Sistema de Gob. Sist. de Gob. Sist. de Part. DNOHLEN

Dieter NohlenDieter Nohlen

SISTEMA DE GOBIERNO,SISTEMA DE GOBIERNO,SISTEMA ELECTORAL YSISTEMA ELECTORAL YSISTEMA DE PARTIDOSSISTEMA DE PARTIDOS

POLTICOSPOLTICOSOpciones institucionales a la luz delOpciones institucionales a la luz del

enfoque histrico-empricoenfoque histrico-emprico

INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL

FRIEDRICH-NAUMANN-STIFTUNG

Nohlen, Dieter Sistema de Gobierno, Sistema Electoral y Sistema de Parti-dos Polticos : opciones institucionales a la luz del enfoque his-trico-emprico.- Mxico : Tribunal Electoral del Poder Judi-cial de la Federacin : Instituto Federal Electoral : FundacinFriedrich Naumann, 1999. 200 p.

ISBN: 970-671-011-6

1. Sistemas Polticos. 2. Sistemas Electorales.3. Sistemas de Partidos. I. Tribunal Electoral del Poder Judi-cial de la Federacin (Mxico). II. Instituto Federal Electo-ral (Mxico). III. Fundacin Friedrich-Naumann. IV T.

321N436s

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Fundacin Friedrich NaumannCerrada de la Cerca No. 82, Colonia San Angel InnMxico, D.F.

Edicin: Coordinacin de Documentacin y Apoyo Tcnico

ISBN: 970-671-011-6

Impreso en Mxico

INDICEPresentacin................................................................... VII

Introduccin....................................................................XI

1. La triloga: sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos ........................ 3

2. Presidencialismo vs. parlamentarismo en Amrica Latina .......................................25

3. Presidencialismo vs. parlamentarismo. Dos enfoques contrapuestos ..........................43

4. El estado de la investigacin sobre sistemas electorales .............................69

5. Transiciones a la democracia y sistemas electorales ....................................91

6. Las nuevas tendencias en el desarrollo de los sistemas electorales .......................... 113

7. Eplogo .................................................. 137

8. Bibliografa ............................................. 165

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PRESENTACIN

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PRESENTACIN Como continuacin de los esfuerzos de colaboracin interinstitucio-nal que en materia editorial y para el enriquecimiento de la cultura poltica y electoral han venido realizando el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y el Instituto Federal Electoral, en es-ta ocasin con la participacin de la Fundacin Friedrich Naumann, es un honor poner a disposicin del pblico de habla hispana un con-junto de seis conferencias que el connotado profesor Dieter Nohlen ha dictado en los ltimos aos en Mxico y Costa Rica, en eventos propiciados tanto por el Centro de Asesora y Promocin Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humano (IIDH-CAPEL) como por las autoridades electorales federales de Mxico. La aportacin del distinguido profesor de la Universidad de Hidel-berg, Alemania, al estudio de los fenmenos polticos en Amrica Latina en los ltimos veinte aos constituye, indudablemente, una contribucin intelectual significativa a la ciencia poltica comparada contempornea. Tal y como el mismo doctor Nohlen lo adelanta en sus lneas intro-ductorias al presente volumen, mientras la primera conferencia sienta las bases conceptuales y metodolgicas para el anlisis de la relacin entre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos po-lticos, las dos subsecuentes sintetizan y actualizan los trminos esen-ciales del fructfero debate Presidencialismo vs. Parlamentarismo que l mismo ha sostenido con otros acadmicos de nuestro tiempo, en tanto que las tres siguientes, al tomar como unidad de anlisis los sis-temas electorales, advierten sobre los diversos retos que la intensidad

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y tendencias que estos ltimos plantean al conocimiento sobre la materia. Los seis textos del profesor Nohlen no slo se singularizan por tratar temas de especial relevancia para la conformacin del orden poltico de sociedades en transicin, como las de Amrica Latina y Europa del Este, o bien, de democracias consolidadas de la Europa Occiden-tal, lo cual ya es de suyo trascendente, sino que las seis conferencias muestran el indeclinable compromiso de su autor con el rigor y la claridad conceptual y metodolgicos que han sustentado su trabajo a travs del tiempo y que le han permitido construir y desarrollar una forma de abordamiento de los problemas poltico electorales cono-cido como enfoque histrico-emprico. Ubicado en el gnero de la corriente politolgica adscrita al nuevo institucionalismo, el enfoque histrico-emprico aparece explicado con sencillez en los textos del doctor Nohlen y aplicado con pulcri-tud en cada una de las tribunas acadmicas a las que asiste. As, por ejemplo, la perspectiva de Nohlen se manifiesta en la propo-sicin de que el sistema de partidos no es una variable institucional producto de una decisin legislativa, sino resultado de la experiencia sociopoltica especfica que lo convierte, a la vez, en variable depen-diente de los sistemas poltico y electoral, as como de factores socio-estructurales e histricos, por una parte, y variable independiente en el sentido de la opcin, el comportamiento y los efectos de las insti-tuciones polticas, por la otra. Se revela, igualmente, en su cuidadosa crtica al enfoque estadstico, la argumentacin contrafctica, la del tipo ideal y al uso de deter-minados mtodos de comparacin para justificar la alternativa parla -mentarista ante el sistema presidencial en Amrica Latina. Por el contrario, a partir del enfoque propuesto por Nohlen, se abriran nue-

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vos caminos y vetas de investigacin y anlisis, que el mismo autor esboza, para un mejor conocimiento tanto del presidencialismo lati-noamericano como del parlamentarismo europeo, al igual que para ponderar las opciones institucionales accesibles. El enfoque histrico-emprico se activa tambin en la discusin sobre el rol de los sistemas electorales, entendidos en sentido estricto. Ilus-trativamente, en esta materia el profesor Nohlen, adems de caracte-rizarlo respecto de los enfoques normativo y emprico-estadstico mostrando sus limitaciones, sostiene, a partir del anlisis comparado, que la seleccin del sistema electoral en sociedades en transicin de-mocrtica depende ms del tipo de transicin que a la inversa, y alerta sobre el desfasamiento entre conocimiento sistematizado, ac-tualizado y pertinente de los sistemas electorales frente a sus tenden-cias recientes inclinadas hacia los tipos combinados, a la vez que reflexiona sobre sus requisitos exigibles como criterios para la gober-nabilidad, profundizacin y consolidacin de la democracia. El nfa-sis de Nohlen sobre Amrica Latina nos permite apreciar con mayor perspectiva la evaluacin del proceso de democratizacin en el rea. Pero si las exposiciones de Nohlen no fueran suficientes para esclare-cer los contenidos del enfoque histrico-emprico, el propio autor de-cidi, a manera de eplogo, sumar a la obra que se presenta el ensayo de Sofa Monsalve y Susana Sottoli. Este, al precisar y desarrollar en clave comparada los propios criterios de comparacin, el marco con-ceptual y el enfoque metodolgico de las perspectivas de la inge-niera constitucional y el acercamiento histrico-emprico, propues-tos por Sartori y Nohlen, respectivamente, contribuye a comprender de mejor forma el pensamiento politolgico de la Escuela de Heidel-berg y a iluminar an ms las principales avenidas del anlisis cient-fico poltico de nuestros das.

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Los titulares del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federa-cin y el Instituto Federal Electoral, as como la Fundacin Nau-mann, instituciones coeditoras de la presente compilacin de con-ferencias y ensayos, agradecen al doctor Dieter Nohlen el haber confiado a stas los resultados de su esmerado trabajo intelectual que ahora se publica. Por nuestra parte, estamos seguros de que la obra ser til no slo para seguir avanzando pertinentemente en el desa-rrollo de la ciencia poltica y el derecho constitucional, desde una perspectiva comparativa, sino tambin para fortalecer la institu-cionalidad democrtica de nuestras sociedades.

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INTRODUCCIN En los ltimos aos se me brind en ms de una oportunidad la posi-bilidad de manifestarme acerca de la configuracin del orden poltico en Amrica Latina. Los temas centrales en este campo fueron funda-mentalmente dos: En primer lugar el tipo de sistema de gobierno, esto es, en el caso de Latinoamrica el presidencialismo. En el debate, caracterizado por una crtica bsica al presidencialismo y por la consecuente recomen-dacin poltico-programtica de introducir el parlamentarismo, de-fend una posicin moderada. sta consisti, por un lado, en no negar los problemas funcionales del presidencialismo y, por el otro, en ha-cer referencia al potencial explicativo de variables no institucionales para los problemas polticos de Latinoamrica. De este modo relati-vic la responsabilidad del tipo de gobierno en la gnesis de estos

problemas de gobernabilidad, considerndolo ? por lo dems? su-mamente compatible con la cultura poltica de la regin. Hice refe-rencia tambin a las posibilidades de reforma que este modelo ofrece, lo cual evidencian las diferentes adaptaciones que el mismo ha experimentado en cada uno de los pases latinoamericanos. En segundo lugar, el sistema electoral, ms que todo en sentido es-tricto, es decir el sistema o mecanismo de conversin de votos en escaos. Aqu se trataba de la clarificacin de las mltiples funciones de los sistemas electorales, principalmente la optimizacin de la re-presentacin, la gobernabilidad y la participacin y de las interrela -ciones existentes entre sistemas electorales, sistemas de partidos y tipos de sistemas polticos.

