SOBRE LAS LEYES ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES

De /apata, Patricio: "Justicia Constitucional", Editorial Jurídica de Chile, 2008, Capítulo 6.

í,a legislación orgánica constitucional es una de las verdaderas novedades de la ConstituciónPolítica de 1980. En efecto, aun cuando ciertas leyes nacionales anteriores -algunas inclusodecimonónicas- detentan el calificativo "orgánica", ellas tienen poca o ninguna relación con lai n s t i t u c i ó n tal cual se la conoce hoy.

Qui/as debido precisamente a dicho carácter novedoso, la ley orgánica consti tucional es una de lasmaterias en que más importante resulta el aporte de la jurisprudencia del Tr ibuna l Constitucionalchileno (en adelante TCCh). Más aún, el esfuerzo de dicho Tribunal por delinear con precisión loscontornos de este concepto jurídico se ha traducido en una doctrina jurisprudencial m u yabundante, sin cuyo conocimiento es imposible entender el sentido y alcance de la legislaciónorgánica en Chile.

La LOC es descendiente directa de su congénere francesa. Su incorporación al Derecho Publiconacional , sin embargo, ocurrirá cuando hayan transcurrido ya veinte años de la entrada envigencia de la ins t i tucional idad gaullista.

F,n electo, la génesis de la LOC se produce recién a comienzos de 1978, con ocasión de los debatesde la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución. Sería en dicho momento y lugar, y apropósito de la discusión de las normas constitucionales relativas al Congreso Nacional, que losmiembros de la referida Comisión concuerdan en la conveniencia de adoptar la institución de laley orgánica.

Corresponde al profesor Raúl Bertelsen el título de haber sido el primero de los comisionados enplantear directamente la conveniencia de introducir en Chile el dominio legal orgánico. Hn efecto,en la sesión del 4 de Abril de 1978 -y a propósito del estatuto constitucional del Congreso nacionaí-ol profesor Rortelsen expresará: "La Carta Fundamental no puede regular con detdlle el procosolegislativo ...dt-be estructurarse una Constitución que, en su gran mayoría, contenga normasgenerales, porque, de lo contrario, un texto detallista sólo conducirá a conformar un sistemapolítico muy rígido y que será preciso modificar continuamente, con su consiguientedesprestigio ....se requerirá establecer la exigencia de leyes orgánicas o complementarias de laConstitución, idea ya acogida en la Carta francesa de 1958...".

!•",! pUnUMmiento del profesor Bertelsen fue recogido de inmediato por Juan de Dios Carmona,encargado de redactar la preceptiva constitucional referida al Congreso Nacional, quien: "declaraser partidario de las leyes orgánicas. Comparte, por tanto, la idea de que la formación de las leyessea materia de una de ellas, asi como también lo relativo a las Comisiones Técnicas. A mayorabundamiento y por vía ejemplar, señala que la Constitución francesa de 1958 encomienda a este

tipo de leyes asuntos tan importantes como la duración de los poderes de cada Asamblealegislativa, el número de sus miembros, la forma de elegir a sus reemplazantes, etcétera".

Fn el mismo sentido se manifestó el profesor Gustavo Lorca, encargado de elaborar el capítulorelat ivo al Tr ibunal Constitucional, quien: "destaca la conveniencia de que la consti tucionalidad delas leyes orgánicas sea revisada o controlada por el Tribunal o Corte Constitucional,procedimiento que ha tenido gran éxito en Francia desde su implantación por la Consti tución cié1958".

Fl Consejo de Estado, por su parte, no introdujo cambios en el diseño del ámbito orgánico. Lajun ta de Cobierno, por último, se limitó a ratificar la esencia de lo sugerido originalmente porBertelsen.

6.1.2. LA RAZÓN DE SHR DE LA LOC

Habiendo resenado, aunque sea someramente, la génesis de la LOC, corresponde a continuaciónexamina r el papel político y jurídico que ésta cumple en el contexto de la Constitución Política(. h i l ena .

Desde una perspectiva política, la LOC es una de las manifestaciones del interés delconstituyente de 1980 por limilar la capacidad reguladora de la ley. Tal fenómeno, a su voy, seinscribe dentro del contexto más general de un Congreso Nacional debilitado en susatribuciones. Fsto Parlamento quedaría así impedido para interferir en la administración delI stado o para vulnerar el orden constitucional.

Klemento central de este diseño es el l lamado "dominio legal máximo", según el cual la CartaFundamen ta l de 1980 fija en su art ículo 63, antes 60, el catálogo taxativo de materias que puedenser materia de lev. La potestad reglamentaria, en cambio, aparece robustecida de un modos i g n i f i c a t i v o .

Pues bien, así como ei listado del artículo 66 li ja las fronteras exteriores de la competencia deílegislador, las 17 materias cuya regulación la Constitución Política encomienda a leyes orgánicasconstitucionales conf iguran límites internos al dominio del legislador común.

F! mismo objeto -sustraer del legislador la posibilidad de decidir libremente respecto a c ier tasmaterias- se pudo haber logrado dándole a la propia Constitución Política una extensión mayor,haciendo que ella misma reglamentara con mayor detalle todos los aspectos jurídico-politicos másrelevantes. Una solución de tai tipo, sin embargo, habría significado privar la Carta Fundamentalde su carácter de norma general y fundamenta l . Tal fórmula, además, habría rigidizado en excesoel régimen jur ídico de algunas materias que por su propia naturaleza pueden requerir deactual ización más o menos periódica.

De allí por lanío que se haya optado por constitucionalizar, vía legislación orgánica, ciertas vdeterminadas áreas del dominio legal.

Ahora bien, mas allá de la intención política que pudo existir tras la creación de la LOC, resultaintensante destacar el electo político que efectivamente han tenido entre los anos 1990 y 2008. lintal sentido, cabe señalar que la necesidad de reunir mayorías calificadas ha inducido v/o forzadoe! desarrollo de una práctica parlamentaria caracterizada por la transacción y el consenso.

La ox'sloiu'id di* las leyes orgánicas constitucionales enerva, enlomes, el osfuer/.o reformista dolas mayorías simples A casi dos décadas de reinstaurada Id democracia en C.'hilo, caboprt'guriiarse si aquel es o no un prupósito constitucional logitimo. Fin artículo publicado en 2006,Fernando Muño/ responde negativamente a dicha interrogante. Muñoz no cuestiona, en todocaso, que* una democracia pueda, en principio, y sin negarse a sí misma, aceptar que la reforma deciertos asuntos requiera, excepcionalmente, de un quorum alto. Lo que reprocha a las levosorganuas constitucionales chilenas, sin embargo, es que, lejos de limitarse a la regulación deciertos derechos fundamentales, ellas cubren, en verdad, un amplísimo terreno de la arquitecturapolítico-estatal, materia que, por su propia naturaleza, debiera estar entregada a la decisión de lasmayorías democráticas simples.

