Sentencia SU040/18 - Red Juristapagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir...
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Sentencia SU040/18 Referencia: Expediente T-5.692.280 Acción de Tutela instaurada por María Eugenia Leyton Cortés contra la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá. Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER Bogotá, diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018). La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Alejandro Linares Cantillo -quien la preside-, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, profiere la siguiente SENTENCIA En el trámite de revisión del fallo de tutela proferido en única instancia el veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá. Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Ocho de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia. 1 I. ANTECEDENTES El 16 de diciembre de 2016, la Sala Séptima de Revisión 2 profirió la sentencia T-723, mediante la cual concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad y a la estabilidad laboral de la señora María Eugenia Leyton Cortés. En esa oportunidad, la Sala de Revisión declaró la existencia de un contrato laboral entre ella y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación. Adicionalmente, ordenó a esta entidad o en su defecto a la que se encargue de realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de 1 Sala de Selección Número Ocho de 2016, integrada por los Magistrados María Victoria Calle Correa y Gloria Ortiz Delgado. 2 Conformada por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva.
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Sentencia SU040/18
Referencia: Expediente T-5.692.280
Acción de Tutela instaurada por María
Eugenia Leyton Cortés contra la Alcaldía
Mayor de Bogotá D.C y el Fondo de
Vigilancia y Seguridad de Bogotá.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados
Alejandro Linares Cantillo -quien la preside-, Carlos Bernal Pulido, Diana
Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo, Gloria
Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas
y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de
la Constitución Política, profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de tutela proferido en única instancia el
veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Ochenta y
Seis Civil Municipal de Bogotá. Conforme a lo consagrado en los artículos 86
de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección
Número Ocho de la Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, el
asunto de la referencia.1
I. ANTECEDENTES
El 16 de diciembre de 2016, la Sala Séptima de Revisión2 profirió la sentencia
T-723, mediante la cual concedió el amparo de los derechos fundamentales a
la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad y a la
estabilidad laboral de la señora María Eugenia Leyton Cortés. En esa
oportunidad, la Sala de Revisión declaró la existencia de un contrato laboral
entre ella y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación.
Adicionalmente, ordenó a esta entidad o en su defecto a la que se encargue de
realizar sus funciones, que dentro del término de 48 horas contadas a partir de
1 Sala de Selección Número Ocho de 2016, integrada por los Magistrados María Victoria Calle
Correa y Gloria Ortiz Delgado. 2 Conformada por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto
Vargas Silva.
2
la notificación de ese fallo, procediera a reintegrar a la accionante María
Eugenia Leyton Cortés al cargo que venía desempeñando o en uno similar y a
pagarle el salario y las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la
terminación de su contrato, así como la indemnización prevista en la Ley 361
de 1997 (Art. 26), equivalente a ciento ochenta (180) días de salario. Advirtió
además a la entidad demandada que no puede, bajo el argumento de
encontrarse en proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de esta
orden a través de un acto administrativo que declare su imposibilidad para
cumplirla. En caso de no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y
Seguridad de Bogotá, la Administración Distrital deberá reubicarla en la
entidad que considere pertinente.
Mediante Auto 263 de 2017 y atendiendo la solicitud de aclaración del
apoderado del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, en liquidación, la
Sala Séptima de Revisión3 accedió a aclarar el numeral tercero de la parte
resolutiva de la Sentencia T-723 de 2016, en el entendido que el reintegro de
la accionante María Eugenia Leyton Cortés deberá efectuarse en la entidad
que de acuerdo con los actos administrativos que regulan la liquidación del
Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, se haya señalado o creado para
asumir sus funciones. Este reintegro deberá realizarse atendiendo a la
naturaleza jurídica de la entidad previamente indicada. Si ésta permite la
vinculación a través de un contrato laboral, como lo indicó la sentencia, se
realizará a través de dicha figura; de lo contrario, deberá vincularse en un
cargo de carrera en provisionalidad. En ningún caso el reintegro se hará en un
cargo en carrera, toda vez que la accionante no ha participado en concurso
alguno para acceder al mismo. Finalmente, el salario y sus correspondientes
prestaciones, se deberán reconocer en un valor equivalente al que la
accionante María Eugenia Leyton Cortés venía percibiendo como operador de
recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3.
En cumplimiento de la orden proferida en la Sentencia T-723 de 2016, la
Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia4 expidió la
Resolución 00171 de 2017, mediante la cual se nombra en provisionalidad a la
señora María Eugenia Leyton Cortés en el empleo en vacancia definitiva de
Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 19, de la planta global de esa
entidad.5
Posteriormente, en Auto 478 del 13 de septiembre de 2017, la Sala Plena de la
Corte Constitucional declaró la nulidad de la sentencia T-723 de 2016.
Consideró que en esta oportunidad prosperaba el cargo formulado por la
Secretaría Jurídica Distrital relacionado con la existencia de órdenes, en la
sentencia cuestionada, a la Alcaldía Distrital, sin ser vinculada al proceso y sin
3 Conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo
Rivera. 4 Entidad, que de conformidad con el Acuerdo 637 de marzo 31 de 2016, fue creada para asumir las
funciones del Fondo de Vigilancia, recibiendo no solo los bienes sino los derechos y obligaciones, y
por lo tanto se convierte en sucesora procesal de aquella. 5 Ver folios 238 a 241 del cuaderno 1 del expediente.
3
tener la oportunidad procesal para intervenir en su defensa. Ello, por cuanto se
evidenció la vulneración del debido proceso de dicha entidad por parte de la
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional al conceder el amparo de
los derechos de la señora María Eugenia Leyton Cortés, toda vez que como
consecuencia de la orden impartida, la cabeza de la Administración Distrital se
convirtió en la responsable de la reparación de los derechos de la accionante
sin haber tenido conocimiento y participación alguna dentro de la acción de
tutela. En dicha providencia, como medida cautelar mientras se profiere la
sentencia de reemplazo, se ordenó a la Secretaría Distrital de Seguridad,
Convivencia y Justicia de Bogotá, mantener la vinculación de la señora María
Eugenia Leyton Cortés bajo las mismas condiciones que se le concedieron al
dar cumplimiento a la citada providencia T-723 de 2016. Igualmente, se
dispuso que la sentencia de reemplazo sería proferida por la Sala Plena de la
Corporación.
1. Hechos, argumentos y solicitud
María Eugenia Leyton Cortés solicita mediante acción de tutela la protección
de sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital, a una vida digna, al
trabajo, a la igualdad, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C, al terminar unilateralmente su contrato de trabajo sin tener en
cuenta su condición personal.
1.1. Sostiene la accionante que sufre de “Polineuropatía diabética funcional
para la marcha- trastorno depresivo entre otras”, razón por la cual debe estar
en permanente tratamiento médico. Dice que se mantiene con dolores fuertes
en el cuerpo, lo que afecta su anatomía funcional y su movilidad. Tal
condición le generó una pérdida de capacidad laboral del 62.30%.6 Además,
expresa que es una persona de escasos recursos, “sin redes de apoyo, a pesar
de mi discapacidad debo suministrarme mi propia subsistencia”.
1.2. Indica que el 23 de junio de 2015, después de superar las etapas de
selección establecidas por el Secretario de Gobierno de la Alcaldía Mayor de
Bogotá, fue seleccionada para iniciar a laborar con dicha entidad mediante
“contrato de vinculación para trabajadores con discapacidad desempeñando
la labor de operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3”. El
cargo lo desempeñó hasta el 23 de abril de 2016, cuando la nueva
administración decidió unilateralmente terminar su contrato de trabajo.7 Al
respecto precisó lo siguiente: “sin consideración para con la situación de
salud que atravesaba en ese momento y que a la fecha se ha venido
agravando notoriamente, y sin que MI EXPATRONO, entre otras
obligaciones se dignara a indemnizarme siquiera por ese concepto, la cual
corresponde a ciento ochenta (180) días, y además de no cancelarme los
6 Copia del formulario de dictamen para calificación de la incapacidad laboral y determinación de la
invalidez de la señora María Eugenia Leyton Cortés (Folios 14-16, cuaderno principal del
expediente). 7 Copia del contrato de prestación de servicios suscrito entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad de
Bogotá y María Eugenia Leyton Cortés (Folios 10-13, cuaderno principal del expediente).
4
salarios desde la fecha del despido, como las prestaciones sociales, dado que
existió en el desarrollo del contrato la subordinación, cumpliendo órdenes,
horarios de trabajo, turnos etc, es decir, se reunían todas las condiciones de
un CONTRATO DE TRABAJO”.
1.3. La señora Leyton Cortés precisó que la remuneración mensual básica que
recibía ascendía a la suma de un millón ochocientos mil pesos ($1.800.000).
Al dar por terminado su contrato de trabajo, obviamente volvió a estar en una
grave situación.
1.4. Alega que la entidad accionada a pesar de las múltiples solicitudes
verbales que ha realizado debido a su situación de debilidad manifiesta le
responde que no tiene obligaciones con ella y no la pueden vincular a nómina
porque percibe una pensión de invalidez. Aclara que en la actualidad solo
recibe trecientos veintitrés mil novecientos cincuenta y cuatro pesos
($323.954) mensuales de su pensión por discapacidad y con ese dinero debe
proporcionarse vivienda, alimento, vestido y transporte. A su juicio, esto
demuestra que se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta, en
especial si se tiene en cuenta que vive con su esposo de 76 años, “enferma en
un apartamento donde las personas de buen corazón me han acogido. Me es
imposible subsistir con este dinero, dado que yo carezco de redes de apoyo
que me puedan ayudar al menos compartiendo un cuarto y una agua de
panela, máxime que la enfermedad que padezco me exige una buena
alimentación y no estoy en condiciones de proporcionármela.”
1.5. La accionante solicita la protección de sus derechos fundamentales a la
salud, al mínimo vital, a una vida digna y al trabajo, en tanto es una persona
en situación de discapacidad. Alega que todavía puede ejercer la labor de
operador del 1, 2, 3. Al suspender su asignación mensual se afectó de manera
grave su situación económica8, por lo que pide insistentemente su reintegro
laboral.
2. Traslado y contestación de la demanda9
2.1. La Secretaria de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, actuando a
través de apoderado se manifiesta acerca de los hechos de la tutela. Al
respecto, indica:
“Respecto de los hechos de la tutela, resulta oportuno realizar las
siguientes precisiones: No es cierto como lo afirma la accionante,
respecto de su participación en un proceso de selección en la
Secretaría Distrital de Gobierno, producto del cual fue vinculada
8 Afirma que en la entidad accionada se han vinculado a personas que también son pensionados y
con ingresos superiores a los de ella. 9 Mediante auto del dieciséis (16) de junio de dos mil dieciséis (2016), el Juzgado Ochenta y Seis
Civil Municipal de Bogotá admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó vincular al Fondo de
Vigilancia y Seguridad Social de Bogotá. Aunado a lo anterior ordenó comunicar dicho auto a las
entidades accionadas para que en el término de un (01) día contado desde la comunicación del
mismo se pronunciaran acerca de los hechos que originaron la acción.
5
con mi representada. Así mismo, según información recibida de la
dirección de gestión humana, la hoy accionante no hace, ni ha
hecho parte de la planta de personal de la Secretaría Distrital de
Gobierno y sus dependencias. La vinculación laboral referida por
la accionante en el escrito de tutela corresponde a un contrato de
prestación de servicios celebrado entre la contratista y el Fondo de
Vigilancia y Seguridad de Bogotá y no con mi representada, la
Secretaría de Gobierno (…)
Ahora bien como el contenido de la acción de tutela versa sobre la
relación laboral que tenía la accionante con el Fondo de Vigilancia
y Seguridad de Bogotá, siendo esta entidad quien debe
precisamente pronunciarse respecto de los hechos y pretensiones
referidos por la misma, puesto que mi representada, la Secretaría
Distrital de Gobierno no interviene en ninguna parte dentro de los
procesos de contratación adelantados por el Fondo de Vigilancia y
Seguridad de Bogotá, siendo esta una entidad con autonomía
administrativa y presupuestal (…)”
2.2. El Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá,10
a través de apoderado
judicial, insiste en que la actora tiene otras vías judiciales para controvertir sus
pretensiones, como es el caso de la acción contractual ante la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo. Igualmente, precisa que es la misma tutelante
la que pone de presente que la situación de discapacidad que padece fue uno
de los aspectos a tener en cuenta para suscribir con ella el contrato de
prestación de servicios. En esta medida, alega que nunca se ha desconocido la
patología que presenta, lo cual consta también en el examen ocupacional que
se le practicó. Finalmente, resalta que los antecedentes y el objeto contractual
son claros en manifestar que no existía vinculación de tipo laboral, tal como se
advierte en la cláusula decima quinta del contrato 0642 de 2015.11
En
consecuencia, no existe obligación de cancelar indemnización alguna. En este
caso, dice, el contrato de prestación de servicios se terminó por vencimiento
del plazo pactado y no por su condición de invalidez. Además, no hay
perjuicio ya que la propia accionante confiesa gozar de pensión de invalidez.