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El propsito de este libro es reunir algunas de estas conferencias, cuyo alcance va ms all del momento cirucunstancial en el cual han sido pronunciadas. Temticamente se ordenan de la siguiente forma: En la primer conferencia se desarrolla la interrelacin entre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos. Vendra a cons-tituir una obertura conceptual en la que se clarifican las dimensiones analticas de la interrelacin de los fenmenos en discusin. En la se-gunda conferencia defino mi posicin en el marco del debate sobre presidencialismo llevado a cabo con Juan J. Linz. sta es la ms an-tigua de las conferencias, pronunciada a principios de los aos no-venta. La integr en la presente compilacin a fin de poder mostrar la continuidad en mis reflexiones, las cuales convergen sin ms en la conferencia siguiente, original del ao 1997, que enfatiza sin duda la controversia. Llama la atencin que tanto en una como en otra no se mencionan tanto los pros y los contras del presidencialismo o parla -mentarismo, sino que se atiende ms bien a cuestiones conceptuales y metodolgicas de fundamental importancia para la opcin cient-fica por una u otra forma de gobierno. Tambin de este modo se abre el grupo de conferencias que focalizan el sistema electoral con El Estado de la Investigacin sobre siste-mas electorales. La tesis central es que los sistemas electorales se desarrollan ms rpidamente que la capacidad analtica y conceptual de la Ciencia Poltica. Esta constatacin se ve fundamentada en las conferencias subsiguientes. En la quinta conferencia se brinda un anlisis general del desarrollo de los sistemas electorales en el con-texto de la tercera ola de democratizacin. La conferencia nmero seis trata de manera ms pormenorizada las nuevas tendencias en el desarrollo de los sistemas electorales brindando adems criterios para su evaluacin y finaliza sealando la necesidad de renovar nuestro


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estatus terico sobre sistemas electorales comparados y los desafos que de aqu surgen para la Ciencia Poltica. Ms all del hecho de que todas las conferencias se ocupan de cues-tiones institucionales y por ende pueden ser calificadas de institucio-nalistas, vale destacar que se caracterizan por un enfoque comn que yo denomino histrico-emprico. Agradezco a Sofa Monsalve y Su-sana Sottoli el esfuerzo por presentar este enfoque contrastndolo comparativamente con los trabajos institucionalistas de Giovanni Sartori publicados en la misma poca. Este escrito aparece nueva-mente aqu como eplogo, facilitando tal vez al lector la determina-cin topogrfica de mis reflexiones en medio del paisaje acadmico. Las conferencias aqu publicadas son en algunos casos la versin am-pliada, en otros casos, actualizada, de la original. A esto se renunci nicamente en el caso de la segunda conferencia, a la cual slo se le agreg una sntesis. Pero en ningn caso se alter o modific el n-cleo argumentativo. La primera publicacin de cada una de las con-ferencias figura en la cita de las fuentes. Estas conferencias estn estrechamente asociadas a agradables re-cuerdos. Las estadas en Latinoamrica, los lugares en los que se or-ganizaron los encuentros, por ejemplo, el Claustro Sor Juana Ins de la Cruz y el Museo Antropolgico en la Ciudad de Mxico, todos ellos perdurarn en mi memoria. Inolvidables permanecern tambin las y los colegas que me acompaaron en las mesas. Debo mi grati-tud a las instituciones que me invitaron: el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), bajo la conduccin de Sonia Picado Sotela, y el Centro de Asesora y Promocin Electoral (CAPEL), con la direccin de Daniel Zovatto; el Instituto Federal Electoral, el Tri-bunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Personalmente quiero agra-

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decer a Emilio Chuayffet Chemor, Agustn Ricoy Saldaa,(?) Jos Woldenberg, Manuel Carrillo Poblano, Jos Luis Gutirrez, Fernan-do Franco Gonzlez Salas, Jos Luis de la Peza, Jos de Jess Oroz-co Henrquez, Jos Luis Soberanes Fernndez y a Diego Valads. Claudia Zilla MA colabor en la compilacin de las conferencias y su revisin, a ella tambin mi agradecimiento. Heidelberg, 15 de junio de 1999

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CONFERENCIAS

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LA TRILOGA: SISTEMA DE GOBIERNO, SISTEMA ELECTORAL Y SISTEMA DE

PARTIDOS* El tema que los organizadores de este evento me han sugerido, engloba en verdad los elementos sustanciales que conforman un sistema poltico, su estructura y su dinmica. La certeza de esta afirmacin se confirma en el debate institucional actual sobre la transicin a la democracia, su consolidacin y su re-forma. All se sostiene que la opcin entre las formas de go-bierno, que se identifica con la alternativa entre el presidencia-lismo y el parlamentarismo, y la opcin entre los tipos de siste-mas electorales, que se identifica con la alternativa entre repre-sentacin por mayora y representacin proporcional constitu-yen las opciones bsicas de orden constitucional. Esta idea im-plica la conviccin de que la opcin por una u otra de las al-ternativas tiene repercusiones de importancia respecto a la go-bernabilidad de un Estado, el supuesto que la institucionalidad

* Conferencia pronunciada durante la III Conferencia de la Unin Interame-ricana de Organismos Electorales en el Museo Nacional de Antropologa, Ciudad de Mxico, el 3 de julio de 1996.

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poltica influye en los recursos del gobierno democrtico (po-der, consenso, legitimidad, etctera) y en las capacidades fun-cionales del sistema poltico (governance) de responder a las expectativas y demandas de la economa y la sociedad. La tesis que tal vez mejor refleja este pensamiento sostiene que en pol-tica las instituciones tienen mayor incidencia que los hombres. En este orden de apreciaciones relacionadas con el criterio de la importancia, conviene introducir el factor sistema de par-tidos, nuestro tercer elemento de la triloga, cuya importancia pese a ser grande tiende a ser considerada menor que la de los otros factores. Esta evaluacin refleja una asimetra entre los conceptos forma de gobierno y sistema electoral, por un la-do, y sistema de partidos, por el otro. La asimetra se mani-fiesta en diferentes sentidos, pero por sobre todo respecto a la capacidad del factor sistema de partidos de ofrecer opciones al poltico o constitucionalista y a su estatus como variable en la relacin que se puede establecer entre ste y los otros dos fac-tores considerados. 1. As, la variable sistema de partidos no es una variable tipo institucional o incluso constitucional que ofrece alternativas in-ternas, entre las cuales se puede simplemente escoger. En el campo institucional, el poltico, el constitucionalista o el con-sultor poltico optan entre presidencialismo o parlamentarismo, entre representacin por mayora o representacin proporcional o, si no las convencen estas alternativas, optan por un sistema semi o combinado. En todo caso, la opcin puede materia-


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lizarse por una simple decisin del legislador constitucional. En lo que se refiere al sistema de partidos, la materializacin de una opcin no depende de que el legislador tome una decisin al respecto, sino de otras variables histrico-sociales. As se ex-plica por qu en el debate institucional ligado a las opciones constitucionales o en la consultora poltica generalmente no se toma en cuenta el factor sistema de partidos. El campo de op-ciones est restringido a la forma de gobierno y al sistema electoral. 2. Asimismo, la variable sistema de partidos puede conside-rarse una funcin de las opciones tomadas respecto a las opcio-nes institucionales. As, en buena parte de los trabajos de cien-cia poltica, el sistema de partidos no es tratado como variable independiente (como las variables institucionales), sino como una variable cuya conformacin depende de las variables insti-tucionales. Sin embargo, el sistema de partidos es un factor decisivo res-pecto a los resultados que exhiben y las apreciaciones va lorati-vas que merecen los elementos institucionales. Es cierto que el sistema de partidos es una variable dependiente, pero vale enfa-tizar dos afirmaciones:

a) Respecto a su carcter de variable dependiente, el sistema de partidos no slo es dependiente de factores institucionales, sino en la misma o an mayor medida de factores socioestructurales e histricos; por ser as, el sistema de partidos es el nexo entre

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historia y estructuras sociales, por un lado, y lo institucional, por el otro.

b) El sistema de partidos juega asimismo el rol de una variable independiente y como tal es una variable de decisiva importan-cia en tres sentidos: en la opcin, en el comportamiento y en los efectos de las instituciones polticas. La tesis que tal vez mejor refleja este pensamiento es que en la poltica la historia y las estructuras sociales tienen mayor inci-dencia que las instituciones. Esta tesis hace recordar la afirma-cin de James Bryce en su famoso estudio-informe sobre Am-rica Latina, publicado a principios de este siglo, donde nos dice que all no son las constituciones, sino los hombres (las socie-dades) los que fallan. Por otra parte, es el factor sistema de partidos el que despierta el inters por la relacin entre las tres variables en discusin. Nuestra triloga no se conforma, pues, slo de tres elementos, sino de tres elementos interrelacionados. Esta percepcin es fundamental para cualquier reflexin de tipo consultora pol-tica (o en trminos inglses: institutional engineering). Dada la asimetra sealada, lo que se requiere es manejar bien en el anlisis, en la formulacin de opciones y en el quehacer opera-tivo las diferencias entre los tres elementos. En las consideraciones siguientes, voy a enfocar nuestra trilo-ga precisamente a partir de estos tres puntos de partida o nive-les de reflexin: el normativo, el analtico y el operativo. A es-tos tres niveles corresponden tres discursos diferentes, y tres


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tipos de teoras de diferente ndole que generan opciones dis-tintas respecto a las alternativas institucionales que se enfrentan en el debate. En mis consideraciones, voy a tratar de echar luz sobre, por qu las opciones difieren y por qu se enfrentan.

I. EL NIVEL NORMATIVO

El nivel normativo es desde siempre el campo de los grandes debates y confrontaciones sobre instituciones polticas. El dis-curso a este nivel es sumamente atractivo, primero por la vin-culacin de los aportes de hoy con las grandes contribuciones de ayer, segundo por la elegancia y claridad cartesiana de los argumentos y tercero por la identificacin del cientfico con la causa que defiende. Este protagonismo llama a los dems a identificarse con la opcin expuesta o a contradecirla o comba-tirla rotundamente. La vinculacin con la filosofa poltica se fundamenta en la bsqueda del modelo ideal o del mejor siste-ma de entre las alternativas tericas que se ofrecen. La premisa comn del best system approach es de no tomar en cuenta tiempos y lugares y de no condicionar la opcin por factores contingentes. La elegancia y claridad de la postura se debe pre-ferentemente a la argumentacin ideal-tpica, lgico-sistem-tica y taxonmica, que por lo dems es preferentemente deduc-tiva. La idea que se defiende provoca un tipo de reflexin cau-sal que tiende a favorecer relaciones unidireccionales y mono-causales. As, en el debate sobre presidencialismo versus parlamentaris-mo en Amrica Latina es fcil reconocer este enfoque norma-

