Sergio de Castro - El Ladrillo

8/6/2019 Sergio de Castro - El Ladrillo

http://slidepdf.com/reader/full/sergio-de-castro-el-ladrillo 1/189



"EL LADRILLO"

RASES DE LA POLITICA ECOSOMICA DELGOBIERSO MILITAR CHILENO

0 Centro de Estudios R bl ic oslvlonsefior S6tero Sanz 175Santiago de Chile

El CE P agradece a Sergio de Castro y a Juan Carlos MMfndez

so colaboraci6n en la edici6n de e ste libro.Las fotografias intenores corresponden a1 documento qu e recibi6 la

Armada de Chile.

Inscripcicin S2.S.78

ISRK: 976-7015-07-4

Publicado en S a n t i a p dc Chile

Prirncrn cdicicin. jun io I992

Scgundii cdicicin. ociuhrc 1992

Dercchos rcscnadnc

1.000 cjcrnplnrcz

Prohibida toda reproducci6n total o parcicll sin la debida autorizaci6n.

except0 para citas o comentaiios.

PRODUCCION DE LA EDICIOS

David Parra A.

DISEfiO DE PORTADA

Rodrigo Reyes A.

FOTOGRAFIAS ISTERIORES

lvdn Petrowitsch S.

lmpreso en

Alfabeta Impresores.

Lira 140, Santiago.



Pr6logo

En 1956 se firm6 un convenio en-tre la Pontificia Universidad Cat6lica de Santiago de Chile y

la Universidad de Chicago por el cual un grupo de alumnosseleccionados tanto de la Universidad Cat6lica com o de la deChile irian becados a la Universidad de Chicago para realizarestudios de posgrado en Economia. El objetivo era dotar a la

Universidad Cat6lica de un grupo inicial de por lo menoscuatro profesores de jornada completa que tuvieran un riguro-so entrenamiento en Ciencias Econ6micas. Asi fue como a

partir de octubre de 1958 se produjo una profunda transfor-maci6n en la enseiianza en la Universidad Cat6lica. Product0del prestigio acad6mico alcanzado fue que en 1967 y 1968 seorganizara un curso de Economia especialmente diseiiadopara empresarios. Este curso se dict6 en las oficinas de laSociedad de Foment0 Fabril y a 61 concumeron 10s empresa-nos m6s representativos e importantes del pais. La conviven-

cia entre acadCmicos y empresarios fue reciprocamente enri-quecedora y produjo com o resultado el que Cstos propusierm

a un grupo de nuestra Escuela de Economia su participaci6nen la elaboraci6n de un programa econ6m ico para el candida-to seiior Jorge Alessandri Rodriguez.

7



EL LADRILLO

C o r r i a e l aiio 1 9 6 9 y la c i u d a d a n i a v o l c a b a ,

justificadamente, sus preocupaciones a la elecci6n presiden-cia1 que se efectuaria en 1970. Los candidatos a ocupar lamBs alta Magistratura Nacional estaban ya definidos: donS a lvado r A l lende, don Rad om i ro T om ic y don JorgeAlessandri eran las alternativas. Un grupo de profesionalesinici6 la elaboraci6n de un programa econ6mico y social paraser presentado a1 entonces candidato don Jorge Alessandri.

En torno a1 Centro de Estudios S ocio-Econ6micos (CESEC ),dirigido por Emilio Sanfuentes Vergara, se iniciaron la elabo-raci6n del programa y 10s estudios de respaldo de 6ste. Encar-gado de la coordinaci6n y direcci6n de 10s profesionales de-

dicados a esta labor estuvieron Sergio de Castro, PabloBaraona y Emilio Sanfuentes. Se cre6 un departamento deestudios a1 cual se integraron Sergio de la Cuadra, Adelio

Pipino y Juan Carlos MCndez en el sector econ6mico, y JoseGarrido y Armando Dussaillant en el sector agricola. En mBsde una oportunidad participd activamente en la discusi6n dedocumentos Manuel Cruzat. Las orientaciones fundamentalesdel programa altemativo, presentado a don Jorge Alessandrieran la apertura de nuestra econom ia, la eliminaci6n d e pr ic-

ticas monop6licas, la liberaci6n del sistema de precios, la

modificaci6n del sistema tributario por uno m6s neutral, efi-ciente y equitativo, la creaci6n y formacidn de un mercado decapitales. la generaci6n de un nuevo sistema previsional, la

normalizaci6n de la actividad agn'cola nacional, destrozadapor la Reforma Agraria, y la protecci6n de 10s derechos depropiedad. Numerosos estudios vieron la luz en el entrepisode Bandera 347 (oficinas de CESEC ) y fueron mecanografia-

dos pacientemente por nuestras secretar ias Ana MariaFuenzalida Moellinghoff y Consuelo Montero. En 10s meses

de abril a junio de 1970 me correspondi6 presentar el progra-ma socioecon6m ico ante 10s principales asesores del candida-

to don Jorge Alessandri. El grupo empresarial que dirigia la



EL LADRILLO

campaiia de Alessandri declaraba estar d e acuerdo con el pro-

grama elaborado, pero estimaba que las reformas debian sermucho miis graduales. Nuestro pensamiento era que la

g r adua l idad l l eva r i a a1 f r acas o de l p rog ram a y a1desistimiento de su aplicaci6n. Presentadas las discrepancias

a1 propio candidato, este declard que ellas eran mas biensemanticas y que era indispensable que todos siguikramoscolaborando con su campaiia. C u h t o del programa f i e aceptado

por el seiior Alessandri no lo podriamos precisar con claridad.El 4 e septiembre d e 1970 fue elegido con la primera

mayoria relativa don Salvador Allende Gossens y el 4 denoviembre del mismo aiio don Eduardo Frei Montalva, en elCongreso Nacional, le hacia entrega del m ando de la naci6n.

Mucha agua pas6 bajo el puente en 10s mil dias del I-@-

men marxista. Quizas demasiada a g a to mntosa que produjo

profundas trizaduras en' 10s cauces de la convivencia nacional.'4quel ogupo que en 1969 habia elaborado, con fe y esperanza, un

progama socioecon6mico volvi6 a las aulas universitarias, prin-cipalmente a la Escuela de Econom'a de la Universidad Cat6lica.

Sin embargo, tres afios despues el persistente deseo deun Chile mejor impuls6 a un grupo de academicos a intentar

la elaboraci6n de un programa de desarrollo econ6mico.

Nuestro norte fue entregar recomendaciones con el prop6sitode ayudar a sacar a1 pais de la postraci6n econ6mica en quese habia sumido: ide la desesperanza y de la pobreza genera-lizadas en que nos estaba envolviendo y encarcelando el regi-men de la Unidad Popular! Nuevamente Emilio SanfuentesVergara nos hizo ver la necesidad de reeditar 10s analisis delaiio 1969 a la luz de tantos acontecimientos oc um do s y vivi-

dos en 10s aiios inmed iatam ente posteriores. Inicialmente tra-zaron las lineas generales Emilio Sanfuentes, Sergio de Cas-tro, Pablo Baraona, Manuel Cruzat y Sergio Undurraga. Eraobvio que la tarea era inmensa y superaba con creces a estepequeiio grupo. A inicios de 1973 decidimos ampliar el grupo

9



EL LADRILLO

de participantes y asi entraron, com o miembros permanentesde 10s temas de discusiones, Juan Braun, Rodrigo Mujica,Alvaro Bardbn, Juan Carlos MCndez, Juan Villarzfi, JosC LuisZavala y AndrCs Sanfuentes. A partir de marzo de 1973, lasreuniones fueron, por lo general, una vez a la semana enhorario vespertino. Lugar: Suecia 286. A medida que transcu-m’a el tiempo aument6 la periodicidad y tambiCn se inco rpor6mas gente a1 anGIisis, la discusi6n y elaboraci6n de docum en-tos. Se integraron JosC L uis Federici, Ernest0 S ilva, EnriqueTassara y Julio Vild6sola, quienes asistian esporadicam ente y

en virtud de 10s temas que se les encomendaba analizar paraser discutidos en las reuniones ampliadas.

No h ero n pocas las oportunidades en que Jaime GuzmanErr6zuriz particip6 de estas reuniones, enriquecihdolas con sunatural simpatia y genial inteligencia..

En forma coetinea a la elaboraci6n de este programade desarrollo econ6m ico -titulo que finalmente recibi6 el

document- en la calle Nataniel Cox, a la entrada de Csta y

a1 lado del Cine Continental, Sergio Undurraga realizaba conArsenio Molina, Jorge Cheyre. Gerard0 Zegers de Landa y

Ramiro Urenda 10s estudios de la “coyuntura econ6mica”.Estos eran entregados no s610 a 10s miembros de las reunio-

nes de Suecia 286, sino tambiCn Ilegaron a manos de muchosparlamentarios de la oposici6n. Fueron Cstos la base de lo queposteriormente fue la Exposici6n de la Hacienda Pfiblica deoctubre de 1973, efectuada por el primer Ministro de Hacien-d a del regimen mil i tar , Contraalmirante don LorenzoGotuzzo. En dicha oficina de la calle Nataniel Cox se me-canografi6 totalmente el Programa de Desarrollo Econ6mico

(conocido por algunos chilenos como “El Ladrillo”) y fuedoiia Ana Maria Fuenzalida quien, nuevamente, se sum6 anuestros esfuerzos.

No fueron pocas las discusiones que tuvieron determi-

nados temas antes de ir a parar a la miquina de escribir. En

10



EL LADRILLO

efecto: la propiedad de la tierra, la propiedad de 10s bancos,la propiedad de las empresas del Area Social, la propiedad de

la mineria fueron temas ampliamente debatidos y ello se re-fleja en el documento mismo. Todos nosotros, estando con-vencidos de 10s beneficios de la libertad econ6mica, habia-mos sido bombardeados por aiios de estatismo y habiamosexperimentado, en mayor o menor medida, dependiendo delgrado de entendimiento y convicci6n personal, una cierta ero-

si6n intelectual y politica. La realidad social y econ6mica de10s aiios de Gobierno de la Unidad Popular era tan absoluta-mente catastr6fica que en m6s de algunas discusiones, sobre10s temas mencionados, se privilegi6 tener un acercamientoacordado y oportuno sobre ciertos puntos en lugar de tenerdilaciones y gamas de alternativas que lo linico que hubiesenprovocado habria sido desconcierto y desorientaci6n. Sin per-

juic io de ello, 10s principios ja m is fueron transados.Como se podfi concluir de la lectura del documento, algu-

nas materias tales como el programa de Obras fib lica s, Vivien-da y Mineria estin ausentes. Ello se debe a que el 11 de septiem-bre de 1973 10s documentos seiialados, en su primer borrador,quedaron en el escritorio de la mhquina de escribir y en el carromismo de Csta. Cabe seiialar que s610 uno de 10s miembros del

grupo acadCmico, sin que el resto lo supiCramos o siquiera sospe-chiramos, tenia contact0 con 10s altos mandos de la ArmadaNacional. Grande h e pues nuestra sorpresa cuando constatamosque la Junta de Gobierno poseia nuestro documento y lo contem-plaba como de posible aplicaci6n.

El primer efecto del Programa de Desarrollo Econbmi-co fue la migraci6n. de casi todos sus autores, desde 10s

claustros universitarios a1 6rido y dific il, pero espiritualmentegratificante, campo del servic io pliblico.

El prop6sito de dar a conocer en forma pliblica este

docum ento - q u e en 10s dias inmediatamente siguientes a1 1 1

de septiembre s610 fue dado a conocer a las principales auto-



Indice

PRESENTACION

INTRODUCCION

Capitulo IDIAGNOSTIC0

A.B.

C. Objetivos del program a

Problem as fundamentales de la economiaEfectos principales de 10s problemasdescritos

Capitulo I1POLITICAS ECONOMICASESPECIFICADAS

A. Politica de descentralizaci6nB. Politica de com ercio exterior

C. Politica de preciosD. Politica monetaria y fiscalE. Politica tributariaF.

G.H.

Politica de mercado de capitalesPoliticas de previsi6n y seguridad socialPolitica de redistribuci6n del ingreso

15

19

25

27

3952

55

5773

8791103108

118

137



Politicas especificas1.

2.

3.

El mejor funcionam iento del mercadoDispar distribuci6n del capital humanoMejorar la eficiencia y amplitud enalgunos serv icios especificos deconsumo colectivo

4. Auxilio de cesantia5. Subsidios directos en dinero

6. Sistem a tributario

I. Aspectos econ6m ico-sociales de lapolitica educacional1 . Importancia econ6mica de la

educaci6n2. Gratuidad de la enseiianza superior3. Descentralizaci6n de la educaci6n4. Educaci6n laboral

J. Politica de inversiones extranjerasK. Politica para e l Brea socia lL. Politica agraria

1. Causas de estancamiento2.

3. Estructura productiva del sector4. Mercado de tierras5. Politica de regadio y de recursos

naturales6. Racionalizaci6n del sector pliblico

agricola7. Investigaci6n agropecuaria y

educaci6n rural

Soluciones para el problema agrario

139139

141141142

143

145

145146148

149

151160

171172174

175178

179

180

181

M. Politica Industrial 183



Presentacih*

E1 presente informe es el resulta-

do de largos estudios realizados porun

_m p o de destacadoseconomistas de elevado nivel acadim ico. cuyo objeto fue de-finir un conjunto de politicas coherentes e interrelacionadasque permitieran resolver la aguda crisis econ6mica que viveel pais, a la vez que proponer 10s elementos bisicos de unapolitica econ6mica global que hiciera posible un aceleradodesarrollo econbm ico.

El grupo inici6 sus actividades de manera totalmenteinformal, con el objeto de intercambiar opiniones entre profe-sionales de un mismo nivel acadimico acerca de 10s graves

resultados que podian preverse de la nefasta politica econ6-mica in ic iada por e l Gobie rno de la Unidad Popular ;paulatinamente, se hizo evidente que 10s elementos bisicosde diagn6stico eran com unes y que nos cabia, como profesio-

nales y como ciudadanos, la ineludible responsabilidad de

* Esta presentacidn fue aiiadida a! documento original en !as Oficinas de Planifi-

caci6n Naciona! (ODEPLAN), !a te rc en semana de septiembre de 1973. ODEPLAN

distribuy6 cerca de 200 ejernplares numerados.



entregar nuestro aporte intelectual a 10s esfuerzos por recons-truir el pais y liberarlo del caos en que se encuentra.

El enfoque basic0 fue el de considerar con criterio em i-nentemente tkcnico las alternativas de solucibn, haciendoabstracci6n de las restricciones politicas que pudieran existiren el momento de iniciar una politica econ6mica como ladisefiada. Este enfoque facilitaba la formulaci6n de un diag-

n6stico pragmatic0 y, a1 mismo tiempo, hacia posible realizaruna sintesis Clara de 10s aspectos econ6micos fundamentalesque deberia considerar cualquier politica general de G obiemo, laque suele verse oscurecida por consideraciones de corto plazoque acompaiian generalmente a las decisiones politicas.

Los miembros del grupo son economistas profesiona-les, la mayoria son o han sido profesores universitarios. Suexperiencia pasada es muy variada, ya que algunos estan rela-cionados a la actividad privada, otros a la docencia y a lainvestigaci6n y muchos han ocupado posiciones tkcnicas enla administraci6n pilblica o empresas del Estado. Aunque al-gunos per tenecen a par t idos pol i t icos , la mayor ia esindependiente, pero todos se agrupan en el sector democriti-co y no marxista del pais.

El informe, tal como se entrega en la actualidad, es un

resumen y sintesis de numerosos trabajos que fueron analiza-dos y discutidos en pequeiios seminarios privados y reflejanun acuerdo general sobre cada materia, aun cuando en asun-tos de detalle subsisten discrepancias minimas. La ideacentral del informe es plantear una f6rmula coherente e inte-grada de c6mo lograr una economia descentralizada que

permita utilizar 10s recursos con que cuenta e l pais a su m ix i-

mo nivel de eficiencia, para alcanzar asi tasas aceleradas dedesarrollo que permitan, no s610 elevar la condici6n media devida de 10s chilenos, sino tambikn erradicar del pais las con-diciones de extrema miseria en que vive un sector importantede la poblaci6n.

16



EL LADRILLO

Es importante destacar la coherencia de las politicasesbozadas, ya que en el pasado las politicas econ6m icas apli-cadas no tuvieron el tx ito esperado debido a la existencia deelementos contradictorios en ellas ylo a la ausencia de una

Clara visi6n de conjunto, que relacionara 10s esfuerzos reali-zados en distintas Breas y sostuviera la mantenci6n de c iertaspoliticas fundamentales cuyos resultados no se logran en elcorto plazo.

Creemos que el presente estudio logra 10s objetivos d ecoherencia y complementaci6n de 10s distintos aspectos deuna politica econ6mica general, y ofrece soluciones realistasa 10s problemas fundam entales del desarrollo econ6m ico na-cional. Es por ello que, una aplicaci6n parcial del modelopropuesto, puede conducir a crear graves distorsiones y a

anular, incluso, 10s obje tivos bBsicos que se persiguen.Confiamos en que el esfuerzo realizado, que se com-

plementa con varios estud ios anexos, servirB a quienes tienenresponsabilidades directas en la conducci6n de 10s destinosdel pais, como un documento de orientaci6n y anBlisis quepueda integrarse a formulaciones a h m8s globales para laconducci6n politica de Chile.

Nota: Por ser tsta una versi6n preliminar, en el

presente trabajo no se han incluido las politicasde Vivienda y Urbanismo, Obras PLiblicas yTransporte , las que serBn incorporadas en un do-cum ento de carricter definitivo.

17



In t roducc ih

EI bjetivo del presente trabajo esel de presentar un andlisis coherente, que describa las politi-cas econ6micas especificas que Chile debe adoptar parasuperar la aguda crisis que enfrenta, tanto en el plano econ6-mico com o en el politico y social.

La actual situaci6n se ha ido incubando desde largotiempo y ha hecho crisis s610 porque se han extremado laserradas politicas econ6micas bajo las cuales ha funcionadonuestro pais a partir de la crisis del aiio 30. Dichas politicashan inhibido el ritmo del desarrollo de nuestra economia,condenando a 10s grupos mds desvalidos de la poblaci6n a un

exiguo crecimiento en su nivel de vida, ya que dicho creci-miento, a1 no poder ser alimentado por una alta tasa dedesarrollo del ingreso nacional, debia, por fuerza, basarse enuna redistribucih del ingreso que encontraba las naturalesresistencias de 10s grupos altos y medios.

Por estas razones, el proyecto que se presenta a conti-nuaci6n incluye medidas que garantizan que en el menorplazo posible se alcancen altas y sostenidas tasas de desarro-110 econ6mico , Gnica fo rma rea l i s ta de a f ron ta r e lmejoramiento social y humano que todos ansiamos para

19



EL LADRILLO

nuestro pais y en especial para sus ciudadanos mds desposei-

dos.

Para elegir y recomendar las politicas econ6micas mdsadecuadas para el Chile de hoy, es precis0 realizar previamente,un diagn6stico de las causas que nos han llevado a la actualpostraci6n econ6mica en que estamos. Es indudable que estascausas estfin intimamente relacionadas con profundas razonespoliticas y sociales, que inciden considerablemente en la elecci6nde alternativas de politica econ6mica. En el presente estudio nose aborda el problema politico y social, por cuanto 61 requiere un

tratamiento especial, en el que es necesario ahondar sobre lascaracten'sticas hist6ricas del desarrollo general del pais en 10s

liltimos treinta aiios.

Sin embargo, es posible aislar, en lo sustantivo, lascausas econdmicas de la actual crisis y a ello se encaminan10s esfuerzos de este trabajo. No se desconoce la interacci6nexistente entre 10s problemas sociales, econ6micos y politi-cos, por el contrario, el presente analisis s610 enfatiza laimportancia que tiene para el pais el contar con una economiasana y de rdpido crecimiento. En efecto, un somero analisisde 10s cam bios sociales ocum do s en el liltimo cuarto de siglomuestra que 10s indicadores sociales experimentan cambios

apreciables. Asi, ha existido un importante aumento de larelaci6n entre poblaci6n urbana y rural, 10s sistemas educa-cionales han tenido una rapida expansidn, y se han realizadoapreciables avances en salud pliblica. Las organizaciones so-

ciales de base se han ampliado considerablemente, tal es elcas0 d e 10s sindicatos, jun tas de vecinos, cen tros de padres yapode rados , e t c . , que im p l i can una fue r t e t endenc ia

participativa en distintos aspectos de la vida social. En elplano politico se observa un notable aumento del nlimero deelectores, y las tendencias a1 pluripartidismo personalista sehan debilitado, dando paso a un esquem a en que el grueso delelectorado se agrupa en cuatro partidos politicos importantes.

20



EL LADRILLO

TambiCn en este periodo ocurre un extraordinario desa-

rrollo de 10s medios de comunicaci6n, lo que junto a ladesaparici6n del analfabetismo y a1 aumento de la participa-c i6n socia l y poli t ica, def inen una sociedad al tamente

interrelacionada y en sostenido proceso de modernizaci6n.Sin embargo, el desarrollo econ6mico de este periodo

es lento, y el cam bio en las aspiraciones de todos 10s sectores

que genera el desarrollo cultural, social y politico no encuen-

tra 10s medios econ6micos suficientes para satisfacerlos.Es indudable que de haber existido un crecimiento eco-

n6mico acelerado, el aumento de la poblaci6n urbana nohabria llevado a acumular miles de familias en poblacionesmarginales; las mayores expectativas y necesidades que ge-nera el desarrollo cultural habrian tenido su contrapartida enposibilidades de trabajo bien rem unerado ; el desarrollo sind i-

cal habria podido encu adrarse en un m arco de crecienteproductividad sin generar presiones inflacionarias y las pre-siones de mayor gasto pcblico, que suelen acompaiiar a 10sfuertes aumentos del contingente electoral, habrian podidocanalizarse sin afecta r propensiones a1 ahorro o generar fuer-

tes de ficit fiscales de ca ric ter inflacionario.A este efecto cabe seiialar que el producto nacional

chileno era de E" 6.586 millones (medidos en escudos de1965) en el aiio 40. Si Chile hubiera crecido desde entmces

hasta 1970, a una tasa de 8% anual, su producto nacional para1970 habria sido de E" 66.272 millones (tambiCn medidos enescudos de 1965), en vez de 10s E" 22.060 millones que al-

canz6 en realidad. iPodria alguien afirmar que un Chile, contres veces el ingreso de 1970 habria presentado en ese aiio 10s

mismos problemas politicos y sociales?'. Sin duda que no.

I Si en vez de 8% la tasa hubiera sido dc 9 3 . el producto nacional en 1970

habria alcanzado a Eo 88.172 millones, con un 10% de crecimiento. habria al-

canzado, en cambio. a Eo 114.918 millones. Estas cifras indican el valor que

21



EL LADRILLO

Aun manteniendo las diferencias relativas en la distribuci6n

del ingreso, tal crecimiento habria permitido que el obrero yempleado promedio recibiera un salario o sueldo tres vecessuperior, en tCrminos reales, a1 que recibi6 efectivamente en1970.

Es indudable que en la actualidad el deficiente desarro-110 econ6mico de las liltimas dCcadas no s610 ha acumuladoun sinnlimero de tensiones y frustraciones, sino tambiCn ha

autoalimentado el crecimiento de tendencias politicas e ideo-16gicas que alejan a1 pais de una posibilidad concreta deresolver sus problemas de manera eficiente, dentro de un es-quema de legitimidad y respeto mutuo entre 10s chilenos. Lacrisis social, politica y econ6mica e s evidente y no requiereun an d isi s m6s detallado.

El esquema de politicas econ6m icas que se propone en

este informe supone un cam bio radical en la situaci6n presen-te y est6 concebido en tCrminos de la existencia de un

Gobierno de conciliaci6n nacional, poseido de gran prestigiopor su objetividad e imparcialidad y premunido, por ende, deuna autoridad generalmente aceptada. Serb tarea fundamentaldel Gobierno el promover un nuevo consenso que permitaaunar la capacidad de trabajo, ahorro y creatividad de todos

10s chilenos y adembs, que posibilite la creaci6n de un marcoestable de instituciones y politicas que garanticen la perma-nencia y eficacia del sistema.

El conjunto de politicas propuestas constituye un todoarm6nico y no e s aplicable por parcialidades; por el contrario,la aplicaci6n parcial o limitada de C1 podn'a dar origen a unsinnlimero de efectos no deseados, que no han sido analiza-

el tiempo tiene para 10s paises. en especial 10s subdesarrollados. y lo tnigico que es el

que lo pierdan improductivamente. Bastarfan IO aiios de trabajo armbnico. bajo politicas

econ6micas racionales que permitieran alcanzar una tasa de crecimiento anual de 7%-lo que perfectamente es alcanzahle para Chile- para duplicar el product0 nacional.

22



EL LADRILLO

dos en este trabajo. La coherencia y unidad de 10s distintos

aspectos de la politica econ6mica son un requisito b6sico decualqu ier programa d e acci6n y no est6 de m6s recordar queen muchas ocasiones la aplicacidn limitada o parcial de poli-t icas, fue el elemento determinante de su fracas0 total .

Debemos enfatizar que la politica monetaria no es indepen-diente de la politica fiscal; que la politica cambiaria y de

comercio externo, est6 indisolublemente ligada a la politica

interna de precios; que la asignaci6n eficiente de recursosrequiere de una concordancia entre las politicas monetarias,de mercado de capitales, de precios, de tributacidn y de co-

mercio externo, etc. En suma, es necesario que la totalidad de10s elementos de un programa estCn debidamente armoniza-dos , Sean compatibles y no generen contradicciones o

establezcan objetivos antag6nicos.

A pesar de las dificultades que plantea esta tarea, he-mos abordado 10s temas b6sicos para establecer una politicaconducente a1 desarrollo econ6m ico acelerado de Chile, cons-cientes de que ellas se refieren casi exclusivamente a lasoluci6n de 10s problemas econ6micos fundamentales, y deque otros aspectos de una politica global no est6n aqu i consi-derados y deber6n ser compatibilizados con posterioridad.

Nos anima en este esfuerzo, la conciencia profesional de quees posible para el pais rectificar 10s errores del pasado y abrircaminos a una nueva etapa de la historia nacional mis pr6s-

pera y m6s justa. Estamos conscientes del enorme potencialecon6mico que puede se r actualizado si se toman las m edidasadecuadas para ello; sabemos de 10s importantes recursos na-turales y humanos que pueden movilizarse para esta tarea y

creem os que e l pais est6 cansado de imposturas, en que tras laapariencia de la solucidn f6cil s610 se encuentra la hipoteca

del futuro nacional. Por dltimo, hemos considerado la expe-r iencia de o t ras naciones , con gran d i ferencia en susestructuras sociales, politicas, culturales y humanas, y que sin

23



EL LADRILLO

em bargo, han tenido Cxito en su tarea de desarro llo econ6m i-

co. Valgan a este efecto 10s ejemplos de Alemania, Jap6n,Dinamarca, Espaiia, Nueva Zelandia, B r a d , etc.

Se inicia este trabajo con un Diagn6stico de la Econo-m i a C h i l e n a , q u e s e c o m p l e m e n t a c o n l a s m e d i d a s

correctivas especificas para 10s sectores m8s importantes y se

continlia con un esquem a para la coordinaci6n que requiere la

implementaci6n racional de esas medidas.

24



Capitulo I

Diagn6stico

A. PROBLEMAS FUNDAMENTALES

DE LA ECONOMIA

L o s problemas m8s sobresalientesde la economia chilena durante 10s Gltimos 30-40 aiios, hansido 10s siguientes:

1. Baja tasa de crecimiento;

2. Estatismo exagerado;3. Escasez de empleos productivos;4. n f l a c i h ;5 . Atraso agrfcola;6. Existencia de condiciones de extrema pobreza en

importantes sectores de la pob lac ih .

Estos problemas a su vez provocan efectos no desea-

1. Mala asignaci6n de 10s recursos productivos;2. Lim itado desarrollo del sector externo;

3. Baja tasa de crecimiento de 10s recursos productivos;

bles como:

27



EL LADRILLO

4. Accidn indebida de grupos poderosos;5. DCficit fiscales;6. Cam bio frecuen te de politicas econ6m icas;7. Mal us0 del poder politico;8. DCficit de abastecim iento alimenticio.

Es evidente que tanto 10s problemas definidos comosus efectos est6n intimamente relacionados entre s i y son a su

vez causa y efecto 10s unos de 10s otros. Las separaciones ydistinciones enumeradas son litiles com o esquem a de a nd isi sy facilitan una discusi6n ordenada de estos temas.

1. BAJA FLUCTUANTE TASA DE DESARROLLO E C O N ~ M I C O

En efecto, desde que existen datos oficiales sobre elproduc to nacional bruto (1940), es imposible encon trar perio-dos que excedan de tres atios en que el producto haya crecidoa tasas satisfactorias, sin que Sean seguidos por periodos enque las tasas han bajado a niveles imsor ios e , incluso, negati-vos, dando a menudo como resultado un descenso en elproducto per c6pita. Creemos que este rendimiento verdade-

ramente desalentador de nuestra economia explica en granparte por quC la ciudadania ha deambulado a lo ancho delespectro politico en 10s 6ltimos 30 aiios, en blisqueda de su-cesivas panaceas que generen un desarrollo m6s riipido ysostenido de nuestra economia. Esta ansiedad por obtener undesarrollo econ6mico m6s r6pido y el fracas0 de 10s sucesi-vos programas intentados para generarlo, han abonado el

cam ino para el triunfo de la demagogia marxista que se pre-sent6 con el halo de un esquem a no probado y que prometiael mejoramiento sustancial del nivel de vida de la inmensamayoria de 10s chilenos, sin sacrificar sino que a 10s m6sricos. Seglin este esquem a, bastaba con expropiar 10s grandes

28



EL LADRILLO

monopolios y latifundios y asignar sus excedentes a la inver-

si6n social y a la redistribuci6n de ingresos, para obtener undesarrollo econ6mico acelerado en un ambiente de estabili-dad de precios (fin de la inflaci6n) y de jus t icia en ladistribuci6n del ingreso. Menos de tres aiios han bastado parademostrar el fracas0 rotundo, y cada vez m8s evidente, de lareceta m arxista; ello abre un ancho cauce de rectificaci6n realy profunda y crea las condiciones necesarias para adoptar las

medidas de politica econ6mica que, estimulando el trabajo yel esfuerzo de nuestros recursos humanos, nos pongan en laverdadera senda del progreso social, cultural y economico.

2. ESTATISMOXAGERADO

Otra caracten'stica, en gran parte asociada a la primera,ha sido un estatismo creciente y asfixiante que con verdaderamiopia ha ido creando el circulo vicioso del estagnamiento-estatismo. En efecto, desde fines de la dCcada de 10s aiios 30,

Chile ha ido acentuando una linea de intervencionismo estatalcon el que ha pretendido solucionar sus crisis de crecimiento.

La caracten'stica central de las tendencias estatisticas

ha sido la de crear un enorme poder discrecional en las insti-tuciones fiscales, semifiscales y autbnomas, que les permiteinterferir sin contrapeso en la actividad econ6mica. Este po-de r discrecional, en ciertos aspectos casi aut6nom o y sinmayor posibilidad de ser limitado por otros organism os pdbli-cos, ha quedado en Clara evidencia en el curso de 10s Gltimosaiios, en que se ha utilizado el sinndmero de mecanismos y

recursos que posee el Poder Ejecutivo, para realizar politicaso imponer criterios en forma totalmente ajena a1 prop6sitoque tuvieron 10s legisladores a1 otorgar nuevas atribuciones a1Ejecutivo o a las reparticiones que de 61 dependen. Pero nobasta seiialar esta tendencia y las posibilidades que crea para

29



EL LADRILLO

el us0 abusivo del poder, es necesario destacar que ella cons-

tituye un punto de partida para que 10s distintos grupossociales o de presi6n se organicen y traten de utilizar 10s

recursos del Estado en su directo beneficio. La excesivapolitizaci6n de nuestra sociedad est6 ligada a esta tendencia,ya qu e la acci6n del Estado ha ido paulatinamente abarcando

todos 10s niveles de la vida nacional.Las tendencias estatistas se manifiestan en diversas

form as, siendo las mds importantes:- La intervenci6n directa del Estado para manipular las

variables econ6m icas;El desarrollo de una frondosa burocracia;La propensi6n de crear actividades estatales paralelas ala actividad privada en 10s sectores productivos o de

servicios;Las nacionalizaciones y el estatismo progresivo de laeconomia;El desarrollo de sistem as de planificacibn, que planifi-

can s610 en forma parcial, pero que buscan un controldirecto de variadas actividades;El aum ento de la inversi6n estatal en dreas de reducida

rentabilidad social;La politizaci6n de las instituciones pcblicas.

Todas estas manifestaciones estdn relacionadas entre siy van configurando un marco institucional extremadamenteandrquico, que envuelve y limita las posibilidades de desarro-110 que no e s t h am paradas por el poder del Estado.

La intervenci6n del Estado para manipular las varia-

bles econ6m icas es caracten'stica en medidas como: el con trolde precios, la determinaci6n de la tasa de inter&, la fijaci6ndel tipo de cam bio, etc.

