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Sentencia No. C-595/95BALDIOS-ConceptoLos baldos son bienes pblicos de la Nacin catalogados dentro de la categora de bienesfiscales adjudicables, en razn de que la Nacin los conserva para adjudicarlos a quienesrenan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley.BALDIOS-ImprescriptibilidadBien poda el legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad deterrenos baldos, como en efecto lo hizo. Si la prescripcin adquisitiva o usucapin es un modode adquirir el dominio de los bienes corporales, races o muebles, que estn en el comercio, aligual que los dems derechos reales, por haberse posedo durante el tiempo y con lascondiciones seDaladas por la ley, la imprescriptibilidad significa que no es posible adquirir lapropiedad de tales bienes, as se hayan ocupado durante largo tiempo, que es precisamente loque ocurre con las tierras baldas, cuyo rgimen difiere del consagrado en el Cdigo Civil.BALDIOS-Facultades del CongresoSi el Congreso tiene facultades para dictar normas relativas a la apropiacin y adjudicacin debaldos, bien poda consagrar figuras distintas de las contempladas en el Cdigo Civil paraefectos de la adquisicin de la propiedad de los mismos.BALDIOS-AdjudicacinCorresponde al legislador regular lo relativo a la adjudicacin de tierras baldas y, enconsecuencia, bien poda consagrar la ocupacin previa como requisito indispensable paraobtenerla, sin violar precepto constitucional alguno. Si la adjudicacin de baldos tiene comoobjetivo primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las necesidades del ocupante y

posterior adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella y contribuira mejorar las condiciones econmicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso depersonas jurdicas, satisfacer necesidades colectivas y de servicio pblico en favor de lacomunidad, nada se opone a que se prohiba la transferencia a otras personas de la ocupacinpara efectos de la adjudicacin, a diferencia de la suma de posesiones, legalmente autorizadacuando se trata de bienes prescriptibles.

FUNCION SOCIAL DE LA PROPIEDADLa funcin social de la propiedad se incorpora al contenido de ella para imponer al titular deldominio obligaciones en beneficio de la sociedad. En otros trminos, el contenido social de lasobligaciones limita internamente el contenido individual de facultades o poderes del propietario,segn la concepcin duguitiana de la propiedad funcin. En el caso de las tierras baldasrurales dicha funcin social se traduce en la obligacin de explotarla econmicamente ydestinarla exclusivamente a actividades agrcolas, en no explotar el terreno si est destinado ala reserva o conservacin de recursos naturales renovables, etc, en una palabra, la funcinsocial consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en forma tal que noperjudique sino que beneficie a la sociedad, dndole la destinacin o uso acorde con lasnecesidades colectivas y respetando los derechos de los dems.BALDIOS-Adjudicacin/PROPIEDAD-AccesoSi bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de latierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no se logranicamente con la adjudicacin de tierras baldas, que es una forma de hacerlo, sino tambin

con otras polticas, como por ejemplo, la concesin de crditos a largo plazo y con facilidadesde pago; la creacin de subsidios para la compra de tierras, el fomento de las actividadesagrcolas, etc, que tambin buscan esa finalidad. Las normas acusadas en lugar de contrariar

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los artculos 60 y 64 de la Carta, los acatan, pues la adjudicacin de tierras baldas tiene comopropsito dotar de tierras a quienes carecen de ellas.Ref.: Expediente No. D-971Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 3 de la ley 48 de 1882, el artculo 61

de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del artculo 65 y un aparte del inciso segundo delartculo 69 de la ley 160 de 1994.Demandante: Enrique Jos Arboleda PerdomoMagistrado Ponente:

Dr. CARLOS GAVIRIA DIAZSantaf de Bogot, D.C., siete (7) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco(1995).

I. ANTECEDENTESEl ciudadano ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO en ejercicio de la accin pblica deinconstitucionalidad, presenta demanda contra el artculo 3o. de la ley 48 de 1882, el artculo61 de la ley 110 de 1912, el inciso segundo del artculo 65 y un aparte del inciso segundo delartculo 69 de la ley 160 de 1994, por infringir los artculos 25, 58, 60, 64 y 332 del EstatutoSuperior.Cumplidos como estn los trmites constitucionales y legales estatuidos para procesos de estandole, procede la Corte Constitucional a decidir.II. NORMAS ACUSADASEl texto de las disposiciones demandadas es el que sigue:Ley 48 de 1882..."Artculo 3. Las tierras baldas se reputan bienes de uso pblico, y su propiedad no se prescribecontra la Nacin, en ningn caso, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 2519 delCdigo Civil."Ley 110 de 1912..."Artculo 61. El dominio de los baldos no puede adquirirse por prescripcin".Ley 160 de 1994..."Artculo 65. La propiedad de los terrenos baldos adjudicables, slo puede adquirirse mediantettulo traslaticio de dominio otorgado por el Estado a travs del Instituto Colombiano de laReforma Agraria, o por las entidades pblicas en las que se delegue esta facultad.

