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SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0106/2015

Sucre, 16 de diciembre de 2015 SALA PLENA Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez Acción de inconstitucionalidad abstracta Expediente: 09304-2014-19-AIA Departamento: La Paz En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Rolando Villena Villegas, Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 7.II de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, -Ley 351 de 19 de marzo de 2013-, en la frase: “…organizaciones no gubernamentales y fundaciones…” y su numeral 1 en la expresión: “La contribución al desarrollo económico y social”; y, el art. 19 inc. g) de su Reglamento Parcial -Decreto Supremo (DS) 1597 de 5 de junio de 2013-, por vulnerar presuntamente los arts. 14.II y III, 21.4 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); “4” -siendo lo correcto 3- del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”; 16.1 y 2, y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 3, 22.1, y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA I.1. Contenido de la acción Por memorial presentado el 26 de noviembre de 2014, cursante de fs. 6 a 12 vta., el accionante señala que la doctrina constitucional, reconoce que del derecho a la libertad se desprende la igualdad, como concepto general que todos los seres humanos participan de una igualdad elemental de status en cuanto a personas y sujetos jurídicos. Este es el concepto básico de igualdad civil en el derecho contemporáneo, consistente en eliminar discriminaciones arbitrarias entre las personas. Ahora bien, dicha doctrina reconoce que existen obstáculos de derecho que no permiten lograr la igualdad civil, los mismos que son las normas y la legislación positiva.

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Así, la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló los siguientes principios en cuanto al alcance del derecho a la igualdad: a) Exige que se trate del mismo modo a quienes se encuentran en iguales situaciones; b) Implica el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias; c) La regla de igualdad no es absoluta ni obliga al legislador a cerrar los ojos ante la diversidad de circunstancias, condiciones o diferencias que puedan presentarse a su consideración; lo que aquella regla estatuye es la obligación de igualar a todas las personas afectadas por una medida, dentro de la categoría, grupo o clasificación que le corresponda, evitando distinciones arbitrarias u hostiles; d) La razonabilidad es la pauta para ponderar la medida de la igualdad, con lo que queda entendido que el legislador puede crear categorías, grupos o clasificaciones que establezcan trato diferente entre los seres humanos, a condición que el criterio empleado sea razonable; e) Las desigualdades inconstitucionales son las arbitrarias, y por tales han de estimarse las que carecen de razonabilidad, las persecutorias, las hostiles, las que deparan indebidos favores o privilegios; f) Las desigualdades irrazonables y arbitrarias y por ende, inconstitucionales son las que se basan en la nacionalidad, la extranjería, la raza, la religión, el sexo, el nacimiento, la posición social, el idioma, la opinión pública, condición económica, grado de instrucción, origen entre otras; y, g) Son desigualdades irrazonables y arbitrarias, y por consecuencia inconstitucionales aquellas medidas que en lugar de eliminar o disminuir las diferencias entre grupos de personas o personas individuales, las aumentan y las ahondan. Para la doctrina constitucional, el derecho a la igualdad tiene dos grandes campos: el primero, referido a la igualdad ante el Estado, y el segundo, la igualdad ante y entre particulares. En la igualdad ante el Estado, se desarrollan varias subdivisiones que son: igualdad ante la ley o igualdad jurídica; igualdad ante la administración e igualdad ante la jurisdicción. La igualdad ante la ley o igualdad jurídica provoca que sobre el legislador recaiga la prohibición de tratar a los seres humanos de modo desigual; vale decir, que cuando el Estado legisla no puede violentar la igualdad civil de los habitantes, estableciendo discriminaciones arbitrarias e irrazonables. Como se tiene señalado, la igualdad supone que todos tienen derecho a que la ley les trate por igual y prohíbe la discriminación. Siendo esto cierto, se sabe también que no cualquier trato desigual es discriminatorio, solo tiene esa condición el trato o diferencia no objetiva, no razonable y no proporcionada. Lo que la Constitución Política del Estado exige de la ley es la neutralidad, el diferenciar sin tomar partido por nadie y basándose en criterios reales objetivos y proporcionales. En ese sentido, el art. 14.II de la CPE, prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso y otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad de los derechos de toda persona; es decir, que todas las personas son iguales ante la ley. Al respecto, es pertinente señalar

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que el término persona desde un punto de vista doctrinario engloba a las personas naturales y a las personas colectivas. En ese ámbito, el parágrafo segundo y el numeral 1 del art. 7 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas -Ley 351 de 19 de marzo de 2013-, al obligar que las organizaciones no gubernamentales y fundaciones, mencionen en sus estatutos la contribución al desarrollo económico y social, impone un requisito adicional no previsto para organizaciones sociales y entidades civiles sin fines de lucro, lo cual resulta totalmente inconstitucional, por cuanto se lo interpreta como una limitación a la libertad de asociación, al imponer una carga adicional que es arbitraria y discriminatoria, poniendo “en tela de juicio” la aprobación de sus estatutos y la personalidad jurídica que no estén alineadas a la política gubernamental y oficial de desarrollo económico social, y es discriminatoria porque dicho requisito solo es impuesto a este tipo de organizaciones no gubernamentales y fundaciones. Este particular tratamiento normativo, parece presuponer que las organizaciones sociales y las entidades civiles sin fines de lucro, son organizaciones de autointerés que no necesitan contribuir al desarrollo económico social, en la forma establecida para las organizaciones no gubernamentales y las fundaciones. Por lo anotado, el parágrafo segundo del art. 7 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, en la frase: “organizaciones no gubernamentales y fundaciones” y su numeral “1. La contribución al desarrollo económico y social” transgreden el derecho a la igualdad reconocido por los arts. 14.II y III de la CPE; 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 3 y 26 del PIDCP. Por otra parte, señaló que el art. 21.4 de la CPE, reconoce el derecho de asociación pública o privada con el requisito de que sea con fines lícitos. Una asociación es un ente derivado de un concurso de voluntades que consiste en una agrupación con vocación de permanencia, de una pluralidad de personas para la realización de un fin sin ánimo de lucro. De lo referido, se concluye que dentro del orden constitucional es permitida la reunión y asociación, relacionada a la facultad de toda persona a comprometerse con otras en la realización de un proyecto colectivo de carácter social, cultural, político, económico o de carácter religioso a través de una estructura organizativa reconocido por el Estado, de acuerdo a sus estatutos y normativa interna; sin embargo, en el marco del principio de reserva legal, sus limitaciones o restricciones deberán ser establecidas por ley, sin contraponerse al ordenamiento jurídico. En ese marco, se puede considerar que se vulnera el derecho a la libertad de asociarse cuando se imponen restricciones arbitrarias tendientes a poner fin a la asociación, hacerla más gravosa o impedir el ejercicio del mismo. Así, el inc. g) del art. 19 del DS 1597, al determinar que la personalidad jurídica reguladas por la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, se puede revocar por “incumplimiento a la políticas y/o normas sectoriales, previo informe del Ministerio del área”, vulnera este derecho, ya que la autoridad administrativa que es parte del Estado, puede disponer la extinción de la persona colectiva por incumplimiento