E s t a s i n t e rvenc iones , l a m ayor pa r t e de e l l a sindiscriminadas, introducen graves distorsiones en el sistema

------

30



EL LADRILLO

econ6mico; es asi, por ejemplo, como la fijaci6n del precio aciertos productos, com o 10s alimentos para que &os Sean“baratos” y estCn a1 alcance de toda la poblacih, a1 pocotiempo provoca un deterioro en su pr o d u cc ih , lo que reducela disponibilidad real de alimentos, o la fijaci6n de la tasa deinter& a un nivel artificial para abaratar el credit0 trae como

resultado una disminuci6n del ahorro, o el control del tipo decam bio t e rm ina po r a f ec t a r nega t ivam en te a1 s ec to rexportador. En general, estas politicas se realizan en formaaislada y sin tomar en cuenta sus consecuencias sobre el restode la economia.

Un argument0 general que se utiliza en favor de lairrestricta intervenci6n del Estado, es la necesidad de planifi-car e l conjunto de actividades del pais. Co incidimos con estanecesidad. Pero es necesario aclarar que la planificaci6n deberealizarse teniendo objetivos y metas claras de crecimiento, y

que en la consecuci6n de sus fines, pueden utilizarse me-canismos indirectos e incentivos con el objeto de orientar elus0 de 10s recursos productivos. En Chile la planificaci6n hasido una palabra carente de contenido o precisi6n que se ha

utilizado para establecer mecanismos de control, cuyo linicoobjetivo es el control por el control y no una orientaci6neficiente en el us0 de 10s recursos productivos.

En forma paralela, la presidn con que el Estado realicedirectamente algunas actividades, ha terminado en una proli-feraci6n de organismos, empresas y servicios, de escasaproductividad y eficiencia, en su mayorfa sujetos a un frondo-so burocratismo y ais lados de cualquier mecanismo decontrol interno o externo. Asi, por ejemplo, importantes em-presas estatales carecen de un balance que permita a la

ciudadania formarse una idea Clara de 10s costos y beneficiosque dichas actividades representan para la comunidad.

El aumento de la inversi6n pliblica en actividades de

escasa productividad es otro fen6meno altamente desarrolla-

31



EL LADRILLO

do; sin embargo, estos niveles de inversidn deben ser finan-

ciados ya sea con tributos, ya sea con inflacidn; en amboscaso s el efecto ha sido una tasa decreciente del ahorro priva-do, lo que crea un circulo vicioso, porque se crea con ello la

justificacidn para una inversidn estatal adicional.Finalmente, la excesiva burocratizacidn y politizacidn

de las instituciones, no s610 resta eficiencia a todo el sistema,sino que constituye una pesada carga para la colectividad.

Uno de 10s aspect0 mris perniciosos de la tendenciaestatista ha sido la fdrm ula de crecimien to ensayada: "protec-cionismo industrial excesivo para inducir la sustitucidn deimportaciones" que ha tenido el efecto contrario a1 persegui-do, ya que ha resultado en una concentracidn de nuestrosrecursos productivos en el servicio de restringidos mercados

internos, que por su propia pequeiiez estrin condenados a una

lenta tasa de desarrollo. Victima de este grotesco desarrollo,inducido artificialmente, ha sido el resto de la economia ymuy particularmente 10s sectores productivos de bienes deexportacidn, entre 10s que destacan la mineria como factorefectivo y la agricultura como factor de enorme potencial,pero realmen te frustrado.

Este exceso de control estatal sobre la economia ha

hecho que el Cxito de las actividades productivas emprendi-das dependa mucho mris del padrinazgo politico -queconcede exenciones tributarias o arancelarias, que otorga oniega precios rentables, que permite o prohibe la importacidnde sustitutos. que aprueba o no prCstamos internos y/o exter-nos, etc.- que de la verdadera rentabilidad social de dichasactividades y de la capacidad tCcnica y empresarial de quie-

nes en ellas trabajan. De este modo, 10s empresarios buscanmiis el acercamiento a 10s politicos y a 10s personeros de

Gobierno -Ministros, Subsecretarios, Jefes de DIRINC O,Presidente del Banco Central, del Banco del Estado, Presi-den te de CO RFO, etc.- que a 10s tCcnicos y profesionales o

32



EL LADRILLO

a 10s obreros y empleados que laboran en las empresas y quepodrian aumentar la productividad real de 10s procesos pro-ductivos. Es m& fficil obtener una rentabilidad financieracobrando un alto precio permitido por un elevado arancel,que una rentabilidad real basada en un precio bajo, a1 alcancede las grandes masas, permitido por rebajas de costos obteni-

das con mejoras reales de productividad. Estas politicas deproteccionismo han sido, ademgs, las principales responsa-bles de que la estructura productiva interna se caracterice por

un grado importante de actividades m onop6licas.El actual Gobierno, a1 exacerbar las medidas de

estatizacibn, ha contribuido a esclarecer estos hechos ante laopini6n pliblica, y ello facilitara la adopci6n de politicas eco-n6micas racionales de descentralizaci6n y de transformaci6ndel pais a una economia moderna de mercado, sin las cuales

es ilusorio pretender la reconstrucci6n de Chile y su lanza-miento por la senda del desarrollo econ6mico y socialacelerado y sostenido.

Las anteriores consideraciones sobre el estatismo no

deben llevar a la errada conclusi6n de que el Estado debemarginarse totalmente de cualquier acci6n en el campo eco-n6mico; muy por el contrario, estimamos que compete a1

Estado la direcci6n superior de todo el sistema econ6mico, lafijaci6n de metas globales, la determinaci6n del marcoi n s ti tu c i o n a l, e l e s t a b l e c i m i e n t o d e m e c a n i s m o s d eplaneamiento y control, el desarrollo de la infraestructura y

de aquellas actividades en que el beneficio social sea mayorque el beneficio privado, etc.

Entendemos la politica econ6mica como una funci6n

activa del Gobierno. Pero a1 igual que en la direcci6n de unaempresa, el directorio y la gerencia ejecutiva no estan dedica-dos e ejecutar operaciones de detalle, s ino a establecer

pautas, determinar metas, coordinar recursos y a controlar porla via de excepci6n, esto es, a dedicar esfuerzos a aquellos

33



EL LADRILLO

aspectos en que el plan se ha desviado y no se cumple; asi

tambiCn, la participaci6n estatal debe ser centralizada y ope-rar por la via de la excepci6n. En esta forma el enormepotencial de recursos que maneja el Gobierno puede se r utili-zado con gran eficiencia y 10s mecanismos de planificaci6nadquirir su verdadera relevancia.

3. ESCASEZE EMPLEOS PRODUCTIVOS

Caracten'stica importante en el desarrollo econ6micochileno ha sido la dificultad de la economia para proveer detrabajo productivo y estable a1 total de la fuerza de trabajo delpais y muy especialmente a 10s j6venes que se incorporananualmente a dicho contingente. Innecesario parece enfatizar

el grave efecto social que tiene para el pais la frustraci6n desu juventud, que se siente rechazada en sus afanes creativos y

de aporte a1 bien comdn.La soluci6n integral de este problema debe venir por

tres vias complementarias. La primera, a travCs de un cambiocuantitativo y cualitativo en el proceso educacional; la segun-da, a travCs de la obtenci6n de una alta tasa de desarrollo

econ6mico que aum ente por s i sola la dem anda por trabajo, yla tercera, a travCs de politicas econ6micas que rebajen e l altocosto del trabajo en Chile. El costo del factor trabajo no setraduce en un salario equivalente debido a la incidencia delsistema previsional, la legislaci6n sobre inmovilidad y otrasnormas legales o institucionales vigentes. En este sentido,cabe destacar que una evaluaci6n de 10s beneficios del siste-

ma previsional, en relaci6n a sus costos, muestra que 10sprimeros son considerablemente inferiores a 10s Cltimos, y

que de manera indirecta pueden ser considerados como unimpuesto a1 us0 de mano de obra. Por otra parte, la politicade mantener subvaluada la paridad cambiaria, abarata en for-

34



EL LADRILLO

sa que su pobreza, por ser injusta, debe ser resuelta por el

Gobierno a traves de una redistribuci6n del ingreso y no, porlo menos en grado importante, a traves de su propio esfuerzoy tes6n, sera una persona mris que reste a1 pais su verdaderopotencial creador. Por cierto que pensamos que el Estado

debe intervenir para suplementar el ingreso de aquellos cuyaproductividad sea baja -por falta de oportunidades educa-c iona les o por incapacida des de cualquier tipo- per0

exigiendo siempre el miiximo esfuerzo productivo posible atodos 10s ciudadanos. El otro hecho es la exacerbaci6n de lastensiones sociales en el sen0 de las empresas debido a lacaida temporal en el poder adquisitivo de 10s salarios, situa-ci6n que no siempre puede ser remediada de inmediato dadas

las restricciones externas a la empresa, impuestas general-mente a traves de controles discriminatorios de precios. Estosproblemas son hribilmente aprovechados por quienes predi-can la lucha de clases, lo que genera encono y odio entre 10s

chilenos y que impide la coordinaci6n y la suma de fuerzasproductivas, sin las cuales es ilusorio alcanzar un alto ritmode desarrollo econ6mico.

5. ATRASOGR~COLA

Otra caracteristica de la economia chilena ha sido laestagnaci6n de la producci6n agropecuaria, que ha tenidocomo resultado que numerosos productos agricolas tenganactualmente un volumen de producci6n menor-a pesar de lcrec im iento de la poblacibn- que el que tenian en 1936.

Esto ha co nducido a una creciente dependencia del extranjeropara la obtenci6n de 10s alimentos biisicos, lo que se demues-tra muy claramente a traves del aumento verdaderamente

increible en las importaciones de alimentos, que han pasadode un promedio de 100 millones de dblares, en el period0 de

36



EL LADRILLO

1965-1970, a m i s de 450 millones en 1972 y a una cifra que

se estim a sera cercana a 10s 600 millones en 1973.’Este fen6meno pesa extraordinariamente en nuestra

Balanza de Pagos, limitando, a su vez, las posibilidades deimportar bienes de capital, materias primas y tecnologia con

10s cuales aumentar la inversi6n que es el verdadero motordel desarrollo econ6m ico.

6. EXTREMAOBREZA EN IMPORTANTES SECTORES

DE LA POBLACION

La extrema pobreza en ciertos grupos relativamente

importantes de la ciudadania ha sido tambiCn una constante atraves del tiempo. Es menester reconocer que muchos Go-

biernos en el pasado, y ciertamente el actual, han tratado deremediar o de paliar esta situaci6n. Nos parece que las herra-mientas em pleadas -politicas salariales, politicas de precioscontrolados, asignaciones familiares, subsidios de cesantia,etc.- no han sido las mris adecuadas para llegar a 10s secto-res que realmente se desea beneficiar. Por esta raz6n, el costosocial de 10s program as ha sido relativamente alto, sobre todo

en e l actual G obierno, sin que 10s resultados alcancen a justi -ficarlo. Un cas0 patCtico de 10s errores que se cometen eneste sentido ha sido la politica de alimentos baratos, de lacual se benefician ricos y pobres; pero el costo de ello ha

recaido en buena parte sobre 10s cam pesinos y pequefios agri-cul tores . Entre Cs tos hay muchos que es t r in tambiCnclasificados dentro del sector de pobreza extrema. Asi, la

politica seguida, viste a un santo para desvestir a otro y ade-mis, no se hace con cargo a1 sector de altos ingresos, sino

Podria llegar Mcilmente a 10s 70 0 millones de d6lares si se pretendicra mante-

ner el mismo nivel de abastecimiento que en 1972.

37



EL LADRILLO

que, en buena medida, es financiada por grupos de bajo y

mediano ingreso. Por otra parte, se desincentiva la produc-c i d n , y 10s subs id ios a1 consumo hacen a t rac t ivo e lacaparamiento, ya que es altamente previsible que dicha poli-tics no podr5 mantenerse , en t an to que las ba jas deproduccidn crean un r5pido desabastecimiento.

Es necesario establecer una polit ica efectiva paraerrad icar la extrema pobreza, la que debe orientarse a favore-cer directamente a quienes se desee beneficiar.

38



B. EFECTOS PRINCIPALES DE LOS

PROBLEMAS DESCRITOS

Los efectos de 10s problemas de laeconomia chilena son muchos y complejos; creemos necesa-r io e legi r y analizar 10s m8s importantes que son 10s

siguientes:

1. MALA S I G N A C I ~ NDE LOS RECURSOS PRODUCTIVOS

Los recursos productivos han sido asignados en formaerrada por las deficiencias de las politicas cambiaria, arance-laria, tributaria. y de precios, principalmente.

L a p o l i t i c a c a m b i a r i a s e h a d e s t a c a d o p o r l asubvaluacidn secular de las monedas extranjeras, lo que ori-

gina un deficit de Balanza de Pagos que, con excepcionespoco frecuentes, se ha transformado ya en algo tradicional.Estos deficit crdnicos de Balanza de Pagos han generado unapolitica arancelaria diseiiada a poner cot0 a las importacionespara e liminar la perdida de reservas. Per0 estos altos arance-les han servido, primordialmente, para encarecer o impedir

las importaciones de articulos que a 10s gobiernos en generalno les importa alcancen altos precios. Este tipo de bienes son,generalmente, 10s que se pueden describ ir com o suntuarios y

prescindibles. De esta manera, 10s bajos tipos de cambio

39



EL LADRILLO

subsidian la importaci6n de bienes esenciales -e sp ec ia lm e n -te alimentos- y 10s al tos aranceles gravan a 10s bienesprescindibles y suntuarios. El resultado sobre la asignaci6nde recursos es deplorable, pues &os tienden a rehuir la pro-ducc i6n de b ienes esenc ia les y a concen t ra r se en laproducci6n de bienes prescindibles y suntuarios que, por defi-nicibn, son consumidos por 10s p p o s de ingresos altos o medios

supenores y gozan, por ello mismo, de mercados pequeiios.Es por ello que gran parte del desarrollo industrial chi-

leno, basado en la politica de sustituci6n de importaciones, seha concentrado en industrias que por tener mercados peque-iios no pueden hacer us0 de la tecnologia moderna quepermitiria, a trav6s de las economias de escala, rebajar 10scostos de producci6n a niveles mundiales competitivos. Estehecho tambiCn explica por que la economia chilena es cada

vez m i s incapaz de producir 10s bienes de primera necesidadque consume. (La importaci6n de alimentos, como ya se se-iial6, lleg6 a 450 millones de d6lares en 1972 y puedeascender a 700 millones de d6lares en 1973 si se pretendieramantener el mismo nivel de abastecimiento que en 1972.) A10s bajos tipos de cambio imperantes resulta “mis barato”importar 10s bienes en cuesti6n que producirlos internamente.

Junto con las politicas arancelaria y cambiaria descri-tas, ha funcionado, con mayor o menor estrictez, una politicade control de precios que ha exacerbado 10s nocivos efectosque sobre la asignaci6n de recursos han tenido las dos prime-ras politicas mencionadas. Esto, porque son 10s productos deprimera necesidad 10s que con mayor rigor sufren el controlde sus precios; 10s bienes suntuarios, en cam bio, son general-

mente dejados fuera de 10s controles de precios, pues ning6ngobierno se siente obligado a proteger a 10s consumidores dem i s altos ingresos.

El resultado final ha sido que, tratando de no derrocharlas escasas divisas existentes, el pais ha terminado derrochan-

40



EL LADRILLO

do sus recursos, a1 producir bienes importables con un costovarias veces superior el necesario para producir bienes expor-tables con cuyo valor se podrian importar aquellos bienes en

mayor cantidad.El efecto sobre el desarrollo de la economia ha sido

altamente perjudicial, pues a1 encerrar 10s recursos producti-

vos en nuestras estrechas fronteras econdmicas, el pais quedasupeditado a la tasa de crecimiento de sus pequeiios merca-dos internos y, por end e, alejado del enorm e desarrollo de 10smercados mund iales y del consiguiente avance d e la tecnolo-

gia.Las politicas de remuneraciones, pensiones y previsidn

social, por otro lado, han contribuido, junto con la politica

cambiaria, a distorsionar 10s precios relativos del trabajo y

del capital. En efecto, 10s aumentos de remuneraciones misa116 de 10s aumentos de productividad y el alto costo delsistema previsional han elevado sustancialmente el costo deltrabajo como factor productivo. Como ya se indic6, el recar-go previsional no se traduce en una prestacidn de beneficiosequivalente a su elevado costo, y en este sentido tiene unefec to similar a1 de un impuesto sobre el us0 de mano d e obraen la economia.

El bajo tip0 de cambio, por otro lado, a1 permitir im-portaciones baratas de bienes de capital, ha disminuido elcosto del capital como recurso productivo. De esta manera, se

ha ido incentivando la sustitucidn de trabajo por capital loque ha creado una tendencia secular a1 desempleo, tendenciaque se ha visto, ademis, agravada por el bajo ritmo de creci-mien to de nuestra econom ia.

Otro precio importante en la asignacidn de recursos hasido tambiCn adversamente afectado por la politica econdmi-ca general del pais. Nos referimos a la tasa de interis, cuyonivel ha perm anecido normalm ente controlado por deba jo delpunto que corresponderia para racionar eficientemente 10s es-

41



EL LADRILLO

casos criditos disponibles. Incluso, la tasa de inter& real ha

llegado a ser negativa (menor que el ritmo inflacionario).Esta situaci6n es deplorable, pues permite que cualquierinversionista pueda cubrir 10s costos de 10s intereses, aun

cuando 10s proyectos de inversi6n que financia con 10s crkdi-tos Sean de poca o nula rentabilidad real. D e ah i qu e ladem anda por crid ito s exceda a la oferta y que las amistades y

10s empeiios politicos Sean miis importantes en la obtenci6n

de un cridito que la rentabilidad social de 10s proyectos deinversibn. El resultado final es que el exiguo ahorro generado

en el pais no se asigna necesariamente a 10s proyectos de

inversi6n m is rentables com o suceden'a si 10s fondos disponi-bles se disputaran en base a un mayor pago de intereses por

Por otra parte, la inversidn fiscal, que en la liltima

d ic ada pas6 a se r el componen te mayoritario de la inversidntotal, no ha s ido asignado eficientemente. E n efecto, 10s gran-

des recursos que acumula el Estado no se han destinado aareas de maxima productividad econ6mica y social y, en elproceso de inversi6n 10s costos administrativos ocupan un

alto porcentaje de ellos, todo lo cual redunda en una bajaproductividad. El bajo aporte con que la inversi6n pliblica

contribuye a1 desarrollo econ6mic0, requiere una urgente co-rrecci6n de 10s criterios de evaluaci6n y asignaci6n de estosrecursos, para colocarlos efec tiva mente a1 servicio del creci-mien to del pais.

La politica tributaria en general, mas que buscar unamejor asignaci6n de recursos productivos e incentivar la in-

versibn, ha estado dirigida a ob tener el m k i m o ingreso fiscal

posible. Se ha desperdiciado asi, una de las herramientas po-derosas que poseen 10s gobiernos para inducir el desarrolloecon6mico.

Es fundamental que la tributaci6n no distorsione el us0de recursos, ya sea por el establecimiento de impuestos

su uso.

42



EL LADRILLO

discriminatorios o por el exceso de “franquicias” tributarias

que se otorga con fines especificos. En igual forma , es conve-niente que el nivel tributario general no sea exageradamenteelevado como para frustrar las posibilidades de ahorro del

sector privado, ya que ello incide en la formaci6n de un

circulo vicioso en que debido a1 bajo potencial de ahorroprivado se procura establecer por la via tributaria un mecanis-mo de ahorro forzoso a ser utilizado por el sector p~blico;esto, a su vez, rebaja el ahorro privado futuro, haciendo nece-

saria una tributaci6n adicional para lograr las metas deinversi6n global.

2. LIMITADOESARROLLO DEL S E ~ O RXTERNO

Las erradas politicas cambiarias y arancelarias no s610han inducido a1 desarrollo interno de sectores de limitadaproductividad, sino que tambikn, y en forma muy acentuada,

han limitado las posibilidades de crecimiento del sectorexportador.

Las exportaciones chilenas se han basado fundamental-mente en el comercio de minerales y, dentro de ellos elproduct0 m is importante ha s ido el cobre. Duran te 1972 lacomposici6n de las exportaciones fue la siguiente: Mineria87,8% (cobre 78,396, hierro $3’33, salitre 2,9% , otros 0,9% );Agricultura 2,3% ; Industria 9,9% .

Constituye un fen6meno indiscutible la existencia deeno rm es ventajas com parativas de parte de nuestro pais en laproducci6n de cobre debido a la m agnitud y ley d e sus yaci-

mientos, lo que se traduce en costos de produccidn altamentecompetitivos con el resto del mundo. Desgraciadamente estaventaja comparativa de Chile fue transformada en una des-

ven ta j a pa r a e l r e s to de 10s s ec to r e s po tenc i a lm en teexportadores, ya que hizo posible la fijaci6n artificial de 10s

43



EL LADRILLO

tipos de cambio a niveles muy inferiores a1 de un tipo de

cambio real que podria determinarse en forma tebrica, de

acuerdo a la relaci6n de cos tos internos con costos internacio-nales.

Si la politica cambiaria hubiera sido realista y condu-

cente a un tip0 de cambio de equilibrio, se habria expandidoel sector exportador a una tasa m6s acelerada, no s610 encobre, sino principalmente en el resto de 10s productos de

origen agricola e industrial. Esto es importante porque, comomuestran las cifras de exportaciones, la suerte de nuestro co-mercio exterior esti altamente ligada a lo que ocurra con elcobre, muy en especial con el precio de este metal que tienefluctuaciones de gran magnitud.

La situaci6n de pais monoexportador crea una econo-

mia altamente dependiente con las consiguientes limitacionesa1 desarrollo general. Esto incide no s610 en el surgimiento de

prob lemas ciclicos de escasez de divisas, que justifican politi-cas de corto plazo para acentuar la sustituci6n de impor-taciones a traves del aumento de tarifas aduaneras, que a suturno agravan las presiones por una fijaci6n artificial del tip0

de cambio, sino que tambikn provocan deficit en la balanzade pagos que son financiados con creditos, lo que ha idoelevando la deuda externa y aum entando la dependencia. Loselevados pagos anuales que deben realizarse por concept0 deintereses y amortizaciones de la deuda se han transformadoen o tro elem ento de restriccidn en el sector externo.

El elevado nivel de la deuda externa, no implica nece-sar iamente que e l pais deba dejar de u t i l izar recursosfinancieros extranjeros para acelerar su desarrollo, sino quedeben establecerse politicas que permitan un us0 m6s eficien-

te de ellos, principalmente para acelerar el desarrollo delsecto r exportador y generar asi 10s recursos que permitan unaeconom’a m6s diversificada y menos dependiente de la suertede un solo product0 de exportaci6n.

44



EL LADRILLO

en promedio; en Chile, en cambio, ha fluctuado alrededor del

18% siendo en 1972, por ejemplo, de un 13,7% apenas.La ausencia de un adecuado mercado de capitales y de

sus variados mecanismos e instituciones para canalizar aho-rros, ha justificado una accidn directa del Estado para captar

ahorros por la via tributaria y destinarlos en form a directa a lainversi6n. Como ya hem os comentado, esta situaci6n tiende acrear un circulo vicioso en que se afecta negativamente a1

ahorro privado y, ademis, debido a la baja productividad dela inversi6n estatal, el impact0 de ella en el crecimiento eco-n6mico ha sido escaso en relaci6n a1 monto de recursosutilizados.

El factor humano, sin duda el recurso productivo misimportante de cualquier pais, progresa en calidad a traves,fundamentalmente, de 10s procesos educacionales. Nuestra

educaci6n general (primaria y secundaria), excesivamentehumanista y enciclopedica, conspira contra el necesario pro-ceso de m odernizaci6n del pais. Engendra, ade m is, la idea dela inutilidad de la educacidn como instrumento de productivi-dad, dificultando, con ello, el acceso de la educaci6n a 10strabajadores que miis la necesitan. Es evidente la necesidadde reformar la educaci6n general dindole mayor contenido

priictico y tecnico. Nuestra educacidn superior es en generalexcelente, pero tiene acceso a ella un porcentaje muy reduci-do de personas por el alto costo d e ella dado el largo period0que una persona debe perm anecer improductiva para ob tener-la. Este alto costo indirect0 se hace mas insoportable para 10ssectores mis pobres de la poblaci6n, lo que hace urgente uncambio en 10s criterios tradicionales, elevando para ello el

costo directo de la educaci6n y creando un programa de becaspara aquellos sectores que no tengan acceso a la educaci6n.

El desarrollo tecnol6gico es otra faceta en la mejor utiliza-ci6n de recursos. Es notorio el bajo nivel de gasto que se e f e c ~ aen Chile con este prop6sito y, lo que es mis gave , la ausencia de

46



EL LADRILLO

politicas coherentes en este sentido ha llevado a una pesima

utilizaci6n de 10s fondos p6blicos que se destinan a investigaci6ny desarrollo tecnico. El cas0 de 10s servicios de asistencia tecnica

e investigaci6n agricola es un ejemplo significativo.En una politica moderna de desarrollo econ6mico, el

avance tecnol6gico es una poderosa palanca de progreso y lanecesidad de una politica inteligente a1 respecto es un postu-

lado evidente. Es por ello tarea urgente la evaluaci6n de 10s

actuales programas y su adecuaci6n a 10s requerimientos dela politica de desarrollo; es importante mejorar 10s mecanis-

mos de coordinaci6n y divulgacidn de la labor que en estecampo desarrollan las universidades y por cltimo, sen'a im-portante incentivar la actividad que en esta irea puederealizar el sector privado.

4. A C C I ~ NNDEBIDA DE GRUPOS PODEROSOS

El proteccionismo industrial y la interferencia del Go-bierno a traves de controles directos o de la legislaci6nvigente, han conducido, entre otras cosas, a una estructurapoco competitiva de la organizaci6n econ6mica. lo que ha

facilitado la form aci6n de grupos de poder cuya acci6n resul-ta contraria a1 inter& general.

La apertura a1 comercio exterior, el aumento de lacompetencia y una decidida politica antimonopolios son fun-

damentales para evitar o eliminar estas tendencias en elcampo empresarial. TambiCn es forzoso reconocer que lasmismas causas que han facilitado una estructura monopdlica

en ciertas irea de la organizaci6n econ6mica, han favorecidopr icti ca s monop6licas del sector trabajo a traves de la organi-zaci6n sindical.

Los sindicatos de las actividades mis importantes y

estrategicas del pais han desarrollado una organizaci6n tan

47



EL LADRILLO

poderosa que les permite exigir y obtener altos niveles reales

de remuneraciones en desmedro de 10s consumidores, de 10scapitalistas y de otros sectores laborales menos o no organi-zados. Estas al tas remuneraciones l imitan el poder de

absorci6n de empleo de dichas actividades y el excedentedesempleado es empujado a otras actividades donde recibenmenores remuneraciones o quedan simplemente inactivas.Esta desocupacih estructural es la que crea presiones para

que el Gobierno absorba el desempleo reinante y a1 hacerlo,se producen 10s conoc idos deficit fiscales originando las emi-siones monetarias de que se nutre el proceso inflacionarioque vivimos desde 10s aiios 30.

5 . DEFICITISCALES

El lento crecimiento de la economia, motivado por laserradas politicas econ6m icas adoptadas, ha hecho recaer en elEstado la obligaci6n d e generar pleno em pleo y la responsa-bilidad por mantener, y en lo posible elevar, el nivel deinversiones.

Las presiones politicas y sociales tambiCn han contri-

buido a la expansi6n del gasto pGblico en la prestaci6n deservicios de distinto orden, con especial Cnfasis en aquellos

de tipo social y asistencial. En este sen tido, cabe destacar, poruna parte, la tendencia paternalista del sistema politico y, porotra, la falta de organismos o instituciones intermedias quepuedan sup lir algunas de las funciones que asume el Estado.

Las presiones por una politica de pleno empleo se han

ido paulatinamente identificando con una politica de empleodirect0 que genera una frondosa burocracia y mantiene un

bdjo nivel de productividad. Un cas0 ex tremo de esta tenden-cia se ha desarrollado en 10s tiltimos dos aiios, en que elEstado ha asumido un rol activo en la ejecuci6n directa de

48



EL LADRILLO

7. MALus0 DEL PODER POLITICO

El E stado ha llegado a tener tal grado de injerencia enla vida econ6mica del pais que puede, por propia decisibn,oto rgar el Cxito o causar el fracas0 de cua lquier actividad. De

aqui que 10s empresarios, en general, se hayan coludido con10s grupos politicos dominantes para asegurar la rentabilidadde sus actividades. Ganan 10s empresarios en un sentido y

pierden en otro, pues el precio de este beneficio es el creci-miento del poder del Estado y la consiguiente disminuci6n dela iniciativa privada. Las presiones politicas y 10s interesespersonales suelen, entonces, decidir inmensas inversiones sincriterios adecuados de rentabilidad. Los empresarios y fun-

cionarios culpables pueden luego presionar para que elEstado a travCs de sus controles (tipo de cambio, aranceles,

precios, impuestos, criditos , etc.) transforme estos monumen-tos a la ineficiencia en empresas rentables financieramente.El resultado es el decepcionan te ritmo de crecimiento econ6-mico que ha tenido nuestro pais en 10s ~ l t i m o s iios.

El excesivo poder el Estado ha quedado en evidenciaen 10s filtimos dos aiios y medio. a1 demostrarse c6mo sepuede usar para an iquilar a1 adversario politico y halagar -a

costa de la economia- a la masa ciudadana para adquirir elpoder total y permanente. Creemos que esto realm la necesi-dad impresc ind ib le de re fo rmar nues t ra o rgan izac i6n

econdmica, social y politica de tal modo que la intervenci6ndel Estado - m a n d o se justifique- no se realice a traves deautoridades discrecionales sino que indirectamente a travesde normas claras, conocidas y de aplicabilidad general que

Sean, por lo tanto , impersonales. Esto, jun to con la descentra-lizaci6n del poder econ6mico y de las decisiones a todo nivel,permitird establecer un sistema econ6mico modern0 y efi-ciente qu e opere a traves de 10s mercados y la competencia.

50



EL LADRILLO

8. FALTAE UNA POL~TICAAGR~COLA

El esfuerzo de industrializaci6n ch ileno ha sido realiza-do, en gran medida, a costa de la agricultura que ha tenidoque proveer a1 sector industrial de insumos baratos y a1 paisde alimentos tambiCn baratos que permitieran mantener 10s

salarios industriales a niveles razonables. En efecto, variosestudios han demostrado que la inmensa mayoria de 10s pro-ductos agropecuarios tienen tarifas efectivas negativas de“protecci6n” frente a la agricultura mundial; vale decir, 10sprecios internos son en general inferiores a 10s de 10s merca-dos mundiales, y s e mantienen asi por una politica cambiariaabsurda que permite importar dichos productos a preciossubsidiados.

El resultado, en tCrminos de desarrollo econ6mic0, hasido de incalculables p royecciones, por cuanto la agriculturaes, sin duda, el sector con mayor potencial de crecimientorapid0 y elevado que posee Chile. Nos atrevemos a afirmarque la agricultura 4 a d a una politica econ6mica general ra-cional que incluya seguridades para la forma d e propiedad dela tierra que 10s agricultores, campesinos y asentados deseendarse (sea cooperativa, comunitaria, individual o cualquierotra)- se industrializaria y estaria en condiciones de compe-tir favorablemente con el cobre como fuente productora dedivisas.

51



C. OBJETIVOS DEL P ROGRAM A

El programa econ6mico que propi-

Obtener una tasa de desarrollo econ6mico alta y esta-b le a t r avCs de l t i empo den t ro de un reg imen

verdaderam ente democrBtico que asegure el pleno gocede 10s derechos ciudadanos a mayon'as y minon 'as.

Tanto o mBs importante que el objetivo antes seiialado,p r o dificil de alcanzar sin l o p Cste, es poder erradicarde Chile la extrema pobreza. Este Gltimo incluye la n u b -ci6n infantil (pre y posnatal) y 10s ancianos.

Garantizar la igualdad de oportunidades especialmenteen la educaci6n de modo que el acceso a ella dependade la capacidad y del potencial creativo de cada indivi-duo, mBs bien que de factores accidentales como lariqueza y la cultura del medio familiar. En este objeti-vo se incluye tambiCn el acceso a la salud, a laseguridad social y a1 empleo; dicho acceso se garanti-

z a r i primordialmente a traves de la reforma a1 sistemaprevisional.

Obtener pleno empleo a traves de actividades realmen-

te p roduc t ivas que con t r ibuyan a1 desar ro l loecon6mico nacional.

ciamos e st ar i dirigido a obtener las siguientes metas:

a)

b)

c )

d)

52



EL LADRILLO

e) Ob tener estabilidad en un sentido am plio de la palabra.

Se incluye el nivel de precios y la estabilidad de laspoliticas econ6micas aplicadas en general.