Se podría responder a Muñoz, supongo, que la existencia de mecanismos i onsociativos, esto es,que promueven o fuerzan la generación de super-mayorías, como lo serían los altos quorumrequeridos por la IXX.", no niegan la democracia, sino que más bien, definen una de susmodalidades posibles. Fl problema con este argumento consociativo, sin embargo, es que,existiendo en Chile otro mecanismo cuyo objeto es precisamente la defensa de los derechos de lasminorías (el TCCh), y operando, además, un sistema electoral que premia a la segunda luerza (elbinominal); las leyes orgánicas constitucionales, y el poder de veto que ellas entregan a lasminorías, mas que promover los consensos, terminan subsidiando de manera excesiva a lasfuerzas políticas que pierden las elecciones.

Compartimos, entóneos, la preocupación do 1 ornando Muñoz. Fila es coherente, por lo demás,c on lo que se ha expresado en los Capítulos I y 3 de este libro sobre el valor del autogobierno libre,igual e informado de toda la población adulta.

Sin perjuicio de las explicaciones, y consecuencias, políticas, ya explicadas, existe también unaconsideración de orden jurídico en base a la cual es posible construir una justificación dogmáticade- la I XX.".

Tal lundamentaeión jurídica de la legislación orgánica descansa en el principio de la "SupremacíaConstitucional", según el cual toda norma jurídica debí1 sujetarse, en la forma y en el fondo, a loprésenlo por la Carla Fundamental.

II principio de "Supremacía Constitucional" supone que la propia Carta Fundamental contemplemecanismos destinados a procurar su plena imporatividad respecto a las producciones normativas

del Legislativo y el Ejecutivo. Tales mecanismos pueden tener carácter preventivo o represivo,opcional u obligatorio, jurídico o político. La operación conjunta de todos estos resguardos debetener como resultado que la inconstitucionalidad sea siempre una anomalía de rara ocurrrencia yde corta vida. La LOC, en esta justificación jurídica, constituye un intento de la Constitución porgarantizar, respecto a la regulación de determinadas instituciones, los mayores niveles posibles desujeción a la Norma Superior.

(i. 1,1. NATURALEZA DE LA LOC.

El estudio de la just if icación histórica y política de la LOC, aun cuando ú t i l para entender lains t i tuc ión , no alcanza, sin embargo, a arrojar mayor luz respecto a su naturaleza jur ídica . Trátaseeste ú l t i m o de un problema teórico respecto del cual los autores nacionales no ofrecen unarespuesta unívoca.

Existe, por una parte, una tendencia a reconocer en la LOC una norma jurídica de naturaleza yjerarquía especiales, ubicada en una posición intermedia entre la Carta Fundamental y las demásleyes.

En Chile, el profesor Lautaro Ríos parece adoptar esta tesis. En efecto, Ríos, luego cíe señalar queLis leyes orgánicas constitucionales "tienen una índole política, como es la consolidación de unadeterminada inslitucionalidad", plantea que "con todo, las leyes orgánicas constitucionales no sonparte del contenido material de la Constitución sino leyes complementarias; no se diclan en elejercicio del Poder Constituyente, sino de la potestad Legislativa; no se elaboran para reformar laConstitución sino, precisamente, para reafirmarla. En resumen, son menos leyes que laConstitución, pero más leyes que las de quorum calificado y que las leyes ordinarias".

Frente , i l planteamiento anterior, se ubican quienes, sin perjuicio de reconocer especificidad a laLOC, a f i r m a n la identidad jerárquica de la ley común y el precepto orgánico.

En esta línea, la profesora Luz Bulnes niega la existencia de una jerarquía orgánica especial. Si bienreconoce en las leyes orgánicas una "superlegaliclad de forma", rechaza que éstas puedanas imi larse a la Constitución o tengan una "jerarquía intermedia". Expresa la profesora Bulnes: "Esevidente que la as imi lac ión de la ley orgánica a las materias de ley y la uti l ización del concepto"precepto loga I", en términos amplios, permiten af i rmar que si bien puede existir unasuperlegaliclad de forma, no hay entre ley común y la ley orgánica un principio de subordinacióncíe una a otra. Además, ambas emanan cíe un mismo órgano y deben sujetarse a la Constitución;por lo demás, si la ley ordinaria violara la ley orgánica, sería inconstitucional, al regular materiasque no son de su competencia, pues ambas tienen una misma jerarquía y las dos estánsubordinadas a una ley superior, que es la Constitución".

En el mismo sentido de Bulnes se expresa el profesor José Luis Cea. A su juicio: "la ley orgánicatiene carácter especial, pero no supone -estoy consciente de que ello es controvertido vcontrovertible- una posición jerárquica superior a las leyes de quorum calificado y ordinarias, pues

se1 trata de tros clases diferentes de preceptos legales, sin relación de primacía o subordinación

entre sí". Agrega Cea: "La diferencia sustancial entre la ley orgánica y las demás radica en el

principio de competencia que señala la Carta Fundamental, pues las leyes de quorum calificado y

ordinarias no pueden abarcar materias reservadas a aquélla, la cual y a su vez, aparte de reunir los

otros tres requisitos que la Constitución determina, tampoco puede penetrar sin más en el ámbito

de estas. Pero subrayo que esto es así no porque existan rangos normativos diferentes, sino en

razón de que la Constitución Política ha señalado las materias propias de cada una de las tres

especies de leyes nombradas".

fin nuestra opinión, resulta mucho más fácil sostener la tesis de la identidad jerárquica entre LOC

y lev simple cuando las diferencias entre una y otra especie de norma tienen que ver solamente

con el ámbito de competencia y las formalidades de aprobación. Por lo mismo, nos parece que

tanto en el caso español como en el francés, como se verá más abajo, puede afirmarse que LOC y

ley común, más allá de sus diferencias, comparten una esencia jerárquica común.

lin el caso de Chile, sin embargo, la verdad es que las diferencias entre uno y otro tipo de ley

trascienden la competencia y el procedimiento. En efecto, no me parece que el requisito

constitucional según el cual las leyes orgánicas constitucionales demandan un quorum de

aprobación exhorbitante, 4/7 de los senadores y diputados en ejericicio, pueda ser considerado

como un aspecto formal o una solemnidad. Una exigencia de esta naturaleza, que rompe con la

regla básica de la democracia, según la cual -en principio- las decisiones se adoptan por lasmayorías sin apellido, no puede, por lo mismo, ser catalogada simplemente como una cuestión de

"supralegalidad de forma".

Lo anterior no obsta, por supuesto, a que en Chile las leyes orgánicas constitucionales tengan

electivamente un ámbito de competencia propio y exclusivo. La ley orgánica, por lo mismo, jamás

podría competir ni coiisionar con una ley común. Es en este sentido, descartada la posibilidad de

una derogación de la ley simple por la LOC, que puede afirmarse que la ley orgánica no estáubicada jerárquicamente sobre la ley común.