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tivo en los valiosos aportes de mi amigo Juan J. Linz. Para Linz, el parlamentarismo es mejor que el presidencialismo, in-dependientemente del lugar y del tiempo. Linz insiste en que su inters es por la lgica de las formas de gobierno, a partir de la cual deriva su opcin por el parlamentarismo. Este anlisis est acompaado por referencias histricas que ilustran su tesis y tiene su hito en la causalidad unidireccional y monocausal que establece entre presidencialismo y derrumbe de las democra-cias. Esta supuesta causalidad se fundamenta en un anlisis contrafactual del caso chileno, para Linz "the classic instance" para demostrar cmo el presidencialismo ha fallado y que el parlamentarismo habra conservado la democracia. Los mismos ttulos de sus escritos: The Perils of Presidentialism, The Vir-tues of Parliamentarism, The Failure of Presidential Democra-cy dan cuenta del enfoque que se aplica1. Es tal vez en el campo de los sistemas electorales donde el dis-curso normativo tiene mayor tradicin. No es que slo algunos cientficos tengan su ideal, sino que cada uno de los participan-tes en el debate parece profesar el suyo. La materia parece tan sugestiva para lanzarse con una postura propia que incluso ilus-tres cientficos como Giovanni Sartori, quien en el debate sobre presidencialismo versus parlamentarismo impuso su neither

1 Vase el tratamiento ms detallado del enfoque de Linz en la segunda y tercera conferencia de este libro.


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nor, es decir, ni uno ni el otro2, y quien defiende la tesis de que el mejor sistema es aquel que mejor se adecua 3, en uno de sus ltimos escritos se pronuncia por un sistema electoral que se-gn 1 es el mejor sistema: el sistema mayoritario de doble vuelta4. El debate clsico, que es el debate normativo, ha en-frentado la representacin por mayora y la representacin pro-porcional con apasionados defensores a ambos lados, utilizan-do hasta los extremos los argumentos ideal-tpicos y monocau-sales: El sistema mayoritario como promotor del bipartidismo, como garante de la estabilidad poltica; el sistema proporcional como causante del pluripartidismo, de la inestabilidad poltica e incluso del derrumbe de la democracia. Buena parte de estas afirmaciones provenientes del enfoque normativo conforman lo que se llama el conventional wisdom en el campo de los siste-mas electorales5. Respecto a los sistemas de partidos polticos debido a la res-triccin a que estn sometidas las opciones y su carcter de va-riable dependiente el best system approach no tiene la mis-

2 Giovanni Sartori 1994: Neither Presidentialism nor Parlamentarism, en: Juan J. Linz/Arturo Valenzuela (Ed.), The Failure of Presidential Demo-cracy, Baltimore/London, pags. 106-118.

3 Giovanni Sartori 1992: La Poltica. Lgica y mtodo en las ciencias so-ciales, 2. reimpresin, Mxico.

4 Giovanni Sartori 1994: Comparative Constitucional Engineering. An In-quiry into Structures, Incentives and Outcomes, Houndmills, pg. 75.

5 Vase Dieter Nohlen 1998: Sistemas electorales y partidos polticos, 3. ed., Mxico.

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ma incidencia. Sin embargo, el debate se mueve por ejemplo entre bipartidismo y multipartidismo y las variables institucio-nales que influyen en la estructuracin del sistema de partidos. Maurice Duverger y otros percibieron el dualismo como algo proprio de la naturaleza humana 6. Este mismo pensamiento en diadas fue retomado por Norberto Bobbio en su reciente libro sobre Derecha e Izquierda7. Un referente importante ha sido el modelo de democracia, por ejemplo el Westminster model, tomado como ideal que deter-minaba el tipo de sistema de partidos correspondiente. Arend Lijphart y otros, sin embargo, descubrieron el pluralismo (ms all de la cifra dos) no slo en trminos analticos sino tambin y explcitamente en trminos normativos, lo que llev a Lijp-hart a defender otro modelo de democracia, la democracia de consenso, y formular opciones ms all de los casos empricos que fundamentaron su concepto de democracia consociacional. As, Lijphart considera la representacin proporcional superior a la representacin por mayora, y en trminos generales, for-mas de toma de decisin por consenso superior a las por ma-yora, y desde all valora a las formas de gobierno que invitan u obligan a procesos decisionales de tipo consensual (el parla-mentarismo) como mejores que las de tipo mayoritario (el pre-sidencialismo). En pocas palabras: Lijphart desarrolla toda una

6 Maurice Duverger 1957: Los partidos polticos, Mxico.

7 Norberto Bobbio 1995: Derecha e Izquierda. Razones y significados de una distincin poltica, Madrid.


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serie de opciones bastante desvinculada de contingencias hist-ricas, pese a que la democracia consociacional fue desarrollada, en su momento, como concepto que explicaba el funciona-miento de la democracia en una sociedad heterognea y seg-mentada, es decir, en una sociedad histrica especfica, la de los Pases Bajos8. Lijphart no duda, incluso, en expresar opcio-nes respecto a la combinacin de los elementos de nuestra trilo-ga, llegando al siguiente ranking: 1. Parlamentarismo con representacin proporcional

2. Parlamentarismo con representacin por mayora

3. Presidencialismo con representacin por mayora

4. Presidencialismo con representacin proporcional9

Se observa que Lijphart no incluye el tercer elemento, el sis-tema de partidos, pero es fcil complementar el ranking con esta variable, aplicando el conventional wisdom sobre los efec-tos de los sistemas electorales y tomando en cuenta los casos modelos que Lijphart probablemente tena en mente: Los sis-temas parlamentarios europeo-continentales con multipartidis-mo y gobiernos de coalicin en primer lugar, el sistema parla- 8 Arend Lijphart 1968: The Politics of Accomodation: Pluralism and Demo-cracy in the Netherlands, Berkeley/los Angeles.

9 Arend Lijphart 1994: Presidentialism and Majoritarian Democraca. Theoretical Observations, in: Juan J. Linz/Arturo Valenzuela (Ed.), The Failure of Presidential Democracy, Baltimore/London, 1994, pgs. 91-105.

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mentario con bipartidismo y gobiernos unicolores de Gran Bre-taa en segundo lugar, el presidencialismo norteamericano con bipartidismo en tercer lugar, y el presidencialismo latinoameri-cano con multipartidismo en cuarto lugar. Sin embargo, al completar el ranking con el sistema de partidos, se estira an ms la ya dbil relacin emprica que la argumentacin norma-tiva mantiene con la historia.

II. EL NIVEL ANALTICO

Es precisamente uno de los objetivos del enfoque histrico-emprico llamar la atencin sobre los shortcomings del discurso normativo. Sus contribuciones al debate sobre instituciones po-lticas se leen como una crtica a un discurso que por las carac-tersticas sealadas llega mucho ms fcilmente a la gente inte-resada en estos temas. Sin embargo, el enfoque histrico-emprico tiene su propio standing, sus propias premisas, su propria lgica de investigacin, su propria metodologa. Su premisa o conviccin central es que aunque las instituciones cuentan, su real importancia y la idoneidad de cada institucio-nalidad depende de la contingencia poltica: estructuras socia-les, memoria histrica, cultura poltica, retos polticos, etctera. Lgica y mtodos de investigacin del enfoque histrico-emp-rico respetan, por lo tanto, la alta complejidad de la historia como suma de historias diferentes, incluso contrapuestas. Sus conceptos tratan de mantener relacin con la empiria; el mto-do comparativo no slo toma nota de las diferencias, sino que las utiliza conscientemente en sus estrategias de investigacin,


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cuyo proceso es inductivo. El fenmeno de la causalidad se percibe como multifactorial y circular. En este marco de inves-tigaciones histrico-empricas, las teoras se restringen al me-dio alcance, y las opciones se toman en relacin al contexto para el cual se las formula. Respecto al debate sobre presiden-cialismo y parlamentarismo, en el enfoque histrico-emprico cuentan las variantes de los tipos en discusin. As, en el m-bito del parlamentarismo, lo que puede explicar el xito de esta forma de gobierno posterior a su fracaso en la poca entre las guerras mundiales es justamente su adaptacin a algunos re-querimientos de mejor funcionamiento. La tesis es que no el tipo ideal, sino las variantes del modelo han sido exitosas. Es interesante recordar que por ejemplo la variante alemana con mocin de censura constructiva y restriccin del derecho del ejecutivo a disolver el parlamento, variante muy exitosa, fue muy criticada en la poca misma de su introduccin por algu-nos constitucionalistas, entre ellos Karl Loewenstein10. Lo mis-mo se puede observar respecto al semi-presidencialismo de la V. Repblica Francesa. Muchos constitucionalistas pregona ron su crisis y derrumbe al producirse esta situacin poltica que se resolvi con la cohabitacin11.

10 Karl Loewnstein 1986: Teora de la Constitucin (2da. ed.), Barcelona (versin alemana de 1959).

11 Entre ellos el propio Maurice Duverger. Vase su libro Institutions politi-ques et droit constitutionnel, de tantas reediciones.

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En el mbito del presidencialismo, en Amrica Latina, hay tan-tas variantes como casos; en forma tipolgica pueden distin-guirse por lo menos cinco: el presidencialismo autoritario, el reforzado, el puro, el atenuado y el parlamentarizado. Ms all de sus propias caractersticas influyen decididamente en su fun-cionamiento primero la relacin entre Estado y sociedad (por ejemplo la fuerza del factor clientelismo y corporatismo) y la fortaleza del sistema representativo; segundo el sistema de par-tidos polticos, su estructura y dinmica; tercero los modos de comportamiento e interaccin de los actores polticos. Respecto a stas y otras variables, los presidencialismos en Amrica La-tina difieren tanto que parece muy cuestionable debatir los pro-blemas de gobierno bajo un nico concepto de presidencia-lismo. Vale aadir que incluso dentro de una variante del sis-tema presidencial, es importante tomar en cuenta el factor tiempo, dado que el modo de funcionamiento del sistema puede variar acorde con el cambio de los tres parmetros menciona-dos. Por ejemplo, en el caso de Chile, el presidencialismo ate-nuado de los aos sesenta tuvo enormes problemas de funcio-namiento cuando, por la ideologizacin del conflicto poltico y la formacin de dos bloques, se impuso la poltica de no tran-sar, de negarle al adversario poltico la sal y el agua. En el mar-co del presidencialismo reforzado que introdujo la Constitucin del ao 80, la democracia en Chile se est consolidando con base en un comportamiento de la clase poltica muy distinto al del pasado, cuyos rasgos principales son la cooperacin y el consenso, institucionalmente expresados en gobiernos de coali-