M inimizar la dependencia econ6m ica en todos aquellosaspectos que tengan incidencia en la independencia po-Mica del pais . Esta independencia ser& sin duda,

corolario del dinamismo que podamos imprimirle a1

crecimiento de nuestra econom ia; el Cxito en este senti-do permitiria crear reservas de divisas que son una delas verdaderas medidas de la independencia econ6m icade un pais pequeiio como el nuestro.

f)

Realizar una efectiva descentralizaci6n del sistemaecon6mico. Las caracten'sticas de la politica econdmicadiseiiada permitiriin una importante descentralizaci6n

en el aparato productivo, haciendo innecesario el enor-me s is tema de contro les exis tente y permit iendotraspasar a unidades independientes y no estatales parteimportante de las responsabilidades en la producci6nde bienes y servicios, lo que dinamizarii la econom'a.

Dentro de un context0 general de descentralizaci6n

cabe tambih considerar la existencia de innumerables servi-cios e instituciones estatales en las que no existe participaci6n dela comunidad.

El proceso de descentralizaci6n deberii abarcar activi-dades como educacibn, salud, sistemas asistenciales, etc.,permitiendo una participaci6n efectiva de 10s usuarios lo quefacilita el control y promueve una mayor eficiencia en estos

sectores.La politica de descentralizacibn diseminarfi y repartiri

el poder politico derivado del estatismo pasado; abrir6 cami-

nos a una e fec t iva par t i c ipac idn de la comunidad ycontribuirii a igualar las oportunidades y posibilidades de ac-

53



Capitulo I1

Politicas econ6micasespecificadas

P a r a alcanzar 10s obje tivos descri-

tos es necesario ado ptar las sigu ientes politicas econ6micas

en las 5reas especificas que se indican.

A. POLITICADE

DESCENTRALIZACION

En el an5lisis de problemas y efectos que habian d eter-minado el lento crecimiento de la economia chi lena semencionaban con insistencia las consecuencias negativas de

las erradas politicas de intervencidn econ6mica y el progresi-

vo estatismo o hipertrofia de la actividad estata l direc ta en 10s

m5s variados rubros de la vida nacional. Factores que, entre

otros, han generado una estructura inadecuada de la organiza-ci6n econ6mica y han determinado un us0 ineficiente de 10s

recursos productivos.Entre las distintas causas que habian favorecido el

auge del estatismo, se mencionaron: las presiones politico-

57



EL LADRILLO

sociales por aumentar el gasto pdblico para suplir las defi-ciencias en empleo o inversi6n causadas por la baja tasa de

crecimiento; la formaci6n y mantenci6n de clientelas politi-cas subs id iadas con t r aba jo en ins t i tuc iones f i s ca les ,semifiscales y entidades estatales autbnomas; la aplicaci6n

defectuosa de teorias sobre planificaci6n; el circulo viciosode proteccionismo, in te rv enc ih , estatismo, etc.

Sin embargo, hay otros elementos que no pueden ser

definidos como propios del campo econbmico, pero no poreso pueden dejar de mencionarse. Estos elementos, que sonde tipo cultural y politico, serin mencionados sucintamente,pues su correccidn ayudaria enormemente a1 desarrollo deuna sociedad moderna y progresista. Entre ellos cabe desta-car:

Paternalism0 politico. Las ra k es patemalistas de la so-ciedad chilena son muy hondas y tienen su origen en latradicih monirquica espaiiola que traslad6 a la Colo-nia un modelo rigido de estructura social. Este modelose fue transformando con el advenimiento de la Repd-blica y la sociedad alcanz6 un grado apreciable demovilidad. Sin embargo, ha subsistido en muchos as-

pectos la filosofia paternalista de “dar” y “esperar”beneficios, mis que de “lograr” esos beneficios comoresultado de un proceso de desarrollo.

Esta prictica paternalista tiende a resolver las injusti-cias o desigualdades sociales a traves de la creaci6n debeneficios, sin considerar sus efectos o factibilidadecon6mica. Los resultados han sido en muchos casos

desastrosos y contrarios a1 efecto que se perseguia. Esconveniente destacar que desde 10s origenes de la Re-

pdblica, la preocupacidn por 10s problem as sociales hasido caracten’stica de nuestro sistema y que gracias ae l l a , l a s oc i edad ch i l ena ha evo luc ionado ace -

58



EL LADRILLO

leradamente en este campo. Baste recordar que en elsiglo pasado Chile fue una de las primeras nacionesen el mundo que derogd la esclavitud; que 10s gobier-nos de Montt y Balmaceda dieron auge a la educacidnpara elevar las condiciones de vida de 10s sectores PO-

pulares; que en el gobiemo de Arturo Alessandri seinicid un vasto programa de reforma social para prote-g e r y e l eva r l a cond ic idn econdm ica de 10strabajadores y que en periodos mds recientes, las “re-formas sociales” han sido el principal tdpico de laactividad politica.

Desgraciadamente, 10s legitimos deseos de progreso y

transformacidn social, a1 estar implicitamente inspira-dos en un pensamiento patemalista han desembocado

en una transferencia de responsabilidades a1 Estado yhan acentuado la tendencia estatista.- Otro factor, relacionado con el anterior, es la creenciavastamente difundida de que la “prom ulgacidn de unaley resuelve el problema”. Este poder magic0 que seatribuye a la ley tiene variadas consecuencias; por una

parte conduce a una extraordinaria proliferaci6n de le-yes que entraban o condicionan num erosas actividadesy por otra, hace necesario la creacidn de instrumentosde control para asegurar el cumplimiento de las leyes,lo que alimenta la necesidad de una frondosa burocra-cia.

Sin embargo, la consecuencia mds grave es que nor-

malmente las leyes no resuelven la totalidad delproblema, lo que crea frustraci6n y da la idea de laexistencia de un sistema injusto. Ademds, la esperanzaen el resultado mdgico de la ley deforma la conciencianacional, restando importancia a1 esfuerzo personal o

59



EL LADRILLO

- Una caracteristica del desarrollo politico chileno hasido la multiplicidad de partidos y movimientos politi-cos. La existencia de muchas corrientes de opini6n

canalizadas en form a independiente, ha dado gran im-portancia a las luchas ideol6gicas y ha obligado a 10spartidos a acentuar sus discrepancias ideol6gicas paradiferenciarse de sus competidores, a la vez que ha

incentivado el desarrollo de modelos totalistas que, enforma tebrica, se suponen capaces de resolver todos 10sproblemas nacionales.

La notoria falta de pragmatismo en el sistema politicoy e l Cnfasis en la diferenciaci6n ideo l6gica han impedi-do una evaluaci6n profunda de 10s problemas realesdel pais, y con ello, se han retrasado las posibilidades

de progreso efectivo, a la vez que se ha impuesto unainestabilidad endCmica a la aplicaci6n de politicas eco-nbmicas, ya que s610 por excepci6n un partido ha

logrado la mayoria suficiente para gobernar por s i soloy lo comfin ha sido la formaci6n de alianzas transito-rias.

La existencia de un sano pragm atismo, en e l analisis y

soluci6n de 10s problem as chilenos, habria evitado do-lorosos y frustrados experimentos, a la vez que habria

eliminado las tendencias infantilistas de creer que 10sgrandes problemas nacionales pueden resolverse de lanoche a la maiiana, sin esfuerzo sostenido y con la solaaplicaci6n de recetas f5ciles y demag6gicas.

Dado que la acci6n del Estado ha sido progresivamentemayor, las pugnas ideol6gicas o doctrinarias se hanpropagado a muchas i i r eas de ac t iv idad , en to r -peciCndolas o limithdolas, frustrando en esta forma

enorm es posibilidades de desarrollo.

61



EL LADRILLO

La correcci6n de las deficiencias anotadas conduce a

plantear un m odelo de desarrollo basado en una econom iadescentralizada, en que las unidades productivas Sean inde-pendientes y competitivas para aprovechar a1 m h i m o las

ventajas que ofrece un sistema de mercado. Ademis, se hacenecesario ampliar las bases y mecanismos de participaci6n,no s610 en relaci6n a1 proceso de producci6n sino tambitn enotras areas, como las relacionadas con el desarrollo social,

cultural y asistencial. En esta forma sera posible superar lasconsecu enc ias negativas del paternalismo, simplificar 10s sis-temas legales y res tr ingir 10s problemas ideol6gicos y

doc trinario s a1 cam po que les corresponde.

La politica de descentralizaci6n supone:

1.2.

3 .

4.

5 .6 .

El esclarecimiento de las funciones del Estado.Utilizaci6n del mercado para asipar eficientemente10s recursos.

Independencia administrativa de las unidades eco-n6micas.

Desarrollo de organism os intermedios.

Efectiva participaci6n.Simplificaci6n de 10s sistemas legales y de controlestatal.

1. EL ESCLARECIMIENTO DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Las funciones basicas del Estado modern0 en el cam poecon6mico y social son las de promover las condiciones

esenciales para que la comunidad utilice en forma eficientesus recursos y alcance un alto nivel de vida. Ademas, debe

velar por que el proceso de crecimiento conduzca a una dis-

62



EL LADRILLO

tribuci6n equitativa del ingreso y a la erradicaci6n de la ex-trema pobreza que afecta a sectores importantes de lapoblaci6n. TambiCn deberi promover politicas sociales y

educacionales que aseguren la igualdad de oportunidades y la

posibilidad de acceso, a todos 10s ciudadanos, a las ventajasecon6micas y culturales de la sociedad m oderna.

Dentro del marco de descentralizaci6n, la acci6n delEstado tiende a se r indirecta. Es decir, s610 por excepci6n 10sorganismos fiscales realizan la gestidn de empresas o servi-cios. El reconocimiento de las ventajas del mercado, lleva a

un modelo de planificaci6n descentralizada que tiene por ob-je t0 evitar las distorsiones o imperfecciones que se produzcanen el sistema econ6mico, siendo esencial que se utilice el

sistema de precios como indicador de la escasez relativa de10s diversos bienes y recursos.

En el sistema de planificaci6n descentralizada, la poli-tics m one ta r i a y f i s c a l p e r m i t e e v i t a r f l u c t u a c i o n e secon6micas de importancia que conduzcan a situaciones ge-neralizadas de crisis y desempleo. El sistema tr ibutario

permite resolver 10s prob lemas de econom’as y deseconomiasexternas en que el costo y/o beneficio privado es diferente desu valor social. La acci6n de 10s monopolios se resuelve ven-tajosamente a travCs de una politida de comercio exterior o

por un adecuado control de precios. Las desigualdades deingreso se corr igen por la via t r ibutar ia y por gastoscompensatorios del sector p~blico. n sintesis, una adecuadaplanif icacih global y descentralizada debe asegurar el co-rrecto funcionam iento de 10s mercados; esto hace necesaria laintervenci6n activa del Estado en la economia a traves depoliticas g lobales para lograr una eficien te asignaci6n de re-

cursos y una distribuci6n equitativa del ingreso. Un sistema

de esta naturaleza es absoluta y totalmente diferente del mo-del0 capitalista clBsico del siglo pasado en que la politicaecon6mica se distinguia por su pasividad.

6 3



EL LADRILLO

Ademis debe ser preocupacidn del Estado el asegurarun marc0 institucional estable, con un sistema impersonal y

no discriminatorio en la tom a de decisiones y en la aplicacidnde las normas o controles que se establezcan.

Finalmente, debe considerarse que la accidn indirectadel Estado facilita su rol arbitral en 10s conflictos econdmicosy sociales ya que las personas no dependen directamente de

61. TambiCn facilita un control efectivo sobre el sistema eco-ndm ico, ya que la esencia del control es que sea realizado porun tercero. La prictica ha demostrado que cuando el Estadogestiona una actividad, el nivel de control efectivo disminuye

notoriamente, tal es el cas0 de numerosas empresas estatalesque ya en gobiernos anteriores tenian atrasados sus balancesen uno o dos afios imposibilitando cualquier anilisis de sueficiencia relativa. En este ejemplo, resulta claro que la auto-ridad encargada de fiscalizar se torna complaciente, ya que e l

fiscalizado forma parte del aparato politico-administrativo delGobierno. El corolario es que en un sistema centralizado laautoridad politica no controla, porque nadie es eficiente en elcontrol de si mismo. Ademis, las drdenes de la autoridadadministrativa operan a traves de la elite burocritica de fun-

cionarios, y de alli llegan a las bases con todos 10s riesgos eintereses de dicha burocracia. En un sistema centralizado, lasrelaciones entre la autoridad politica y 10s subalternos sonlentas y dificiles, porque generalmente se trata de relacionesentre iguales por pertenecer a la misma ideologia o partido.

Las 6rdenes del planificador a su “compafiero” gerente, notienen la fuerza de una m edida tom ada por la autoridad politi-

ca en un sistema descentralizado, donde el no cumplimientotiene sanciones pecuniarias claras y precisas que generan ptr-didas a1 afectado.

Por otra parte, el proceso de planificacidn en 10s siste-mas centralizados implica la fijacidn de metas a las unidades

productivas, y dada la ineficiencia o poca relevancia que den-

64



EL LADRILLO

tro del sistema se otorga a 10s precios, lo com6n es establecer

metas en unidades fisicas. Este sistema conduce a su vez auna serie de ineficiencias, las que normalmente se traducenen mala calidad de 10s articulos fabricados; en falta de in ter&

por incorporar a ellos avances tecnol6gicos que beneficien a1consumidor y en la absoluta despreocupaci6n por 10s costos.En otras ireas de la produccibn, y dada la enorme variedad detipos de un producto, se suelen establecer medidas de volu-men f is ico, toneladas o kilos, por ejemplo, creando latendencia a utilizar materiales mis pesados en la fabricaci6nde productos. El problem a que enfrentaron 10s planificadores

soviCticos para establecer un control adecuado en las fibricasde lim pa ras es ilustrativo a1 respecto, cuando se establecieronmetas de producci6n en funci6n del volumen, la medida fue:

kilos de limparas fabricadas anualmente; esto trajo como re-sultado la aplicaci6n de aleaciones de p lom o en la fabricaci6nsustituyCndose las aleaciones de aluminio que era mis livia-no; el resultado fue que disminuy6 el nfimero de unidadesfabricadas per0 el tonelaje de producci6n aument6. Se com-gi6 el sistema establecihdose como medida el nfimero delimparas fabricadas: como resultado de ello se observ6 unatendencia a producir unidades pequefias y se eliminaron 10s

modelos de mayor t amai io , lo que se t r adu jo en u n

desequilibrio en 10s mercados, se acumularon stocks de lim-paras pequeiias y se recibieron reclamos por la escasez de

lim paras grandes.La corta experiencia chilena muestra, en algunos

rubros, ejemplos similares: en el ca s0 de la industria textil, seestablecieron metas de producci6n en metros o yardas tejidas

y el resultado ha sido una notable baja de calidad por elexpediente de disminuir el n6m ero de hilos por cm’; con loque se altera la trama del tejido. En las industrias de bienesdurables que fabricaban numerosos articulos que van desde

refrigeradores, lavadoras, cocinas, hasta estufas y secadores

65



EL LADRILLO

de pelo, se ha empezado a hablar en la propaganda oficial del

ndmero de “artefacto” fabricados; en esta forma se ocultan

las bajas de producci6n de aquellos productos mis complejoso de mayor valor, ya que es evidente que con 10s recursosdestinados a fabricar un refrigerador se pueden fabricar varias

docenas de estufas.

A 10s problemas de planificaci6n enunciados se agre-

gan otros, y que se derivan de la necesidad que tienen 10splanificadores de consultar a 10s ejecutivos de las fibricassobre su propia capacidad de expandir la producci6n. Estos,

por naturaleza, son renuentes a establecerse metas dificiles dec u m p l i r , p o r l o q u e n o r m a l m e n t e e s t a b l e c e n c o m oprerrequisito para aumentar la producci6n el aumento de in-

versiones; llevando en algunas ocasiones a sobreinvertir en

algunos sectores, y en otros justifica a1 administrador paramantener 10s niveles existentes d e producci6n.

Por otro lado, el sistema de planificaci6n descentraliza-da permite un verdadero control de la economia a1 concentrarla atenci6n en pocas politicas globales que tienen efecto

multiplicador tipo palanca; en cambio, la acci6n directa queimplican las politicas centralizadas obliga a la atenci6n y co-

ordinaci6n de c ientos y miles de pequeiios y variadosdetalles, con lo que la maquinaria del Gobierno necesaria-

mente se agiganta y pierde coherencia y eficacia.

2. UTILIZACION DEL MERCADO PARA ASIGNAR

EFICIENTEMENTE LOS RECURSOS

El problema central de toda economia es ut i l izareficientemente 10s recursos, por naturaleza escasos, para d en -var de ellos un miximo de product0 que permita satisfaceradecuadamente las necesidades crecientes de la poblaci6n.

66



EL LADRILLO

En las circunstancias actuales la econom ia chilena tien-

de a un sistema de planificaci6n centralizada, en que lasdecisiones de c6mo asignar recursos estdn en manos de laautoridad gubernativa que controla no s610 10s mecanismosindirectos de orientaci6n econbmica, sino que ademds, tiendea m onopolizar la gesti6n de todas las unidades de producci6n,distribuci6n o financiamiento. Los problemas de una econo-mia centralmente planificada son variados y mGltiples, y no

serdn analizados en detalle; baste seiialar que, a pesar de 10savances te6ricos que la ciencia econ6mica ha realizado enmodelos de planificaci6n, estos modelos son de lim itada apli-caci6n prictica y que la cantidad de informacidn que serequiere, asi com o la oportunidad y precisi6n de ella, impiden

que la u tilizacidn de estas tCcnicas sustituya a1 mercado en lacompatibilizaci6n de flujos de insumos y productos entre las

diversas unidades productivas y entre &as y 10s consumidores.Los resultados del modelo centralizado, tanto en Chile

como en otras naciones, ponen en evidencia sus debilidades,y debido a la ineficiente utilizacidn de recursos a qu e condu-ce, se hace necesario generar altisimas tasas de ahorro einversi6n para obtener tasas de crecimiento razonables. Estoimplica que es necesario restringir el consumo de la pobla-

ci6n durante un largo periodo. Por otra parte, en 10s paises deeconomia de mercado ha sido posible obtener altas tasas decrecimiento a la vez que se ha elevado sustancialmente elnivel de vida de la comunidad porque hay una mejor utiliza-

ci6n de 10s recursos productivos. En las economias demercado, la existencia de precios libremente determinadospor la competencia tanto de productores com o de consumido-

res refleja la escasez relativa de 10s bienes, permitiendoasignar recursos a aquellas dreas en que la productividad de

ellos es mayor.El sistema de mercados implica mecanismos claros,

automiticos e impersonales de premios y castigos, a la vez

67



EL LADRILLO

algunas empresas subsistiran por largo tiempo como empre-

sas del Estado o empresas mixtas; tal es la situacibn deferrocarriles, Gran Mineria del Cobre, EN A P y otras. En es-tos casos las em presas deberBn administrarse de acuerdo a lasrealidades que impone una economia de mercado y la autori-

dad central deber6 velar para que se maximice la eficienciaen su gestibn.

4. DESARROLLOE ORGANISMOS INTERMEDIOS

Existen numerosas Breas de actividad, principalmenteel sector servicios, que normalmente no se incluyen en elanalisis de la politica econbmica tradicional, a pesar que im-plican enormes transferencias de recursos y gravitan en forma

sustancial en el bienestar de la poblacibn; tal es el cas0 de lasalud, la previsibn social y la educacibn.

Las tendencias estatistas que han caracterizado a laeconomia han facilitado una gran injerencia del Gobierno en

estas actividades y por otra parte, dado que 10s servicios men-cionados son indispensables, resulta m6s simple establecermecanism os de financiamiento tributario u obligaciones lega-

les equivalentes, lo que ha reafirmado el estatismo en estasBreas.

Sin embargo, es posible administrar en forma descen-

tralizada servicios de esta naturaleza, aun cuando parteimportante de sus costos estCn subsidiados y el subsidio seafinanciado por la via tributaria. La universidad es un ejemploen que existe la administracibn independiente a cargo de la

comunidad universitaria y en que el financiamiento ha sidoen gran parte estatal.

En la educacibn media y ticn ica es deseable una mayor

descentralizacibn, a la vez que una participacibn mBs directade 10s padres y apoderados. La creaci6n de organismos edu-

69



EL LADRILLO

cacionales intermedios ya sea a nivel de comuna como existe

en algunos paises, ya sea a nivel de regiones, posibilita unamayor descentralizaci6n y hace posible una participaci6n misdirecta de la base social en estas actividades. Algunos ejem-plos en materia de autoconstrucci6n de escuelas demuestranlas posibilidades latentes y el inter& de las com unidades porparticipar en ellos.

Alternativas semejantes pueden plantearse en el Brea

de la salud y muy especialmente en la previsibn, donde existeamplia experiencia en otras naciones sobre sistemas descen-tralizados y competitivos que hacen posible un alto grado departicipaci6n de 10s usuarios y aseguran servicios eficientes acostos razonables.

El desarrollo de organismos intermedios no s610 des-carga a1 Estado de un pesado sistema burocritico, sino que

tambidn permite elevar la eficiencia de 10s servicios, movili-zar las capacidades de 10s usuarios, ampliar la base departicipaci6n social en las ireas de inter& pliblico y trasladarparte importante de 10s mecanismos de control a la comuni-dad.

Otra area que merece un an ilisis m is profundo del quees dable realizar en este estudio, es la que dice relaci6n con la

descentralizaci6n geogrifica de la actividad propiamente es-tatal. Es una constante hist6rica la critica a1 centralism0radicado en Santiago versus el abandon0 m is o menos parcialde las provincias. Es evidente que dentro de la tendenciaestatista, la 16gica propia del proceso tiende a centralizar enun solo punto la toma d e decisiones y Cste es, Ihgicamente, elpunto m is alto de la pirimide organizativa, ya sea el Ministe-

rio o la Jefatura del Servicio, que es t in radicados enSantiago. Por razones de escala no cabe pensar en una des-centralizacibn a nivel de provincias ya que hay algunas demuy reducida poblaci6n; lo m i s cuerdo parece ser la determi-naci6n de cuatro o cinco sedes regionales de caracteristicas

70



EL LADRILLO

6. SIMPLIFICACI~NE SISTEMAS LEGALES

Y DE CONTROL ESTATAL

S e ha mencionado la proliferacibn y leyes y las creen-

cias, casi migicas, en la eficiencia de la ley para resolverproblemas. La descentralizacih econ6mica y social requierede un cuerpo de leyes simples, estables y que est& orientadasen forma positiva, de manera que aquellas materias que no

e s t h expresamente prohibidas se entiendan como claramentepermitidas, superando el problema de que para iniciar mu-chas actividades es necesario una ley especial, un decreto o

un reglamento especifico. La filosofia de descentralizaci6nsupone que es el encauzamiento del esfuerzo colectivo m isque la virtud de la ley lo que puede resolver 10s problemas.

Las transformaciones en esta direcci6n no se logran de

la noche a la maiiana; sin embargo, es esencial iniciar unproceso en este sentido para liberar iniciativas, readecuar elus0 de recursos y dinam izar la actualizaci6n de fuerzas laten-tes, con el objeto de lograr una alta tasa de crecimien to y un

aumento en 10s niveles de vida de cada chileno, especialmen-te 10s de 10s grupos m is desvalidos.

72



B. POLITICA DE

COMERCIO EXTERIOR

La polit ica de comercio exteriorchileno - c o n muy breves interrupciones- ha sido nefastapara el pais pues ha limitado seriamente nuestra tasa de creci-miento econ6mico a1 res t r ingi r e l acceso de recursosproductivos a 10s sectores exportadores que son 10s que tie-nen el m6s alto potencial de desarrollo. En efecto, a traves de10s mecanism os descritos en el diagn6stico presentado, vim oscomo dicha politica ha creado fuerzas artificiales que hanfavorecido la sustitucidn de importaciones, especialmente debienes suntuarios o prescindibles a1 menos. El bajo tipo decambio incentiva todo tipo de importaciones; para evitar pro-blemas de balanza de pagos se crearon aranceles quelimitaban la importaci6n de bienes suntuarios y prescindiblesy que permitian las importaci6n de bienes de primera necesi-dad. El resultado ha sido una estructura de precios relativosinternos que desincentiva la producci6n de bienes de primeranecesidad y alienta la produccidn de bienes sunturarios y

prescindibles. En muchos de estos tlltimos Chile no poseeventajas comparativas como para poder producirlos a precioscompetitivos con 10s mercados mundiales; de aqui que suproducci6n sea exclusivamente para 10s pequeiios mercadosinternos, incapaces de justificar la producci6n en gran escalaque es necesaria para hacer visible la aplicaci6n de la tecno-

73



EL LADRILLO

logia m oderna que permitiria rebajas sustanciales en 10s cos-

tos de producci6n.

La politica cambiaria descrita ha desincentivado, porotro lado, a las industrias de exportacih, ya que el bajo tipode cambio reinante no permite cubrir 10s costos internos deproducci6n a precios competitivos con 10s mercados mundia-les. Un sector particularmente afectado por estas erradaspoliticas ha sido la agricultura y su posible industrializacibn.Incluso en el cobre el resultado fue negativo pues se sum 6 afactores politicos que inhibieron el nivel de nuevas inversio-nes, con lo que Chile perdi6 participacih en el mercadomundial en 10s liltimos 20-25 aiios.

La politica de sustituci6n de importaciones ha tenidotambiCn repercusiones negativas en el rubro de las materiasprimas (CAP, PETRODOW, ENAP, Quimicas, etc.) puestoque a1 encarecerlas, condena a la imposibilidad de com petir yexportar a las actividades internas que las utilizan; muchas de6stas serian eficientes a niveles internacionales si pudieranobtener insum os a precios com petitivos.

Por todo lo anotado se comprenderd que es dificil exa-gerar el papel qu e nuestras politicas de com ercio exterior han

jugado en el bajo y frustrante ritmo de nuestro desarrolloecon6mico.

Para dinam izar nuestra econom ia y transformarla en un

sistema eficiente que permita dar soluci6n justa y rdpida anuestros problemas sociales y econ6micos, es imprescindibleadoptar las siguientes decisiones:

1 . ELEVARL TIPO DE CAMBIOA UN “EL REAL

Este tipo de cam bio, junto con las otras medidas que sedescriben a con tinuaci6n, equilibraria la Balanza de Pagos en

74



EL LADRILLO

el mediano plazo y dan'a un poderoso incentivo a las exporta-

ciones generales y en especial a la agricultura y mineria.

2. MANTENERL TIPO DE CAMEHO EN ~ R M I N O S EALES A

T R A V h DEL TEM PO, SALVO QUE HAYA CAMBIOS

EN LAS VARIABLES REALES DE LA ECONOM~A

QUE ACONSWEN ALTERARLO

La mantenci6n del tip0 de cambio en tCrminos realeses un requisito indispensable para lograr un traslado impor-tante de recursos hacia indus t r ias de expor taci6n. Enconsecuencia, y mientras no se alcance una relativa estabili-dad de precios, sen'a indispensable que el Banco Central sigadevaluando en form a peri6dica y con la frecuencia necesaria,p a r a q u e n o h a y a d e v a l u a c i o n e s d e m a s i a d o a l t a s o

predecibles que induzcan a la especulaci6n.Es aconsejable, desde un punto de vista p rictico , que el

Banco Central elimine las fluctuaciones del tipo de cambioprovocadas por situaciones de corto plazo. Un tip0 de cam biofluctuante libremente crean'a incertidumbre, en circunstanciasde que lo que s e necesitan'a seria, precisamente, un a lto gradode certidumbre para atraer inversiones a1 cam po de las expor-taciones.

Para distinguir entre estas fluctuaciones de corto plazo

y fluctuaciones mis permanentes, debidas a cambios en lasvariables reales de la econom'a, sen'a menester fijar una poli-tics de reservas que fuera indicando la necesidad de devaluar(estas devaluaciones son ademis de las producidas por lainflacibn). Una acumulaci6n "excesiva" de reservas no Ileva-n'a necesariamente a disminuir e l tipo de cam bio; se preferiria

efectuar ajustes arancelarios que aceleran la llegada a la tarifa

comdn 0, stando ya en ella, la rebajaran de nivel. De estamanera se mantendn'an 10s incentivos a la inversi6n en indus-



EL LADRILLO

trias de exportaci6n. Una caida “excesiva” en el nivel de

reservas llevaria a una devaluaci6n que recobrara el equili-brio perdido.

Ademis de la politica de reservas el Banco Centralpodria crea r un m ercado de divisas “a futuro” que indicaria lo

que 10s exportadores, importadores e inversionistas proyectancomo realidad futura. Compras o ventas excesivas a futuroindicarian la necesidad de estudiar las posibilidades de una

devaluaci6n o rebaja de aranceles, respectivamente.Es fundamental que la politica cam biaria no se altere y

que se Cree conciencia, tanto a nivel de Gobierno como del

grueso pGblico, de la importancia qu e tiene la perm anencia deesta politica; si, por ejemplo, se crean expectativas de que eltipo de cambio se elevarii menos que 10s precios internos, seproduce un efecto funesto en la asignaci6n de recursos ya queel riesgo de invertir en el secto r exportador aparece incre-mentado por la inestabilidad de la politica cambiaria, lo que

inevitablemente acarrea una contracci6n de las inversiones eneste sector.

3. REBAJAR LOS ARANCELES EN GRADO IMPORTANTE

AL MISMO TEMPO QUE SE ALZA EL TI P0 DE CAMBIO

Anunciar con am plia publicidad una politica de desgra-

vaci6n arancelaria que, a partir de la rebaja inicial seiialadaen el punto anterior, em pezaria a operar en forma autom itica.

El objetivo es Ilegar, en el menor plazo posible, a una

tarifa Gnica de alrededor de 30%. Esta tarifa seria igual tantopara bienes finales como para m aterias primas. Es importanteque la tarifa sea igual para todo tipo de bienes pues asi la

tarifa efectiva (tarifa que mide la protecci6n a1 valor agrega-do por 10s distintos procesos productivos) tambiCn es igualpara todos 10s procesos productivos y Csta es una condici6n

76



EL LADRILLO

importante para la asignaci6n 6ptima de 10s recursos produc-tivos nacionales.

La desgravaci6n programada y anunciada permitir ique las empresas conozcan sus posibilidades reales tanto acorto com o a largo plazo y puedan planificar su desarrollo en

forma realista y eficiente. La tarifa efectiva ideal es de 0%

pues a si no se discrimina en favo r de ningdn tip0 de actividadecon6mica. Propiciamos una tarifa pareja e igual a un valor

pr6ximo a 30% porque ello permite algdn grado razonable deproteccidn a 10s sustitutos de importaci6n y porque bajo elargum ent0 de la tarifa cientifica, aun ba jo distorsiones extre-mas, dificilmente se puede justifica r una tarifa mayor.

Dicha tarifa permite un tipo de cambio menor que elque existin'a sin ella; por es to la tarifa discrimina en contra delas exportaciones y a favor de 10s sustitutos de im portaciones,de manera que podn'a ir acompaiiada de subsidios a las ex-portaciones en cuanto el p resupuesto fiscal lo permita.

Para proteger a la industria nacional del posible dum-ping de sus com petidores extranjeros, se estableceri un valor

minimo de aforo. En esta forma 10s productos afectados porel dumping no podran entrar a1 pais en condiciones de anor-malidad de precios y pagarBn tarifas por su va lor normal.

El aforo se determinan'a de acuerdo a un promedio

m6vil de 10s precios internacionales de 10s dltimos tres acinco aiios; en esta forma las rebajas de costo que ocurran porrazones tecnol6gicas se rin tomadas en cuenta y no serBn con-fundidas con e l dumping.

4. ABOLIRAS PROHIBICIONES DE IMPORTACION,

sustituyindolas por:- Tarifas de acuerdo con el programa general autom itico

anunciado, e

77



EL LADRILLO

- Impuesto a1 consumo para aquellos productos en queno se desee gastar divisas y en 10s cuales, por lo mis-

mo, no se deban gastar recursos en producirlos in-ternamente.

5. CREARECANISMOS DE PROM OCIONDE EXPORTACIONES,

tales como:- Subsidios para asesoria y costos fijos de comercia-lizaci6n en el extranjero , y

CrCditos de corto y largo plazo. Estos crCditos empeza-r in a funcion ar com o resultado de las medidas que se

proponen para crear un eficiente mercado de capitales;per0 seria aconsejable la intervenci6n del Estado, por

lo menos inicialmente, para ace lerar el proceso.

La politica de comercio exterior propuesta tendri por

efecto un cambio importante en 10s precios relativos internosque pasarin a reflejar 10s precios vigentes en 10s mercadosmundiales. Este cambio de precios relativos es imperativo,

pues s610 asi Chile podri provocar la reasignaci6n de recur-sos internos que necesita para iniciar un proceso sosten ido de

rip id o desarrollo econ6mico. Los recursos productivos aban-donarin las actividades mis ineficientes y se volcarin hacia

las actividades m is eficientes entre las cuales se enco ntrarinprefe rentem ente las exportaciones. Este proceso no es, obvia-

mente, de cor ta duraci6n y antes de que dicha reasignaci6n secumpla totalmente habri un period0 de transici6n en que se

presentarin dos problemas que habrd que solucionar y que

son:

-

- Inflaci6n adicional, y- Cierto nivel de desempleo.