Ahora bien, y miradas las cosas al revés, que una ley simple no pueda incursionar en asuntospropios del ámbito orgánico se debe mucho más a su déficit político (no haber reunido la super

mayoría requerida) que a una eventual prefiguración constitucional de las competencias.

Mas al ia de alguna frase en uno u otro sentido, la verdad es el TCCh no ha emitido una opinióncategórica ni definitiva sobre este asunto.

Sea cual fuete la tesis que se adopte, es indudable que la ley orgánica presenta particularidadesque le imponen una situación claramente diferenciada con respecto a la legislación común.

l;n el taso del ordenamiento institucional chileno, tres son los atributos especiales que permitensingularizar la legislación orgánica:

Fa ley orgánica tiene un ámbito de competencia definido por la Carta Fundamental. Cabeseñalar que el dominio orgánico en la Constitución Política chilena es significativamente mása m p l i o que aquél de Francia o Fspaña.

I,a ley orgánica nacional está sujeta a un quorum de aprobación parlamenta rú»sustancialmente más exigente de aquél aplicable a la ley común. Cabe indicar que dicho quorumde aprobación es significativamente más elevado que aquél contemplado para la legislaciónorgánica francesa o española.

Fa lev orgánica constitucional está sujeta al control previo de constitucionalidad por parte delT r i b u n a l Consti tucional.

Más allá de las diferencias anotadas, resulta muy difícil encontrar rasgos sustantivos o materialessobre los cuales pueda construirse una definición comprensiva de 17 leyes orgánicasconsti tucionales que tratan de materias de muy distinta índole.

6.1.4. TIPOS DF, FOC

Fs en razón de lo ya señalado -la heterogeneidad del dominio orgánico- que la definición dellontenido de cada ley orgánica no se logrará con la aplicación de alguna f o r m u l a abstracta comúnpara todas; sino que se obtendrá, más bien, del examen pormenorizado de aquellos preceptosconstitucionales en que se contiene el l lamado a la norma complementaria.

Tal anál is is particularizado permite reconocer la existencia de diferentes tipos de leyes orgánicas,lin efecto, un examen detenido de la Carla Fundamental revela que, dependiendo cíe la materia,e l l a se ha valido de diferentes fórmulas para configurar la competencia de cada una de las leyesorgánicas.

Atendiendo a los distintos tipos de competencia, es posible estructurar la siguiente (r ipieclasif icación di1 las leyes orgánicas constitucionales en la Constitución Política de 1980:

6.1.4.1. Legislación orgánica de "competencia general".

Corresponde a los casos en que la Constitución, luego de fijar ella misma el estatuto fundamenta lde una determinada inst i tución, entrega al legislador orgánico la regulación de "todo lo demás"referido a la materia. Fl ejemplo más claro de este primer tipo de- legislación orgánica lo constituyela regulación del Tr ibunal Constitucional. Fn efecto, de acuerdo al art ículo 92 de la CartaFundamenta l , la ley orgánica respectiva debe determinar "su organización, funcionamiento,procedimientos y fijará la planta, régimen de remuneraciones, y estatuto de su personal".

I ambíén tienen este carácter "general" las siguientes leyes orgánicas:De los listados de Excepción (la Carta Fundamental, en su artículo 44 establece que "una ley

orgánica regulará los estados de excepción").

- Peí Ministerio Público ("su organización y atribuciones" son materia de ley orgánica, artículo 84

de la Carta Fundamental).

- Peí Tribunal Calificador de Elecciones (su "organización y funcionamiento" son materia de ley

orgánica, articulo 95 de la Constitución Política).

- Pe la Conlraloría General de la República (el artículo 99 de la Carta Fundamental, luego de

describir la manera en que dicho órgano efectúa el control de legalidad de los actos de la

administración, agrega: "en lo demás, la organización, el funcionamiento y las atribuciones de la

Conlraloría General de la República serán materia de una ley orgánica constitucional").

- Peí Banco Central (de acuerdo al artículo 108 de la Constitución Política la ley orgánica

respectiva debe regular su "composición, organización, funciones y atribuciones").

- Pe los Consejos Regionales (La Constitución encomienda a una ley orgánica reglamentar sus"atribuciones", "integración" y "organización", artículo 113).

- Pe las Municipalidades y Concejos Comunales (los artículos 118 y 119 de la Carta Fundamental

encomiendan a una loy orgánica la regulación de su "organización", "funciones" y "atribuciones").

};,n la misma categoría de las leyes orgánicas generales, pero presentando una particularidad que

las distingue de las anteriores, se encuentran las leyes orgánicas sobre sistema electoral, poder

judicial y partidos políticos. En estos tres casos, la Constitución Política no sólo formula una

relerencia al dominio general de la ley orgánica, sino que, además, ordena ciertos contenidos

específicos.

7.1.4.2. Legislación orgánica de "competencia básica".

lis aquella que deriva de un mandato constitucional que encarga a una ley orgánica la

determinación de los principios y normas básicas que han de fundamentar la regulación de unadeterminada institución.

Es el caso, en primer lugar, de la ley orgánica de Bases de la Administración del Estado. También

tienen este carácter de leyes orgánicas de "competencia básica", las regulaciones orgánicascorrespondientes a las Fuerzas Armadas y a Carabineros de Chile.

6.1.4.3. Legislación orgánica de "competencia específica".

Tiene lugar en aquellos casos en que la Carta Fundamental se remite a una ley orgánicaconstitucional para los efectos de regular ciertas materias específicas que el propio textoconstitucional se encarga de precisar.

Tres son, do acuerdo al texto do la Constitución Política de 1980, las materias que han debido serreguladas por legislación orgánica de "compotencia específica": la libertad de enseñanza, lasConcesiones Minoras v el Congreso Nacional.

l , n lo que respecta a la la libertad do enseñanza, la Carta Fundamenta l describo de modopormenorizado los contenidos de la loy orgánica respectiva, al expresar: "Una ley orgánicacons t i tuc iona l establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno do los nivelesile la enseñanza básica v media v señalará las normas objetivas, de general aplicación, quepermitan al listado volar por su cumplimiento. Dicha loy, del mismo modo, establecerá losrequisitos para el reconoc imionto o f i c i a l do los establecimientos educacionales de todo nivel".

Respecto tío las Concesiones Mineras, por su parlo, la Constitución Política encarga a la levorgánica la determinación de los derechos y obligaciones que emanan de tal i n s t i t uc ión , asi comol < i regulación de su régimen de amparo (artículo 19, Número 24, inciso séptimo).(47)

I ina lmenle , v en relación al Congreso Nacional, la Carla Fundamental encomienda a la levorgánica la regulación de1 la tramitación de las acusaciones constitucionales, la c a l i t i c a c i ó n de lasurgonc ¡as v todo lo relacionado con la t ramitación interna cíe la lev (artículos 55 y 74).

h.2. FL ÁMBITO DE LAS LEYKS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES EN I ,A[ I R I S P R U D E N C I A D E L 1 RII3UNAL CONSTITUCIONAL.