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"Los ocupantes de tierras baldas, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedoresconforme al Cdigo Civil, y frente a la adjudicacin por el Estado slo existe una meraexpectativa". (Lo subrayado es lo acusado)... ""Artculo 69. La persona que solicite la adjudicacin de un baldo, deber demostrar que tienebajo explotacin econmica las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicacin solicita yque la explotacin adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el INCORA enla inspeccin ocular. En la peticin de adjudicacin el solicitante deber manifestar, bajo lagravedad del juramento, que se entiende prestado al formular su pretensin expresamente, sise halla o no obligado legalmente a presentar declaracin de renta y patrimonio. En casoafirmativo, la exigencia de la explotacin econmica deber demostrarse con las declaracionesde renta y patrimonio correspondientes a los tres aDos anteriores a la fecha de la solicitud."En todo caso, deber acreditarse una ocupacin y explotacin previa no inferior a cinco (5)aDos para tener derecho a la adjudicacin. La ocupacin anterior de persona distinta delpeticionario, no es transferible a terceros, para los efectos contemplados en este inciso." III. LA DEMANDAEn primer trmino el demandante hace un recuento histrico del tratamiento dado por ellegislador al tema de la prescripcin de los baldos nacionales, para concluir que con laexpedicin de la Constitucin de 1991 no es posible sostener "la imprescriptibilidad de losbaldos", razn que lo llev a presentar esta demanda de inconstitucionalidad.Lugo agrega que la Constitucin de 1991 "desregul el tema de los baldos nacionales", si secompara con la Carta anterior, pues en sta se consagraba en el artculo 202-2 "comopertenecientes a la Repblica de Colombia, los baldos, minas, etc, sin perjuicio de losderechos constitudos en favor de terceros", y en el artculo 76-21 se le otorgaba al Congreso lafacultad de "dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y recuperacin de tierras

baldas". En el estatuto vigente, concretamente en el artculo 332, "que sustituy tanto por suubicacin como por su contenido el antiguo artculo 202 de la Constitucin de 1886, enlistdentro de los bienes del Estado (no ya de la Repblica) el subsuelo y los recursos naturales norenovables, excluyendo la propiedad sobre los baldos, desapareciendo as la consagracinconstitucional que traa la vieja Carta sobre la titularidad de estos inmuebles", sin embargo,reprodujo en el artculo 150-18 el mismo texto del artculo 76-21 de la Carta anterior. Ante estacircunstancia, considera el actor que mal podra acudirse al "dominio eminente sobre elterritorio" para deducir de all "una propiedad sobre los baldos, pues equivaldra a sostener quela Nacin es dueDa de toda la tierra comprendida en su territorio".

De otra parte, manifiesta el actor que "correlativamente a esta desregulacin, la Carta consagratres obligaciones del Estado, que se suman a la inconstitucionalidad que alego", a saber: 1.-que la propiedad tiene una funcin social y ecolgica; 2.- que debe promover el acceso a lapropiedad en general; y 3.- en forma especial, promover el acceso a ella de los trabajadoresagrarios, disposiciones que no se respetaron, pues "en vez de proteger el trabajo de loscampesinos que explotan econmicamente la tierra, impiden y limitan su acceso a lapropiedad" al disponer que "los baldos son imprescriptibles segn las dos primeras normasacusadas, y su explotacin es una mera ocupacin y genera una simple expectativa, es decirun simple inters y no un derecho subjetivo".

En lo que respecta a la violacin de la funcin social de la propiedad dice el accionante que esdoble: "de una parte permite que los baldos estn ociosos, y de otra parte se desprotege eltrabajo de los campesinos y empresarios agrcolas que como colonizadores le han agregado alos terrenos baldos un mayor valor, pues en cualquier momento y en forma arbitraria puedenser desposedos por el Estado, y adems no pueden vender las mejoras plantadas y la

adecuacin de las tierras, pues su posesin no es transferible", ya que los cinco aDos exigidospara la adjudicacin de la tierra trabajada "deben ser exclusivos del peticionario". Enconsecuencia, considera que quien ha explotado econmicamente la tierra "tiene derecho a la

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propiedad del suelo que ha explotado", ya que "el trabajo que el campesino incorpor a latierra, es por Constitucin ttulo suficiente para adquirirla".

Los preceptos legales demandados, en criterio del actor, tambin violan los artculos 60 y 64 dela Carta, pues se "le quita toda consecuencia jurdica al hecho mismo de la posesin de latierra, y adems desestimula la explotacin econmica de los baldos, generando en la prctica

que el Estado se convierta en un gran terrateniente. As las cosas, es evidente que el Estadoest incumpliendo los mandatos constitucionales segn los cuales debe permitir el acceso a lapropiedad de la tierra a los campesinos, pues al negarles la posibilidad de adquirir porprescripcin y al consagrar que la explotacin econmica fruto de su trabajo tan slo generauna simple expectativa de una posible adjudicacin, est traicionando el ms claro espritu dela Constitucin, que impone una orden o un mandato diferente al Estado: el de permitir elacceso a la propiedad". Y finaliza, diciendo que esas "meras expectativas" deben convertirseen "derechos subjetivos", permitiendo que los campesinos puedan adquirir los inmueblesbaldos por prescripcin, en cumplimiento de los preceptos constitucionales que consagran elacceso a la propiedad.

