25.08.2014    

Seminario: Confluencia entre la Política Habitacional y el Desarrollo Urbano

Antecedentes  generales  

Presentamos  resultados  de  estudios  financiados  por  el  Lincoln  Ins6tute   of   Land   Policy   orientados   a   evaluar   el   aporte   de   la  polí6ca  de  vivienda  social  a  la  integración  social  urbana:  Estudio  1:    1)  ¿Cómo  ha  enfrentado  el  Estado  chileno  la  disyun6va  entre  

can6dad  y  calidad  en  la  provisión  de  vivienda  subsidiada?  2)  ¿Cómo  ha  enfrentado  el  Estado  chileno  la  disyun6va  entre  

tamaño  y  localización  en  la  vivienda  subsidiada?  Estudio  2:    3)  ¿Cuál  ha  sido  la  posibilidad  de  conciliar  integración  social  y  

negocio  inmobiliario  en  un  contexto  de  densificación?  

Estudio 1: Disyuntivas (trade-offs) de la Política Habitacional Chilena / Región Metropolitana Investigadores: Pía MORA, Coordinadora ProUrbana Francisco SABATINI, profesor Instituto de Estudios Urbanos Mariana FULGUEIRAS, Investigadora ProUrbana Daniella INNOCENTI, investigadora ProUrbana

•  Subsidio  a  la  demanda  en  condiciones  de  libre  mercado  con  focalización  individual.  

•  Énfasis   en   el   déficit   habitacional   (en   que   se   alinean  obje6vos   sociales,   polí6cos   y   empresariales),   con   claros  logros   en   reducción   del   déficit   y   la   informalidad  (asentamientos  irregulares).  

•  Subsidios   diferenciados   en   monto   y   costo   de   la   vivienda  orientados   a   sectores   vulnerables   (sin   deuda)   y   sectores  medios  (con  endeudamiento).  

I.  Antecedentes  generales  de  la  polí6ca  habitacional  

•  Supuestos  interrelacionados  de  la  polí6ca:  

1.  El  mercado  del  suelo  opera  como  cualquier  otro  mercado.  El  voucher  convierte  a  los  necesitados  en  demandantes  que  acuden  a  los  mercados.  

2.  La  competencia  entre  oferentes  aseguraría  la  calidad  de  la  vivienda.  Los  periodos  de  mayor  producción  deberían  coincidir  con  mejoras  en  la  calidad  de  las  unidades.    

3.  El  precio  del  terreno  se  asume  como  un  costo  más  de  la  construcción  (versus  el  suelo  como  renta  capitalizada,  una  forma  de  ganancia).    

I.  Antecedentes  generales  de  la  polí6ca  habitacional  

Obje6vo:   Analizar   la   forma   en   la   que   los   trade-­‐offs   se  cons6tuyen   en   el   caso   chileno,   sistema6zando   las   decisiones  de   polí6ca   y   los   instrumentos   que   han   buscado   afectar   su  materialización,   así   como   también   los   beneficios   y   costos  asociados.    Conceptos:  •  Trade-­‐off   entre   can6dad   y   calidad:   a   mayor   can6dad   de  

viviendas,  peor  calidad  de  las  unidades.    •  Trade-­‐off   espacio-­‐localización   (Alonso   1964/modelo  

formación   renta   del   suelo):   a   menor   distancia   al   Centro,  mayor  precio  del  suelo  y  menor  tamaño  de  la  vivienda.    

II.  Síntesis  general  del  estudio  

•  Aspectos  Metodológicos:  

•  Vivienda  social  +  Viv.  económica  =  Viv.  subsidiada    •  Aspectos  de  la  calidad:    

1.  Materialidad    2.  Tamaño  3.  Integración  Funcional  Urbana:  accesibilidad  que  la  

localización  posibilita  a  bienes  y  servicios  urbanos  y  oportunidades  laborales.    