0.2.1. DEFINICIONES JURISPRUDENCIALES

I. La Consti tuí ion Política no contieno una def in ic ión sustantiva de la lev orgánicai ons t i l uc ional .

"No ha estimado necesario nuestro sistema jurídico def in i r el alcance conceptual de lev-orgánica cons t i tuc ional" (Ph i l ipp i en "Protesto do Letras", Rol 4).

II. Peso a la fa l ta de def in ic ión en el texto do la Carta Fundamental , es posible desprenderdc-l Corpus Const i tucional la f inal idad de la ley orgánica.

"...las leyes orgánicas constitucionales han sido incorporadas a la Carta F u n d a m e n t a l ,restr ict ivamente y en forma muy excepcional, para regular, en lo modular, c ie r tas institucionesbásicas con el propósito de dar estabilidad al sistema de gobierno y evitar el riesgo de quemayor ías ocasionales lo puedan alterar" ("Plantas do la Contraloría", Rol 160).

I I I . La Carta Fundamental , sin embargo, describe claramente las características formalescíe la ley orgánica const i tucional .

"...dichas leyes so caracterizan por versar sobre determinadas mater ias que laConst i tución ha señalado de un modo explícito dada la importancia que les atr ibuve; necesitaranpara su aprobación, modificación o derogación de los tros quintos de los diputados v senadores encjen RÍO; las malerias reservadas a ellas no pueden sor objeto de delegación de facultades

legislativas y deben ser sometidas antes de su promulgación al Tribunal Constitucional para sucontrol de conslitucionalidad" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).

IV. El legislador orgánico debe cumplir su cometido a través de textos estructurados demanera coherente y sistemática.

"...su objetivo (de las leyes orgánicas) es desarrollar en un texto armónico y sistemáticolos preceptos constitucionales en aquellas materias que el constituyente ha reservado a dichasleyes" (Valenzuela en "Distribución de Hxhortos").

V. Más allá de los elementos que son comunes a tocia ley orgánica, cada una de ellas tieneuna configuración distintiva que depende de la manera en que la Carta Fundamental se refiere encada caso a la materia orgánico constitucional.

"...la amplitud de materias que la Constitución entrega a esta ley sobre "sistemaelectoral público", a diferencia de lo que ocurre con otras leyes del mismo rango en las cuales laConstitución ha sido definitivamente más restrictiva..." (Valenzuela en "Votaciones Populares vLscrutinios(I)").

VI. Considerando la heterogeneidad cíe la legislación orgánica, debe ser el intérpretequién determine, de manera casuística, el contenido preciso de cada ley orgánica constitucional.

"Queda por tanto al intérprete determinar en cada caso su contenido específico..."(Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).

VTI. P,l principal problema que enfrenta el intérprete consiste en deslindar el ámbito de loorgánico constitucional respecto del dominio de la ley común.

"Queda por tanto al intérprete determinar en cada caso su contenido específicodiferenciándola, por una parte, de los preceptos constitucionales y sus leyes interpretativas y, porla otra, de la ley común" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).

VTT1. I,a ley orgánica constitucional comprende tanto aquellas materias expresamenteprevistas por la Constitución Política como aquellas otras que constituyan un "complementoindispensable" de las mismas.

"(la tarea interpretativa) permitirá establecer tanto dicho contenido imprescindiblecomo sus elementos complementarios indispensables, esto es, aquellos elementos que,lógicamente, deben entenderse incorporados en el rango propio de esa determinada ley orgánicaconstitucional" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).

"el ámbito de la ley Orgánica Constitucional relativa al Congreso Nacional a que hacerek'RMK ia la Constitución Política, debe entenderse que no se encuentra limitado a los casos que laCarta Fundamental expresamente señala, como son las materias relativas a la tramitación internade la ley, a las urgencias, a la tramitación de las acusaciones constitucionales y a los vetos de losproyectos de reforma constitucional y a su tramitación, a que aluden los artículos 48, N" 2, 71 y I 17de la Constitución Política. La ley Orgánica del Congreso, respondiendo a su carácter de tal, puedeabordar otros muy diversos aspectos de la función legislativa y de las atribuciones y funciones que

corresponden a la Cámara de Diputados, al Senado y a los miembros de éstos" (García en"Congreso Nacional") .

IX. l',l "complemento indispensable" es aquel conjunto de materias necesarias para queuna determinada reculación orgánica tonga autonomía.

"(no reconocer calidad de complemento indispensable a la descripción de lassustancias concesibles) importar ía una incongruencia que no es posible a t r ibu i r al constituyenteporque ello s ignif icar ía desligar del núcleo esencial (régimen jurídico de la concesión) el supuestonecesario e impresc ind ib le (sustancia minera concesible) para que dicho núcleo esencial tengaa u t o n o m í a . . .s ignif icaría que el campo de aplicación de la ley orgánica const i tucional estaría, encierto modo, condicionado a la lev común respecto de las concesiones aún no constituidas, va quedicho campo de acción sería mavor o monor según fuere mayor o menor el número de sustanciasconcesibles que determinara la ley común. Tal efecto no resulta consecuente con el sistemains t au rado en nuestra actual Constitución..." (Vergara en "Concesiones Mineras").

"Si estas materias (complemento indispensable) no se incluyeran en la lev en estudio,las mun ic ipa l idades no podrían funcionar, y si se entregaran a la reglamentación de una levord ina r i a se perdería completamente el sentido y objeto de las loyos orgánicas constitucionales,pues su et u acia quedaría, en cierto modo, subordinada a la ley común" (Valenzuela en" M u n i c i p a l i d a d e s I")

X. l'!n la d i lucidación de las materias que consti tuyen "complemento indispensable" elinterprete debe obrar con prudencia evitando darle a tal concepto una extensión desmesurada.

"a las normas de interpretación empleadas en los considerandos anteriores pararesolver el problema en estudio, frecuente en otras leyes dada la complejidad del tema, hay querecur r i r con prudencia, porque, en manera alguna, deben llevarnos a extender el ámbi to dea p l i i . u i o n de las leyes orgánicas constitucionales más a l l á de lo necesario v permitido por laCons t i tuc ión , va que el hacerlo privaría a nuestro sistema legal de una equi l ibrada v convenientef l e x i b i l i d a d , dado el a l to quorum que exige esta clase de leves para su aprobación, modificación oderogación. Por otra parto, en cada caso en part icular , debe buscarse la interpretación que mejorconc i l io una estricta aplicación del texto constitucional con una normativa legal sistemática,coherente v ordenada que faci l i te su comprensión y aplicación" (Valenzuela en "Munic ipal idades

J ;,n las próximas páginas se ana l i / an en detalle a lgunas de estas definiciones jurisprudenciales:

6.2.2. "KLKMKNTOS COMPLKMFNTARIOS INlMSI'KNSABLliS"-

Ml 2h de Noviembre de 1981 el TCCh pronunció dos sentencias que tendrían in f luenc ia perdurablev dei is iva en la de f in ic ión del ámbi to de la legislación orgánica.