3. Decisión única de Instancia
Mediante providencia del veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis
(2016), el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de Bogotá, resuelve negar
la protección de los derechos fundamentales invocados por la actora y
desvincular de la presente acción a la Secretaría Distrital de Bogotá.
10 Ver folios 54 a 60 del cuaderno principal del expediente. 11 “CLÁUSULA DÉCIMA- EXCLUSIÓN DE RELACIÓN LABORAL-: Los servicios contratados
se ejecutarán de manera autónoma y sin subordinación, razón por lo cual no genera relación laboral
ni prestaciones sociales y ningún tipo de costos distintos al valor acordado en la cláusula cuarta de
este contrato de conformidad con lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de
1993 concordante con el CONTRATISTA a cumplir con sus obligaciones.”. Ver contrato a folios
10-13 del cuaderno principal del expediente.
6
Consideró que conforme a “las pruebas allegadas y lo expresado por las
partes, en efecto la ciudadana María Eugenia Leyton Cortés mantuvo un
vínculo contractual con el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, el cual
terminó por vencimiento del término pactado en el contrato de prestación de
servicios”. Además, señaló que “las partes convergen en determinar que se
tenía conocimiento de la discapacidad presentada por la contratista desde
antes del inicio del contrato y que la misma es beneficiaria de pensión de
invalidez teniendo cobertura en el sistema de seguridad social en salud a
través de la Nueva EPS, lo que permite inferir que a pesar de sus limitaciones
la misma no padecía serios deterioros que le impidieran desempeñar la labor
encomendada en el contrato suscrito”. Precisa que la actora conocía
plenamente las cláusulas del contrato y la fecha de terminación del mismo y
“[a]l terminarse el vínculo no estaba cobijada por ningún fuero legal que
obligara a la entidad a mantener una nueva vinculación, y mucho menos que
pudiera ampararse bajo el principio de estabilidad laboral reforzada, pues se
itera aunque en sus manifestaciones la misma indique que no cuenta con
apoyo de ninguna índole, las pruebas demuestran lo contrario, que percibe
una mesada pensional con la cual puede procurarse su subsistencia”. Por
último, resalta que si la actora lo considera puede acudir “a la jurisdicción de
lo contencioso administrativo de forma tal que el juez de la causa, con el
pleno de las garantías del debido proceso, pueda desplegar todas sus
facultadas para indagar, si en efecto, ha existido un despido injusto o un
vínculo laboral que genere el pago de las indemnizaciones y prestaciones que
reclama y por ende hay lugar al reintegro pedido. Más, tampoco se advierte
la existencia de un perjuicio irremediable, supuesto que en caso particular, no
se encuentra acreditado, pues ni siquiera se precisaron las circunstancias
que lo aparejaban”.
4. Actuación en Sede de Revisión
Mediante auto del 28 de octubre de 2016 el Magistrado ponente ofició a la
accionante para que informara si “1. De conformidad con su situación de
salud, durante la vigencia y ejecución del contrato de prestación de servicios
tuvo que ausentarse para acudir al médico para el tratamiento de su
enfermedad. Especifique las fechas y de ser posible, adjuntar la historia
clínica.|| 2. Si durante la ejecución del contrato de prestación de servicios fue
incapacitada por motivo de su enfermedad. En caso afirmativo, señalar las
fechas y adjuntar documentos de soporte. Además, indicar si alguna persona
dentro de la entidad accionada recibió las incapacidades y cuál fue el trámite
impartido. || 3. En virtud de las respuestas anteriores, si dentro de la entidad
accionada una persona debía autorizar sus permisos o inasistencias. || 4.
Manifieste si usted cumplía horario. En caso afirmativo, cuál era ese horario
laboral. Además, indicar si en caso de incumplimiento, había alguna
consecuencia.|| 5. Si existió subordinación o dependencia respecto del
empleador que facultara a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en
cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo. De ser
afirmativa la respuesta, señalar en qué consistía dicha subordinación.”
Adicionalmente, requirió al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá que
7
indicara “1. Si la accionante cumplía un horario. || 2. Si existió continuada
subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que
facultara a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier
momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.|| 3. Si en la
actualidad alguien ejerce las funciones que desarrollaba la accionante en
vigencia de su contrato.”
4.1. Mediante escrito del 4 de noviembre de 201612
la liquidadora del Fondo
de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en Liquidación, dio respuesta de la
siguiente manera:
“1. La accionante no cumplía horarios, desempeñaba las
obligaciones contractuales de un contrato de prestación de
servicios en diferentes turnos para atender la línea de
emergencias 123, de conformidad con las necesidades de
prestación del referido servicio.
2. Nunca existió subordinación o dependencia de la prestadora
del servicio con el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE
BOGOTÁ hoy en liquidación. Por lo anterior, nunca se le exigió
cumplimiento de órdenes, en cuanto al modo tiempo o cantidad de
los servicios contratados, tal como se argumentó en la respuesta a
la acción de tutela interpuesta.
3. Me permito informar que el FONDO DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD DE BOGOTÁ se suprimió por acuerdo Distrital 637
de 2016 y se ordenó su liquidación mediante Decreto N. 409 de 30
de septiembre de 2016, de la Alcaldía Mayor de Bogotá, copias de
los mismos que anexo al presente escrito. Igualmente anexo
copias de mi nombramiento y posesión como liquidadora. Por lo
anterior en la actualidad el FONDO DE VIGILANCIA Y
SEGURIDAD DE BOGOTÁ en Liquidación no realiza
contratación para las obligaciones que cumplía la accionante.”
4.2. De otra parte, se advierte constancia secretarial relacionada con la
imposibilidad de notificar personalmente a la demandante,13
motivo por el
cual se envió copia del auto al correo electrónico suministrado.14
El 25 de
noviembre de 2016, la accionante dio respuesta al requerimiento
manifestando en primer lugar que “no recuerda las fechas exactas de las
incapacidades. Los reportes de las incapacidades se le entregaban a la
supervisora y jefe de sección la señora Luz Dary Cuervo. A ella se le pedían
los permisos para las citas con especialistas, porque las citas con médico
general había que pedirlas en horas que no tuviéramos turno”.15
Señaló al
respecto, los nombres de las personas que tenían a cargo la supervisión de las
12 Ver folios 19-49 del cuaderno 2 del expediente. 13 Ver a folio 16 del cuaderno 2 del expediente, informe del citador. 14 Ver a folio 18 del cuaderno 2 del expediente, constancia de envío a correo electrónico. 15 Ver folios 51 a 53 del cuaderno 2 del expediente.
8
funciones. Adicionalmente, indicó que “nosotros sí cumplíamos horarios de
entrada que se marcaban con el carnet del NUSE con el código de barras.
Nosotros como población discapacitada no teníamos trato especial, igualdad
de condiciones, su SEÑORÍA con todo respeto fui discriminada por mi
condición médica.” Finalmente, reiteró su solicitud de protección de sus
derechos fundamentales teniendo en cuenta su condición de discapacidad.
4.3. Mediante sentencia T-723 del 16 de diciembre de 2016, la Sala Séptima
de Revisión16
concedió el amparo de los derechos fundamentales a la salud, al
mínimo vital, a una vida digna, al trabajo, a la igualdad de la señora María
Eugenia Leyton Cortés. En esa oportunidad, la Sala de Revisión declaró la
existencia de un contrato laboral entre ella y el Fondo de Vigilancia y
Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación. Adicionalmente, ordenó a esta
entidad o en su defecto a la que se encargue de realizar sus funciones, que
dentro del término de 48 horas contadas a partir de la notificación de ese fallo,
procediera a reintegrar a la accionante María Eugenia Leyton Cortés al cargo
que venía desempeñando o en uno similar y a pagarle el salario y las
prestaciones sociales dejadas de percibir desde la terminación de su contrato,
así como la indemnización prevista en la Ley 361 de 1997 (Art. 26),
equivalente a ciento ochenta (180) días de salario. Advirtió además a la
entidad demandada que no puede, bajo el argumento de encontrarse en
proceso de liquidación, sustraerse al cumplimiento de esta orden a través de
un acto administrativo que declare su imposibilidad para cumplirla. En caso de
no ser posible el reintegro en el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá,
la Administración Distrital deberá reubicarla en la entidad que considere
pertinente.
4.4. En Auto 263 del 7 de junio de 2017 y atendiendo la solicitud de
aclaración del apoderado del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, en
liquidación, la Sala Séptima de Revisión17
accedió a aclarar el numeral tercero
de la parte resolutiva de la Sentencia T-723 de 2016, en el entendido que el
reintegro de la accionante María Eugenia Leyton Cortés deberá efectuarse en
la entidad que de acuerdo con los actos administrativos que regulan la
liquidación del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, se haya señalado
o creado para asumir sus funciones. Este reintegro deberá realizarse
atendiendo a la naturaleza jurídica de la entidad previamente indicada. Si ésta
permite la vinculación a través de un contrato laboral, como lo indicó la
sentencia, se realizará a través de dicha figura; de lo contrario, deberá
vincularse en un cargo de carrera en provisionalidad. En ningún caso el
reintegro se hará en un cargo en carrera, toda vez que la accionante no ha
participado en concurso alguno para acceder al mismo. Finalmente, el salario
y sus correspondientes prestaciones, se deberán reconocer en un valor
equivalente al que la accionante María Eugenia Leyton Cortés venía
percibiendo como operador de recepción en la línea de emergencias 1, 2, 3.
16 Conformada por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto
Vargas Silva. 17 Conformada por los magistrados Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y Diana Fajardo
Rivera.
9
4.5. En cumplimiento de la orden proferida en la Sentencia T-723 de 2016, la
Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia18
expidió la
resolución 00171 de 2017, mediante la cual se nombra en provisionalidad a la
señora María Eugenia Leyton Cortés en el empleo en vacancia definitiva de
Auxiliar Administrativo Código 407, Grado 19 de la planta global de esa
entidad.19
4.6. Mediante Auto 478 del 13 de septiembre de 2017, la Sala Plena de la
Corte Constitucional declaró la nulidad de la sentencia T-723 de 2016.
Consideró que en esta oportunidad prosperaba el cargo formulado por la
Secretaría Jurídica Distrital relacionado con la existencia de órdenes, en la
sentencia cuestionada, a la Alcaldía Distrital, sin ser vinculada al proceso y sin
tener la oportunidad procesal para intervenir en su defensa. Ello, por cuanto se
evidenció la vulneración del debido proceso de dicha entidad por parte de la
Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional al conceder el amparo de
los derechos de la señora María Eugenia Leyton Cortés, toda vez que como
consecuencia de la orden impartida, la cabeza de la Administración Distrital se
convirtió en la responsable de la reparación de los derechos de la accionante
sin haber tenido conocimiento y participación alguna dentro de la acción de
tutela. En dicha providencia, como medida cautelar mientras se profiere la
sentencia de reemplazo, se ordenó a la Secretaría Distrital de Seguridad,
Convivencia y Justicia de Bogotá, mantener la vinculación de la señora María
Eugenia Leyton Cortés bajo las mismas condiciones que se le concedieron al
dar cumplimiento a la citada providencia T-723 de 2016.
4.8. En auto del 8 de noviembre de 2017, el despacho ordenó vincular a la
Alcaldía Distrital de Bogotá al trámite constitucional de revisión de la acción
de tutela T-5.692.280, para que en el término de tres (3) días siguientes su
notificación y en ejercicio de su derecho de defensa, manifestara lo que
estimara pertinente respecto de los hechos de la tutela.
Adicionalmente, en la misma fecha solicitó a la accionante que informara al
despacho: (i) cuáles fueron los empleadores para los que usted laboró antes de
obtener la pensión de invalidez y que realizaron los aportes correspondientes
para que esta prestación pudiera ser reconocida; (ii) la administradora de
pensiones que actualmente paga su pensión de invalidez. Asimismo, se le
solicitó adjuntar copia de la resolución mediante la cual se reconoció la
mencionada pensión.
4.9. La Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño
Antijurídico de la Secretaría Jurídica Distrital, en escrito recibido el 17 de
noviembre de 2017 se manifestó respecto de los hechos de la tutela.
18 Entidad, que de conformidad con el Acuerdo 637 de marzo 31 de 2016, fue creada para asumir las
funciones del Fondo de Vigilancia, recibiendo no solo los bienes sino los derechos y obligaciones, y
por lo tanto se convierte en sucesora procesal de aquella. 19 Ver folios 238 a 241 del cuaderno 1 del expediente.
10
En primer lugar, destacó que el contrato de prestación de servicios suscrito por
la actora y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá finalizó por
vencimiento del término pactado, el cual excluye el pago de salarios y
prestaciones sociales que reclama.
