SEMINARIO La metrópolis de Coquimbo-La Serena: …€¦VENTAJAS DESVENTAJAS Control parcial sobre...
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Institucionalidad territorial: regional, metropolitana y local
EXPOSITOR: ARTURO ORELLANA
SEMINARIOLa metrópolis de Coquimbo-La Serena:
Un desafío institucionalCoquimbo – 28 marzo 2016
¿POR QUÉ NOS PREOCUPA ELDESARROLLO DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS?
ü Porque son nodos articuladores de la economía global, conectando a través desus dinámicas de consumo, producción e innovación con el mundo y, por ende,determinando de forma sustantiva las posibilidades de desarrollo del país.
ü Porque es donde concentran las instituciones públicas y privadas, por endedonde reside la masa crítica que incide política, económica, social ytécnológicamente en la toma de decisiones que genera las transformacionesurbanas y territoriales, más allá incluso de la propia área metropolitana.
ü Porque las áreas metropolitanas tienden naturalmente a generar un proceso deexpansión, espacialización y de segregación, particularmente en contextos decrecimiento económico estables y prolongados, generando brechas dedesigualdad importantes al interior de las mismas.
ÁMBITOS DE ACTUACIÓN DE LA INSTITUCIONALIDAD TERRITORIAL
GOBERNABILIDAD GESTIÓNPLANIFICACIÓN
Institucionalidad que entrega la
orientación y los lineamientos de
la política pública en el territorio
Institucionalidad que aplica y/o regula el
marco normativo y/o indicativo que define la política pública en
el territorio
Institucionalidad que gestiona las
actuaciones que la política pública
contempla sobre elterritorio
Gobierno presidencialista
y centralista
Gobierno regional supeditado a la autoridad central
Inexistencia de gobiernos metropolitanos a escala ciudad
Gobiernos locales en competencia por recursos propios y recursos regionales
Contexto normativo institucional de las áreas metropolitanas en Chile
ESCA
LA
MET
ROPO
LITA
NA
HIPÓTESIS
ü “La calidad de vida en las ciudades en Chile se construye sobre la base de una institucionalidad que desde la perspectiva de la
gobernabilidad, planificación y gestión de políticas públicas no permite que desde el nivel regional y local de gobierno se corrija la acción de un estado centralista y sectorial , para dar condiciones de
desarrollo urbano y territorial equilibrado y sinérgico entre sus centros urbanos y su ruralidad, evitando así reproducir
regionalmente lo que ocurre a nivel país”
PROCESOS ESTRUCTURALES
ACCIÓN DEL ESTADO
ACTORES LOCALES , RECURSOS Y GOBERNANZA
DINÁMICAS Urbano-territorial
TRAYECTORIA
Fuente: Adaptado de Méndez, 2014
DINÁMICAS URBANO-TERRITORIALES
INVERSIÓNPRIVADA
GOBERNABILIDAD METROPOLITANA
La gobernabilidad metropolitana se expresa en términos institucionales en virtud de cuatro realidades de gobierno posibles:
Gobierno Supramunicipal
Gobierno Intermunicipal
Gobierno Sub-nacional (regional, estatal o departamental)
Gobierno Central
GOBIERNO SUPRAMUNICIPAL
Cuando es un alcalde quién gobierna el área metropolitana en su totalidad con facultades y competencias en transporte, medio
ambiente, viviendas, infraestructuras y equipamientos(todas afectas al uso de suelo)
VENTAJAS DESVENTAJAS
Control sobre SOT
Planificación integrada
Menos burocracia en decisiones
Mayor control ciudadano
Visión no subnacional
Abusos de poder
Estabilidad equipos de trabajo
Predominio agenda política
GOBIERNO INTERMUNICIPAL
Cuando los municipios que conforman el área metropolitana se asocian para gobernar en conjunto su devenir, fundamentalmente en
materia de transporte, medio ambiente, infraestructuras y equipamientos (todas afectas al uso de suelo)
VENTAJAS DESVENTAJAS
Control parcial sobre SOT
Visión urbana más integrada
Mejor representación local
Mayor equilibrio político
Potenciales quiebres internos
Alianzas internas espúreas
Mayor burocracia en procesos
Desequilibrios fuercen presiones
GOBIERNO SUBNACIONAL
Cuando el gobierno del área metropolitana está expresamente supeditada a una escala subnacional (mayor), fundamentalmente en
materia de transporte, medio ambiente e infraestructuras y equipamientos (todas afectas al uso de suelo).