IV. INTERVENCION CIUDADANA1.- El Ministro de Agricultura, obrando por medio de apoderado, presenta un escrito en el queexpone las razones que justifican la constitucionalidad de las normas objeto de acusacin, lasque se resumen a continuacin:

- Las normas impugnadas no infringen el artculo 25 superior, pues con ellas "se busca efectuaruna equitativa y racional distribucin de la tierra, y que cumpla su funcin productiva deacuerdo con la aptitud de los suelos y las necesidades de la comunidad... el trabajador agrarioen ningn momento se encuentra desprotegido, lo contrario, su trabajo organizado en lascondiciones y trminos de la ley, no slo ser un medio de subsistencia sino una forma deconsolidar su patrimonio".- No es cierto que los terrenos baldos estn ociosos porque la ley 160 de 1994 en el artculo

65 inciso quinto, seDala como presupuesto para su adjudicacin la ocupacin previa, entoncespara tener "vocacin para la adjudicacin de tierras baldas se debe demostrar su explotacin".Tampoco es cierto que el Estado proceda a arrebatar arbitrariamente la posesin de la tierra,pues de conformidad con lo dispuesto en el artculo 74 ibidem, "en caso de ocupacin indebidade tierras baldas o que no puedan ser adjudicadas, el INCORA ordenar la restitucin de lasextensiones ocupadas indebidamente, previa citacin personal del ocupante o de quien sepretenda dueDo, o en la forma prevista en el artculo 381 del C.P.C. En la providencia que laordena, se debern tomar las determinaciones que sean del caso en relacin con las mejorasefectuadas en tales terrenos".

- Las normas acusadas estn inspiradas en el principio del bien comn y en la necesidad deextender a la poblacin rural colombiana el derecho a la propiedad, armonizndola en suconservacin y uso al inters social, en consecuencia, no se vulnera el artculo 58 superior.

- Los artculos 60 y 64 de la Constitucin no resultan lesionados, pues la disposicin queconsagra que los bienes baldos no pueden adquirirse por prescripcin, en lugar de violar elderecho a la propiedad se constituye en una garanta para el acceso equitativo a ella de laspersonas menos favorecidas. Y, si bien es cierto que el inciso segundo del articulo 65 de la ley160 de 1994 establece que los ocupantes de tierras baldas, por ese slo hecho, no tienen lacalidad de poseedores de acuerdo con el Cdigo Civil y que frente a la adjudicacin por partedel Estado slo existe una mera expectativa, dicha norma no puede interpretarse sin tener encuenta el contenido completo de la misma, pues si se lee el ltimo inciso se advierte que esaexpectativa "dejar de serlo, para convertirse en un derecho, cuando la ocupacin se haga entierras con aptitud agropecuaria que estn explotadas conforme a las normas sobre protecciny utilizacin racional de los recursos naturales renovables en favor de personas naturales

(trabajadores agrarios), empresas comunitarias y cooperativas campesinas, en la extensin ycondiciones que para cada municipio o regin del pas se establezca".

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- Tampoco se vulnera el artculo 332 del Estatuto Superior, precepto que debe interpretarse enconcordancia con los artculos 150-18 y 63 del mismo ordenamiento, pues "siendo los baldosbienes fiscales adjudicables, es facultativo del legislador regular todos los aspectosrelacionados con la apropiacin o adjudicacin y recuperacin de las tierras baldas, tal como lohizo la ley 160 de 1994".

2.- El Ministro de Justicia, por intermedio de apoderado escogido para el efecto, expone losargumentos que en su criterio fundamentan la constitucionalidad de las disposicionesacusadas. Dice as:- Los baldos han sido catalogados como bienes fiscales adjudicables, cuya titularidadcorresponde al Estado, quien podr trasladarla a los particulares. Por regla general el dominiode los bienes se adquiere por prescripcin de acuerdo con la legislacin civil, pero existenalgunos bienes que "por disposicin legal, no prescriben" como es el caso de los bienesfiscales adjudicables. El artculo 63 de la Carta hace referencia a la imprescriptibilidad dealgunos bienes y de "los dems que determine la ley", adems de que en el artculo 150-18 seautoriza al legislador para "dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y recuperacinde tierras baldas"; por tanto, bien poda la ley establecer que los baldos son imprescriptibles,sin violar norma alguna, asunto ya tratado por la Corte Constitucional en las sentencias C-006 y

C-060 de 1993.- Las normas demandadas no violan la funcin social de la propiedad puesto que el Estado aladjudicar los baldos tiene en consideracin aspectos que permiten garantizar la distribucin dela riqueza, adems de que el artculo 71 de la ley 160 de 1994 consagra que no pueden seradjudicatarios de baldos quienes tengan un patrimonio superior a mil salarios mnimosmensuales legales. De otra parte, como el proceso administrativo de adjudicacin parte de unrequisito previo, -la explotacin econmica del bien-, se est desarrollando la funcin social dela propiedad.

-Las normas acusadas "lejos de contrariar la obligacin del Estado de promover en formaprogresiva el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, como lo ordena el

artculo 64 constitucional, son su desarrollo". Obsrvese tambin que el tiempo de ocupacin yexplotacin econmica del baldo, es inferior al exigido por el Cdigo Civil para la prescripcincivil.

3.- El Procurador Delegado para asuntos ambientales y agrarios tambin considera que loacusado es constitucional, pues es desarrollo directo de los artculos 63 y 150-18 de la Cartaque autorizan al legislador para establecer la imprescriptibilidad de bienes distintos a los allenunciados -como sera el caso de los baldos-, y la forma de adquirirlos.