78



EL LADRILLO

El cambio de 10s precios relativos supone la elevacidn

del valor de algunos bienes en relacidn a otros. Tedricamente,si existieran las condiciones para una estabilidad total, lasalzas de algunos precios deberian verse contrarrestadas porbajas en el valor de otros bienes y en promedio el nivel deprecios no variaria. Sin embargo, estas condiciones idealesdificilmente se dan en la realidad, ya que existe un fendmenode inflexibilidad a la baja de precios; esto significa que cuan-

do hay disminuciones de demanda, 10s productores en elcorto plazo tienden mas bien a reducir su nivel de produccidnque a bajar 10s precios de sus productos, ya que el valor de

10s insumos y el costo de 10s salarios perm anece constante.Por ello se estima que cuando se producen cambios en 10sprecios relativos, esto acarrea en el corto plazo un aumentoen el nivel general de precios. Dado que, en el momento de

iniciar el presente programa econdmico, existirin presionesinflacionarias fuertes que habrd que desahogar, el problemade cambio de precios relativos se reducird mucho ya que sealcanzarfi en un ambiente de alza generalizada en el valor de

10s bienes y servicios. En este cas0 bastard pues que algunosprecios suban menos que otros. Este aspect0 se tratari masdetenidamente en el capitulo sobre Politica Monetaria y en el

capitulo final que trata sobre la secuencia de las politicasgenerales propuestas en el Programa Global.

El desempleo que se genere por la implementacidn de

las m edidas de com ercio exterior propuestas sera un fendme-no de corto plazo y menos grave de lo que pareciera aprimera vista por lo siguiente:

a) Las actividades mds perjudicadas dan, globalmente,menor volum en de emp leo que las actividades miis be-neficiadas; en consecuencia, el verdadero problemaque se presentaria seria solamente por la posible faltade movilidad relativa de 10s factores.

79



EL LADRILLO

b)Para que se les creen problemas a las actividades

ineficientes es necesario que se efect6en im portaciones

de 10s bienes que ellas producen. Estas importacionesse rin inicialmente dificiles dadas las co ndiciones cab-

ticas d e reservas internac ionales con que se iniciarA el

nuevo G obierno; ello da ri un periodo de respiro duran-

te el cual se estarin expandiendo y creando nuevas

fuentes de em pleo en las actividades beneficiadas. Esteefecto retardatorio vendri del relativamente alto tipo

de cambio “social” inicial y del hecho que 10s arance-

les no bajar in de golpe; incluso quiz is haya que

estudiar medidas iniciales que eviten importaciones

masivas -ademis de 10s im pue stos a1 consum o- de

articulos prescindibles en q ue haya g r m dem anda insa-

tisfecha o el inimo de crear stocks. Los impuestos a1consum o de ciertos bienes ten derin a ace lerar el trasla-

do de recursos y a agravar el problema inicial de

desempleo.

c) Las actividades perjudicadas s610 necesitarian cubrir

10s cos tos variables (rem une raciones y materias primas

primordialmente) para continuar operando; en conse-cuencia, muchas de ellas podrin seguir funcionando y

desaparecerin solamente en forma gradual si son final-

mente incapaces de m ejorar su eficiencia.

d ) Es posible -y muy probable- que algunas de las ac-

tividades que aparecen com o ineficientes, a 10s precios

vigentes est6n realizando util idades monop6licas yque, en consecuencia , puedan rebajar sus precios

sustancialmente renunciando a dichas utilidades. En

aquellas en que 6ste sea el caso, el impact0 de las

medidas propuestas se v e ri aminorado e incluso puede

llegar a desaparecer.

80



EL LADRILLO

e) Las medidas d e comercio exterior adoptadas har in su-

bir el precio de 10s bienes de capital en formasustancial lo q ue significa que el costo de la mano deobra bajari en terminos relativos. Este efecto se veri

f o r t a l ec ido po r l a r e fo rm a p r ev i s iona l , po r laracionalizaci6n de la ley de inamovilidad y por el pro-

grama de es tabi l izacih que por fuerza tendri queactuar sobre 10s sueldos y salarios en general. El resul-tado neto seri un aumento de la cantidad de demandade trabajo que aten ua ri la tendencia a1 desem pleo pro-vocado por las actividades m & ineficientes.

f) La integraci6n de procesos productivos, el abandon0de c iertas lineas de producci6n y la expansi6n de otras,pueden permitir reformas tecnol6gicas que incorpora-

rian economias de escala hasta ahora inalcanzables yque significan'an bajas de costos de cierta magnitud.Son numerosos 10s tCcnicos, por ejemplo, que aducenque Ia CAP es ineficiente porque se ve obligada a pro-ducir una gama exageradamente amplia de productos.Afirman que si se importaran ciertos productos y lacapacidad productiva se concentrara en 10s restantes,C A P podria com petir internacionalmente. De ser efectivo,esto seria de extraordinaria importancia pues permitiriaobtener una rebaja sustancial en el costo de un insumo tan

importante para otras achvidades, como el acero.

Creemos interesante destacar que el efecto que las me-didas de comercio exter ior propues tas tengan sobre e l

bienestar del pais puede ser importante y muy ripido, pueslas actividades que primer0 y mis se verin afectadas, serinlas muy ineficientes y las muy eficientes.

Las ineficientes se ver in afectadas adversamente peroCstas aportan muy poco en tCrminos de bienestar; en conse-

81



EL LADRILLO

ci6n a1 resto del continente, por lo que el proceso de integra-

ci6n lejos de menoscabar nuestra econom’a o representar unriesgo para nuestra economia, encontrard a1 pais preparadopara pesar e influir en las decisiones del resto de 10s paisesasociados.

7. D I S E ~ ~ A RNA POL~TICA ACIONAL DE

ENDEUDAMIENTO EXTERN0 Y DE INVERSIONES EXTRANJERAS

La renegociaci6n de la deuda externa realizada por elactual Gobierno, junto a1 endeudamiento net0 de 10s aiios

1972 y 1973 que emana de 10s enormes dCficit en nuestraBalanza de Pagos para esos aiios, creard una delicadisimasituaci6n de reservas para el aiio 1974 y siguientes, en que

empiezan a vencer dichos com prom isos. Esto exigird el dise-iio de una politica de endeudamiento extern0 y de inversionesextranjeras que ayude a resolver el problema financier0 de10s aiios 74 a 76, sin que ello signifique posponer o abando-

nar un vasto programa de inversiones internas que sonindispensables para la reestructuraci6n de la economia y paraasegurar una aha tasa de crecimiento desde el primer aiio.

Ello hace necesario por una parte renegociar la deuda externapor varios aiios y por otra parte, acentfia la necesidad de

desarrollar rdpidamente a1 sector exportador para proveer a1pais de las divisas necesarias que hagan posible una mayortasa de endeudamiento con e l exterior.

Sob re estos tem as volveremos mds adelante en el capi-tulo sobre Politica Monetaria y en el capitulo final sobre la

secuencia de las politicas propuestas. Cabe si seiialar que lasinversiones extranjeras aportan no s610 capitales sino que co-nocimientos y tecnologia; por ello deben ser bienvenidas al

amparo de un estatuto razonable que garantice la soberanianac iona l , l a e f i c i enc i a y l a equ idad r e s pec to de 10s

83



EL LADRILLO

inversionistas nacionales que no deben sufrir ninguna discri-

minaci6n respecto de 10s extran jeros.

8. POL~TICASSPEC~FICASEN TORNO A LOS

MOVIMIENTOS DE CAPITALES

La implantaci6n de nuevas politicas de com ercio exter-

no y tipo de cambio, no resuelven en el corto plazo 10sproblem as relacionados con salidas de cap itales nacionales a1exterior. La dramitica crisis econ6mica que agita a1 pais, la

inseguridad reinante y la existencia de un inevitable period0de ajuste para la aplicaci6n de la nueva politica econ6mica,mantendrin durante algdn tiempo el inter& de ciertos secto-res por ret i rar sus capitales del pais ; es tos problemas

desaparecerin en el mediano plazo, pero es importante man-tener durante algdn tiempo controles especiales para evitarfugas masivas de capital, no s610 por su efecto econ6mic0,

que puede tener cierta importancia, sin0 tambiCn por su im-pacto moral y sicol6gico que puede daiiar seriamente laimagen del Gobierno.

Para lograr el objetivo seiialado se considera importan-

te mantener la actividad del Banco Central como reguladordel mercado de divisas y establecer un ir ea especial de cam -bios para ingresos y egresos de capitales forineos y paraturismo. En su linea gruesa 10s mecanismos utilizados seriansimilares a 10s existentes hasta 1970. En el cas0 de la ventade divisas para turismo se considera conveniente la aplica-ci6n de un impuesto equivalente a aquellos que gravan 10s

consumos suntuarios. En el corto plazo y en tanto persistan10s problemas de comercio exterior se mantendri un sistemade cuotas por dias de viaje; estas limitaciones deberin serm i s flexibles que las actuales, para eliminar una de las causasdel mercado negro y en la medida que la Balanza de Pagos lo

84



EL LADRILLO

permita se irin incrementando las facilidades hasta llegar a

un regimen normal.Los movimientos de capitales de largo plazo, Sean 6s-

tos crkdi tos o inversiones permanentes, serj.n regulados seg6n

lo expuesto en el punto anterior y deberin ser debidamentedeclarados e inscritos en el Banco Central para asegurar suscondiciones de retorno futuro.

La dificil situaci6n inicial de reservas y el deficit de

arrastre de la Balanza de Pagos harin imprescindible en laprimera etapa un fuerte endeudamiento de corto plazo, utili-zando para e llo 10s mecanism os de la banca comercial y otrosdel mercado intemacional de capitales. Es importante que seadapte la actual estructura bancaria nacional para poder cap-tar esta clase de recursos, a la vez que se cautelen 10s riesgosde un endeudamiento exagerado de corto plazo que puedan

poner en peligro la mantencidn de la politica global de tip0de cambio y monto de reservas. En el anfilisis de la politicade mercado de capitales se sugieren algunas m edidas concre-tas a1 respecto.

En el mediano plazo, logrado el equilibrio de la Balan-za de Pagos, deberj. plantearse el problem a de c6m o acelerar10s procesos de integraci6n con otras naciones y en forma

muy especial la posibilidad de que em presas chilenas formensubsidiarias en el exterior que faciliten la complementaci6necondmica, sea de procesos o de mercados, con otros paises.

Sugerimos en esta materia un criterio amplio, que facilite laformaci6n de empresas chilenas de caricter internacional, nos610 porque pueden constituir una poderosa herramienta depenetraci6n en ciertos mercados, sino porque ademas plan-

tean en fo rma concre ta e l desaf io de e levar e l n ive ltecnol6gico y administrativo de la empresa matriz nacionaI y

cambian el horizonte econ6mico de 10s empresarios chilenos.

A1 plantear este tema surge obviamente la pregunta ipero sinecesitamos capitales para nuestro propio desarrollo, por que

85



EL LADRILLO

dar facilidades para que 6ste se localice en otras naciones? Larespuesta no es tan obvia, per0 es realista: es posible utilizarcomo fuente de financiamiento el mercado intemacional decapitales y re cum r a 61 directamente o por m edio de la bancanacional. Los hechos han demostrado que m uchos de 10s chi-

lenos que abandonaron el pais despuCs de 1970, han formadoo participado exitosamente en empresas de otros paises delcontinente. Estos chilenos con conocimiento de las caracteris-ticas de otros paises, de sus mercados y avance tecnol6gic0,pueden aportar su valiosa experiencia y sus conexiones a laformaci6n o ampliaci6n de empresas chilenas que tengan su-cursales en el ex terior, ello pennitird o facilitarg la expansi6n

de 10s mercados de exportacidn, har6 posible la divisi6n de10s costos de nuevas tecnolog’as en mercados m6s amplios,permitir6 una mayor especializacidn de empresas industrialesy sera una poderosa palanca para promover la integraci6n. A1mism o tiempo, colocar6 a las empresas nacionales en un pla-

n o d e m a y o r i g u a l d a d c o n r e s p e c t o a l a s e m p r e s a smultinacionales de origen am ericano y europeo que est6n uti-

lizando las ventajas que ofrecen 10s procesos de integracidnpara expan dir sus intereses en el continente.

86



C. POLITICA DE PRECIOS

La importancia de 10s precios radi-ca en su papel orientador de 10s recursos productivos. Deaq ui que la politica tradicional d e contro lar 10s precios - c o ndistintos grados de vigor segdn 10s diferentes pbiemos-

haya tenido efectos tan perniciosos sobre el potencial de

nuestra economia para generar un alto grado de bienestar.Los precios contro lados -ayudados por la politica cambiariay arancelaria ya descrita- han afectado primordialmente, y

en forma adversa, tanto a la tasa como a1 nivel de desarrollode la producci6n nacional. Este efecto proviene del hecho que10s precios han llevado a una asignaci6n de recursos quesignifica baja producci6n de articulos de primera necesidad

(en especial alimentos), baja actividad exportadora y crecien-te actividad en rubros sustitutivos de importaciones. En otraspalabras, nuestros recursos productivos han sido incentivadosa ded icarse a actividades que gozan de pequeiiisimos (a nivel

intemacional) mercados intemo s y que, en consecuencia, s610

pueden crecer a las bajas tasas que estos mismos mercadospermi ten.

La nueva politica de comercio exterior que propicia-mos tendr5 claras y fuertes repercusiones en la politica de

precios que deberri ceiiirse a 10s siguientes principios:

87



EL LADRILLO

1. OTORGAROMPLETA LIBERTAD DE PRECIOS EN TODAS

AQUELLAS ACTIVIDADES EN QUE EXISTA UN NIVEL RAZONABLE

DE COMPETENCIA INTERNA Y/O EXTERNA

Cabe seiialar que, con las medidas de comercio exte-rior que se adoptardn, serdn muchisimas las actividades quese encontrardn en esta dltima situaci6n y que, por lo tanto,po dr in gozar de libertad de precios.

La rebaja de tarifas o desgravaci6n aduanera sera gra-dual, por lo que algunas actividades seguir6n gozando, poralgdn tiempo, de un nivel importante de proteccibn y podrdn

durante ese period0 explotar su situaci6n monop6lica; enestos casos se continuarB con controles de precio hasta lograrel a juste definitivo de las tarifas.

2. ESTABLECERN CONTROL DE PRECIOS ERCIENTE EN

TODAS AQU ELLAS ACTIVIDADES EN QUE EXISTAN MONOPOLIOS

Y OLIGOPOLIOS NO SOMETIBLES A LA COMPETENCIA EXTERNA

Por lo dicho en el No 1 anterior, las actividades que seencuentran en esta situaci6n serdn muy pocas y, en conse-

cuenc ia , e l con t ro l de p r ec io s pod rd s e r ap l i cadoefectivamente. A via de ejemplo podemos nombrar 10s casosm6s obvios: telefonos, luz, agua, gas, locomoci6n (serviciosen general) y algunas actividades importantes como CAP,carbbn, ENAP, SOQUIMICH, etc. La inmensa mayona de10s bienes de us0 habitual no estan’an incluidos dentro delcon trol de precios mencionado.

En las actividades controladas debe estimularse la e fi-ciencia creando mecanismos que permitan compartir 10saumentos de productividad entre 10s consumidores y el mo-nopolio y sus trabajadores. La politica de asegurar un nivel“razonab le” de utilidades (cost plus) o garantizar un porcen-

88



EL LADRILLO

taje de utilidad fija sobre la inversi6n o sobre 10s costos,incluida la depreciacidn, es inadecuada, pues fomenta laineficiencia a1 garantizar que 10s costos de dicha ineficiencia-mayor nfimero de em pleados que el necesario, oficinas fas-tuosas , v ia jes de e jecu t ivos , gas tos de represen tac i6n

excesivo s, remuneraciones excesivas, etc.- se traspa sarinautomdticam ente a1 consum idor.

Algunos criterios que pueden utilizarse son el anilisisde costos de servicios similares en otros paises de desarrolloecon6mico equivalente; esto podria aplicarse a sectores comoelectricidad, telefonos. gas, distribuci6n de combustibles, etc.Otra f6rmula utilizada en algunos paises es utilizar comopunto de partida el "cost plus" per0 imponer ciertos requisi-tos de aumento de productividad a una tasa equivalente a la

del resto de la economia. Esta f6rmula llevard a un sistemacompartido de rebajas de precios, aumento de salarios y au-mento de utilidades si las tasas de productividad prefijadas sealcanzan.

Por filtimo, para el cas0 de ciertos servicios, principal-

mente 10s llamados de utilidad pfiblica, en el andlisis del dreasocial se plantea la posibilidad de constituir empresas de

u s u a r i o s l o q u e i m p e d i r i l a a p l i c a c i d n d e p r i c t i c a smonop6licas.

3. AGILIZARA LEY ANTIMONOPOLIOS DE MODO QUE

CUALQUER ENTENDIMIENTO ENTRE PRODUCTORES PARA DISMINUIR

LA COMPETENCIA ENTRE Si SEA DRASTICAMENTE SANCIONADO

En la politica antimonopolios se deberin tomar inicial-mente medidas dristicas en algunos casos de monopolios

existentes que carecen de justificacibn econ6mica, realizando

acciones que conduzcan a la separaci6n de la empresa envarias unidades competitivas. Un ejemplo podria encontrarse

89



EL LADRILLO

en las C ervecerias Unidas que es susceptible de dividirse entres o cuatro empresas; como esta empresa estB en el Brea

social, la medida podria ser previa a su traspaso a1 Brea priva-da de acuerdo a 10s criterios expuestos en el capitulo sobre el

Area Social. En el cas0 del vidrio, molinos y fideos, tambiCn

deberBn tomarse medidas para separar 10s paquetes d e accio-nes en manos de un solo grupo que permite la formaci6n deun trust.

Dado que gran par te de es tas empresas han s ido

estatizadas, la aplicaci6n d e una politica de esta naturaleza noencontraria gran resistencia por parte de 10s dueiios del ca-pi tal.

El realizar estas acciones antimonop6licas en 10s ini-

cios de la aplicaci6n de la politica de precios tiene grandes

ventajas sicolbgicas, ya que co nstitu iri una prueba feh acientede la voluntad del G obierno de com batir el m onopolio y crea-r ia un precedente que 10s empresar ios deberBn tomar

seriam ente en cuenta an tes de pretender limitar la compe-tencia.

Las medidas propuestas en este campo significan el

abandon0 de la politica de precios como una de las herra-

mientas en la politica de redistribuci6n del ingreso. Por estarazdn sera menester crear mecanismos eficientes para lograrrealizar aquella redistribuci6n del ingreso que se decida esjusta y alcanzable y que ponga fin a 10s casos de extremapobreza en Chile. Sobre este punto volveremos en un capitulo

especial.

90



D. POLITICA MONETARIA

Y FISCAL

Las politicas monetaria y fiscal, ode gasto pdblico, tienen como objetivos la mantenci6n de un

nivel de precios relativamente estable dentro de un ambientede pleno emp leo de 10s recursos productivos nacionales y deuna alta tasa de desarrollo econ6mico.

1. ESTABILIDAD DE PRECIOS Y PLENO EMPLEO

Para que exista estabilidad de precios en un pais cual-quiera es necesario que la politica monetaria sea tal. queprovea la liquidez monetaria necesaria para que se puedantransar con facilidad 10s bienes y servicios, producidos en elpais, a 10s precios vigentes en el period0 de que se trate.

Si la politica monetaria es demasiado restrictiva, en-

tonces la cantidad de dinero sera insuficiente para transar 10sbienes y servicios que constituyen el Product0 Nacional conlo que se crean deficiencias de demanda que presionan a 10s

precios hacia abajo. Esta situacibn, que desalienta la produc-ci6n y produce desempleo, se conoce con el nombre depresi6n deflacionaria.

Si por otro lado, la politica monetaria es demasiado

expansiva, entonces la cantidad de dinero sera tan abundante

91



EL LADRILLO

que sobrari para transar el Producto Nacional a 10s preciosvigentes. El exceso de d em anda , as i creado, pre sion ari a 10s

precios hacia aniba como un medio para absorber el excesode liquidez existente. Esta situaci6n incentiva la producci6n y

el em pleo mAs all5 de las posibilidades reales de la econom iay p r o d u c e e l c o n o c i d o f e n 6 m e n o l l a m a d o p r e s i 6 ninflacionaria.

De lo dicho debe quedar claro que la politica monetariarepresenta un dificil prob lema de equilibrio entre dos resulta-dos inconvenientes: la deflaci6n y la inflaci6n. Alcanzar eljusto t6rmino medio que permite el pleno empleo y, simulti-neamente, la estabilidad de precios, requiere el trabajocoordinado y atento de expertos que pueden operar bajo crite-rios tecnicos y no politicos o mAs bien politiqueros.

De lo dicho es claro que un exceso de dinero produceinflaci6n y que una falta de dinero produce deflaci6n. El me-

canismo a traves del cual estos efectos se producen es el del

gasto global de la comunidad. En efecto, si la cantidad dedinero aum enta, ello permite q ue la comunidad gaste m is delo que p roduce y como esto es imposible, el resultado es que10s precios suben y esta alza de precios absorbe el mayor

gasto que qu iso hacer la comunidad. (El cas0 opuesto es f ic ilimaginarlo, no s e r i tratado porque no tiene aplicaci6n en Chi-

le desde 1930-1935.) Es importante, pues, determinar por quetienden a aumentar 10s gastos globales de la comunidad misall6 del Producto Nacional. Con fines expositivos podemosafirmar qu e 10s que realizan gastos en un pais son: 10s consu-

midores (las familias), 10s inversionistas (las empresas) y elGobierno. Si el gasto sumado de las familias, empresas y

Gobierno es igual a1 Producto Nacional, entonces no habripresiones inflacionarias. Per0 basta que un grupo desee au-mentar su participaci6n en e l Producto Nacional, sin que otro

u o t r o s l a d i s m i n u y a n , p a r a q u e s e c r e e n p r e s i o n e sinflacionarias. Es importante seiialar de inmediato que para

92



EL LADRILLO

tras mis desmedidas Sean las presiones por reajustes de re-

m u nerac iones - e s pec i a lm en te de c i e r to s g rup ospoderosamente organizados- y mientras mis se ceda anteellos, mayores serin las emisiones de dinero, y por ende lastasas de inflacidn necesarias para mantener el empleo y lainversi6n.

b) El Gobierno

Todos 10s gobiernos han llegado a1 poder con el com-promiso de detener la inflacibn, per0 tambien con el deseo deefectuar grandes realizaciones. Esto ha llevado a un creci-miento verdaderamente increible del gasto pdblico mis alli

de todo posible crecimiento de 10s ingresos tributarios fisca-les que, a pesar de todo, han tenido tambien un crecimiento

notable. De esta form a se generan 10s c r h i c o s deficit fiscalesque son financiados a traves de emisiones monetarias quealimentan el proceso inflacionario que se pretende neutrali-zar.

A dem is, cuando la a ce le ra c ih de la inflaci6n es muy

brusca, como aconteci6 en el segundo semestre de 1972, seobserva que 10s gastos tienden a crecer de acuerdo a las tasas

existentes de inflacih, en tanto que 10s impuestos, por serpagados con cierto atraso, crecen a una tasa menor agravandoel problem a del deficit y creando presiones inflacionarias adi-cionales. Asi, si se deflactan 10s ingresos y gastos del

Gobierno durante 1972, se concluye que 10s gastos aumenta-ron en terminos reales; en cambio 10s ingresos en terminosreales disminuyeron con respecto a 1971.

El pasado Gobierno no escap6 a este esquema y, en suafi n de alcanzar el poder total, emiti6 dinero sin tasa ni medi-da. En efecto, entre abril de 1972 y abril de 1973 la cantidadd e d i n e r o m i s q u e s e t r i p l i c 6 y con e l lo e l p rocesoinflacionario apareci6 francamente desbocado. Un anilisis de

94



EL LADRILLO

esta emisi6n demuestra que la mayor parte se debi6 a 10s

deficit que estaban arrojando las empresas del Brea estatal(78,2% de la emisi6n); el deficit fiscal contribuy6 tambitn,pero en fo rma mis modes ta (43 ,2%) mien t ras que e lendeudam iento externo habn'a permitido -a traves de las

operaciones de cambio- disminuir la emisi6n (-21,4%). EsteGltimo hecho es de extraordinaria peligrosidad por cuanto esimposible pensar que se podria continuar indefinidamente fi-

nanciando con endeudamiento externo nuestros crecientesdeficit de Balanza de Pagos. (En 1972 el deficit en cuentaco m en te alcanz6 la cifra record de 644,2 millones de d6lares

con un volumen total de exportaciones de 956,2 millones ded6lares.)

La conclusi6n de todo lo anterior es Clara: cualquierintento de estabilizaci6n debe solucionar el deficit fiscal y,

muy en especial debe poner fin a 10s deficit de las empresasdel Brea estatal.

c) Financiamiento de las empresas

En el pasado, cuando gran parte de la actividad econ6-mica era privada, las empresas presionaban por aumento de

credit0 bancario para financiar el proceso productivo y luego,por motivos distintos, lo hacen las empresas de la llamada

Brea social.Las razones que aducia la empresa privada para propi-

ciar aum entos de crkdito, que a su vez obligaba a aum entar lacantidad de dinero, eran variadas siendo 10s mBs socorridos lanecesidad de aumentar la inversi6n y 10s permanentes proble-

mas de financiamiento que crea un desarrollo econ6micoinflacionario debido a las presiones de costo de insumos y

sa la r ios . La verdad es que en to rno a 10s problemascrediticios del sector privado existen hechos ciertos y tam-bitn errores de interpretaci6n econ6mica. Debido a1 control

95



EL LADRILLO

de la tasa de inter& y a su fijaci6n por parte de la autoridad a

niveles inferiores a 10s de la i n fl ac ih , el obtener credit0 perse, era un buen negocio lo que incrementaba la dem anda de

recursos financiero en 10s bancos. Por otra parte, existia un

reducido deseo de ahorrar en activos financieros debido a lasbajas tasas de inter& existentes, por lo que una parte delcredit0 que debia corresponder a ahorro financiero fue des-

apareciendo de la economia y no pudo ser reemplazado por

otro mecanismo que no fuera la creaci6n de dinero. A loanterior se agrega lo considerado en el punto “a”, referente ala necesidad de crear dinero para mantener un gasto globalcompatible con 10s aumentos de salarios sin provocar efectosecon6micos perniciosos.

Un aspect0 importante de la politica antiinflacionaria

sera la creaci6n de un mercado de capitales eficientes, que

promueva el ahorro y disminuya las presiones crediticias queobliga a crear dinero a1 Banco Central, aun cuando el aumen-to de activos financieros liquidos pueda representar algunosproblem as adicionales a1 manejo monetario.

Por otra parte. el deficit del Brea social explica, comohem os indicado, gran parte de 10s aum entos de la cantidad dedinero, p rincipalmente en 1973. Las causas de ese deficit son

variadas siendo las principales la mala administracibn , el bajonivel de operaci6n tecnica y la politica d e precios del Gobier-no. Una politica tendiente a la estabilizacibn debe reducir

totalmente el deficit del Brea social, incluyendo en ello elajuste de precios que permita la normalidad financiera de lasempresas.

2. MEDIDASARA REDUCIR EL RUM0 INFLACIONARIO

D e lo dicho mBs a m b a fluyen 16gicamente las siguien-tes medidas:

96



EL LADRILLO

a) Permitir las alzas de precios que Sean necesarias para

eliminar las perdidas de las empresas en general y lasde las empresas del 5rea estatal en especial. Esta medi-da eliminar5 una causal muy importante de la emisi6nmonetaria actual.

b) Adoptar las medidas de Comercio Exterior ya descritasy q u e f u n d a m e n t a l m e n t e c o n si st e n e n e l e v a r

sustancialmente el tip0 de cambio, iniciar una politicade degravaci6n en las tarifas aduaneras y aceptar un

alto grado de libertad de importaci6n. Estas medidasconducir5n a un cambio en la estructura interna de pre-cios, la que tender5 a igualarse a la de 10s nivelesimperantes e n 10s mercados internacionales, en 10scuales tendr5n que competir 10s productores naciona-

les. Esta competencia sera el mejor resguardo para laestabilidad interna de precios, una vez que se haya lo-grado el equilibrio financier0 entre el gasto global y elproduct0 interno.

c) Imponer sobriedad en las remuneraciones, sobre todoen el sector pdblico. Es imperativo establecer una rela-

ci6n real y directa entre las remuneraciones y laproductividad; estamos convencidos de que Csta dejamucho que desear en el sector pdblico y que; en conse-

cuencia, por esta via se puede disminuir mucho elgasto pdblico. En e l sec tor privado las remuneracionesse pactan entre las partes; el Estado debe, empero, de-jar muy en claro que sera inflexible en la mantenci6n

de sus politicas de comercio exterior y monetaria yque, por lo tanto, no vendr5 en auxilio de las em presasque se desfinancien por otorgar reajustes excesivos. Lacompetencia externa obligari, tanto a sindicatos comoa empresarios, a adoptar una actitud muy realista pues

97



EL LADRILLO

cualquier equivocaci6n puede traer la quiebra de la

em presa a1 incurrir Csta en costos tan altos que le im pi-dan sobrevivir a 10s precios competitivos internacionalesvigentes.

La politica global de remuneraciones ha sido y conti-nuari siendo un problema critic0 y de dificil manejohasta que se alcance la estabilidad general de precios.

Para resolver el problema creemos conveniente la for-maci6n de una Comisi6n Nacional de Remuneracionesde amplia representatividad, en que participen trabaja-

dores, empresarios y representantes del Gobierno. Estacomisi6n tendrd por objetivo sentar las bases de unapolitica de sueldos y salarios en concordancia con lapolitica econ6mica global y en sus recomendaciones

deberdn considerarse 10s logros de la politica antiin-flacionaria y las perspectivas futuras de cambio en el

nivel de precios. Es un hecho que entre 10s sectoresmds afectados por la inflaci6n estdn aquellos que vivende un sueldo o salario y que las politicas de reajustepara recuperar las pCrdidas provocadas por la inflaci6nno logran el efecto deseado, si a su vez, debido a1 aha

de remuneraciones, se crean nuevas presiones in -flacionarias. Un problema tradicional en esta materiaes tomar como base de reajustes una cierta fecha fija,normalmente a1 31 de diciembre o liltimamente a1 30de octubre y aplicar un reajuste de acuerdo a la infla-ci6n ocurrida entre ese period0 y el de reajuste desueldos, ya que con este sistema las presiones in-

flacionarias se mantienen. En efecto, el salario a1 31 dediciembre, suponiendo que se reajuste anualmente, nocorresponde a1 salario medio real ganado durante el

aiio y es es te salario el que deberia tratar de mantener-se para no crea r presiones inflacionarias adicionales. Si

98



EL LADRILLO

se utiliza este dltimo criterio, el reajuste podria se r me-nor que el del alza de precios en doce meses, per0 seeliminaria la presi6n inflacionaria que acarrean 10s re-ajustes y en el periodo siguiente la inflaci6n declinarianotablemente minimizando las pCrdidas de ingresosreales del sector trabajo. Creemos que la discusidnabierta y franca de estos problemas con 10s trabajado-res y empresarios ayudaria a implementar una politica

razonable, que fuera de efectivo beneficio para 10s tra-bajadores.

A dem is, el que una Comisi6n de Remuneraciones, re-presentativa de 10s intereses de todos 10s sectores,indicara pautas generales a1 respecto, impediria que 10ssindicatos mis poderosos presionen por sus intereses

de grupo en desmedro de 10s grupos menos organiza-dos.

d ) Reducir el gasto fiscal, principalmente en lo que serefiere a gastos comentes, compuestos por remunera-ciones, gastos previsionales y transferencias. Si seexcluyen 10s gastos previsionales, el grueso de 10s gas-

tos co m en tes corresponde a remuneraciones Sean 6staspagadas directamente por el fisc0 o por las institucio-nes que se benefician con las transferencias o aportesdel Gobierno.

El aumento de 10s empleados pdblicos ha sido impre-sionante en el Gltimo periodo y la eficiencia d e la laborque Cstos desarrollan es altamente discutible; basta se-

iialar que se han contratado aproximadamente 40.000

personas en vivienda y 30.000 en obras pdblicas, quela cantidad de funcionarios de CO RA , INDA P y otras

reparticiones es enorm e y que la productividad d e estostrabajadores es bajisima. Una reestructuraci6n de la ad-

99



EL LADRILLO

ministraci6n pdblica deb e eliminar estos excesos, into-

lerables por su costo socia l y dar un mejor empleo a 10s

recursos humanos y financieros involucrados. Parte deeste problema se podrj. resolver traspasando a empre-s a s c o n s t r u c t o r a s e s p e c i a l i z a d a s 10s r ecu r s osdestinados a vivienda y obras pdblicas, lo que creariiuna demanda de trabajo igual o superior a la que creael Estado, per0 con una ganancia enorme en producti-

vidad. La reestructuraci6n del agro llevarj. tambiCnaparejada una d isminuci6n de las ac t iv idades deCO RA , INDAP, SAG, ECA y otras empresas, que de-mandan cuantiosos recursos al Erario Nacional.

En lo que constituye el sector pdblico tradicional, esdecir, 10s ministerios, es posible tambiCn reducir gastos

importantes en sueldos; para ello deberj. diseiiarse unapolitica d e reducci6n de em pleados y, a la vez, estable-

cer se compensac iones para aque l los que quedencesantes. La soluci6n mj.s practica es mantener un sis-

tema de desahucios con un porcentaje decreciente desueldos por un period0 razonable, mientras encuentrenun nuevo empleo. En las disminuciones de gastos, se

hace necesario reorganizar reparticiones y refundirotras que implican duplicaciones, con el objeto de qu e10s servicios que debe realizar el Estado se cumplaneficientemente.