4.  Integración  Social  Urbana:  proximidad  espacial  entre  grupos  socio-­‐económicos  diversos.    

II.  Síntesis  general  del  estudio  

•  Aspectos  Metodológicos:  

•  Proxy  de  integración  funcional  y  social:  •  Ubicación  respecto  al  eje  circunvalar  de  Américo  Vespucio    (dentro  y  fuera)  

•  Tramo  de  precio  promedio  del  suelo  en  base  al  valor  de  las  ZCS  del  SII    2009  (alto,  medio  alto,  medio  bajo  y  bajo)  

•  Análisis  de  la  polí6ca  según  períodos  

II.  Síntesis  general  del  estudio  

Mapa    

•  1_La  producción  masiva  de  vivienda  fue  en  desmedro  de  su  calidad  (materialidad,  tamaño,  localización  segregada,  guetos  y  exclusión  de  la  ciudad)  

 

III.  Resultados    

•  Can?dad    

III.  Resultados    

     

1.  CHILE:  Evolución  de  la  can<dad  de  viviendas  -­‐  salto  en  la  producción  tras  consolidación  de  modelo  

!! Total!subsidios!pagados!

Promedio!anual!

193671952! s/i! s/i!

195371965! s/i! s/i!

196671973! 146.114! 18.264!

197471981! 192.062! 24.008!

198271989! 340.435! 42.554!

199072000! 824.201! 74.927!

200172005! 386.917! 77.383!

200672009*! 316.060! 79.015!

201072013*! 340.082**! 85.021**!

!

     Subsidios  pagados  por  período  (1936-­‐2013)  

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  datos  del  Observatorio  Habitacional  del  MINVU  *Período  fraccionado  por  uso  de  bases  dis6ntas  **Cifras  del  período  2010-­‐2013  incluyen  subsidios  del  programa  regular  más  los  subsidios  de  reconstrucción.  

III.  Resultados    

•  Tamaño  

III.  Resultados    

RM, 1936-2013: Disminución progresiva del tamaño de la vivienda hasta su regulación reciente

Metros  cuadrados  promedio  de  viviendas  subsidiadas  en  altura  

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  Catastro  de  Condominios  Sociales  MINVU  (2013)  

Promedio(dentro(AV

Promedio(fuera(de(AV

Porcentaje(de((Viviendas(Dentro(AV

Procentaje(de(Viviendas(Fuera(

AV(m2) (m2) (%) (%)

1936>1952 65,6 100% 0%

1953>1965 78,6 107,2 99% 1%

1966>1973 53,9 67,9 80% 20%

1974>1981 53,6 57,8 67% 33%

1982>1989 46,7 40,7 38% 62%

1990>2000 45,1 44,3 25% 75%

2001>2005 42,8 46,3 25% 75%

2006>2013 54,8 54,5 55% 45%

Periodo

III.  Resultados    

•  Segregación  funcional  y  social    

III.  Resultados    

Peores índices de accesibilidad a servicios

Índice  de  accesibilidad  actual  a  servicios  básicos  (salud,  educación,  y  seguridad)  de  los  conjuntos  subsidiados  en  altura  según  período  

de  construcción  (promedio  para  conjuntos  de  la  RM)    

0,7$ 0,7$

0,73$

0,7$0,71$

0,68$

0,64$

0,67$

0,58$0,6$

0,62$0,64$0,66$0,68$0,7$

0,72$0,74$

1936-1952$

1953-1965$

1966-1973$

1974-1981$

1982-1989$

1990-2000$

2001-2005$

2006-2013$

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  Catastro  de  Condominios  Sociales  MINVU  (2013)    

III.  Resultados    

GRAN  SANTIAGO:  Distancia  promedio  de  la  vivienda  subsidiada  en  altura  por  periodo  al  centro  (plaza  de  armas  de  San<ago)    

   No  se  cumple  el  trade-­‐off  entre  tamaño  y  localización.  Las  viviendas  perifericas  son  similares  o  más  pequeñas.        

