisin de partculas, contaminacin de aguas y emisin de ruidos, pues stos eran los nicos reglamentos vigentes y no existan normas publicadas. No obstante, al amparo de esta ley, se elaboraron estudios de impacto ambiental para proyectos petroleros, carreteros, aeroportuarios, tursticos, mineros, industriales, agropecuarios y elctricos (PNUMA, Programa Ambiental del Caribe, 1989). Adicional a lo anterior, para algunos aspectos atmosfricos o hidrodinmicos, se realizaron modelos fsicos y matemticos especficos para simular las condiciones previas y posteriores a la ejecucin del proyecto. A la par del surgimiento de nuevos instrumentos leales, fue evolucionando el uso y desarrollo de nuevas metodologas de evaluacin del impacto ambiental. Aunque el contenido de los anteriores estudios era aceptable, su evaluacin resultaba compleja, en virtud de que se careca de elementos normativos para definir los posibles efectos de los impactos identificados. Ante tal limitante, se recurri al empleo de normas y parmetros extranjeros, con las restricciones que implicaban para las diferentes condiciones naturales de nuestro pas. Ante ello, fue preciso definir aquellos proyectos de obra cuya evaluacin de impacto ambiental fuera obligatoria. Los lineamientos para subsanar estas deficiencias, se promulgaron en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LEGEEPA); publicada 28 de enero de 1988, reformada el 13 diciembre de 1996, y su reglamento en materia de impacto ambiental (RLGEEPA) publicado en 1988, modificado en 2000. En esta ley se indican los proyectos que requieren sujetarse al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental a travs de una manifestacin de impacto ambiental, y se otorga validez a las normas tcnicas que expide el gobierno federal bajo la denominacin de Norma Tcnica Ecolgica. En 1982, la SEDUE (Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa) fue la primera dependencia federal en tener a su cargo la poltica ambiental, bajo

un marco legal ya establecido; atribuciones que retom SEDESOL (Secretara de Desarrollo Social) en 1992, confirindole nuevas funciones de poltica ambiental, que dieron lugar a la creacin de los rganos desconcentrados: el Instituto Nacional de Ecologa (INE) y la PROFEPA (Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente). Ambas instituciones estuvieron a cargo de normalizar y dictaminar el impacto ambiental y ordenamiento ecolgico del territorio, en el caso de la primera; y de la vigilancia y sancin por incumplimiento y dao ambiental, en la segunda. > Quinta Etapa: 1995-2000. Reforma Constitucional preservacin, restauracin y proteccin al ambiente. Se aade un prrafo al artculo 4 Constitucional y se genera el derecho de gozar de un medio ambiente adecuado. Se le otorga al Congreso de la Unin, la facultad de iniciar leyes en materia de medio ambiente y recursos naturales. Se reforma de fondo la LGEEPA y se crea la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Luego se crea (2000) la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). En materia de impacto ambiental, el procedimiento de evaluacin consideraba la elaboracin de estudios de Manifestacin de Impacto Ambiental (MIA) bajo tres diferentes modalidades, en funcin de la complejidad del proyecto y en los trminos que sealaba el RLGEEPA: Modalidad General, Intermedia y Avanzada. Las guas para elaborar dichos estudios se publicaron en la Gaceta Oficial de la SEDUE en septiembre de 1989 (vol. I No. 3). Con las modificaciones del RLGEEPA, entra en vigor en el 2000 la realizacin de las manifestaciones de impacto ambiental en dos modalidades: Regional y Particular. > Sexta Etapa: 2000- a la fecha. Contina reformndose LGEEPA pasando por la Constitucin, Tratados Internacionales, Leyes, Reglamentos y Normas Oficiales Mexicanas. Actualmente, la PROFEPA forma parte de SEMARNAT. Su objetivo es vigilar y evaluar el cumplimiento de las disposiciones, la restauracin, preservacin y proteccin de los recursos forestales, de vida silvestre, de especies en riesgo, sus ecosistemas y recursos genticos,

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playas y terrenos ganados al mar, reas naturales protegidas, ordenamiento ecolgico, descargas de aguas residuales, etc. Por su parte, la SEMARNAT, a travs de la Direccin General de Impacto Ambiental (DGIRA) es actualmente el rgano acreditador de proyectos en materia de impacto ambiental bajo dos modalidades de estudio: Particular y Regional; en esta ltima es donde se incluyen los proyectos que se seala en el artculo 8 de la LGEEPA y su Reglamento, as como carreteras.