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cin y mayoras institucionales para el presidente en ejercicio. As se entrecruzan las dinmicas institucionales y de compor-tamiento, y es interesante observar la importancia de la variable no- institucional para el buen funcionamiento de las insti-tuciones. En el campo de los sistemas electorales, las clases represen-tacin por mayora y representacin proporcional engloban por igual sistemas electorales demasiado diferentes con efectos de-masiado distintos como para percibir y abarcar los casos indi-viduales, es decir, se vuelven menos tiles para el anlisis cau-sal y comparativo. Por otra parte, los efectos de los sistemas electorales dependen mucho del grado de estructuracin del sistema de partidos polticos. Esto no se refiere slo a la varia-ble numrica del sistema: Es obvio que en un sistema bipar-tidista estructurado, el sistema mayoritario reproduce el biparti-dismo. Conviene evitar razonamientos tautolgicos. Cuando hablo de estructuracin de sistemas de partidos, me refiero ms bien a su arraigo en una sociedad y en un contexto poltico de-terminado. Para dar un ejemplo: En Gran Bretaa, el sistema de mayora relativa sustenta, como sabemos, el bipartidismo, pro-duciendo una alta desproporcionalidad entre votos y escaos. En Paquistn, el mismo sistema electoral est asociado con un sistema multipartidista, con alta proporcionalidad entre votos y escaos. En un reciente estudio que hice del caso paquistan en funcin de consultora poltica, qued demostrado que la intro-duccin de elementos proporcionales en el sistema vigente, por ejemplo una lista adicional de representacin proporcional,

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conducira a una mayor desproporciona lidad entre votos y es-caos12. En la eleccin del parlamento ruso en 1995, donde se aplic el sistema segmentado como en Mxico, la fragmenta-cin del sistema de partidos fue mayor en la parte mayoritaria que en la proporcional13. As observamos que la contingencia interviene decisivamente en los efectos de los sistemas elec-torales. Vale aadir que la propia institucionalidad en su mismo origen no puede desligarse de intereses polticos y relaciones de poder.

III. EL NIVEL OPERATIVO

El nivel operativo, comparado con el normativo y el analtico, exhibe caractersticas propias por sobre todo debido a la rela-cin obligada que aqu se establece entre ciencia poltica y poltica. Esta relacin es problemtica, y para bien comprender esto, es necesario tener en cuenta una de las diferencias funda-mentales entre poltica y ciencia poltica que tal vez ms influ-ye en esta relacin: La poltica es mucho ms compleja que como suele ser tratada en la ciencia poltica. En el proceso cientfico, es conveniente manejar o preparar el objeto de estu-dio de forma tal que sea posible llegar a resultados cientficos. Esto se puede lograr sea a travs de escoger slo partes o cortes

12 Dieter Nohlen 1995: Electoral Systems. options for Pakistan, FES, Islamabad.

13 Dieter Nohlen /Mirjana Kasapovic 1996: Wahlsysteme und System-wechsel in Osteuropa, Opladen.


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de una compleja realidad, por ejemplo slo lo institucional, o aspectos de un problema ms integral, por ejemplo la participa-cin poltica como aspecto del desarrollo poltico, o slo una dimensin de una relacin causal, por ejemplo la relacin sistema electoral-sistema de partidos polticos. Por otra parte, cuando aplicamos el mtodo comparativo, trabajamos con el supuesto que las variables de contexto son similares y/o cons-tantes, y nuestras afirmaciones se basan en la premisa ceteris paribus. As, muchos de los hallazgos en ciencia poltica, prc-ticamente todas nuestras generalizaciones, se deben a esta tc-nica de reducir la complejidad. En el campo operativo, sin em-bargo, la ciencia poltica experimenta el reencuentro con la complejidad de la poltica, dado que el consulting poltico se dirige a realidades complejas y especficas. Ahora bien, en pri-mer lugar, el enfoque normativo establece que sus recetas son universalmente vlidas, mientras que el enfoque histrico-emprico contradice esta postura y exige a partir de las realida-des especficas de cada caso un examen crtico del cono-cimiento terico sistemtico en funcin de una receta espec-fica para el caso concreto. En segundo lugar, quisiera diferenciar dentro del enfoque ana-ltico entre un pensamiento social-tecnolgico cuyo referente principal es la reflexin terica y, en trminos operativos, el diseo institucional racional por un lado, y por el otro un pen-samiento de ingeniera poltica que percibe lo institucional como resultado de un proceso histrico y el consulting poltico como parte de este proceso. El primer pensamiento hace hin-

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capi en las capacidades cientficas de encontrar soluciones institucionales que por su mera excelencia tendran que ser im-plementadas. Este pensamiento rechaza las consideraciones cientficas, incluso las justificadas, que parecen poner en cues-tin la propia capacidad de la ciencia poltica de ofrecer este tipo de soluciones. Un buen ejemplo de este razonamiento lo encontramos en el escrito ya mencionado de Giovanni Sartori, en el que critica duramente a los investigadores que cuestionan, por ejemplo, la relacin causal unidimensional entre sistema electoral y sistema de partidos y la capacidad de pronosticar el efecto de los sistemas electorales, para lo cual Sartori ofrece su versin de las leyes sociolgicas de Maurice Duverger14. La creacin de instituciones polticas, y tambin su reforma, es un proceso histrico contingente, influido por experiencias hist-ricas, intereses, relaciones de poder, expectativas sobre el futu-ro de estas relaciones, estrategias de los actores polticos, etctera. Termin en estos das un estudio comparativo sobre la gnesis de los sistemas electorales en 20 pases de Europa Oriental15. El primer resultado es que el tipo de sistema electoral dependi en gran medida del tipo transicin; el segundo es que en ningn caso el sistema que se acord fue un sistema diseado racional-

14 Giovanni Sartori 1994: ver nota 4.

15 Dieter Nohlen /Mirjana Kasapovic, ver nota 13. Vanse tambin Dieter Nohlen 1998: Sistemas electorales en Europa del Este. Gnesis, crtica, reforma. Ensayos IFE, 3, Mxico.


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mente de acuerdo a criterios lgicos y fundados en el best sys-tem approach; el tercero es que en ningn caso se traslad un sistema electoral modelo o vigente a otro; y el cuarto es que, donde las relaciones de poder lo permitieron, el sistema elec-toral fue el resultado de negociaciones y compromisos. Bajo estas circunstancias, no sorprende que muchos de los sistemas electorales sean sistemas combinados. Varios autores lanzaron crticas a estos sistemas por su mal diseo. En estas crticas resurge el tema de cmo se generan y reforman las instituciones. No resultan del tablero de dibujo, sino del proceso histrico16. Por otra parte, debatir en el nivel operativo las alternativas presidencialismo versus parlamenta-rismo y representacin por mayora versus representacin pro-porcional significa colocarse al margen de las opciones o, en otros trminos, el campo de opciones es mucho ms amplio que el debate a rasgos ideal-tpicos hace suponer. Mi tesis no es que no existan opciones, como Giovanni Sartori quiso dar a en-tender, sino que el margen de opciones es reducido. Me parece que esta comprensin del problema es de fundamental impor-tancia para cualquier consulting poltico. En los pases de larga tradicin presidencialista, o cuya cultura poltica se identifica con la del presidente como jefe del gobierno y de la nacin, la alternativa parlamentaria es ciertamente una opcin poco rea-lista y poco viable. Donde tenemos un sistema de representa- 16 Vase Michael Krennerich/ Martn Lauga 1995: Diseo versus Poltica. Observaciones sobre el debate internacional y las reformas de los sistemas electorales, en: Justicia Electoral, IV, 5, 111-126.

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cin proporcional, su sustitucin por un sistema de represen-tacin por mayora tampoco tiene muchas probabilidades de realizacin. Por lo dems, debatir reformas institucionales en trminos de los tipos ideales, es justamente reducir las opciones a una nica alternativa. La premisa sustancial de mi tesis es que las alternativas de reforma son mucho ms numerosas y varia-bles que los meros tipos ideales. En cuanto a la restriccin, mi tesis se refiere entonces slo al espectro que abarca la opcin y no a la cantidad de alternativas. Conforme a esta comprensin del campo de reforma, pongo mucho nfasis en el estudio de las variantes de los sistemas ideal-tpicos que en realidad cons-tituyen la fuente de las reformas posibles. Me parece que una mirada a los procesos de reforma de los sis-temas polticos en Amrica Latina en los ltimos aos puede confirmar mis consideraciones. En ningn pas ha sido posible sustituir el presidencialismo por el parlamentarismo. Hubo re-formas del sistema presidencial, pero siempre dent ro del esque-ma bsico. Respecto a los sistemas electorales, la nica refor-ma que trascendi el margen reducido de opciones fue la de Chile. Sin embargo, all fue el rgimen militar que impuso el binominalismo, un sistema electoral no tanto mayoritario, co-mo muchos lo entienden, sino de equilibrio entre la primera y la segunda fuerza poltica del pas en detrimento de la primera mayora. Se confirman empricamente las enormes restriccio-nes polticas a las que estn sometidas las reformas institucio-nales, que parecen aumentar en la medida en que las alternati-vas se presentan en trminos de la opcin ideal-tpica. El cien-


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tfico social con ambiciones de ingeniera institucional tiene que tomar en cuenta, respecto a la forma de gobierno y al sis-tema electoral, el factor poltico, resumido aqu en el tercer ele-mento de nuestra triloga, en el sistema de partidos polticos. Para terminar, quisiera citar unas reflexiones en uno de mis es-critos, pblicados en Amrica Latina. Lo hago por la frecuen-cia con que estas consideraciones mas que abarcan un mbito incluso ms amplio, han sido tradas a colacin por cientficos sociales latinoamericanos, un hecho que me parece expresar un consenso sustancial. Dice la cita: "La capacidad cientfica de hoy puede proporcionar infinitas soluciones tcnicas para es-tructurar la sociedad poltica, lo que hace pensar en que un sis-tema de gobierno ptimo depende de la rigurosidad con que se perciben todos los problemas que son necesario prever y la mi-nuciosidad para encontrar las soluciones adecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distintivo de la poltica es su ca-rcter humano e histrico y, por tanto, cambiante, y que las ins-tituciones no son meras excelencias acadmicas."17

IV. SNTESIS

A modo de resumen podemos retomar entonces las tesis centra-les aqu presentadas. En relacin a nuestro objeto de estudio nos hemos referido, en primer lugar, a las opciones que ofrecen tres instituciones polticas diferentes: sistema de gobierno, sis-tema electoral y sistema de partidos. A este nivel hemos distin-