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de políticas y normas sectoriales que: “…la mayoría de las veces ni el propio gobierno central cumple”, restringiendo la facultad de realizar políticas propias de acuerdo a su objeto de creación o constitución, por lo que dicha normativa transgrede el derecho de libertad de asociación reconocido por los arts. 21.4 de la CPE; 16.1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 22.1 del PIDCP; y, XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Finalmente, indica que el art. 410.II de la CPE, sitúa a la Norma Suprema en la cúspide de la estructura normativa, lo que implica el reconocimiento de su jerarquía frente a cualquier otra disposición legal, constituyéndose en el sustento o fundamento de las demás disposiciones legales, de donde nacen los niveles jerárquicos en función al órgano que emite la norma, su importancia y el sentido funcional de la misma. Por lo mencionado, el parágrafo segundo y el numeral I del art. 7 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas y el inc. g) del art. 19 del DS 1597, vulneran el principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa que es el que en esencia sustenta el art. 410.II de la CPE, al desconocer la aplicación y observancia de normas constitucionales en relación a normas de rango inferior. I.2. Admisión y citación Por AC 0449/2014-CA de 4 de diciembre (fs. 14 a 19), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la presente acción, disponiendo se ponga en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personeros de los Órganos que generaron las normas impugnadas, a objeto que formulen los alegatos que consideren pertinentes. I.3. Alegaciones de los personeros de los Órganos que generaron las normas impugnadas Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia a través de su representante Juan Marcelo Zurita Pabón, mediante memorial enviado vía fax el 9 de abril de 2015 y el original el 10 del mismo mes y año, cursante de fs. 107 a 117 vta., expresó lo siguiente: 1) En lo que respecta al Órgano Ejecutivo, la presente acción de inconstitucionalidad abstracta está dirigida contra el inc. g) del art. 19 del DS 1597, que aprobó el Reglamento Parcial de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas en cuanto a Organización No Gubernamental (ONG), norma que establece que será revocada la personalidad jurídica por las siguientes causas: “…g) Por incumplimiento a las políticas y/o normas sectoriales, previo informe del Ministerio del área”; empero, al margen de considerar que la acción interpuesta carece en el fondo de las más elementales condiciones para su procedencia, el accionante de manera forzada busca a través de acciones como la que se analiza, el crear grupos privilegiados que no estén sometidos al Estado de Derecho, pretendiendo coartar la acción del

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Estado buscando despojarlo de instrumentos necesarios y legales para obedecer una de sus funciones esenciales cual es cumplir y hacer respetar la Norma Suprema y las leyes; 2) En el presente caso, el accionante busca únicamente que determinados grupos de personas, en este caso particular las ONG, eludan el cumplimiento de la ley; 3) En la acción de inconstitucionalidad interpuesta, se señala una supuesta contradicción del parágrafo II y el numeral 1 del art. 7 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas con el derecho a la igualdad, en sentido de que se estaría imponiendo un requisito adicional y arbitrario en el caso de las ONG y Fundaciones que pretendan obtener el reconocimiento de su personalidad jurídica. Asimismo, se denuncia una supuesta “violación” al derecho a la libertad de asociación, en razón a lo establecido por el inc. g) del art. 19 del DS 1597, por cuanto determina que la personalidad jurídica de las personas jurídicas reguladas por la referida Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, puede ser revocada por incumplimiento a las políticas y/o normas sectoriales, previo informe del Ministerio del área, lo cual, a decir del accionante vulnera el derecho a asociarse, ya que existiría un supuesto propósito de control y subordinación de las organizaciones sociales, organizaciones no gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro, ante la autoridad administrativa que es parte del Estado, la que puede disponer la extinción de la persona jurídica, que en su criterio, resultaría vulneratorio al derecho de las personas de asociarse. De la misma forma, habría una supuesta vulneración al principio de supremacía constitucional y jerarquía normativa, puesto que la norma reglamentaria impugnada, estaría desconociendo la aplicación y observancia de normas constitucionales en relación a normas de rango inferior; sin embargo, los argumentos de la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, se orientan a la búsqueda de crear grupos de intereses privilegiados y queden exentos de cumplir con el ordenamiento jurídico, cuando por mandato del art. 14 de la CPE, todos somos iguales ante la ley y debemos cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes del Estado Plurinacional; 4) Es menester aclarar al Defensor del Pueblo -hoy accionante-, que la acción de inconstitucionalidad abstracta no trata de violaciones a derechos o garantías constitucionales; las normas por sí solas no violan o transgreden la Norma Suprema. Para una violación o transgresión de normas, se requiere la existencia de hechos, y éstos los producen las personas y cosas, no las normas, por lo que este tipo de acción tiene que ver con la supuesta contradicción entre normas del ordenamiento jurídico con la Constitución Política del Estado, que genere una duda razonable de inconstitucionalidad, la cual debe estar probada y demostrada por la parte accionante, lo que no sucede en el caso, dado que la presente acción es absolutamente infundada e insustancial; 5) La primera fuente normativa es la realidad social, independientemente se trate de una ley o una norma de rango inferior, además tomar en cuenta su instrumentalidad, ya que sirven para la aplicación, ejecución o materialización de normas de rango constitucional o legal. En el caso del Decreto Supremo impugnado, el mismo es fiel a las dos características señaladas, permitiendo el amplio ejercicio a la libertad de asociación relacionado a varios tipos de persona jurídica entre las cuales se encuentran las ONG, y a su vez, su emisión corresponde a los lineamientos y el cumplimiento de la Ley de Otorgación de