La politica propuesta no resuelve en el corto plazo el pro-blema del dCficit fiscal, per0 en el period0 de uno o dos

aiios pod15 sanearse la situaci6n financiera del Gobierno y

otorgarse a 10s funcionarios pliblicos que permanezcan ensus cargos un mejor nivel de remuneraciones.

Aplicar nuevos impuestos en la medida que ello fueraposible y aum entar la recaudaci6n de impuestos vigen-

100



EL LADRILLO

rial sin la cual seria dificil lograr detener la inflaci6n en un

plazo relativamente corto. Los obreros y empleados estarindispuestos a recibir reajustes si tienen expectativas de estabi-l idad; s i piensan que la inf laci6n sera creciente har inexigencias mayores para resguardarse de la desvalorizaci6nfutura de sus remuneraciones.

Por otro lado, 10s empresarios serin mis renuentes aotorgar reajustes importantes en las remuneraciones si tienen

expectativas de estabilidad de precios pues ello 10s obligm’aa disminuir sus utilidades cuando no han incumdo en pCrdi-das; si creen que habri inflaci6n creciente preferirin cederante 10s sindicatos con la esperanza de que la inflaci6n lespermita cum plir sin sacrificar sus propios ingresos.

Por estas razones es claro, que si el Gobierno tieneCxito en despertar expectativas favorables, tendri apoyo de

obreros, empleados y empresarios para q ue 10s acuerdos sala-riales se alcancen sin huelgas y sin poner en peligro 10splanes de estabilizacibn.

La importancia de las variables sicol6gicas o relaciona-das con las expectativas aconseja aplicar desde el primermomento la totalidad de las politicas descritas, ya que es en10s inicios de un gobierno cuando la ciudadania est6 mis

dispuesta a realizar grandes sacrificios: es imposible ocultarel hecho, de que la restauraci6n de la normalidad econ6micay la creaci6n de condiciones que permitan un ripido creci-miento futuro, imponen grandes sacrificios a1 pais debido a lamagnitud que ha alcanzado la crisis y a1 deterioro econdm icoen que tiene a1 pais el Gobierno de la Unidad Popular. Esimportante que el costo que impondrA la rectificaci6n se aso-

cie a la politica pasada y no a 10s prop6sitos y obje tivos de lanueva politica, ya qu e ello ad em is de ser injusto contribuiriaa desprestigiarla. Esto reafirma la conveniencia de aplicarintegralmente la politica p ropuesta desde el primer momento.

102



E. POLITICA TRIBUTARIA

Los objetivos fundamentales de lapolitica tributaria son:

a) Contribuir, junto con la politica econ6mica general, aque se obtenga una asignaci6n de recursos lo mris efi-

ciente posible desde el punto de vista social.Proporcionar 10s recursos necesarios para cubrir 10sgastos fiscales en que se decida incunir, sin generardCficit ni super5vit que no Sean conscientemente bus-cados para realizar politicas anticiclicas.

Contribuir a una mejor distribuci6n del in_m so. Por la viatributaria, en especial por 10s impuestos progresivos a la

renta de las personas, es posible corregir en parte las des-igualdades de ingreso. Sin embargo, las herramientastributarias no son las Cnicas para lo_pr estos efectos; 10s

gastos de educacibn, salud, etc., contribuyen tambiCn amejorar la distribuci6n de ingresos y en el cas0 especificodel presente estudio se proponen, ademds, medidas direc-tas para auxiliar a 10s sectores que vivan en condiciones

de extrema pobreza. El anrilisis de las politicas de distribu-ci6n de ingreso se harA en un capitulo posterior.

b)

c)

En Chile ha primado claramente el objetivo de finan-ciar el gasto fiscal de m odo que 10s tributos se juzgan buenos

103



EL LADRILLO

o malos por el Gobierno, segdn sea el nivel de ingresos queproducen. Desgraciadamente, esto resulta en que no se anali-ce el efecto que 10s impuestos tienen en la asignaci6n denuestros recursos productivos y en que se aprueben impues-tos de alto rendimiento pero de pCsimo resultado en laasignaci6n de recursos y, por ende, de un efecto inhibidor en

la tasa de desarrollo de la econom ia.Este es el caso, por ejemplo, con el impuesto a la com-

praventa que a1 gravar cada transaccibn, llega a impuestostotales muy elevados para aquellos productos finales que tie-nen u n m a y o r n 6 m e r o d e e t a p a s i n d e p e n d i e n t e s d ep ro ducc ih . Este efecto -1lamado de cascada- hace que searentable integrar verticalmente 10s procesos productivos aun-que ello sea ineficiente desde e l punto de vista tCcnico y de laproductividad. Desde el punto de vista de eficiencia, es ideal

que 10s procesos productivos puedan ser todo lo especializa-dos y especificos que dem ande la tecnologia m oderna que sebasa en la producci6n a gran escala.

Existen numerosos ejemplos en que por ahorrarse elimpuesto a la compraventa, a una empresa le conviene iniciarun proceso productivo, aunque su costo de operaci6n sea su-perior a1 de una unidad e spec ializad a, pero que res ultari

lucrativo en la medida que el mayor costo en que se incurrasea algo inferior a1 impuesto de compraventa. Asi, a1 fabri-cante de conservas puede convenirle instalar una fribrica detarros en vez de destinar esos recursos a crear una nueva lineade producci6n; a1 hilandero textil puede convenirle instalarun proceso d e teiiidos en vez de aumentar su n6mero de tela-res; a1 industrial metaldrgico puede convenirle instalar un

proceso de fundici6n que ocuparri parcialmente, etc. En estaforma se generan numerosas ineficiencias y no s610 se pier-den las ventajas de la especializaci6n, sino que, ademis, seinstalan procesos industriales que rara vez serin utilizados aplena capacidad y no se destinan suficientes recursos a la

104



EL LADRILLO

producci6n de bienes finales que elevan'an el nivel de vida de

la poblaci6n. Por cltimo, se incentiva artificialmente la fusi6nde empresas y se crean las condiciones para la formaci6n degrandes conglomerados sectoriales que con el tiempo puedenllegar a adquirir caracten'sticas de tip0 m onop6lico.

De esta manera, el impuesto a la compraventa induceformas de organizar la producci6n que son menos eficientes

que las que imperan'an si este impuesto no existiera.

Por estas razones proponem os cambiar el impuesto a lacompraventa por un impuesto a1 valor agregado que rinda elmismo ingreso fiscal. Este impuesto a1 valor agregado(I.V.A.) no produce una asignaci6n deficiente de 10s recursosproductivos sino que, por el contrario, incentiva a una efi-

ciente asignaci6n de 10s mismos. En efecto, 10s I.V.A. quepagan'an 10s conserveros que fabrican tarros sen'an equivalen-

tes a 10s de l cons e rve r0 que com pra t a r ro s m i i s e lcorrespondiente I.V.A. del productor de tarros y no habn'araz6n tributaria para decidirse por la fabricaci6n directa de un

product0 o proceso intermedio. Asi, a la larga, las industriasque se establezcan tenderan a su tamaiio 6ptimo que es aquelen que pueden producir a menor costo.

La base impositiva de tal impuesto es igual a1 valor de

las ventas de un productor menos el valor de lo pagado aterceros por la compra de m ateriales o servicios. As i definidoel cobro, este im puesto se presta para un excelente control delas declaraciones a Impuestos Internos pues cada cual tendr5inter& e n declarar lo comprado a o t ros - q u e son ventas de

esos otros- para disminuir su propio impuesto. Para evitaratrasos en el pago de 10s impuestos se podn'an realizar cobros

mensuales de acuerdo a pautas establecidas en proporci6n alas ventas y tipos de procesos productivos, con cancelaciones

definitivas trimestralmente. Debe quedar claro que el I.V.A.se reajusta automaticamente con la inflacidn pues depende

del volumen de las ventas. La aplicaci6n de este impuesto es

105



EL LADRILLO

que permitan elevar sustancialmente y en forma rdpida 10s

deprimidos niveles de inversi6n.En general, la nueva politica tributaria deberd raciona-

lizar la legislacidn existente, dando tCrmino a numerosasleyes especiales que implican una discriminaci6n innecesaria,aboliendo el sistema de otorgar franquicias exageradas, supri-miendo impues tos de escaso rendimiento que impl icanengorrosos sistemas administrativos, y eliminando las leyes

que crean tributos especiales para fines especificos y de esca-so inter& general.

Para cumplir con 10s amplios e importantes objetivosseiialados, la politica tributaria debe estar coordinada con las

demds politicas generales para cooperar y no interferir conellas. Especial importancia debe darse a la relaci6n con lapolitica de comercio exterior que es clave en la obtenci6n de

la asignaci6n 6ptima de nuestros recursos productivos. Eneste aspect0 deben crearse impuestos a1 consumo especificode ciertos bienes y servicios finales y subsidios a1 consumode otros, para inhibir o incentivar el us0 de recursos producti-

vos con objetivos de bien social.Los impues tos a la herencia deben ser e levados

sustancialmente, per0 tomando como base la situaci6n del

flujo de ingresos de 10s favorecidos mds bien que su cambiopatrimonial. De esta form a se le podrd exigir a 10s herederosuna mayor contribuci6n a travCs del tiempo, dando plazosadecuados para ello y sin obligarlos a liquidar actividadesproductivas que pueden ser altamente eficientes o bienes de

gran valor, qu e se deprecian a1 venderlos apresuradamente.Especial relaci6n debe tener la politica tributaria con

un problema social de enorme importancia y que es urgenteresolver. Nos referimos a la redistribucibn de ingresos y a la

eliminaci6n de la extrema pobreza en Chile. Este tema es detal importancia qu e a 61 dedicaremos un capitulo especial.

107



F. POLITICA DE MERCADO

DE CAPITALES

La capacidad generadora de ingreso

en una economia depende de la cantidad y calidad de susrecursos productivos y de la eficiencia en el us0 de 10s mis-

mos. P or lo tanto, las tasas de crec imiento experimentadas

por el product0 nacional son explicadas directamente por au-mentos en cantidad y mejoras en la calidad y en el grado deeficiencia econ6mica de 10s recursos usados en 10s distintosprocesos productivos.

Uno de 10s recursos m6s importantes en la actividadecondm ica de un pais es el capital productivo; as i ha quedadodemostrado en diversos estudios realizados por organismos

tkn icos como ODEPLAN y 10s Institutos de Economia dediversas universidades del pais. De acuerdo a estas investiga-

ciones se ha estimado que entre el 40% a1 60% del ingresochileno se explica por el aporte del capital productivo y latecnologia que implica, a pesar de que en algunas 5reas surendimiento es muy bajo. Por ello es de suma importancia

destinar esfuerzo a la creaci6n y buena asignaci6n del capital,y es a est0 a lo que se dirige una politica de M ercado de Ca-

pitales.La transferencia de recursos financieros, por un cierto

per iod0 de t iempo, de unas unidades econ6micas (10sahorran tes) a o tras (10s inversionistas y consum idores), con la

108



EL LADRILLO

total del cridito bancario no se realizaron correcciones pro-

fundas y muchas de las ineficiencias que acompaiian uncontrol selectivo del c ridi to permanecieron.

Todos 10s estudios realizados indican que uno de 10sproblem as mbs graves q ue a fect6 a1 sistem a financiero fue la

fijacidn de la tasa de interis, y en especial, el que dicha tasafuera normalmente fijada a un valor inferior a1 de la inflaci6n

existente, lo que implicaba que 10s ahorrantes a1 depositar

fondos en el sistema financiero no s610 no ganaban inter&,sino que adembs, perdian parte de su capital. Este fen6meno

es muy c laro en el period0 1940-1960; s610 a partir de lacreaci6n de mecanismos de ahorro reajustable se establecencon diciones que incentivan nuevamente a1 aho rro y que co rri-

gen parcialmente este problema. Adembs, el bajo costo del

cr id i to y el subsidio implicit0 en 61, incentiv6 las demandas

por pristam os aun cuando el destino que is to s tuvieran fuera

de reducida rentabilidad.Por o t ro lado, e l desar ro l lo de 10s ins t rumentos

cred iticios disponibles a traves del sistema institucional no

banca r io s e v i0 f ru s t r ado , e s pec i a lm en te po r ba r r e r a sinstitucionales que impedian la formaci6n de nuevos y mbs

variados organismos financieros, y adembs, por e l control qu e

se ejerci6 sobre la tasa de inte ris.Estas razones dieron lugar a1 nacimiento de mercados

secundarios de cridito, con costos de transacci6n bastante

mbs elevado s que 10s que existen en mercados especializadosen este tip0 de transacciones. Esta fue y es la principal razdn

de la existencia del “prestamista”, cuya importancia demos-

trada por un estudio realizado en 1965 es significativa,especialm ente en el sector rural.

De lo anterior se deberia desprender que una de las

principales fuentes de cridito es el ahorro nacional, pero laspoliticas econdm icas segu idas por las au toridades en 10s tilti-

mos 30 aiios han c ondu cido a una baja tasa d e ahorro y a una

110



EL LADRILLO

pesar de se r muchas veces lo m6s conveniente para pequeiios

ahorrantes desconectados del mercado de capitales, tienen unrendimiento social mucho m6s bajo que el que se puede ob te-

ner en buenas inversiones en e l sector industrial o agn'cola.Los problemas existentes pueden ser superados si se

diseiia una politica de mercado de capitales que cumpla lassiguientes condiciones.

a) Que el nivel de ahorro de la comunidad sea el m6s altoposible, y

b) Que dicho nivel de ahorro se distribuya entre las inver-siones alternativas disponibles en raz6n de su mayor

rentabilidad social. Dado que las medidas generalespropuestas sanear6n el funcionam iento de nuestra eco-nomia, suponemos que las rentabilidades perceptibles

en el mercado correspondergn razonablemente con lasrentabilidades sociales.

Para que est0 suceda es necesario que el mercado de

capitales funcione con una organizaci6n tal, que permita:

Realizar todo tipo de prestamos reajustables a mediano

y largo plazo;

Usar tasas de inter& reales para 10s prestamos de cortoplazo (esto significa libertad en la tasa nominal de inte-r&).

Crear nuevas instituciones financieras con toda flexibi-

l idad y s in m6s trabas que las que imponen e lresguardo de 10s derechos de 10s usuarios. Las Finan-cieras de Colombia ofrecen un buen ejemplo, 10sBancos de Inversi6n y 10s Bancos de F oment0 existen-tes en otros paises tambiin representan alternativas



EL LADRILLO

interesantes. La difusi6n de debentures reajustables, de

Bonos d e Tesoreria reajustables y en general de 10s va-r iados ins t rumentos f inanc ie ros que se han de-sarrollado en las economias de mercado, son indispen-sab les s i s e qu ie re a lcanzar u n mercado Bgil ypoderoso.

Perfeccionamiento de instituciones existentes: el buen

funcionamiento de las Bolsas de Comercio, la moder-nizaci6n de 10s bancos comerciales o hipotecarios, laeliminaci6n de numerosas trabas a las Asociaciones deAhorro y Prkstamo, etc., son vitales para que el m erca-do de capitales funcione eficientemente. Es evidenteque las primeras medidas deberin tomarse en estasireas , ya que es mBs f5cil que las instituciones existen-

tes movilicen ripidamente 10s recursos disponibles y lacreaci6n de nuevos mecanismos tom ari a l g h tiempoantes de que puedan alcanzar niveles de importancia.

Reestructurar 10s mecanismos de control a las institu-ciones financieras. Es necesario que en el desarrollodel m ercado de cap itales exista alguna instituci6n que

vele por el debido resguardo de 10s intereses de 10sahorrantes, estableciendo normas minimas de opera-c i6n , in fo rmaci6n a1 pf ib l ico y que asegure e lcumplimiento de la ley. En la actualidad esta responsa-bilidad est5 diluida en numerosas instituciones com o la

Superintendencia de Bancos, la Superintendencia deSociedades A n h im a s, el Banco C entral, la Caja Cen-

tral y la Comisidn Nacional del Ahorro.Sen'a conveniente agrupar, a1 menos algunas de las

funciones que cum plen estas instituciones, con el obje-to de lograr una coordinaci6n en esta Brea y evitar la

multiplicidad de normas, a veces contradictorias y

113



EL LADRILLO

discriminatorias que existen en la actualidad. Las fun-

ciones de este o rganismo central deben'an se r limitadasy con objetos especificos, preferentemente de controlde operaciones, contabilidad y difusi6n de informaci6ny no de interferencia en el mercado, que condujeran a

la creaci6n de un nuevo ente burocriitico, que se trans-

formarii a la larga en una limitante de 10s objetivos quese desea alcanzar.- Tratamiento tributario a1 ahorro. El sistema tributariovigente da igual trato a quien consume la totalidad desu ingreso que a quien destina una parte de 61 a1 ahorroo la inversi6n. Este tratamiento ha desincentivado a 10s

sectores medios para transformarse en poseedores decapital y contribuir en esta forma a1 desarrollo econ6-

mico ; es te f en6meno a su vez h a favorecido laconcentraci6n de capitales y ha restado estabilidad a1sistema econ6mico-social. Sen'a conveniente modificarlas actuales normas tributarias dando trato preferenciala aquella parte del ingreso que no es consumida y quese dedica a la inversi6n. Es evidente que est0 debehacerse dentro de ciertos limites y con el objeto de

incentivar a 10s sectores de bajo y mediano ingreso, delo contrario se frustan'an 10s prop6sitos de redistri-buci6n del ingreso que son par te de la pol i t ica

tributaria.- Adaptaci6n de las instituciones nacionales para captarahorro externo. Aun cuando se realicen grandes esfuer-

zos por promover el ahorro interno, el desarrollofinancier0 del pais tomarii algunos aiios en captar 10s

fondos suficientes para un crecimiento econdmicoautosostenido. Resulta evidente por lo tanto, que lacaptaci6n de ahorro externo serii de gran utilidad, en

114



EL LADRILLO

especial durante 10s primeros aiios de la nueva politica.

Una alternativa de captar ahorro forineo es promoverla inversi6n extranjera (este tema s e r i tratado en formaseparada y se destina un capitulo a ello). La otra alter-nativa es promover el us0 de crCdito extern0 que esuna forma, tal vez la menos conflictiva, de atraer capi-tales extranjeros a1 pais.

En el pasado, el gran volumen de criditos externos secanaliz6 directamente a1 Gobierno o a agencias de gobiernocomo CORFO y Banco Central que recibieron el 85% deestos recursos,* el resto fue el sector privado y dentro delsector privado gran parte se canalizd a unas pocas empresasimportantes o a1 financiamiento “atado” a la compra de equi-pos y maquinaria.

El desarrollo de las instituciones financieras nacionalesdebe con templar el acceso a 10s mercados internacionales, nos610 por ser una fuente importante de recursos, sino tambiCnpara abrir ese mercado a las pequeiias y medianas empresasque estin virtualmente marginadas de C1 o 10s compradoresde equipos que podrian com prar m5s ventajosamente si tuvie-ran alternativas de financiam iento “no atado”. En este cam po

existen numerosos mecanismos que el pais ha utilizado s610parcialmente. Una serie de alternativas se presentan a travCsde las operaciones bancarias sea utilizando lineas de criditocon bancos corresponsales, sea recibiendo dep6sitos a la vistao a plazo o recolocando criditos directos de institucionesextranjeras; una posibilidad no utilizada por 10s bancos chile-nos es la de colocar certificados de dep6sito a plazo, con

* De acuerdo a la s Gllimas cifras oficiales el monto adeudado al exterior

era en 1970 de US$ 2.425 millones. de 10s cuales el S S 9 era deuda estatal i n c h -

yendo la deuda de las empresas del cobre y el 1 5 9 era deuda del sector privado.

Las cifras aludidas no consideran 10s criditos por utilizar.

115



EL LADRILLO

fecha de vencimiento fijo que son similares a un bono de

plazo medio. La formaci6n de Bancos de Foment0 y/o Ban-cos de Inversi6n podria permitir la colocaci6n de bonos odebentures emitidos en moneda extranjera en el mercado delllamado eurod6lar y recolocar esos fondos con inversionistas

del pais.La colocaci6n de bonos de la Deuda Pliblica y de

debentures de empresas nacionales, emitidos en moneda dura

tambien ofrece un campo interesante en 10s mercados deleurod6lar.

Finalmente estin las instituciones internacionales decreditos como BIRF, BID, ADELA, FMI, AID, etc. cuyopotencial crediticio s610 est6 limitado para e l pais a la presen-

taci6n de proyectos de interis y a una situaci6n razonable deBalanza de Pagos y estabilidad econ6mica interna.

Es necesario que dentro de la politica de mercado decapitales se otorgue gran flexibilidad a las operaciones con elexterior, para permitir no s610 un acceso ficil y expedito amercados financieros que mueven miles de billones de d61a-res, sino que ademis como elemento de regulaci6n de lastasas internas de inter& y para ampliar la competencia poroferta de fondos y evitar la eventual formaci6n de monopo-

lios financieros.Una politica abierta a1 exterior en mercado de capitales

supone una politica d e tip0 de cam bio real para el resto de la

econom ia y por lo tanto ambas politicas deben estar estrecha-mente coordinadas, en especial aquellos aspectos que serefieren a movimientos de capital de corto plazo que puedencrear problemas en la Balanza de Pagos.

Llevando adelante este tipo de proposiciones de ca ric -ter general , se permit ir ia a la economia contar con unmercado de credit0 canalizado en parte a traves de institucio-nes financieras no bancarias, con la consiguiente ventaja detener una importante via de credit0 mis independiente de la

116



EL LADRILLO

politica monetaria de corto plazo llevada a cab0 por las auto-

ridades.AdemBs, se crearan mecanismos de crkdito d e m ediano

y largo plazo, financiados con recursos internos, que hoy no

existen para numerosas actividades. Los bancos continuarandesarrolltindose y podr6n servir en mejor forma las necesida-

des de credit0 de corto plazo a la economia.Asi, el grado de desarrollo del mercado de capitales

que se lograr6 sera considerable, ya que a 10s efectos positi-vos que producir ian l a s medidas an tes enunc iadas seaiiadirian dos fuerzas adicionales.

La primera est6 relacionada con el mayor nivel de in-

greso. La realizaci6n global del presente programa permitirgun crecimiento en e l nivel de ingreso y se sabe que m ientrasmayor sea el ingreso de las unidades fam iliares, mayor sera el

porcentaje de este ingreso dedicado a1 ahorro.La segunda est6 relacionada con las expectativas. Las

medidas descritas en el presente programa, a1 aumentar lasexpec tativas de estabilidad econ6mica, permitiran a las perso-nas y empresas participar en el mercado de capitales paratrasladar fondos de un period0 a o tro, sin riesgo d e perder sus

ahorros o no poder cum plir sus obligaciones por expropiaci6n

de sus activos.Es asi como un mercado de capitales captando m6s

recursos y asign6ndolos productivamente en una economiasana, har6 posible lograr tasas de crecimiento del product0mas a ltas y mas estables.

117



G. POLITICAS DE PREVISION

Y SEGURIDAD SOCIAL

Puede sostenerse sin temor a errar,que hay concienc ia generalizada de que e l sistema previsionalest5 en crisis, de que es injusto, discriminatorio e ineficiente.

Analizaremos en forma global el tema de la seguridad

social para seiialar algunos de sus problemas m5s importantesy proponer criterios generales de soluci6n alcanzables en elmediano plazo. Es imposible ahondar, con la precisi6n desea-da en este problema, por sus mliltiples facetas y porque ellorequeriria una elaboraci6n de cifras obtenibles solamente defuentes directas de Gobierno que, por razones adm inistrativasde distinto orden no las han puesto a1 alcance del ,peso

pliblico. Por esta r a z h , buena parte de las cifras utilizadas serefieren a lo que ocum’a hasta 1968.

Las criticas m5s claras a1 sistema de seguridad socialse refieren a:

1. Alto costo.

2.

3.

Discr iminacih o injusticias del sistema.

Baja eficiencia, que crea una gran discrepancia en-tre 10s fondos aportados y 10s beneficios recibidos.

118



EL LADRILLO

1. ALTOCOST0

Los recursos financieros de las Cajas de Previsi6n lle-gan a alrededor del 10% del Producto Nacional Bruto. Dicho

porcentaje se eleva a1 17% en 1966, si se incluyen las entra-das de 10s o rgan i s m os aux i l i a r e s com o l a s Ca ja s deCompensaci6n y 10s organism os encargados de la atenci6n dela salud. Las cifras anotadas sobrepasan notoriamente las si-

milares para la mayon'a de los paises latinoamericanos comoArgentina (8% ), Brasil (6% ), Ecuador (4% ), y son semejantes

a la de paises desarrollados com o Inglaterra y Suecia.Es interesante sefialar que durante la dCcada 1956-

1966, el gasto de las Cajas de Previsi6n creci6 a una tasa

media de 10,2 % mientras que en igual pen'odo el ProductoNacional Bruto aument6 a una tasa anual de 5% .

La gravitacih del costo previsional sobre un sueldovital, en 1970 se m uestra a continuaci6n:

Estritctrtra de crportes prev isionales del siteldo vital

a) Sueldo vital base 1 oob) Sueldo vital liquid0 para el EE. 0.85

c) Costo para el empleador (salario bruto) I .45

d) Aporte a la previsi6n c) - b) 0.60

%

%

%

del sueldo net0 percibido en relaci6na1 costo total 58 ,6%

del costo previsional por unidad desalario bruto 4 1,4%

del costo previsional por unidad desalario net0 70,696

En 1968 se estimaba (Superintendencia de Seguridad

Social) que el 63% de 10s ingresos de seguridad social prove-

119



EL LADRILLO

nian de dichas cotizaciones que eran complementadas con un

34,596 de aportes del Estado (direct0 e indirect0 a traves deimpuestos especificos, como entradas a cines, apuestas mu-tuas, depdsitos bancarios, etc.) y un 2,596 de ingresos propiosde las Cajas.

Ante la magnitud de estas cifras, conviene seiialar que,

en promedio, el Ahorro Nacional Bruto fue para 10s aiios

1965-1970 cercano a1 17% del P.N.B. y que esa cifra se ha

reducido a1 12% en 1972.

2. DISCRIMINACIONESINJUSTICIASDEL SISTEMA

El desarrollo del sistema previsional chileno se ha he-cho en base a una legislacidn que puede calificarse de

variada, compleja, incoherente, dispersa, etc.En 1970, 10s textos legales eran alrededor de 600, com-

prendiendo leyes generales y especiales, Decretos Leyes,Decretos con Fuelza de Ley, Decretos Supremos, Reglamentos y

Estatutos. Los dictiimenes e informes de la Superintendencia deSeguridad Social, de la Superintendencia de Bancos y de laContraloria General de la Rep6blica son numerosos.

Todo ello se explica porque la legislacidn que dio ori-gen a las instituciones previsionales y consagr6 beneficiosdiferentes para distintos grupos, se ha venido modificandopor la presi6n de grupos politicos o gremiales, que tendian a

ampliar el campo de 10s beneficios y prestaciones cada vezcon mayor generosidad, incluyendo 10s beneficios de otrosgrupos, sin atender a su estructura juridica, financiera o admi-

nistrativa y superponiendo un regimen con otro, un sistemacon otro, y alin mhs, incorporando sectores sociales a distin-tas cajas de previsidn.

En la actualidad, tanto en lo que se refiere a requisitosexigidos por 10s diferentes sistemas, com o en lo que se refie-

120



EL LADRILLO

dica est6n concentrados en Santiago, Valparaiso y

C o n c e p c i h .

La mortalidad infantil tiene en Chile una alta tasa que

ha llegado a un promedio de 93 por mil, y que seglinestudios del Dr. Alfred0 Leonard0 Bravo, en ciertasregiones ha alcanzado a 390 por mil.

Las cifras sobre atenci6n medica y mortalidad infantilhan m ejorado en 10s liltimos aiios; pero aun asi, subsis-

t en g r av i s im os p rob lem as que e s neces a r io i rsuperando paulatinamente.

De 10s ingresos totales de la Seguridad Social se desti-na, aproximadamente, un 10% para medicina social,porcentaje reducido si se considera que del ingreso to-tal que corresponde a1 Servicio Nacional de Salud,organism0 que es el que recibe la mayor parte de esteingreso, un 40% se gasta en administracih, sin queden tro de este porcentaje se incluyan las remuneracio-n e s d e m e d i c o s y p r o f e si o n a le s , a u n q u e s i s econsideran 10s pagos y subsidios, inspecci6n sanitaria,higiene ambiental, estadisticas y otros.

Los antecedentes expuestos justifican claramente elplanteamiento de una nueva politica de seguridad social queotorgue protecci6n efectiva a 10s sectores m6s desvalidos,

que corrija las desigualdades e injusticias existentes y quepermita utilizar en forma eficiente 10s enormes recursos que

actualmente se destinan a este objeto.

REFORMA AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL

Los elementos que componen la seguridad social son:

124



EL LADRILLO

1. Sistema de Salud PLiblica

2. Asignacidn Familiar

3. Sistema de Jubilaciones y Seguros.

Las funciones antes seiialadas tienen caracteristicasdistintas y deben analizarse en forma separada.

1. SISTEMAE SALUDUBLICA

En el Brea de salud debe propenderse a una mayordescentralizacidn que permita la participacidn y control de labase social sobre el sistema hospitalario. Existe Clara eviden-cia de que la descentra l izacidn de buena par te de las

actividades del Servicio Nacional de Salud seria positiva ycontaria con el respaldo de la com unidad. Ejem plos com o el

Hospital del Trabajador o 10s hospitales de las grandes em-presas mineras muestran que podria mejorarse la atencidn yrebajarse 10s costos. Las entidades mencionadas han sidoardientemente defendidas por sus usuarios obreros, 10s que sien otros aspectos de la actividad del pais propician una fuerte

participacidn estatal, cuando de estos casos se trata, prefierenque la actividad hospitalaria continrie ejercihdose en forma

descentralizada, pues ellos han podido comparar las diferen-cias en la calidad del servicio otorgado por sus hospitales y ladel Servicio Nacional de Salud.

En el Brea del financiamiento de la salud deben distin-

guirse dos aspectos: uno, el de utilizar una parte de 10s

recursos del Estado para subsidiar 10s gastos de la poblacidnde menor ingreso y otro, el de cobrar efectivamente su costoa quienes estBn en condiciones de financiarlo. Es evidenteque por razones humanitarias y de solidaridad social, debegarantizarse a 10s sectores de menor ingreso un servicio ade-

125



EL LADRILLO

cuado, cualquiera sea su posibilidad de financiar 10s gastos.Existen variados mecanism os para aplicar esta clase de subsi-dies.

Por otra parte, 10s beneficios d e la adm inistraci6n des-centralizada se logran, si se ligan claramente 10s ingresos dela instituci6n con la calidad y cantidad de 10s servicios pres-

tados, por lo que es conveniente que 10s servicios Seanefectivamente pagados por 10s usuarios y que ex ista posibili-dad de libre opci6n entre distintos servicios. Como existenalgunos gastos medicos de alto valor en que gran parte de la

poblaci6n debe incurrir alguna vez en su vida, y como 10sgastos norm ales son ficilm ente predecibles, la mayoria d e 10spaises han impulsado sistem as de gastos fijos mensuales, dis-tribuyendo de e sta forma, a traves del tiempo, aquellos gastosde mayor valor que ocurren esporidicam ente dentro de lo quese estima ser el gasto normal de una familia en el pen’odoanual. El financiamiento se establece como una cuota men-sual, y cuando la persona debe realizar alglin tip0 de gastomedico recibe el financiamiento de gran parte de e1 (rara vezel reem bolso es total para no incentivar el us0 innecesario de10s servicios medicos). En teon’a, el SERMENA deben’a fun-cionar en esta forma, pero se ha burocratizado enormemente

y sus fondos se han destinado a otros fines, lo que ha provo-cado un colapso del sistema.

Creemos posible utilizar un solo tip0 de organism0descentralizado para captar 10s fondos que tengan por destinoel financiamiento de la salud y 10s otros gastos de la seguri-dad social, de modo que aseguren una amplia “elegibilidad”de hospitales y medicos, y que no se transformen en adminis-tradores de hospitales cerrados, s610 para ciertos grupos.Estos organismos sen’an semejantes en su estructura a las

actuales Cajas de Previsi6n, pero deben’an funcionar de ma-nera totalmente diferente y basarse, exclusivamente, en laadm inistraci6n eficiente d e 10s fondos de sus im ponen tes, sin

126



EL LADRILLO

desarrollar otros objetivos o fines que no Sean aquellos esti-pulados contractualmente.

Los subsidios que o torgue el G obierno a sectores espe-cificos podn’an ser distribuidos a traves de estos organ ismos,ahorrando a 10s beneficiados 10s trimites, a veces engorrosos,que acompaiian a 10s subsidios. En otros casos, 10s subsidiosdeben’an se r cobrados directamente por las instituciones hos-pitalarias.