"Protesto de Letras" contiene la primera definición genérica sobre el contenido de las levesorgánicas, liste fallo, cuya redacción corresponde al Ministro Jul io Phi l ippi , describe a las levesorgánicas consti tucionales en los siguientes términos: "formalmente tales leves se caracterizan por

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versar sobre determinadas materias que la Constitución ha señalado de un modo explícito dada laimportancia que les atribuye; necesitarán para su aprobación, modificación o derogación de lostres quintos de los diputados y senadores en ejercicio; las materias reservadas a ellas no puedenser objeto de delegación de facultades legislativas y deben ser sometidas antes de su promulgaciónal T r i b u n a l Constitucional para su control deconstitueionalidad".

No escapa al Minis t ro Phi l ippi que una descripción más bien procedimental como la reciéntranscrita no alcanza a definir suficientemente el ámbito de lo orgánico constitucional. Pe a l l í quela sentencia comentada agregue: "No ha estimado necesario nuestro sistema jurídico definir elalcance conceptual cíe ley orgánica constitucional. Queda por tanto al intérprete determinar encada caso su contenido específico diferenciándola, por una parte, de los preceptos constitucionalesy sus leyes interpretativas y, por la otra, de la ley común. Esa tarea permitirá establecer tanto dichocontonido imprescindible como sus elementos complementarios indispensables, esto os, aquelloselementos que, lógicamente, deben entenderse incorporados en el rango propio de osadeterminada ley orgánica constitucional".

De acuerdo al criterio expuesto, las leyes orgánicas deben contenor no sólo las materias"imprescindibles" a que so remite expresamente la Constitución Política, sino que también aquollasotras que constituyan un "complemento indispensable" do las mismas.

Ksla solución del TCCh no ha convencido completamente a la doctrina nacional.

Así, el profesor Lautaro Ríos, sin llegar a criticar directamente la conclusión del TCCh, hapropuesto una fórmula alternativa. A su juicio, la solución correcta supone conciliar, por unaparto, el carácter excepcional que tienen las normas orgánicas en el ordenamiento jurídico chilenoy, por la otra, la necesaria "organicidad" que debe reunir dicha legislación especial.

Luego do examinar la manera en que la Carta Fundamental de 1980 se remite a las leyes orgánicas,Ríos considera "razonable" concluir que: "cualesquiera otras materias no específicamentedesignadas, quedan fuera de la órbita competencial del legislador para atribuirles carácter de leyesorgánicas constitucionales. Y así, dichas materias, por más conexas que sean y por indispensableque parezca integrar su regulación al objeto principal, deben quedar entregadas a otros cuerposlegales".

"Kst.i posición -reconoce, sin embargo, Ríos- conduce a generar una curiosa "organicidad" que dotodo tiene, menos do orgánico, lin electo, es orgánico aquello que constituye un todo acabado yorgánico. No parece sensato construir en un lugar los cimientos y pilares de un edificio paralevantar, luego las habitat iones y dependencias en los terrenos contiguos. Fn materia legislativa,os deseable que un cuerpo orgánico integre la totalidad de los preceptos aplicables a la materia querecula".

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I (i constatación precedente lleva a Ríos a preguntarse: "¿Cómo compatibilizar la organieidad realque el criterio jurídico reclama, con la organicidad meramente nominal que entrañan las leyesOrgánicas Constitucionales? ¿Y cómo hacerlo de manera de no contravenir el mandaío dellonsí i luyente y rigidizar -de paso-, tanto la estructura básica de la institucíonalídad como susaspectos accesorios que deben mantenerse flexibles?".

l í l profesor Ríos ofrece una respuesta: "La solución a estos inconvenientes resulta tan sencilla comoparar ei huevo de Colón... Bastaría que en un artículo final cié tales leyes se precisara cuáles de suspreceptos -es decir, sólo aquellos que desarrollan el mandato constitucional- tienen el carácter deley Orgánica Constitucional, para los electos previstos en la Carta Fundamental. Sólo con respectoa ellos procedería el control preventivo y obligatorio del Tribunal Constitucional. Los demástendrían el tratamiento y el rango legal que tes correspondiera".

La sugerencia del profesor Ríos parece aplicable exclusivamente respecto de aquellas leyesorgánicas que más arriba hemos denominado de "competencia específica". En efecto, sólo en talescasos resulla posible descubrir materias "específicamente designadas" por la Carta Fundamental.

Tratándose de leyes orgánicas de competencia "general" o "básica", en cambio, el criterio delprofesor Ríos sería muy dif íc i l de aplicar. No es posible, en efecto, deducir mandatos circunscritoscuando la Constitución Política utiliza conceptos tan genéricos como "organización" y"func ionamien to" en relación a una determinada insti tución.

Salvador Mohor y Paul ino Varas, por su parte, objetan abiertamente la fórmula del "complementoindispensable", por cuanto, a su juicio, ella "obliga lógicamente a distinguir entre aquellas materiasde ley común que consti tuyen un complemento esencial y aquellas que sólo son un complementono esencial del contenido normativo de la ley orgánica constitucional. Se entra por esta vía a unsubjet ivismo o relativismo normativo que dif icul tará enormemente la delimitación racional delámbito competencia! de la ley orgánica constitucional...".

Frente al criterio del TCCh, Mohor y Varas ofrecen una respuesta distinta: "A nuestro juicio la tesisconecta está en entregar a la competencia cíe la ley Orgánica Constitucional sólo las normas másfundamentales del sector del ordenamiento jurídico que le ha sido asignado constitucionalmenle.De esle modo se hace posible el desarrollo inlegral del proceso de elaboración del Derecho,recibiendo la Conslitución una aplicación plena y efectiva: La Carta Política consagra losprincipios básicos y la normaliva fundante; la ley Orgánica Constitucional los desarrolla en susaspectos más significativos; la Ley común establece con carácter general y obligatorio elordenamiento complementario dirigido a extenderen sus aspectos particularizados los preceptosde la lev Orgánica...".

l , n síntesis, y refiriéndose a materias que complementen la regulación orgánica, Mohor y Varasconcluyon: "las materias que integran ese complemento normativo y que la Constituciónexpresamente haya colocado dentro de la órbita competencia! de la ley común deben conservar supropia identidad sin ser asimiladas".

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Varas y Mohor tienen razón al plantear que la fórmula del "complemento indispensable" puededar pábulo, dependiendo de la voluntad o interés del intérprete, ya sea para la inf lac ión o lajibarizacion de lo orgánico constitucional. Sin embargo, aún cuando dicho reparo pueda ser válido,no parece que el criterio alternativo propuesto por ellos aumente necesariamente los niveles decerteza jurídica. Ln efecto, es a lo menos discutible que la búsqueda de las "normasfundamentales" o de los aspectos "más significativos" propugnada por Varas y Mohor sea unatarea mas simple o menos discrecional que la determinación del "complemento indispensable"auspiciada por "Protesto de Letras".