VENTAJAS DESVENTAJAS
Control parcial sobre SOT
Visión urbana-rural integrada
Menos burocracia interna
Menos disputas internas
Menor aproximación a lo urbano
Visión sub-nacional sesgada
Menor interlocución con lo local
Menor control ciudadano
GOBIERNO CENTRAL
Cuando el gobierno del área metropolitana está supeditada en lo esencial a una escala nacional (gobierno central), fundamentalmente
en materia de transporte, medio ambiente e infraestructuras (todas afectas al uso de suelo)
VENTAJAS DESVENTAJAS
Control parcial sobre SOT
Visión estratégica nacional
Menos burocracia interna
Financiamiento más expedito
Visión sectorializada de lo urbano
Desacople con el desarrollo local
Desequilibrios intersectoriales
Control ciudadano débil
PLANIFICACIÓN METROPOLITANA
La planificación metropolitana se expresa en términos institucionales en virtud de cuatro formatos posibles:
Normativa / Física
Normativa / Urbana
Normativa / Física / Indicativa
Normativa / Urbana / Indicativa
PLANIFICACIÓN NORMATIVA FÍSICA
Aquella que se desarrolla a partir de un instrumento de planificación territorial que norma sobre usos de suelo de carácter estructurantes
pero no en términos específicos sobre edificaciones
VENTAJAS DESVENTAJAS
Control sobre expansión urbana
Determinación sobre vialidad
Flexibilidad en definir proyectos
Mayor autonomía local
Amplio margen interpretativo
No protege paisaje urbano
Mayor efecto de mercado
Poca acción ciudadana
PLANIFICACIÓN NORMATIVA URBANA
Aquella que se desarrolla a partir de un instrumento de planificación territorial que norma sobre usos de suelo de carácter estructurante Y
también en términos específicos sobre las edificaciones
VENTAJAS DESVENTAJAS
Control tipo expansión urbana
Integra vialidad y densidad
Protege el paisaje urbano
Artícula por fuerza lo sectorial
Rigidez en el desarrollo urbano
Eventuales desequilibrios
Poca autonomía local
Conflictos ciudadanos
PLANIFICACIÓN NORMATIVA FÍSICA INDICATIVA
Aquella que se desarrolla a partir de un instrumento de planificación territorial que norma sobre usos de suelo de carácter estructurante y
se articula con un instrumento de carácter indicativo
VENTAJAS DESVENTAJAS
Visión sobre expansión urbana
Prospecta vialidad requerida
Protege algo paisaje urbano
Control sobre lo sectorial
Generación expectativas
Mercado distorsione visión
Ausencia visión compartida
Conflictos con gobiernos locales
PLANIFICACIÓN NORMATIVA URBANA INDICATIVA
Aquella que se desarrolla a partir de un instrumento de planificación territorial que norma sobre usos de suelo de carácter estructurante Y también en términos específicos sobre las edificaciones vinculado a
un instrumento de carácter indicativo
VENTAJAS DESVENTAJAS
Visión prospectiva sobre DU
Mayor precisión sectorial
Protege paisaje urbano
Control total sobre lo sectorial
Generación mayor expectativas
Mercado muy regulado
Pérdida autonomía local
Conflictos ciudadanos
GESTIÓN INSTITUCIONAL
La gestión metropolitana se expresa en términos institucionales en virtud de cuatro enfoques predominantes:
Metropolitana
Sub-Nacional
Sectorial
Central
GESTIÓN METROPOLITANA
Aquella gestión que se promueve directamente desde una institucionalidad responsable que actúa directa o indirectamente en
un área metropolitana y que tiene un carácter intersectorial
VENTAJAS DESVENTAJAS
Enfoque en gestión territorial
Mayor acople intersectorial
Menores desequilibrios
Resultados más inmediatos
Diagnóstico no compartido
Mercado muy regulado
Pérdida autonomía local
Conflictos ciudadanos
GESTIÓN SECTORIAL
Aquella gestión que se promueve directamente desde una institucionalidad responsable de actuar directa o indirectamente en
un área metropolitana y que tiene un carácter sectorial
VENTAJAS DESVENTAJAS
Responsabilidades definidas
Especificidad por ámbito
Sin conflictos intersectoriales
Mejores resultados sectoriales
Diagnóstico equivocado
Desbalances potenciales
Desajustes con enfoque local
Conflictos ciudadanos
GESTIÓN SUB-NACIONAL
Aquella gestión que se promueve directamente desde una institucionalidad sub-nacional que actúa directa o indirectamente en
un área metropolitana y que tiene un carácter intersectorial
VENTAJAS DESVENTAJAS
Mejor balance urbano-rural
Mayor acople estrategia Sub-N
Menor conflicto inter-institucio.