- Respecto a la presunta violacin del artculo 332 del Estatuto Superior, seDala que no vecmo se pueda vulnerar, pues en ella se consagra la propiedad del subsuelo, y lasdisposiciones acusadas versan sobre la propiedad del suelo. Adems, considera que elproblema planteado por el demandante "es elemental", pues los baldos en la actualidad no se

pueden adquirir por prescripcin por disponerlo as las normas acusadas, pero ello "no significaque no pueda el Estado, como ha venido hacindolo, para dar cumplimiento a las disposicionesque se citan como violadas, adjudicrselos a aquellos 'hombres y mujeres campesinos que nosean propietarios de tierras y que tengan tradicin en las labores rurales, que se hallen encondiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor partede su ingreso', o a 'empresas comunitarias y cooperativas campesinas' a la luz de lo dispuestoen el inciso segundo del artculo 24 y quinto del artculo 65 de la ley 160 de 1994, que es unade las posibilidades que contempla la Constitucin, segn la cual el legislador debe expedirleyes que regulen la adjudicacin y recuperacin de baldos ya que, en el futuro, comodesarrollo del numeral 18 del artculo 150, el Congreso podr expedir una norma quereconozca la apropiacin de los baldos con fundamento en la prescripcin de breve o largotiempo, la que a bien tenga establecer".- Los baldos se pueden adquirir administrativamente a travs de procesos adjudicatorios"previa ocupacin, en los trminos fijados por una de las normas acusadas, el artculo 65 de la

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ley 160 de 1994 y dems disposiciones concordantes, puesto que judicialmente el legislador noha admitido por la naturaleza de estos bienes que pueda adquirirse el dominio sobre el suelobaldo por usucapin. En efecto, el numeral 4 del artculo 407 del Cdigo de ProcedimientoCivil Colombiano no lo permite, en cuanto manda que 'la declaracin de pertenencia noprocede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derechopblico."4.- El Gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria "INCORA", actuando por mediode apoderado, interviene por escrito exponiendo el fundamento de constitucionalidad de lospreceptos legales demandados, entre los que se destacan:- No es acertada la afirmacin del actor cuando afirma que hasta la expedicin de la ley 48 de1882 era posible adquirir por prescripcin los baldos nacionales, pues basta leer la ley de 13de octubre de 1821, que "desconoca la institucin de la prescripcin, como medio idneo paraadquirir el derecho de propiedad sobre un terreno baldo...". Pero an, si en gracia de discusinse aceptara esa tesis habra que admitir tambin "que con la expedicin de la ley 48 de 1882,se di trmino a ese corto periodo de discutible prescriptibilidad".- En la ley 160 de 1994 "no se establece la prescriptibilidad de los baldos, sino el saneamientode situaciones de hecho, irregulares e ilegales, en aras de organizar y controlar mejor, la justareparticin de los terrenos baldos, por razones de inters pblico y beneficio social".- El artculo 63 de la Constitucin faculta al legislador para asignarle la calidad deimprescriptible a los bienes que considere conveniente, la cual no se puede entender limitada orecortada respecto de los terrenos baldos de la Nacin, "por el simple hecho de que el artculo332 de la Constitucin no los enlist como propiedad del Estado, sino que esta norma se limitaa enfatizar tal propiedad slo en relacin con el subsuelo y los recursos naturales norenovables... sin que ello pueda significar que estos sean los nicos bienes sobre los cualespuede tener propiedad el Estado."

- El artculo 64 superior no se refiere slo a los terrenos baldos sino tambin a las dems

tierras que conforman el territorio colombiano y es por ello que la ley 160 de 1994 seDaladentro de sus objetivos "los procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativaconcentracin de la propiedad rstica y dotar de tierras a los campesinos de escasos recursosque no la posean".

- Las normas acusadas "cuando otorgan la calidad de imprescriptibles a las tierras baldas, ocuando reconocen la calidad de poseedores en los trminos del Codigo Civil a los ocupantesde esas superficies, o exigen un trmino mnimo de ocupacin y explotacin del peticionario dela adjudicacin, o limitan el rea mxima adjudicable, acatan en su integridad el mandatoconstitucional de promover el acceso a la propiedad de la tierra de los campesinos."V. CONCEPTO FISCALLo rinde el Procurador General de la Nacin en oficio No. 709 del 10 de agosto de 1995, el queconcluye solicitando a la Corte que declare exequibles las disposiciones acusadas, con baseen los siguientes argumentos:- Los baldos han sido catalogados como bienes de dominio pblico; sin embargo, tanto en elmarco de la doctrina como en el de la legislacin, a ese tipo de inmuebles se les ha otorgadoen dicha clasificacin, una ndole jurdica especial, cual es la de "bienes fiscales adjudicables"cuyo destino es "el de ser adjudicados en propiedad a quienes los ocupan, ya que es el Estadoel que ostenta su titularidad con tal fin, siempre y cuando, no sobra repetirlo, se den losrequisitos exigidos por la ley para ello".