17 Vase tambin la segunda conferencia, publicada en este libro.

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guido el carcter especfico de cada una de estas variables y su rol en medio del contexto poltico- institucional. En este mbito se destaca la particularidad del sistema de partidos como insti-tucin asociada a un margen restringido de opciones pero no por ello menos decisiva. Pues justamente su carcter doble de variable dependiente (del sistema electoral, de aspectos so-cioestructurales, del sistema de gobierno, etctera) e indepen-diente (afectando el funcionamiento de otras instituciones pol-ticas como el sistema de gobierno y los efectos generados por el sistema electoral, por ejemplo) la convierte en institucin clave y punto neurlgico en el que convergen influencias de distintos orgenes y en diferentes direcciones. En lo referente al modo de abordar esta temtica institucional hemos diferenciado tres niveles distintos o perspectivas carac-terizadas por una lgica de investigacin y premisas propias: el nivel normativo, el nivel analtico y el nivel operativo. Del nivel normativo hemos destacado su axiologa teleolgica que inspira la denominacin best system aproach, acompaada de una desvinculacin espacio-temporal. Mediante un proceder netamente deductivo se llega entonces (y se aspira llegar) a generalizaciones de validez universal basadas en una compren-sin lineal y unidireccional de la causalidad, recurriendo inclu-so frecuentemente a la argumentacin contrafctica. En rela-cin a la clasificacin de las instituciones polticas, el nivel normativo se caracteriza por el uso de categoras dicotmicas de gran heterogeneidad interna, que por lo tanto dificultan una


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distincin apropiada de los casos y la consideracin de diferen-cias de tipo gradual. Como rasgos centrales del nivel analtico hemos mencionado su enfoque histrico-emprico con conciencia espacio-tem-poral que desemboca inevitablemente en generalizaciones slo de alcance medio pero de mayor validez externa que en el caso del nivel normativo. Esta validez externa implica un distancia-miento moderado del objeto de anlisis garantizado por un pro-ceder inductivo que intenta no perder de vista la complejidad de la realidad en estudio. En lo referente a la clasificacin de las instituciones polticas, este nivel se sirve no slo de las categoras tradicionales que suelen no diferenciar ms all de la cifra dos, sino que recurre mucho ms a la utilizacin de subca-tegoras que tienden a poner orden y a destacar las diferencias existentes dentro de las diadas bsicas mismas. As se alcanza una mayor sensibilidad ante las diferencias de tipo gradual. El nivel operativo, por ltimo, representa a travs del consul-ting poltico el nexo entre la Ciencia Poltica como disci-plina cientfica, ms sencilla y abstracta y la poltica con-creta en toda su complejidad. Dentro del nivel operativo se pueden distinguir, adems, dos posturas en cuanto a la gnesis de las instituciones polticas. Por un lado, una postura asociada a un pensamiento socialtecnolgico que entiende a las institu-ciones como el resultado de un diseo racional materializado a travs de una intervencin ms artificial o ad hoc. Por el otro, una postura relacionada a un entendimiento ms evolucionista de la gnesis y el desarrollo institucional, influenciados ambos

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procesos por un sinnmero de factores (experiencias histricas, intereses, relaciones de poder, etctera) que imponen resisten-cias y limitaciones a la implantacin de diseos cientficos por ms excelentes y recomendables que stos sean.

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PRESIDENCIALISMO VS.

PARLAMENTARISMO EN AMRICA LATINA

(Notas sobre el debate actual desde una perspectiva comparada)*

El inters que el debate sobre el sistema poltico ha despertado en la mayora de los pases latinoamericanos en los ltimos aos no es casual. Las crisis de la estabilidad poltica, de las democracias y de la gobernabilidad se han identificado con la vigencia del sistema presidencial de gobierno, trayendo esa vi-sin como consecuencia obvia la idea de realizar modifica-ciones institucionales mirando hacia el modelo de las formas parlamentarias1. * Conferencia pronunciada en el Instituto Interamericano de Derechos Hu-manos, Curso anual de elecciones, 1990.

1 Vanse, al respecto, los trabajos de Juan J. Linz, Arend Lijphart y Arturo Valenzuela, en las siguientes compilaciones: Consejo para la Consolida-cin de la Democracia, 1988; O. Godoy Arcaya (comp.), 1990.

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Ms all de sus justificados fundamentos, la tentacin parla-mentarista, al querer descartar el sistema presidencial, puede encerrar riesgos mayores que los que se intenta dejar atrs. Esta advertencia no descansa en preferencias normativas por uno u otro sistema, ni en prejuicios sobre sus presuntos beneficios o desventajas, sino en una atenta revisin del funcionamiento real de los tipos de sistemas de gobierno y de los contextos en los cuales se intenta ensayarlos. Estas notas, que no cuestan ms de veinte minutos de lectura, tienen por finalidad enunciar un catlogo de problemas que es imperioso tener presente al debatir sobre la introduccin de for-mas parlamentarias en Amrica Latina.

I. EL ESPEJISMO ESTADSTICO

Se afirma que una observacin estadstica de los pases muestra que, con excepcin del caso de Estados Unidos, la estabilidad democrtica y el progreso socioeconmico se asocian con for-mas parlamentarias de gobierno (Riggs 1987/Linz 1990:45). Este dato no considera que, por una parte, la crisis democrtica en la Europa del perodo entre las dos guerras consisti en el derrumbe de sistemas parlamentarios o semiparlamentarios, y por otra, que en Amrica Latina hay ejemplos de pases con es-tabilidad democrtica por largas dcadas bajo formas pre-sidenciales. La estabilidad poltica y el xito socioeconmico de los pases europeos en la posguerra tienen explicaciones ms integrales que la sola vigencia de una forma de gobierno y se extienden a


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la cultura poltica, al grado de consenso social y a la reinser-cin en un nuevo contexto internacional.

II. LA ARGUMENTACIN "A CONTRARIO"

Se dice que si los pases latinoamericanos hubieran tenido sis-temas parlamentarios, la democracia no habra sufrido los des-plomes violentos y traumticos que tuvieron lugar hace una dcada y media. Se cita a Chile como classic instance para how presidentialism has facilitated an exacerbated crisis of demo-cracy (Diamond/Linz 1989:24). Esta argumentacin exhibe dos limitaciones. La primera es de orden terico: El argumento a contrario nunca llega a convencer plenamente. El supuesto no se presta para convertirlo a pesar del esfuerzo en una teo-ra que establezca una relacin causal entre el tipo de sistema poltico y el desarrollo poltico (estabilidad/inestabilidad). La segunda limitacin es de orden histrico-emprico. Vale pre-guntarse si las democracias europeas de los aos treinta no ha-bran tenido el mismo destino si en esos pases hubieran regido formas presidenciales. Con la visin parlamentarista se deja de lado que la crisis de los aos setenta, en varios pases latinoamericanos, habran presentado la misma profundidad y dramatismo independiente-mente del sistema de gobierno, pues el grado de antagonismo ideolgico, de estancamiento econmico y de desigualdad so-cial se haban entrelazado de un modo difcilmente controlable por la institucionalidad poltica. Los casos de Chile y Uruguay son muy ilustrativos de esta situacin.

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III. LA UTILIZACIN DEL "TIPO IDEAL"

Los llamados "tipos ideales" son, en todo el campo de la expli-cacin de los fenmenos sociales, un elemento auxiliar, un punto de referencia de construccin racional para analizar la re-alidad histrica, tangible y contingente (vase Nohlen/Schultze 31989:347). Debatir, por tanto, sobre las bondades de los sistemas de go-bierno en el nivel de los tipos ideales conduce a una grave de-formacin terica y prctica. Se sabe que los tipos ideales como tales no existen en forma pura ni son "buenos" ni "malos" por su correspondiente confor-macin. Constituyen un marco de caractersticas en el cual se agrupa la gran multiplicidad de sistemas concretos. Lo verda-deramente clave para el anlisis causal es la observacin de la especificidad de cada sistema poltico o, mejor dicho, de las va-riantes de los sistemas bsicos (o ideales). Ellas, a veces, son el resultado de las reformas que los sistemas bsicos han experi-mentado. Por ejemplo, el parlamentarismo posterior a las expe-riencias de crisis y fracaso de los aos veinte y treinta se ha re-novado de manera tal que la diferencia que vale es la exis tente entre el parlamentarismo puro y sistemas parlamentarios "co-rregidos"2. Siguiendo este criterio, se llega a determinar que el

2 Nos referimos especialmente a los sistemas parlamentarios de Alemania Federal y Espaa, con sus innovaciones institucionales para estabilizar el sistema poltico: la mocin de censura constructiva, posicin fuerte del primer ministro; sistema electoral que influye en la estructuracin del sistema de partidos polticos, etctera. Vanse Dieter Nohlen/Aldo Solari 1988; D'Oliveira Martins 1988.


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xito de una forma de gobierno reside en las adaptaciones que sta ha podido realizar dentro de los marcos del tipo ideal, pero en direccin a los requerimientos polticos y sociales. Tiene mucha razn Sartori (1990) cuando rechaza la alternativa parla-mentarismo versus presidencialismo, pronuncindose a favor de una opcin entre las formas de gobierno adaptadas.

IV. EL MTODO PARA COMPARAR

Cuando se piensa en formas parlamentarias se est pensando en los pases de la Europa occidental de la posguerra. Lo mismo acontece respecto al presidencialismo: se est pensando en las realidades latinoamericanas de ltimas dcadas. Se est en pre-sencia, entonces, de una comparacin. Esta comparacin lesiona varias reglas metodolgicas. Por cierto que no se da una seleccin de casos "comparables" (v-anse Lijphart 1975; Nohlen 31989) ni una cierta equivalencia de contextos. Son realidades muy distintas. Pero lo ms grave, aparte de aquella obviedad, es que, al comparar el presiden-cialismo con el parlamentarismo en Amrica Latina, se est comparando algo que, efectivamente, existe en el presente y en el pasado con algo que nunca existi. No cabe duda de que, en rigor, el sistema chileno entre 1891 y 1925, de parla-mentarismo slo tiene el nombre. Por lo tanto, es comparar una realidad con una posibilidad (vase Sartori 1987:12). Esta di-mensin comparativa deja un saldo muy favorable al parlamen-tarismo.

