Tomado de l l ibro t i tu lado Del i to y Segur idad de los Habi tantes. México, D.F. : Edi tor ia l S ig lo XXI , Programa Sis tema Penal Derechos Humanos de

ILANUD y Comis ión Europea, 1997

SITUACIÓN DEL DELITO Y DE LA SEGURIDAD DE LOS HABITANTES EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

ELIAS CARRANZA**

DELIMITACIÓN DE ESTE TRABAJO. SEGURIDAD CIUDADANA Y SEGURIDAD DE LOS HABITANTES. SEGURIDAD FRENTE AL DELITOY CONCEPTO AMPLIO DE SEGURIDAD

Basaremos nuestro anál is is en in formación estadís t ica de cr iminal idad y

de los s is temas de just ic ia penal de los países de Centroamér ica. Amér ica Lat ina es una región que se ident i f ica por impor tantes rasgos comunes. Corresponderá no obstante a los estudiosos de los países no centroamer icanos determinar hasta qué punto las tendencias observadas en este t rabajo co inc iden con las propias, y en qué medida las conclus iones y cr i ter ios de pol í t ica cr iminal que se ext raen se apl ican o pueden ser út i les en su real idad concreta.

E l panorama que surge de la in formación que hemos podido recoger , así como e l que se desprende de los capí tu los de cada país preparados por sus respect ivos exper tos pol ic ia les, jud ic ia les y munic ipales es bastante coherente, como seguramente e l lector aprec iará. También es coherente con e l panorama que nos br indan los exper tos de Europa y Amér ica del Nor te, reg iones que, no obstante todo lo que las d is t ingue de la nuestra, mani f iestan muchas s imi l i tudes con la problemát ica de Amér ica Lat ina en esta mater ia . Esto sugiere que los temas que estamos t ratando no ser ían a jenos a los efectos de l proceso mundia l de la l lamada g lobal izac ión. 1

Presentaremos e l panorama de la cr iminal idad en las t res categor ías de del i tos que han s ido mater ia del proyecto que or ig inó este l ibro, 2 a saber : del i tos contra la v ida y la in tegr idad personal , de l i tos contra la propiedad, y del i tos contra la l iber tad sexual o sexuales. En r igor , éstos no son los únicos n i necesar iamente los que con mayor gravedad afectan la segur idad de los habi tantes, pero causan gran temor y a larma por her i r d i rectamente a las personas o a su entorno inmediato , y esto or ig ina reacciones comprensib les aunque con f recuencia desacer tados - tanto en e l n ive l de los ind iv iduos como

* Director del Programa Sistema Penal y Derechos Humanos, ILANUD/Comisión Europea. 1 En el mismo sentido, sobre los efectos de dicho proceso mundial en materia de criminalidad y justicia penal, veáse

el documento "Opportunities for renewal in sentencing and corrections. A consultation paper" del International Center for Criminal Law Reform and Criminal Justice Policy, Vancouver, the University of British Columbia, abril de 1995, p. 11.

2 Proyecto de Reflexión Científica sobre la Seguridad de los Habitantes en América Central, ILANUD/Comisión Europea, 1995-1996.

de las pol í t icas públ icas, que reducen la so l idar idad socia l , a l imentan la v io lenc ia y deter ioran la ca l idad de la v ida, en lugar de reduci r e l de l i to .

Esta del imi tac ión temát ica t iene los mismos fundamentos que se consideraron en proyectos s imi lares en Europa y en Amér ica del Nor te,3 y no impl ica desconocer la impor tancia de o tras formas de cr iminal idad, que requer i r ían ot ros proyectos especí f icos.

Por lo que respecta a l término "segur idad de los habi tantes" , tendr íamos que ac larar lo s igu iente. En pr imer lugar , s i b ien por razones operat ivas lo estamos rest r ing iendo a la segur idad f rente a las t res categor ías de de l i tos ind icadas, un concepto verdaderamente abarcador deber ía inc lu i r no só lo la segur idad de no ser v íc t ima de del i tos, s ino también la de gozar de la v igencia de un Estado const i tuc ional de derecho y de un estándar mín imo o razonable de b ienestar en mater ias de sa lud, educación, v iv ienda, ingreso, etc . Este concepto no ser ía ot ro que e l rec iente concepto de "desarro l lo humano sostenib le" , que t iene la equidad como pr inc ip io . 4

En segundo lugar , ac larar que hemos considerado apropiado ut i l izar e l término "segur idad de los habi tantes" y no "segur idad c iudadana", por cuanto la palabra "habi tantes" no sólo cubre a los c iudadanos s ino a todas las personas s in excepción, verb igrac ia menores de edad, res identes, t ranseúntes, tur is tas, inmigrantes indocumentados, ext ranjeros en genera l . . . En este sent ido, la ley que inst i tuyó e l ombudsman en Costa Rica fue acer tada e innovadora en su vocabular io a l denominar lo "Defensor de los Habi tantes de la Repúbl ica. Por ot ra par te, e l término segur idad c iudadana" t iene malos antecedentes en Amér ica Lat ina, ya que comenzó s iendo ut i l izado por las fuerzas armadas y las pol ic ías mi l i tar izadas hacia f ines de los años setenta y durante los ochenta en los países v íc t imas de las d ic taduras mi l i tares o que comenzaban a sa l i r de e l las, como un vocablo renovado pero de s imi lar contenido a l de la "doctr ina de la segur idad nacional" . És ta se or ig inó durante la guerra f r ía y sus resul tados han s ido s in tet izados en páginas de horror en los anales de la Comis ión y de la Cor te In teramer icana de Derechos Humanos, de organismos especia l izados ta les como Amnist ía In ternacional , y de los in formes de las "Comis iones de la Verdad" creadas por las noveles democrac ias en var ios países. Tampoco en España esta expres ión ha s ido s inónimo de l iber tades públ icas. 5

NATURALEZA DE LA INFORMACIÓN QUE SE PRESENTA In ic iaremos nuestra presentac ión a par t i r de las c i f ras de denuncias

consignadas en las estadíst icas pol ic ia les, por cuanto entre las d iversas estadíst icas de los s is temas de just ic ia penal es tas c i f ras son las más cercanas a l dato de la cr iminal idad real (o las menos a le jadas de é l ) , que es

3 La Conferencia sobre Prevención de la Inseguridad Urbana del Consejo de Europa estableció que "para los fines de esta conferencia la criminalidad sea entendida en el sentido de la pequeña y mediana delincuencia y del vandalismo, que conforman la masa de delitos generadores de inseguridad y no del crimen organizado y del terrorismo político" (Barcelona, 17-20 de noviembre de 1987, núm VI. 13.) Sobre esto, el informe del seminario dice " El rol de los legisladores en producir comunidades libres de delito" indica que "los miembros de los consejos alcanzaron consenso en una visión común de lo que constituye inseguridad (esto es, falta de seguridad y temor al delito, sea real o imaginario), y lo que contribuye a ella en una población o ciudad determinada" (Montreal, 13-14 de octubre de 1989, p. 23).

4 "La esencia del desarrollo humano sostenible es que todas y todos deben tener igual acceso a las oportunidades del desarrollo, ahora y en el futuro" (PNUD Proy.C0S/94/003-DHS, p.4).

5 P. Andrés Ibáñez: "Ley Corcuera: viaje a la prehistoria de las garantías", Jueces para la Democracia, núm. 13, 1991, pp. 3 y ss.

lo que para los efectos de esta invest igac ión comparada in teresa.6 Poster iormente, a l anal izar e l func ionamiento de los s is temas, lo haremos ut i l izando c i f ras de poblac ión peni tenc iar ia , por cuanto son las más reveladoras del modo de funcionar de s is temas que t ienen la pena de pr is ión por centro, y porque son, en la mayor ía de los países, las únicas c i f ras uni f icadas en e l n ive l nac ional y las menos sujetas a desviac iones, a d i ferencia de las estadíst icas jud ic ia les, que expresan un dato mucho más abstracto y se encuentran su jetas a var iac iones or ig inadas en def in ic iones legales y operac ionales que hacen casi imposib le -a l menos en e l presente- e l anál is is reg ional comparado,

Los s is temas de estadíst icas cr iminológicas de los países de la región han tenido d iverso grado de desarro l lo -en algunos casos aún inc ip iente- de acuerdo con las respect ivas condic iones soc ia les y pol í t icas por las que los países at ravesaron. En la actual idad, con e l avance en e l establec imiento de gobiernos democrát icos, de poderes jud ic ia les independientes y de pol ic ías c iv i les , está avanzándose también en mater ia de regis t ros estadíst icos de mayor conf iab i l idad, pero es mucho aún lo que fa l ta , y hay que tener en cuenta que, no obstante las razones que hemos dado para expl icar su ut i l izac ión, en def in i t iva estas c i f ras expresan no tanto la cr iminal idad rea l cuanto la capacidad de los s is temas de just ic ia penal de captar d icho dato .

Por esto y por los conocidos problemas de medic ión der ivados sobre todo de la c i f ra negra, la in formación sobre denuncias regis t radas que veremos en cuadros en absoluto puede in terpretarse como ref le jo de las c i f ras de la cr iminal idad real , que son s iempre más a l tas. En a lgunos casos esto es bastante notor io , como por e jemplo en e l de las c i f ras de del i tos contra la propiedad que presenta Honduras.

S in embargo, y no obstante las par t icu lar idades del caso de cada país, es muy s ign i f icat ivo que las tendencias que los datos expresan a lo largo de c inco años sean, sa lvo a lgunas par t icu lar idades, las mismas para todos los países estudiados. Y en un anál is is regional comparat ivo de países, aunque solamente obtuv iéramos este género de in formación, e l resul tado ser ía va l ioso como or ientac ión en una mater ia en la que tanto se especula sobre una base casi exc lus iva de opin iones, exper ienc ias personales y ju ic ios de valor .

Las tendencias que expresan estas estadíst icas las hemos corroborado con entrev is tas a exper tos y operadores de los s is temas de just ic ia penal de cada país, muchos de e l los par t ic ipantes en e l proyecto que or ig ina este l ib ro.

E l lector verá que en las estadíst icas presentadas no todos los países aparecen en todos los cuadros. Esto se debe, en a lgunos casos, a que la in formación sobre determinado país no exis t ía , o no estaba uni f icada y no era accesib le; en o tros, a que aunque exis t ía c ier ta in formación luego de consul tar con los exper tos nacionales decid imos desechar la , por considerar que carecía del grado de conf iab i l idad ex ig ido.