Seguidamente, señaló que no existe legitimación por pasiva en la medida que
la Alcaldía Mayor de Bogotá no intervino en la suscripción del contrato de
prestación de servicios, se tiene que las obligaciones demandadas no pueden
ser cumplidas sino por quién expresamente es llamado por ley o por el
contrato, a responder por ellas. Además, consideró que la acción de tutela no
es procedente por cuanto existe otro mecanismo de defensa. De manera que si
la accionante considera que “dada su especial condición la terminación del
contrato de prestación de servicios no obedeció al vencimiento del plazo
pactado, tal discusión debió darse instaurado la acción contenciosa, o por el
contrario como se afirma en la presente acción, que su vinculación fue de
carácter laboral a través del contrato realidad, ello debió discutirse ante la
jurisdicción laboral, que son las instancias competentes para definir el
problema jurídico.” En ese contexto, señaló que no se había demostrado que
el retiro de la accionante se hubiera dado por circunstancias distintas al
vencimiento del plazo y mucho menos que se configuraron los presupuestos
para declarar la existencia de un contrato laboral.
Finalmente, insistió en que no existió subordinación en la relación laboral que
la actora tenía con el Fondo de Vigilancia tal como lo indicó la liquidadora de
dicha entidad, quien señaló que la señora Leyton ejecutaba las obligaciones
contractuales de un contrato de prestación de servicios en diferentes turnos, lo
cual no permite configurar ningún tipo de subordinación.
4.10. Mediante escrito recibido el 20 de noviembre de 2017, la Directora
Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía de Bogotá se
opuso a las pretensiones de la tutela, por considerar que no se evidencia una
vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, quien estuvo
vinculada laboralmente al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá.
Aclara que la señora Leyton no ha hecho parte de la planta de personal de la
Secretaría Distrital de Gobierno y sus dependencias. Que la vinculación
laboral corresponde a un contrato de prestación de servicios celebrado entre la
contratista y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá. En ese contexto,
manifiesta que no está legitimada en la causa por pasiva y que es el Fondo de
Vigilancia el que debe pronunciarse respecto del os hechos y pretensiones de
la tutela.
De otra parte, considera que la tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar
las pretensiones solicitadas por la accionante, más aún cuando no media un
contrato de trabajo, puesto que la relación laboral corresponde a un contrato de
prestación de servicios.
11
4.11. La accionante, María Eugenia Leyton Cortés guardó silencio frente al
requerimiento hecho por el despacho.
4.12. Mediante auto del 15 de febrero de 2018, este despacho ordenó oficiar a
la Alcaldía Distrital de Bogotá para que informara si la política pública
distrital de discapacidad, en virtud de la cual se suscribió contrato de
prestación de servicios entre la señora María Eugenia Leyton Cortés y el
Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, continúa vigente; y cuáles eran o
son las características de dicha política distrital. Adicionalmente, requirió a la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones que informara a
cuánto asciende la mesada pensional que recibe la señora María Eugenia
Leyton Cortés, por concepto de pensión de invalidez y si dicha prestación se
construyó prevalentemente mediante cotizaciones provenientes de relaciones
laborales públicas o privadas.
4.13. Mediante escrito recibido el 26 de febrero de 2018, la Directora Distrital
de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Secretaría
Jurídica Distrital20
manifestó lo siguiente:
4.13.1. Frente a la primera pregunta,21
indicó que “por Decreto Distrital 470
de 2007 se adoptó la Política Pública de Discapacidad para el Distrito
Capital, en el que se establecieron dos propósitos: la inclusión social de las
personas con discapacidad, y mejorar la calidad de vida con dignidad de esta
población. (…) Concluyendo que, a la fecha de la presente información, la
Política Pública de Discapacidad para el Distrito Capital se encuentra
vigente”. En cuanto a la Directiva 10 de 2015, expedida en el marco del plan
de desarrollo de Bogotá Humana 2012-2016, señaló que la meta allí
establecida “hacía referencia a que el ingreso del personal de planta se
regiría de acuerdo a lo señalado en la Ley 909 de 2004 (…), es decir,
mediante concurso de méritos; bajo los principios constitucionales de
igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad,
transparencia, celeridad y, publicidad”. De manera que para acceder a dichos
procesos de selección “era necesario inscribirse dentro de las convocatorias
distritales, que garantizaban una acción afirmativa para la vinculación
laboral de personas con discapacidad en las diferentes entidades del Distrito
Capital”.
Adicionalmente, informó que el acuerdo mediante el cual se adoptó el plan de
desarrollo anterior fue derogado expresamente por el artículo 164 del Acuerdo
645 de 2016 “por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico Social
Ambiental y de Obras Públicas para Bogotá DC 2016-2020. Bogotá Mejor
Para Todos”; sin embargo, dice, “no existe pronunciamiento alguno en este
20 Ver folios 379 a 384 del cuaderno principal del expediente. 21 “1. Si la política pública distrital de discapacidad, en virtud de la cual se expidió la Directiva
010 de 2015 con el fin de vincular a trabajadores en situación de discapacidad en las distintas
entidades y organismos distritales y mediante la cual se suscribió contrato de prestación de
servicios entre la señora María Eugenia Leyton Cortés y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de
Bogotá, continúa vigente.”
12
nuevo acuerdo o en cualquier otra norma, respecto a la vigencia de la
Directiva 010 de 2015. Así las cosas, teniendo en cuenta lo anterior y las
competencias y funciones de esta Dirección, no es posible pronunciarnos
sobre la vigencia de la norma en cuestión, es decir, la Directiva 010 de 2015.
De otra parte, se informa que, aunque el actual Plan de Desarrollo “Bogotá
Mejor Para Todos” pilar: “Igualdad de Calidad de Vida” y programa
estratégico: “Igualdad y Autonomía para una Bogotá Incluyente”, contempla
acciones afirmativas para atender a la población con discapacidad que habita
en el Distrito Capital, no se contempla una meta que señale un porcentaje de
vinculación de las personas con discapacidad dentro de la planta de las
entidades del Distrito.”
4.13.2. Frente a la segunda pregunta,22
señaló que el principal fin del Decreto
470 de 2007 es “promover la organización y participación de la ciudadanía
hasta los niveles institucionales de la Administración Distrital, para fortalecer
y articular las acciones en pro del reconocimiento y restitución de los
derechos de las personas con discapacidad, con base en una mirada de
inclusión social y equidad, asegurando que tanto la política, así como los
planes, programas y distintas acciones que se deriven de ésta, se articulen con
los planes de desarrollo”. Adicionó que, a través del Sistema Distrital de
Atención Integral a Personas con Discapacidad, desde sus instancias y
diferentes actores sociales e institucionales, propenden por la promoción y el
fortalecimiento de la participación ciudadana, reconocimiento y garantía de
este sector humano vulnerable, dentro de los más vulnerables. (…) La
implementación de la Política Pública Distrital de Discapacidad, al igual que
su construcción, se ha dado a través del ejercicio participativo del nivel social
e institucional, generando proceso de gestión, decisión, concertación,
fiscalización, consulta e información.”
Manifestó seguidamente, que la política pública está estructurada en cuatro
dimensiones: (i) dimensión de desarrollo de capacidades y oportunidades (art.
9 del Decreto 470 de 2007); (ii) dimensión ciudadanía activa (art. 15 del
Decreto 470 de 2007); (iii) dimensión cultural y simbólica (art. 21 del Decreto
470 de 2007); (iv) dimensión de entorno, territorio y medio ambiente (art. 26
del Decreto 470 de 2007). Particularmente, señaló que en abril de 2017 el
Consejo Distrital de Discapacidad “aprobó el Plan de Acción Distrital de
Discapacidad 2016-2020, documento en el que se exponen las acciones
priorizadas para el logro de los resultados previstos en la política pública de
discapacidad en el Distrito junto a la armonización del Plan Distrital de
Desarrollo ‘Bogotá Mejor Para Todos’.” Así mismo, que “se ha iniciado el
proceso de reformulación de la política pública distrital de discapacidad,
avanzando durante el año anterior en la elaboración del diagnóstico de la
implementación de la Política Pública Distrital de Discapacidad, en el marco
de la vigencia del Decreto 470 de 2007”. (Subrayado fuera de texto).
22 “2. Cuáles eran o son las características de dicha política distrital.”
13
4.14. Mediante escrito recibido el 6 de marzo de 2018, el Director de Acciones
Constitucionales de Colpensiones23
indicó que “actualmente la señora María
Eugenia Leyton Cortés disfruta de una pensión de invalidez, la cual fue
reconocida bajo resolución No. 279998 de 2015, la cual asciende a un total
neto devengado de Setecientos Ochenta y Un Mil Doscientos Cuarenta y Dos
pesos $392.895 (sic) y, un total neto girado de Trescientos Ochenta y Ocho
mil trescientos cuarenta y siete pesos $388.347. (Se adjunta certificado de
nómina de 02/2018).”24
De conformidad con el certificado de nómina aportado se evidencia lo
siguiente:
DEVENGADOS DEDUCIDOS
VALOR PENSIÓN $781.242 SALUD NUEVA
EPS S.A
$93.800
AFILIACIÓN
ANPISS
$7.812
PRESTAMO
POPULAR
PRESTAMOS
$291.283
TOTAL
DEVENGADOS
$781.242 TOTAL
DEDUCIDOS
$392.895
NETO GIRADO $388.347
Respecto de los aportes, señaló que la prestación se reconoció teniendo en
cuenta servicios privados, acreditando un total de 1108 días laborados,
correspondientes a 158 semanas.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia y procedibilidad
1.1. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es
competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la
referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por
la Sala correspondiente y de la decisión de emitir la sentencia de reemplazo en
este caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 del reglamento de
la Corporación.25
23 Ver folios 387 a 389 del cuaderno principal del expediente. 24 La pensión de invalidez fue reconocida mediante acto administrativo GNR 279998 del 12 de
septiembre de 2015. 25 Reglamento interno. Artículo 61. “Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de la Sala Plena,
por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé lugar a un fallo de unificación de
jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite su estudio por todos los magistrados, se
dispondrá que la sentencia correspondiente sea proferida por la Sala Plena. (…)”
14
1.2. En este caso, considera la Sala que aunque la accionante cuenta con otros
mecanismos de defensa judicial que en condiciones normales le permitirían
ventilar las pretensiones planteadas por vía de un proceso ordinario, es
evidente la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra la señora
Leyton Cortés como consecuencia de su estado de salud.2627
Adicionalmente,
se cumple con el presupuesto de inmediatez en la medida que la terminación
del contrato de prestación de servicios ocurrió el 23 de abril de 2016 y la
presentación de la acción de tutela data del 15 de junio de 2016.
2. Problema jurídico
2.1. Teniendo en cuenta la situación expuesta, corresponde a la Corte
Constitucional determinar el siguiente problema jurídico: ¿existe derecho a la
estabilidad laboral reforzada en una persona en situación de discapacidad,
pensionada por invalidez y vinculada con la administración distrital en virtud
de una política de inclusión social con carácter temporal y por consiguiente, se
violan sus derechos fundamentales al finalizar la relación laboral por
vencimiento del plazo convenido y sin autorización previa del Ministerio de
Trabajo?
2.2. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala reiterará su
jurisprudencia sobre (i) la protección constitucional a personas en condición
de discapacidad; (ii) la protección constitucional de los derechos laborales;
(iii) la estabilidad reforzada de las personas con discapacidad en contratos de
prestación de servicios y (iv) la protección legal de las personas con
discapacidad y medidas afirmativas en los planes de desarrollo distritales o
municipales para lograr la inclusión social real y efectiva de estas personas.
Finalmente, se resolverá el caso concreto.