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Por otra parte, hasta el presente no ha sido posible en Amrica Latina organizar un sistema parlamentario exitoso en trminos de estabilidad poltica (vanse apartados ms adelante), lo que, a fin de cuentas, no se le puede negar al presidencialismo. Esta otra dimensin comparativa y evaluacin de los sistemas de gobierno en el contexto latinoamericano deja un saldo muy a favor del presidencialismo. Mucho ms provechoso sera intentar otro tipo de compara-cin, que podramos llamar "intertemporal", que consiste en tomar fases equivalentes entre ambos continentes, an cuando se consideren niveles desiguales de desarrollo en uno y otro continente3. Este tipo de comparacin no debera seguir mi-diendo la superioridad de un sistema sobre otro, sino, por ejem-plo, comparar los siguientes factores:

a) La importancia del factor institucional en la quiebra de la de-mocracia (la Europa de los aos treinta y Amrica Latina en los setenta).

b) Las "lecciones aprendidas" al reconstruir las democracias (la Europa de fines de los aos cuarenta y en la segunda mitad de los setenta [Sur] y la Amrica Latina de los ochenta).

c) La posible influencia que estas refo rmas de tipo institucional han tenido en Europa y que puedan tener en Amrica Latina (vanse Nohlen/Solari 1988).

3 Para una comparacin de Chile con la Repblica de Weimar y la II Rep-blica espaola, vanse la tesis doctoral de Carlos Huneeus 1981.


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Esta dimensin comparativa es ms compleja, pero seguramen-te ms acertada y ms til en sus resultados. Adems de relati-vizar las posiciones normativas en el debate presidencialismo versus parlamentarismo (las dos formas de gobierno en iguales condiciones de fracaso), genera reflexiones sobre la centralidad del factor institucional en las explicaciones de la inestabilidad poltica y de los derrumbes de las democracias.

V. EL ANLISIS HISTRICO DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO

Tal como el origen de las formas parlamentarias en Europa res-ponde a un determinado desarrollo del constitucionalismo, se-gn el cual el Parlamento termin constituyndose en el rgano preeminente (vase von Beyme 21973), el presidencialismo en Amrica Latina aparece en un momento en que se establece un sistema de separacin de poderes conjuntamente con la forma-cin del Estado nacional. El rgano preeminente es entonces el presidente, en torno a cuyo centralismo se produce aquella con-formacin nacional, en algunos casos de mucho xito, como, por ejemplo, en Chile. Toda comparacin nacional con Estados Unidos se debilita si se considera que en el origen de la forma-cin del Estado se encuentra un genuino y fuerte federalismo, que desde sus inicios constituye un freno al centralismo. Por tanto, el desarrollo de las formas de gobierno se explica a partir de situaciones histricas especficas. Se generan tradicio-nes como la presidencialista en Amrica Latina, que tiene que ver con el aporte del presidencialismo en la historia de los pa-

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ses latinoamericanos en el siglo pasado. Sin embargo, la tradi-cin presidencialista latinoamericana no es un mero producto de las instituciones, sino que stas se encuentran arraigadas en valores, preferencias y padrones ampliamente compartidos en la sociedad.

VI. LA EXPERIENCIA PARLAMENTARIA EN AMRICA LATINA

El hecho de que la vigencia de formas parlamentarias sea una experiencia casi desconocida en Amrica Latina (como dijimos anteriormente) no es, por cierto, una argumentacin para recha-zar la posibilidad de su ensayo en nuestros das. Sin embargo, es necesario destacar tres problemas. En primer lugar, las pocas experiencias son negativas. En Chile, al perodo 18911925 se le denomina "parlamentario", aunque de esa forma slo tena la capacidad del Parlamento para censurar ministros (no as al jefe de Gobierno, que es la caracterstica clave de un sistema parlamentario), y el juicio predominante sobre l es de haber producido una gran inestabilidad para gobernar y una oligar-quizacin de la poltica. En segundo lugar, las posiciones favo-rables a la aplicacin de un sistema parlamentario actualmente son minoritarias, as como las condiciones poltico- institucio-nales para lograrla. As lo demuestran los debates en varios pases de Amrica Latina en los ltimos aos (vanse Nohlen/ Fernndez 1991), con la nica excepcin de Brasil (vanse IDESP 1990). En tercer lugar, varias Constituciones latinoame-ricanas contienen elementos parlamentarios, pero, en la prc-tica, no han podido establecerse. Es raro en Amrica Latina el


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caso de un presidencialismo puro (vanse Carpizo 91989). Para Argentina, Liliana de Riz y Daniel Sabsay (1991) constatan que "la propia Constitucin argentina contiene preceptos que de algn modo se apartan del molde presidencialista (...) a fa-vor de prcticas ms cercanas al parlamentarismo". Para Vene-zuela Allan Brever-Caras (1985: II 176) habla de "un sistema presidencial de sujecin parlamentaria". En Per se introdujo, en la Constitucin de 1980, la institucin del primer ministro. Seguramente en el extremo de las orientaciones constituciona-les parlamentarias se encuentra Uruguay, donde de verdad la Constitucin ofrece dos alternativas la de un rgimen presi-dencial y la de un gobierno parlamentario. Sin embargo, en Uruguay, esta ltima alternativa no se ha materializado hasta ahora. La figura del primer ministro en el Per en los prime-ros diez aos de existencia ha sido ms bien retrica (Ron-cagliolo 1991). En Venezuela no cabe duda sobre el funciona-miento presidencialista del sistema poltico, acercndose la prctica poltica, en el caso argentino, al presidencialismo puro. An en condiciones constitucionales favorables a formas parla-mentarias de gobierno, no se ha podido forjar ninguna tradicin parlamentaria en Amrica Latina.

VII. PARLAMENTARISMO Y LA ESPERANZA DE REGLAS CONSENSUALES

La ms atrayente y quizs ms slida de las argumentacio-nes en pro de las reformas hacia el parlamentarismo consiste en atribuirle a esa forma de gobierno una mayor capacidad para

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fomentar una modalidad de adopcin de decisiones conso-ciationales en contraposicin a un tipo "confrontacional" que se asociara con la forma presidencial. Para Arend Lijphart (1990:121), "el presidencialismo es enemigo de los compromi-sos de consenso y de pactos que puedan ser necesarios en el proceso de democratizacin y durante perodos de crisis... (As, pues), el presidencialismo es inferior al parlamentarismo". Respecto a esta visin cabe mencionar dos rdenes de pro-blemas. Por una parte, la pregunta es si constituye una regla la idea de que sea ms posible el consenso con parlamentarismo, y por otra, si as fuera, el que la adopcin de decisiones con-sensuales sea per se ms positiva para la gobernabilidad. En cuanto al primer dilema, nuevamente la realidad aconseja ser prudente en juicios definitivos. El modelo parlamentario ingls, llamado de "Westminister", se basa en criterios de ad-versary, de gobierno de gabinete, de mayora y de alternancia, teniendo gran influencia en el parlamentarismo europeo duran-te muchas dcadas. Slo en el ltimo tiempo ha surgido la aten-cin por el funcionamiento consociational en pases como Ho-landa, Suiza o Austria (vanse Lehmbruch 1967; Lijphart 1968). Por otra parte, sin contar algunas experiencias positivas en Amrica Latina, el presidencialismo en Estados Unidos tie-ne rasgos consociationals si se atiende al mecanismo de com-promiso interpartidos que rige para las decisiones legislativas. En cuanto al segundo problema, sorprendentemente, es posible advertir que la crisis de gobernabilidad en algunos pases de Amrica Latina ha sido justamente el exceso de compromiso o


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de integracin, que ha conllevado bloqueo e inmovilismo. Es el caso de Uruguay (sociedad "hiperintegrada"; vase Rama 1987) e incluso el de Chile y su Estado de "compromiso", que se deterior progresivamente a partir de los aos sesenta. Unas soluciones de compromiso pueden no producir efecto alguno o tener consecuencias negativas. En tiempos de ajustes o reajus-tes (del Estado, de la economa, de la sociedad) es difcil sos-tener la prioridad de estructuras decisionales, que no pueden forzar a nadie a soportar la carga de esta poltica. Paradjica-mente, la incapacidad de tomar decisiones a este respecto pue-de conducir a situaciones en que se reclame la mano fuerte, mayor autoritarismo y soluciones dictatoriales.

VIII. LA REFERENCIA DE LA CONSOLIDACIN DEMOCRTICA

El gran estmulo para debatir sobre la reforma de gobierno en trminos de modificar o cambiar el sistema poltico nace de la necesidad de consolidar las refundadas democracias. Obvia-mente en este juicio est presente la asociacin entre el desplo-me democrtico y sus causas, con la transicin y la consolida-cin y sus respectivos requisitos. Si el presidencialismo fall, entonces es probable que el riesgo se repita ahora. Ese es el razonamiento, frente al cual es necesario puntualizar algunos alcances. En trminos generales, vale recordar la tesis de Albert Hirsch-man (1986) acerca de la inestabilidad como perversive caracte-ristic of any political regime in the more developed American Countries (vase tambin Nohlen 1984).

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En trminos ms especficos es necesario, por una parte, tener presente que lo que vale para un proceso no tiene por qu valer para el otro. Existen diferencias de tiempo y de condiciones histricas que envuelven muchos factores que pueden ser muy importantes. An cuando los desconocemos en profundidad, es obvio que las realidades posautoritarias no se agotan con los asertos anteriores, como queda especialmente claro en el caso de Chile, el classic intance: "La Constitucin de 1980 y sus le-yes orgnicas han modificado el rgimen de partidos y el siste-ma electoral, han cambiado el origen y la composicin del Par-lamento (en especial del Senado), han consagrado la autonoma del Banco Central y han introducido como instancia constitu-cional el Consejo de Seguridad Nacional..." (Palma 1991:246). En segundo lugar, existe la evidencia emprica de que las tran-siciones hacia la democracia, que han tenido lugar masivamen-te en Amrica Latina desde 1978, han sido conducidas por sis-temas presidenciales, la mayora de ellos con el mismo marco constitucional vigente a la poca del desplome preautoritario. El dato bsico en este punto es que la consolidacin democr-tica y su xito exceden los lmites de la institucionalidad y tie-nen que ver con la eficiencia del gobierno (Fernndez 1991). Sera posible, por tanto, afirmar que la consolidacin estara igualmente en peligro con sistemas parlamentarios si los go-biernos fueran tambin ineficientes, en la medida en que esta falta se origina en la estructura del Estado, el funcionamiento de la burocracia (vase Correa Freitas/Franco 1989) y la adap-tacin de esos factores con el grado de desafos de desarrollo


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socioeconmico con que los gobiernos se enfrentan (vanse, por ejemplo, Paldam 1987; Cuzan et al. 1988; Isaacs 1989).