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Personalidades Jurídicas; 6) El artículo impugnado del DS 1597, no establece ninguna disposición o acápite que determine, imponga, coarte, induzca o impida a las personas el ejercicio libre de asociarse, no existe en su contenido ningún tipo de limitación o prohibición directa al ejercicio del derecho a la libertad de asociación; 7) El DS 1597 desarrolla los parámetros que otorga la Ley cuestionada de inconstitucionalidad, en el sentido de regular a las asociaciones, norma contenida en el inc. g) del art. 19 del DS 1597, que tiene directa relación con el numeral 1 del parágrafo II del art. 7 de la referida Ley, aplicable únicamente a las ONG y Fundaciones en su relación con el Estado y no con otro tipo de personas jurídicas, además tiene que ver con el respeto de éstas a su propia naturaleza y objeto; es decir, al ejercicio legal y lícito de sus derechos; 8) Una de las principales innovaciones de la Constitución Política del Estado de 2009, es la ampliación del catálogo de derechos fundamentales a sectores absolutamente olvidados, entre ellos, se encuentra el reconocimiento y garantías del ejercicio pleno de todas las personas a la libertad de asociación, mandato constitucional que fue plasmado en la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, la cual para garantizar el amplio ejercicio del Derecho Civil referido a la libertad de reunión y asociación contenido en el art. 21.4 de la CPE, contempla una gama y tipología de tipos de personas jurídicas, lo que garantiza ampliamente el ejercicio de ese derecho, no siendo evidente que estaría siendo transgredido, además de brindar seguridad jurídica disponiendo una serie de requisitos para su otorgamiento; 9) Tal como se desprenden de las normas constitucionales referidas, se debe hacer una clara distinción entre el reconocimiento del derecho a la libertad de reunión y asociación a las personas naturales, y uno de sus modos de ejercicio, cual es la creación de personas jurídicas de distintos tipos, objeto y naturaleza, como las ONG y Fundaciones, ésta que puede ser una sutil diferenciación, será la que permita establecer la razón de ser del DS 1597 en la norma que fue impugnada. Asimismo, se debe considerar que el derecho a la libertad a la reunión y asociación deberá ser entendido como un derecho civil que reconoce a todas las personas, por su condición de tales, el libre ejercicio de cualquier tipo de reunión o asociación en el más amplio de sus conceptos, estando a la vez absueltos de cualquier tipo de coacción que les obligue a reunirse o asociarse de un modo u otro, sea por personas particulares, jurídicas de derecho público o privado, grupos sociales o cualquier otra potestad, de tal modo que ni se pueda obligar a obrar contra su voluntad de reunirse o asociarse (libertad) ni se le impida actuar conforme a ella sea en público o privado, solo o asociado, dentro de los límites establecidos o con fines lícitos. Desde el punto de vista técnico jurídico, el ejercicio del derecho a la libertad de asociación implica el nacimiento de una persona jurídica, pero que viene a ser un nuevo centro unitario receptor de derechos y obligaciones, surgiendo un término de referencia de intereses y relaciones jurídicas; es decir, hay un sujeto jurídico más, con intereses legítimos, deberes, capacidad de querer y obrar, voluntad y responsabilidad propias, autonomía patrimonial, distinto a los sujetos físicos que lo componen, y por tanto, se trata de un sujeto que también debe cumplir con el ordenamiento jurídico que regula el ámbito de su desenvolvimiento; 10) El Estado tiene la obligación ineludible de garantizar el libre ejercicio del derecho a la asociación,

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pero siendo que ese derecho es parte de un catálogo de otros derechos civiles, no es lógico ni razonable que el mismo se constituya en un derecho absoluto, sin ningún tipo de límites, toda vez que la garantía para el ejercicio pleno de los derechos fundamentales no tiene carácter absoluto, por cuanto todos los derechos sin excepción se encuentran razonablemente limitados por normas que regulan su ejercicio, a fin de conseguir una convivencia armónica de la sociedad en cuanto al ejercicio de otros derechos fundamentales, no pudiendo considerarse la existencia de “supra derechos” o de derechos absolutos. Así se encuentra plenamente establecido en el art. 13 de la CPE; 11) La Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas como su Reglamento, regulan y determinan condiciones de ejercicio de una de las distintas manifestaciones de la libertad de asociación, dentro de un panorama diferente y además favorable, referido a la creación y reconocimiento de todas las organizaciones sociales, no gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro en su más amplia gama y multidiciplinidad; es decir, el pleno reconocimiento y garantía para la constitución de personas jurídicas, relacionado con el derecho fundamental de tipo público, cual es la libertad de asociación con fines lícitos; 12) Las organizaciones sociales, las no gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin fines de lucro, son entidades de interés público quedando plenamente reconocidas, con ordenamiento interno que se relacionan directamente con la finalidad concreta acordada por sus componentes, consecuentemente, la otorgación de su personalidad jurídica y registro, responde a fines estrictamente administrativos con el propósito de que obtengan y adecúen su funcionamiento al ordenamiento jurídico vigente; 13) Los requisitos y procedimiento de constitución, así como las causales de revocación de la personalidad jurídica, son necesarios como deber del Estado para garantizar los derechos de los ciudadanos bolivianos, asegurando que las relaciones jurídicas emergentes de las actividades y objetivos de estas personas jurídicas, sean entre los componentes de las mismas o de éstas con terceras personas o entre las organizaciones mismas se adecúen al ordenamiento jurídico y cumplan con el requisito constitucional de plasmar en cada uno de sus actos fines sustancialmente lícitos; 14) Las políticas sectoriales a las que se refiere el inc. g) del art. 19 del DS 1597, se encuentran claramente reguladas por los arts. 334, 335, 336, 337 y 338 de la CPE, que están relacionadas con personas jurídicas, objetivos o finalidades específicas de las mismas, siendo dichas políticas parte de la económica del Estado, y en caso de incumplir sus objetivos en relación a tales políticas, son pasibles a que su personalidad jurídica sea revocada, como consecuencia ante la transgresión de la normativa que las regulan; 15) La norma reglamentaria impugnada, no contraviene ni restringe el derecho a la libertad de asociación, al ser una disposición que regula la licitud de los fines de determinadas personas jurídicas, cuyo objeto tenga que ver con algunas de las políticas sectoriales, por lo que dicho Decreto Supremo, tiene fuente plenamente constitucional, y no existe ninguna contradicción y menos una supuesta violación de la Constitución Política del Estado, sin perjuicio de establecer lo determinado en el art. 14 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, que dispone la revocatoria de la personalidad jurídica por transgresión a dicha Ley y su Reglamento; 16) Asimismo, dicha norma no transgrede de ninguna forma los