6 Esto tiene su explicación en la existencia de los procedimientos penales escrituristas, divididos en dos grandes

etapas: de instrucción y de sentencia, con la primera de ellas primordialmente secreta y a cargo (de manera formal o de hecho) de la policía, pero ha comenzado a cambiar con el establecimiento de sistemas acusatorios y el fortalecimiento del papel de los fiscales. En El Salvador, por ejemplo, donde el sistema estadístico de la delincuencia está apenas comenzando a consolidarse, las estadísticas mas cercanas al dato de la delincuencia real y también las más confiables son las de la Fiscalía General de la República. En Costa Rica las estadísticas policiales (policía del Organismo de Investigación Judicial), las del Ministerio Público y las judiciales se procesan todas en una misma oficina (Sección de Estadística del Departamento de Planificación del Poder Judicial), lo que permite su manejo de manera bastante integral, pero a partir de 1998, como derivación del nuevo procedimiento penal, se concentrará el registro de las denuncias en el Ministerio Público, con lo que se logrará una apreciación todavía más rigurosa del dato de la criminalidad real.

Los datos de poblac ión para ext raer las tasas los hemos tomado del Bolet ín Demográf ico del Centro Lat inoamer icano de Demograf ía CELADE,7 lo que da mayor r igor a l anál is is comparado a l adoptar para todos los países esta misma y reconocida fuente de in formación. Los datos de del incuencia nos fueron proporc ionados por las of ic inas pol ic ia les responsables en cada país.

Para terminar con este punto, d i remos que ser ía importante completar este anál is is con in formación proveniente de encuestas de v ic t imología , pero s i b ien es c ier to que en esa mater ia se han hecho ser ias invest igac iones de campo en a lgunos países sobre universos determinados, es sabido que no ex is ten ta les encuestas nacionales per iód icas en Amér ica Lat ina. La real idad de los países de Europa en la mater ia no es muy d is t in ta. E l ún ico país en e l que a l presente se real izan encuestas v ic t imológicas anuales en e l n ive l nac ional es Estados Unidos 8 .

TENDENCIAS DEL DELITO EN LA REGIÓN. DELITO, ALARMA Y TEMOR AL DELITO. INTERÉS DE LA COMPARACIÓN CON LAS TENDENCIAS EN PAISES DE ALTO NIVEL DE DESARROLLO

Con la anter ior expl icac ión sobre nuestras herramientas de anál is is ,

pasemos a ver la evoluc ión del de l i to en a lgunos países de la región, adv i r t iendo que en este anál is is comparat ivo só lo podremos observar las tendencias g lobales de las grandes categor ías escogidas, y no las de los d iversos del i tos en par t icu lar . Es importante ac larar lo por cuanto, aunque veremos que del anál is is se desprende que la tendencia g lobal de las categor ías de del i tos contra la propiedad y contra las personas es ascendente, no todos los del i tos aumentan, y hemos ver i f icado casos de fa lsa a larma respecto de del i tos cuya tasa de cr iminal idad real era estable. Hay que ev i tar , por todos los medios, agregar a l hecho objet ivo de la c i f ra real e l fenómeno mul t ip l icador del fa lso temor a l de l i to .

A l anal izar las tendencia del de l i to en países de Amér ica Lat ina confrontamos e l caso con lo que surge de la invest igac ión real izada en a lgunos países de a l to n ive l de desarro l lo ( Ing la terra, Gales, Estados Unidos, Japón y Francia) ut i l izando para e l lo mater ia l producido por la Unidad de Invest igac ión y Plan i f icac ión del Min is ter io del In ter ior de Gran Bretaña 9. Razones metodológicas, ta les como e l hecho de que nuestros datos son más rec ientes que los de los invest igadores br i tán icos, y que hayamos debido sust i tu i r e l dato de l consumo per cápi ta que e l los u t i l izan para su anál is is por ot ros ind icadores que nos eran accesib les, hacen que la in formación de uno y ot ro grupo de países no sea d i rectamente comparable; s in embargo, como e l lector s in duda aprec iará, lo que surge es muy in teresante y or ientador en mater ia de pol í t ica cr iminal .

7 Año xxviii, núm. 55, 1995, Santiago de Chile. 8 The National Crime Victimization Survey (NCVS) es una encuesta que realiza anualmente la Oficina del Censo,

por encargo de la Oficina de Estadísticas Judiciales del Departamento de Justicia de Estados Unidos. 9 Simón Field, Trends in crime and their interpretation: A study of recorded crime in post-war England and Wales,

Home Office Research Study, 119, Londres, 1990. En el poco tiempo transcurrido desde su aparición este libro se ha constituido en un clásico en Europa y Estados Unidos. Por medio del programa “Sistema Penal y Derechos Humanos ILANUD/Comisión Europea” lo estamos traduciendo para su publicación en español en América Latina. Agradecemos al director de la Home Office research and Planning Unit, el señor Chris Nuttall, habernos facilitado este y otros materiales valiosos.

F ina lmente, d igamos que, de igual modo que a l ana l izar la de l incuencia , a l anal izar los s is temas de just ic ia penal só lo podremos detenernos en a lgunos de los rasgos más sobresal ientes.

Del i tos contra la Propiedad. Cr iminal idad y cr iminal izac ión E l cuadro 1.1 nos muestra las tasas por c ien mi l habi tantes del conjunto

de los del i tos contra la propiedad en c inco países. S i centramos la atención en la tendencia veremos que en todos los casos ésta es ascendente, lo que expresa un deter ioro en mater ia de segur idad f rente a l de l i to en los países anal izados, s in excepción.

El lector podrá notar también que las tasas regis t radas de a lgunos países son más a l tas que las de ot ros. Pero no deber íamos sacar la conclus ión apresurada de que en Bel ice o en Costa Rica, por e jemplo , hay más del i tos contra la propiedad que en Honduras o en Nicaragua. Nuestra in terpretac ión sobre este punto es que estamos ante una d i ferencia de regis t ros: los s is temas de Bel ice y de Costa Rica -para segui r con e l e jemplo- tendr ían una mayor capacidad de captac ión del dato, a l imentada también por un mayor número de denuncias or ig inadas en una mayor conf ianza de la poblac ión en la ef icac ia del s is tema. La invest igac ión cr iminológ ica ind ica que una menor conf ianza en la ef icac ia del s is tema genera un menor número de denuncias de hechos ocurr idos, y que e l vo lumen de esta c i f ra negra está en re lac ión inversa con la gravedad del de l i to y con la percepción de la v íc t ima acerca de d icha gravedad.

La c i tada invest igac ión del Home Of f ice, a l anal izar la evoluc ión de las

tasas de del incuencia en Ing laterra, Gales, Estados Unidos, Japón y Francia, concluye que los del i tos contra la propiedad en ta les países de a l to grado de desarro l lo crecen y decrecen en re lac ión inversa con e l decrec imiento o crec imiento del consumo per cápi ta de la poblac ión; es deci r que cuando se reduce d icho consumo aumentan ta les del i tos, y v iceversa. Los invest igadores l legan a esta conclus ión luego de un anál is is muy exhaust ivo que permi te obtener e l coef ic iente de correlac ión de estas dos var iab les a par t i r de la in formación de 120 años (1860-1979) , de Ing la terra y Gales, lo que coinc ide con invest igac iones s imi lares hechas con datos de aprox imadamente 20 años de los o tros países nombrados (1960-1986, con pocos años de d i ferencia entre países) .

CUADRO 1. 1. DELITOS CONTRA LA PROPIEDAD. TASAS POR CIEN MIL(SOBRE LA BASE DE LAS DENUNCIAS POLICIALES)

1990 1991 1992 1993 1994Belice 1873 1927 1990 2201Costa Rica 997 1212 1239 1207 1246Honduras 141 141 154 165 167Nicaragua 543 535 571 661 682Panamá 681 712 992 1142 1113

FUENTES: Se obtuvieron las tasas a partir de los datos básicos proporcionados por la policía de cada país (en Costa Rica por la Sección de Estadística del Poder Judicial), y de los datos de población del Boletín Demográfico CELADE, año xxviii, núm. 55, enero de 1995.

En e l caso de las nac iones de Lat inoamér ica no contamos con in formación tan exhaust iva n i tan extend ida en e l t iempo, pero la que pudimos recoger es coherente con los resul tados de los co legas de Europa. Por lo que respecta a la var iab le de los del i tos contra la propiedad, ya hemos v is to e l cuadro 1.1, que exh ibe las tasas crec ientes de c inco países durante c inco años. En cuanto a la var iab le del consumo per capi ta , no contamos con e l dato de l consumo así def in ido, pero s í poseemos ot ros datos est rechamente re lac ionados que ind ican e l reducido n ive l de consumo de grandes sectores de poblac ión en los países que nos incumben durante e l per iodo anal izado. Veamos a l respecto, en e l cuadro 1.2, los porcenta jes de pobreza que para e l mismo grupo de países que estamos anal izando nos br inda la Comis ión Económica para Amér ica Lat ina, CEPAL.

El cuadro exhibe un panorama vergonzoso y desolador , con las dos terceras par tes de la poblac ión por debajo de la l ínea de pobreza y sumida en e l in f raconsumo. E l lector puede ver e l caso especí f ico de cada país, con e l deta l le de su respect iva proporc ión de habi tantes por debajo de la l ínea de pobreza ext rema, es to es, de aquel los que, más aba jo aún de la pr imera l ínea de pobreza, perc iben un ingreso fami l ia r que no les a lcanza para consumir una d ie ta con e l mín imo de calor ías ind ispensables.

En la misma l ínea de anál is is , e l "Panorama socia l de Amér ica Lat ina

(CEPAL 1995) d ice textua lmente que un numeroso grupo de países s igue mostrando tasa de crec imiento por

habi tante que con a l ta probabi l idad les impiden avanzar en su lucha contra la pobreza [y que. . . ] v is ta la región en su conjunto los progresos en cuanto a la reducción de la pobreza fueron muy moderados y, no bastaron para retornar a los n ive les a lcanzados a f ina les de los años setenta . 1 0

Nuestra in terpretac ión es que, de manera congruente con lo que ocurre

en los países a l tamente desarro l lados, también en nuestra región se estar ía ver i f icando la re lac ión inversa entre las var iab les del consumo y los del i tos contra la propiedad, ya que a mayor pobreza menor capacidad de compra, y menor consumo. El lo contr ibu i r ía a expl icar e l crec imiento d isparado que han

10 Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, 1995, p. 19.

CUADRO 1.2. PORREZA EN CENTROAMÉRICA, 1990PORCENTAJES SOBRE LA POBLACIÓN TOTAL

Bajo la línea Bajo la línea depobreza pobreza extrema

Costa Rica 20 11El Salvador 74 56Guatemala 75 52Honduras 76 63Nicaragua 70 37Panamá 52 24

FUENTE: adaptado de "Seguridad social y equidad en el Istmo Centroamericano", Naciones Unidas/CEPAL, Lc/Mex/L.268, 1995, P. 16.

ten ido las c i f ras de estos del i tos a par t i r de la "década perd ida"1 1 de los años ochenta.