En sintesis, deberj. propenderse a la administracidndescentralizada de 10s hospitales, con participaci6n de 10susuarios y la comunidad; 10s servicios ser6n pagados por 10susuarios, except0 en 10s casos en que se justifique el subsi-dio, el cual s e r i pagado por el Estado. El financiamiento de

10s gastos se organizars de manera de operar con un sistemade “prepago” con cuotas m ensuales, lo que pe rmitiri el reem-

bolso de una a lta proporci6n de 10s gastos medicos familiares(70% a 80%).

El Gobierno facilitari la formaci6n de nuevas entida-des aut6nomas que se constituyan para prestar serviciosmedicos y abando na ri la politica seguida en 10s Gltimos aiios,de ir centralizando paulatinamente toda la actividad medicaen el S.N.S. , a traves de disposiciones legales que coartan las

posib ilidades de la medicina no estatizada.

2. ASIGNACION FAMILIAR

La asignacibn familiar es una conquista que en buenaparte se torna ilusoria, ya que son 10s propios beneficiados

10s que la pagan; incluso, aun cuando hay casos en que Cstaes financiada por la empresa, ello a la larga significa que s610

cambia la estructura de pagos de 10s salarios pero su costopara el beneficiado tiende a permanecer inalterado. En gene-ral, las decisiones econ6micas de las empresas en el irea de

127



EL LADRILLO

salarios se toman sobre el cos to total y no sobre lo que efecti-

vam ente constituye el sueldo net0 percibido por el trabajador;o sea que las empresas que otorgan ciertos beneficios espe-ciales son indiferentes a entregarlo directamente a1 trabajadorcom o salario o en otra forma.

Es por ello que estimam os que todo el sistema de asig-naciones famil iares const i tuye u n mecanismo de redis-tribuci6n “entre” 10s trabajadores y que favorece a aquellos

de menor ingreso y nlicleo familiar m6s amplio.Si 10s efectos son realmente estos, parece conveniente

modificar el actual sistema en e l siguiente sentido:

a) Establecer un solo valor para la asignacih familiar,eliminando la odiosa diferencia entre empleados y

obreros.

b) Establecer topes para el nrimero de asignaciones a co-brar en la medida que aumente el nivel de ingresos, y

eliminarla definitivamente para 10s estratos medio-alto

y alto.

Asi por ejemplo, 10s sueldos y salarios iguales a un

vital recibirin la totalidad de las asignaciones familiares queles corresponda por su n6mero de cargas; entre tres y cincovitales se estableceria un maxim0 de 5 asignaciones; entrecinco y diez vitales se establecen’a un m k i m o d e 3 asigna-c iones y por sobre d iez se pagar ia una ; e l imin indose

definitivamente para el estrato con m6s de doce vitales.Un sistema de esta naturaleza rebajaria considerable-

mente el costo, tanto del porcentaje imponible para esteobjeto como e l de a dm in ist ra ci h y asegurm’a un mecanismode redistribuci6n m i s eficiente y directo, ya que e l n6m ero deasignaciones a pagar se reduciria considerablemente.

128



EL LADRILLO

3. SISTEMASE UBILACIONES Y SEGUROS

El sistema actual de jubilaciones ha hecho crisis y no

podrii seguir subsistiendo sin un creciente aporte fiscal debi-do a su progresivo desfinanciamiento. En efecto, un estudiorealizado para el periodo 1956-1964 muestra que la tasa degastos de las Cajas de Previsidn se expande a1 10,2% anual,en tanto que la tasa de entradas se expande a1 7,7% anual. En

el mismo periodo, las relaciones entre ndm ero de aseguradosactivos y pasivos se elevd sustancialmente en las principales

cajas. El cuadro siguiente establece las relaciones.

Porcentaje d e asegztrados pasivos y activos

Institucidn 1956 1960 1964

Servicio Seguro Social 6 7 993 13,9

Caja EE. Pliblicos 15,9 1 3 3 27,3Caja EE. Particulares 392 5.9 898

FUENTE:alculado en base a informaci6n de 10s Boletines de

Estadistica de la Superintendencia de Seguridad Social. Las cifras sonrevisadas peri6dicamente y estimadas en algunos casos.

En la actualidad, es ineludible enfrentar el problem a dela previsidn en forma integral. Ello implica establecer un sis-tema justo y eficiente, pues si la actual situacidn persiste, ellagravitarii cada vez miis sobre el presupuesto fiscal, restando

recursos para otros objetivos y agravando 10s problemas deequilibrio presupuestario, gran causante de la inflaci6n en

nuestro pais.La solucidn a1 actual problema no es fiicil y debe ser

concebida en etapas: primero, la creacidn de un sistema efi-

129



EL LADRILLO

Los fundamentos para establecer una pensi6n minimagarantizada por el Estado y crear un sistema adicionalpara obtener una mayor jubilacibn, se derivan de las

politicas bisicas expuestas en el programa: una, la degarantizar un ingreso minimo a todos 10s chilenos yotra, la de promover el us0 intensivo de mano de obrano calificada. Con respecto a este d t im o objetivo, re-sulta evidente que el alto costo del sistema previsionalimpulsa a las empresas a utilizar menos mano de obray a aum entar las inversiones en miqu inas que la susti-tuyan; ya que en definitiva, las decisiones econ6micasde las empresas se toman en relaci6n a1 costo total y noa1 ingreso percibido por el trabajador.-El nuevo sistema de previsi6n se concibe en terminosde organizaci6n semejante a1 que existe actualmentepara las Asociaciones de Ahorro y Prestamo, est0 es,entidades autbnom as, administradas por representantesde 10s ahorrantes y con una Unidad Central Coordina-dora que podria, eventualmente, otorgar respaldo ysegu ridad financ iera a1 resto de las entidades.

Estas nuevas entidades, que para diferenciarlas de lasactuales “cajas” las llamaremos Fondos de Pensibn,

tendrin por objeto administrar 10s ahorros de sus depo-sitantes, invertirlos en valores reajustables del mercadode capitales que se iri creando (ver capitulo respecti-vo), o en acciones cuya rentabilidad sea equiva lente a1retorno de un valor reajustable; 10s beneficios que 10s

Fondos otorguen se rin contractuales o no podrin reci-birse si no se cumplen 10s requisitos minimos de edady n6m ero de aiios trabajados.

Las caracteristicas de 10s “Fondos” s e r h las siguientes:

131



EL LADRILLO

Los beneficios obtenidos son equivalentes a1 aporterealizado por cada cual a travks del tiempo. En reali-dad , el sistema consiste en una acumulaci6n de ahorrosy de sus respectivos intereses, para q ue a1 cab0 de “n”

aiios el Fondo asi reunido se reparta a1 pensionado.Este reparto puede ser total en un momento dado o

constituirse en una renta asegurada de por vida a1 pen-sionado pasando cualquier saldo a sus herederos;- Por ser la renta final funci6n del ahorro mensual y delndmero de aiios trabajados, no existe ningdn incentivopara la jubilac i6n prem atura;- El sistema es contractual y, por lo tanto no se puedencrea r beneficios especificos para personas o grupos sin

que hayan realizado su ahorro previo para financiar elcorrespondiente beneficio;- El sistema es abierto y puede beneficiar a cualquierpersona. El ideal es que existan muchos Fondos inde-pendien tes que compitan entre s i en el m onto de 10s

beneficios otorgados, logrindose de este modo una ad-

ministraci6n eficiente y de bajo costo. El Estado debeintervenir para cautelar 10s intereses de 10s pensiona-dos y controlar la acci6n de 10s entes administradoresde 10s Fondos, con el fin de evitar estafas y/o actos denegligencia o excesivos riesgos:- El m onto invertido en estos Fondos seria deduc ible de

la renta imponible y 10s valores acumulados quedan’anlibres de impuestos a1 ser percibidos por 10s beneficiarios;- La transferencia de un F ondo a otro es libre y sin cos-to. excep t0 el del papeleo normal;

132



EL LADRILLO

Un sistema previsional basado en “Fondos” de ahorro

efectivo de 10s participantes no s610 es una soluci6n eficientea1 problem a previsional, sino que ad em is crear6 un mecanis-mo de acumulaci6n de riqueza en manos de 10s trabajadores.Ellos pasarian a ser, con el tiempo, una de las principales

fuentes de ahorro para financiar inversiones, pudiendo alcan-zar un papel prominente como poseedores de capital. Si estaposibilidad se materializa, podrian desaparecer o aminorarse

las tensiones entre el capital y el trabajo, ya que este liltimoseria a su vez poseedor de importantes recursos de capital.Asi, las conocidas polCmicas en torno a la participaci6n de10s trabajadores en el Product0 Nacional se irian transforman-do en algo irrelevante, ya que parte sustancial de la renta delcapital seria a su vez d e 10s propios trabajadores. Un procesode esta naturaleza, mantenido por un nlimero largo de aiios,

conduciria a una socializaci6n de la riqueza, sin que por ellose cayera en f6rmulas de socialismo estatista, a la vez que sepodria con tar con todas las ventajas que ofrece una economia

descentralizada y sustentada en mercados competitivos. Porliltimo, co m o se verd m i s adelan te, la creaci6n de “Fondos dePensi6n” puede se r un m ecanism o litil para transfe rir riqueza,actualmente en m anos del E stado, hacia 10s trabajadores.

El sistema planteado es fficil de iniciar, y supuesta laexistencia de un mercado de capitales eficiente, deberia fun-cionar correctamente y a bajo costo. Los problemas gravesaparecen cuando se trata de empalmar y compatibilizar laimplantaci6n de un nuevo sistema con el actual sistema vi-

gente.

Problema de transici6n

Es claro que si se implantara una reforma a partir deenero de 1974, las personas que entren a trabajar a partir de

ese periodo se asimilarian a las nuevas normas. LPero quC

134



EL LADRILLO

pasa con 10s que entraron a trabajar hace 10 aiios y c6mo sefinancian las pensiones de 10s que ya en 1974 estardn jubilados?

Para las personas que se encuentran trabajando, el em -palme se puede lograr trasladando 10s fondos acumulados enlas Cajas de Previsi6n a1 nuevo sistema, como estos resulta-r6n insuficientes, porque las cajas e s t h descapitalizadas, el

Gobierno podn'a aportar una parte transfiriendo para ello nu-

merosos activos de cardcter financier0 que posee, tales com ovalores hipotecarios, acciones y debentures de diferentes so-ciedades y, eventualmente, emitir bonos de deuda pliblicareajustables y de largo plazo.

El problema m6s complejo se plantea con 10s derechosde 10s actua les jub ilados y con el financiamiento de su ingre-so previsional. Resulta evidente que a1 modificarse el sistem ay a1 desaparecer o reestructurarse com pletamente las actualescajas este grupo se veria perjudicado; a1 mismo tiempo, por10s antecedentes aportados, resulta indudable que el actualsistema no podrd seguir financiando a futuro a sus actualesjubilados y a 10s que jubilardn en 10s pr6ximos aiios, por loque la reforma previsional es impostergab le.

La soluci6n qu e proponem os es traspasar esta carga a

toda la comunidad, utilizando para ello el sistema tributario yen especial, el impuesto a la renta.

Si bien, esta soluci6n implica problemas, como el deque no se rebajan'a de inmediato el actual volumen de des-cuentos a 10s sueldos y salarios, presenta algunas ventajas, yaqu e por una parte, la carga sen'a decreciente en el tiempo enla medida qu e 10s actuales jub ilados vayan dejando de existiry por otra, la mayoria de 10s jubilados reciben pensiones infe-riores a1 sueldo vital, por lo que gran parte del costo sen'aequivalen te a1 que se estima tend& la pensidn bBsica garanti-zada por el Estado. En este sentido, cdlculos actuarialesdetallados son imprescindibles para determinar la cuantia derecursos que sera necesario destinar en esta etapa.

135



EL LADRILLO

La politica esbozada, si bien tendri pleno impacto,

transcurridos algunos aiios mostrari de inmediato importan-tes beneficios tales como menor costo de operacibn, mayoreficiencia en e l us0 d e 10s recursos, mayor participacibn, etc.y mostrari a cada imponente, en forma anual, cuhl es el saldode sus ahorros y cu i1 es su participacibn en la riqueza del

pais, lo que dari mayor estabilidad a nuestro sistema econb-mico-social.

136



H. POLITICA D E REDISTRIBUCION

DEL INGRESO

A pesar que la informaci6n disponi-ble sobre la distribuci6n del ingreso en Chile es deficiente eincompleta, existen antecedentes suficientes como para afir-mar que hay un porcentaje importante de chilenos que viven

en situaci6n de pobreza extrema (bajo ingreso, desnutricibn,retraso mental. analfabetismo, marginalidad cultural, desem-pleo, campamentos). Ademhs, sabemos que la pobreza esdificilmente identificable en forma Clara con sectores econ6-micos o clases sociales especificas, ya que en esta situaci6nse encuentran obreros, empleados, rentistas, pensionados, pe-queiios propietarios (especialmente minifundistas), pequeiios

comerciantes, jubilados, ancianos, m ujeres, cesantes, etc.La heterogeneidad de 10s pobres hace muy dificil dise-

i iar una poli t ica econ6mica s imple para solucionar elproblema, y que permita llegar con precisi6n a 10s que verda-deramente se desea beneficiar. Un buen ejemplo de ello es el

fracaso de las politicas tradicionales de redistribuci6n de in-

greso, basadas en el control politico de 10s precios y en 10s

reajustes de remuneraciones, que han generado como resulta-do la inflaci6n y retrocesos a situaciones aun mis injustasque a1 inicio de la politica ya que 10s sectores m6s pobres son10s menos protegidos ante la inflaci6n. La experiencia delGobierno de la Unidad Popular es s610 la repetici6n de inten-

137



EL LADRILLO

tos anteriores s610 que en tCrminos mucho mis perjudiciales

para el pais. Tradicionalmente las politicas de otorgar reajus-tes de remuneraciones financiados con emisi6n y de aplicarmasivos controles de precios han beneficiado s610 a algunosgrupos de trabajadores pertenecientes a 10s sindicatos mispoderosos que no estin precisamente entre 10s grupos pobresdel pais y han perjudicado a la gran masa de cesantes, traba-jadores independientes de bajos ingresos y asalariados no

organizados y con escaso poder sindical. El control de pre-cios, aparte de ser dificilmente aplicable por la formaci6n demercados negros, tiene efectos nocivos sobre el nivel de pro-

ducc i6n y sobre la cal idad de 10s bienes y servic ioscontrolados, por lo que termina perjudicando mas bien quebeneficiando a1 pais y a 10s grupos econdmicamente m is des-validos.

Dentro de la politlca general de redistribuci6n del in-greso tiene una importancia vital la erradicaci6n de laextrema pobreza, a lo menos en tkrminos globales. El cumpli-miento de este objetivo requiere tener claridad sobre tresconsideraciones fundamentales:

N o hay posibilidad de solucionar el problema de la

extrema pobreza sin lograr una ripida y sostenida tasade crecimiento econ6mico.

Es muy poco lo que puede hacerse s610 con politicasredistributivas, pues un mejoramiento de 10s grupos demis bajos ingresos necesariamente tendria que sipifi-car una reducci6n de 10s niveles de vida de la clase

media.

Es requisito indispensable un aum ento sustancial de lainversi6n social 4oncretamente en capital humano-

y la elevaci6n de la productividad de esa inversi6n, yaque e s en este camp o (e d u c a ci h , salud, vivienda, pre-



EL LADRILLO

visi6n, etc.) donde existen las mayores ineficiencias,

burocratismo y asignaciones improductivas de recur-sos.

POLITICAS ESPECIFICAS

1. EL MEJOR FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO

El aumento de la competencia genera dos tipos deefectos:- Acelera la tasa de crecimiento econ6mico mediante

una m ejor asignaci6n d e recursos, lo que posibilita unaadecuada redistribucidn del ingreso, y

Elimina las rentas monopdlicas o utilidades extraordi-narias d e dos tipos d e situaciones:

i ) En el cas0 de las em presas monop6licas, el excesode ganancias se transfiere a1 resto de la comunidada travCs del cobro d e m enores precios.

ii) En el mercado del trabajo la eliminacidn de algu-nas barreras importantes (modificaci6n de la leyde inamovilidad y otros impedimentos a la genera-ci6n de mayores ocupaciones) permit ir ia unadisminuci6n de muchas desigualdades de ingreso

injustificadas entre 10s trabajadores y el aumentodel empleo.

-

2. DISPARISTRIBUCION DEL CAPITAL HUMANO

Actualmente la fuente m6s importante de desigualdad

en la sociedad chilena la constituye la dispar distribuci6n de

139



EL LADRILLO

lo qu e s e ha llamado e l capital hurnano: nivel de educacidn ycultura, adiestramien to e integracidn social, salud y nutricidnde qu e dispone cada persona. Existe abundante evidencia em-pirica en esta materia, tanto por estudios realizados en Chile

como en otros paises, que explican cdmo buena parte de lasdiferencias de ingreso existentes se producen por efecto de laeducacidn y su consecuente impact0 en la productividad de

las personas. Asi, a mayor nfimero de aiios de escolaridadcorresponde en promedio un mayor ingreso y 10s grupos derentas m6s altas se concentran en aquellos que han alcanzadoniveles de alta calificacidn tecnica o acadCmica.

Es por esto que la solucidn del problema de la extremapobreza debe basarse en las inversiones que provean d e estos

servicios a 10s grupos que tienen menos acceso a ellos. Este

esfuerzo significarj. una profunda modificacidn de la organi-zacidn adm inistrativa de aquellos sectores que hoy operan enforma centralizada e ineficiente.- Descentra l izacidn de la ges t idn de las unidades

operativas (escuelas, hospitales, cajas de previsidn,etc.) de manera que Sean operadas y controladas porsus usuarios y trabajadores.- Cambio de Cnfasis en la distribucidn del gasto en edu-

cacidn, como por ejemplo su aumento en parvularios,enseiianza tCcnica y capacitacidn del profesorado; re-duccidn del gasto en educacidn superior buscandoprincipalmente un mayor autofinanciamiento; esfuerzoen la capacitacidn laboral de la mano de ob ra no espe-cializada.- Salud: redistribuir el gasto de preferencia hacia 10s ni-

iios, sobre todo en 10s prog ramas de nutricidn e higiene

infantil.

140



EL LADRILLO

- Vivienda: erradicaci6n de campam entos y poblaciones

marginales; autoconstrucci6n. A travCs de mecanismosfinancieros se continuaria el subsidio a viviendas bara-tas y de ciertas especificaciones, as i como algunasinstalaciones bis ica s que garanticen que Sean hab itadas

por 10s verdaderamente pobres. Se prestar6 especialatenci6n a la implantaci6n de un sistema que exija cier-to s n ive l e s de aho r ro p r ev io pa r a pe r c ib i r 10s

beneficios. En el rubro vivienda se considera tambiCnel apoyo a la infraestructura de servicios bisicos conque deben contar esas poblaciones; agua, luz y servi-cios comerciales.

3. MEJORARA EFICIENCIA Y AMPLITUD EN

ALGUNOS SERVlClOS EsPECkICOS DE CONSUMO COLECTIVO

Mejorar la eficiencia y amplitud en algunos serviciosespecificos de consumo colectivo tales como, por ejemplo,justicia, movilizaci6n colectiva, vigilancia (Carabineros),parques, cam pos deportivos y la mantencidn de ciertos bene-ficios gratuitos (aumen tos en cobertura) com o 10s desayunos,

almuerzos, W les y vestuarios escolares.

4. AUXILIOE CE S ANT ~ A

Se establecer6 un sistema de seguro contra el desem-

pleo qu e opere en forma rip ida y autom itica. Sera financiado

tanto por el em pleador como por el trabajador, aum entando laproporci6n que este liltimo tiene que costear a medida que

crezca el m onto de dicho seguro.En el period0 de transici6n, cuando se ponga inicial-

mente en marcha la nueva poli t ica econdmica, lo cual

141



EL LADRILLO

significan'a que te nd rin que o c u m r algunos ajustes econ6mi-

cos importantes, se estableceri un beneficio de cesantia conc a r i c t e r d e e m e r g e n c i a y que s e r a f i nanc i ado po r e l

empleador (Estado, empresas del sector pdblico o privado) y

que consistin'a en el pago de un mes de remuneraci6n por

cada aiio de se rcicio que tenga el beneficiado, con un tope entCrminos vitales para el auxilio, que se realizarg mensualm en-te hasta su extinci6n. Tanto en el pen'odo de ajuste como

despds, cuando se aplique el sistema de seguros de cesantia, sepropenderi a establecer normas que reduzcan porcentualmente10s pagos a traves del tiempo, con el objeto de incentivar unarip ida bdsqueda de trabajo por parte de 10sbeneficiados.

5 . SUBSIDIOSIRECTOS EN DINERO

El sistema m i s eficiente de redistribuir el ingreso enfavo r de 10s m i s pobres es el de otorgar subsidios directos en

dinero por parte del Estado. Est0 benefician'a a toda personacuyo nivel personal de ingreso estuviera por debajo de un

cierto minimo que habn'a que establecer (entre cero y mediovital mensual, por ejemplo).

El procedimiento reconocen'a a cada chileno un ingre-so minimo personal, cualquiera que fuera su edad. Paraestablecer el derecho a percibir un subsidio deberin sumarse

10s ingresos percibidos por todos 10s miembros de la familiay dividirse por el n6mero de personas que la componen. Siesta cifra es menor que el minimo establecido, te ndr i derechoa un subsidio equivalente a la diferencia entre ambas cifras,

por cada persona que componga la familia. Si el ingreso pro-medio por persona es mayor al m inimo establecido, no pod ri

percibirse ningdn pago del sistema.El principal problema que se presenta, aparte de su

financiamiento es el de identificacih de 10s beneficiarios.

142



EL LADRILLO

Pensamos que la mejor forma seria lisa y llanamente conce-

der el beneficio a quienes postulen declarando cumplir 10srequisitos minimos. Por cierto que habri un cierto nivel deengaiio, per0 es preferible sufrirlo si con ello se garantiza que

10s realmente pobres alcanzarin un nivel de vida con un mi-nimo de dignidad

Para minimizar el engaiio se procederia en dos frentes.

El primero, sen'a el em pad ronam iento exa cto - e n una sola

parte, Municipalidades, Comisan'as, Retenes, Juzgados, Es-cue las , etc .- de cad a beneficiar io con sus datos y lainvestigaci6n estadistica a1 azar y peri6dica de un cierto nli-mer0 de beneficiarios a traves de visitadoras sociales, de

personal especializado de Carabineros, etc. La sanci6n por el

engaiio comprobado tendn'a que ser ejemplarizadora y apli-carse efectivamente y con publicidad. El segundo, sen'a el de

ex igir que 10s beneficiarios pongan su tiempo libre a1 serviciode la comunidad. A1 quitarles el tiempo libre (ocio), no sepresentan'an a reclamar sus beneficios las personas que pu-

dieran obtener mayores ingresos en otro tip0 de trabajo. Elus0 del tiempo de 10s beneficiarios podn'a organizarse a tra-

ves de las Municipalidades del pais y de 10s cuarteles de lasFuerzas Armadas; algunos beneficiarios podrian recibir ins-

trucci6n tCcnica especializada que les permitiera aumentar suproductividad; otros -e s p ec ia lm en te las mujeres- podn'an

ser destinadas a trabajar en obras de beneficio social y recibirinstrucci6n sobre economia domestica y nutrici6n infantil y

familiar.

6. SISTEMARIBUTARIO

Sera una de las herramientas importantes para impedirla concentraci6n exc esiva de riqueza y/o ingreso. Para ello seutilizari un sistema progresivo de impuestos a la renta y 10s

143



EL LADRILLO

impuestos a la propiedad y a la herencia. Esta politica no

tendri 10s efectos deseados y contendri una base de graninjusticia si no se hace un esfuerzo decidido en la laborfiscalizadora de Impuestos Internos, para lo cual e s indispen-sable poner en prictica sanciones ejemplarizadoras paraquienes evaden sus tributos.

Es preciso enfatizar que la finica forma real y verdade-ra de mejorar 10s niveles de vida de 10s pobres es a traves de

la obtenci6n de una alta y sostenida tasa de desarrollo econ6-mico. En la introducci6n de este trabajo hemos seiialado ya elverdadero milagro que se puede obtener si a traves de politi-cas econ6micas racionales se alcanzan tasas de crecimiento

entre 7% y I O % , lo que es factible para Chile. Si cada 10afios pud ieramos duplicar nuestro ingreso, el sacrificio nece-sario para realizar las inversiones sociales -preferentemente

en capital humano- que garantizarian la eliminaci6n de lapobreza en Chile y el acceso masivo a mejores y dignos nive-les de v ida a todos 10s c iudadanos , s e r i a i n f i m o y

pricticamente pasaria desapercibido por 10s que tienen quecontribuir a 61. El crecimiento econ6mic0, ad em is, h ari posi-ble incrementar 10s ingresos del Gobierno y con ello 10sgastos sociales sin provocar deficit fiscales o presiones

inflacionarias. Es evidente que en la primera etapa o en elperiod0 de ajuste seri necesario compatibilizar cuidadosa-mente las necesidades de gasto social con 10s problemaspresupuestarios del Fisco, lo que obligari a la reducci6n denumerosos gastos superfluos o improductivos con el objetode dar prioridad a las medidas fundamentales que aqui se

proponen para erradicar la extrema pobreza. De aqui la

impostergable necesidad de adoptar lo antes posible las medi-das econ6m icas que presentamos en este estudio y que harinposible que el pais alcance ripidamente 10s niveles de creci-miento que estin alcanzando otros paises a traves tambiCn,

del manejo tkcnico y no politico de sus econom’as.

144



I. ASPECTOS

ECONOMICO-SOCIALES DE LA

POLITICA EDUCACIONAL

1. IMPORTANCIACONOMICA DE LA EDUCACION

La politica educacional debe estar encaminada a garan-tizar la igualdad de oportunidades a todos 10s ciudadanos demodo que cada cual pueda desarrollar a1 maxim0 su potencialhumano.

La inteligencia, creatividad, la iniciativa y la capacidadpara el trabajo no se distribuyen de acuerdo a la capacidadecon6mica de 10s hogares; pero desgraciadamente, si se dis-tribuyen las oportunidades para desarrollar a1 maxim0 elpotencial innato de cada individuo. Es indudable, y universal-mente aceptado, que e l Estado debe intervenir para subsanaresta situaci6n. Un primer e im portante paso en este sentido esla redistribuci6n del ingreso y, dentro d e esta redistribucihn,la erradicaci6n de la extrem a pobreza.

Otro aspect0 de innegable y reconocida importancia es

la educaci6n . La politica educac ional debe garantizar nivelesminimos de educaci6n en forma gratuita, pues a traves deellos se alcanza la formacidn bi sic a ciudadana que permite laparticipaci6n seria y responsable, en la vida social y politica

de un pais. El provecho p rictico y direct0 de la escolaridad,

145



EL LADRILLO

except0 el de permitir el acceso a niveles superiores de edu-

cacibn, es apreciado como relativamente bajo, de modo quees necesario garantizar la gratuidad e fectiva, pues de lo con-trario 10s padres de 10s niiios en edad de educarse en 10s

sectores de bajo ingreso y menor cultura, tenderan a no en-viar a sus hijos a la escuela. Esta situaci6n crea un circulovicioso en que por la menor cultura o nivel econ6m ico de 10s

padres s e mantienen las condiciones que perpet6an la pobreza

de 10s hijos. T a m b i h ayuda en este sentido el programa dealimentaci6n en 10s colegios 4 e s a y u n o s y a lmuerzos esco-lares- y la entrega gratuita de libros y 6tiles de estudio.

2. GRATUIDADE LA ENSERANZAUPERIOR

Los niveles superiores de educaci6n -tecnica y profe-sional- representan un beneficio direct0 y notorio para 10sque lo obtienen, de modo que no se justifica en absoluto lagratuidad de este tip0 de educac i6n; de hecho, ni siquiera sejustifica el subsidio parcial que hoy reciben pues 61 accedeprincipalmente a 10s grupos de mayor poder econ6mico. El

cobrar el valor real de la educaci6n superior a 10s educandos

tendria grandes ventajas; entre ellas podemos mencionar:

El financiamiento de las universidades y escuelas tic-nicas o profesionales m ejoraria sustancialm ente, con lo

cual podrian aumentar su capacidad y mejorar la cali-dad d e la enseiianza impartida.

A1 vivir cada Institucidn Educacional de sus propiosingresos, se verian obligadas a cuidar la calidad d e susservicios pues sus educandos elegirian a las m ejores.

Dado e l cost0 de la educacibn, 10s educandos desplega-rian a1 maxim0 su esfuerzo para aprovecharla; de esta



EL LADRILLO

manera dejarian de existir 10s alumnos eternos y 10s

que van a las universidades a ilustrar su holgazaneria.

Este sistema de cobrar el valor real de la educaci6n

superior tendria que ser complementado con becas y prCsta-mos de largo plazo. Las becas deberian ser para 10s mistalentosos habida consideraci6n de su incapacidad econ6mica.

Las becas y 10s prkstamos permitirian que todo ciuda-

dano capaz pudiera tener acceso a la educaci6n superior yconstituirian, con ello, un poderoso instrumento en la igual-dad de oportunidades que propiciamos. En efecto, un costoqu e normalmente no se considera en la educaci6n superior esel ingreso que el educando podria recibir si trabajara y a1 quetiene que renunciar si estudia. Este costo puede ser particular-mente elevado para 10s hogares de mis bajos recursos y

explica por que, a menudo, individuos inteligentes y dotadosno pueden seguir 10s estudios que desean, pues sus hogaresno pueden prescindir de 10s ingresos que ellos pueden aportara travCs de su trabajo. Las becas y 10s prestamos antes enun-ciados deben tomar esto en cuenta e incluir no s610 el costodirec t0 de la edu cac i6n -matriculas, libros, locom oci6n,etc.- sino qu e tambiCn este costo indirec t0 representado por

la remuneraci6n potencial del educando .El pago de 10s prCstamos debe mantener el valor real

de 10s mismos e incluir un inter& real que vaya a incrementarel fondo disponible para este menester. Los prCstamos empe-zarian a ser cancelados un aiio despuCs de que el educandoegresara y equivaldria a un porcentaje de su remuneraci6nqu e no podria exceder de cierto tope.

En una primera etapa este sistema deberi extenderse alas universidades para, posteriormente, abarcar a la enseiian-za tCcnica. Es posible que el cambio resulte extremadam entebrusco para la mentalidad imperante en el pais, por lo cualpodria procederse de inmediato a elevar sustancialmente el

147



EL LADRILLO

costo de las m atriculas y a otorgar paralelamente un cridito a15 6 20 aiios plazo para financiar ese costo, el que seriaservido en forma reajustada con 10s ingresos futuros del pro-

fesional o ticnico beneficiado. Los prestamos se otorgarianen forma general para financiar el 70% u 80% del costo di-recto de educaci6n y las becas se otorgarian en formacalificada para 10s sectores de menor ingreso.

3. DESCENTRALIZACI~NE LA EDUCACION

Uno de 10s sectores m8s ineficientes del sector pliblicoes e l i re , de la educaci6n donde, aparte del extremoburocratismo, no existen mecanismos para que el usuario delservicio (padres y alumnos) pueda controlar la calidad y el

tipo de educaci6n que se e st i implantando.Su extrema rigidez impide a las diversas escuelas y

centros de enseiianza efectuar 10s necesarios ajustes paraadecuarse a1 medio especifico donde se realiza la labor edu-cacional. Las limitadas experiencias de 10s Cltimos aiios, quehan resultado en una mayor participacibn de 10s padres yprofesores en la administraci6n de las escuelas y liceos, han

sido exitosas.Se estima que la forma m8s adecuada de abaratar el

costo y mejorar la calidad de la educaci6n es una dristicadescentralizaci6n de la actual estructura, de manera que sea la

comunidad local quien pase directamente a administrar launidad escolar respectiva. En este sentido, la responsabilidad.directa d e la formaci6n de 10s estudiantes estaria en manos de

la comunidad escolar a travis de sus diversos estamentos(profesores, padres d e familia, escolares y personal adminis-trativo) y las autoridades comunales y vecinales, quieneselegirin las autoridades del centro educativo, contratarian elpersonal, controlarian la enseiianza y adoptarian las decisio-

148



EL LADRILLO

nes en forma aut6nom a. El E stado, a traves del M inisterio de

Educacibn, s610 tendria a su cargo la form ulaci6n de la politi-ca general, el control de 10s requ isitos minimos de promocidny cum’culum y la obligaci6n de financiar el costo minimo decada uno que se estuviere educando; para ello traspasan’a alas Municipalidades 10s fondos respectivos para que estoscentros comunales 10s administraran. El Estado podria otor-gar subsidios especiales a determinadas regiones o centros

especificos que por su naturaleza necesitaren de ello para un

servicio adecuado.