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principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, puesto que la misma, no regula ningún derecho o garantía que no esté establecido en el texto constitucional, más al contrario, la norma reglamentaria impugnada protege las políticas sectoriales cuando éstas son el objeto principal de distintos tipos de personas jurídicas conforme al art. 14 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, que tiene que ver con determinar la licitud del objeto de cualquier persona colectiva, es decir, no aumenta ni suprime ningún aspecto que entorpezca el ejercicio al derecho a la libertad de asociación; 17) El objeto de la presente acción resulta contradictorio al pretender eliminar el inc. g) del art. 19 del DS 1597, debido a que se crearía una grave desigualdad, siendo que el universo de las organizaciones, asociaciones o fundaciones que incumplan con sus objetivos o no los desarrollen, serán pasibles a la revocatoria de su personalidad jurídica; en cambio las organizaciones, asociaciones dedicadas al desarrollo de políticas sectoriales, no podrían ser pasibles a ninguna sanción y estarían al margen del Estado de Derecho; y, 18) El texto de causales de revocatoria contenida en el inc. g) del art. 19 del DS 1597, en ningún momento refiere que el Estado determine o restrinja el ejercicio de la libertad de asociación, lo que se limita es el título de la misma, no se transgreden derechos de terceros, tampoco el orden ni el interés público. Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante memorial presentado el 10 de abril de 2015, cursante de fs. 123 a 128 vta., señaló que: i) El 22 de enero de 2013, el gobierno de Bolivia puso a consideración del pueblo boliviano la agenda patriótica del bicentenario 2025, la cual plantea los pilares para la construcción de una sociedad más incluyente, participativa, democrática, sin discriminación, racismo ni división, en el marco de los preceptos constitucionales. En ese marco dicha agenda, está orientada a la erradicación de la pobreza extrema, la socialización y universalización de servicios básicos, proyecta la soberanía científica, tecnológica, comunitaria financiera, productiva en recursos naturales, la nacionalización e industrialización, la soberanía alimentaria y ambiental, además del encuentro soberano con el mar. Lo expresado permite establecer que la labor de las ONG y Fundaciones no está al margen del cumplimiento de las políticas de Estado; ii) A través de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, el Estado reconoció la personalidad jurídica de las ONG y Fundaciones sin fines de lucro, regulando las condiciones de su desempeño, conforme a las normas que orientan las políticas públicas reconocidas en la Norma Suprema, sin limitar la libre y voluntaria conformación de sus miembros y en previo conocimiento de las directrices y límites públicos a los que estarán sujetos tanto en la obtención de su personalidad jurídica como en el desenvolvimiento de sus actividades, por lo que el Estado no está infringiendo los derechos positivos de los miembros ni de la persona jurídica naciente. En consecuencia, no se afecta a la libertad de asociación y respecto al fin lícito, esto obliga al respeto del ordenamiento jurídico aplicable a su conformación y desempeño, así como de las políticas públicas; iii) En el marco establecido por el art. 298.II.14 de la

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CPE “Otorgación de personalidad jurídica a organizaciones sociales que desarrollen Actividades en más de un Departamento”, ese ejercicio soberano permite al Estado otorgar un reconocimiento jurídico a la capacidad legal que se da a una entidad civil sin fines de lucro, organizaciones sociales, las no gubernamentales y las Fundaciones, para poder ser sujeto de derechos y contraer obligaciones, generándoles responsabilidad jurídica frente a sí mismas y frente a terceros, lo que tiene relación con el hecho de que la conformación de estas entidades no queda libre al arbitrio de los particulares, deben mediar razones de orden público que legitimen su existencia y funcionamiento, y éstas son establecidas conforme a la naturaleza, roles y características de cada organización. El art. 4 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas garantiza la existencia de cuatro tipos de personas colectivas identificadas por el art. 298 de la CPE, como son las organizaciones sociales, las organizaciones no gubernamentales, las fundaciones y las entidades civiles sin fines de lucro. Ahora bien, es evidente que cuando se protege la igualdad entre las personas jurídicas públicas o privadas, no es un principio orientado en esencia al goce de las personas jurídicas, sino a los seres humanos, pues las personas jurídicas deben a éstos su existencia y subsistencia, aún en los casos en que son creadas por el Estado. Los seres humanos que las conforman deben tener un tratamiento equitativo en la búsqueda del vivir bien de todas y todos los bolivianos. En tal sentido, no se vulnera el derecho a la igualdad ni a la no discriminación, tal como afirma el impetrante, más al contrario se está fortaleciendo la identidad de dichas personas colectivas en respuesta a su propia naturaleza y característica, iv) Lo expuesto permite concluir que, acusar la vulneración del art. 14.II y III de la CPE, no tiene un sustento coherente, ya que el tratamiento diferenciado a los distintos tipos de organización regulados por la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas hace a su naturaleza y características, y a la potestad soberana del Estado por precautelar los valores y fines constitucionales a las que todas las personas están sujetas; y, v) Finalmente, manifiesta que el art. 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos refiere que la persona protegida por dicha Convención es “todo ser humano”, excluyendo de su ámbito de aplicación a las personas jurídicas o ideales; no obstante, estas personas también merecen protección en cuanto a los derechos que se les reconoce en la normativa, los cuales no encuentran su naturaleza en la protección del ser humano, sino en el cumplimiento de los fines y funciones para los que fueron creadas. La legislación y doctrina jurisprudencial tanto en España como en Colombia han reconocido la protección de derechos no humanos, sino fundamentales, acordes a la naturaleza misma de la persona jurídica. En ese mismo contexto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoció que es posible proteger derechos de los seres humanos cuando éstos fueron vulnerados por alguna cuestión en la que la persona jurídica de la que es parte, se vea afectada, es decir, que los derechos de las personas físicas que son integrantes de una persona colectiva, pueden en algunos casos ser afectados como consecuencia de hechos, actos o situaciones en las que intervenga la persona colectiva de la que forman parte, lo que no implica que la persona colectiva en

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sí misma considerada, sea titular de derechos humanos. De lo descrito, puede concluirse que solo las personas humanas, físicas o reales, tienen derechos humanos y las personas colectivas, jurídicas o morales, tienen derechos fundamentales acordes a su naturaleza, destinados a la protección de sus funciones y de sus fines; sin embargo, en el presente caso, no existe vulneración de derechos humanos ni transgresión a los derechos fundamentales a los que el accionante hace referencia sin fundamento sostenible, ya que la libertad de asociación está plenamente garantizada y la distinción en el otorgamiento de personalidades jurídicas responde a condiciones que hacen a la naturaleza de los diferentes tipos de organización, no habiendo establecido el nombrado, la vulneración de los arts. 3 y 6 del PIDCP ni de las otras citas del bloque de constitucionalidad. I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional Mediante decreto constitucional de 11 de junio de 2015, se dispuso la suspensión de plazo a efectos de recabar documentación complementaria (fs. 133); a partir de la notificación con el decreto constitucional de 26 de octubre del referido año, se reanudo el computo de plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se pronuncia dentro del mismo (fs. 139).