Grupos  Vulnerables  y  Emergentes   Grupos  Medios  

   FSV  Adq  DS  174  

DS1    Titulo  0    

DS1  Titulo  1   DS40  

DS1  Titulo  2  

Fuera  de  AV   50,9   54,4   56,1   56,7   57,5  

Dentro  de  AV   55,4   54,5   56,1   57,3   57,9  

Total   51,6m2   54,5m2   56,1m2   56,9m2   57,6m2  

RM,  2010-­‐2013:  Tamaño  de  la  vivienda  (m2)  según  su  localización  para  los  subsidios  ejecutados  en  el  periodo  

 

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  datos  proporcionados  por  DPH  y  CEHU  MINVU  

III.  Resultados    

Subsidios  de  adquisición  para  grupos  vulnerables  concentrados  en  vivienda  usada  

RM,  2010-­‐2013:  Vivienda  Nueva  y  Usada  según  <pos  de  subsidios  ejecutados    

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  datos  proporcionados  por  DPH  y  CEHU  MINVU  

Grupos  Vulnerables  y  Emergentes     Grupos  Medios    

   FSV  Adq    DS  174  

DS1  Titulo  0    

DS1  Titulo  1   DS40   DS1  Titulo  

2  

Nueva     20%   1%   35%   71%   70%  

Usada     80%   99%    

65%    

29%    

30%    

Total     100%   100%   100%   100%   100%  

III.  Resultados    Existen  sub-­‐mercados  para  los  subsidios  orientados  a  grupos  vulnerables  y  grupos  medios  con  comportamientos  diferenciados.      

 Sub-­‐mercados:  los  subsidios  orientados  a  grupos  vulnerables  acceden  

a  menores  tramos  de  precios  del  suelo.    

RM,  2010-­‐2013:  Distribución  porcentual  de  viviendas  por  programa  y  según  localización  respecto  de  AV  y  precio  de  suelo  de  la  comuna  de  des<no  

Fuente:  Elaboración  propia  en  base  a  datos  proporcionados  por  CEHU  y  DPH  MINVU    

III.  Resultados    

•  2_La  materialidad,  tamaño  y  localización  de  la  VS  han  tenido  mejorías  gracias  a  la  regulación  o  a  las  polí?cas  públicas,  y  no  a  la  competencia  de  mercado.  

 

III.  Resultados    

1997  “Casas  de  plás8co”  Normas  de  materialidad  1997  300  viviendas  máximo  Ley  de  Co  propiedad  #19537  2006  Subsidio  de  Localización  Desincen8va  VS  fuera  de  la  ciudad  2006  Tamaño  mínimo  vivienda  50  (55)  ms2  2008  150  viviendas  máximo  Para  condominios  de  vivienda  social        

III.  Resultados    

•  3_La  acción  regulatoria  y  las  polí?cas  no  han  logrado  evitar  la  segregación  socio-­‐espacial.  •  Efecto  de  aglomeración  a  pesar  de  la  disminución  del  tamaño  de  los  condominios  sociales.  

•  Formación  de  guetos  y  demolición  de  unidades.  •  La  segregación  socio-­‐espacial  alcanza  su  clímax  con  la  expulsión  de  la  vivienda  social  de  las  ciudades,  como  veremos.  

III.  Resultados    

•  4_El  aumento  del  subsidio  habitacional  ?ende  a  traspasarse  a  precios  (rentas)  del  suelo,  sin  beneficios  claros  en  materia  de  integración  social.  

 

III.  Resultados    

Limitaciones  del  incremento  del  monto  del  subsidio  para  resolver  el  problema  de  la  integración  

Rendimiento  del  Subsidio  a  la  Localización:  

•  Requisitos  para  el  otorgamiento  del  beneficio  incorporaba  casi  la  totalidad  de  áreas  

•  “Subsidio  a  la  urbanidad”  inicialmente  pudo  evitar  la  expulsión  de  la  vivienda  pero  no  

permi6ó  mejorar  la  integración  social  (comparando  des6nos  entre  usuarios  y  resto))    

•  Con  el  6empo,  el  uso  del  Subsidio  se  fue  generalizando  con  independencia  de  la  calidad  

real  de  la  localización  del  proyecto,  generando  inflación  de  precios.    