3. La protección constitucional a personas en condición de discapacidad.
Reiteración de jurisprudencia
3.1. De conformidad con el artículo 13 de la Constitución le corresponde al
Estado propiciar las condiciones para lograr que el mandato de igualdad sea
real y efectivo, especialmente para que las personas que de acuerdo a su
condición económica, física o mental se encuentren en estado de debilidad
manifiesta, tengan una especial protección.28
Así mismo, el artículo 53 de la
26 Padece de diabetes mellitus y cuenta con un 62.30% de pérdida de capacidad laboral, de
conformidad con el dictamen visible a folios 14-16 del cuaderno principal. 27 Desde sus inicios, la Corte ha indicado que el examen del principio de subsidiariedad que
condiciona la procedibilidad de la acción de tutela, debe ser matizada en aquellos eventos en los que
el solicitante se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta. Ver sentencias T-576 de 1998
(MP Alejandro Martínez Caballero); T-530 de 2005 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); T-002 de
2006 (MP Jaime Córdoba Triviño); T-661 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis) T-575 de 2008 (MP
Nilson Elías Pinilla Pinilla, AV Clara Inés Vargas); T-125 de 2009 (MP Humberto Sierra Porto); T-
775 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza); T-447 de 2013 (MP Luis Ernesto Vargas); T-521 de
2016 (MP Alejandro Linares, AV Gabriel Eduardo Mendoza y Gloria Ortiz Delgado) entre otras. 28 Protección que no solo ha sido por nuestra Carta Política sino también por distintos tratados
internacionales suscritos por Colombia, como la Declaración de los derechos del deficiente mental
aprobada por la ONU en 1971, la Declaración de los derechos de las personas con limitación,
15
Carta Política establece una protección general de la estabilidad laboral de los
trabajadores, reforzada cuando el trabajador es una persona que, por sus
condiciones particulares, puede llegar a sufrir un grave detrimento a raíz de
una desvinculación abusiva.29
En ese sentido, la Corte desarrolló el concepto
de igualdad en las relaciones laborales de la siguiente manera:
“(…) el llamado expreso de la norma superior a que las relaciones
entre las personas se desarrollen bajo el principio de la
solidaridad, debe extenderse a aquellas de carácter laboral. En ese
sentido, las relaciones laborales deben respetar principios
constitucionales que, como el de solidaridad, permiten a las partes
reconocerse entre sí, como sujetos de derechos constitucionales
fundamentales, que quieren desarrollar su plan de vida en
condiciones mínimas de dignidad, y que para hacerlo, requieren
apoyo del Estado y de los demás particulares, especialmente, en
aquellas situaciones en las que las desigualdad material, la
debilidad física o mental, o la falta de oportunidades, les imponen
obstáculos mayores en la consecución de sus metas.” 30
3.2. La figura de “estabilidad laboral reforzada” tiene por titulares a: (i)
mujeres embarazadas;31
(ii) personas con discapacidad o en condición de
debilidad manifiesta por motivos de salud;32
(iii) aforados sindicales;33
y (iv)
madres cabeza de familia.34
En el caso de las personas con discapacidad, “es el
derecho que garantiza la permanencia en el empleo, luego de haber adquirido
la respectiva limitación física, sensorial o sicológica, como medida de
protección especial y de conformidad con su capacidad laboral.”35
aprobada por la Resolución 3447 en 1975 de la ONU, la Resolución 48/96 del 20 de diciembre de
1993 de la Asamblea General de Naciones Unidas, sobre “Normas Uniformes sobre la Igualdad de
Oportunidades para las Personas con Discapacidad”, la Convención Interamericana para la
Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad”, la
Recomendación 168 de la OIT, el Convenio 159 de la OIT, la Declaración de Sund Berg de
Torremolinos de la UNESCO en 1981, la Declaración de las Naciones Unidas para las personas con
limitación de 1983, entre otras. (Ver sentencia T-198 de 2006 MP Marco Gerardo Monroy Cabra). 29 Corte Constitucional. Sentencia T-613 de 2011, MP Mauricio González Cuervo. 30 Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa). 31 Ver entre otras, las sentencias T-141 de 1993 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); T-568 de 1996
(MP Eduardo Cifuentes Muñoz), T-119 de 1997 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-426 de 1998
(MP. Alejandro Martínez Caballero); T-961 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett); T-291 de
2005 (MP. Manuel José Cepeda); T-898A de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy); T-699 de 2010
(MP. Gabriel Eduardo Mendoza); T-1097 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva. AV. SV.
Mauricio González Cuervo). 32 Ver entre otras las sentencias T-1040 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil); T-351 de 2003 (MP.
Rodrigo Escobar Gil); T-198 de 2006 (MP. Marco Gerardo Monroy); T-962 de 2008 (MP. Jaime
Araujo Rentería); T-002 de 2011 (MP. Mauricio González Cuervo); T-901 de 2013 (MP. María
Victoria Calle); T-141 de 2016 (MP. Alejandro Linares Cantillo). 33 Ver entre otras las Sentencias T-029 de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis); T-323 de 2005 (MP.
Humberto Sierra Porto); T-249 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño); T-043 de 2010 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla. AV. Humberto Sierra Porto); T-220 de 2012 (MP. Mauricio González Cuervo); T-
123 de 2016 (MP. Luis Ernesto Vargas. SV. Luis Guillermo Guerrero). 34 Ver entre otras las sentencias T-792 de 2004 (MP Jaime Araújo Rentería); T-182 de 2005 (MP.
Álvaro Tafur Galvis); T-593 de 2006 MP. Clara Inés Vargas); T-384 de 2007 (MP. Manuel José
Cepeda); T-992 de 2012 (MP. María Victoria Calle); T-326 de 2014 (MP. María Victoria Calle). 35 Corte Constitucional. Sentencia T-002 de 2011 (MP Mauricio González Cuervo).
16
Adicionalmente, la protección especial de quienes por su condición física
están en circunstancia de debilidad manifiesta se extiende también a las
personas respecto de las cuales esté probado que su situación de salud les
impide o dificulta sustancialmente el desempeño de sus labores en las
condiciones regulares, sin necesidad de que exista una calificación previa que
acredite una discapacidad.36
En este contexto, la estabilidad laboral reforzada
hace ineficaz el despido o desvinculación cuando la razón del mismo es la
condición especial que caracteriza al trabajador.
El sustento normativo de esta protección especial se encuentra en los
principios de Estado Social de Derecho,37
la igualdad material38
y la
solidaridad social, consagrados en la Constitución Política. Estos mandatos de
optimización resaltan la obligación constitucional del Estado de adoptar
medidas de protección y garantía en favor de grupos vulnerables y personas en
condición de debilidad manifiesta. Por su parte, la Ley 361 de 1997, expedida
con fundamento en los artículos 13, 47, 54 y 68 de la Constitución, persigue
proteger los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales de las
“personas con limitación”39
y procurar su completa realización personal y
total integración a la sociedad.
Esta Corporación, señaló al respecto que “[q]uien contrata la prestación de un
servicio personal –con o sin subordinación- debe tener presente que adquiere
con la persona que se lo presta una relación relevante a la luz de la
Constitución, pues adquiere el deber de actuar con solidaridad cuando las
36 Corte Constitucional. Sentencia T-1040 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En esta oportunidad
la Corte indicó que esta protección implica “(i) el derecho a conservar el empleo; (ii) a no ser
despedido en razón de la situación de vulnerabilidad; (iii) a permanecer en el empleo hasta que se
requiera y siempre y cuando que no se configura una causal objetiva que conlleve a la
desvinculación del mismo y; (iv) a que la autoridad laboral competente autorice el despido, con la
previa verificación de la estructuración de la causal objetiva, no relacionada con la situación de
vulnerabilidad del trabajador.” Esta posición ha sido reiterada en varias oportunidades, en las
sentencias T-519 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-198 de 2006 (Marco Gerardo
Monroy Cabra), T-361 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla), T-263 de 2009 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva), T-784 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa), T-050 de 2011 (MP María
Victoria Calle Correa) T-587 de 2012 (MP Adriana Guillén) y SU-049 de 2017 (MP. María Victoria
Calle Correa. SPV Alejandro Linares Cantillo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gloria Ortiz
Delgado). 37 Constitución Política, artículo 1º: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”. 38 Constitución Política. Artículo 13. (…) “[Inciso 2º] El Estado promoverá las condiciones para que
la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
[Inciso 3º] El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o
maltratos que contra ellas se cometan”. 39 Hoy en día, a raíz de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de Personas con
Discapacidad ratificada por Colombia, se propende por la implementación del modelo social de
discapacidad, según el cual las personas sufren de limitaciones para desarrollarse plenamente como
miembros de la sociedad a raíz de los límites que les impone su entorno, lo que tiene como
consecuencia que dejen de considerarse dichas limitaciones como inherentes a la persona. Al
respecto ver las sentencias C-458 de 2015 MP Gloria Ortiz Delgado (SV. Luis Guillermo Guerrero
y Gabriel Eduardo Mendoza) y C-659 de 2016 (MP Aquiles Arrieta Gómez).
17
circunstancias se lo requieran, y sus relaciones deben entonces trascender el
principio de utilidad que en general es válido observar en los actos
contractuales que desarrolle, y en las relaciones patrimoniales de disposición
de sus bienes económicos. Una persona en condiciones de salud que
interfieran en el desempeño regular de sus funciones se encuentra en
condiciones de debilidad manifiesta no solo porque esto puede exponerla a
perder su vínculo, como lo muestra la experiencia relacionada en la
jurisprudencia constitucional, sino además porque le dificulta la consecución
de una nueva ocupación con base en sus facultades, talentos y capacidades
humanas, que le depare los bienes suficientes para satisfacer sus necesidades
básicas, con lo cual está en riesgo no solo su estabilidad y su dignidad, sino
incluso su propia subsistencia, y su seguridad social”.40
3.3. Así las cosas, existe desconocimiento de los fundamentos constitucionales
y, especialmente, de los principios de igualdad y solidaridad cuando se
evidencia un trato diferente o discriminatorio a las personas en condición de
debilidad manifiesta por motivos de salud y a las calificadas como personas en
situación de discapacidad, con independencia de la relación laboral acordada
entre las partes.41
4. Protección constitucional de los derechos laborales. Reiteración de
jurisprudencia
40 Corte Constitucional. Sentencia SU-049 de 2017 (MP. María Victoria Calle Correa. SPV
Alejandro Linares Cantillo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gloria Ortiz Delgado). 41 Tal como se reconoció en la Sentencia T-040 de 2016, algunos magistrados han disentido de esta
doctrina reiterada por la mayoría de las Salas de Revisión de la Corte Constitucional, por considerar
que “es diferente la protección brindada a las personas discapacitadas -que se entienden calificadas-,
a la protección otorgada a las personas en situación de debilidad manifiesta, quienes si bien no han
sido calificadas ven disminuido su estado de salud. De esta manera, (i) la estabilidad reforzada del
primer grupo se otorga en aplicación de la Ley 361 de 1997 y por tanto, ante el despido de una
persona calificada como discapacitada sin la autorización de la autoridad laboral competente,
procede el pago de la indemnización prevista en la Ley y el reintegro correspondiente. (ii) Respecto
del segundo grupo, su protección no se desprende de la ley sino directamente de la Constitución,
por ello, al comprobarse el despido de una persona en debilidad manifiesta no es procedente el pago
de una indemnización sino simplemente el reintegro, teniendo en cuenta que la sanción se genera
por la presunción contenida en la ley”. Esta discusión fue zanjada en la sentencia SU-049 de 2017
(MP: María Victoria Calle Correa. SPV Alejandro Linares Cantillo, Luis Guillermo Guerrero Pérez
y Gloria Ortiz Delgado) en la que se concluyó que “5.14. Una vez las personas contraen una
enfermedad, o presentan por cualquier causa (accidente de trabajo o común) una afectación médica
de sus funciones, que les impida o dificulte sustancialmente el desempeño de sus labores en
condiciones regulares, se ha constatado de manera objetiva que experimentan una situación
constitucional de debilidad manifiesta, y se exponen a la discriminación. La Constitución prevé
contra prácticas de esta naturaleza, que degradan al ser humano a la condición de un bien
económico, medidas de protección, conforme a la Ley 361 de 1997. En consecuencia, los
contratantes y empleadores deben contar, en estos casos, con una autorización de la oficina del
Trabajo, que certifique la concurrencia de una causa constitucionalmente justificable de finalización
del vínculo. De lo contrario procede no solo la declaratoria de ineficacia de la terminación del
contrato, sino además el reintegro o la renovación del mismo, así como la indemnización de 180
días de remuneración salarial o sus equivalentes. || 5.15. Esta protección, por lo demás, no aplica
únicamente a las relaciones laborales de carácter dependiente, sino que se extiende a los contratos
de prestación de servicios independientes propiamente dichos. (…)”.