II. CONCLUSIONES De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: II.1. Disposiciones cuestionadas de inconstitucionales

a) El parágrafo segundo, numeral I del art. 7 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas de 19 de marzo de 2013, que señala: “Artículo 7. (Estatutos). (…) II. Los estatutos de las organizaciones no gubernamentales y

fundaciones deberán mencionar en su contenido, adicionalmente a lo requerido en el parágrafo anterior:

1. La contribución de desarrollo económico y social. (…)” (las negrillas y subrayado son nuestros).

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b) El inciso g) del art. 19 del DS 1597 de 5 de junio de 2013 -Reglamento Parcial a la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas-, que refiere:

“ARTÍCULO 19.- (REVOCATORIA DE PERSONALIDAD JURÍDICA).

Será revocada la personalidad jurídica, por las siguientes causales: (…)

g) Por incumplimiento a las políticas y/o normas sectoriales, previo informe del Ministerio del área” (las negrillas y subrayado son propios).

II.2. Disposiciones constitucionales que se consideran vulneradas

II.2.1. Constitución Política del Estado

“Artículo 14. (…) II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación

fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción, discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

III. El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin

discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos.

(…) Artículo 21. Las bolivianas y los bolivianos tienen los siguientes derechos: (…) 4. A la libertad de reunión y asociación, en forma pública y privada,

con fines lícitos.

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(…) Artículo 410. (…) II. La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico

boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

1. Constitución Política del Estado. 2. Los tratados internacionales. 3. Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas

orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena.

4. Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes”.

II.2.2. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre

Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales

“Artículo 3. Obligación de no discriminación

Los Estados partes en el presente protocolo se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivo de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

II.2.3. Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica)

“Artículo 16. Libertad de asociación. 1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con

fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, deportivos o de cualquiera otra índole.

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2. El ejercicio de tal derecho sólo puede estar sujeto a las

restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden público, o para proteger la salud o la moral pública o los derechos y libertades de los demás.

(…) Artículo 24. Igualdad ante la Ley Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley”.

II.2.4. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

“Artículo 3 Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto. (…) Artículo 22 1. Toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras,

incluso el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses.

(…) Artículo 26 Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

II.2.5. Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre

“Artículo XXII.-

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Toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos de orden político, económico, religioso, social, cultural, profesional, sindical o de cualquier otro orden”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO En la presente acción de inconstitucionalidad abstracta, Rolando Villena Villegas, Defensor del Pueblo del Estado Plurinacional de Bolivia, denuncia la inconstitucionalidad de los arts. 7.II de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, en la frase: “…organizaciones no gubernamentales y fundaciones…” y su numeral 1. en la expresión: “La contribución al desarrollo económico y social”; y, el art. 19 inc. g) del DS 1597, por vulnerar presuntamente los arts. 14.II y III, 21.4 y 410.II de la CPE; “4” -siendo lo correcto 3- del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”; 16.1 y 2 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 3, 22.1 y 26 del PIDCP; y, XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. III.1. Naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad

abstracta y del control normativo de constitucionalidad

El Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto de la naturaleza jurídica y alcances de la acción de inconstitucionalidad, en la SCP 1925/2012 de 12 de octubre, citada por la SCP 1690/2014, de 29 de agosto, señaló que: “El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional el ejercicio de la jurisdicción constitucional, que entre sus finalidades tiene la de ejercer el control de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, control que se instrumenta a través de las acciones de inconstitucionalidad, sean en la vía abstracta o concreta, con carácter correctivo o a posteriori, con la finalidad de que este Tribunal someta las normas cuestionadas a un juicio de constitucionalidad para establecer su compatibilidad o incompatibilidad con los valores supremos, principios, fundamentales y normas de la Constitución Política del Estado. De acuerdo a la previsión constitucional inserta en el art. 202.1 de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conocerá y resolverá en única instancia los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales; norma concordante con el art. 103 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que establece que la acción de inconstitucionalidad abstracta procederá contra toda ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales de carácter normativo que

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puedan resultar contrarias a la Constitución Política del Estado. La acción de inconstitucionalidad, tiene como propósito expulsar del ordenamiento jurídico, toda norma que sea incompatible con la Constitución; en ese sentido, el art. 132 de la CPE, haciendo referencia de manera general a la acción de inconstitucionalidad, señala que toda persona, sea individual o colectiva, que se encuentre afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, tendrá derecho a interponer la acción de inconstitucionalidad, conforme a los procedimientos desarrollados para ese fin. Por su parte, el art. 133 de la CPE, prevé sobre los efectos de la inconstitucionalidad, la declaración de la inaplicabilidad de la norma impugnada, teniendo efectos erga homes; es decir, surte plenos efectos respecto a todos”. (…) Respecto a los alcances del control normativo de constitucionalidad la jurisprudencia a través de la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado en la SC 0051/2005-R de 18 de agosto, manifestó que: ‘…el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control…’”.