En este punto se debe considerar que pobreza y consumo inc iden de manera d is t in ta en formaciones soc ia les con d is t in tas est ructuras de d is t r ibuc ión del ingreso,1 2 y que desde 1980 hasta la actual idad los países de Amér ica Lat ina han venido acentuando notablemente la inequidad de la d is t r ibuc ión. E l c i tado "Panorama socia l de Amér ica Lat ina" de CEPAL es c lar ís imo sobre esto .1 3

Ahora b ien, no todos los del i tos contra la propiedad, n i tampoco toda la cr iminal izac ión en esta categor ía de del i tos, aumentan por igual . Como nos in teresó e l tema, tomamos un país que posee estadís t icas de del incuencia conf iab les -Costa Rica- y profundizamos e l anál is is . En los del i tos contra la propiedad puede d is t ingui rse entre los que producen enr iquecimiento a su autor , y los meros del i tos de daño. Tomamos los pr imeros y los subdiv id imos en dos categor ías: aquel los de la índole de las estafas, def raudaciones y de cuel lo b lanco, en los que por la " ley del acceso d i ferencia l a las d iversas opor tunidades del ic t ivas" se detecta una mayor f recuencia de autores de las c lases media y a l ta , y aquel los "más convencionales" , de la fami l ia de los robos y hur tos, en cuya comis ión, y con fundamento en la misma expl icac ión, se ha observado una mayor f recuencia de las c lases baja y media ba ja, y medimos nuevamente su evoluc ión a t ravés del t iempo. E l resul tado fue que en s iete años -entre 1987 y 1994- e l reg is t ro de del i tos de la índole de las defraudaciones y de cuel lo b lanco aumentó en un notable 48%. Por su par te, e l reg is t ro de los del i tos que hemos l lamado más convencionales aumentó 92 por c iento . 1 4

Ser ía in teresante af inar e l anál is is que hemos hecho hasta aquí con una invest igac ión de campo que proveyera in formación sobre la cr iminal izac ión d i ferencia l que e l s is tema penal rea l iza sobre los d is t in tos es t ratos soc ia les, y medir hasta qué punto e l sector que hemos l lamado “de cuel lo b lanco" estar ía subrrepresentado en las proporc iones que surgen de las estadís t icas of ic ia les u t i l izadas para nuestro anál is is , y hasta qué punto, por e l contrar io , e l sector de del incuencia que hemos denominar lo "más convencional" estar ía sobrerrepresentado. Pero, por e l momento, nos vemos obl igados a só lo señalar e l punto , y a detener nuestro anál is is en e l n ive l a l que hemos l legado.

Una observación de cr iminología comparada entre regiones: los invest igadores del Home Of f ice encuentran corre lac ión entre e l de l i to contra la propiedad y la var iab le del consumo per cápi ta, pero hacen notar que no encuentran corre lac ión s igni f icat iva con la var iab le de l desempleo. En países de Amér ica Lat ina en los que se ha invest igado e l tema (en Nicaragua, por e jemplo) , s í se ha encontrado corre lac ión entre las var iab les del desempleo y e l de l i to contra la propiedad. Nuestra in terpretac ión es que esto no s ign i f ica , necesar iamente, que las invest igac iones de uno y ot ro grupo de países se contradigan. La expl icac ión de la aparente contradicc ión res id i r ía en e l hecho de que los países estudiados de Europa han venido gozando de s is temas de wel fare s tate , en v i r tud de los cuales la re lac ión d i recta entre desempleo y reducción del consumo no es muy fuer te; por e l contrar io , en los países de Amér ica Lat ina, en los que no se ha conocido e l wel fare s tate -con

11 Así denominada justamente por cuanto durante este periodo todos los países retrocedieron en sus indicadores económicos.

12 Pitirim Sorokin fue pionero en hacer esta distinción, advirtiendo el diferente impacto que tiene la pobreza en las actitudes de las personas en sociedades tan disímiles como Estados Unidos o India.

13 Véanse el capítulo 3 del informe y los cuadros 1-2, 1-3 y 1-4 14 Esto puede verse más detalladamente en E. Carranza, Criminalidad: ¿Prevención o Promoción?, San José, Costa

Rica, EUNED, 1993.

la so la excepción de Costa Rica, donde está en proceso de deter ioro- e l desempleo está más d i rectamente re lac ionado con la reducción del ingreso y con la cons iguiente reducción del consumo.1 5

Este punto comienza a tener importancia hoy también en los países de Europa, justamente en razón del deter io ro de sus t rad ic ionales s is temas de b ienestar , y es probable que futuras medic iones comiencen a detectar d icha re lac ión en e l v ie jo cont inente, a semejanza ( le lo que ocurre en Amér ica Lat ina.1 6

La corre lac ión encontrada en países desarro l lados entre las var iab les consumo per capi ta y de l i to (corre lac ión inversa en e l caso de los del i tos contra la propiedad, y d i recta , como veremos, en e l caso de los del i tos contra las personas) v iene a apunta lar la l ínea de numerosas invest igac iones or ientadas a exp l icar las f luc tuaciones del de l i to en func ión de los cambios económicos. Cabr ía ac larar que ver i f icar esta corre lac ión no impl ica desconocer la inc idencia de var iab les no económicas, como tampoco la de ot ras var iab les económicas más especí f icas, por e jemplo e l "consumo conspicuo" puesto de mani f ies to por Veblen1 7 en su “Teor ía de la c lase oc iosa” . Unas y o t ras var iab les en in terre lac ión in tegran d iversos cuerpos de teor ías soc io lóg icas, como la c i tada de Veblen, o la de la anomia, de Merton, con su expl icac ión de la brecha entre los objet ivos propuestos imposi t ivamente por la soc iedad de consumo y e l reducido acceso a los medios l íc i tos para a lcanzar los por par te de ampl ios sectores de la poblac ión.1 8

Del i tos contra la v ida y la in tegr idad personal

Como se observa en e l cuadro 1.3 también en esta mater ia la del incuencia regis t rada ind ica deter ioro en la segur idad de los habi tantes. Con la excepción de Bel ice , cuya tasa exhibe c ier to descenso, los ot ros países acusan aumento. Por o t ra par te, la percepción socia l de la s i tuac ión (e l sent imiento de insegur idad) , es en l íneas genera les co inc idente con las tendencias estadíst icas.1 9

15 Al respecto, el “Panorama Social de América Latina 1995” (CEPAL, p. 24) dice: “Llama la atención, en primer

lugar, la distribución del desempleo entre los hogares ordenados según su ingreso per capita. Si bien es previsible que al aplicar este método de ordenamiento de los hogares se produzca una cierta concentración del desempleo entre los deciles de menores ingresos, ésta es extraordinariamente alta y persistente. En Muchos países la tasa de desempleo abierto en el primer decil (más pobre) es cuatro o diez veces superior a la tasa promedio, en tanto que la correspondiente al 20% de los hogares más pobres la supera en tres o más veces”

16 En cuanto a la correlación entre desempleo y tasas penitenciarias, ésta sí ha sido puesta de manifiesto por numerosos trabajos, tanto en Europa como en Estados Unidos (Theodore Chiricos y Miriani DeLone, 1992, “Labor surplus and punishment: A review and a s se s smen t o f t heo ry and ev idence” , Soc i a l P rob lems 39 :12 144 6 ; Dar io Melo ss i , The e f f e c t o f e conomic c i rcuns t ances on the c r im ina l j u s t i ce system, 1994, pp. 8 y ss., documento presentado al Decimoprirner Coloquio Criminológico del Consejo de Europa, Estrasburgo.

17 Thorstein Veblen, Teoría de la clase ociosa, México, ECE, 1974, 2a. edición, capítulos II-IV. Veblen explica el consumo conspicuo de quienes gastan en cosas o tanto porque son buenas, bellas o útiles, cuanto por que son caras y ostentosas, y explica que esta norma es sumamente notable entre la clase ociosa, es decir, entre los que pueden abstenerse, y en gran parte se abstienen, de realizar trabajo productivo. Pero se difunde a otros estratos que tratan de emular la norma y que así mismo sienten orgullo por los gastos superfluos".

18 Robert Merton, Social teory and social structure, Glencoe, The Free Press, 1957, capítulo iv, pp. 131 y ss. 19 Esto se verifica, tanto para los delitos contra las personas como para los delitos contra la propiedad, con las

encuestas de opinión CID-Gallup publicadas periódicamente en los seis países de Centroamérica durante los últimos cinco años, en Costa Rica en el periódico La República, en El Salvador en El Diario de Hoy, en Honduras en La Prensa, en Guatemala en La Prensa Libre, y en Nicaragua en La Tribuna.

1990 1991 1992 1993 1994Belice 445 454 435 421Costa Rica 230 255 273 282 328Honduras 84 99 108 114 139Nicaragua 185 228 274 276 317

CUADRO 1.3. DELITOS CONTRA LA VIDA Y LA INTEGRIDAD PERSONAL. TASAS POR CIEN MIL HABITANTES, 1990-1994 (SOBRE LA BASE DE LAS DENUNCIAS POLICIALES)

FUENTES: Se obtuvieron las tasas a partir de los datos básicos proporcionados por la policía de cada país (en Costa Rica por la Sección de Estadística del Poder Judicial), y de los datos de población del Boletín Demográfico CELADE, año XXVIII, núm. 55, enero de 1995.

Pero se han comprobado también s i tuac iones de a larma socia l in fundadas, creadas por in formación errónea. sobre e l "aumento" de de l i tos cuya tasa era estable. Esto se suma para deter iorar la s i tuac ión soc ia l y para promover medidas desacer tadas de pre tendida prevención.2 0

Antes, a l t ra tar los del i tos contra la propiedad, v imos que la invest igac ión cr iminológica en c inco países de a l to desarro l lo ( Ing laterra, Gales, Estados Unidos, Japón y Francia) ver i f ica que sus tasas se mueven en re lac ión inversa con e l consumo per cápi ta , elevándose cuando éste d isminuye, y v iceversa. V imos también que la in formación del grupo de países en vías de desarro l lo de Amér ica Lat ina que nosotros pudimos reuni r (Bel ice, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Panamá) es co inc idente con ta l ha l lazgo. Ahora, en e l caso de los del i tos contra la vida y la in tegr idad personal , la invest igac ión del Home Off ice que estamos tomando como parangón encontró que en los países desarro l lados por e l los estudiados e l comportamiento de estos del i tos es e l opuesto, es deci r , ha l ló que se mueven en re lac ión d i recta con e l aumento o d isminución del consumo per cápi ta , y que por lo tanto no aumentan, s ino más b ien t ienden a reduci rse durante los per iodos de reducción del consumo.2 1 S in embargo -y por desgrac ia - , en los países en vías de desarro l lo de Amér ica Lat ina que nosotros tenemos en anál is is no se observa ta l tendencia s ino la contrar ia : a l igual que los del i tos contra la propiedad, los del i tos contra las personas crecen en per iodos de reducción del consumo (a l menos durante los años para los que d isponemos de in formación) . 2 2

20 Pudimos verificar un caso paradigmático de esto en costa Rica, país en el que en mayo de 1994 se duplicó de 2.5 a 50 años el máximo de la pena imponible y se elevaron específicamente las penas de los delitos de homicidio y de varios delitos sexuales argumentando su aumento, a pesar fe que se mantenían estables desde 1980. Lo irónico de la "solución legislativa" que se dio al falso problema fue que al año siguiente al del aumento legal de las penas sí subió la tasa de los homicidios (medio punto), continuó igual de alta durante los tres años sucesivos (1994-1996), y registró su nivel más alto en los últimos quince años (5.4 x 100 000, aunque el más bajo de toda la región, con la excepción de Canadá). Esto pone de manifiesto una vez más -en esta oportunidad en un país centroamericano- que las amenazas de la lev penal no tienen efecto perceptible en el aumento o disminución del delito. (Véase el caso en E. Carranza "Legislación comentada. El proyecto para introducir la prisión perpetua en Costa Rica", Revista de Ciencias Penales, 1996.