- El Constituyente de 1991 le asign al legislador en el artculo 150-18 de la C.P. la tarea de

"dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y recuperacin de tierras baldas, lo cualpermite constatar que el carcter de bien fiscal adjudicable le es reconocido a las tierras

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baldas por el mismo ordenamiento superior". En consecuencia, no le asiste razn aldemandante, pues se observa con claridad que el Constituyente dej en manos del legisladorla regulacin del tema de los baldos y que "la facultad otorgada versa sobre materias quecomo la apropiacin y la adjudicacin, revelan el reconocimiento constitucional a la titularidadde la Nacin sobre las tierras baldas, lo que no deja lugar a suponer que el Constituyente del91 sustrajo de la rbita del dominio pblico dichas tierras". As, las normas acusadas no slo no

contravienen la Constitucin, "sino que son su cabal desarrollo en lo que a la materia endiscusin se refiere".- La imprescriptibilidad de las tierras baldas "tiene origen en la autorizacin que la Carta le haotorgado al legislador para determinar qu bienes son imprescriptibles. Facultad que hallamosconsagrada en el artculo 63 constitucional, cuando esta norma dispone que adems de losbienes de uso pblico y otros que all se mencionan, son inalienables, imprescriptibles, einembargables, los que determine la ley. Esto ltimo como bien lo anota el apoderado delMinisterio de Justicia, en escrito que obra en el expediente, permite concluir que existe unaautorizacin constitucional para que el legislador limite el derecho de dominio sobre los bienesbaldos, los cuales en atencin a la prevalencia del inters general han de reglamentarse comobienes imprescriptibles."- Para terminar, dice el Procurador que: "habida cuenta de que los argumentos deinconstitucionalidad presentados contra las normas acusadas, se derivan de la presuntainconstitucionalidad de la prohibicin que en forma tcita o expresa contienen dichas normasrespecto de la prescripcin de las tierras baldas, considera este despacho que demostrada laconformidad de esa prohibicin con la preceptiva constitucional, el fundamento de la acusacinqueda desvirtuado y por ende los argumentos derivados del mismo carecen de sustentoalguno".VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTEa. Competencia.Dado que la demanda se dirige contra preceptos que pertenecen a distintas leyes, compete aesta Corporacin decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo dispuesto en el artculo 241-4 del Estatuto Superior.

b. La demandaLos argumentos del actor se limitan a seDalar que como la Constitucin actual no incluy en elartculo 332, la titularidad de los bienes baldos, como s lo haca la Carta anterior en el artculo202-2, no poda el legislador consagrar la "imprescriptibilidad" de los mismos, pues quienexplota econmicamente un bien de esta naturaleza debe adquirir por ese slo hecho lapropiedad del terreno, dando as cumplimiento a los mandatos constitucionales que ordenanpromover el acceso a la propiedad en general, y en especial, a la propiedad de la tierra enfavor de los trabajadores campesinos.

c. Propiedad de los baldos.

La Constitucin de 1886 estableca expresamente en su artculo 202-2, que corresponde alartculo 199 de la reforma de 1936, la propiedad de la Nacin sobre los terrenos baldos, alprescribir: "Pertenecen a la Repblica de Colombia... 2 Los baldos, minas y salinas quepertenecen a los estados cuyo dominio recobra la Nacin, sin perjuicio de los derechosconstitudos a favor de terceros por dichos estados, o a favor de stos por la Nacin a ttulo deindemnizacin".De otra parte, en el artculo 76-21 se le asignaba al Congreso de la Repblica, la facultad de"dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y recuperacin de tierras baldas".

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En la Constitucin de 1991 el contenido del artculo 76-21 de la Carta de 1886 no sufrivariacin alguna, quedando su texto redactado en idnticos trminos en el numeral 18 delartculo 150; no acontece lo mismo con el artculo 202-2, pero ello no significa que lapertenencia de los baldos en favor de la Nacin haya desaparecido, como se ver en seguida. En efecto, el artculo 102 del Ordenamiento Superior al prescribir que: "El territorio, con los

bienes pblicos que de l forman parte, pertenecen a la Nacin" est consagrando no slo elllamado "dominio eminente", que como es sabido, se encuentra ntimamente ligado al conceptode soberana, en razn de que el Estado slo ejerce sobre el territorio un poder supremo, pues"no es titular del territorio en el sentido de ser 'dueDo de l, sino en el sentido de ejercersoberana sobre l"1, sino tambin a la propiedad o dominio que ejerce la Nacin sobre losbienes pblicos que de l forman parte.

Los bienes del Estado pueden ser: de dominio pblico o de dominio privado. Los bienes dedominio pblico se caracterizan por que su uso es pblico o estn afectados directa oindirectamente a la prestacin de un servicio pblico y se rigen por normas especiales; los dedominio privado se equiparan a los de los particulares. Slo la ley puede determinar culesbienes son de dominio pblico y cules de dominio privado.

De conformidad con lo dispuesto en el artculo 674 del Cdigo Civil "Se llaman bienes de laUnin aquellos cuyo dominio pertenece a la Repblica. Si adems su uso pertenece a todos loshabitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes dela Unin de uso pblico o bienes pblicos del Territorio.Los bienes de la Unin cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienesde la Unin, o bienes fiscales".

El artculo 675 del mismo Cdigo, se refiere a los baldos y es as como prescribe: "Son bienesde la Unin todas las tierras que estando situadas dentro de los lmites territoriales, carecen deotro dueDo."La jurisprudencia y la doctrina han clasificado los bienes fiscales en:

1.- Fiscales propiamente dichos. Son aquellos bienes que poseen las entidades de derechopblico y sobre los cuales ejercen un dominio pleno, esto es, igual al que ejercen losparticulares respecto de sus propios bienes.

2.- Bienes de uso pblico. Son los destinados al uso comn de los habitantes.