Marco legal ambiental para carreterasLicenciada Tania Leyva OrtizEl Derecho ambiental surge como una rama del derecho cuyos orgenes se remontan a las primeras dcadas del siglo XX. Ya desde los treintas se vislumbraba la preocupacin de la comunidad internacional por proteger a la naturaleza. Algunos de los esfuerzos se reflejan en distintos tratados y acuerdos internacionales sobre el medio ambiente, como la Convencin para la proteccin de la flora y de la fauna y de las bellezas escnicas naturales de los pases de Amrica, firmado en Washington el 12 de octubre de 1940, cuyo prembulo estableca que Los Gobiernos americanos, deseosos de proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y gneros de su flora y fauna indgenas, incluyendo las aves migratorias, en nmero suficiente y en regiones lo bastante vastas para evitar su extincin por cualquier medio al alcance del hombre. En los sesentas y setentas se suscribieron diversos acuerdos en Amrica Latina y el mundo entero, pero no fue sino hasta los ochentas, cuando se dio el apogeo legislativo en esta materia al interior de los pases americanos. Incluso una dcada antes, hubo esfuerzos a escala mundial por establecer una poltica de conservacin y proteccin del medio ambiente. Una de las resoluciones de Naciones Unidas que destaca por su impulso

a forjar una cultura ambiental es aquella aprobada por la Asamblea General en la 2112. Sesin plenaria del 15 de diciembre de 1972, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, designando el 5 de junio, Da Mundial del Medio Ambiente e instando los gobiernos y a las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas a que todos los aos emprendan en ese da, actividades mundiales que reafirmen su preocupacin por la proteccin y el mejoramiento del medio ambiente, con miras a hacer ms profunda la conciencia de los problemas del medio ambiente y a perseverar en la determinacin expresada en la Conferencia. En Mxico se reform la Constitucin Federal otorgando facultades al congreso general para legislar en materia de medio ambiente a finales de los ochentas (publicado en DOF el 10 de agosto de 1987) y al siguiente ao se public la primera ley marco en nuestro pas, denominada Ley General del Equilibro Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (Publicada en el DOF el 28 de enero de 1988), la cual, a pesar de sus mltiples reformas, sigue vigente en la actualidad. Esta ley, a la que en lo sucesivo se le denominar LGEEPA, establece los lineamientos generales de la poltica ambiental nacional y las facultades especficas para los estados y municipios en esta materia. La legislacin mexicana se compone de una gran variedad de normas jurdicas dispersas en leyes, reglamentos, acuerdos, decretos, normas que pueden expedir los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal). Precisamente por esta razn, nuestra Carta Magna establece cules son las materias exclusivas de la federacin o gobierno federal, cul es la jerarqua de la legislacin y cules son las facultades concurrentes entre la federacin y los gobiernos de los estados. Para una mayor comprensin del marco normativo ambiental, se har mencin de las disposiciones constitucionales que dan fundamento a la estructura y organizacin de la legislacin ambiental mexicana, as como de aquellos preceptos contenidos en diversas leyes y ordenamientos jurdicos ambientales.

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Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (Publicada en el DOF el 5 de febrero de 1917)Nuestra Constitucin Federal, establece en su artculo 133 que la propia Constitucin, las leyes del Congreso y todos los Tratados internacionales celebrados por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin, por lo tanto, de ellos derivan todas las dems disposiciones que puede emitir el Congreso General y los congresos estatales, en concordancia con lo establecido en dichas leyes supremas. As, teniendo el congreso facultad para legislar en materia ambiental y establecer las facultades de los estados y municipios, elabor la LGEEPA. Otro precepto constitucional que fundamenta nuestra ley marco en materia ambiental es el artculo 4, al establecer el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar. El artculo 25 prev que corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea integral y sustentable y que bajo criterios de equidad social y productividad, se apoyar e impulsar a las empresas de los sectores social y privado de la economa, sujetndolos a las modalidades que dicte el inters pblico y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservacin y el medio ambiente Respecto de la propiedad originaria de los recursos naturales, el artculo 27 establece que La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada tambin seala que La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, con objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica, cuidar de su conservacin, lograr el desarrollo equilibrado del pas y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin rural y urbana. En consecuencia,

se dictarn las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras pblicas y de planear y regular la fundacin, conservacin, mejoramiento y crecimiento de los centros de poblacin; para preservar y restaurar el equilibrio ecolgico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los trminos de la ley reglamentaria, la organizacin y explotacin colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequea propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadera, de la silvicultura y de las dems actividades econmicas en el medio rural, y para evitar la destruccin de los elementos naturales y los daos que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Corresponde a la Nacin el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depsitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos. Son propiedad de la Nacin las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fije el Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formacin natural que estn ligados directamente a corrientes constantes; las de los ros y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la lnea divisoria de la Repblica; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la