4. EDUC AC I~ NABORAL

Se estimularA el rol que las empresas y trabajadores

puedan desarrollar en el cam po del perfeccionam iento educa-cional y el entrenamiento sistemAtico. Es evidente la altaproductividad econ6mica y social que tiene este tip0 de gas-tos y ya ha habido esfuerzos importantes a traves d e INACAP

y DUOC en este sentidoSin embargo, creemos que en esta Area es posible una

expansi6n sustancial de la actividad educativa tCcnica si se

propende a la creaci6n de organismos intermedios capacita-dos para ello, dado que gran parte de las empresas chilenasson de tamaiio reducido y la mayoria se clasifica entre las quetienen cien o menos trabajadores. Esto impide que dentro dela empresa se desarrolle una tarea sistem itica de perfecciona-miento, por su alto costo y por la ausencia de facilidadesadecuadas para ello. Sin embargo, si se promoviera, la orga-

nizaci6n de centros de enseiianza de tipo sectorial, en cuyaadministraci6n participaran las empresas y 10s sindicatos del

sector, las dificultades existentes podrian ser rtipidamentesubsanadas. En cuanto a1 financiamiento de estos centros deenseiianza, bastaria con que 10s aportes de cad a empresa pu-

149



EL LADRILLO

dieran se r imputados a gastos corrientes para que s e creara un

flujo importante de ingresos.La educaci6n y perfeccionamiento del profesorado de-

biera const i tuir una preocupaci6n fundamental ; en es tesentido seria necesario reforzar la acci6n del Centro de Per-feccionamiento del Magisterio y la investigaci6n universitariacorrespondiente.

150



J. POLITICADE

INVERSIONES EXTRANJERAS

El importante rol que desempeiia laformaci6n del capital productivo de una economia fue desta-cad0 en el capitulo denominado polit ica de mercado decapitales. Este stock de capital con que cuenta el pais es, en

parte, deuda contraida con extranjeros, y de esta parte s e r i laque nos ocuparemos.

El financiamiento externo y el total de la deuda externade una economia es contraida bisicamente a traves de tran-sacciones crediticias con organismos internacionales, congobiernos o con personas naturales o juridicas extranjeras.Pero en la mayoria de 10s paises, ademis de este credit0

externo, se rec ibe irtversidn extraizjera directa. Estosinversionistas extranjeros movilizan sus recursos de uno aotro pais en busca de las mis altas tasas de rentabilidad y lasvariables que m is inciden en las utilidades de estas em presas

son el nivel de sueldos y salarios, el sistema tributario, elgrado de riesgo e incertidumbre que imperan en 10s posiblespaises destinatarios de es ta inversi6n extranjera.

La importancia de algunas de estas variables sobre lainversi6n extranjera se demuestra claramente con el ejemplo

opuesto al influjo de capitales extranjeros, es decir con lafuga masiva de capitales y el atesoramiento en moneda ex-tranjera que ha sufrido nuestro pais durante estos tres aiios de

151



EL LADRILLO

gobierno. Pocas dudas caben que ha sido el gran riesgo de

expropiaci6n y en general la ambigiiedad de “las reglas del jue-go”, 10s principales impulsores de este movimiento de recursos a1extranjero. La importancia de esto en la formaci6n de capital no

vale la pena ahondarla pues 10s resultados saltan a la vista.A su vez, el receptor de esta inversi6n extranjera retie-

ne para si 10s sueldos y salarios, impuestos a las utilidades y

otros gravam enes pagados por estas empresas, y se hace par-

ticipe de nuevos mercados y aportes de tecnologia quegeneralmente conllevan beneficios adicionales.

C6m o lograr una mayor captaci6n de estos recursos enforma conjunta con una alta rentabilidad para el pais huispedha sido una preocupaci6n constante de regimenes cuya orien-taci6n politico-econ6mica y social es radicalmente diferente.Prueba de ello fue la legislaci6n dictada el 12 de julio de

1967 en Yugoslavia, pais en el cual la propiedad privada esprkticamente inexistente para nacionales y por lo tanto aunmenos asequible a extranjeros. Sin embargo, a pesar de nohaber cambiado el espiritu del sistema de propiedad del pais,claramente establecido en su constituci6n, cinco firmas ex-tranjeras invirtieron dos aiios despuCs de la dictaci6nlegislativa del 12 de julio de 1967; entre Cstas, la empresa

Automotriz Fiat A . D. y la industria metal~rgicay elabo-radora de productos quimicos Vereinigung VolkseigenerBetriebe Lacke und Parben cuya casa matriz se encuenira enBerlin Oriental. Yugoslavia se habia dado cuenta de la nece-sidad de este tipo de inversiones elaborando una legislaci6n

Clara a1 respecto, y la respuesta de 10s inversionistas extranje-ros no se hizo esperar.

Por otro lado, Jap6n, pais con caracten’sticas sociales yecon6micas radicalmente distintas a1 cas0 anterior, y con un

historial bastante nutrido de influjos de capitales extranjeros,pus0 su voz de alerta en lo que fue conocido como 10s “diezmandam ientos” de la decisi6n del 6 de junio d e 1967, dicta-

152



EL LADRILLO

ventar estos pagos. La manera por la cual un pais puede hacer

frente a estos pagos es mediante la adquisici6n de nueva deu-d a , d i s m i n u c i 6 n d e 10s r ecu r s os de l Banco Cen t r a l ,generaci6n de las divisas requeridas y por liltimo una combi-naci6n cualquiera de estos mCtodos. Chile, hoy en dia no est5en condiciones de adquirir nueva deuda para efectuar pagos

por concepto de repatriaci6n de capital y utilidades. Bastadec ir que la deuda program ada a servir en 1974, 1975 y 1976

alcanza cifras de alrededor de 400 millones de d6lares paracada uno de esos aiios. Por otro lado el Banco Central nocuenta hoy con reservas necesarias ni para satisfacer 10s re-querimientos minimos de importacibn, y, por lo tanto, muchomenos se podri contar con el stock de reservas del BancoCentral para hacer frente a pagos por concepto de inversionesextranjeras. Por consiguiente, la linica manera de asegurar la

capacidad de efectuar estos desembolsos es a traves de lageneraci6n misma de divisas, lo cual se conseguiri con laspoliticas cambiarias y comercio exterior propuestas en capi-

tulos anteriores. En principio se deben'a permitir la inversi6nextranjera en cualquier actividad econ6mica que no se estimede importancia estrategica para el pais (como es transporte ycomunicaciones), pues 10s recursos econ6micos se orientaran

autom iticamen te hacia 10s sectores m5s productivos. Sin em-bargo, esta movilidad requiere de tiempo y es por eso que enel pen'odo de transici6n a1 nuevo sistema econ6m ico se debe-ria permitir la inversi6n extranjera en actividades destinadasa la exportaci6n o sustituci6n de importaciones, y estas lilti-mas sujetas a1 grado de competencia reinante en el pais, esdecir, un nivel homogCneo de tarifas de un 30%. El trata-

miento tributario a actividades exportadoras y sustituidorasde importaciones seria distinto. Estas liltimas estarian sujetasa una sobretasa de impuestos sobre las utilidades de un por-centaje equivalente a la tarifa afectiva reinante en el pais

(alrededor del 20%), la raz6n para ello es asegurarse la veni-

154



EL LADRILLO

da de 10s inversionistas extranjeros m6s eficientes y porque

no est6 en el espiritu del programa hacer participe a las indus-trias extranjeras del grado de protecci6n interna, pues, enCltimo thnino, esto no es mis que una transferencia de re-c u r s o s r e a l e s d e 10s c o n s u m i d o r e s n a c i o n a l e s a 10sproductores de dichas empresas. Si una em presa es de propie-dad de nacionales y extranjeros, la sobretasa debe ser aplicadas610 a las utilidades que le corresponden a1 capital extranjero.

En e l cas0 de em presas extranjeras cuya actividad fun-damental es la exportaci6n, el tratamiento tributario debe serel mismo a1 cual estin afectas las empresas nacionales y porlo tanto no est6n sujetas a la sobretasa mencionada. Obvia-mente cualquier industria o empresa que pasa de su etapa desustitucidn de importaciones a la exportaci6n tampoco estariafecta a esta sobretasa.

Existen dos actividades que merecen una menci6n es-pecial sobre las cuales hay que delimitar normas claras deacci6n: estas son la Banca y Finanzas privadas del pais y lasindustrias extractivas de recursos naturales. Con respecto a laprimera de ellas existe una fuerte raz6n econ6mica para im-ped i r l a aper tu ra de dep6s i tos nac iona les en bancosextranjeros radicados en el pais. El sector bancario tiene el

poder de crear dinero a traves del proceso multiplicador de10s dep6sitos, y en un pais en el cual existiri por un tiempocierta tasa significativa de inflaci6n, est0 se traduce en un

traspaso directo de recursos desde quienes poseen dep6sitos aquienes son capaces de multiplicarlos, en este caso, 10s ban-cos. Un estudio realizado en 1971 demues t ra que es ta

transferencia de recursos puede alcanzar cifras del orden del

1 a 2% del Product0 Geogr6fico Bruto del pais. Pero, se tieneuna ventaja a1 tener bancos extranjeros radicados en Chile,

que consiste primordialmente en un acceso mis directo yexpedito de parte de 10s nacionales a1 mercado de capitalesexternos; por lo tanto, se deberia permitir la existencia de

155



EL LADRILLO

agencias de bancos extranjeros, 10s que no recibirrin dep6si-

tos de personas ni empresas nacionales.En lo que respecta a las industrias extractivas de recur-

sos naturales, generalmente 10s paises huCspedes parten con

una ventaja qu e consiste en la posesi6n de una m ateria primaesencial, y este es el cas0 de Chile, Perti, Zambia con elcobre; y de Venezuela y 10s paises rirabes con el petr6leo. Sinembargo, no se debe ejercer una presi6n indiscriminada deesta ventaja relativa pues con ello no se consiguen 10s recur-sos externos que se desea captar y por otro lado se produceun fuerte incentivo de parte de 10s paises desarrollados paraprom over la creaci6n de sustitutos de esto s productos. El cas0del salitre, yodo y b6rax en Chile representa un tCtrico ejem-plo del mal us0 de este tip0 de ventajas. Por consiguiente,para las industrias extractivas de recursos naturales regirin

las mismas normas tributarias a que estaran afectas todas lasdemas industrias exportadoras del pais y se exigirri unareinversi6n minima del 25% de la amortizaci6n anual delcapital invertido originalmente. Para estos efectos se conside-rarri como reinversi6n de estas empresas toda adici6n decapital destinada a la empresa original o a la creaci6n deplantas elaboradoras de la materia prima producida por Cstas.

El objetivo de este tip0 de medidas es promover lacreacidn de complejos industriales que permitan que nuestropais salga de la postraci6n monoproductiva en que actual-

mente se encuentra. La reinversi6n en la empresa misma, ennuevos yacimientos o en la creaci6n de plantas procesadorasde la materia prima estarri sujeta a las mismas condiciones

generales, establecidas para la inversi6n original. Curiles de-

ben ser estas condiciones y quC sistema de repatriaci6n delcapital y las utilidades de estas empresas ha de seguirse. es elpunto que se tratarri seguidam ente.

Con objeto de evitar o d e no agudizar futuros proble-mas en la Balanza de Pagos del pais, ha de tenerse, ademas

156



EL LADRILLO

del poder de generar divisas, una programaci6n nacional de la

repatriaci6n del capital y utilidades de las inversiones extran-jeras. Para este efecto, lo mis 16gico es considerar a lainversi6n extranjera directa com o una deuda m is que tiene elcaricter de un prestamo a plazo fijo. Vale decir, la repa-

triaci6n de capital ha de efectuarse en forma gradual, de estamanera la repatriaci6n de capital consistiria bisicamente enlo que se conoce con el nombre de amortizaci6n en el servi-

cio de la deuda externa. Con el objeto de establecer reglasprecisas respecto a1 plazo del cual habria de efectuarse larepatriaci6n de capitales, se debe considerar como inicio detal plazo a1 momento en el cual dichas empresas extranjerasentran en producci6n; el fin o duraci6n total de ese plazodeberia ser fijado por un ComitC de Inversiones Extranjeras ypor representantes de 10s inversionistas extranjeros. La

reinversi6n que pudiesen efectuar dichas empresas estari su-jeta a la misma norma que afecta a la inversi6n original, y porconsiguiente debe ser considerada como un prCstamo adicio-nal hecho por dichas empresas.

La repatriaci6n del capital y utilidades de estas inver-siones se efectuaria esencialmente mediante la venta demercado abierto de acciones de dichas empresas a personas

naturales o juridicas de nuestro pais. El valor miximo deacciones por periodo que se trans feriri a manos nacionales nopodri ser mayor a la amortizaci6n del capital original inverti-do m5s la repatriacidn de utilidades del periodo, y en cas0 deser mayor se descon tari directamen te del m onto originalmen-te invertido. A su vez, tampoco se les permitiri, dentro delpais, la emisi6n de debentures (deuda) u otros titulos de

endeudam iento interno.La raz6n que lleva a este tip0 de proposiciones es eli-

minar la posibilidad de que inversionistas extranjeros tenganacceso a1 mercado de capitales nacionales como deudores;s610 tendrin acceso a1 mercado de capitales en tanto Sean

157



EL LADRILLO

patente o royalty, pues 6sta est5 percibiendo d ichos derechos

implicitamente en las utilidades que obtiene cada periodo.Una vez que dicha empresa se conforme en mixta (chilena-extranjera) o en empresa netamente nacional, tampoco sedeberi pagar ningdn royalty o patente pues estos fueronpercibidos durante el tiempo en el cual la em presa fue extran-

jera. S610 se deberi pagar derecho a patente o royalty porcompras directas de tecnologia de parte de una empresa

netam ente nacional a una persona natural o juridica extranje-ra. Dichas compras estarin afectas a la tarifa com6n vigente

a1 momento de la com pra (en este cas0 de 30%).

Finalmente cabe enfatizar que el aporte bisico de unaempresa extranjera a1 product0 geogrifico bruto est5 dadopor el valor agregado que permanece en nuestro pais. Enotras palabras. sueldns y salarios, imposiciones, impuestos a

las utilidades y otros impuestos en 10s que participe el capitalextranjero. Gran parte d e este valor agregado qu e permaneceen el pais consiste en el pago de sueldos y salarios, por consi-guiente la regla b is ic a s e r i no permiti r , de par te delinversionista extranjero, ningdn tip0 de discriminacibn encontra de la fuerza laboral de nuestro pais. Cabe destacar quelas medidas tendentes a remediar el sistema previsional,

como lo son 10s fondos de p e n s ih , eliminan casi en su totali-dad e l impuesto implicit0 a1 us0 del trabajo que ex iste bajo el

sistema actua l de previsibn, y por lo tanto no exis tiri, por estemotivo, ningdn incentivo a intensificar el us0 de capital endesmedro de la m ano de obra nacional.

159



K . POLITICA PARA EL

AREA SOCIAL

La obtenci6n de un alto ritmo dedesarrollo econ6mico, sin el cual existe consenso de qu e no sedan las condiciones necesarias para resolver nuestros proble-

mas sociales , exige la construcci6n de un s is tema deorganizacidn econ6m ica modern0 y eficiente que asigne nues-tros recursos productivos de manera tal que Cstos Seanempleados en las act ividades que tengan las mis al tasrentab ilidades sociales. El mCtodo m6s eficiente para ello es e lde la planificaci6n descentralizada, el cual s e basa en el funcio-namien to de mercados impersona les , no su je tos a l adiscrecionalidad burocrgtica. pero si regulados por la compe-

tencia y por la existencia de un adecuado conjunto deincentivos, sanciones y controles. En este sistema el Estadovela por la m8s amplia libertad e igualdad econ6mica de 10sciudadanos -asegurando de paso la libertad e igualdad politi-

ca de 10s mismos- con la h i c a cortapisa del bien com6n o

social. En una sociedad as; organizada el Estado no necesitatener la ad m ini stra cih directa de las unidades productoras-excep t0 aquellas que Sean estrategicas- para, paradojalm ente,tener un grado de control sobre la economia muy superior ymucho m6s eficiente que el alcanzado por 10s Estados conplanificacih centralizada. Esto se produce porque el Estadocontrola las politicas econ6m icas generales y a traves de ellas

160



EL LADRILLO

imparte las directrices a que deben cefiirse las unidades pro-ductoras en salvaguardia de 10s intereses de l pais, poniendoas i en p rictica el conjun to de incentivos, sanciones y con trolesaludido. La politica cam biaria y arancelaria jun to con la mayorlibertad de comercio exterior abren posibilidades insospecha-das a 10s productos nacionales, a1 mismo tiempo que lesimponen una com petencia con el productor extranjero que lesimpide ejercer cualquier tipo de explotaci6n sea em presarial osindica l, a1 consum idor nacional; la ley antim onopolios com-

plementa esta protecci6n sancionando a aquellos que a travesde acuerdos disminuyen la competencia con el in im o de subirsus precios y exp lotar a 10s consum idores; la politica de pre-cios libres -except0 para 10s monopolios no afectos a lacom petencia exterior- permite que 10s consumidores expre-sen sus preferencias y otorga indicaciones adecuadas a 10s

productores para que estos a s i p e n 10s recursos productivos enforma eficiente; la politica de redistribuci6n de ingresos per-mite a todos acceder a1 mercado; la politica de mercado decapitales incentiva el ahorro y asegura que 10s fondos deinversi6n Sean bien em pleados; la politica tributaria promuevela jus ticia redistributiva del ingreso a1 gravar progresivamentelas rentas y proveer a 10s grupos sociales m8s desvalidos de

ayuda directa y justa a traves de la politica de redistribucidndel ingreso; la politica m onetaria promueve la mantenci6n deldesarrollo econ6mico dentro de la estabilidad de precios; 10simpuestos a1 consumo limitan - e n el grado necesario- elconsumo suntuario o prescindible y aportan fondos a1 Fiscopara sus gastos de inter& general. Las politicas previsional,educac ional, del trabajo, de cesantia, de sanidad, habitacional,

etc. tienden a asegurar la igualdad de posibilidades y a resguar-dar 10s derechos de 10s grupos m8s pobres de la ciudadania.

Es un hecho cad a vez m8s evidente que la experiencia

mundial - e n particular, la de 10s paises socialistas occiden-tales, incluido Rusia- indica que la centralizaci6n econb-

161



EL LADRILLO

mica en el Estado no es una solucidn ldgica en el momento

histdrico actual.En efecto, las economias modem as presentan una diversi-

dad productiva y una complejidad organizacional tan grande que

el Estado -aun cuando cuente con burdcratas iddneos en abun-dancia- es incapaz de administrar la produccidn global con ladebida flexibilidad. La imaginacidn, la innovacidn, el riesgo y elesfuerzo productivo tienden a nivelarse por abajo entre 10s burd-cratas que pasan a ser ultraconservadores para no incumr en

sanciones o Prdidas de posiciones. Los controles estatales sobrela productividad tienden a ser burlados porque es de inter& detodus 10s participantes de las unidades productoras -tanto detrabajadores com o ejecutivos- participar en el engaiio para ase-p r a r el cumplimiento del programa cdmodo y al alcance de susfuerzas mezquinamente prodigadas. Es por estas razones que lamayoria de 10s paises de economia centralmente planificada haniniciado un lento pero propsivo proceso de descentralizacidn,frenado sdlo por el temor de las autoridades de perder el poder

Es nuestra firme convicci6n que Chile debe organizarsu econom'a dentro de las lineas esbozadas y que correspon-den a las de una economia de planificaci6n descentralizada.

Dentro de esta filosofia, un aspect0 importante dice relacidncon la descentralizacidn de las decisiones de tipo econdm ico-productivo, lo que plantea de inmediato el problema de lallamada Area de Propiedad Social que es en realidad el area

de propiedad estatal. Ella est6 constituida por el conjunto deunidades econ6micas de caricter industrial, comercial, mine-ro, agn'cola, financier0 y de servicio que hoy en dia seencuentran directamente controladas por el Estado.

Para determinar la forma en que debe procederse a ladescentralizacidn del pais en general y del Area Estatal enparticular, es conveniente establecer ciertos criterios que de-ben se r respetados y que son:

politico total.

162



EL LADRILLO

1. PARTICIPACI~N

Es un hecho que en Chile, por lo menos desde el Go-bierno de la D emocracia Cristiana, se ha venido despertandoun ansia de participaci6n a todo nivel y muy especialmenteen las actividades productivas a las que la poblacidn destinapor lo menos un tercio de su vida adulta. Proporci6n impor-tante del apoyo obtenido entre 10s t rabajadores por el

Gobierno de la Unidad Popular se explica, sin duda, por elhecho de que sus representantes han presentado h ibi lm en te elproceso de estatizaci6n de la economia como un proceso departicipaci6n de 10s trabajadores. Seguram ente el aspect0 m8spositivo del Gobierno ha sido el de demostrarle a1 pais elenorme potencial de energia dinamizadora que existe en estaansiedad de participacidn que tienen 10s trabajadores chile-

nos:Creemos que uno de 10s errores fundamentales de la

Unidad Popular ha sido no aprovechar esta fuerza a1 tratar,por dogmatism0 id eo bg ico, de encauzar la participaci6n porcauces politicos. Asi, en vez de una participaci6n efectiva yreal, han pretendido que ella se realice a travCs de directivaspolitizadas bajo el domini0 total de 10s partidos marxistas.

Estamos convencidos que una participaci6n verdaderaes necesaria y que se puede constituir en un poderoso factorpositivo de aumentos de la productividad.

Por otro lado, no vemos c6mo de otra manera se PO -

drin exigir 10s sacrificios que serj. necesario realizar paraaum entar el ahorro y de ahi la inversi6n global del pais sin lacual no se podrj. obtener el objetivo de un acelerado desarro-

110 econ6mico.

163



EL LADRILLO

2. EFICIENCIA

Este es un criterio importantisimo dado el objetivoglobal de un acelerado desarrollo econdmico y debiera ser,por ello, uno de 10s criterios decisivos. Cualqu ier f6rmula de

descentralizaci6n que atente en contra de la eficiencia deberfaser rechazada d e plano.

Hay muchas f6rmulas viables - q u e presentaremos acontinuaci6n- para organizar 10s rnedios de producci6n, loimportante es reconocer qu e la elecci6n entre las alternativasdebe se r pragm8tica y no ideol6gica y dogmitica: la f6rmulao f6rmulas m8s eficiente(s) terminarg(n) por imponerse, si sedota a1 sistem a de gran flex ibilidad y se aseguran cond icionesde competencia tanto interna como externa. Por cierto que“la” o “las f6rmulas viables” deben tambiCn cumplir con elresto de 10s requisitos que estamos enumerando.

3. DISCIPLINA

Este es un requisito fundam ental sin el cual el desarro-

110 econ6m ico es imposible. El actual relajo de la disciplinalaboral es, sin duda , una de las principales causas del descala-b r o e c o n 6 m i c o q u e e n f r e n t a m o s . Para logra r l a

reimplantaci6n de la disciplina sera necesario combinar sa-biamente la autoridad con la conveniencia individual.

No puede ignorarse que cualquier grupo de personasque decide realizar una actividad en comlin debe organizarse,

lo que significa establecer funciones, procedimientos, jerar-quias y asignar responsabilidades a cada individuo. Si no seestablece una organizaci6n , la actividad que se desea realizarpara alcanzar un objetivo resulta inoperante o implica unaenorm e pCrdida de recursos.

164



EL LADRILLO

c) Empresa de autogesti6n: en esta alternativa la gesti6n

de la empresa corresponderia directamente a 10s traba-jadores, quienes colectivamente elegirian a1 directorio

y a1 gerente. Determinarian tambien las formas de or-ganizaci6n y repartici6n de las utilidades, las politicasglobales de la empresa, etc.

En la empresa de autogesti6n 10s trabajadores no sondueiios del capital, sino que &e es arrendado o se lepaga un cierto tipo de inter& fijo pactado con anterio-ridad. En la etapa inicial este capital sen'a de origenfiscal y luego seria transferido a1 sistema financier0 a

traves de un sistema de financiamien to de Em presas deAutogesti6n similar a1 que existe en la actualidad conlas Asociaciones de Ahorro y Prestamo.

d) Empresa de usuarios, que se caracterizaria porque lagesti6n recaeria conjuntamente en 10s usuarios - q u epodrian aportar cuotas de capital-, 10s propietariosdel capital y 10s trabajadores.

El andisis de 10s sistemas propuestos, por requerir unaexplicaci6n m6s profunda ha sido estudiado en un anexo es-

pecial dedicado exclusivamente a este tema. En el presenteinform e, por estar destinado a1 an6lisis de una politica global,se han omitido explicaciones m6s detalladas a fin de facilitar

la com prensi6n y sintesis general de las politicas propuestas.Las empresas actualmente no incluidas en el Area de

Propiedad Social o Estatal, seguirian estructuradas tal comolo estan hoy, o en la medida que haya acuerdo entre las par-

tes, podrian asumir cualquiera de las otras formas consi-deradas com o factibles. Es fundam ental desarrollar un estatu-to que dictamine sobre las formas de resolver 10s posiblesconflictos de interes de un m odo ecuanim e y dando garantiasde que las transacciones que se pudieran realizar para cam-

166



EL LADRILLO

biar de un tip0 de empresa a otro seria a valores comerciales

y con pago o indemnizacibn a1 contado, salvo pleno acuerdode las partes. Si se dejara operar la libertad de opciones conun nuevo sistema expropiatorio, sufriria gravemente la inver-si6n y por ende el desarrollo econ6mico del pais. Ademas se

crearia una peligrosa inestabilidad en toda la actividad econ6-mica que f rus t ra r ia l as pos ib i l idades de c rear nuevasempresas o ampliar las existentes.

Es tambiCn fundamental que en la reestructuraci6n de lasformas de propiedad y organizaci6n de las unidades econ6micasno se produzcan transferencias indebidas de riqueza, por lo que,en principio, estas transferencias deberh ser pagadas ya sea porefecto de compras de activos (que podn'an ser a plazo) en e l cas0

de empresas de participaci6n o por arrendamiento de capital en elcas0 de las empresas de autogesti6n.

En general, en lo que respecta a1 Area de PropiedadEstatal, se pueden distinguir cuatro regimenes de propiedadposibles: social (empresas de autogesti6n), estatal, privado y

mixto. Desde el punto de vista de reestructuraci6n del sistema

lo relevante e s distinguir en tre la propiedad estatal y el restoDe acuerdo con la filosofia del programa, el sector

propiamente estatal debe ser muy reducido y debe quedar

circunscrito a aquellas empresas m onopdlicas que no sea po-sible controlar via comercio exterior y otro mecanismoeficiente y a aquellas otras de car8cter estrat&ico, tanto por-que su normal funcionamiento incide en form a importante en

el desarrollo del resto de la economia (por ejemplo, GranM ineria del Cobre y CA P), como porque Sean fundamentalesdesd e el punto de vista de la seguridad nacional (arm amentos,

comunicaciones, etc.).Ahora bien, para poder analizar con m6s precisi6n la

situaci6n del Area Estatal es necesario clasificar de algunamanera 10s distintos sectores de la actividad econ6mica alli

incluidos. La clasificaci6n m8s pertinente e s la siguiente:

167



EL LADRILLO

Agricultura: Este sector productivo se analiza en pro-

fundidad en un capitulo especial de modo que no seratratado en Cste.

Mineria: Cobre, hierro, salitre, carb6n y petr6leo.

Industrias bisicas: Acero, celulosa, refineria de p e t 6leo, petroquirnica, transporte aCreo, cem ento .

Banca y Seguros.Servicios: TelCfonos, gas, agua, distribuci6n elCctrica,distribuci6n mayorista, transporte caminero.

Industrias Elaborado ras y Procesadoras: A qui estan'anincluidas el resto de las empresas controladas por elEstado.

Sobre la base de las considerac iones anteriores, seplantea el siguiente esquem a de reestructuracidn para el A reaEstatal:

Las empresas de la Gran Mineria y algunas de las B i -sicas -1as qu e se consideran de car ic te r estratigico-continuarian siendo estatales; serian en todo cas0 des-

centralizadas y podrian transformarse en el futuro enempresas de participaci6n ylo mixtas.

Las empresas de utilidad pdblica incluidas en el sectorservicios pasarian a ser empresas de usuarios. Igualforma asumirian las empresas de distribucibn mayoris-ta que subsistieren.

Del resto de las empresas del Brea, aquellas que debidoa 10s cam bios de precios relativos y a la mayor compe-tencia externa pareciera que dejan de ser rentables,debieran seguir bajo control estatal y postcriormentese r liquidadas -por via pago de una indemnizaci6n a



EL LADRILLO

sus trabajadores- si en definitiva se com prueba la in-

conveniencia de q ue sigan operando.

Las empresas restantes s610 podn'an organizarse en laforma de empresa de autogesti6n o de empresa priva-da, ya sea tradicional, de participaci6n o integrada. En

cada cas0 el colectivo de trabajadores decidin'a pormayon'a la f6rmula que desea, decisi6n que tendria que

ser acatada por el Estado.La formaci6n del Area Social ha dado origen a unavariada gama de casos distintos, en lo que se refiere ala propiedad legal de las empresas. Estas situacionesdeberin ser resueltas en el proceso de aplicaci6n de lapolitica de descentralizaci6n enunc iada.En aquellos casos en que la propiedad es legalmente

del Estado, sea Csta total o mayoritaria, no existirinproblemas de im portancia que resolver. En 10s casos enque subsisten 10s derechos de propiedad y que corres-ponden principalmente a las empresas intervenidas yrequisadas, sera necesario un acuerdo con 10s propieta-nos ya sea para establecer f6rmulas de indemnizacihy compra, ya sea para com patibilizar las aspiraciones a

10s trabajadores con 10s intereses de 10s propietarios.S e estima que en algunos casos no habria inter& d e 10santiguos dueiios por que se les restituya la propiedad sison indemnizados, en tales circunstancias el acuerdoentre el E stado y 10s trabajadores para decidir el fu turode la empresa podri ser directo. En otros casos, elacuerdo entre trabajadores y em presarios podn'a ser di-

recto, si 10s primeros optan por f6rmulas de empresasde participaci6n o empresas integradas. E mpero subsis-

tirin algunos casos en que el acuerdo no se ra logrado,en estos casos lo ih ic o posible es que atendiendo a lascaracten'sticas de la em presa, su tamaiio e importancia

d)

e)

169



EL LADRILLO

en la vida econ6mica, el Estado decida y si ello daiia

10s intereses de alguna de las partes Sean Cstos del tra-b a j o o d e l c a p i t a l , e l E s t a d o e s t a b l e c e r i l a sindem nizaciones correspondientes.

No obstante lo anterior, mientras dure el period0 deajuste a que sera sometida la econom ia com o consecuencia dela implantaci6n de las politicas aqui propuestas, estas empre-

sas serin administradas por un Consejo de Administradorescon participaci6n de 10s trabajadores, pero el Gerente seri un

interventor nombrado por el Estado y tendri derecho a vetoen algunas materias.

Cabe hacer presente que la estructuraci6n anterior noimplica ninguna definici6n y restricci6n respecto de la formade organizaci6n de las empresas que hoy no pertenecen a1

Area Estatal y de aquellas que, en cualquiera de 10s sectoresproductivos seiialados, se formen en el futuro.

La descentralizaci6n del Area Social es el tema misconflictivo de 10s aqui analizados ya que implica decisionespoliticas de gran trascendencia que escapan a1 campo pura-mente econ6mico. Dentro del context0 del diseiio de unapolitica econdmica no nos ha parecido conveniente entrar a

un an ilisis m i s detallado ya que para este efecto se ha reali-zado un estudio especial sobre el Area Social y se hadiscutido con mayor detalle la naturaleza y forma d e 10s dis-tintos tipos de empresa. Los lineamientos generales paraestablecer una politica para el Area Social resumen las con-clusiones fundamentales de ese estudio.

170



L. POLITICA A G R A R I A

El sector agricola chileno represen-ta una riqueza natural de gran potencial productivo. A pesarde las condiciones naturales del cam po y de sus posibilidadesen relaci6n con 10s mercados mundiales, Chile ha sido inca-paz de aprovechar eficientemente este inmenso potencial dedesarrollo econ6m ico y social. El costo de este fracas0 -y10s beneficios de un eventual exit- quedan demostrados a1constatar que m6s del 30% de la poblaci6n activa del pais seencuen tra relacionada con la agricultura. El estancam iento dela agricultura ha significado la postergaci6n de las justas as-piraciones del progreso social y econ6mico de un enormesector de la poblaci6n.

Chile producia en 1936 mayores cantidades en nume-rosos cultivos que 10s que produce en la actualidad. Lasconsecuencias de este deterioro han sido el incremento inusi-t a d o d e l a s i m p o r t a c i o n e s d e a l i m e n t o s e i n s u m o sagropecuarios con su consiguiente y creciente deterioro de laBalanza de Pagos del pais. En efecto, las importaciones dealimentos han pasado de un promedio de 100 millones de

d6lares en el period0 1965-1970 a mbs de 450 millones ded6lares en 1972 y a una cifra que se estima superar6 10s 600millones de d6lares en 1973 pudiendo llegar a 10s 700 m illo-nes s i s e p r e t end ie r a a l canza r e l m i s m o n ive l deabastecimiento que en 1972. Innecesario parece seiialar el

171



EL LADRILLO

efecto que esta verdadera sangria -y que es perfectam ente

evitab le con politicas econ6m icas racionales- ha tenido ytiene sobre nuestras posibilidades para importar bienes decapital, insumos y tecnologia y por ende sobre nuestras posi-

bilidades de alcanzar un acelerado proceso de desarrolloecon6mico.