21 Simon Field, Trends in crime and their interpretation, Home Office Research Study 119, 1990, pp. 5 y ss. 22 A esta altura sería importante aclarar acerca de la reducción del consumo de quién estamos hablando. No

podemos sino recordar nuevamente a Veblen con su análisis del consumo conspicuo, y notar que vivimos una época en la que, tal vez más que nunca, hay en la región un exagerado consumo superfluo por parte de un reducido número de población, con una paralela reducción del consumo para satisfacer necesidades básicas por parte de un sector mucho más amplio. Esto crea una manifiesta situación de violación estructural que, sumada a la presencia de variables específicas que inciden negativamente, contribuiría a explicar el distinto comportamiento que estos delitos tienen en nuestro medio.

La var iab le de las armas de fuego. El tema de los del i tos contra las personas, y par t icu larmente e l de la v io lencia en su comis ión, amer i tar ía un anál is is in tegra l y respuestas de pol í t ica cr iminal , y sobre todo de pol í t ica soc ia l , también in tegra les. S in embargo, es sabido que, lamentablemente, no es la in tegra l idad lo que caracter iza las pol í t icas soc ia les n i mucho menos las pol í t icas cr iminológicas. Pero constatar esta desar t icu lac ión no deber ía sumirnos en la inacc ión, s ino más b ien serv i rnos de ac icate para t ra tar de superar la y para, concomitantemente, detectar var iab les impor tantes sobre las que se pueda inc id i r de manera d i recta para corregi r fenómenos especí f icos. Esto ú l t imo es, sobre todo, lo que podemos hacer quienes tenemos a lguna capacidad para inc id i r en mater ia de pol í t ica cr iminal , y poca o n inguna capacidad para hacer lo en mater ia de pol í t icas económicas, las que, por ot ra par te, v ienen en la actual idad bastante def in idas para todos los países por e l "proceso de g lobal izac ión" . Una de ta les var iab les, que t iene inc idencia d i recta en mater ia de del i tos contra la v ida e in tegr idad personal y también en mater ia de del i tos contra la propiedad a l e levar notablemente los n ive les de v io lenc ia , son las armas de fuego. A e l las queremos refer i rnos especia lmente, por cuanto const i tuyen una var iab le impor tante y suscept ib le de c ier to contro l , s i se d ispone de vo luntad pol í t ica para poner lo en pract ica.

E l comerc io, la posesión y la por tac ión de armas de fuego en los países de Amér ica Lat ina han venido incrementándose de manera ingente, y de igual modo han aumentado las muertes y les iones acc identa les y los del i tos comet idos con e l las .2 3 Como el lec tor verá, este punto mereció especia l a tención en los capí tu los de es te l ibro preparados por los je fes de pol ic ía.

A lgunas expl icac iones sobre e l incremento de las armas en Amér ica Lat ina y en Centroamér ica en par t icu lar , son:

1] La secuela de la v io lenc ia armada y las guerras durante los años setenta y ochenta. Un gran número de armas ut i l izados en ese per iodo por los combat ientes permanece en poder de la poblac ión c iv i l , y junto con e l las se da una cul tura de la v io lenc ia y de la resoluc ión de los conf l ic tos por esa vía .

2 ] E l fenómeno de la l lamada "mano de obra desocupada". La expres ión se ref iere a desocupados o subocupados en la actual idad pero que durante e l conf l ic to tuv ieron empleo en las fuerzas armadas regulares o en los grupos parami l i tares involucrados en lo que se l lamó "guerra suc ia" , con f recuencia pagados d i rectamente de lo recaudado en los "bot ines de guerra" . Terminada esa s i tuac ión ocurr ió que muchos, a l ver reducido o supr imido su ingreso, cont inuaron en s imi lar act iv idad pero "por cuenta propia" , y a lgunos lo h ic ieron de manera muy organizada por medio de asociac iones i l íc i tas protagonizando notor ios asal tos a bancos u ot ras ent idades, o montando "compañías de segur idad" cuyos in tegrantes para le lamente real izan robos espectaculares. Esto ha s ido ver i f icado por la just ic ia penal en var ios países, y se han d ic tado condenas en casos notor ios.

3 ] E l comerc io in ternacional de armas, nuevas y usadas, que s i b ien s iempre ex is t ió se ha incrementado luego de la guerra f r ía y const i tu ido en un lucrat ivo negocio que e leva e l n ive l de los conf l ic tos soc ia les y aumenta e l número de muertes. A larmado por la s i tuac ión in ternacional en la mater ia , e l IX Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Del i to y Tratamiento del Del incuente, rea l izado en El Cai ro (29 de abr i l -8 de mayo de 1995) aprobó su resoluc ión número 9 t i tu lada "Contro l de armas de fuego a los efectos de preveni r la de l incuencia y garant izar la segur idad públ ica" ,

23 Sobre esto pueden consultarse informe de respuesta a la Encuesta de Naciones Unidas sobre la reglamentación de

armas de fuego presentados a la División de Prevención del Delito y Justicia Penal por los países de la región en 1996.

cuyo texto amer i ta lectura, y e l Consejo Económico y Socia l encomendó a la Div is ión de Prevención del Del i to y Just ic ia Penal de las Naciones Unidas una invest igac ión mundia l sobre e l tema, de la que se espera sur jan recomendaciones concretas de pol í t icas. 2 4

En la actual idad ex is ten en e l mundo dos modelos polares en mater ia de regulac ión de la tenencia y por tac ión de armas de fuego. El pr imero es un modelo rest r ic t ivo, que prohibe las armas de fuego con excepciones muy est r ic tas y cast iga con penas severas los del i tos comet idos con e l las y su so la tenencia; los países que lo han adoptado exhiben las tasas de homic id ios más bajas del mundo. El o t ro es e l modelo permis ivo, de l ibre comerc io de armas y fác i l acceso a éstas por par te de la poblac ión, adoptado en países que exhiben, por contraste, las tasas de homic id ios más a l tas del mundo. Entre los países de a l to n ive l de desarro l lo , Japón y Gran Bretaña son exponentes del modelo rest r ic t ivo , y exh iben tasas de uno y dos homic id ios por c ien mi l habi tantes, respect ivamente. En cuanto a l modelo armament is ta, su arquet ipo y d i fusor es Estados Unidos, país que muestra, por contraste, una tasa anual de nueve homic id ios por c ien mi l hab i tantes . 2 5

En una palabra, ex is ten pol í t icas que fac i l i tan y promueven la pro l i ferac ión de armas, y pol í t icas tendientes a reduci r las. Dentro de esta ú l t ima l ínea en España, por e jemplo , se ha avanzado hasta ex ig i r a los mi l i tares y pol ic ías ret i rados la devo luc ión de su reglamentar ia , la cual , t rad ic ionalmente -y como ocurre en la actua l idad en Amér ica Lat ina- permanecía en su poder luego de cesar en sus func iones.

Los países de Amér ica Lat ina, lamentab lemente, han venido ubicándose entre los de pol í t icas permis ivas; en los ú l t imos años la s i tuac ión se ha agravado de manera notable por las razones antes descr i tas y por e l poderoso in f lu jo en la región, del modelo de Estados Unidos, país que no sólo inc ide en esta mater ia s ino en tantas ot ras. Deber íamos, por todos los medios, impulsar pol í t icas de t ipo rest r ic t ivo en mater ia de armas. I lust ra la gravedad del problema la est imación hecha en Naciones Unidas de que, desde la Segunda Guerra Mundia l hasta 1995 -y no obstante e l gran número habido y exis tente de conf l ic tos armados local izados entre países y dentro de e l los- , ha s ido más a l to e l número de homic id ios comet ido por medio de armas l iv ianas (mal l lamadas "de defensa" o "de segur idad personal ) que e l número de muertos ocurr idos con armas de guerra. Ref i r iéndose a esto, e l secretar io genera l de las Naciones Unidas, en e l "Suplemento para una Agenda para la Paz" , expresó que las armas de fuego pequeñas están "matando personas por centenas de mi les, y autor idades competentes est iman que se gastan anualmente mi les de mi l lones de dólares en d ichas armas". 2 6

24 "Informe del noveno congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente" A/CONF.169, pp. 34 y ss, y Resolución. 1995/27 del Consejo Económico y Social (ECOSOC) adoptada por recomendación de la Comisión de Prevención del Delito y Justicia Penal en su 4a sesión (Viena, 30 de mayo-8 de junio de 1995).

25 Nueve por cien mil fue la tasa promedio de todo el país en 1994, pero si se toman agrupamientos de las ciudades más populosas resultan tasas inconcebibles. Por ejemplo, las 65 ciudades de 250 mil habitantes y más, que suman una población de 46 748 000, tienen en promedio, y para el mismo año 1991, una tasa de 22.5 homicidios por cien mil; y las nueve ciudades de un millón y más, una tasa de 24.8. El caso específico de algunas ciudades en particular difícilmente tiene parangón en el nivel mundial; por ejemplo, Nueva Orleans: 80.3 o Washington D. C.: 78.5 ("Crime in the United States 1994", U. S. Department of Justice, Uniform Crime Reports, noviembre de 1995, p. 196 y Sourcebook of Criminal Justice Statistics 1994, U. S. Department of Justice 1995, pp. 320 y ss.).

26 Report of the ad-hoc expert group meeting on "Information gathering and analysis of firearms regulations". International study on firearms regulations. First consultation meeting of the project team, Vienna International Center, 18-20 de diciembre de 1995, núm. 6.