18
4.1. En varias oportunidades, esta Corporación ha protegido relaciones
jurídicas que involucran derechos constitucionales laborales, ya sea en
relaciones formales o informales. Ha tutelado derechos en contratos laborales
formalmente reconocidos, en “contratos realidad”42
o en contratos que
involucren derechos laborales constitucionales así no se trate de aquellos
llamados “laborales” por la legislación, como ocurre en ciertas circunstancias
en los contratos de prestación de servicios y las órdenes de servicio, entre
otros. En efecto, se ha reconocido la textura abierta de la noción de trabajo en
la Constitución,43
la cual no implica exclusivamente la defensa de los derechos
42 En la sentencia T-335 de 2004 (MP Clara Inés Vargas) la Sala de Revisión, luego de analizar las
pruebas recaudadas, consideró que en el caso concreto se presumía la existencia de un contrato
realidad en la medida que se configuraba el elemento de subordinación con cumplimiento de
horario, así como la prestación personal y la remuneración. En este caso la Corte concedió el
amparo solicitado y concluyó “que en el presente caso debe presumirse la existencia de un contrato
realidad entre la accionante y la demandada. En efecto, el demandado señala que la accionante
cumplía una jornada laboral de seis horas, las cuales sumadas a las planillas de turnos que fueron
anexadas, permiten inferir una relación de subordinación, por lo cual se concluye que los valores
que esta última adeuda son de carácter salarial.” Por su parte, en la sentencia T-903 de 2010 (MP
Juan Carlos Henao) la Corte Constitucional concluyó que en el caso analizado se configuraron los
presupuestos jurídicos de un contrato realidad y que el comportamiento de la administración reñía
“de manera meridiana con los postulados constitucionales que rigen el derecho al trabajo” tales
como los artículos 1, 13, 25 y 48 de la Carta Política. La Sala de Revisión concedió el amparo de
los derechos por considerar que “si se contrastan estos presupuestos jurídicos con los elementos del
caso se deduce que, el tipo de vinculación del señor Gilmer Sierra con la Institución, no era acorde a
la naturaleza del contrato de prestación de servicios. En efecto, para realizar las funciones de
vigilancia, aseo y mantenimiento que se han desarrollado a lo largo de la relación no se exigió la
experiencia, capacitación y formación profesional propia del contrato de prestación de servicios. El
señor Sierra no contaba con autonomía ni independencia para el desarrollo de las funciones porque
tenía un horario específico para ejercer la vigilancia, que era los fines de semana y los días festivos,
y de igual forma, estaba sujeto a las órdenes de los directivos de la institución en relación con los
oficios varios que desempeñaba. Los múltiples contratos de prestación de servicios suscritos
durante cerca de 8 años son la prueba fehaciente de que, en lugar de tener una relación limitada en
el tiempo, era una relación laboral a término indefinido con obligaciones claramente estipuladas,
por esto, es claro que el requisito de la temporalidad tampoco se cumplió. En fin, la naturaleza del
cargo que desempeñaba el señor Gilmer Sierra dificultaba que su contratación fuera por medio de
un contrato de prestación de servicios”. 43 En la sentencia C-614 de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. María Victoria Calle y
Gabriel Eduardo Mendoza) la Corte Constitucional señaló que “el trabajo goza de amplia protección
en la Constitución, pues define su naturaleza jurídica a partir de una triple dimensión. Así, la lectura
del preámbulo y del artículo 1º superior muestra que el trabajo es valor fundante del Estado Social
de Derecho, porque es concebido como una directriz que debe orientar tanto las políticas públicas
de pleno empleo como las medidas legislativas para impulsar las condiciones dignas y justas en el
ejercicio de la profesión u oficio. En segundo lugar, el trabajo es un principio rector del
ordenamiento jurídico que informa la estructura Social de nuestro Estado y que, al mismo tiempo,
limita la libertad de configuración normativa del legislador porque impone un conjunto de reglas
mínimas laborales que deben ser respetadas por la ley en todas las circunstancias (artículo 53
superior). Y, en tercer lugar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, el trabajo es
un derecho y un deber social que goza, de una parte, de un núcleo de protección subjetiva e
inmediata que le otorga carácter de fundamental y, de otra, de contenidos de desarrollo progresivo
como derecho económico y social.” Al respecto, pueden consultarse las sentencias C-580 de 1996,
MP Antonio Barrera Carbonell; C-019 de 2004, MP Jaime Araújo Rentería; C-038 de 2004, MP
Eduardo Montealegre Lynett; C-100 de 2005, MP Álvaro Tafur Galvis y C-177 de 2005, MP
Manuel José Cepeda (SPV. Jaime Araújo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.
AV. Humberto Sierra Porto).
19
de los trabajadores dependientes, sino también la efectividad de las garantías
constitucionales en el ejercicio del trabajo autónomo.44
4.2. De otra parte, es un hecho constatado por la jurisprudencia que los poderes
públicos han utilizado de forma abierta y amplía la figura del contrato de
prestación de servicios, en algunos casos para enmascarar relaciones laborales
y evadir el pago de prestaciones sociales, desconociendo así las garantías
especiales de la relación laboral que la Constitución consagra, dejando de lado,
además, la excepcionalidad de este tipo de contratación. En ese contexto, las
garantías de los trabajadores deben ser protegidas por los órganos competentes,
con independencia de las prácticas a las que acudan los distintos empleadores
para evitar vinculaciones de tipo laboral. Razón por la que la jurisprudencia ha
establecido los casos en los que se configura una relación laboral, con
independencia del nombre que le asignen las partes al contrato y ha sido
enfática en sostener que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53 Superior,
el principio de primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los
sujetos de las relaciones laborales debe aplicarse en las relaciones laborales
entre particulares y en las celebradas por el Estado.
4.3. Por su parte, el Consejo de Estado también ha reconocido la existencia de
contratos realidad en vinculaciones con la Administración Pública. Por
ejemplo, en sentencia proferida el 6 de marzo de 2008 por la Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A" se constató la
existencia de los tres elementos que configuran la relación laboral en el caso
estudiado, como son prestación personal del servicio, continua subordinación
y la remuneración correlativa y se indicó que la finalidad de los contratos de
prestación de servicios era negar la existencia de la relación laboral y el pago
de las prestaciones sociales que le son inherentes. 45
44 Al respecto, en sentencia C-614 de 2009 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. María Victoria
Calle y Gabriel Eduardo Mendoza) la Corte explicó que “la protección constitucional del trabajo,
que involucra el ejercicio de la actividad productiva tanto del empresario como la del trabajador o
del servidor público, no está circunscrita exclusivamente al derecho a acceder a un empleo o de
exigirle al Estado el mínimo de condiciones materiales que se requieren para proveer su
subsistencia en condiciones dignas, sino que, por el contrario, es más amplia e incluye, entre otras,
la facultad subjetiva para trabajar en condiciones dignas, para ejercer una labor conforme a los
principios mínimos que rigen las relaciones laborales y a obtener la contraprestación acorde con la
cantidad y calidad de la labor desempeñada”. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A". 6
de Marzo de 2008. Radicación Número: 23001-23-31-000-2002-00244-01(2152-06). Este Tribunal
estudió si el demandante tenía derecho al reconocimiento del “contrato realidad” por los períodos
laborados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, mediante los cuales fue
incorporado al Municipio de San Andrés de Sotavento como docente de tiempo completo. Además,
manifestó cuáles son los requisitos que debe reunir un empleado público: “Debe decirse que para
admitir que una persona desempeña un empleo público en su condición de empleado público -
relación legal y reglamentaria propia del derecho administrativo- y se deriven los derechos que ellos
tienen, es necesario la verificación de elementos propios de esta clase de relación como son: 1) La
existencia del empleo en la planta de personal de la entidad, porque no es posible desempeñar un
cargo que no existe (artículo 122 de la Constitución Política); 2) La determinación de las funciones
propias del cargo (artículo 122 de la Constitución Política); y 3) La previsión de los recursos en el
presupuesto para el pago de gastos que demande el empleo; requisitos éstos sin los cuales no es
posible hablar en términos de empleado público, a quien se le debe reconocer su salario y sus
correspondientes prestaciones sociales. Además, “en la relación laboral administrativa el empleado
público no está sometido exactamente a la subordinación que impera en la relación laboral privada;
20
4.4. Así mismo, en distintas oportunidades la Corte Constitucional ha
protegido derechos laborales constitucionales en casos de vinculación a través
de contratos de prestación de servicios u órdenes de servicios.46
.
4.5. De lo anterior se puede concluir que la teoría de la primacía de la realidad
sobre las formas se aplica en aquellos casos en los cuales el Estado encubre
relaciones laborales en contratos de prestación de servicios, actuación que
implica “desconocer por un lado, los principios que rigen el funcionamiento
de la función pública, y por otro lado, las prestaciones sociales que son
propias a la actividad laboral”.47
En estos eventos, para que proceda la
declaración de existencia del contrato realidad el juez constitucional deberá
verificar el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 23 del
Código Sustantivo del Trabajo.
5. La estabilidad reforzada de las personas con discapacidad en contratos
de prestación de servicios. Reiteración de jurisprudencia
5.1. La jurisprudencia constitucional relacionada con la estabilidad reforzada,
desde sus inicios48
ha fijado las reglas para que esta proceda protección. La
Sentencia T-077 de 201449
recogió estos parámetros señalando que:
“(i) La tutela no puede llegar al extremo de ser considerada el
instrumento para garantizar el reintegro de todas las personas
retiradas de un cargo, en la medida en que no existe un derecho
fundamental general a la estabilidad laboral. Sin embargo, en los
aquí está obligado es a obedecer y cumplir la Constitución, las Leyes y los reglamentos
administrativos correspondientes, en los cuales se consagran los deberes, obligaciones,
prohibiciones etc. a que están sometidos los servidores públicos”. 46 Por ejemplo, en la Sentencia T-490 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt) la Sala de Revisión
consideró que la actuación del Hospital demandado desconocía los derechos fundamentales a la
dignidad humana y a la estabilidad laboral reforzada de una persona que se encontraba en una
situación de debilidad manifiesta por no renovar la orden de prestación de servicios, cuando la
accionante se encontraba incapacitada por el médico tratante como consecuencia de la lesión que
padece. En la Sentencia T-886 de 2011 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. AV. María Victoria Calle.
SPV Mauricio González Cuervo), la Corte Constitucional, partiendo de la base de que la mujer
embarazada o en periodo de lactancia cuenta con una protección reforzada, independientemente del
tipo de contrato de trabajo que haya suscrito con su empleador, concedió el amparo de los derechos
solicitados por la accionante, quién había suscrito tres contratos de prestación de servicios con el
Instituto Municipal del Deporte y la Recreación accionado para llevar a cabo actividades de
fisioterapia, cuyo último contrato no fue renovado a pesar de contar con 6 meses de embarazo. En la
Sentencia T-350 de 2016 (MP María Victoria Calle. SV. Alejandro Linares Cantillo), este Tribunal
consideró reprochable la actuación de la Universidad demandada al dar por terminado el contrato de
prestación de servicios de la accionante con fundamento en el cumplimiento del término pactado sin
antes contar con la autorización de la autoridad de trabajo correspondiente, la cual era necesaria por
estar la accionante embarazada y debido a que el objeto del contrato continuaría desarrollándose 47 Corte Constitucional. Sentencia T-903 de 2010. (MP Juan Carlos Henao). 48 Ver las sentencias T-427 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz); T-441 de 1993 (MP José
Gregorio Hernández Galindo); T-576 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero) y T-826 de 1999
(MP José Gregorio Hernández) entre otras. 49 Corte Constitucional. Sentencia T-077 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo). En esta
oportunidad, la Sala de Revisión reiteró la Sentencia T-519 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy
Cabra) en la cual se fijó el alcance de esta protección.
21
casos en que la persona se encuentra en una situación de
debilidad manifiesta, la tutela puede llegar a ser procedente como
mecanismo de protección50
, atendiendo las circunstancias
particulares del caso.
(ii) El concepto de “estabilidad laboral reforzada” se ha aplicado
en situaciones en las que personas que gozan de ella, han sido
despedidas o sus contratos no han sido renovados, en claro
desconocimiento de las obligaciones constitucionales y de ley,
para con las mujeres embarazadas, trabajadores aforados,
personas discapacitadas u otras personas en estado debilidad
manifiesta.
(iii) Con todo, no es suficiente la simple presencia de una
enfermedad o de una discapacidad en la persona, para que por
vía de tutela se conceda la protección constitucional descrita.
Para que la defensa por vía de tutela prospere, debe estar
probado que la desvinculación fue consecuencia de esa particular
condición de debilidad, es decir, con ocasión de embarazo, de la
discapacidad, de la enfermedad, etc. En otras palabras, debe
existir un nexo causal entre la condición que consolida la
debilidad manifiesta y la desvinculación laboral51
.”52
(Resaltado
fuera de texto)
5.2. Ahora bien, en sentencia T-521 de 201653
se precisaron las reglas
jurisprudenciales construidas por esta Corporación a lo largo de los años y
relacionadas con la efectividad de la garantía de estabilidad laboral reforzada
con independencia de la vinculación laboral y la presunción de discriminación
en la terminación de la relación laboral, en el siguiente sentido:
(i) En primer lugar, en dicha sentencia se señala que existe el derecho a la
estabilidad laboral reforzada “siempre que el sujeto sufra de una condición
médica que limite una función propia del contexto en que se desenvuelve, de
acuerdo con la edad, el sexo o factores sociales y culturales”. Luego de
analizar varias providencias54
en las que los accionantes, personas
incapacitadas o con una discapacidad o problema de salud que disminuía su
posibilidad física de trabajar, alegaban haber sido despedidos sin autorización
del inspector de trabajo, la Corte consideró que “con independencia de la
denominación, si el trabajador se encuentra en un periodo de incapacidad
transitoria o permanente, sufre de una discapacidad o en razón de sus
50 Corte Constitucional. Sentencia T-576 de 1998 (MP Alejandro Martínez Caballero). 51 Corte Constitucional. Sentencia T-826 de 1999 (MP José Gregorio Hernández). 52 Corte Constitucional. Sentencia T-077 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo). 53 Corte Constitucional. Sentencia T-521 de 2016 (MP. Alejandro Linares Cantillo. AV. Gabriel
Eduardo Mendoza y Gloria Stella Ortiz). 54 En este caso, se citan las sentencias T-461 de 2015 (MP. Myriam Ávila Roldán), T-674 de 2014
(MP. Jorge Iván Palacio Palacio), T-878 de 2014 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio) y T-440 A de
2012 (MP. Humberto Sierra Porto).