Mientras Ríos propone una fórmula que -centrada en las "menciones específicas"- solo seríaaplicable para la regulación orgánica de "competencia específica"; el criterio de Varas y Mohor -localizado en las normas "fundamentales" o "más significativas"-tendría uti l idad únicamenterespecto a las leyes orgánicas de "competencia básica". Ambas resultan ser, por tanto,proposiciones insuficientes.

Ll problema de ambas tesis radica en haber soslayado el hecho que con la denominación común de"ley orgánica" la Constitución Política se refiere a dieciséis universos jurídicos cuyos contenidos yextensiones son muy disímiles. Cualquier criterio general que pretenda definir los contornos detodas las leyes orgánicas debe asumir la heterogeneidad de las mismas y evitar, por tanto,formulaciones demasiado restrictivas.

Desde esa perspectiva, bien pudiera afirmarse que el criterio jurisprudencial definido en "Protestode Letras", aun cuando está lejos de resolver todos los problemas, cumpl i r ía al menos con elrequisi to de f lexibi l idad que esta compleja materia parece demandar.

L.l mismo día en que dictó el fallo "Protesto de Letras", el TCCh dio a conocer, además"Concesiones Mineras", sentencia pronunciada respecto a una cuestión de constitucionalicladsuscitada duran te la tramitación del proyecto de ley orgánica sobre Concesiones Mineras.

"Concesiones Mineras" resuelve sobre dos aspectos del proyecto sobre Concesiones Mineras quesusci taron dudas deconslilucionalidad durante su tramitación legislativa.

Uno de los problemas interpretativos planteados -aquel que cabe analizar en esta sección- serefiere a la determinación de la ley llamada a definir las sustancias susceptibles de ser objeto deuna concesión minera.

La interrogante se origina en la redacción un tanto ambigua del inciso séptimo del N" 24 dela r t í c u l o 19 de la Constitución Política. Dicho precepto dispone que "Corresponde a la leydeterminar qué sustancias de aquellas a que se refiere el inciso precedente, exceptuados loshidrocarburos l íquidos o gaseosos, pueden ser objeto de concesiones de exploración o explotación.Dichas concesiones se constituirán siempre por resolución judicial y tendrán la duración,

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confe r i r án los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, la que tendrá e! carácterde orgánica constitucional...".

1,1 texto consti tucional transcrito dio lugar a dos interpretaciones distintas. Como lo refiere lapropia sentencia: "Se sostiene, por una parte, que el inciso séptimo del N" 24 del artículo 19 de laCons t i tuc ión estatuye la dictación de dos leyes diferentes: una para determinar las sustanciasobjeto de concesiones, la que tendría el carácter de ley común, y otra ley diferente que debe versarsobre el régimen legal por el que deben regirse las concesiones mineras, teniendo sólo esta ú l t imala cal idad de ley orgánica constitucional".

La posición comentada se basa en el análisis literal del precepto constitucional examinado, "listad i s t inc ión -resume el fallo-se funda en que el inciso en referencia trata separadamente ambasmaterias en dist intas oraciones: la primera versa sobre las sustancias concesibles, sin calif icar lacal idad de la ley qne las debe regir. La segunda oración se refiere al régimen legal de lasconcesiones y sólo allí se especifica que esta ley tendrá el carácter de orgánica constitucional".

La otra interpretación, en cambio, af i rma que el referido inciso séptimo del n" 24 del artículo 19consti tuye "una completa unidad y que un análisis del mismo inciso lleva a considerar que susdis t in tas oraciones se están refiriendo a una sola ley, la que tendría el carácter de orgánicaconst i tucional" .

FI TCCh, en decisión unánime, concluye que la ley llamada a determinar las sustancias quepueden ser objeto de concesión minera es la misma ley orgánica constitucional que reglamenta elrégimen jur íd ico de las Concesiones y no una normativa distinta de naturaleza simple o común.

La conclusión de "Concesiones Mineras" no hace sino aplicar la definición de ley orgánicaconst i tucional formulada por el Ministro Fhilippi en "Protesto de Letras". Dichas normasorgánicas, expresaba el Ministro Philippi, deben contener no sólo las materias "imprescindibles" -aquellas que la Constitución define expresamente como objeto de ley orgánica- sino que loselementos complementarios indispensables que lógicamente deben entenderse incorporados paraque la norma orgánica tenga eficacia.

No seguir este criterio, señala "Concesiones Mineras": "...importaría una incongruencia que no esposible a t r ibu i r al constituyente porque ello significaría desligar del núcleo esencial (régimenj u r í d i c o de la concesión) el supuesto necesario e imprescindible (sustancia minera concesible) paraque dicho núcleo esencial tenga autonomía". Ello, concluye la Sentencia, "significaría que el campode aplicación de la ley orgánica constitucional estaría, en cierto modo, condicionado a la levcomún respecto de las concesiones aún no constituidas, ya que dicho campo de acción sería mayoro menor según fuere mayor o menor el número de sustancias concesibles que determinara la leytonu'm. Tai efecto no resulta consecuente con el sistema instaurado en nuestra ac tua lC onsíi tución.. ." .

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Ln conclusión, en las dos sentencias dictadas el 26 de Noviembre de 1981 -"Protesto de Letras" y''Concesiones Mineras"- el TCCh sentó las bases de su jurisprudencia futura sobre el contenido yalcance de las leyes orgánicas.

6.2.3. EL CARÁCTER SISTEMÁTICO DE LA LOC

Menos de un mes después de "Protesto de Letras" y "Concesiones Mineras" el TCCh pronunció elfa l lo "Distribución de Exhortos". En esta última sentencia se anuncian nuevas ideas sobre lacaracterización de las leyes orgánicas. Estos nuevos criterios, en lodo caso, lejos de sercontradictorios con la fórmula del "complemento indispensable", tienden más bien a reforzarla.

"Dis t r ibuc ión de Exhortos", redactado por el Ministro Eugenio Valenzuela, caracterizará la LOCexpresando: "Su objetivo es desarrollar en un texto armónico y sistemático los preceptosconst i tuí ionales en aquellas materias que el constituyente ha reservado a dichas leyes".

La def in ic ión de Valenzuela, al describir las leyes orgánicas como textos armónicos y sistemáticos,parece ofrecer la mejor just if icación para inclui r en ellas a materias que, no, siendo requeridasexplu itamente por el mandato constitucional pertinente, aparecen conectadas lógicamente con loscontenidos más evidentes.

Ambos conceptos, -"complemento indispensable" y "armonicidad y sistematicidad"- tienen lav i r t u d de i luminarse recíprocamente. En efecto, sólo será posible juzgar si un complemento esindispensable o no, en la medida en que la ley orgánica sea entendida como un sistemarelativamente independiente.