III.2. Test de constitucionalidad De manera previa a ingresar al análisis del test de constitucionalidad de las normas impugnadas, corresponde aclarar que en el caso de estudio se realizará la contrastación constitucional respecto a los principios de igualdad, supremacía constitucional, jerarquía normativa y al derecho de asociación previstos en la Constitución Política del Estado, y no así sobre las normas descritas en los instrumentos internacionales debido a que los argumentos planteados por el accionante no se encuentran referidos a ellas, y si bien se aludieron en la demanda, no fueron debidamente fundamentados. En el caso concreto, el accionante denuncia la inconstitucionalidad del art. 7.II de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, relacionada al contenido de los estatutos para el reconocimiento de la personalidad

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jurídica de personas colectivas, mismo que establece que los estatutos de las organizaciones no gubernamentales y fundaciones, deberán mencionar en su contenido, adicionalmente a lo requerido en el parágrafo II.1. “La contribución al desarrollo económico y social”, texto que atenta contra los derechos a la igualdad y a la libertad de asociación, y los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa. El cargo de inconstitucionalidad planteado por el accionante se centra en afirmar que al obligar a través de la supuesta norma inconstitucional, a que las organizaciones no gubernamentales y fundaciones, mencionen en sus estatutos la contribución al desarrollo económico y social que brinden esas entidades de derecho privado, se estaría imponiendo un requisito adicional no previsto para las organizaciones sociales y entidades civiles sin fines de lucro reguladas por la misma ley, provocando una reducción a la libertad de asociación al imponer una carga adicional arbitraria porque se cuestionaría la aprobación de los estatutos y la personalidad jurídica “de las organizaciones que no se alineen con la política gubernamental y oficial de desarrollo económico social” (sic), y discriminatoria debido a que ese requisito solamente es impuesto a organizaciones no gubernamentales y fundaciones. Conforme a lo expuesto, se advierte que el accionante demanda la inconstitucionalidad del art. 7.II y su numeral 1 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, alegando que sería contradictorio al principio de igualdad y derecho a la libertad de reunión y asociación, previstos en los arts. 14.II y III y 21.4 de la CPE. En ese orden, la jurisprudencia emitida por el extinto Tribunal Constitucional, con relación al principio de igualdad, mediante la SC 0013/2005-R de 3 de enero, señaló que: “Respecto a la lesión al derecho a la igualdad, se debe manifestar que sobre éste, la jurisprudencia constitucional en la DC 002/01, de 8 de mayo de 2001, manifestó: ‘(...) el derecho a la igualdad (…), exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan; no prohibiendo tal principio dar un tratamiento distinto a situaciones razonablemente desiguales (...)’, lo que configura la necesidad de que para su lesión existan hipótesis similares y un trato disímil…” (las negrillas nos corresponden). De la misma manera, la SC 0090/2006 de 17 de noviembre, haciendo referencia a la SC 0049/2003 de 21 de mayo, respecto al principio de igualdad estableció que: «"(…) el mandato de igualdad en la formulación del derecho exige que todos sean tratados igual por el legislador. Pero esto no significa que el legislador ha de colocar

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a todos en las mismas posiciones jurídicas ni que tenga que procurar que todos presenten las mismas propiedades naturales ni que todos se encuentren en las mismas situaciones fácticas. El principio general de igualdad dirigido al legislador no puede exigir que todos deban ser tratados exactamente de la misma manera y tampoco que todos deban ser iguales en todos los aspectos. Entonces, el medio idóneo para que el legislador cumpla con el mandato de este principio es aplicando la máxima o fórmula clásica: 'se debe tratar igual a lo igual y desigual a lo desigual'. En eso consiste la verdadera igualdad. A quienes presentan similares condiciones, situaciones, coyunturas, circunstancias, etc., se les puede tratar igualmente; pero, cuando existen diferencias profundas y objetivas que no pueden dejarse de lado, se debe tratar en forma desigual, porque solamente de esa manera podrá establecerse un equilibrio entre ambas partes. La Ley es la que tiene que establecer los casos, formas y alcances de los tratamientos desiguales. En consecuencia, no toda desigualdad constituye necesariamente, una discriminación, la igualdad sólo se viola si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable, y la existencia de dicha justificación debe apreciarse según la finalidad y los efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida”» (las negrillas son propias). En ese ámbito, es menester hacer referencia al art. 9 de la CPE, que al referirse a los fines y funciones del Estado, en su numeral 2 señala: “Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades,…” (las negrillas nos corresponden). A su vez, el art. 308.I. de la misma Norma Suprema, determina que: “El Estado reconoce, respeta y protege la iniciativa privada para que contribuya al desarrollo económico, social y fortalezca la independencia económica del país” (las negrillas son agregadas). De lo anotado, resulta evidente que la Constitución Política del Estado, al establecer que el desarrollo constituye un fin del Estado, congrega esfuerzos públicos y privados de manera coordinada, a cuyo efecto se obliga a resguardar a las personas colectivas de derecho privado, a quienes corresponde orientar sus actividades hacia el logro del desarrollo económico social en el país. Consiguientemente, la exigencia contenida en el art. 7.II.1 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas -hoy impugnada-, referida a incluir en los estatutos de las ONG y fundaciones la contribución del desarrollo económico social, proviene de un mandato constitucional. Por otra parte, el art. 4.2 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, define a las organizaciones sociales como: “…el conjunto de

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personas que en atención al territorio que ocupan y/o a actividades comunes e intereses afines que desarrollan, se organizan y/o impulsan iniciativas de interés común…”. Por su parte, las organizaciones no gubernamentales, fueron definidas por el citado precepto legal como: “…aquellas entidades de derecho privado que poseen una naturaleza de servicio social de asistencia, beneficencia, promoción y desarrollo económico y social, conformadas por personas nacionales y/o extranjeras, que con el debido reconocimiento del Estado, realicen actividades de desarrollo y/o asistencias sin fines de lucro y cuyas actividades sean no financieras con fondos y/o financiamiento propio y/o de cooperación externa en el territorio del Estado”. Asimismo, sobre las fundaciones, señala que: “Son aquellas entidades de derecho privado que al constituirse afectan de modo duradero su patrimonio de constitución a la realización de fines especiales de interés general sin fines de lucro y cuyas actividades sean no financieras y que para desarrollar sus actividades obtienen el reconocimiento del Estado”. De las definiciones contenidas en el art. 4 de la referida norma legal, se establece con claridad la existencia de diferencias sustanciales entre cada una de esas organizaciones, teniendo naturaleza, fines y objetivos distintos. Por otra parte, del texto de dicho precepto legal se tiene que tanto las ONG como las fundaciones constituyen entidades de derecho privado orientadas al servicio social, asistencia, beneficencia, promoción y desarrollo económico social, persiguiendo fines especiales de interés general. Así, el texto de ese precepto legal se enmarca a lo establecido por el citado art. 308.I. de la CPE, en lo que se refiere al reconocimiento, respeto y protección por parte del Estado de la iniciativa privada para que contribuya al desarrollo económico, social y fortalezca la independencia económica del país. Por consiguiente, la exigencia del art. 7.II.1. de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas de incorporar en sus estatutos la contribución al desarrollo económico y social, de ninguna manera importa un desconocimiento o vulneración al derecho a la igualdad o como un acto discriminatorio, y lo que el precepto legal ahora cuestionado dispone es que tanto las ONG como las fundaciones participen y se integren a los planes y proyectos sociales del sector público para que, de manera conjunta y coordinada, se adopten medidas para lograr un desarrollo socio económico armónico en el país; por tanto, el hecho de establecer que esa contribución se incorpore en los estatutos de dichas entidades civiles implica para ellas asumirla como un objetivo exigible, lo que no importa que se brinde un trato desigual a las ONG y a las fundaciones. Por otra parte, el accionante también denuncia que el citado art. 7.II de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, en la frase “… organizaciones no gubernamentales y fundaciones…” y su numeral 1 en la expresión: “La contribución al desarrollo económico y social”, desconoce la libertad de asociación, prevista en el art. 21.4 de la Norma Suprema, que prevé que las