22
condiciones de salud se encuentra un estado de debilidad manifiesta, existirá
el derecho a la estabilidad laboral reforzada”.
(ii) En segundo lugar, se entiende activada esta garantía de estabilidad laboral
reforzada una vez el empleador conoce de las afecciones de salud del
trabajador retirado.55
(iii) En tercer lugar la estabilidad laboral reforzada se aplica “frente a
cualquier modalidad de contrato y con independencia del origen de la
enfermedad, discapacidad o estado de debilidad manifiesta del accionante”.56
5.3. De conformidad con el anterior recuento jurisprudencial, es evidente que
la Corte ha acudido a varias fórmulas para resolver los casos que envuelven
una estabilidad laboral reforzada y que el tipo de vinculación no ha sido un
obstáculo para conceder dicha protección, aceptando que la misma procede en
contratos de prestación de servicios independientes.
6. Protección legal de las personas con discapacidad y medidas afirmativas
en los planes de desarrollo distritales o municipales para lograr la
inclusión social real y efectiva de estas personas
6.1. Como se indicó en precedencia, la Constitución Política de 1991
comprometió al Estado a garantizar los derechos de las personas con
discapacidad y propender el respeto de su dignidad humana.
55 Al respecto, se hace referencia a la sentencia T-420 de 2015 (MP. Myriam Ávila Roldán) en la
cual se estableció como un presupuesto necesario para la protección de la estabilidad laboral
reforzada, la exigencia de que el empleador conociera de los padecimientos de salud sufridos por el
trabajador. Para la Corte “(…) la garantía del derecho a la estabilidad laboral de un trabajador
que presenta alguna limitación física, sensorial o psíquica implica la constatación de los siguientes
presupuestos: (i) que el trabajador presente una limitación física, sensorial o psíquica (ii) que el
empleador tenga conocimiento de aquella situación (iii) que el despido se produzca sin
autorización del Ministerio del Trabajo” Sin embargo, en la sentencia T-029 de 2016 (MP. Alberto
Rojas Ríos) se declaró que de manera excepcional y sólo cuando las circunstancias del caso lo
ameriten, el juez de tutela puede ordenar el reintegro así el empleador no tuviera conocimiento de la
situación de salud del trabajador, pero no con el fin de evitar una discriminación, sino para
garantizar la continuidad en el tratamiento de salud y la eficacia del principio de solidaridad. En su
momento se indicó que: “En vista de ello, el derecho a la estabilidad laboral reforzada de que son
titulares los trabajadores que se hallen en estas condiciones, apareja para los empleadores el
deber insoslayable de actuar con solidaridad, como se indicó en precedencia al abordar la
protección que les asiste a las mujeres embarazadas, pese al desconocimiento del estado de
gravidez por parte patrono”. 56 Aunque en principio los casos analizados se circunscribían a eventos en los cuales mediaba un
contrato de trabajo (ver entre otras, las sentencias T-1040 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil); T-
519 de 2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra); T-198 de 2006 (MP Marco Gerardo Monroy
Cabra) y T-1038 de 2007 (MP Humberto Sierra Porto), la jurisprudencia de esta Corporación ha
aplicado esta protección a todas las relaciones que tienen derechos laborales constitucionales
inmersos, entre ellas, el contrato de prestación de servicios. Sin embargo, esta aplicación no era
uniforme, toda vez que en algunas providencias las Salas de Revisión consideraron declarar la
existencia de un contrato realidad antes de otorgar la protección constitucional y en otras, este
análisis no fue necesario para conceder el amparo. (Ver entre otras, las sentencias T-490 de 2010
(MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. Luis Ernesto Vargas), T-292 de 2011 (MP Luis Ernesto
Vargas Silva. SPV Mauricio González), T-988 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa), T-761A
de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-144 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos), T-040 de
2016 (MP Alejandro Linares Cantillo. SV Gloria Ortiz)).
23
6.2. En cumplimiento de este mandato, la Ley 361 de 1997, además de
proteger los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales de las
personas con discapacidad, persigue su realización personal y total integración
a la sociedad. Disponiendo así, la prohibición del despido discriminatorio de
trabajadores que se encuentran en estas circunstancias57
y acciones positivas
tendientes a propiciar la contratación de personas con discapacidad, a través
de una serie de incentivos crediticios, tributarios y de prelación en procesos de
licitación, adjudicación y contratación con el Estado.58
6.3. Por su parte, la Ley 1145 de 2007, por la cual se organiza el Sistema
Nacional de Discapacidad, tiene por objeto “impulsar la formulación e
implementación de la política pública en discapacidad, en forma coordinada
entre las entidades públicas del orden nacional, regional y local, las
organizaciones de personas con y en situación de discapacidad y la sociedad
civil, con el fin de promocionar y garantizar sus derechos fundamentales, en el
marco de los Derechos Humanos.” En su artículo 17, dispone que “de
conformidad con la Ley 715 de 2001 o las normas que hagan sus veces o la
complementen, los departamentos, distritos, municipios y localidades, de
acuerdo con sus competencias, incorporarán en sus planes de desarrollo
sectoriales e institucionales, los diferentes elementos integrantes de la Política
Pública para la Discapacidad y del Plan Nacional de Intervención al mismo,
los adaptarán a su realidad y asumirán la gestión y ejecución de acciones
dirigidas al logro de los objetivos y propósitos planteados en los componentes
de promoción de entornos protectores y prevención de la discapacidad,
habilitación, rehabilitación, y equiparación de oportunidades.”
6.4. Posteriormente, fue aprobada la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, mediante la Ley 1346 de 200959
, cuyo propósito es
“promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de
todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas
con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”. El artículo
27 de la Convención señala una serie de medidas a adoptar por los Estados con
el fin de salvaguardar y promover “el ejercicio del derecho al trabajo, incluso
para las personas que adquieran una discapacidad durante el empleo”.
57 “Artículo 26º.- Modificado por el art. 137, Decreto Nacional 019 de 2012. En ningún caso la
limitación de una persona, podrá ser motivo para obstaculizar una vinculación laboral, a menos que
dicha limitación sea claramente demostrada como incompatible e insuperable en el cargo que se va
a desempeñar. Así mismo, ninguna persona limitada podrá ser despedida o su contrato terminado
por razón de su limitación, salvo que medie autorización de la oficina de Trabajo.
No obstante, quienes fueren despedidos o su contrato terminado por razón de su limitación, sin el
cumplimiento del requisito previsto en el inciso anterior, tendrán derecho a una indemnización
equivalente a ciento ochenta días del salario, sin perjuicio de las demás prestaciones e
indemnizaciones a que hubiere lugar de acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo y demás
normas que lo modifiquen, adicionen, complementen o aclaren.” 58 Ver los artículos 27 a 34 de la Ley 361 de 1997. 59 Declarada exequible mediante la Sentencia C-293 de 2010 (MP. Nilson Pinilla Pinilla).
24
6.5. Más adelante, con la expedición de la Ley 1618 de 2013,60
se obligó al
Estado a través de sus entidades públicas del orden nacional, departamental,
municipal, distrital y local, a incluir real y efectivamente a las personas en
situación de discapacidad de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1346 de
2009.61
Bajo ese contexto, el numeral 2 del artículo 5 de la Ley 1618 de 2013,
determina que “La Nación, los departamentos, distritos, municipios y
localidades, de acuerdo con sus competencias, así como todas las entidades
estatales de todos los órdenes territoriales, incorporarán en sus planes de
desarrollo tanto nacionales como territoriales, así como en los respectivos
sectoriales e institucionales, su respectiva política pública de discapacidad,
con base en la Ley 1145 de 2007, con el fin de garantizar el ejercicio efectivo
de los derechos de las personas con discapacidad, y así mismo, garantizar el
acceso real y efectivo de las personas con discapacidad y sus familias a los
diferentes servicios sociales que se ofrecen al resto de ciudadanos.” (Negrilla
fuera de texto).
6.6. Siguiendo dichos lineamientos, mediante el Decreto 2011 de 2017,62
se
reglamentó el porcentaje de vinculación laboral de personas con discapacidad
en las entidades del sector público de acuerdo con la Ley 1618 de 2013, el cual
aplica a todos los órganos, organismos y entidades del Estado en sus tres ramas
del poder público, a nivel nacional, departamental, distrital y municipal, en los
sectores central y descentralizado y a los órganos autónomos e independientes.
Así, estableció unas reglas para vincular un mínimo de trabajadores en
condición de discapacidad y para promover el acceso al empleo público de este
grupo de personas,63
de acuerdo con la cantidad de empleos de cada entidad
pública y el tamaño total de la planta (obtenida de la sumatoria de la planta
permanente, integrada por empleos de libre nombramiento y remoción, de
carrera administrativa, de periodo u otros que determine la ley, temporal,
trabajadores oficiales y planta de trabajadores privados) de las entidades. El
porcentaje fijado se puede apreciar en la siguiente tabla:
Tamaño de la
planta
Porcentaje de planta con participación de personas con
discapacidad
Al 31 de
diciembre de
2019
Al 31 de diciembre
de 2023
Al 31 de
diciembre de
2027
60 Ley Estatutaria “Por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno
ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad”. 61 Ley 1618 de 2013. “Artículo 5 Garantía del ejercicio efectivo de todos los derechos de las
personas con discapacidad y de su inclusión. Las entidades públicas del orden nacional,
departamental, municipal, distrital y local, en el marco del Sistema Nacional de Discapacidad, son
responsables de la inclusión real y efectiva de las personas con discapacidad, debiendo asegurar que
todas las políticas, planes y programas, garanticen el ejercicio total y efectivo de sus derechos, de
conformidad con el artículo 3° literal c), de Ley 1346 de 2009. (…)” 62 Por el cual se adiciona el Capítulo 2 al Título 12 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1083 de
2015, Reglamentario Único del Sector de Función Pública, en lo relacionado con el porcentaje de
vinculación laboral de personas con discapacidad en el sector público. 63 Decreto 2011 de 2017. Artículo 2.2.12.2.3
25
Plantas entre 1 y
1.000 empleos 2 % 3 % 4 %
Plantas entre
1001 y 3000 1 % 2 % 3 %
Plantas mayores
3001 empleos 0,5 % 1 % 2 %
6.7. Como puede observarse, todas estas normas buscan propiciar la inclusión
social real y efectiva de las personas con discapacidad, la cual se ve
materializada a través de diversas alternativas de política pública propias de
cada gobierno nacional o territorial de turno que gocen de temporalidad y
flexibilidad para permitir el acceso a estos beneficios a otros en la misma
condición de vulnerabilidad, en virtud de los principios constitucionales de
igualdad y solidaridad.
En ese escenario, una política pública relacionada con las medidas de
protección a población vulnerable, implica diversos programas, acciones u
oportunidades y metas que no pueden ser evaluadas de manera independiente.
De manera que el principio de no regresividad de los derechos económicos,
sociales y culturales, aplicado a la política pública de integración social de la
población en situación de discapacidad, no puede juzgarse a la luz de un
programa o componente particular de dicha política concreta que desconozca el
resto de esfuerzos institucionales encaminados a proteger a la misma
población, porque hace parte del ámbito democrático del ejercicio de gobierno
el tomar las decisiones de diseño e implementación de distintas políticas
necesarias cumplir con la finalidad de progresar en esta materia.
Así pues, la política pública de discapacidad y la adopción de medidas de
protección e inclusión por parte de las autoridades locales, estarán contenidas
en los diferentes planes de desarrollo distrital o municipal, los cuales, al
representar los programas de gobierno que los electores decidieron apoyar con
su voto, en principio estarán vigentes durante el cuatrienio del gobernante
elegido. Bajo ese entendido, las medidas que lleguen a adoptarse deberán
guardar coherencia con la legislación nacional y territorial sobre este asunto
pero podrán variar sustancialmente en uno u otro gobierno, según el contenido
programático triunfante y la realidad social, toda vez que la ley da un margen
amplio de acción para materializar esta política pública.
7. Solución del caso concreto.
7.1. De conformidad con las consideraciones expuestas, procede la Sala Plena
a determinar si en el presente caso existe o no derecho a la estabilidad laboral
reforzada de una persona en situación de discapacidad, pensionada por
invalidez y vinculada con la administración distrital en virtud de una política
de inclusión social con carácter temporal y, por consiguiente, si se violaron
26
sus derechos fundamentales al finalizar la relación laboral por vencimiento del
plazo convenido y sin autorización previa del Ministerio de Trabajo.