3.- Bienes fiscales adjudicables. Son aquellos bienes que tiene la Nacin con el fin detraspasarlos a los particulares que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley.En este orden de ideas no queda duda de que los baldos son bienes pblicos de la Nacin

catalogados dentro de la categora de bienes fiscales adjudicables, en razn de que la Nacinlos conserva para adjudicarlos a quienes renan la totalidad de las exigencias establecidas enla ley.

Sobre este mismo tema, la Corte ya se ha pronunciado, entre otras, en la sentencia C-060/93,que en esta oportunidad se reitera, concluyendo que los baldos pertenecen a la Nacin pues laConstitucin de 1991 en esta materia no sufri variacin. Veamos:

"Se parte del supuesto segn el cual la Nacin es propietaria de dichos bienes baldos y quepuede, en desarrollo de las previsiones del legislador transferir a los particulares o a otrasentidades de derecho pblico, la propiedad fiscal de los mismos o cualquiera de lascompetencias tpicas del dominio eminente que como uno de los atributos de la soberana le

corresponde ejercer de modo general y permanente al Estado sobre todo el territorio y sobretodos los bienes pblicos que de l forman parte".

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"Es simplemente la expresin de una caracterstica patrimonial especfica que se radica encabeza de la persona jurdica de derecho pblico por excelencia en nuestro ordenamientoconstitucional como lo es la Nacin. Desde luego, la regulacin constitucional de nuestroEstado indica que aquella persona moral especialsima cuenta con atributos superiores a los decualquiera otra persona moral y a travs de sus rganos legislativo y ejecutivo, lo mismo quepor el ejercicio orgnico de sus principales funciones pblicas, puede regular con vocacin de

superioridad los asuntos que por mandato del Constituyente le corresponden, como es el casodel manejo, regulacin o disposicin de sus bienes patrimoniales".

"En este sentido es bien claro que la Carta de 1991 reiter la tradicional concepcin segn lacual pertenecen a la Nacin los bienes pblicos que forman parte del territorio dentro de loscuales se encuentran las tierras baldas; por tanto, bien puede la Nacin reservrselas encuanto inicial titular de los mismos, u ordenar por medio de la ley a las entidadesadministrativas que se desprenden de ella, lo pertinente en cuanto al ejercicio del atributo de lapersonalidad de derecho pblico que la caracteriza, sea patrocinando o limitando el acceso delos particulares a dichos bienes."2 (Lo resaltado no es del texto).

Y en sentencia anterior (T-566/92) se haba referido a este mismo asunto as: "Son del Estadoel subsuelo y los recursos naturales no renovables de conformidad con el artculo 332 de la

Constitucin Poltica, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zonaeconmica exclusiva, el espacio areo, el segmento de la rbita geoestacionaria, el espectroelectromagntico (C.P. art. 102), as como los bienes que posee como propiedad privada, eniguales condiciones que los particulares (CP. Art. 58)."El artculo 102 de la Constitucin al referirse al territorio y a 'los bienes pblicos que de lforman parte', para seDalar que pertenecen a la 'Nacin', consagra el llamado dominioeminente: el Estado no es titular del territorio en el sentido de ser 'dueDo de l, sino en elsentido de ejercer soberana sobre l.""Marienhoff distingue el 'dominio eminente' del dominio pblico', as: 'El dominio eminente es unpoder supremo sobre el territorio; vinclase a la nocin de soberana. Se ejerce potencialmente

sobre todos los bienes situados dentro del Estado, ya se trate del dominio privado o pblico delmismo o de la propiedad de los particulares o administrados. El dominio pblico, es un conjuntoo suma de bienes sometido a un rgimen jurdico especial, distinto del que rige los bienes dedominio privado'"."Los bienes del Estado que estn destinados a ser adjudicados son los llamados baldos... Sedenomina bien baldo el terreno urbano o rural sin edificar o cultivar que forma parte de losbienes del Estado porque se encuentra dentro de los lmites territoriales y carece de otrodueDo". 3De otra parte, el Constituyente en el artculo 150-18 del Estatuto Superior, le confiere ampliasatribuciones al legislador para regular los asuntos relacionados con terrenos baldos,concretamente para "dictar las normas sobre apropiacin o adjudicacin y recuperacin de

tierras baldas"; potestad que debe ejercer respetando lo dispuesto en el artculo 55 transitorio,en el que ordena expedir dentro de los dos aDos siguientes a la vigencia de la Constitucin"una ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldasen las zonas rurales ribereDas de los ros de la Cuenca del Pacfico, de acuerdo con susprcticas tradicionales de produccin, el derecho a la propiedad colectiva sobre las reas quehabr de demarcar la misma ley", dejando claramente definido que "la propiedad asreconocida slo ser enajenable en los trminos que seDale la ley".

d. Imprescriptibilidad de las tierras baldasConsidera el demandante que las normas acusadas son inexequibles pues a la luz de laConstitucin vigente no es posible consagrar la imprescriptibilidad de los terrenos baldos,

criterio que no comparte la Corte por que, en contra de lo que se afirma, existe disposicinexpresa que permite al legislador asignarles tal atributo, cual es el artculo 63 superior, quetextualmente reza: "Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras comunales de

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grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los demsbienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables" (destaca laCorte). En consecuencia, no se viol el Estatuto Supremo pues bien poda el legislador, confundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad de terrenos baldos, como enefecto lo hizo en las disposiciones que son objeto de acusacin.