   

Precios  de  Suelo Sin  SL   Con  SLBajo 15,2% 11,8%Madio  bajo 47,8% 58,8%Madio  alto 20,3% 20,0%Alto 16,7% 9,4%Total 100% 100%

Proyectos  nuevos  

Localización  de  proyectos  nuevos  con  y  sin  SL  según  precios  de  suelo  de  la  comuna  en  que  ubica  la  vivienda  (sólo  RM)  

Fuente:  ProUrbana  (2010)  

 

III.  Resultados    

•  5_  La  virtual  expulsión  de  la  VS  de  las  ciudades  es  una  tendencia  internacional  derivada  del  funcionamiento  libre  de  los  mercados  de  suelo…  •   …  en  que  se  acoplan  las  desigualdades  de  ingreso,  la  dispersión  de  mejores  pagadores  debida  a  la  gentrificación  de  la  periferia  popular,  y  la  prevalencia  de  costos  de  oportunidad  que  excluyen  la  construcción  de  vivienda  social.  

III.  Resultados    

•  5_  La  virtual  expulsión  de  la  VS  de  las  ciudades  es  una  tendencia  internacional  derivada  del  funcionamiento  libre  de  los  mercados  de  suelo…  •  Al  dispersarse  los  “mejores  pagadores”  (gentrificadores)  hacia  la  periferia  popular  la  exclusión  de  la  vivienda  social  de  las  ciudades  8ende  a  hacerse  total.  La  razón  es  que  la  brecha  entre  precios  del  suelo  y  capacidad  de  pago  por  el  suelo  que  caracteriza  a  los  hogares  populares  en  condiciones  de  una  desigualdad  de  ingresos  tan  marcada,  se  generaliza  a  toda  la  periferia  urbana.  

•  El  “aplanamiento”  de  las  estructuras  de  precios  del  suelo  está  ocurriendo  en  varias  ciudades  la8noamericanas.  

III.  Resultados    

Ciudad  de  México,  c.  2010  

•  6_El  rediseño  de  los  subsidios  habitacionales  •  Debería  apuntar  a  polí8cas  y  programas  de  vivienda  social  que  permitan  mayores  capacidades  de  ges8ón  del  suelo  por  parte  del  MINVU  con  el  fin  de  producir  lugares  integrados  en  lo  funcional  y  social.    

•  El  foco  en  “apoyo  a  lugares”  deberia  complementar  el  “apoyo  a  personas”  que  ha  sido  carácterís8co  de  la  polí8ca  de  Subsidio  Habitacional.  

III.  Resultados    

•  7_La  formulación  de  una  polí?ca  de  vivienda  con  integración  social  urbana  •  Requiere  apartarse  explícitamente  de  los  principios  teóricos  e  ideológicos  que  inspiraron  la  Polí8ca  Nacional  de  Desarrollo  Urbano  de  1979:  

•  Que  los  mercados  son  los  mejores  asignadores  de  8erra  entre  los  dis8ntos  usos,  tanto  en  términos  privados  como  públicos,  y  que  el  libre  mercado  es  el  mejor  escenario  para  la  convergencia  entre  el  interés  privado  y  el  interés  social.  

•  “La  polí8ca  consis8rá  en  reconocer  las  tendencias  del  mercado  como  el  principal  indicador  para  determinar  la  can8dad  de  terreno  que  requerirá  el  desarrollo  de  las  ac8vidades  urbanas  y  la  dirección  de  crecimiento  dominante.”  (MINVU,  1979)  

III.  Resultados    

•  7_La  formulación  de  una  polí?ca  de  vivienda  con  integración  social  urbana  •  “Trabajaremos  en  los  barrios  y  ciudades  en  una  polí8ca  integral  que  priorice  la  calidad,  la  equidad  y  la  integración  social.  Estamos  revisando  la  actual  situación  de  subsidios,  ajustándolos  para  responder  a  las  reales  necesidades  de  las  personas  que  aún  no  cuentan  con  vivienda  propia.  Cada  vez  es  más  caro  construir  viviendas  sociales  bien  localizadas  y  ya  no  basta  con  aumentar  los  subsidios.”  Presidenta  Bachelet,  Discurso  del  21  de  mayo  de  2014  ante  el  Congreso  Pleno.  

III.  Resultados