De a l l í , por tanto, que toda materia complementaria que tenga la virtud de precisar o determinar elsentido y a leante de los contenidos orgánicos indubitados, deberá considerarse inc lu ida tambiénen la eslera de la respectiva ley orgánica constitucional.

Por otro lado, una ley orgánica constituirá un todo armónico y sistemático sólo si, ademas dei n c l u i r cuanto resulte exigido explícitamente por la Carta Fundamental, contiene también aquellospresupuestos de existencia o de funcionamiento sin los cuales la regulación orgánica queda truncao incompleta.

Una LOC no es tal sólo porque su f inal idad sea reglamentar la organización y atribuciones de unórgano del Estado, sino porque naturalmente está llamada a conformar un cuerpo normativoorganizado.

Las reflexiones anteriores se ven corroboradas por el sentido natural y obvio de las palabras.Orgánico es, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia, aquello que "tiene armonía yconsonancia" (segunda acepción). Su opuesto, inorgánico, equivale también a inconexo,desordenado, incompleto o caótico.

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Corresponderá al legislador aprobar leyes orgánicas constitucionales dotadas de la coherenciaorganicidad- que les es consustancial. Tocará al TCCh velar porque tal exigencia se cumpla.

6.2.4. ¿CUATES COMPLEMENTOS?

La s imple formulac ión en abstracto del criterio del "complemento indispensable" no resuelveautomát icamente todas las dudas que puede suscitar el análisis de cada ley orgánica en concreto.En electo, ¿cuándo un complemento es "indispensable"? Imposible, por supuesto, elaborar unarespuesta que sirva para todas y cada una de las materias que deben ser objeto de ley orgánicaconstitucional.

Por lo anterior, el propio TCCh ha debido ir fijando, con ocasión de sucesivas resoluciones, unl ími t e entre lo que resulta "indispensable" y aquello cié lo que la ley orgánica puede prescindir.

Uno de los fal los en que se intenta, precisamente, descubrir la línea divisoria entre lo"indispensable" (por ende objeto de ley orgánica) y lo que no lo es (por tanto materia de leycomún) es aquél pronunciado respecto a la ley orgánica constitucional del Sistema deinscripciones Electorales y Servicio Electoral ("Inscripciones Electorales").

luí "Inscripciones Electorales", el Tribunal Constitucional declara que las normas que determinanla P lan ta de personal del Servicio Electoral tienen rango orgánico constitucional. De acuerdo alCa l lo : "Demostrado que las normas que regulan el Servicio Electoral son propias de ley orgánicaconsti tucional , debe entenderse que también lo son las que fijan la planta de su personal, ya queésta determina el personal necesario para el funcionamiento de la entidad. Separar estas materias ysuponer que la Carla Fundamental reservó al dominio de la ley orgánica constitucional el régimenjurídico que regula el Servicio Electoral y a la competencia de la ley común la planta de personalque lo sustenta, significaría subordinar la eficacia de una ley orgánica constitucional a la voluntadde la ley común, ya que nacía se obtendría con tener una completa estructura jurídica del Serviciosi, al propio tiempo, no se contare con una planta de personal adecuada para hacerla realidad".

Más adelante, sin embargo, el fallo puntualiza que el carácter orgánico constitucional no alcanza alas normas que regulan el Servicio de Registro Civil e Identificación, aún cuando éste aux i l i e alServicio Electoral en el cumpl imiento de sus tareas. En efecto, la sentencia señala: "la circunstanciaque una entidad pública o determinados funcionarios de esa índole sean colaboradores de unservicio públ ico o de un sistema cuya regulación la Carta Fundamental ha reservado al dominio deuna ley orgánica constitucional, no autoriza al legislador para incluirlos dentro del ámbito de ésta,va que ello importa extender la competencia de esa ley orgánica a aspectos que van más a l lá delnúi leo esencial o del complemento indispensable de las materias que la Constitución hadeterminado como propias de ella. Lo anterior resulta aún más claro si la norma que extiende elámbi to de la ley orgánica a esas materias expresa que ellas regulan una entidad complementariadel sistema pero que no tiene el carácter de esencial".

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De acuerdo a "Inscripciones Electorales", en síntesis, la ley orgánica constitucional del ServicioElectoral debe incorporar aquellos aspectos complementarios necesarios o esenciales (Planta delpersona!), más no aquellos simplemente auxiliares (Registro Civil) .

A primera vista, la inclusión de las Plantas de persona! en el ámbito propio de la ley orgánicaparece razonable. Un examen más detenido del problema, sin embargo, conduce a cuestionar estainterpretación.

Una c r i t i c a a la extensión que se le ha dado en este fal lo al concepto del "ComplementoIndispensable", supone recuperar el sentido original que tuvo tal término la primera vez que se lef o r m u l o por el TCCh. Es indispensable, en consecuencia, volver a mirar aquellas dos sentencias(undan te s dictadas por el TCCh el 26 de Noviembre de 1981: "Protesto de Letras" y "ConcesionesMinoras".

Revisando "Concesiones Mineras" se advierte que el concepto clave es "autonomía". En efecto, deacuerdo a dicha sentencia sería complemento indispensable aquel precepto que resulla necesario oimprescindible para que un régimen jurídico orgánico constitucional tenga autonomía.

Una I,OC será autónoma cuando contenga ella misma todos aquellos elementos que resultanesenciales para su existencia eficaz, sin que la regulación de algún factor fundamenta l quedeentregada a una norma de distinta naturaleza, sea ley común o decreto reglamentario.

So trata, por supuesto, de una autonomía relativa. Siempre existirán algunas materiascomplementarias do una ley orgánica constitucional que necesariamente serán reglamentadas pornormas de1 d is t in ta especie.

líl aná l i s i s detenido de "Protesto de Tetras", por su parte, revela que una determinada materia será"complemento indispensable" sólo cuando constituya un presupuesto de carácter lógico para laexistencia o funcionamiento de una institución o norma orgánico constitucional.

En consecuencia, una determinada norma jurídica no se erige en "complemento indispensable" deuna ley orgánica por el sólo hecho de contemplar un presupuesto administrat ivo o financieronecesario para la operatividad de un precepto orgánico constitucional. La relación entre una y otranorma más que láctica debe ser lógica.

Relación lógica, por ejemplo, es la que existe entre la norma que autoriza a un órgano del Estadopara desarrollar una cierta actividad y aquella otra que define los contornos de la actividadaulori/.ada. En esta hipótesis, es innegable que tanto el alcance como la fuerza del preceptoautorizante han quedado subordinados a la redacción del precepto en que se definen loscontenidos de la autorización.

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Tin tal evento, carecería de sentido revestir de formalidades y resguardos especiales la aprobaciónde una norma que reconoce potestades a la Administración si, al mismo tiempo, la configuraciónreal y concreta de tales potestades pudiera ser modificada libremente por la ley común.