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Repblica y un pas vecino, o cuando el lmite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas martimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensin que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo del terreno, pero cuando lo exija el inters pblico o se afecten otros aprovechamientos; el Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y an establecer zonas vedadas, al igual que para las dems aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeracin anterior, se considerarn como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depsitos, pero si se localizaren en dos o ms predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerar de utilidad pblica, y quedar sujeto a las disposiciones que dicten los Estados. el dominio de la Nacin es inalienable e imprescriptible y la explotacin, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme con las leyes mexicanas, no podr realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes Debe resaltarse tambin el artculo 42, que establece que el territorio nacional comprende: I. El de las partes integrantes de la Federacin; II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico; IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija el Derecho Internacional y las martimas interiores; VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional. Respecto de las atribuciones exclusivas del

gobierno federal, se debe mencionar el artculo 48 que prev que Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zcalos submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas martimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependern directamente del Gobierno de la Federacin, con excepcin de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados. En cuanto al poder legislativo, la constitucin federal establece en su artculo 73 fraccin XXIX-G que es facultad del congreso de la Unin expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los municipios, en el mbito de sus respectivas competencias, en materia de proteccin al ambiente y de preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico. Este precepto constituye uno de los fundamentos constitucionales de la LGEEPA y de otras leyes secundarias en materia forestal, de vida silvestre, de gestin integral de residuos y de aguas nacionales. Ahora bien, no obstante que las leyes secundarias establecen facultades que podrn ejercer los gobiernos de los estados, el artculo 124 constitucional establece a su vez que Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados. En relacin con el medio ambiente y preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, las legislaturas estatales debern ajustarse a las facultades expresas de las leyes generales y sus reglamentos, sin contravenir las disposiciones contenidas en ellos, al elaborar sus ordenamientos locales. Siguiendo con el tema de los estados que integran la Federacin, hay un mandato constitucional expreso contenido en el artculo 120 que establece Los gobernadores de los estados estn obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales. Sin embargo, los estados y el Distrito Federal tienen autonoma respecto de ciertas materias, cuyas bases se establecen en el artculo 121 que dice En

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cada Estado de la Federacin se dar entera fe y crdito de los actos pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unin, por medio de leyes generales, prescribir la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetndose a las bases siguientes: I. Las leyes de un Estado slo tendrn efecto en su propio territorio, y, por consiguiente, no podrn ser obligatorias fuera de l. II. Los bienes muebles e inmuebles se regirn por la ley del lugar de su ubicacin. III. Las sentencias pronunciadas por los tribunales de un Estado sobre derechos reales o bienes inmuebles ubicados en otro Estado, solo tendrn fuerza ejecutoria en ste, cuando as lo dispongan sus propias leyes. Las sentencias sobre derechos personales solo sern ejecutadas en otro Estado, cuando la persona condenada se haya sometido expresamente o por razn de domicilio, a la justicia que las pronunci, y siempre que haya sido citada personalmente para ocurrir al juicio. IV. Los actos del estado civil ajustados a las leyes de un Estado, tendrn validez en los otros. V. Los ttulos profesionales expedidos por las autoridades de un Estado, con sujecin a sus leyes, sers (sern, sic DOF 05-02- 1917) respetados en los otros. Finalmente, tocamos al municipio que es el tercer nivel de gobierno de nuestro pas y cuyas facultades expresas estn contenidas en el artculo 115 constitucional, que precepta que Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el municipio libre, conforme con las bases siguientes: > Cada Municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el nmero de regidores y sndicos que la ley determine. La

competencia que esta Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del Estado, > Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y vecinal. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales: VI. Los municipios, en los trminos de las leyes federales y Estatales relativas, estarn facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los cuales debern estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federacin o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional debern asegurar la participacin de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creacin y administracin de

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zonas de reservas ecolgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte pblico de pasajeros cuando aqullos afecten su mbito territorial; e i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios Aqu concluimos con las bases constitucionales que rigen, entre otras, a la materia ambiental en sus tres niveles de gobierno y en los tres poderes que integran cada uno de los niveles federal, estatal y municipal. A continuacin se mencionan las leyes secundarias que derivan directamente de la Constitucin y que rigen el actuar de las autoridades ambientales en todo el territorio nacional.