IX. CONSIDERACIONES PARA UN CORRECTO ANLISIS

a) Profundizar el estudio del presidencialismo. Parece comple-to el juicio de Juan J. Linz sobre el presidencialismo latinoame-ricano: es responsable del desplome de las democracias (poca preautoritaria), hace difcil la redemocratizacin (poca autori-taria), no puede consolidar las nuevas democracias (poca pos-autoritaria). Paradjicamente, la crtica al presidencialismo se basa ms bien en su imagen que en su cabal anlisis. No se quiere decir que no existan estudios sobre l, y algunos muy excepcionales, sino que faltan estudios ms completos e integrales. Comple-tos, en el sentido de abarcar muchos datos y testimonios sobre el fenmeno por s diferente en situaciones distintas. Integrales, en cuanto a abarcar el anlisis no slo desde el Derecho cons-titucional o desde la historia, sino tambin desde la ciencia po-ltica, la sociologa y la economa, as como integral en el sen-tido de apreciar el sistema tanto en sus bases como en su fun-cionamiento. Parece imperioso aumentar los esfuerzos para es-tudiar empricamente los sistemas presidenciales en Amrica Latina. Tiene mucha razn Carlos Restrepo Piedrahta (1986) al decir: "El presidencialismo latinoamericano, desde el punto de vista cientfico, no est explorado." Obviamente, la amplitud del estudio del presidenc ialismo se refiere en grado sumo a apreciar tambin los beneficios que el

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sistema ha deparado en largas fases de la historia y no slo en sus supuestas faltas.

b) Hacer realistas las posibilidades de las instituciones y de la ingeniera polticas. En el debate que nos ocupa subyace la confianza exagerada en dos instrumentos de la poltica: las ins-tituciones y la ingeniera polticas. Respecto a las instituciones, recae un doble mito. Por una parte, la idea de que en sus bon-dades tcnicas reside el xito de sus efectos en las sociedades que rigen. De ah la confianza en el cambio de ellas cuando la realidad ofrece problemas. El segundo mito es el inverso: creer que las instituciones slo son un reflejo de relaciones sociales o econmicas y que, por tanto, tienen un contenido meramente formal. Por tanto, no tendran gran importancia para el funcio-namiento del sistema poltico: reformas polticas expresaran no ms que "polticas de oferta de bienes simblicos" (Flisfisch 1989:120). Ambas visiones son exageradas. Es necesario saber que las instituciones son expresin de creencias arraigadas y de la voluntad de los pueblos, pero que no depende de ellas exclu-sivamente el que una sociedad sea polticamente estable. En cuanto a la ingeniera poltica, debe afirmarse algo similar. La capacidad cientfica de hoy puede proporcionar infinitas so-luciones tcnicas para estructurar la sociedad poltica, lo que hace pensar en que un sistema de gobierno ptimo depende de la rigurosidad con que se perciben todos los problemas que es necesario prever y la minuciosidad para encontrar las solucio-nes adecuadas a ellos. Se olvida con frecuencia que lo distin-


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tivo de la poltica es su carcter humano e histrico y, por tan-to, cambiante, y que las instituciones, como ya lo hemos dicho, no son meras excelencias acadmicas.

X. SNTESIS

El tema del sistema de gobierno en Amrica Latina ha sido abordado desde diversas perspectivas que representan, a su vez, una forma especfica de argumentacin condicionando adems, como es lgico, el tipo de conclusiones al que se llega. El enfoque estadstico se centra por lo general en una observa-cin cuantitativa parcial, por cuanto se limita a la consideracin de correlaciones positivas entre estabilidad democrtica y siste-ma de gobierno parlamentarista (parlamentarismos europeos de postguerra) o bien entre inestabilidad democrtica y sistema de gobierno presidencialista (casos latinoamericanos preautorita-rios). Desatendida queda, por ejemplo, la experiencia parla-mentaria europea de entreguerra. El enfoque que se sirve de la argumentacin contrafctica, por otra parte, especula acerca de la posibilidad de un desenlace histrico diferente para Latinoamrica en el caso de que para la poca del advenimiento de los autoritarismos hubiesen regido en estos pases formas de gobierno parlamentarias. La debili-dad y la parcialidad de esta hiptesis se pone de manifiesto cuando se juega con la suposicin tambin inversa a la reali-dad histrica pero, esta vez, para el caso de los parlamenta-rismos europeos anteriores al advenimiento del fascismo y el nacionalsocialismo: se podra haber evitado la cada de estas

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democracias de haber existido en estos pases sistemas de go-bierno presidencialistas? En el marco del debate sobre sistema de gobierno se recurre tambin frecuentemente a la utilizacin de tipos ideales, pero no a nivel descriptivo con carcter heurstico como fue la modalidad de Max Weber, sino con una combinacin de car-ga normativa y pretensin de validez emprico-descriptiva. Vimos adems que la comparacin tcitamente existente en la discusin parlamentarismo versus presidencialismo est muy lejos de respetar el rigor cientfico que se requiere en estos ca-sos, conduciendo de este modo a conclusiones errneas o, por lo menos, conclusiones cuya validez es imposible probar. Pues se tiende a contraponer una realidad constatable en un tiempo y espacio determinados con una hiptesis, una especulacin so-bre una realidad posible, pero que en definitiva nunca tuvo lugar. Un anlisis histrico del presidencialismo latinoamericano po-ne de manifiesto el carcter orgnico y procesual del surgi-miento de esta forma de gobierno. As, se relativiza claramente una posicin que concibe a las instituciones como un producto de una intencionalidad puramente socialtecnolgica y, por ende, netamente racional. Desde la misma perspectiva histrica se constatan para Amrica Latina escasas experiencias por lo dems muy cuestionables en cuanto a su xito con formas de gobierno (a veces slo nominalmente) parlamentarias. El debate en trminos abstractos, bastante alejados de la reali-dad que nos preocupa, lleva a considerar correlaciones obser-


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vadas a nivel emprico como axiomas, por ende con carcter universal, descuidando entonces su validez limitada a un lugar y tiempo determinados. Esto es lo que ocurre con la idea de que el parlamentarismo est relacionado necesariamente a modos de toma de decisin consociacionales, y que stos son per s positivos para la gobernabilidad. En este contexto conviene entonces profundizar el estudio del presidencialismo latinoamericano y ser cautelosos en cuanto a la estimacin de las posibilidades de las instituciones y la inge-niera polticas. Pues la sobriedad valorativa acerca de la capa-cidad de nuestra ciencia es la mejor prevencin ante expec-tativas irrealistas y a la vez fundamental prerrequisito para evitar la subestimacin de sus logros.

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PRESIDENCIALISMO "VS." PARLAMENTARISMO

DOS ENFOQUES CONTRAPUESTOS? En marzo de 1987, en el Fortn de Santa Rosa, Uruguay, abra-mos el debate sobre reforma poltica y consolidacin democr-tica en Amrica Latina en el marco de un seminario internacio-nal que reuni a cientficos sociales europeos y latinoameri-canos. Entonces, hace una dcada nos interesaba comprobar si la institucionalidad poltica en Amrica Latina haba tenido al-guna relacin con los derrumbes de la democracia en las dca-das pasadas y si su reforma podra contribuir a mejorar la via-bilidad y consolidacin de sta en la regin. La presencia de los

? Conferencia pronunciada al cabo del VII Curso Interamericano de Elec-ciones del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH/CAPEL) en el Saln de Ex Presidentes de la Asamblea Legislativa de Costa Rica, el da 29 de noviembre de 1995. Agradezco mucho el apoyo de Dr. Martn Lauga en la preparacin de la versin castellana de este ensayo.

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participantes europeos en el debate1 se justific principalmente por la importancia de la experiencia europea durante la posgue-rra, que super la historia de fracasos de las formas parlamen-tarias de gobierno imperantes en el primer tercio del siglo, me-diante adaptaciones del mismo rgimen bsico a parmetros de mejor funcionamiento y mayor estabilidad. Tomando tales est-mulos tericos e histricos y considerando los debates sobre reformas del sistema presidencial en algunos pases de Amrica del Sur, especialmente Chile y Argentina, en el seminario se lanz tambin la idea de introducir en uno u otro pas el parla-mentarismo en Amrica Latina. Los resultados de este encuen-tro fueron publicados un ao ms tarde en un libro compilado por Dieter Nohlen y Aldo Solari y publicado por la editorial Nueva Sociedad (Caracas 1988). En el mismo ao 1987, Juan J. Linz publicaba la primera ver-sin de su muy difundido e influyente artculo: Presidential and Parliamentary Government. Does it Make a Difference?2 en el que junto con subrayar la diferencia entre ambas formas de gobierno especialmente respecto a sus efectos, destaca el rol negativo del presidencialismo en Amrica Latina como causan-

1 Desde Espaa el politlogo (y poltico) Rafael Arias Salgado y el cons-titucionalista Jos Juan Gonzalez Encinar, desde Alemania el historiador Detlef Junker, el constitucionalista Christoph Mller y el politlogo Dieter Nohlen.

2 Versin castellana, publicada en: Consejo para la Consolidacin de la Democracia 1988: Presidencialismo versus parlamentarismo. Materiales para el estudio de la reforma constitucional, Buenos Aires.