En este caso concreto, y sin que con ello se modifique la jurisprudencia
reseñada en las consideraciones anteriores, la Sala Plena de esta Corte
considera que la respuesta al problema planteado es negativa, por las razones
que se expondrán a continuación:
7.1.1. Como se indicó en líneas precedentes, la estabilidad laboral reforzada es
una garantía que está dirigida a proteger a aquellas personas en situación de
discapacidad, cuya relación laboral finaliza como consecuencia de esa
condición, es decir, por un criterio discriminatorio. Motivo por el cual, en los
eventos en los que el empleador requiera dar por terminada una relación
laboral con una persona beneficiaria de este fuero, precisa de la configuración
de un hecho objetivo que demuestre que el despido no está relacionado con la
discapacidad y, además, de la autorización de la autoridad de trabajo
correspondiente.
7.1.2. Tanto la accionante como la accionada reconocen que la vinculación de
la señora Leyton Cortés con la administración distrital se realizó teniendo en
cuenta su condición de discapacidad, en otras palabras, fue contratada en
virtud de su estado de invalidez,64
antes de ser pensionada, y en el marco de
una política de inclusión social materializada con la Directiva 10 de 2015, la
cual fue expedida en virtud del Plan de Desarrollo "Bogotá Humana 2012-
2016", y que definió en su “Eje Uno - Una ciudad que supera la Segregación
y la Discriminación - Programa: Lucha contra distintos tipos de
Discriminación y violencias por condición, situación, identidad, diferencia,
diversidad o etapa del Ciclo vital- Proyecto: "Aumento de Capacidades y
oportunidades incluyentes" (…)”, y que fijó además, una meta de contratación
equivalente al 3% que supera con creces el porcentaje establecido por el
legislador.65
Así, como en el caso concreto de la señora Leyton la contratación se realizó
con conocimiento de su discapacidad y en virtud de la misma, bajo una
política específica de inclusión de personas con discapacidad, esta situación
marca una diferencia estructural con los supuestos analizados por la
jurisprudencia y tenidos en cuenta por el legislador al establecer la prohibición
de discriminación a las personas trabajadoras en situación de discapacidad, en
los cuales se entiende que la discapacidad sobreviniente del trabajador puede
ser vista como un obstáculo para la continuidad de la relación laboral o donde
la discapacidad anterior a la vinculación no fue la causa de esa contratación.
Ello por cuanto, en esta oportunidad, la administración elegida para los años
2012 a 2016 hizo uso de las medidas a su alcance para lograr la integración
64 La señora Leyton Cortés fue calificada el 30 de abril de 2009, con un porcentaje de pérdida de
capacidad laboral equivalente al 62.30% con fecha de estructuración el 7 de abril de 2008. (ver a
folio 387 del cuaderno principal del expediente, respuesta de Colpensiones). 65http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/ciudadania/PlanesDesarrollo/BogotaHumana
/2012_2016_Bogota_Humana_Plan_Acuerdo489_2012.pdf
27
social de la accionante, quien para el momento de la contratación ya se
encontraba en situación de discapacidad y estaba a la espera del
reconocimiento y pago de su pensión de invalidez, realidad que la situaba en
un estado de vulnerabilidad al no contar con ingresos propios para satisfacer
sus necesidades básicas y por tanto, la hacía beneficiaria de las políticas
distritales vigentes en ese momento.66
Bajo ese contexto, en este tipo de vinculaciones que se surten en el marco de
una política pública específica de inclusión social y en consecuencia, su causa
se fundamenta en la situación de discapacidad de la persona, no se constata
discriminación en la desvinculación por vencimiento del plazo, es decir, no se
observa un componente de discriminación negativa en el desarrollo o
terminación de la relación laboral. Por el contrario, en estos eventos las
contrataciones obedecen a acciones afirmativas por parte de las
administraciones locales, que persiguen asegurar el disfrute de sus derechos
fundamentales en condiciones dignas.
Además, como ya se indicó, se trata de políticas públicas propias de un
específico plan de desarrollo cuatrienal que, por lo mismo, gozan de
temporalidad y flexibilidad para permitir el acceso a estos beneficios a otros
en la misma condición de vulnerabilidad, en virtud del principio constitucional
de solidaridad.
7.1.3. Ahora, estas medidas tal como se indica en la citada directiva, se
adoptaron de conformidad con lo establecido en el Decreto 470 del 2007,67
el
cual señala en su artículo 32 que “cada administración deberá adoptar el plan
de acción distrital y las metas para dar cumplimiento a la Política Pública de
Discapacidad para el Distrito Capital. Cada entidad deberá contar con el
diseño y aplicación constante de indicadores de evaluación, seguimiento e
impacto, que permitan hacer un acompañamiento y reevaluación constante a
la política aquí propuesta”. Así las cosas, es evidente para esta Corporación
que cada administración cuenta con un amplio margen de acción para
desplegar en sus planes de desarrollo la política distrital fijada en ese Decreto
y en las leyes vigentes relacionadas con este tema, las cuales, a pesar de
coincidir en un mínimo de garantías de acuerdo con lo señalado en las
disposiciones legales, podrán variar según el programa de gobierno elegido.
Por lo demás, teniendo en cuenta que las administraciones locales tienen un
periodo legal preestablecido de cuatro años, es posible entender que las
medidas adoptadas para el efecto anteriormente indicado en los planes de
desarrollo, tengan a su vez un carácter temporal equivalente al período del
mandatario de turno, sin perjuicio del cumplimiento de los mínimos legales.
Respecto de las vinculaciones de las personas con discapacidad, la Directiva
010 de 2015 señalaba lo siguiente:
66 La pensión de invalidez fue reconocida el 15 de septiembre de 2015 y el contrato inició en junio
23 de junio de 2015. 67 Decreto "Por el cual se adopta la Política Pública de Discapacidad para el Distrito Capital", para
los años 2007-2020, de conformidad con el artículo. 1 del mismo.
28
“SEGUNDA. Las entidades distritales deberán reportar a la
Secretaria Técnica Distrital de Discapacidad la relación de las
personas con discapacidad y/o cuidadores que se encuentren
vinculadas en cada entidad, de acuerdo a las definiciones de la
presente directiva, especificando sexo, modalidad de vinculación
(carrera administrativa, planta provisional, planta temporal,
contrato de prestación de servicios, entre otros); nivel de
desempeño (técnico, asistencial, profesional, asesor y directivo) y
el tipo de discapacidad (física, múltiple, auditiva, visual, sordo
ceguera, intelectual/ cognitiva, mental/ psicosocial).
TERCERA. Una vez recibida la información de las personas con
discapacidad por parte de la Agencia Pública de Empleo Bogotá
Trabaja, la respectiva entidad deberá realizar los correspondientes
procesos de selección con el propósito de vincular en
provisionalidad o temporalidad de ser el caso, las personas con
discapacidad de conformidad con los perfiles y funciones de los
empleos vacantes reportados.” (Resaltado fuera de texto).
Bajo ese contexto, durante la vigencia de la Directiva 010 de 2015 las
vinculaciones que hicieran las entidades distritales podían hacerse a través de
distintas modalidades a saber: legal y reglamentaria, contractual laboral o de
prestación de servicios, en carrera, en provisionalidad o en temporalidad
teniendo en cuenta, tal como allí se indica, los perfiles y funciones de los
empleos vacantes.
De ahí que la vinculación de la accionante María Eugenia Leyton Cortés,
luego de verificar el cumplimiento de los supuestos relacionados con su
discapacidad, se hiciera a través de un contrato de prestación de servicios, lo
cual estaba permitido, y se suscribiera además, por el término de diez (10)
meses entre el 23 de junio de 2015 y el 22 de abril de 2016. Temporalidad que
también era legítima, según las necesidades de la entidad, y que en todo caso,
estaría sujeta a la continuidad que de las medidas adoptadas por un gobierno
anterior, le diera la nueva administración distrital dentro de su amplio margen
de acción para implementar su política pública, dentro de los límites legales.
7.1.4. Así las cosas, en el caso particular de la señora Leyton Cortés se
advierte que su contratación se hizo dentro de un proceso de inclusión de
personas en condición de discapacidad –perteneciente a una política pública
de inclusión del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana 2012-2016”– y bajo una
de las modalidades permitidas, es decir, a través de un contrato de prestación
de servicios y de manera temporal.
De manera que la vigencia de este contrato se encontraba claramente
establecida y era conocida por las partes suscribientes del mismo, situación
que no permitía que se generaran expectativas de permanencia para la
accionante ni mucho menos una estabilidad laboral reforzada en los términos
29
expuestos reiterada y consistentemente por la jurisprudencia de esta
Corporación, en la medida que (i) la señora María Eugenia Leyton Cortés fue
contratada bajo una política pública de inclusión específica y en virtud de su
pertenencia a la población discapacitada, y (ii) la finalización de la misma no
obedeció a su discapacidad ni se constituyó en un acto discriminatorio en su
contra. Todo lo contrario, su desvinculación obedeció al vencimiento del pacto
inicialmente acordado y a la pérdida de vigencia de la política pública distrital
bajo la cual fue contratada.
7.1.5. Con todo, se observa que la terminación del contrato con la
Administración, en virtud de la situación particular de la señora Leyton, no le
genera un daño irreparable frente a la continuidad del acceso al sistema de
seguridad social en salud ni afecta su mínimo vital toda vez que en la
actualidad cuenta con una pensión de invalidez68
reconocida durante el tiempo
de su vinculación con el Distrito, prestación que, como lo ha sostenido la
Corte Constitucional,69
tiene como objetivo principal cubrir las contingencias
ocasionadas por la pérdida de capacidad laboral, garantizando un ingreso que
le permite vivir de manera digna y solventar sus necesidades vitales.
Encontrándose así materializado el mandato previsto en la Carta Política de
brindar especial protección a las personas disminuidas físicamente.70
7.1.6. Adicionalmente, resulta pertinente reiterar que el contrato de prestación
de servicios suscrito por la señora María Eugenia Leyton Cortés finalizó el 23
de abril de 2016 cuando ya no estaban en vigencia los programas de gobierno
bajo los cuales fue vinculada sino los de la administración siguiente, la cual en
su plan de desarrollo “Bogotá Mejor para Todos”, contempló otro tipo de
medidas afirmativas para atender a la población con discapacidad.71
Motivo
por el cual, si la accionante continúa interesada en participar de los beneficios
fijados por el Distrito Capital para las personas en situación de discapacidad
puede dirigirse a la entidad correspondiente para recibir orientación y
asistencia en ese sentido.
7.2. Ahora bien, aunque para la solución del problema planteado no es
determinante el tipo de vinculación laboral, dado que, se insiste, la misma se
dio en virtud de una política pública de inclusión específica y temporal y por
68 Ver certificación de pensión, expedida por la Gerencia Nacional de Nómina de Pensionados de
Colpensiones a folio 389 del cuaderno principal. 69 Corte Constitucional. Sentencia T-717 de 2016 (MP. Jorge Iván Palacio). Al respecto, esta
Corporación señaló: “La pensión de invalidez, tal y como lo ha señalado esta Corporación, guarda
un estrecho vínculo con los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna de las
personas que han visto mermada su capacidad laboral en los porcentajes legalmente establecidos.
De igual manera, tiene una especial conexidad con los principios de igualdad y de solidaridad por
cuanto, como regla general, en estos casos les es imposible a los afiliados al sistema de pensiones
acceder por sus propios medios y en forma autónoma a una fuente de ingresos que les permita
satisfacer sus necesidades básicas.” 70 Constitución Política. Artículo 13. 71 Ver escrito de la Alcaldía de Bogotá a folios 379 a 384 del cuaderno principal del expediente. Las
estrategias y proyectos de la administración distrital actual para la población en situación de
discapacidad en el Plan Distrital de Desarrollo:
http://www.sdp.gov.co/portal/page/portal/PortalSDP/PlanDistritalDesarrollo/Documentos/2016042
9_proyecto_PDD.pdf
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lo tanto no se configura una estabilidad laboral, teniendo en cuenta que la
accionante afirma que entre las partes se configuró un contrato realidad al
existir “en el desarrollo del contrato la subordinación, cumpliendo órdenes,
horarios de trabajo, turnos, etc”, la Sala Plena efectuará un breve análisis de
la relación contractual en el caso objeto de estudio.