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bolivianas y los bolivianos tienen derecho, a la libertad de reunión y asociación en forma pública y privada, con fines lícitos. Sobre el particular, la SC 0405/2010-R de 28 de junio, citando a la SC 0112/2004 de 11 de octubre, ha definido respecto a dicho derecho que es "…la facultad que tienen las personas de poner en común sus bienes, sus valores, su trabajo, su actividad, sus fuerzas individuales o cualesquier otros derechos para un fin desinteresado o no, intelectual, moral, económico, artístico, recreativo o de beneficencia. La libertad de Asociación es el derecho del individuo de unirse con otros en forma voluntaria y durable para la realización común de un fin lícito”. Por consiguiente, se concluye que la previsión de la norma impugnada no es contraria a la libertad de asociación, en el entendido que al disponer que en los estatutos de las ONG y fundaciones, se consigne la contribución al desarrollo económico y social del país, como un requisito para el reconocimiento de la personalidad jurídica, de ninguna manera se limita o restringe la facultad de asociación de las personas colectivas cuyos objetivos converjan en actividades conducentes al interés general. Por último, el accionante refiere que el art. 19 inc. g) del DS 1597 (Reglamento Parcial a la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas), de 5 de junio de 2013, igualmente lesionaría el derecho de asociación previsto en el art. 21.4 de la CPE, al disponer que procede la revocatoria de la personalidad jurídica ante el incumplimiento de las políticas y/o normas sectoriales, previo informe del Ministerio del área. Al respecto, cabe manifestar, que acorde con la jurisprudencia descrita precedentemente, respecto a los alcances del derecho de asociación, se evidencia que la disposición legal impugnada no restringe de manera alguna el ejercicio de dicho derecho, por cuanto se limita a establecer presupuestos en los que procedería la revocatoria de la personalidad jurídica, sin disponer una limitación expresa que impida de manera directa el ejercicio de ese derecho, toda vez que dicha norma será aplicada en su caso a entidades ya conformadas que cuenten con la correspondiente personalidad jurídica. Con relación a lo señalado por el accionante en sentido que tanto el art. 7.II. y el numeral 1 de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, como el art. 19 inc. g) del Reglamento a dicha Ley, desconocen los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, reconocidos por el art. 410.II de la CPE, es preciso hacer referencia al entendimiento jurisprudencial asumido en la SCP 0591/2012 de 20 de julio, que sobre estos principios, señaló que: «Respecto al principio de supremacía constitucional, el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0031/2006 de 10 de mayo, expuso lo siguiente: ‘El principio de supremacía constitucional significa que el orden jurídico y político del Estado está estructurado sobre la base del imperio de la Constitución Política del Estado que obliga por

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igual a todos, gobernantes y gobernados. Dentro del orden jurídico, la Constitución Política del Estado ocupa el primer lugar, constituyéndose en la fuente y fundamento de toda otra norma jurídica, por lo que toda ley, decreto o resolución debe subordinarse a ella. Lógicamente, la propia Constitución Política del Estado debe prever mecanismos e instituciones que garanticen su cumplimiento, sino su primacía quedaría como una declaración formal, porque siempre podría existir una autoridad u órgano de poder que incumpla sus preceptos. Por ello la Constitución Política del Estado determina los órganos que controlarán la observancia de sus normas, eso es lo que se llama el control de constitucionalidad’. (…) Ahora bien, el nuevo texto constitucional ha recepcionado el principio de supremacía constitucional proyectándolo de acuerdo a su trascendencia y con el sistema constitucional vigente; por ello, de una interpretación textual y sistemática de las normas del art. 410 de la CPE, esta jurisdicción comprende al principio en estudio, como la proclamación de la trascendencia normativa y valorativa de la Constitución Política del Estado. (…) El valor normativo fundamental y superior de la Constitución Política del Estado, constituye una de las bases elementales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es la forma de gobierno consagrada en el art. 1 de la CPE, que en sistemática interpretación con los arts. 109 y 410 de la misma norma, proclaman la vivificación de la Constitución Política del Estado por ser norma jurídica, la primigenia entre todas las demás, la más importante y la más relevante, y por ello, la que merece mayor atención y cumplimiento, exigiendo acatamiento por gobernantes y gobernados, ya que cada uno de sus preceptos tienen la cualidad de norma jurídica con mandatos propios de hacer y de abstención, pues resulta difícil encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose cada uno de los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras normas inferiores y de los actos de gobierno. En lo que hace al principio de jerarquía normativa, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0013/2003 de 14 de febrero, ha explicado su contenido, desarrollando luego una precisa doctrina de su aplicación para disciplinar la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, dictaminando lo siguiente: “…el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede

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oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución. Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de ‘dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas`, así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones..’, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme a lo referido se establece que existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta; de otro lado, en cuanto se refiere al lugar que ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de la voluntad popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que éste debe subordinarse a aquella". (…) Ahora bien, las normas del art. 410 de la CPE, a tiempo de recepcionar el principio de jerarquía normativa, lo proyecta concretizando su ámbito de aplicación, al precisar el orden de prelación o subordinación en el que se encuentran cada una de las normas jurídicas; así, la Constitución Política del Estado es la primera y más importante, debiendo subordinarse a ella cada una de las demás; luego, se ubican los Tratados Internacionales, inmediatamente por debajo las leyes nacionales, estatutos autonómicos, cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena; finalmente, por debajo se encuentran los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos del gobierno central y de las entidades territoriales autónomas. Aquí, conviene resaltar que la voluntad del constituyente, al consagrar el principio de jerarquía normativa y precisar el orden en el que cada norma debe ser aplicada, es el respeto al sistema democrático participativo, representativo y comunitario (art. 11 de la CPE), bajo cuya égida, el órgano legislativo es el único facultado para emitir leyes nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas

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(arts. 145 y 158.I.3 de la CPE); por lo que las leyes asumen su cualidad de preeminencia por sobre otros instrumentos normativos, de su fuente emisora, el Órgano Legislativo, cuya característica esencial es la de representar a la población y la sociedad, así como todos los intereses que en ella proliferan. En consonancia con el sistema representativo, la existencia de un órgano legislativo, supone la participación de todos los ciudadanos en la toma de decisiones, ya que el art. 26 de la CPE, dispone que entre los derechos políticos, se proclama el de participación en el ejercicio del poder político, de forma directa o por medio de representantes y estos últimos se aglomeran en el Órgano Legislativo; de este silogismo, emerge el convencimiento que las leyes emitidas por este Órgano, tienen la cualidad de corresponder a la voluntad popular, y por ello tienen como sustento el equilibrio social. De otro lado, los decretos y otros instrumentos emanados del Órgano Ejecutivo, carecen de la cualidad esencial de la ley, ya que no germinan en el órgano representativo de la voluntad popular, por ello, no representan la voluntad general ni tienen la legitimidad social que otorgan el necesario debate legislativo; por esa carencia, la Norma instituyente del Estado Plurinacional de 2009, discrimina con precisión los instrumentos emanados del Ejecutivo, postergándolos a su naturaleza jurídica intrínseca; así, los decretos, tiene por objeto reglamentar las leyes, y tal como la SC 0013/2003 de 14 de febrero ha señalado: ‘…existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta…’. Conforme a lo expuesto, un decreto tiene por objeto primario reglamentar las leyes, más no puede crear, desconocer, suprimir ni modificar los derechos y obligaciones establecidas en ellas. Aquí, conviene explicar que si bien la Constitución de 2009, a tiempo de preservar al decreto como el instrumento jurídico emanado del Órgano Ejecutivo, ya no explica sus límites, tal y como lo hacía la Constitución Política del Estado de 1967 en el art. 59.1ª, norma que disponía de forma expresa que el decreto no definía derechos ni podía alterar los definidos por ley, ello no supone una novedosa comprensión del decreto por nuestro sistema constitucional, puesto que no se le ha otorgado facultades excepcionales, como ocurre en otros países, en los que el decreto de forma extraordinaria asume cualidad de ley en ciertas circunstancias

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debidamente tasadas. Conforme a lo expuesto, este Tribunal, extrayendo la voluntad constituyente respecto del art. 172.8 de la CPE, arriba al convencimiento de que la interpretación literal de dicha norma, es el significado del decreto conforme a nuestra tradición jurídica, que lo ha comprendido como un instrumento del Órgano Ejecutivo suscrito por el Presidente con el refrendo de un ministro, generalmente el del ramo a que el decreto se refiere, requisito sin el cual carece de validez; emitido dentro del ámbito de las facultades reglamentarias que incumben al Órgano Ejecutivo para el cumplimiento de las leyes, y sin que en modo alguno puedan modificar el contenido de éstas, son el medio de desarrollar la función administrativa que le compete» (las negrillas fueron añadidas). De acuerdo a la jurisprudencia desarrollada precedentemente, corresponde señalar respecto a la supuesta vulneración de la supremacía constitucional y jerarquía normativa por parte de los preceptos legales ahora impugnados, que si bien el accionante no efectuó una precisa fundamentación jurídico constitucional, pese a ello y en atención a la interpretación sobre los alcances de los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, corresponde puntualizar que el requisito que plantea el art. 7.II. de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas en su frase “…organizaciones no gubernamentales y fundaciones…”, y numeral 1, referida a que debe mencionarse en el contenido de sus estatutos la “…contribución del desarrollo económico y social”, no contradice ni es incompatible con la Ley Fundamental; al contrario, dicha previsión legal, como ya se tiene analizado, se sustenta en lo establecido por el ya citado art. 308.I. de la CPE, buscando materializar los deberes del Estado a fin de procurar el bienestar común, por lo que la exigencia dispuesta en la referida norma legal cuestionada de inconstitucional en lo que se refiere al reconocimiento, respeto y protección a la iniciativa privada para que contribuya al desarrollo económico y social del país, no implica ningún desconocimiento de los principios enunciados. Finalmente, respecto a que el art. 19 inc. g) del DS 1597, vulneraría igualmente los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, al desconocer supuestamente la aplicación y observancia de las normas constitucionales en relación a normas de rango inferior, corresponde señalar que las normas establecidas en un Decreto Supremo tienen por objeto primario reglamentar las leyes, sin que puedan crear, desconocer, suprimir ni modificar los derechos y obligaciones establecidas en las mismas. En ese orden, el art. 14 de la Ley Otorgación de Personalidades Jurídicas, establece en sus numerales 1 y 2, que la personalidad jurídica de las personas colectivas será revocada cuando incumplan “lo dispuesto por la presente Ley y sus reglamentos” y cuando

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realicen actividades distintas a la finalidad señalada en sus Estatutos; es decir, que dentro del ámbito de las facultades reglamentarias que son de competencia del Órgano Ejecutivo, se expidió el DS 1597 con el propósito de reglamentar la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas a favor de personas colectivas de derecho privado. Consiguientemente, a través del mencionado Decreto Supremo no se modificó el contenido de la referida Ley, y menos se creó una situación diferente a la establecida por la misma, limitándose a su reglamentación, respetando el texto legal y subordinándose al nivel superior en el que se encuentra dicha norma legal. En razón a lo expuesto, en las normas impugnadas no se advierte desconocimiento, vulneración y menos lesión a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, resultando por ello, constitucionales.

POR TANTO

La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional; en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.1 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; resuelve Declarar: la CONSTITUCIONALIDAD de los arts. 7.II de la Ley de Otorgación de Personalidades Jurídicas, en la frase “…organizaciones no gubernamentales y fundaciones…” y su numeral 1 en la expresión: “La contribución al desarrollo económico y social”; y, el art. 19 inc. g) en su integridad del DS 1597 de 5 de junio de 2013. Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Hugo Zenón Bacarreza Morales PRESIDENTE

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey MAGISTRADO

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez MAGISTRADO

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Fdo. Tata Efren Choque Capuma MAGISTRADO

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga MAGISTRADA

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado MAGISTRADO