La crisis agricola se ha hecho evidente en 10s liltimosaiios y existe consenso de que e s urgente resolverla con rapi-

dez. La produccidn de 10s principales productos ha caido enform a dramfitica som etiendo a1 pais a una dependencia con elextran jero de carficter jamfis antes experimentada. Antes eranlas posibilidades de inversi6n las que dependian, a menudo,de decisiones forfineas; hoy son las posibilidades de hambrelas que dependen de otras naciones.

1. CAUSASEL ESTANCAMIENTO

M uchas y complejas son las causas del estagnamientoque sufre nuestra agricultura. Estamos convencidos que lamfis importante, a no dudarlo, ha sido la errada politica eco-ndm ica general del pais. Especificamen te nos referimos a las

politicas cam biaria, arancelaria y de control de precios inter-nos que ha tenido que sufrir, casi sin intenupciones, desde10s aiios 30. A partir de d icha Cpoca C hile adop t6 una estrate-gia de desarrollo basada en la promoci6n artificial de lasustituci6n de importaciones. Dicha politica se bas6 en untip0 de cambio muy por debajo de su paridad real, en una

politica industrial proteccionista a traves de elevados arance-

les para bienes esencialmente suntuarios y prescindibles y debajos aranceles para 10s insumos industriales (muchos de ori-

gen agropecuario) y para 10s alimentos. Esta tiltima politicapretendia mantener bajo el costo de la vida para que 10s sala-nos industriales no subieran mucho. Por ~ l t im o , e basaba

172



EL LADRILLO

tambiCn en un control de precios que era especialmente diri-gido a 10s bienes de primera necesidad entre 10s cualesocupan lugar preferente 10s productos agropecuarios.

El resultado de estas erradas politicas ha sido especial-mente gravoso para la agricultura pues han causado unad e p r e s i d n a r t i f i c i a l s o b r e s u s p r e c i o s t e n d i e n d o adesincentivar la inversidn que en ella se ha realizado y ale-jando talento empresarial de este sector.

En efecto, varios estudios sobre el grado de proteccidnque las politicas cambiaria, arancelaria y de control de pre-cios otorgan a las distintas actividades productivas nacionaleshan demostrado que la agricultura tiene, en general, tarifasefectivas negativas. La tarifa efectiva m ide el nivel de protec-

cidn (0 desproteccih) sobre el valor agregado de cualquierproceso productivo. Segdn dos estudios realizados en 1968 y

en 1969, las tarifas efectivas para ciertos productos agn 'colaseran:

Product0 PorcentajeTarifa efectiva

Trigo - 48%Maiz - 19%Papas - 68%

Maravilla - 120%

Arroz - 55%

Ca m e de cerdo - 65%Raps - 55%

Estos valores se pueden interpretar como equivalentesa un impuesto -adicional a 10s generales que afectan a todoel pais- que grava las remuneraciones y las utilidades delsector agrario y que se cobran por la via indirecta de las

173



EL LADRILLO

politicas econ6micas mencionadas. No es pues de extrafiarseque la producci6n de esto s y de m uchisimos otros productosagn'colas haya caido, o no haya crecido de acuerdo con lasnecesidades nacionales y con el potencial efectivo de estesector.

2. SOLUCIONESARA EL PROBLEMA AGRARIO

Las soluciones de tipo general ya han sido esbozadasen 10s capitulos anteriores. La politica cambiaria propiciada-y que consiste en elevar el tip0 de cam bio a su nivel real ymantenerlo al li a traves del tiempo- m ej or ar i sustan-cialmente la rentabilidad de la agricultura y ab ri ri para Chile10s extensos mercados mundiales que financiarin la ripidaindustrializaci6n del agro y permitirin un desarrollo explosi-vo de la producci6n. Las politicas arancelarias y de precios,consistentes en la no discriminacidn por sectores productivosy en la plena competencia con libertad de precios, comple-mentaran el efecto benef ic0 del comercio exter ior . El

resultado ser6 un acercamiento importante hacia una asigna-ci6n 6ptima de nuestros recursos productivos con lo que nos

aproximaremos a1 nivel potencial m ix im o de bienestar.El desarrollo del mercado de capitales permitiri a la

agricultura -a1 igual que a1 res to de las activ idades producti-vas- gozar de un sistema crediticio expedito y eficiente y d eacuerdo a sus necesidades especificas.

Las soluciones de tip0 especifico a1 sector se refieren ala estructura productiva del mismo; a la politica de regadio y

de recursos naturales; a la racionalizacih del sector pliblicoagn'cola y a la investigacibn agropecuaria y educaci6n rural.

174



EL LADRILLO

3. ESTRUCTURARODUCTIVA DEL SECTOR

La estructura del sector debe ser definida en formaclam con el objeto de dar seguridad a 10s actuales propieta-nos y satisfacer las legitimas aspiraciones de la poblaci6ninvolucrada en el proceso de reforma agraria. Es necesario

referirse separadamente a cuatro g rupos importantes:

a) Los minifundistas, que abarcan 190.000 predios y untotal de 200.000 hectiireas de riego biisico (H.R.B.) querepresentan un 9,7% del total de H.R.B. del pais. Eneste grupo existen 1.000.000 de personas que viven enuna situacidn realmente critica en cuanto a ingresos,nivel san itario, nutricional, educacional, etc.

El problema del minifundio debe ser abordado de for-ma tal que su reestructuraci6n permita lograr un

tamaiio de propiedad eficiente desde un punto de vista

econ6mico y que permita el us0 de tecnologias moder-nas. Para fac ilitar la consolidaci6n necesaria habria queotorgar crtd itos de largo plazo y crear un mercado efi-ciente de tierras agricolas. Este mercado de tierras y su

funcionamiento serin analizados mis adelante puesconstituye una medida bis ica y comlin a todos 10s gru-pos analizados.

Es interesante seiialar que un 30% de la poblaci6nminifundista estaria dispuesta a alejarse de la actividadagricola mientras que cerca del 50% desea incrementarel tamaiio de su propiedad. Un mercado eficiente de

tierras, con crtditos a largo plazo -a1 estilo de lasAsociaciones de Ahorro y Prkstamo- resolveria puesgran parte del problema ya que el que desea salir de laactividad le daria un pequeiio capital para instalarse.Incluso se podria suplementar el precio de venta con

175



EL LADRILLO

un subsidio estatal para acelerar el proceso de racio-

nalizaci6n.

b) El sector privado, con 44.000 predios y 1.076.000H.R.B. lo que representa el 51,9% del total de H.R.B.del pais. La producci6n de este sector se ha resentido,

sin duda, por la incertidumbre y falta de flexibilidadrespecto a1 mercado de la tierra. El grupo mbs im-

por tante es t6 cons t i tu ido por 9 .000 predios con566.000 H.R.B. y que tienen una cabida entre 40 y 80

H.R.B.; ellos son 10s mbs eficientes y productivos delpais.

c) El sector reformado, con 4.504 predios y 731.818

H.R.B. lo que representa el 35,6% de la superficie total

del pais en cuanto a H.R.B. se refiere.

Hasta la fecha hay una aguda falta de definici6n enrelaci6n a la estructura productiva del sector reforma-do. De hecho, la mayor parte de la propiedad es estatal,estando la administraci6n en manos de una asambleade campesinos, pero con alto grado de dependencia deinstituciones estatales com o CO RA .

La politica agraria en este aspect0 debe atenerse a1 he-cho de que el campesino tiene una Clara tendencia a lapropiedad privada; raz6n por la cual algunos de 10sactuales esquemas estatales de organizaci6n han fraca-sad0 tan rotundamente.

La tierra debe ser asignada de preferencia en dominio

individual a 10s campesinos, en dominio exclusivo acooperativas o en copropiedad a cooperativas y campe-sinos, sin perjuicio de otras formas de propiedad, talescomo sociedades agricolas que 10s campesinos libre-mente decidan darse. La estructura que tendran estas

176



EL LADRILLO

formas depe nderi de la voluntad de la mayoria de 10s

cam pesinos y tendn'a gran flexibilidad.

En aquellos casos en que no sea posible conceder pro-piedad individual de la tierra por razones de tip0econ6mico o ticnico, esto es, ya sea porque las parce-las no constituyen unidades econ6micas familiares o

bien porque dadas las caracten'sticas del predio se re-

quiere de un manejo intensivo en capital o en ticnicasaltamente especializadas o por vinculaci6n directa conprocesos industriales, se conceder5 en propiedad indi-vidual la casa y el huerto familiar, dejando el resto dela propiedad para ser trabajada en comtin, de acuerdocon la estructura jun'dica de asociaci6n que se acuerde.

En todo cas0 estas formas de propiedad tendn'an abso-

luta libertad para arrendar, gravar o com prar tierras; deeste modo se logran'a un ajuste de acuerdo a la capaci-dad empresarial y a 10s deseos y aspirac iones de cadacampesino. Mientras se forma y organiza el mercadode la tierra s e r i conveniente prohibir las transacciones,

a objeto de evitar fraudes, a1 menos en el sector refor-mado.

En ninglin cas0 existiria un Area estatal o mixta depredios productivos en el sector agricola; el Estados610 tendria predios dedicados a labores de investiga-ci6n y extensi6n. Ademis de las reservas forestales y

parques nacionales existentes.

d) Fundos de mis de 80 H.R.B., de 10s cuales existen en

la actualidad, menos de 200. Incluyen 60.000 H.R.B. yel 2,9% del total del pais. Desde un punto de vistaecon6mico -y en cuanto Sean eficientes- no hay ra-z6n para exp ropiarlos; desde un punto de vista politico,en cambio, qu iz is contintien las presiones para incluir-

177



EL LADRILLO

10s en e l ir ea reformada. En este filtimo cas0 seguirian

las normas del sector reformado.

4. MERCADOE TIERRAS

Es imprescindible, como seiialiramos anteriormente,organizar un mercado para la tierra agricola. A este mercado

concurririan aquellas personas que deseen adquirir prediosrurales o bien venderlos. Para que esto sea posible es necesario:- Modificar las disposiciones legales (Ley 16.465) que

prohiben la divisidn, parcelacidn o hijuelacidn de todo

predio r~ s t i c o e superficie mayor a 80 hectireas, m an-teniendo la limitacidn de que las unidades a1 menos

constituyan unidades econdmicas familiares, de modoque se asegure un adecuado aprovechamiento de 10srecursos del predio.

De este modo se permitiria a 10s empresarios ap’colasajustar el tamaiio de su propiedad a su capacidad indi-vidual, lo que es muy importante para la eficiencia

econdmica. Desde el punto de vista econdmico, elideal podria ser que no haya limites de tamafio; sinembargo, por razones sociales y con objeto de lograruna efectiva descentralizacidn del poder en ciertas zo-nas rurales y una pa rtic ipac ih efectiva de la poblacidnrural, es conveniente definir el tope miximo a la pro-

piedad agricola de 80 H.R.B., conside rindose para esteefecto con juntamente las posesiones de la esposa y 10shijos menores.

Crear un sistema de financiamiento a largo plazo. Tal

sistema podria basarse en instituciones descentraliza-das de tipo similar a las Asociaciones de Ahorro y

-178



EL LADRILLO

Prtstamo. Parte de 10s fondos de operacidn proven-

drian de ahorro de 10s cam pesinos y parte podria venirde un impuesto a la tenencia de la tierra que tendria lavirtud de no s610 proveer fondos, sino que tambitn lade incentivar a la productividad y promover la salida

de 10s empresarios ineficientes. Seria, adem& una he-rramienta poderosa para inducir a la liquidaci6n de 10s

minifundios. Este impuesto seria sustitutivo del im-

puesto a la renta y equivaldria a establecer una rentapresunta basada en el avallio de 10s predios.- Modificar y corregir aquellas disposiciones legales queimpiden el desarrollo de una actividad econ6micaflexible en el sector agropecuario. Co mo ejemplo pue-de destacarse la prohibici6n de plantar viiias para

vinificaci6n o la reglamentacibn sobre amendos depredios agricolas y contratos de medierias.- Dado que el proceso exprop iatorio del pais se ha agota-do, 10s predios agricolas s610 podian ser expropiadospor el Estado con pago a1 contado y anticipado de suvalor, esto con objeto de asegurar e incentivar las in-

versiones.

5 . P O L ~ I C AE REGAD~OY DE RECURSOS ATURALES

La importancia del regadio se hace evidente seiialandoque s610 el 7% de la superficie de us0 agropecuario del pais

es regada y que, sin em bargo, ella gener6 en 1965 el 53% delvalor de la producci6n agropecuaria.

La superficie arable del pais es d el orden de 5 3 millo-

nes de hect6reas de las cuales 1,6 millones no requierenregadio artificial. De 10s 3,9 millones de hectdreas restantes

179



EL LADRILLO

se es t ima que 2,5 millones pueden ser econ6micamente

regables; com o en la actualidad hay s610 1.277.100hectareasregadas, el potencial regable es realmente inmenso y permiti-ria un incremento sorprendente en la producci6n. Para estosefectos debe haber una instituci6n con la responsabilidad to-tal del estudio, planificaci6n y ejecuci6n de las obras de

regadio. En la actualidad existen varias reparticiones que tra-bajan con premisas diferentes y en posiciones muchas vecesabiertamente antag6nicas.

Actualmente no existe un precio cobrado por el recursoproduc tivo agua. Los costos son practicamente nulos pues serefieren s610 a labores de mantenci6n de 10s canales y a lainfraestructura de regadio. De determinarse un precio se pro-duciria de inmediato una reasignaci6n del recurso agua demodo que 10s propietarios utilizarian s610 el agua que econ6-micamente fuera conveniente. Se evitaria asi la situaci6nirracional que existe hoy en predios contiguos, uno tiene dis-ponibilidad excesiva y el otro un deficit cr6nico. El sistemade cob ro por el “us0 de agua” podria, adem & , crear recursospara financiar 10s planes nacionales de regadio.

6. RACIONALIZACI~NEL SECTOR PUBLICO AGR~COLA

Es un hecho que el aparato estatal tiene un presupilesto yuna planta profesional que excede en mucho las necesidadesreales y 6ptimas de participaci6n estatal en un sector productivo.

Todo esto agravado por un centralism0 excesivo de

tCcnicos en Santiago; asi, cerca del 50% de 10s ingenieros

agrbnomos, medicos veterinarios e ingenieros forestales est6en Santiago.

Las propias medidas propuestas para la agricultura ha-rin innecesarios los grandes equipos ticnicos estatales; serimenester, por lo tanto, promover el traslado de 10s tecnicos

180



EL LADRILLO

cultura en especial, transformarian a e ste sector en una fuente

de exportaciones que podria, en un futuro no lejano, competirfavorablemente con la Gran Mineria del Cobre como fuentede divisas. La gran ventaja seria que m6s del 30% de lapoblaci6n activa se veria directa o importantemente benefi-ciada.

182



M . POLITICA INDUSTRIAL

El sector industrial debe constituiruno de 10s elementos centrales dentro de cualquier plan dedesarrollo econ6m ico.

Potencialm ente, la industria e s uno de 10s sectores quepuede generar m6s empleo con altas remuneraciones y pro-

mover, ademgs, empleo adicional en el sector servicios. Porello, y por la complejidad creciente de 10s productos quedemandan 10s consumidores, la industria tiene gran inciden-cia en el bienestar d e cualquier pais.

Es en este sector, por otra parte, donde se manifiestacon mayor vigor el progreso tecnol6gico cuyas innovacionesson aprovechadas en la constante lucha del ser humano por

mejorar sus niveles de vida aumentando la productividad desus recursos productivos. De esta forma, surgen tambiCn deeste sector las necesidades e incentivos de in ve stig ac ih y defo rm a c ih de especialistas y tCcnicos del m6s alto nivel.

Notoria es, tambiCn, su importancia en el desarro llo de

otros sectores como la agricultura y la mineria. En efecto, endichos sectores la industrializacih permite la transformacih

de 10s productos primarios en otros con mayor valor agrega-do y calidad abriendo as i mejores posibilidades d e desarrolloa traves de la ex po rt ac ih de productos m6s sofisticados quegeneran mayor em pleo y, por ende, mayor bienestar a1 pais.

183



EL LADRILLO

1. DIAGN6STICO DE LA INDUSTRIA CHILENA

El desarrollo industrial de Chile no ha surgido, desgra-ciadamente, de una politica industrial real y acorde con elobjetivo del desarrollo econ6m ico a largo plazo. Ella ha sidomas bien el subproducto de una serie de decisiones erradasorientadas a objetivos de corto plazo, tales como solucionarprob lem as de dCficit en la Balanza de Pagos, detener la infla-

ci6n o equilibrar el presupuesto fiscal. El tragic0 resultado hasido, como lo seiialamos en capitulos anteriores, un desarro-110 industrial basado en la sustituci6n de importacionesprescindibles o suntuarios incapaces, muchas de ellas, de sub-sistir sin un exagerado proteccionismo aduanero, dado que10s pequeiios mercados internos no permiten la producci6nmasiva de bajo costo y 10s mercados externos son inaccesi-

bles por la miope politica de comercio exterior que hacaracterizado a la inmensa mayoria de nuestros gobernantes.Es asi, com o 10s criterios utilizados para justificar gran partede las industrias han sido variados y muchas veces subje tivos,olvidando consideraciones sobre el impacto econ6m ico a lar-go plazo de dichas actividades. Esta falta de analisis de largoplazo ha permitido justificar proyectos por razones como:

ahorro de divisas, “industrias nacientes” justificadas social-mente o por segur idad nacional ; economias externas ,dum ping internacional; “industrializar” el pais; estar a1 dia enel desarrollo tecnol6gico, etc. TambiCn se ha creido que imi-tando las industrias de 10s paises desarrollados se logrm’adinam izar la econom ia en form a similar a la de dichos paises.Desgraciadamente, muchas decisiones tomadas con estos cri-

terios han sido causa de aum ento de la tasa inflacionaria, demayores dCficit fiscales y rigidez en el com ercio exterior y ded is m in u ci h de la tasa d e crecimiento del producto. Es puesevidente qu e estas decisiones han im plicado un elevado costosocial para la comun idad, en beneficio de 10s diferen tes facto-

184



EL LADRILLO

res productivos que contribuyen a la producci6n de estas in-

dustrias. Este costo social se puede medir como la diferenciaentre el costo del bien producido internamente y el precio delmismo bien im portado puesto en nuestro pais.

A1 amparo de 10s criterios ya citados, junto con las activi-dades industriales tradicionales, han surgido otras como: lasiderurgia, las refinen'as de petrbleo, la industria azucarera, lalinea blanca, la industria plistica, la electrbnica y la automotriz,la petroquimica y la quimica bisica. Dicha estructura le otorga ala industria chilena las siguientes caracten'sticas.

a) Aporta un 26% a1 Producto Nacional. Cifra que puedeconsiderarse alta, si recordamos que en la mayon'a de10s paises con ingreso per c ip ita similares a1 nuestro, elaporte de es te sector a1 Producto Nacional es menor.

b) Absorbe s610 un 20% de la poblaci6n ocupada, acusan-do en 10s Gltimos aiios u n bajo crecimiento en laincorporaci6n de mano de obra.

Dentro de la Inversi6n Geogrifica Bruta en capital fijo,la inversi6n en maquinaria y equipo representaba en1960 el 4196, en 1970 el 46% y en 1971 baj6 a1 35%.Por otra parte, la inversi6n en maquinaria y equipo,medida como porcentaje del gasto del P.G.B., era para10s mismos aiios: 6,3%; 6,8% y 4,8%. Es Gtil recordara1 respecto, que de acuerdo a estudios realizados la tasade inversidn total en Chile ( IGBCFP GB ) - q u e in ch -ye tambiCn la inversi6n en construcci6n- era para elperiod0 1964-1966 de 15,796, muy inferior a1 25% quemostraban, en promedio, paises que se podian conside-rar similares a1 nuestro.

c)

d) Dentro del comercio exterior, representa el 10% denuestras exportaciones, demostrando un escaso dina-

185



EL LADRILLO

mismo, puesto que su crecim iento ha ido aparejado con

el lento ritmo de nuestras exportaciones; es asi comoen 1945 el rubro industrial representaba tambiCn el10%del total d e exportaciones.

Las camas de este estagnamiento -o escaso creci-miento en relacidn a su potencial- debem os buscarlas,repetimos, en las erradas politicas de sustitucidn de

importaciones seguidas por 10s diferentes gobiernosdesde 1930. En un principio estas medidas se tomaronpara aliviar 10s efectos inmediatos sobre nuestra Balan-za de Pagos de la gran depresidn de comienzos del 30

(cabe seiialar, empero, que fueron medidas generales yno discriminatorias entre sectores productivos, talescom o aumentos generales de tarifas y devaluaciones),

pero posteriormente sirvieron para discriminar entre10s diferen tes sectores productivos, alent6ndose indus-

trias especificas - e n desmedro de otras- a traves delempleo de tarifas aduaneras, cuotas de importacidn,subvenciones, prkstamos, tasas de cambio mliltiples,

exenciones y, ldgicamente, inversiones estatales direc-tas. Estas medidas han impedido a la industria nacional

hacer frente a la competencia externa y. menos a6n,pensar en una eventual exportacidn (nos estamos refi-riendo en general, ya que obviamente existen algunasexcepc iones por diversos motivos).

La idea que ha servido de base a este tipo de politicasha sido la de que el desarrollo es sindnimo de indus-trializacidn y que este, a su vez, demanda una activa

participacidn estatal en la econom’a; todo lo cual hatratado de llevarse a cab0 a cualquier costo (en termi-nos de asignacidn eficiente de recursos), permitiendoen consecuencia una vigorosa politica de proteccidn ala industria y la implementacidn por parte del Estado

186



EL LADRILLO

de proyectos industriales de gran envergadura: CAP,

ENAP, IANSA, petroquimica, etc., sin tomar medidasde politica econ6mica que las hicieran eficientes.

Por liltimo, cabe agregar en relaci6n a nuestras escasasexportaciones industriales, que Cstas estin constituidasen su mayor parte por productos, en 10s que la materiaprima interna incluida en el producto final tiene una

aha incidencia, vale decir, con escaso valor agregadoen tCrminos de mano de obra incorporada a1 producto.

e) La producci6n industrial es en alto grado dependientede materias primas importadas; lo cual contribuye fuer-temente a la debilidad de nuestra Balanza de Pagosfrente a la crisis de divisas com o la que nos afecta en la

actualidad, debido a la inflexibilidad a la baja de nues-tras importaciones.

f) Existe una gran diversidad de lineas de producci6n in-dustriales; ello impide aprovechar las ventajas de laespecializaci6n en unas pocas lineas y, por ende, obsta-culiza una apertura mis amplia hacia el comercioexterior. (De acuerdo con algunos indicadores Chileapa rece con una p roducc i6n indus t r i a l m i sdiversificada que la del Re ino Unido.) TambiCn, dentrode las empresas se abarca una amplia gam a de produc-tos, por ejemplo, algunos de la linea que produce desderefrigeradores a balones de gas licuado pasando porestufas y sanitarios. Agrava el problema global deineficiencia la integraci6n vertical artificial que induceel impuesto de la compraventa.

Todo est0 ha permitido el desarrollo de una produccidnde bienes durables altamente protegida, que debido asus costos no tiene posibilidades de exportaci6n (en la

187



mayon'a de sus rubros) y cubre, pricticamente, todas

las variedades: muebles, aspiradoras, mgquinas calcu-ladoras, estufas, radios, tocadiscos, refrigeradores,

lavadoras, aspiradoras, televisores, autom6viles y ca-miones; aunque se ha demostrado que se es eficienteen algunos como muebles y cocinas.

Es conveniente seiialar, para que las caracten'sticas

descritas anteriormente no lleven a una conclusi6nerrada acerca del impact0 negativo inicial - e n tCrmi-nos fundam entalm ente de empleo- que sobre laindustria nacional tendria una politica de comercio ex-terior como la que se propone, que 10s sectoresindustriales que se verian perjudicados por esta nuevapolitica cambiaria, es decir, aquellos con una alta pro-

tecci6n efectiva, no representan m& all6 del28%

de lafuerza de trabajo industrial (59.000 trabajadores) y son,precisamente, 10s menos intensivos en el us0 de manode obra.

La producci6n de ciertos bienes de capital, en 10s cua-les podriamos tener ventajas comparativas, no halogrado desarrollarse, y su m ercado es bastante incierto

por el momento. La insuficiencia de es te tip0 de indus-tr ias ha impedido el desarrollo de una tecnologiaaut6ctona.

EL LADRILLO

Como product0 de todo lo anterior la industria chilenapresenta un dCbil y desordenado desarrollo tecnol6gi-co. La tecnologia industrial empleada en el pais esti

estrechamente ligada a la de paises con niveles de de-sarrollo muy superiores y, por lo tanto, con sistemasproductivos intensivos en el us0 de capital, lo cual

constituye una de las principales razones del escasocrecimiento en la ocupaci6n que presenta el sector.



EL LADRILLO

i)A todo lo anterior habn'a que ag regar la anarquia labo-ral y las requisiciones indiscriminadas, elementos quehan venido a sumarse a la tradicional indefinicidn depoliticas estables en el sector, aumentando la incerti-dumbre (riesgo) y la baja en la productividad, lo cualexplica en gran parte la fuerte caida de la inversidndesde 1970.

2. POL~TICANDUSTRIAL Y sus OBJETIVOS

a) La politica del sec tor debe llevar a alcanzar una estruc-tura industr ial mAs ef iciente y especial izada endeterminadas Areas. Esto serA producto, fundamental-mente, de las nuevas politicas de com ercio exterior queproponemos y que llevarAn a significativos aumentosen nuestras exportaciones industriales.

b) Prom over fuertemente el desarrollo tecnol6gic0, a tra-VCS de un esfuerzo por seleccionar las tecnologias m6sadecuadas y asimilarlas en las empresas. A1 mismotiempo, acrecentar la inv estig ac ih acerca de c6mo va-

lorizar nuestras producciones basicas (agricultura,cobre, salitre, madera, etc.).

c) Dentro de la reestructuraci6n del proceso industrial,deben incluirse, com o ob jetivos fundam entales la solu-ci6n del problema de la desnutrici6n (Area alimenticia)y del problema habitacional (industrias de materiales

de construcci6n).

d) La politica industrial debe ser congruente con una poli-tics ocupacional y laboral: rebaja en 10s costos de lamano de obra y mayor movilidad en el empleo. Deben

189



EL LADRILLO

r ac iona l i za r s e 10s procesos de indus t r ia l i zac idnindiscriminados y propenderse a la creacidn de nuevosrubros de produccidn que requieran mBs unidad de per-sonal por unidad de capital. Parte importante de estosobjetivos pueden lograrse a traves de la reformaprevisional, la derogacidn de la ley de inamovilidad y

la m odernizac idn de 10s sistemas de subsidio de cesan-tia. (Este tema se trata am pliam ente en el capitulo H.)

e) Frente a la necesaria afluencia de capitales extranjeros- e n algunos rubros- deben tenerse presente 10s prin-cipios de no favorecer a1 capital extranjero en des-medro del nacional y de evitar el peligro de la depen-dencia externa.

f') Redefinicidn frente a1 Area Andina, teniendo presente:sus ventajas, a1 ampliar nuestros mercados (sobre todopara las nuevas industrias que surgirian de las politicasde comercio exterior propuestas); sus riesgos, ante loque podria significar una nueva politica de sustitucidnde importaciones a un mayor nivel; y sus problemasdadas las distorsiones en 10s sistemas de precios de 10s

paises que conforman esta Brea (politicas cambiarias,impuestos indirectos, subsidios, etc.).

g) Aumento de la tasa de inversidn, implementada con laayuda de un amplio y eficiente mercado de capitales, y

orientada a1 desarrollo de Breas que permitan aprove-char a1 m k i m o las ventajas com parativas naturales,

poniendo Cnfasis en bienes con elasticidad ingreso si-milar o superior a la unidad. Se mantendrBn lasventajas comparativas adquiridas, y las justificadas enalgunos casos por 10s costos de transporte (ejemplo,calzado y vestuario), y se de sarr olla rh nuevas ventajas

190



EL LADRILLO

- e n una gama restringida de bienes- con miras pre-ferentemente a las exportaciones de manufacturas.

Las i re as donde sen'a posible alcanzar un elevado gra-do de eficiencia son: agroindustria (vinos, frutas y

hortalizas); productos del mar, produccidn y elabora-c i d n d e p r o d u c t o s d e c o b r e y h ie r ro ( ace ro ) ;explotacidn forestal, algunos productos quimicos.

La estrategia deben'a ser: organizar cadenas de produc-cidn que abarquen, jun to con la e laboracidn delproduct0 final, 10s principales insumos y 10s principa-l e s equ ipos (b i enes de cap i t a l ) , a m odo deespecializarse en unos pocos productos; pero a1 mismotiempo, permitiendo el desarrollo de las otras ramasindustriales.

De esta forma, la creacidn, primero, de un mercadointerno de bienes de capital (no puede pensarse en ex-portar a corto plazo), debera ser la plataforma para lasfuturas exportaciones de este tip0 de bienes. Es necesa-rio recalcar que esta filtima industria no debera serprotegida en la forma tradicional, sino que dadas las

politicas de com ercio exterior, de precios, previsional ytributaria ya delineadas; estara en condiciones de com-petir con sus similares extranjeras, porque podraaprovechar y desarrollar las ventajas comparativas quele ofrecen nuestros recursos internos en la produccidnde determinados bienes, sin la necesidad de barrerasaduaneras, tarifas preferenciales u otro tipo de distor-

siones, que s610 han contribuido a una ineficiente asig-nacidn de 10s recursos en nuestro pais.

Lo anteriormente descrito es, en cierto modo, la politi-ca -intencionada o nose gu ida por 10s pa ise sn6rdicos; Finlandia, por ejemplo, se ha especializado

191



EL LADRILLO

en productos derivados de la madera y exporta equipospara las industrias forestales; Noruega lo ha hecho conindustrias m aritimas y Dinamarca con bienes d e capitalpara la industria alimentaria. En todos estos paisesexiste una estrecha relaci6n entre el desarrollo de lasexportaciones de bienes de capital y la estructura pro-d u c t i v a i n t e r n a q u e h a s i d o a s i m i l a d a c o n lasdisponibilidades de recursos naturales del pais; ello hatraido como consecuencia un alto nivel de eficiencia,una satisfactoria posici6n competitiva y, lo que es m isimportante, el liderato tecnol6gico en c iertas Areas.

h) Eliminar las tendencias a una integraci6n vertical porrazones tributarias. El establecimiento de impuesto a1valor agregado en sustituci6n a1 actual sistema de im-puesto a la compraventa solucionaria este problema.Esta reforma es un requisito bAsico para una asigna-ci6n m8s eficiente de 10s recursos y permitiria ampliarla participaci6n de la pequeiia y mediana industria enel mercado total ya que podrin especializarse en cier-tos procesos muy especificos, y promoveri, por lomismo, una elevaci6n de 10s niveles de competencia.

A1 mismo tiempo, se eliminan'a un poderoso alicientepara la formaci6n de grandes conglomerados que tien-den a adquirir caracten'sticas monop6licas.

i) Los esfuerzos tendentes a la modernizaci6n de proce-sos o incorporaci6n de nuevas tecnologias, deben serapoyados por una politica tributaria consecuente, que

permita la depreciaci6n acelerada de esta clase de in-versiones. La tendencia a aceptar tasas r ipidas de

amortizacidn se ha ido imponiendo en paises d e mayordesarrollo debido a la ripida obsolescencia que causael avance tecnol6gico.

192



EL LADRILLO

j ) Prom over la concentraci6n de varias firmas en una sola

para hacer us0 de las economias de escala y poder asipenetrar 10s mercados externos.

k) Desarrollar nuevas formas de participaci6n en las em-presas que lleven a un aumento de la productividad, atraves de un clima social m5s armonioso, eliminaci6nde la anarquia laboral y disminucihn de las huelgas yparos. Todo lo anterior sustentado por un decidido res-tablecimiento del pr incip io de autor idad a nivelnacional.

1) Del imi tac i6n de l marco ins t i tuc iona l : f in a la s

requisiciones y, dictaci6n de claras y estables “reglasdel jueg o”, sin discriminaci6n entre tipos de em presas,

garantizando la libre competencia y evitando prerroga-tivas odiosas que s610 ayudan a amparar ineficiencias.Eliminaci6n del Estado A dministrador o Em presario enel Sector, salvo casos estratigicos que deben separarsedel gobierno central, a modo de garantizar una mayoreficiencia.

193



".. .En mayo de 1973. . . oma forma definitiva el programa.

La dificultad del trabajo est6 en armonimr puntos de vista dife-

rentes. Algunos piensan que l a empresas tomadas ilegalmente

por el Gobiemo de Allende deben volver a sus dueiios y ena-

jenarse en el mercadohs adquiridas por ac&l mediante expro-

piaci6n u o m itulo. Otros estiman que el experimento socialista-

de Allende da pie para otro experimento social comunitario que

otorgue la propiedad a 10s trabajadores. En muchos casos se llegaa soluciones de compromiso. El hecho es que Emilio Sanfuentes

resume en cinco pilginas el trabajo y se lo da aKelly. Este lo pass

a1 Comandante Troncosa A contar de entonces 10s marinos van

recibiendo casi hoja por hoja el programa que pulen dpidamente

Sergio de Castro - El Ladrillo

Documents

Transcript of Sergio de Castro - El Ladrillo