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te del derrumbe de las democracias, como elemento que impide o dificulta la transicin a la democracia y como estructura que hace problemtica la consolidacin de la democracia. Conse-cuentemente, Juan Linz se pronuncia decididamente en favor de la introduccin del parlamentarismo en Amrica Latina, proyecto que l mismo lidera como protagonista principal a nivel acadmico y en la esfera del consulting poltico. Simultneamente al lanzamiento del tema institucional como un tema de importancia para el desarrollo poltico y democr-tico de Amrica Latina, se perfilaban dos enfoques y objetivos distintos que, con el correr del tiempo, se nutrieron de los estu-dios emprendidos en vinculacin con ellos (se destaca el traba-jo de Arturo Valenzuela sobre Chile, cuyas tesis tal vez marcan el inicio mismo del inters de Juan Linz en el tema), y en parte tambin de la polmica originada en ellos. As, en 1991, en el libro Presidencialismo versus Parlamentarismo compilado por Dieter Nohlen y Mario Fernndez3, se sealan ntidamente las diferencias metodolgicas e histricas entre los dos enfoques. Ms all de esto, se analiza con mayor detalle las posibilidades de reforma del presidencialismo en Amrica Latina, haciendo hincapi en las formas muy variadas de este tipo de sistema poltico que habra que considerar, ms an, que habra que tomarse como punto de partida para los proyectos de reforma en cada caso nacional. En este estudio se propona con mayor 3 Caracas (Nueva Sociedad); ver tambin Dieter Nohlen 1991: Presidencia-lismo versus parlamentarismo en Amrica Latina, en: REP 74, 43-54, publi-cado aqu ms arriba.

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nfasis la idea de realizar adaptaciones a los sistemas presi-denciales en el sentido de alcanzar patrones de mejor funciona-miento; se destacaba asimismo la importancia de los comporta-mientos de los actores polticos como variable de importancia respecto al rooting de las instituciones; se llamaba la atencin sobre los cambios reales en cuanto a lo actitudinal, especial-mente en los procesos de formacin de coaliciones de gobierno o especies de este tipo de gobiernos por mayora multicolor en Chile, Bolivia y Uruguay; y se daba a entender que, incluso cuando ni siquiera en un slo pas se producan reformas cons-titucionales en cuanto al tipo del sistema poltico vigente, el mero debate institucional podra tener el efecto de mejorar el understanding/entendimiento de lo institucional como restric-cin y recurso por parte de los actores polticos y as contribuir al objetivo principal: la consolidacin de la democracia 4. Finalmente, en el ao 1994 se publica el estudio de Juan Linz y los investigadores que lo acompaaron en dos seminarios inter-nacionales sobre el tema en si recuerdo bien 1989 y 1990 en Washington y Santiago de Chile. El enfoque y objetivo del pensamiento parlamentarista de Linz se vio ratificado y an ms acentuado por el propio ttulo de la obra colectiva com-pilada por Juan Linz y Arturo Valenzuela: The Failure of Pre-sidential Democracy, a pesar de que varias contribuciones del libro no comprueban ni confirman esta visin determinista y

4 Ver tambin: Dieter Nohlen/ Liliana De Riz (Ed.) 1991: Reforma institu-cional y cambio poltico , Buenos Aires (Legasa).


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universalista del presidencialismo. En su extensa introduccin al libro que constituye la versin definitiva de su artculo de 1987, Juan Linz ampla sus argumentos en contra del presiden-cialismo, hace alusin a la crtica que recibi, aunque sin to-marla realmente en cuenta respecto a sus afirmaciones y su re-ceta de reforma poltica. Tampoco refleja lo que en la realidad latinoamericana se experiment como reforma. Mientras que las iniciativas de reforma constitucional respecto a la forma de gobierno generalmente se frustraron, se observa un comporta-miento de la clase poltica en buena parte ms pragmtico y conforme con criterios de mejor funcionamiento del sistema presidencial. El nuevo derrumbe de las democracias en Amri-ca Latina que se haba pronosticado no se produjo. Lo que se observa es la permanencia de la democracia en Amrica Latina de una forma nunca antes vista en la historia poltica de la re-gin, lo que, como mnimo, relativiza la supuesta relacin cau-sal entre sistema de gobierno y desenlace feliz o fatal de la democracia. Lo que se observa es, entonces, una cierta flexibi-lidad del sistema presidencial, una cierta capacidad de adapta-cin, incluso en tiempos de inmensos desafos econmicos y sociales que estn relacionados con el agotamiento de la estra-tegia de desarrollo anterior, la famosa Industralizacin por Sus-titucin de Importaciones (ISI), y con la implementacin de la estrategia neoliberal de apertura, privatizaciones y desregula-ciones que conlleva serios problemas sociales y de desafeccin poltica. En este dificilsimo contexto socioeconmico y de re-estructuracin de la relacin Estado-sociedad no slo no se

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produjo el derrumbe de la democracia por los dficits del presi-dencialismo, sino que ms bien se manifiesta a nivel poltico-institucional lo que va a ser el hito del nuevo aporte del pensa-miento crtico al enfoque y proyecto parlamentarista para Am-rica Latina: La reafirmacin de la democracia presidencialista. Cambio y rediseo del presidencialismo en Amrica Latina, cuya publicacin est programada para mediados del ao pr-ximo. Vale aadir que esta observacin emprica acerca de la permanencia de la democracia hasta el presente, es decir el no-derrumbe, no implica emitir ningn juicio sobre el desarrollo de la democracia y su permanencia y consolidacin en el futuro. Mientras que la polmica se expandi a ms pases de Amrica Latina a travs de la republicacin de los dos artculos intro-ductorios de Linz y Nohlen a las compilaciones ya menciona-das de 1994 y 19915, con el correr del tiempo una cantidad cada vez mayor de cientficos sociales y constitucionalistas se incorpor al debate, manifestndose ms matices y posiciona-mientos respecto a la disyuntiva entre presidencialismo y par-lamentarismo. Segn Bernhard Thibaut, cabe distinguir, en trminos sistemticos, entre:

5 Ver Juan Linz, Dieter Nohlen et al. 1993: Reformas al presidencialismo en Amrica Latina: Presidencialismo vs. parlamentarismo, Editorial Jur-dica Venezolana, Caracas; Comisin Andina de Juristas (Ed.) 1993: Formas de gobierno: Relaciones Ejecutivo-Parlamento, Lima.


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1. La comparacin entre ambos sistemas dentro de un enfoque de puro razonamiento terico o idealtpico: tal es por ejemplo la postura de Linz principalmente y, en medida parecida, de Arend Lijphart. 2. Los estudios cuantitativos que comparan por lo general con un enfoque temporalmente muy reducido la actuacin de las democracias presidenciales y parlamentarias (Riggs; Stepan/Skach; Hadenius, entre otros). 3. Los estudios que abandonan la contrastacin de los tipos b-sicos y se vuelcan al anlisis de las variantes al interior del pre-sidencialismo dentro de un enfoque puramente institucional, diferenciando por ejemplo entre sistemas con presidentes fuer-tes y sistemas con presidentes ,dbiles en relacin con la for-macin y el mantenimiento de su gabinete o en relacin al proceso legislativo. Aqu tambin hay una tendencia a concebir los supuestos mritos de distintos modelos o subtipos del presidencialismo en cuanto a la estabilidad democrtica en tr-minos cuantitativos, sin considerar el contexto histrico (Shu-gart/Carey). 4. El enfoque que seguimos nosotros de estudiar los sistemas de gobierno en estrecha vinculacin con el contexto social y poltico-estructural en el cual tienen que operar concretamente, es decir un enfoque muy escptico en relacin a los rendimien-tos posibles de un anlisis puramente terico y/o cuantitativo.

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Este enfoque implica no rechazar por principios ni el parlamen-tarismo ni el presidencialismo sino evaluar los problemas de funcionamiento de un cierto sistema de gobierno, percibido como un conjunto de elementos institucionales y poltico-estructurales.

I. EL GOBIERNO COMPARADO: EVIDENCIAS TERICAS Y EMPRICAS

Existen diferencias estructurales entre el sistema presidencial y el parlamentario. Este hecho es tan obvio que el slo repetir es-ta obviedad no debera ni despertar mayor inters ni favorecer la polmica. El caso empieza a llamar la atencin cuando las diferencias que se establecen a nivel terico-sistemtico se convierten en facto-res causantes del desarrollo poltico a nivel histrico-emprico, es decir, cuando se pasa del mundo abstracto de las lgicas simples al mundo emprico de las circunstancias y variables complejas. El mundo abstracto es el reino de las teoras univer-salistas; el mundo histrico el de las teoras de menor alcance, de las explicaciones contextuales o contingentes. La fuerza sugestiva del pensamiento institucional de Juan Linz radica en el supuesto de que sera posible pasar sin ms del anlisis sistemtico propio del gobierno comparado al anlisis causal del desarrollo poltico. Se trata pues de la mezcla de dos lgicas distintas, algo que difcilmente puede ser percibido por quienes descuidan cuestiones metodolgicas o slo reciente-mente se incorporan al debate.


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Como bien sabemos, Juan Linz es un excelente conocedor de la historia de un sinnmero de pases, por lo que le resulta fcil fundamentar su argumentacin contra-presidencialismo y pro-parlamentarismo con exhausivo material histrico proveniente de los ms diversos pases. No obstante, pese a la abundancia de ejemplos histricos, la lgica de su investigacin no es his-trica sino abstracta o pura; es la lgica de la coherencia. En palabras de Giovanni Sartori, su discurso "busca relaciones universales, relaciones que permanecen invariables, cuales-quiera sean los casos especficos a los cuales que se puedan re-ferir". "Maneja relaciones atemporales, sucesiones que no son cronolgicas sino ideales"6. En funcin de la lgica no contra-dictoria, la historia, la empiria, juega un papel slo auxiliar: los ejemplos especficos le sirven para juntar evidencia histrica que acompae al desarrollo argumentativo. Este tratamiento de la historia, sin embargo, no es apropiado para comprobar las hiptesis, dado, primero, que se dejan fuera de atencin los casos histricos que no se adecuan a las relaciones sistemticas que se establecen o en otros trminos no se utiliza el m-todo comparativo como instancia de control; y, segundo, que los ejemplos ilustrativos tomados en cuenta son tratadas bajo el supuesto del ceteris paribus, mientras que para bien compren-der la historia y las relaciones que estamos estudiando hay que presumir un ceteris non paribus. La lgica de la razn se con-

6 Giovanni Sartori 1992: La poltica. Lgica y mtodo en las Ciencias So-ciales, 2. reimpresin, Mxico, 147, 149.

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trapone a la lgica de lo razonable. Siguiendo a Sartori (21992:151) podemos concluir que "las relaciones universales y atemporales formuladas para una lgica pura, no valen para una lgica emprica..., si no estn debidamente ponderadas". As, parece extremamente discutible el supuesto de que la lgi-ca que establece la diferencia entre presidencialismo y parla-mentarismo y la validez de la opcin parlamentarist

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