Si la prescripcin adquisitiva o usucapin es un modo de adquirir el dominio de los bienescorporales, races o muebles, que estn en el comercio, al igual que los dems derechosreales, por haberse posedo durante el tiempo y con las condiciones seDaladas por la ley, laimprescriptibilidad significa que no es posible adquirir la propiedad de tales bienes, as sehayan ocupado durante largo tiempo, que es precisamente lo que ocurre con las tierrasbaldas, cuyo rgimen difiere del consagrado en el Cdigo Civil, como se ver en seguida.e. Requisitos para tener derecho a la adjudicacin de un bien baldo.El legislador, como ya se ha expresado, est plenamente facultado por el Constituyente (art.150-18) para expedir normas sobre la apropiacin, adjudicacin y recuperacin de tierrasbaldas, y en desarrollo de ella regul la forma como se adquiere la propiedad de las mismas,el mecanismo de la adjudicacin y los procedimientos a seguir en cada caso. Obsrvese cmola misma norma constitucional alude a la figura de la adjudicacin de baldos.Las tierras baldas, a diferencia de lo que ocurre en materia civil con los inmuebles en general,no se adquieren mediante la prescripcin, sino por la ocupacin y posterior adjudicacin, previoel cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley vigente -160 de 1994-, a saber:

1. haber ocupado el terreno por espacio no inferior a cinco (5) aDos;

2. haberlo explotado econmicamente por un trmino igual al anterior;

3. que la explotacin que se ha adelantado en dichos predios corresponda a la aptitud delsuelo, establecida por el INCORA en la inspeccin ocular. y

4. que el solicitante no sea propietario o poseedor a cualquier ttulo de otros predios rurales enel territorio nacional.

En otras palabras, los terrenos baldos estn destinados a ser adjudicados en propiedad aquienes los ocupen y exploten econmicamente, dentro de las condiciones establecidas por laley.

e.1 Quines pueden ser sujetos de adjudicacin de tierras baldas.

Al tenor de lo dispuesto en la ley 160 de 1994 los terrenos baldos podrn ser adjudicados apersonas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas (art. 65); a lasentidades de derecho pblico, para la construccin de obras de infraestructura destinadas a lainstalacin o dotacin de servicios pblicos, o cuyas actividades hayan sido declaradas por laley como de utilidad pblica o de inters social, con la condicin de que si no se cumple estafinalidad, los predios revertirn al dominio de la Nacin; y a las fundaciones o asociaciones sinnimo de lucro que presten un servicio pblico, o tengan funciones de beneficio social porautorizacin de la ley (art. 69).e.2 A quines no se puede adjudicar terrenos baldos.

Segn la ley precitada se prohibe hacer adjudicaciones a las personas cuyo patrimonio netosea superior a mil salarios mnimos mensuales legales, con excepcin de las empresasespecializadas del sector agropecuario a que se refiere el captulo XIII de la misma ley.

Tampoco podrn titularse dichas tierras a quienes hubiesen tenido la condicin de funcionarios,contratistas o miembros de las Juntas o Consejos Directivos de las entidades pblicas queintegran los diferentes subsistemas del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo

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Rural Campesino, dentro del trmino seDalado en el artculo 71 ibidem, al igual que laspersonas jurdicas cuando uno o varios de sus socios hayan tenido las vinculaciones ocalidades mencionadas con los referidos organismos pblicos.

Efectuada la adjudicacin respectiva, el Estado, a travs del INCORA, o de la entidad en la quese delegue esta funcin, otorga al beneficiario un ttulo traslaticio de dominio, nica forma de

adquir la propiedad de los terrenos baldos, documento que debe ser registrado en lascorrespondientes oficinas de Registro de Instrumentos Pblicos.f. El inciso segundo del artculo 65 de la ley 160 de 1994.El inciso segundo del artculo 65 acusado, dispone que "los ocupantes de tierras baldas, porese slo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Cdigo Civil, y frente a laadjudicacin por el Estado slo existe una mera expectativa", mandato que el actor impugnapor considerar que quien posee un bien debe adquirir con el transcurso del tiempo la propiedaddel mismo, criterio que no comparte la Corte, pues como ya se ha dicho, si el legisladordebidamente autorizado por el artculo 63 del Estatuto Superior poda establecer laimprescriptibilidad de los terrenos baldos, consecuencia necesaria de tal carcter es que lapropiedad de esos bienes no se extingue para su titular (Nacin), por ejercer un tercero laocupacin de los mismos durante un tiempo determinado, pues sobre esos bienes no seadquiere la calidad de poseedor, necesaria para usucapir.

Adems, si el Congreso tiene facultades para dictar normas relativas a la apropiacin yadjudicacin de baldos (art. 150-18 C.N.), bien poda consagrar figuras distintas de lascontempladas en el Cdigo Civil para efectos de la adquisicin de la propiedad de los mismos.