Suger imos sobre esto leer la c i tada resoluc ión del IX Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del Del i to y Tra tamiento del Del incuente.

Una dolorosa i ronía que surge al estudiar e l tema de las armas pequeñas "para defensa personal" es que, le jos de serv i r para defenderse del a taque de ext raños, son ut i l izadas la mayor ía de las veces para her i r o dar muerte a fami l iares, a l legados o conoc idos. Esto se ver i f ica estudiando la re lac ión víc t ima-v ic t imar io en los del i tos de homic id io. Personalmente lo h ic imos en Costa Rica, y e l resul tado que surg ió fue que en 1996 73% de estas muertes ocurr ieron entre personas que tenían algún t ipo de re lac ión previa entre s í (e l deta l le puede verse en e l cuadro 1.4) , y que en so lo 27% de los casos e l homic ida fue un desconocido.

Como también puede verse en e l cuadro, d icha proporc ión se ha mantenido más o menos constante a lo largo de los años, pero e l lo ya no es así en o tras soc iedades del mundo en las que, por e l contrar io , lo que predomina es e l anonimato y la ausencia de vínculos prev ios entre homic ida y occ iso.

CUADRO 1.4. RELACIÓN VÍCTIMA-VICTIMARIO EN LOS DELITOS DE HOMICIDIO, COSTA RICA ___________________________________________________________________________________________________________ 1991 1995 1996 _____________ ______________ _____________ Relación Total % Total % Total % ____________________________________________________________________________________________________________ Esposo/a, concubino/a 6 8 11 Novio/a, amante 3 3 Padre, madre padrastro, madrastra 2 7 7 Hijo/a, hijastro/a 7 2 Hermano/a 5 Sobrino/a, primo/a 3 Tío, yerno 2 Compadre 1 Concuño/a, cuñado/a 3 Niñera, partera 2 Subtotal 24 26 22 Amigo/a 13 2 1 Compañero de trabajo 1 4 1 Inquilino/arrendatario 3 1 Conocido/a, vecino/a 53 68 86 Subtotal 70 74 89 TOTAL DE CASOS CON RELACIÓN PREVIA VÍCTIMA-VICTIMARIO 94 74 100 67 111 73 TOTAL DE CASOS SIN RELACIÓN PREVIA 33 26 49 33 41 27 TOTAL DE CASOS CON INFORMACIÓN 127 100 149 100 152 100 Información ignorada 17 40 43 Total de víctimas 144 189 195 ____________________________________________________________________________________________________________

E. Carranza/E . Solana, Programa Sistema Penal y Derechos Humanos,ILANUD/Comisión Europea, elaborado sobre la base de información de Poder Judicial, Departamento de Planificación, Sección Estadística.

Este es e l caso de Estados Unidos, país en e l que esta re lac ión ha cambiado de manera s ign i f ica t iva desde los años sesenta: h is tór icamente la mayor ía de los homic id ios venían ocurr iendo entre personas de grupos pr imar ios de fami l iares y conocidos, pero en 1992 los homic id ios comet idos

por ext raños y desconocidos sumaron ya 53% de los casos.2 7 Esto exp l icar ía en par te (só lo en par te) que en Estados Unidos prevalezca una forma de "prevención" (promoción) del de l i to en la que la mayor ía de los c iudadanos están armados; pero pone de mani f iesto también que las soc iedades de re lac ión cara a cara, en las que e l mayor número de re lac iones, tanto conf l ic t ivas como armoniosas, se da entre personas que t ienen conocimiento entre s í , deben ev i tar en todo lo posib le copiar ese modelo. No será fác i l ev i tar reproduci r lo , en razón de la hegemonía cu l tura l que e jerce e l gran país del nor te , pero es imper ioso esforzarse en hacer lo , y la ev idencia de que ot ras soc iedades también a l tamente urbanizadas e industr ia l izadas -como Japón, Gran Bretaña o España- no han tomado ese rumbo ind ica que éste no es inevi tab le.

Las funciones de la fami l ia y de la escuela para lograr un proceso de socia l izac ión no v io lenta son fundamenta les , pero para que estas inst i tuc iones cumplan su comet ido se requiere corregi r , para le lamente, las re lac iones in terpersonales que suelen darse en su in ter ior , e l iminando e l e jerc ic io autor i tar io y abusivo del poder en las re lac iones jerárquicas, e tar ias y de género.

Del i tos contra la l iber tad sexual o sexuales Éste es un grupo de del i tos que en todos los países ha tenido una muy

a l ta proporc ión de c i f ra negra, o sea un reducido n ive l de denuncia y de f recuencia estadíst ica regis t rada.

Convendr ía, para e l anál is is , d is t ingu i r dos categor ías dentro de los del i tos contra la l iber tad sexual : a ] los que impl ican comerc io sexual (proxenet ismo y t ra ta de mujeres, n iños y ado lescentes) , en los que los autores comerc ian o explo tan con terceras personas a mujeres, n iños o adolescentes, u t i l izándolos como mercancías y b] aquel los cuyo móvi l consis te en la sat is facc ión sexual i l íc i ta del propio autor (v io lac ión, estupro, incesto, abuso deshonesto, corrupción de menores, rapto , sodomía) , que podr íamos denominar "más convencionales" .

E l cuadro 1.5 exhibe las tasas de denuncias pol ic ia les de los del i tos sexuales en var ios países de la región, que son ascendentes. Son tasas g lobales (ext ra ídas sobre la sumator ia de todos los del i tos sexuales) , pero cuando se anal izan los del i tos por separado se observa que los que e levan su tasa de denuncia (y ocasionan en consecuencia e l ascenso de la tasa g lobal ) son los que hemos ubicado en la subcategor ía b y denominado "más convencionales" . En los ú l t imos años, en razón del avance hacia re lac iones de mayor equi l ibr io de género, y por efecto de numerosos programas de promoción y defensa de los derechos de la mujer y de n iños y adolescentes, se ha reducido la c i f ra negra de estos del i tos , es deci r , ha aumentado su regis t ro de denuncia, aunque se in terpreta que su c i f ra real de ocurrencia se mantendr ía estable . 2 8 Desde este punto de v is ta podr ía in terpretarse que se

27 “Crime in the United States 1993", U.S. Department of Justice, FBl, Uniform crime reports diciembre de 1994,

p. 283 28 Este fenómeno ha sido puesto de manifiesto por la investigación criminológica en varios países, verbigracia en

Inglaterra y Gales (A digest of information on the criminal justice system, Londres, Research and Statics Department, Home Office, 1991, p. 7) y en México D. F. (información gentilmente brindada po la Procuradoría General de la República).

CUADRO 1.5. DELITOS CONTRA LA LIBERTAD SEXUAL.TASAS POR CIEN MIL HABITANTES (SOBRE LA BASE DE LAS DENUNCIAS POLICIALES) __________________________________________________________________________________________________________________________ 1990 1991 1992 1993 1994 ___________________________________________________________________________________________________________ Belice 54 30 47 56 Costa Rica 53 52 58 58 62 Honduras 2 3 4 4 5 Nicaragua 15 19 31 42 45 Panamá 16 19 20 29 43 ___________________________________________________________________________________________________________

FUENTES: Se obtuvieron las tasas a partir de los datos básicos proporcionados por la policía de cada país (en Costa Rica por la Sección Estadística del Poder Judicial), y de los datos de población Boletín Demográfico CELADE, año xxviii, núm. 55, enero de 1995. ha hecho un avance posi t ivo, pues a l e levarse los regis t ros de denuncia se ha ev idenciado un fenómeno que se había mantenido en gran medida ocul to , lo que favorece adoptar las medidas de prevención adecuadas y también la sanción penal cuando correspondiera.

Respecto del sent imiento de insegur idad, y del importante papel de los medios de comunicaciones de masa en esta mater ia , durante un t iempo, y en un pr imer momento, se confundió e l aumento de regis t ro de denuncia con un aumento en la c i f ra rea l , lo que contr ibuyó a una a larma socia l contraproducente. Más rec ientemente en a lgunos países e l per iod ismo responsable ha contr ibu ido a corregi r esta errónea in terpretac ión.

A l igual que antes v imos en e l caso de los del i tos contra la v ida y la in tegr idad personal , estas conduces se pract ican, en muy a l ta proporc ión, dentro de los grupos pr imar ios, por lo que la labor de prevención en su in ter ior , y en par t icu lar en la fami l ia y en la escuela, son de la mayor importancia.

Respecto de los del i tos sexuales en los que se exp lota comerc ia lmente a la v íc t ima, amer i tar ían mayor atención que la que se les otorga, ya que sí estar ían ten iendo un aumento en las c i f ras reales, a pesar de que éste no se ref le ja en las c i f ras regis t radas. Adentrarse en e l estudio de esta cr iminal idad l leva a invest igar organizac iones con redes de protecc ión con penetrac ión en sectores de los mismos s is temas de just ic ia penal , y que cumplen una " func ión" soc ioeconómica en e l sector de serv ic ios de la soc iedad. Esto se re lac iona con la or ientac ión de l desarro l lo soc ia l y con e l auge de act iv idades que, s i b ien son fuente de importantes ingresos, como e l tur ismo, s i crecen desmesuradamente, s in p lan i f icac ión y en un contexto con voluminosos sectores poblac ionales pobres, generan prost i tuc ión y promueven ot ros del i tos re lac ionados con e l la . Sobre esto hay mucha l i tera tura cr iminológ ica pero rec ientemente e l problema se ha presentado con la mayor gravedad en los países en vías de desarro l lo , donde se ha detectado un auge de la prost i tuc ión de n iños, n iñas y adolescentes, los que, en razón del r iesgo in t roducido por e l SIDA en las re lac iones de comerc io sexual , se han const i tu ido en mercancía a l tamente cot izada por e l menor r iesgo que representa la re lac ión sexual con e l los .

LA REACCIÓN SOCIAL Y LA RESPUESTA DEL SISTEMA PENAL. MEDICIÓN DE LA "EFICACIA" DE LOS SISTEMAS. EL NÚNIERO DE PRESOS. LA SEVERIDAD DE LAS PENAS. ANÁLISIS INTEGRAL DE LOS SISTEMAS. LAS RELACIONES NUMÉRICAS ÓPTIMAS ENTRE POLICÍAS Y JUECES POR HABITANTES. NECESIDAD DE POLÍTICAS INTEGRALES

Frente a l panorama que hemos v is to del de l i to en a lgunos países de

Amér ica Lat ina, formulémonos t res preguntas: 1 ] ¿cuál es la reacc ión de los habi tantes o de la "persona común?; 2] ¿cómo están respondiendo los s is temas de just ic ia penal?; 3 ] ¿qué podr ía hacerse?