Artculo 32 Bis (Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, texto vigente, ltima reforma publicada en el DOF el 17 de junio de 2009).- A la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde el despacho de los siguientes asuntos: Vigilar y estimular, en coordinacin con las autoridades federales, estatales y municipales, el cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas y programas relacionados con recursos naturales, medio ambiente, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acutica, y pesca; y dems materias competencia de la Secretara, as como, en su caso, imponer las sanciones procedentes. (Fraccin V). > Evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental de proyectos de desarrollo que le presenten los sectores pblico, social y privado; resolver sobre los estudios de riesgo ambiental, as como sobre los programas para la prevencin de accidentes con incidencia ecolgica. (Fraccin XI). > Participar con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, en la determinacin de los criterios generales para el establecimiento de los estmulos fiscales y financieros necesarios para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente. (Fraccin XXV). > Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer derechos, segn corresponda, en materia de aguas, forestal, ecolgica, explotacin de la flora y fauna silvestres, y sobre playas, zona federal martimo-terrestre y terrenos ganados al mar. (Fraccin XXXIX). Reglamento Interior de Semarnat (Texto vigente ltima modificacin en DOF el 21 de enero de 2003). Establece la organizacin y estructura de la Secretara, sealando adems que tendr como rganos desconcentrados a: La Comisin Nacional del Agua, el Instituto Nacional de Ecologa, la Procuradura Federal de Proteccin al Ambiente y la Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas.

Leyes SecundariasLey Orgnica de la Administracin Pblica Federal (Texto vigente, ltima reforma publicada DOF el 17 de junio de 2009) Establece las bases de organizacin de la Administracin Pblica Federal, centralizada y paraestatal. En el artculo 26, se define que para el despacho de los asuntos del orden administrativo, el Poder Ejecutivo de la Unin contar con las dependencias dentro de las cuales est la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT). La SEMARNAT tiene sus funciones establecidas y delimitadas en esta ley orgnica y en su reglamento interior y dems normatividad en materia ambiental, como leyes federales, reglamentos, normas oficiales mexicanas, tratados internacionales, estatutos y otros que le dan intervencin y atribuciones especficas, como cabeza del sector de medio ambiente en el pas, dentro de las cuales destacan, en relacin con la construccin y operacin de las carreteras en Mxico, las siguientes:

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Siguiendo el esquema anterior, y slo en las cuestiones relacionadas con la construccin, operacin, mantenimiento y ampliacin de carreteras, de este reglamento destacan los siguientes artculos, referentes a las atribuciones de ciertas direcciones generales de la Secretara: > Emitir opinin a las unidades administrativas competentes y rganos desconcentrados de la Secretara, as como a las entidades sectorizadas, sobre la realizacin de proyectos y programas de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, aplicables a zonas de alta marginacin situadas en regiones en las que se ubiquen las reas naturales protegidas competencia de la Federacin; (atribucin de la DGPAIRS (Direccin General de Poltica Ambiental e Integracin Regional y Sectorial ), art. 22 fraccin XIII). > Emitir, en el mbito de su competencia y previa solicitud de la unidad administrativa correspondiente de la Secretara, opinin de congruencia sobre la realizacin de obras y actividades sujetas al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, as como de la implementacin de proyectos y programas de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, cuando se ubiquen en zonas reguladas por programas de ordenamiento ecolgico del territorio vigentes (atribucin de la DGPAIRS, art. 22 fraccin XVI). > Evaluar y resolver las manifestaciones de impacto ambiental y los estudios de riesgo de las obras o actividades competencia de la Federacin y expedir, cuando proceda, las autorizaciones para su realizacin, as como analizar y resolver los informes preventivos; (atribucin de DGIRA (Direccin General de Impacto y Riesgo Ambiental; art. 27 fraccin II). > Modificar, suspender, anular, nulificar y revocar las autorizaciones en materia de impacto ambiental y analizar, en su caso, los estudios de riesgo respectivos; (atribucin de DGIRA art. 27 fraccin III). > Requerir el otorgamiento de seguros y