7.2.1. Como quedó establecido, la señora María Eugenia Leyton fue vinculada
al Fondo de Vigilancia y Seguridad, hoy Secretaria Distrital de Seguridad,
Convivencia y Justicia,72
para desempeñarse como operador de recepción en la
línea de emergencias 1, 2, 3, por el término de diez (10) meses, entre el 23 de
junio de 2015 y el 22 de abril de 2016, bajo la vigencia de una política pública
de inclusión laboral de personas con discapacidad del gobierno distrital
anterior. El contrato de prestación de servicios 0642 de 2015 tenía como
objeto “prestar apoyo a la gestión como operador de línea en el marco del
proyecto 383, en la recepción y trámite hacia las agencias de las llamadas
que sean recibidas en la Línea 1, 2, 3.73
7.2.2. Teniendo en cuenta lo anterior, para esta Sala la señora María Eugenia
Leyton se encontraba ejecutando labores, por sí misma, evidentemente
relacionadas con el giro ordinario de las actividades de la entidad accionada,
toda vez que su cargo de operador de recepción en la línea de emergencias 1,
2, 3, lo desempeñaba con elementos y equipos asignados por la entidad, en los
turnos asignados por el supervisor del contrato. En efecto, las actividades
mencionadas son claramente acciones que se deben llevar a cabo día tras día
en la entidad y con los implementos físicos y tecnológicos suministrados y,
por tratarse de un cargo de operador de recepción en la línea de emergencia y
seguridad, las mismas no se ejecutaban de manera independiente y sin
encontrarse bajo la subordinación de algún superior.74
Por lo cual, en realidad,
72 Tal como se indicó en el Auto 478 de 2017, la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y
Justicia, es la encargada del cumplimiento de las órdenes que se profieran en acatamiento de lo
dispuesto en el Acuerdo 637 de 2016, acto administrativo que determinó el traspaso de los
objetivos, funciones, derechos y obligaciones del Fondo de Vigilancia y Seguridad a dicha entidad.
Bajo este contexto, se insiste, entiende la Sala que en este evento operó de pleno derecho el
fenómeno de la sucesión procesal, contemplada en el artículo 68 del Código General del Proceso de
conformidad con la cual, si en el curso del proceso sobreviene la extinción de una persona jurídica
que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les
reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no
concurran. 73 Ver folios 10-13, cuaderno principal del expediente. El Nuse (1,2,3), de conformidad con la
información de la página web de la entidad, “es el Sistema Integrado que se encarga de recibir las
llamadas de los ciudadanos o las entidades solicitando ayuda en eventos de Seguridad y
Emergencias, como atender y capturar la información pertinente caracterizando los incidentes y
tramitándolos hacia las agencias adscritas a la línea con el fin de despachar las unidades de los
organismos de Emergencia y Seguridad en forma coordinada, con el fin de brindar una respuesta
eficiente y rápida en cada uno de los escenarios.”
(http://www.123bogota.gov.co/index.php/quienes-somos/funcion) 74 Al respecto, la accionante indicó que “los reportes de las incapacidades se le entregaban a la
supervisora y jefe de sección la señora Luz Dary Cuervo. A ella se le pedían los permisos para las
citas con especialistas, porque las citas con médico general había que pedirlas en horas que no
tuviéramos turno”. Igualmente, alegó que “nosotros sí cumplíamos horarios de entrada que se
marcaban con el carnet del NUSE con el código de barras.” Ver folio 51 del cuaderno No. 2 del
expediente.
31
no se trata de una actividad especial o que deba realizarse sólo en un periodo
determinado sin cumplir órdenes o exigencias específicas de un empleador.75
Adicionalmente, el valor que recibiría la accionante como pago periódico por
sus servicios podría tenerse como la remuneración propia de una relación
laboral. En ese contexto, teniendo en cuenta que las funciones ejercidas por la
señora Leyton pertenecen al giro ordinario del Sistema Integrado de Seguridad
de la administración local, para las cuales, se repite, la accionante no podía
actuar de manera independiente ni fuera de su horario, y que, en
contraprestación recibía un pago, puede afirmarse que, aunque el contrato
hubiese sido denominado “de prestación de servicios”, en realidad se trata de
un “contrato realidad” al evidenciarse sus elementos constitutivos y
característicos.
7.2.3. En virtud de este escenario, la sala encuentra que la vinculación de la
accionante puede enmarcarse dentro de las opciones permitidas por la
Directiva 010 de 2015 dentro de la planta temporal de la entidad distrital a
través de un contrato que reúne todas las características de lo que la
jurisprudencia ha llamado “contrato realidad” por el término de diez (10)
meses, tiempo durante el cual, debió recibir las prestaciones legales
correspondientes.
En todo caso, es preciso aclarar que la terminación del mismo no es
injustificada ni puede calificarse de discriminatoria al no existir, se repite,
estabilidad ocupacional reforzada en esta ocasión, por tratarse de una
contratación derivada de una política pública especial. Así las cosas, no era
necesario que para la terminación del contrato de la señora María Eugenia
Leyton se contara con la autorización del Ministerio de Trabajo y por tanto no
es aplicable la sanción contenida en la Ley 361 de 1997, más sí el
reconocimiento de las prestaciones sociales correspondientes.
8. Conclusión
En esta oportunidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que en
las vinculaciones que se producen en el marco de una política pública
específica de inclusión social y, en consecuencia, la situación de discapacidad
de la persona es determinante en la suscripción del contrato, no existe un
componente de discriminación negativa en el desarrollo o terminación de la
relación laboral.
Así, en el caso de la accionante la contratación se realizó con conocimiento de
su discapacidad y en virtud de la misma, bajo una política específica de
75 Aspectos que no fueron demostrados por el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en sus
intervenciones. En efecto, no se indicó si las funciones de recepcionista de la línea de emergencias
las podía cumplir en teléfonos propios del contratista o con equipos auxiliares ajenos a los
suministrados por la entidad o si en ese mismo entendido, podía responder las llamadas desde su
lugar de residencia o cualquier otro lugar en el que contara con señal para recibir las llamadas de los
ciudadanos.
32
inclusión de personas con discapacidad adoptada en desarrollo del Plan de
Desarrollo vigente para la época. Consecuentemente, la terminación del
contrato suscrito entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá –hoy
Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá– y María
Eugenia Leyton Cortés no vulnera sus derechos fundamentales, al no gozar la
actora, del derecho a la estabilidad laboral reforzada y haberse vencido el
plazo inicialmente acordado entre las partes. De manera que en este caso, no
era necesaria la autorización previa de la oficina de Trabajo.
No obstante, se aclara que la relación laboral entre las partes se desarrolló a
través de un “contrato realidad” y no de uno de prestación de servicios, al
existir en ella los elementos de prestación personal, remuneración y
subordinación. Motivo por el cual, durante el término de ejecución del mismo,
la señora Leyton Cortés debió percibir las prestaciones sociales que por ley le
correspondían.
Por consiguiente y por las razones expuestas, se confirmará parcialmente la
decisión proferida el veinticuatro (24) de junio de dos mil dieciséis (2016) por
el Juzgado Ochenta y Seis civil Municipal de Bogotá, que negó el amparo de
los derechos fundamentales de la señora María Eugenia Leyton Cortés.
Asimismo, la Sala Plena de la Corte Constitucional concederá parcialmente el
amparo del derecho al trabajo de la accionante y declarará la existencia de un
“contrato realidad” a término fijo entre ella y el Fondo de Vigilancia y
Seguridad de Bogotá, hoy Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y
Justicia de Bogotá. En consecuencia se ordenará a la Secretaría Distrital de
Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá que dentro del término de 48
horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, si no lo hubiere
hecho, proceda a pagar a la señora María Eugenia Leyton Cortés las
prestaciones sociales dejadas de percibir durante el término de ejecución de
ejecución de su contrato.
III. DECISIÓN
La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que una entidad pública no
viola los derechos fundamentales de una persona en situación de discapacidad,
al dar por terminada su vinculación laboral por vencimiento del plazo
convenido y sin autorización previa del Ministerio de Trabajo, cuando aquella
ha sido vinculada en virtud de una política pública de inclusión.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR PARCIALMENTE, por las razones expuestas
en la presente providencia, la decisión proferida el veinticuatro (24) de junio
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de dos mil dieciséis (2016), por el Juzgado Ochenta y Seis Civil Municipal de
Bogotá, que negó la protección de los derechos fundamentales a la estabilidad
laboral invocados por la señora María Eugenia Leyton Cortés.
SEGUNDO.- CONCEDER PARCIALMENTE el amparo del derecho al
trabajo de la accionante en los términos expuestos la presente providencia. En
consecuencia, DECLARAR la existencia de un “contrato realidad” a término
fijo entre María Eugenia Leyton Cortés y el Fondo de Vigilancia y Seguridad
de Bogotá, hoy Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de
Bogotá.
TERCERO.- ORDENAR a la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia
y Justicia de Bogotá que dentro del término de 48 horas contadas a partir de la
notificación del presente fallo, si no lo hubiere hecho, proceda a pagar a la
señora María Eugenia Leyton Cortés las prestaciones sociales dejadas de
percibir durante el término de ejecución de su contrato.
CUARTO.- LEVANTAR la medida cautelar ordenada mediante Auto 478
del 13 de septiembre de 2017 por la Sala Plena de esta Corporación.
QUINTO.- LIBRAR las comunicaciones –por la Secretaría General de la
Corte Constitucional–, así como DISPONER las notificaciones a las partes –a
través del Juez de tutela de primera instancia–, previstas en el artículo 36 del
Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrado Magistrada
Con Salvamento de Voto Con Salvamento de Voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO CRISTINA PARDO SCHLESINGER
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Magistrada Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado Magistrado
Con Salvamento de Voto
MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
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SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
Sentencia: SU 040 de 2018.
Accionante: Eugenia Leyton.
Accionada: Alcaldía Mayor de Bogotá y
Fondo de Vigilancia y Seguridad de
Bogotá.
Magistrada Ponente:
Cristina Pardo Schlesinger.
1. Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la
Corte, suscribo este salvamento de voto en relación con la providencia de la
referencia. En mi opinión, la acción de tutela sub judice era improcedente, por
cuanto no satisface el requisito de subsidiariedad, dada la existencia de otros
mecanismos de defensa judicial. Además, solo en gracia de discusión, de
resultar procedente la solicitud, en el expediente no obra prueba suficiente que
le permitiera a la Corte declarar la existencia de una relación laboral entre la
señora Eugenia Leyton, de un lado, y la Alcaldía Mayor de Bogotá y el Fondo
de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, del otro.
2. Primero, la demanda sub judice era improcedente por la existencia de
otros mecanismos de defensa judicial para que la accionante formulara sus
pretensiones de reintegro y pago de salarios y prestaciones. En efecto, el
ordenamiento jurídico dispone que tales pretensiones se deben tramitar por
medio del proceso ordinario laboral o del medio de control de nulidad y
restablecimiento de derechos, según sea el caso. Estos son los mecanismos
procesales principales y eficaces para tramitar tales pretensiones. Por su parte,
la acción de tutela es un mecanismo subsidiario, que se torna improcedente
por la existencia de dichos mecanismos, según los artículos 86 de la
Constitución Política y 6 del Decreto 2591 de 1991.
3. Es más, la acción de tutela de la señora Eugenia Leyton tampoco
hubiere resultado procedente como mecanismo transitorio, por cuanto el
perjuicio irremediable no está acreditado. En reiterada jurisprudencia, esta
Corte ha sostenido que dicho perjuicio se configura siempre que se
demuestren los elementos de (i) inminencia, (ii) gravedad, (iii) urgencia y (iv)
impostergabilidad. En el caso concreto, además de tener a su disposición los
mecanismos ordinarios de defensa judicial, en el expediente no obra prueba
alguna que demuestre el posible acaecimiento de un perjuicio de las
características anotadas; por el contrario, está acreditado que a la señora
Eugenia Leyton se le ha reconocido su pensión por invalidez y, de contera, su
acceso al sistema de seguridad social en salud también está garantizado. En
tales términos, no se evidencian, siquiera prima facie, los supuestos necesarios
36
para que resulte procedente la acción de tutela sub examine, al menos como
mecanismo transitorio.
4. Segundo, solo en gracia de discusión, en el expediente no obra prueba
suficiente que le permitiera a la Corte declarar la existencia de una relación
laboral entre la señora Eugenia Leyton y la entidad demandada. Además de ser
una decisión de exclusivo resorte del juez ordinario, la existencia de la
relación laboral exige, necesariamente, la acreditación de sus elementos
esenciales, a saber: (i) la prestación personal, (ii) la continua subordinación
y (iii) el salario. A mi juicio, tales elementos no estaban debidamente
acreditados en el expediente. Por lo tanto, incluso de considerarse procedente
la acción de tutela, la Sala Plena carecía de los elementos probatorios
necesarios para declarar la existencia de la relación laboral.
5. En particular, el segundo de tales elementos esenciales de la relación
laboral, esto es, la continuada subordinación no tiene soporte probatorio en el
expediente. Tras revisarse el expediente, se advierte que (i) la accionante tuvo
su relación contractual con la entidad demandada solo por 6 meses, (ii) dicha
relación terminó por vencimiento del término pactado en el contrato, (iii) la
cual no fue prorrogada ni una sola vez, y (iv) la accionante no cumplía horario
fijo, sino que prestaba sus servicios en diferentes turnos. A mi juicio, estos
elementos resultan, a todas luces, insuficientes para dar por acreditada la
continuada subordinación, elemento indispensable para la declaratoria de la
relación laboral.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