La "persona común", lóg icamente a larmada, y razonando con los e lementos de ju ic io a su a lcance, suele pedi r : a ] mas presos y penas más severas o e jemplar izantes, y b] más pol ic ías. Su rec lamo suele veni r acompañado del razonamiento de que e l s is tema es inef ic iente, que muchos pol ic ías son corruptos, y que los jueces son s imi lares o, a l menos, lunát icos, ya que cuando la pol ic ía captura del incuentes, e l los " rapid i to" los suel tan.

Una de las cosas que la caída de los gobiernos mi l i tares y la insta lac ión de las democrac ias pol í t icas permi t ió poner de mani f ies to fue la corrupción y fa l ta de independencia que caracter izaba a los s is temas de just ic ia ,2 9 de manera que en este pr imo la v is ión de la "persona común" no está muy a le jada de la real idad. Pero es un mi to creer que "modernizada" la just ic ia penal desaparecerán problemas que son íns i tos a su propia natura leza, y que e l de l i to y ot ras expres iones de la conf l ic t iv idad soc ia l se verán reducidas.

Comencemos anal izando e l pedido de más presos, y veamos también cómo v ienen actuando en esa mater ia los s is temas de just ic ia penal .

Una forma moderna de evaluar las empresas y los s is temas en genera l consis te en e l "contro l por productos" (contro l by outputs) . Esa misma es, por ot ra par te , la forma de razonar , sobre esta mater ia , de la persona que hemos l lamado promedio o común. S iguiendo ta l razonamiento, e l cual rec lama que ante e l mayor número de del i tos se generen también más presos, e l "producto f ina l " de la just ic ia penal ser ían los presos. S i la just ic ia penal produce más presos, qu iere deci r que es ef icaz y que está func ionando b ien; s i produce menos presos, querr ía deci r que no es ef icaz y , que está func ionando mal .

Veamos entonces, en e l cuadro 1.6, lo que surge de observar las tasas de presos por c ien mi l habi tantes en países de la región, en 1981, y 15 años después, en 1996.

Anal izando las c i f ras con la lóg ica de razonamiento de una persona común", nos encontramos con a lgo inesperado: los datos del cuadro nos ind ican que los s is temas estar ían func ionando de manera "ef icaz" : hay más del i to (o eventua lmente más a larma socia l ) , y se responde encerrando a más gente.

En a lgunos casos la respuesta v iene s iendo sumamente "competente" : Costa Rica e levó 23% su tasa de encarcelamiento ; Chi le , 36%; Ecuador, 25%; El Sa lvador , 83%; México, 32%; Panamá, 13% Repúbl ica Dominicana, 76% y Uruguay, 145%(¡! ) .

29 Caracterización que, sin embargo, sería injusto limitar a sólo este sector del aparato del Estado, o a sólo los

periodos de gobiernos militares, si bien durante ellos la impunidad de los delitos desde las funciones estatales fue mayor y los años setenta se caracterizaron por la impunidad total de toda clase de delitos, que se cometían sistemáticamente desde el aparato del Estado en nombre de la "seguridad nacional", y, algo más tarde, en nombre de la "seguridad ciudadana".

CUADRO 1.6. PRESOS POR CIEN MIL HABITANTES EN PAISES DE AMÉRICA LATINA COMPARACIÓN EN EL TIEMPO 1981-1996 ____________________________________________________________________________________________________________ País Año Tasa Porcentaje de aumento ____________________________________________________________________________________________________________ Colombia 1981 104 1996 106 1 Costa Rica 1980 102 1996 126 23 Chile 1981 114 1995 155 36 Ecuador 1981 68 1996 85 25 El Salvador 1981 74 1996 136 83 Guatemala 1981 52 1996 58 12 México 1981 83 1996 109 32 Panamá 1981 117 1996 274 134 Perú 1981 86 1996 89 4 R. Dominicana 1981 92 1996 162 76 Uruguay 1981 64 1996 158 145 ________________________________________________________________________________________________

FUENTES: Elaborado con información proporcionada por los ministerios a cargo de los sistemas penitenciarios en cada país, y con datos de población del Centro Latinoamericano de Demografía, CELADE, Boletín Demográfico, núm. 46. No se incluyen los presos en dependencias policiales, cuya cifra suele ser muy alta, en algunos casos similar a la cifra penitenciaria.

Alguien podr ía argumentar que, no obstante este incremento, para a lcanzar e l grado exacto de e f icac ia e l r i tmo de crec imiento de las tasas de presos deber ía ser e l mismo que e l de las tasas de denuncia. Con la in formación de que d isponemos no estamos en condic iones de determinar con prec is ión e l incremento de cuáles tasas l leva la de lantera, s i las de del i to o las de presos, pero de cualquier manera está c laro que s i seguimos en esta proyección de c i f ras pronto habrá más gente encerrada que gente suel ta . 3 0 Y en este punto hay que hacer una ac larac ión de la mayor impor tancia sobre las tasas de presos que tenemos a la v is ta. Estas c i f ras representan los presos que en cada país han ingresado bajo la responsabi l idad del s is tema peni tenciar io .

Pero en los hechos, en cas i todos los países, e l número to ta l de presos es muchís imo más e levado -con osc i lac iones entre e l los- y tendr ía que ser

30 Y encerrada en condiciones infrahumanas. No podemos extendernos aquí sobre las características de los sistemas

penitenciarios y de detención en la región, pero cualquiera que los conozca sabe que las condiciones generales - con excepción de algunas unidades aisladas que confirman la regla - son flagrantemente violatorias de los derechos humanos. Sobre esto pueden consultarse los documentos "Proyecto ILANUD/Comisión Europea: el reto de la sobrepoblación penitenciaria", 1996.

determinado con invest igac iones de campo en cada caso. Exis te por lo genera l una c i f ra muy a l ta de pr ivados de l iber tad -a veces por per iodos larguís imos, de años- a lo jados en dependencias pol ic ia les. Esto t iene d iversas expl icac iones, que van desde e l hecho de que la po l ic ía es la que por su func ión in terv iene de pr imera mano generando la detenc ión y pasa un c ier to t iempo hasta que e l preso es puesto a d isposic ión jud ic ia l y eventua lmente t ransfer ido a l s is tema peni tenc iar io , hasta e l hecho de que, por hacinamiento y fa l ta de espacio en las peni tenc iar ías, se ut i l izan las insta lac iones pol ic ia les para la func ión peni tenc iar ia .3 1

E l número de estos presos suele ser a l t ís imo, y s i se lo computara para obtener las tasas, las que nosotros exhib ido se e levar ían, en algunos casos, aprox imadamente a l doble. Sólo a t í tu lo de e jemplo, d igamos que en la prov inc ia de Buenos Ai res, Argent ina, a l 31 de d ic iembre de 1993 había 9 427 presos regis t rados en e l s is tema peni tenc iar io pero, además, había ot ros s ie te mi l en dependencias pol ic ia les, no computados en e l s is tema peni tenciar io ; y que en Nicaragua, a l 30 de Junio de 1995, para una c i f ra peni tenc iar ia de 3 470 había ot ros 2 500 en delegaciones de pol ic ía . 3 2 El número de sentenciados entre estos presos pol ic ia les es mín imo; cas i en su tota l idad son "presos s in condena", amparados teór icamente por e l pr inc ip io de inocencia.

S i hay tanta "e f icac ia" en aumentar e l número de presos, ¿como se expl ica , entonces, la insat is facc ión de la persona común f rente a la acc ión del s is tema de just ic ia penal?

En pr imer lugar , debe notarse que la que estamos denominando "persona común" no t iene a su a lcance e l t ipo de in formación que, nosotros, estamos ut i l izando. Su única "verdad" es la in formación que le l lega por los medios de comunicac iones de masa, a lgunas veces ser ia y objet iva , muchas veces comerc ia l y sensacional is ta .

Por ot ra par te, pensamos que la insat is facc ión radica, en buena medida, en que e l s is tema responde s iempre "dando más de lo mismo": hay más del i to , hay más presos.

Sin embargo lo que en e l fondo las personas rec laman de la just ic ia penal es que haya menos de l i to . Pero también aquí está la t rampa, porque éste es un rec lamo que la just ic ia penal t iene imposib i l idad de sat is facer , ya que por su propia def in ic ión y natura leza es un s is tema que actúa s iempre después del de l i to comet ido, y cast igando solamente a lgunos de e l los . E l l lamado "efecto embudo de la just ic ia penal" se ha estudiado en los s is temas considerados de mayor ef ic ienc ia del mundo, y se ha logrado medir , con bastante r igor , la pequeña proporc ión de la c i f ra real de del i tos que, en cada categor ía del ic t iva , e l s is tema sanciona. E l manual de Neubauer 3 3 sobre la just ic ia penal , a par t i r de in formación que toma de la Of ic ina de Estadís t icas del Depar tamento de just ic ia de los Estados Unidos, deta l la cómo, de cada mi l de l i tos graves ocurr idos en ese país ( fe lonies : de l i tos a los que corresponde pena de muerte o pr is ión por un término mayor de un año) , só lo se is l legan a ser en def in i t iva sancionados con pr is ión de más de un año de durac ión:

31 Se desvían así importantes recursos materiales y personales de esta institución a funciones que no le son propias, lo que los distrae, en consecuencia, de sus funciones naturales de prevención e investigación del delito.

32 Estimaciones de presos policiales proporcionadas por los gobiernos de cada país. 33 David W. Neubauer, America's courts and the criminal justice system Pacific Grove, Brooks/Cole, 1992, 4a ed.,

p. 27.

100 0 de l i t os g r aves ( f e l on ies ) com e t i d os ; …… … …… …… .. 339 d en unc i a dos a l a po l i c í a ; … … …… …… … …… … …… … …… … … 54 a r r es t ad o s ;… …… … … …… … …… … …… … …… … …… … …… … …… … …… …. . 26 c on de na d os ; …… … …… …… … …… … …… … …… … …… … …… … …… … …… …. . 13 enc a rc e l a dos c e l a dos ; …… … …… … …… … …… … …… … …… … …… … …… … ….. 6 se n t enc i ad os a p r i s i ó n po r m ás de u n a ño … …… …… … …… … …… … …… … ….

Con a lgunas d i ferencias s in mayor impor tancia en las c i f ras, los efectos

del "embudo" de In just ic ia penal son los mismos en todos los países. De manera que no podemos pedi r le peras a l o lmo, n i a los s is temas de just ic ia penal que func ionen de manera contrar ia a su propia natura leza.