Menos burocracia
Aproximación más regional
Pérdida autonomía local
Agenda Política
Poder ciudadano escaso
GESTIÓN CENTRALIZADA
Aquella gestión que se promueve directamente desde una institucionalidad del gobierno central que actúa directa o
indirectamente en un área metropolitana y que tiene un carácter sectorial en general
VENTAJAS DESVENTAJAS
Acople política nacional
Eficiencia centralización
Menor conflicto inter-estatal
Menos burocracia
Supedita a interés nacional
Visión país
Agenda Política
Poder ciudadano nulo
Fundamentos de la propuesta
ü Existe evidencia empírica de carácter cuantitativo y cualitativo que da cuenta que las áreas metropolitanas en Chile muestran una tendencia a generar condiciones de inequidad en
materia de calidad de vida urbana.
ü La institucionalidad regional no contribuye significativamente a corregir estas inequidades por condiciones exógenas y endógenas, mientras que los municipios en su mayoría carecen
de la autonomía regulatoria y financiera necesaria para enfrentarlas.
ü Las políticas sectoriales promovidas desde el nivel central no solo son las que más impacto tienen en la transformación y configuración metropolitana, sino que carecen de una
aproximación territorial en la planificación y gestión de sus acciones
ü Los IPT normativos no orientan debidamente los proceso de configuración metropolitana y están desactualizados cuando se aprueban, mientras que los IPT indicativos no son
vinculantes con las decisiones de inversión pública (ERD, PRDU, PLADECOS)
ü El desarrollo inmobiliario impulsado en las últimas décadas en ausencia de una Política Nacional de Desarrollo Urbano efectiva, ha promovido el desarrollo urbano y la calidad de
vida en favor de algunas comunas o barrios postergándose el de otros
Marco legislativo actual
“La ley establecerá fórmulas de coordinación para la administración de todos o algunos de los municipios, con respecto a los problemas
que le sean comunes, así como entre municipios y los demás servicios públicos.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso anterior, la ley orgánica constitucional respectiva regulará la la administración de las áreas metropolitanas, y establecerá las condiciones y formalidades que
permitan conferir dicha calidad a determinados territorios”
(Art. 123, Disposiciones Generales, Capítulo XIV Gobiernos y Adminsitración del Estado,
Constitución Política de la República, actualizada a octubre 2010.
Marco legislativo actual
“Los ministerios, los servicios públicos, los gobiernos regionales y las municipalidades deberán actuar coordinadamente en la
formulación de los planes y en la ejecución de los programas vinculados a la dotación de la infraestructura social básica y al equipamiento urbano de las áreas metropolitanas. Para dicho
efecto, los organismos mencionados proporcionarán la información necesaria, realizarán los estudios en conjunto cuando proceda y adoptarán las medidas pertinentes para lograr el mejor aprovechamiento de los recursos públicos y la debida congruencia
de las acciones que realicen”(Art. 109, Del Asociativismo Regional, Capítulo VII, LA LEY Nº 19.175,
ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO YADMINISTRACION REGIONAL)
.
Marco legislativo actual
“Para los efectos de lo dispuesto en este artículo, se entendera por área metropolitana la extensión territorial formada por dos o más
centros de población unidos entre sí por espacios construidos y que comparten la utilización de diversos elementos de
infraestructura y servicios urbanos”
(Art. 109, Del Asociativismo Regional, Capítulo VII, LA LEY Nº 19.175, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y
ADMINISTRACION REGIONAL).
Marco legislativo actual
“El consejo coordinador a que se refiere el inciso anterior estara integrado por los alcaldes de las municipalidades a que
correspondan las comunas comprendidas en el área metropolitana y sera presidido por el de la municipalidad en cuyo territorio se
ubique la cabecera regional o provincial, en su caso”
(Art. 110, Del Asociativismo Regional, Capítulo VII, LA LEY Nº 19.175, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y
ADMINISTRACION REGIONAL).
Marco legislativo actual
“En cada región del país donde se configuren áreas metropolitanas conforme a lo previsto por el artículo anterior, existira un consejo
coordinador regional de acción municipal, cuya finalidad sera planificar y coordinar acciones municipales conjuntas destinadas a la prevención y solución de problemas que afecten a las comunas
comprendidas en el área metropolitana respectiva y que requieran de tratamiento conjunto”
(Art. 110, Del Asociativismo Regional, Capítulo VII, LA LEY Nº 19.175, ORGÁNICA CONSTITUCIONAL SOBRE GOBIERNO Y
ADMINISTRACION REGIONAL).
¿Por qué no se aplica?
ü No existen en la ley orgánica constitucional el modo cómo se institucionalice esta instancia de coordinación formal y vinculante para los municipios
metropolitanos y el nivel regional de gobierno
ü No existe una definición precisa (administrativa y funcional) sobre lo que se entiende por área metropolitana y que se ajuste a enfoques internacionales
(Register Federal, OECD)
ü No existen los incentivos adecuados para que los municipios o gobiernos regionales promuevan estas instancias de coordinación y gestión
metropolitana
Ámbitos de actuación Metropolitanos
ü SERVICIOS DE GESTIÓN DE RESIDUOS Y MEDIO AMBIENTEü Referido a una planificación de uso de suelo que proteja el patrimonio ambiental, promueva un mejor balance en la distribución de áreas verdes en la población, prospecte
requerimientos de suelo para la gestión integrada actual y futura de residuos sólidos domiciliarios e industriales.