garantas respecto del cumplimiento de las condiciones establecidas en las autorizaciones de impacto ambiental; (atribucin de DGIRA art. 27 fraccin VI). > Emitir observaciones y recomendaciones sobre los estudios de riesgo ambiental que se incluyan, en su caso, en las manifestaciones de impacto ambiental; (atribucin de DGIRA art. 27 fraccin VII). > Emitir opinin respecto de las manifestaciones de impacto ambiental de obras y actividades que se pretendan establecer o realizar en los bienes nacionales o en los ambientes costeros a que se refieren las fracciones I y II de este artculo; (atribucin de ZOFEMAT, art. 30 fraccin V). > Otorgar, anular, nulificar y revocar, total o parcialmente, la autorizacin de los proyectos de construccin, ampliacin, reparacin, adaptacin o demolicin de obras, acciones y servicios en los bienes nacionales a que se refiere la fraccin I de este artculo (se refiere a la zona federal martimo terrestre, playas martimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depsito natural de aguas martimas), sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a la Direccin General de Impacto y Riesgo Ambiental, as como a otras dependencias de la Administracin Pblica Federal; (atribucin de ZOFEMAT, art. 30 fraccin X). > Otorgar, prorrogar, revocar y declarar la extincin de los permisos y autorizaciones sobre el uso, aprovechamiento y explotacin de los bienes nacionales referidos en la fraccin I de este artculo, y autorizar las modificaciones a las condiciones y bases de dichos actos administrativos, as como las solicitudes de cesin de derechos y obligaciones en la materia; (atribucin de ZOFEMAT, art. 30 fraccin XV). > Expedir, emitir, suspender, modificar o revocar, total o parcialmente, conforme con las disposiciones jurdicas aplicables, permisos, licencias, dictmenes, opiniones tcnicas, registros, certificados y dems documentacin en materia de sanidad y autorizaciones para la

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captura, colecta, investigacin, aprovechamiento, posesin, manejo, importacin, exportacin, reexportacin, liberacin, traslado o trnsito dentro del territorio nacional de ejemplares y derivados de vida silvestre, los quelonios, mamferos marinos, as como especies y poblaciones en riesgo, procedentes o destinadas al extranjero y de reproduccin y repoblacin, as como especies exticas; con excepcin de aquellas que la legislacin aplicable excluya de su competencia; (atribucin de la DGVS, Direccin General de Vida Silvestre; artculo 31 fraccin VI). > Proponer, promover y autorizar el establecimiento de unidades de manejo para la conservacin de la vida silvestre; (atribucin de la DGVS artculo 31 fraccin IX). > Emitir opinin sobre las manifestaciones de impacto ambiental que se presenten en materia de vida silvestre, conforme con las disposiciones jurdicas aplicables; (atribucin de la DGVS artculo 31 fraccin XIII). > Autorizar, suspender, revocar, anular y nulificar el cambio de uso de suelo en terrenos forestales, siempre que lo soliciten entidades o dependencias de la administracin pblica, de acuerdo con las disposiciones jurdicas aplicables; (atribucin de DGGFS, Direccin General de Gestin Forestal y de Suelos; artculo 32 fraccin VI). > Supervisar y evaluar el desarrollo y conservacin de las obras de infraestructura vial que se realicen en los terrenos forestales; (atribucin de DGGFS artculo 32 fraccin XXV). Ley General de Bienes Nacionales (Texto vigente publicado en DOF 31 agosto 2007). Esta ley tiene relevancia para la materia ambiental puesto que define dentro de los bienes que se consideran de uso comn a la zona federal martimo terrestre (Artculo 7 fraccin V), cuya definicin se desglosa en el artculo 119 que establece: Tanto en el macizo continental como en las islas que integran el territorio nacional, la zona federal martimo terrestre se determinar:

I.- Cuando la costa presente playas, la zona federal martimo terrestre estar constituida por la faja de veinte metros de ancho de tierra firme, transitable y contigua a dichas playas o, en su caso, a las riberas de los ros, desde la desembocadura de stos en el mar, hasta cien metros ro arriba; II.- La totalidad de la superficie de los cayos y arrecif

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