Cier tamente debemos t ratar de que la just ic ia penal sea lo menos corrupta y lo más ef icaz y ef ic iente posib le. Pero hay que tener b ien c laro que es un s is tema de excepción, que cumple una función s imból ica cast igando sólo un número muy l imi tado de casos y actuando de manera se lect iva (se lecc ionando desproporc ionadamente a quienes se encuentran en s i tuac iones más vulnerables) .3 4 También hemos de considerar que la labor de lograr n ive les reducidos de del i to no es una tarea penal s ino de pol í t ica soc ia l , en la que e l s is tema de just ic ia penal par t ic ipa como uno más de los componentes, y que la exper ienc ia ind ica que h iper t rof iándolo , o h iper t rof iando en su in ter ior los subsis temas pol ic ia l o peni tenc iar io , só lo se logra más burocrac ia, más corrupción y más v io lenc ia, pero no menos del i to .

En cuanto a l rec lamo que a lgunos hacen de penas más severas, c ier tamente ha ten ido eco en los ú l t imos años en var ios países donde los leg is ladores han e levado las penas de d iversos del i tos. Pero la invest igac ión cr iminológica ver i f ica que este proceder , como e l de que los jueces d ic ten condenas ext remas, no produce e l e fecto de reduci r la comis ión de del i tos . Sobre esto la r igurosa invest igac ión real izada por Nut ta l y Baxter en var ias c iudades de Gran Bretaña, que se inc luye en ot ro capí tu lo de este l ibro, es muy esc larecedora. Y es también esc larecedora la rec iente exper ienc ia de Costa Rica que descr ib imos en la nota 20.

Anal icemos e l rec lamo de mas pol ic ías. De los t res componentes t rad ic ionales de l s is tema de just ic ia penal la

pol ic ía es un actor esencia l , que par t ic ipa en ambos f rentes, pre y posdel ic t ivo, por lo que es impresc indib le una pol ic ía capaci tada, respetuosa de los hab i tantes y e f icaz en su func ión.

Pero la po l ic ía t iene también posib i l idades l imi tadas de acc ión; por una par te, porque un a l to porcenta je de los del i tos ocur ren dentro de los grupos pr imar ios; por ot ra, porque no exis te una re lac ión d i recta entre e l número de pol ic ías y e l n ive l de segur idad (senci l lamente porque quienes van a cometer un del i to lo hacen cuando e l po l ic ía está le jos) . Lo que corresponde es determinar la re lac ión adecuada pol ic ías:número de habi tantes, y determinar también su adecuada d is t r ibuc ión geográf ica y por func iones, que permi ta e l aprovechamiento rac ional de los efec t ivos.

Es impresc indib le enfocar e l tema de la pol ic ía a par t i r de la in tegra l idad del s is tema de just ic ia penal , ten iendo en considerac ión los recursos

34 La literatura sobre la sociología del funcionamiento de los sistemas de justicia penal es amplísima. En América

Latina, sobre su naturaleza selectiva y violenta, y con una propuesta concreta para reducir la violencia orientando la actividad de los operadores del sistema, es insustituible la obra En busca de las penas perdidas, de E. R. Zaffaroni

asignados a sus t res componentes t rad ic ionales: po l ic ía, jueces y peni tenc iar is tas.3 5

De los cuatro estudios quinquenales de las Naciones Unidas sobre tendencias del de l i to y func ionamiento de la jus t ic ia penal se desprende que la proporc ión de pol ic ías por habi tantes es, en promedio, mas a l ta en los países en vías de desarro l lo que en los países desarro l lados, y que, por contraste, la proporc ión de jueces por número de habi tantes es más a l ta en los países desarro l lados que en los países en vías de desarro l lo . 3 6 Es dec i r que, como caracter izac ión genera l , e l s is tema de jus t ic ia penal en los países desarro l lados es más jud ic ia l , y en los nuestros más pol ic ia l (y en a lgunos casos eminentemente pol ic ia l , podr íamos añadi r nosotros a los textos c i tados) . Lo que hemos d icho se aprec ia en los cuadros 1.7 y 1.8.

El 4 o estudio de las Naciones Unidas sobre tendencias del de l i to y funcionamiento de la just ic ia penal , s igu iendo a l PNUD,3 7 hace la d is t inc ión entre países menos desarro l lados (en Amér ica Lat ina, so lo Hai t í y Nicaragua) , CUADRO 1.7. POLICÍAS POR CIEN MIL HABITANTES SEGÚN NIVELES DE DESARROLLO NACIONAL, 1990 ______________________________________________________________________________________________ Países Policías ____________________________________________________________________________________________________________

Menos desarrollados 172.98 En vías de desarrollo 350.1 9 Desarrollados 266.04

________________________________________________________________________________________________ Adaptado de Crime trends and criminal justice operations at the regional and interregional levels. Results of the

fourth Survey of Crime Trends and Operations of the Criminal Justice Systems (1986-1990), Draft report, figura 5. CUADRO 1.8 JUECES POR CIEN MIL HABITANTES SEGÚN NIVELES DE DESARROLLO NACIONAL, 1990 ____________________________________________________________________________________________________________ Países Jueces ____________________________________________________________________________________________________________

Menos desarrollados 2.40

En vías de desarrollo 4.72 Desarrollados 11.03

________________________________________________________________________________________________ Adaptado de Crime trends and criminal justice operations at the regional and interregional levels. Results of the fourth Survey of Crime Trends and Operations of the Criminal Justice Systems (1986-1990), Draft report, figura 8.

35 Éstos son los tres componentes tradicionales y mínimos, que no pueden omitirse, pero una visión realmente

integral incluye otros, tales como legislación; universidades, en su función de capacitación y difusión de la legislación y doctrina; servicios pospenitenciarios; policías privadas y muchos otros.

36 Crime trends and criminal justice operations at the regional and interregional levels. Results of the fourth United Nations Survey of Crime Trends and Operations of the Criminal Justice Systems (1986-1990), Draft report, pp. 7 y 13 y figura 15.

37 UNDP, Human development report, Nueva York, Oxford University Press, 1992.

y países desarro l lados. Del anál is is de la in formación de los países que respondieron a l cuest ionar io de las Naciones Unidas se desprende que, como caracter izac ión genera l , los países menos desarro l lados t ienen pocos jueces y pocos pol ic ías en re lac ión con su número de 1-habi tantes; los países en vías de desarro l lo t ienen también pocos jueces, pero en cambio muchos pol ic ías; y los países desarro l lados t ienen proporc iones que, en ambos casos, podr ían considerarse más equ i l ibradas, o más cercanas a un modelo ideal .

De lo que hemos venido v iendo se desprende que hay que d is t r ibu i r de manera in te l igente los recursos ex is tentes, para lograr una re lac ión adecuada funcionar io :número de habi tantes en todo e l s is tema, con sus t res componentes de pol ic ías, jueces y peni tenc iar is tas, ev i tando desequi l ibrar los más de lo que ya lo están en a lgunos países.

Ac laremos que la invest igac ión de las Naciones Unidas proporc iona conclus iones generales refer idas a los t res grandes grupos de países c las i f icados según n ive les de desarro l lo , pero que cada país deber ía hacer su anál is is especí f ico para encontrar sus so luc iones y adoptar las acc iones correspondientes. Con esta idea, seguidamente presentamos los cuadros 9.1 y 10.1 que exh iben las tasas de pol ic ías y jueces por número de habi tantes que hemos e laborado a par t i r de la in formación que pudimos recoger de los países de Amér ica Centra l .

A l anal izar los cuadros 1.9 y 1 .10 teniendo como parámetro la c las i f icac ión t r ipar t i ta de las Naciones Unidas según n ive les de desarro l lo , se aprec ia una d ivers idad de s i tuac iones que, escuetamente, resumimos en los s igu ientes términos:

CUADRO 1.9. TASAS DE POLICÍAS POR CIEN MIL HABITANTES, 1990 ________________________________________________________________________________________________ Habitantes Total Tasa por País (en miles) policías 100 000 ________________________________________________________________________________________________ Belice 215 850 395 Costa Rica 3 424 9 763 285 El Salvador 5 768 11 584 200 Guatemala 10 621 14 389 135 Honduras 5 67 4 5 385 95 Nicaragua 4 433 5 242 141 Panamá 2 631 11 625 442 ________________________________________________________________________________________________

El cálculo se hizo sumando los efectivos de todos los cuerpos policiales existentes (dependientes del Poder

Ejecutivo, del Poder Judicial o del Legislativo), e incluyendo el personal de todas las funciones. El dato de población de cada país se tomó del Boletín Demográfico CELADE, año xxviii, núm. 55. Esto unifica la fuente de información para un más riguroso análisis comparado, y, explica pequeñas diferencias en el cálculo en relación con los documentos, entregados por los expertos nacionales. Nota: Un análisis más fino podría sumar al número de policías, en algunos países, el número de miembros de las fuerzas armadas que desempeñan funciones policiales. Haciendo el cálculo de esa manera, la tasa de tales países se elevaría. Los casos más notorios en este sentido son Honduras y Guatemala; también El Salvador.

CUADRO 1.10. TASAS DE JUECES POR CIEN MIL HABITANTES, 1990 ___________________________________________________________________________________________________________________________ Habitantes Tasa País (en miles) Total jueces X 100 000 ________________________________________________________________________________________________ Belice 215 24 11.2 Costa Rica 3 424 200 5.8 El Salvador 5 768 447 7.7 Guatemala 10 621 386 3.6 Honduras 5 674 359 6.3 Nicaragua 4 433 317 7.2 Panamá 2 631 711 27.0 ________________________________________________________________________________________________

El cálculo se hizo sumando todos los jueces con competencia penal (en materia de delitos y de faltas o contravenciones). En el caso de los jueces con competencia mixta (civil y penal) se estimó el porcentaje del tiempo laboral que destinan a la materia penal. En el caso de Panamá, por ejemplo, la cifra 711 está compuesta por 126 jueces judiciales y 585 de la justicia administrativa (9 gobernadores, 66 alcaldes y 510 corregidores) con competencia en materia de faltas, a las que puede corresponder privación de libertad hasta el máximo un año. El dato de población de cada país se tomó del Boletín Demográfico CELADE, año xxviii, núm. 55. Esto unifica la fuente de información para a un más riguroso análisis comparado, y explica pequeñas diferencias en el cálculo en relación con los documentos entregados por los expertos nacionales.

Costa Rica: En cuanto a l número de pol ic ías por habi tantes, Costa Rica

es, de entre los países anal izados, e l ún ico que presenta una s i tuac ión s imi lar a l que podr íamos l lamar "modelo ideal" representado por los países desarro l lados, pues posee una tasa de 285 por 100 mi l . Por su par te, en lo que respecta a l número de jueces, su tasa de 5.8 por 100 mi l encaja per fectamente en e l promedio que los estudios de las Naciones Unidas encuentran propio de los países en vías de desarro l lo (4.72 por 100 mi l ) .

Bel ice y Panamá: Estos dos países, con sus respect ivas tasas de 395 y 442 pol ic ías por cada c ien mi l habi tantes, aparecen como dos casos t íp icos del modelo de países en vías de desarro l lo , con a l to número de pol ic ías.