ü CONECTIVIDAD Y MOVILIDADü referido a una planificación que mejore la conectividad intra metropolitana e inter-urbana
con la metrópolis, promueva un mejor y mayor uso del transporte público, mejor gestión de tránsito y un mayor uso de medios no motorizados de transporte por parte de la
población.
ü DESARROLLO URBANO Y PATRIMONIOü Referido a una planificación que entregue un balance y distribución más apropiada de los
usos de suelo evitando procesos de segregación, gentrificación y fragmentación, así como la conservación y puesta en valor del patrimonio material e inmaterial.
Gobernabilidad Planificación Gestión Financiamiento
Propuesta para institucionalidad para Áreas Metropolitanas
Áreas Metropolitanas
en Regiones
Área Metropolitana de
Santiago
DIRECTORIOMUNICIPIOS
METROPOLITANOS /AGENCIA
METROPOLITANA INTERMUNICIPAL
(AMI)
GOBIERNO REGIONAL RM
IPT normativo e IPT Indicativo
ambos por la AMI
IPT normativo e IPT Indicativo ambos por la
DIPLADE
Todos los ámbitos en la
AMI
Todos los ámbitos en la
DIPLADE
Municipios /Gobierno Central
GORE RM / Gobierno Central
Enfoque de propuesta
ü ESTRATEGIAü Combinar una buena planificación de uso de suelo de carácter
prospectivo con la definición de ciertos lineamientos que orienten las políticas públicas sectoriales, regionales y locales en una perspectiva
común del desarrollo urbano y territorial de la metrópolis
ü OBJETIVOü Constituir el área metropolitana de La Serena-Coquimbo en una urbe
donde sea muy satisfactorio y agradable vivir, tanto para las personas que residen como para quienes la visitan por ocio o trabajo temporal, donde la provisión de bienes y servicios públicos y privados alcancen altos estándares en términos de calidad de vida en relación a los que
ofrece el país en promedio
Modo de organización (1)
ü Directorio conformado por los Alcaldes de cada municipio, Secretarios Regionales Ministeriales ad hoc, SECTRA y la DIPLADE. Debe sesionar al
menos cuatro veces al año.
ü Directorio presidido por cada Alcalde que rotarán cada año, ejerciendo vocería según las directrices del Directorio
ü Decisiones del Directorio requerirán aprobación conjunta de ambos Alcaldes para hacerlas efectivas.
Modo de organización (2)
ü Mesa técnica de trabajo que coordine la agenda de municipios y organismos regionales de carácter sectorial con representantes
directivos de estas instituciones, sesionando al menos 8 veces al año.
ü Consejo Consultivo que convoqué a representantes de la sociedad civil y del sector privado para exponer sus planes y recoger opiniones y
sugerencias, eventualmente con invitados de mesa técnica.
ü La Agencia tendrá una Secretaría Ejecutiva que deberá plasmar las directrices del Directorio en un Plan normativo e indicativo.
Financiamiento para Agencia
ü Conforme compromete organización y gestión puede apelar a la necesidad de recursos de operación e inversión no con cargo al
presupuesto municipal actual.
ü Explorar convenios de programación con ministerios para asegurar recursos de inversión de mediano y largo plazo.
ü Utilizar presupuestos especiales reconocidos en glosa presupuestaria bajo el concepto de “Programa de Áreas Metropolitanas Emergentes”
ALCANCES DE LA PROPUESTA
ü Se debe establecer un mayor vínculo con el desarrollo de los PLADECOS, conformeestos últimos deben elaborarse en conocimiento de las directrices de los nuevos IPTnormativos e indicativos que se elaboren bajo la nueva institucionalidad.
ü Soslayar un complejo escenario técnico-legislativo y político cuyo consenso definitivono se avizora en un horizonte temporal cercano.
ü Adaptarse a las particulares necesidades de cada área metropolitana desde unaperspectiva intermunicipal con la menor injerencia posible de otros niveles degobierno
ü Encuentren sustento dentro del ordenamiento jurídico vigente sin requerir demodificaciones sustanciales.
ü Los IPT de carácter normativo (PRI) deben pasar a ser desarrollados y gestionadospor las AMI (Regiones) y la DIPLAN (RM), al mismo tiempo se desarrolle un IPTindicativo vinculante con la inversión pública de carácter metropolitana, sea regionalo sectorial.
ü La gestión de políticas públicas que tengan un impacto en el área metropolitana(total o parcial) deben ser visadas por la entidad competente (AMI o DIPLAN),independiente de su origen (sectorial, regional o por EEPP).