Ahora, que frente a la adjudicacin por parte del Estado, el adjudicatario slo tiene unaexpectativa, se explica porque mientras el ocupante del terreno baldo no cumpla con latotalidad de los requisitos estatudos por el legislador, a los cuales se hizo referenciaanteriormente, no ha adquirido ningn derecho a la adjudicacin y, en consecuencia, slo tieneuna mera expectativa de derecho, es decir, una esperanza de que al reunir tales exigencias

ser beneficiario de la adjudicacin. La Constitucin Nacional, como tantas veces lo hareiterado esta Corporacin, nicamente protege los derechos adquiridos mas no las simplesexpectativas de derecho. (art. 58 C.N.)

g. El inciso segundo del artculo 69 de la ley 160 de 1994En este precepto legal se consagra que para tener derecho a la adjudicacin de un terrenobaldo deber acreditarse una ocupacin y explotacin previa no inferior a cinco (5) aDos, yque "la ocupacin de persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros, para losefectos contemplados en este inciso". Ya se ha reiterado que corresponde al legislador regularlo relativo a la adjudicacin de tierras baldas (art. 150-18 C.N.) y, en consecuencia, bien podaconsagrar la ocupacin previa como requisito indispensable para obtenerla, sin violar preceptoconstitucional alguno. Si la adjudicacin de baldos tiene como objetivo primordial satisfacer, enel caso de personas naturales, las necesidades del ocupante y posterior adjudicatario, permitirel acceso a la propiedad a quienes carecen de ella y contribuir a mejorar las condicioneseconmicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de personas jurdicas, satisfacernecesidades colectivas y de servicio pblico en favor de la comunidad, nada se opone a que seprohiba la transferencia a otras personas de la ocupacin para efectos de la adjudicacin, adiferencia de la suma de posesiones, legalmente autorizada cuando se trata de bienesprescriptibles.

h. La funcin social de la propiedad

La funcin social de la propiedad se incorpora al contenido de ella para imponer al titular deldominio obligaciones en beneficio de la sociedad. En otros trminos, el contenido social de las

obligaciones limita internamente el contenido individual de facultades o poderes del propietario,segn la concepcin duguitiana de la propiedad funcin. En el caso de las tierras baldas

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rurales dicha funcin social se traduce en la obligacin de explotarla econmicamente ydestinarla exclusivamente a actividades agrcolas, en no explotar el terreno si est destinado ala reserva o conservacin de recursos naturales renovables, etc, en una palabra, la funcinsocial consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en forma tal que noperjudique sino que beneficie a la sociedad, dndole la destinacin o uso acorde con lasnecesidades colectivas y respetando los derechos de los dems.

As las cosas, considera la Corte que no le asiste razn al demandante, pues las normasimpugnadas no desconocen la funcin social de la propiedad y, por el contrario, lo que sepretende mediante la adjudicacin de tierras baldas es cumplir con dicha finalidad, ya que laobligacin de explotar econmicamente esos terrenos evita la ociosidad de los mismos, permiteel acceso a la propiedad a quienes no la tienen, y precave la inequitativa concentracin de lapropiedad en manos de unos pocos.

i. El acceso a la propiedad.Son dos las disposiciones constitucionales que versan sobre este tema; en primer lugar seencuentra el inciso primero del artculo 60 que prescribe: "El Estado promover, de acuerdocon la ley, el acceso a la propiedad" y luego el artculo 64, que dice: "Es deber del Estadopromover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en formaindividual o asociativa, y a los servicios de educacin, salud, vivienda, seguridad social,recreacin, crdito, comunicaciones, comercializacin de los productos, asistencia tcnica yempresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos", preceptosque el demandante considera vulneran las normas demandadas.La adjudicacin de terrenos de propiedad de la Nacin, concretamente de baldos, tiene comoobjetivo primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella,pues es requisito indispensable, segn la ley acusada, que el presunto adjudicatario no poseaotros bienes rurales, ni tenga ingresos superiores a mil salarios mnimos mensuales (arts. 71 y72 ley 160/94), como tambin contribuir al mejoramiento de sus recursos econmicos y,obviamente, elevar su calidad de vida.

Olvida el demandante, que si bien es cierto el Estado tiene el deber de promover el accesoprogresivo a la propiedad de la tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos ciertoque tal fin no se logra nicamente con la adjudicacin de tierras baldas, que es una forma dehacerlo, sino tambin con otras polticas, como por ejemplo, la concesin de crditos a largoplazo y con facilidades de pago; la creacin de subsidios para la compra de tierras, el fomentode las actividades agrcolas, etc, que tambin buscan esa finalidad.

Las normas acusadas en lugar de contrariar los artculos 60 y 64 de la Carta, los acatan, puesla adjudicacin de tierras baldas tiene como propsito dotar de tierras a quienes carecen deellas.En razn de lo anotado, considera la Corte que las normas acusadas no lesionan los cnonesconstitucionales seDalados por el actor, ni ningn otro mandato del mismo estatuto.En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del pueblo y pormandato de la Constitucin,

R E S U E L V E :Declarar exequibles los artculos 3 de la ley 48 de 1882, 61 de la ley 110 de 1912, el incisosegundo del artculo 65 y el inciso segundo del artculo 69 de la ley 160 de 1994.Cpiese, notifiquese, comunquese a quien corresponda, publquese, insrtese en la Gacetade la Corte Constitucional y archvese el expediente.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

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PresidenteJORGE ARANGO MEJIAMagistrado

ANTONIO BARRERA CARBONELLMagistradoEDUARDO CIFUENTES MUCOZMagistradoCARLOS GAVIRIA DIAZMagistradoHERNANDO HERRERA VERGARAMagistrado

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLEROMagistradoFABIO MORON DIAZMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistradoMARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANOSecretaria General1 Sent. T-566/92. M.P. Alejandro Martinez Caballero2 Sent. 060/93 M.P. Fabio Morn Daz3 Sent T-566/92 antes citada