En cuanto a l número de jueces, tanto Bel ice como Panamá escapan por completo del promedio propio de los países en vías de desarro l lo . Bel ice t iene exactamente la tasa promedio de los países desarro l lados (11.2 por 100 mi l ) , y Panamá presenta una tasa a l t ís ima de 27 por 100 mi l . La pecul iar s i tuac ión de estos dos países, de tener un al to número de pol ic ías y de poseer también un a l to número de jueces penales (a lgo inusual en la región) , expl icar ía e l hecho de que sean también estos dos países los que generan las tasas más al tas de presos por c ien mi l habi tantes (Panamá 276 y Bel ice 359, ambos para 1996) ,3 8 aunque no por e l lo podr ía deci rse que su s i tuac ión f rente a l de l i to sea mejor . En e l caso de Panamá c laramente se advier te que la h iper t rof ia del s is tema se produce en e l órgano adminis t ra t ivo, con un a l to número de pol ic ías, y además con un e levado número de jueces de la just ic ia adminis t ra t iva" (véase sobre esto la nota a l p ie del cuadro 1.10) .

Nicaragua: Este país , con su baja tasa de pol ic ías, de 141 por 100 mi l habi tantes, encaja per fectamente en e l pat rón de la categor ía de los países menos desarro l lados en la cual lo ubica la c las i f icac ión del PNUD; y también en cuanto a su número de jueces, como puede verse en e l cuadro respect ivo.

Honduras, Guatemala y El Salvador . Los in formes de los estudios de las Naciones Unidas sobre tendencias del de l i to y func ionamiento de la just ic ia

38 Información proporcionada por el Superintendent of Prison, Belize Department of Corrections al 29 de abril de

1997. Para Panamá y los restantes países véase el cuadro de tasas penitenciarias insertado páginas atrás.

penal hacen notar la d i f icu l tad que exis te en a lgunos países en vías de desarro l lo para determinar su número de pol ic ías, en razón de la confus ión ex is tente entre las func iones de la pol ic ía y las de las fuerzas armadas. S i nos l imi tamos solamente a ext raer las tasas a par t i r de l dato of ic ia l de l número de pol ic ías, se obt ienen tasas baj ís imas, como las que se observan en e l cuadro 1.9. Pero este resul tado es engañoso. Nosotros personalmente hemos comprobado ta l d i f icu l tad, y podr íamos deci r que se dan dos casos básicos: uno es e l de los países que senc i l lamente no t ienen pol ic ía y en los que la func ión pol ic ia l es desempeñada por las fuerzas armadas (ésta es la s i tuac ión de Honduras) ;3 9 e l o t ro es e l caso de los países en los que, pese a ex is t i r órganos pol ic ia les, éstos comparten sus func iones de manera más o menos permanente con las fuerzas armadas (es la s i tuac ión de Guatemala y El Salvador) . En uno y en ot ro casos ex is te, como es lóg ico, un grave problema de contro l de l poder pol í t ico. E l argumento que fundamenta esta s i tuac ión en todos los casos es la lucha contra e l de l i to y las ex igencias de la segur idad c iudadana.

En cuanto a la tasa de jueces por c ien mi l habi tantes, Honduras y Guatemala presentan c i f ras que encajan b ien con e l promedio determinado para países en vías de desarro l lo por e l Cuar to estudio de las Naciones Unidas (4.72 por 100 mi l ) , Honduras con una c i f ra a lgo super ior a d icho promedio (6.3) y Guatemala con una c i f ra a lgo in fer ior (3 .6) .

E l caso de El Sa lvador se d is t ingue del de Honduras y Guatemala en tanto este país ha avanzado aceleradamente en los ú l t imos años -desde la f i rma de los acuerdos de paz de Chapul tepec e l 16 de enero de 1992- en la reforma de su s is tema penal , sobre todo en sus n ive les pol ic ia l -con la supres ión de los cuerpos que ex is t ían y la creación de la nueva Pol ic ía Nacional Civ i l - y jud ic ia l -con la creación del Consejo Nacional de la Judicatura. E l lo se advier te en las tasas por c ien mi l habi tantes de ambos funcionar ios, más equ i l ibradas.4 0

Para ca lcu lar con cer teza e l número de pol ic ías por habi tantes ex is tente en cualquier país del mundo ser ía necesar io superar aún una d i f icu l tad más: ponderar e l peso de las pol ic ías pr ivadas. Estas pol ic ías han crec ido enormemente en los ú l t imos años, tanto en los países desarrol lados como en los que están en vías de desarro l lo ; en a lgunos de estos ú l t imos su poder es considerable y actúa s in un adecuado contro l legal y mater ia l de l Estado. E l lector deberá tener en cuenta que no hemos inc lu ido estas c i f ras en los cuadros que presentamos.4 1

39 Han ocurrido hechos en Honduras en los últimos años que indican que esta situación podría cambiar, al menos en

alguna medida. Hasta 1994 la Dirección de Investigaciones era el cuerpo de investigación y persecución del delito" de la Fuerza de Seguridad Pública de las Fuerzas Armadas. Dicho año, luego de gravísimos delitos cometidos por su personal, la dirección fue disuelta por un decreto conjunto de los poderes Ejecutivo y Legislativo. En el mismo decreto se creó la Dirección de Investigaciones Criminales, DIC, adscrita al Ministerio Público, que inició sus funciones en enero de 1995. La numerosa Fuerza de Seguridad Pública continúa formando parte de las Fuerzas Armadas (aunque ahora "en transición") por un decreto del Poder Legislativo ratificado en 1997.

40 En el cono sur, en Argentina, al estar las cifras disponibles, la hipertrofia del subsistema policial es similar o peor a la de los países de América Central, con una tasa de 689 policías por cien mil habitantes, que casi triplica la propia de los países desarrollados que vimos en el cuadro 1.7 (estudio de la Fundación Mediterránea, diario Página 12, Buenos Aires, 29 de julio de 1997).

41 Sólo a título de ejemplo, digamos que en Costa Rica la relación numérica es de cuatro policías privados por cada policía estatal (estimación del Ministerio de Seguridad Pública al mes de agosto de 1997). En Estados Unidos información publicada en 1991 indicaba que para 1 500 000 personas empleadas en la seguridad privada había 600 mil en la policía pública (información del National lnstitute of Justice, publicada en Faces of Justice and Poverty in the City, diciembre de 1995, pp. 40 y ss. En la mayor parte de los países europeos el número de guardias privados supera en la actualidad al número de policías públicos y, en materia de seguridad, el gasto privado supera el importe de las inversiones públicas (Nuevas formas de criminalidad urbana, nuevas formas de justicia, Foro Europeo para la Seguridad Urbana, 1995, p. 32).

Consol idar buenas inst i tuc iones pol ic ia les representa un grave problema de recursos. Seguramente los procesos de reducción de las fuerzas armadas que están dándose en a lgunos países (o de supres ión de e l las, como en Panamá) fac i l i tarán, en los casos en que fuere necesar io , t ransfer i r fondos que permi tan aumentar e l número de e fect ivos y capaci tar los adecuadamente. Pero esta tarea es impresc indib le hacer la a par t i r de l anál is is g lobal de los s is temas de just ic ia penal , procurando a lcanzar e l mayor n ive l de e f ic ienc ia en sus t res componentes, y manteniendo e l adecuado equi l ibr io entre e l los . La labor deber ía completarse con una adecuada capaci tac ión de los operadores, también en los t res subs is temas, y a lgunos países están poniendo empeño en esto.

Ahora b ien, aun en e l supuesto de que lográramos una mayor "ef icac ia" y e f ic ienc ia y s in mejor equi l ibr io de los s is temas de just ic ia penal , nos encontrar íamos aún varados en la etapa de "cada vez más de lo mismo", cast igando después de las conductas cuya f recuencia se desea reduci r , s in sa l i r de l c í rcu lo, y cast igando con s is temas que ta l vez podr ían considerarse "ef icaces" dentro de la lóg ica del razonamiento descr i to , pero que t ienen su leg i t imidad muy cuest ionada porque por su natura leza son select ivos y v io lentos (cast igan cas i con exc lus iv idad a los débi les y escapa a e l los e l de l i to que causa grave daño socia l ) , y porque estas caracter ís t icas negat ivas propias de la just ic ia penal se ven agravadas notablemente en Amér ica Lat ina por las condic iones est ructura les menos favorab les que presenta e l es tado del desarro l lo regional , lo que da como resul tado permanentes v io lac iones a las garant ías penales y procesales de los just ic iab les y cast igos crueles, inhumanos y degradantes; para comprobar lo , has ta v is i tar cualquier cárcel promedio de la región.4 2

Debemos sal i r de este c í rcu lo de só lo del i to y cast igo i legí t imo por medio de pol í t icas in tegra les, que promuevan sociedades de mayor l iber tad, menos v io lentas y a l ié is so l idar ias, con una equi ta t iva d is t r ibuc ión del b ienestar y de los benef ic ios del desarro l lo , y que generen, por , tanto, menos del i to ; soc iedades en las que e l s is tema de just ic ia penal sea in justo y t ransparente en la d is t r ibuc ión del cast igo, pero func ionando realmente como úl t imo recurso, con comunidades que par t ic ipen "proact ivamente" en la prevención de las conductas que se desea ev i tar , y en las que las par tes involucradas en del i tos u ot ros conf l ic tos par t ic ipen también act ivamente en su resoluc ión armónica o , en su caso, en e l proceso penal cuando éste tenga lugar .

Para e l logro de estos objet ivos e l s is tema de just ic ia penal ta l como está d iseñado, y los papeles que desempeñan sus actores t rad ic ionales, exc luyendo a los verdaderos actores del conf l ic to y a la comunidad, parec ieran más un obstáculo que un desiderátum.

Este l ibro, que se in ic ia con este capí tu lo , es so lo un paso entre pasos s imi lares que v ienen dándose en muchos países del mundo, tendientes a poner de mani f iesto e l tema y a t rasmi t i r ideas y exper ienc ias - a lgunas ext raord inar iamente ex i tosas, como el lec tor podrá aprec iar en los capí tu los que s iguen- que nos ayuden a superar e l c í rcu lo v ic ioso de sólo más del i to y mas v io lenc ia esta ta l que ha s ido descr i to en estas páginas.

42 Un panorama detallado de la situación carcelaria regional puede verse en los documentos del proyecto "El reto de la sobrepoblación penitenciaria", en el que se hizo el análisis de los sistemas tomando como parámetro las reglas mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos. El Programa ILANUD/Comisión Europea está editando dicho material para su publicación. La "Convención de las Naciones Unidas sobre la Tortura", que específicamente prohibe los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, es otro parámetro ineludible en materia penitenciaria.