En razón de lo anterior, debe entenderse que -en un caso como el expuesto- la norma quecontempla las definiciones es un "complemento indispensable" de aquella otra -de rango orgánicoconstitucional- en que se contienen los conceptos a ser definidos. (68) La relación entre laorganización de un ente del Estado y la ley de Presupuestos, en cambio, constituye un caso deviiu ulación láctica, pero no de tipo lógico. En efecto, siendo indudable que las partidas que lijan elpresupuesto anual para la Contraloría General de la República o los Tribunales de Justicia son unacondición necesaria e indispensable para la existencia y funcionamiento de ambas institucionesorgánico constitucionales, mal podría, por ese sólo hecho, atribuírsele naturaleza orgánicoconstitucional a los Ítem respectivos de la ley de Presupuestos.

Hs innegable que en el plano administrativo la existencia de una Planta de personal es unacondición esencial para que cualquier institución pueda desarrollar sus funciones debidamente.También es cierto que, tal como lo insinúa este fallo, la inexistencia o la insuficiencia dramática deuna Planta cíe personal puede llegar a transformar en letra muerta la descripción de órganos yfunciones que pueda contener una ley orgánica constitucional.

I,a circunstancia anterior, sin embargo, no es justificación suficiente para incorporar las Plantas depersonal en el ámbito orgánico constitucional. En efecto, no se advierte ninguna relación jurídicaentre la organización de una institución y la definición del número y la situación de losprofesionales o funcionarios administrativos que integren su Planta.

Si, en razón de su importancia práctica para el funcionamiento de una institución, se le reconocieranaturaleza orgánica a las Plantas de personal, no se advierte el motivo para no hacerlo tambiénrespecto de otras materias igualmente relevantes desde una perspectiva funcional, tales como, porejemplo, los decretos de nombramiento, las partidas presupuestarias o los reglamentos internos.

En nuestra opinión, por el contrario, tanto las Plantas de personal como los estatutos internos o lospresupuestos, siendo muy importantes para el funcionamiento práctico de una institución,constituyen elementos que no agregan ni quitan al contenido abstracto de una instituciónorgánica. En consecuencia, ni unos ni otros son un "complemento indispensable".

Las reflexiones anteriores, llevan a concluir -en sentido contrario a lo fallado por el Tribunal en"Inscripciones Electorales"- que las Plantas de personal de las instituciones orgánicasconstitucionales son materia de una ley común, a menos que la propia Constitución haya previstoexpresamente otra cosa.

En defensa del TCCh, y a modo de circunstancia atenuante, valga apuntar que el error comentadoparece responder a un alan por evitar que la vigencia efectiva de la institucionaliclad orgánica

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consti tucional fuera eventualmente hur lada por la obra de un legislador común interesado en elfracaso de la misma.

Este exceso de celo, sin embargo, más que proteger el dominio propio de la ley orgánicaconsti tucional de un enemigo que no ha sido tal, generó una confusión respecto a la naturaleza delas Plantas de personal que recién vendría a ser clarificada definitivamente en 1992.

6.2.5. I , A RECTA DOCTRINA: "PLANTAS DE LA CONTRALORIA"

Corresponde concluir esta sección examinando un fallo que constituye un hito fundamenta l en laevolución jurisprudencial del TCCh. Varias son las razones que concurren a hacer de este caso -"P lan tas de la Contralona" (30 de Noviembre de 1992, Rol 160)- una decisión tan importante.

En primer lugar, esta sentencia representa un cambio respecto a lo venía siendo desde 1990 lajur isprudencia del TCCh en materia de legislación orgánica. En efecto, este fa l lo abandona aquellainterpretación ampl i a y generosa de lo orgánico constitucional que parecía ya estarsetransformando en posición oficial del Tribunal . (101)

En tal sentido, bien puede afirmarse que "Plantas de la Contraloría" constituye un retornojur isprudencial , a ser bienvenido, a las doctrinas prudentes y circunspectas proclamadas por"Munic ipa l idades (í)" en Eebrero de 1988.

Una segunda faceta interesante del fa l lo es la manera en que éste aborda el tema objeto de estecapítulo. En efecto, en esta resolución, y por primera vez, el TCCh aventura una definiciónf i n a l i s t a de las leyes orgánicas constitucionales.

Con esta sentencia, además, el TCCh intenta resolver definit ivamente las dudas suscitadas en 1986,con ocasión del f a l l o "Inscripciones Electorales", respecto al status jurídico de las Plantas depersonal.

Se t ra ta , f inalmente , de la primera oportunidad bajo el imperio de la Constitución de 1980 en queel Poder Ejecutivo presenta un requerimiento ante el TCCh.

6.2.5.1. El requerimiento del Ejecutivo.

En 8 de Mayo de 1992 el gobierno presentó un proyecto de ley con el objeto de modificar la Plañíade personal de la Conlraloría General de la República.

Apenas iniciado el estudio del proyecto, surgieron dudas respecto a si esta normativa debía o tíotener carácter orgánico constitucional.

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Al ser consultada, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senadorespondió acogiendo la tesis según la cual la regulación de las Plantas de la Contraloría General dela República debía ser materia de ley orgánica constitucional.

El pr inc ipa l argumento contenido en el informe del Senado es la referencia al fal lo "InscripcionesElectorales", en el cual, como se vio más arriba, el Tribunal Constitucional había declarado que laley orgánica que regula las atribuciones del Servicio Electoral también debe reglamentar la Plantade personal del mismo.

A j u i c i o del informe de la Comisión ya mencionada, el mismo raciocinio utilizado en 1986 conrespecto a la ley orgánica de Inscripciones Electorales debía ser empleado en 1992 en relación a lalev orgánica de la Conlraloría General de la República.

El Ejec L i l i vo no compartió la conclusión del Senado y, en una decisión sin precedentes, resolviórequerir al TCCh en orden a que dirimiera entre las dos interpretaciones en pugna.

En el documento just i f ica torio del requerimiento el Ejecutivo intentará demostrar que laregulación de fas Plantas de personal de la Contraloría General es materia de ley común.

El escrito del gobierno comienza citando a los profesores españoles Eduardo García de linter ría yT. R. Fernández, para quienes "el contenido de la regulación propia de la ley orgánica debe ser elmín imo indispensable para que la normativa básica contenida en la propia Constitución puedafuncionar correctamente y alcanzar así la operatividad social a la que está institucionalmenteabocada. En este sentido, sólo puede incluir preceptos que exceden el ámbito estricto de sureserva, cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan unc u m p l i m i e n t o necesario para su mejor inteligencia".

El requerimiento postula que el carácter "mínimo" de las leyes orgánicas a que aluden losprofesores Fernández y García de Enterría tiene también plena aplicación en el contexto delordenamiento consti tucional chileno. Para probar tal aserto, el documento del Ejecutivo examina elrol que nuestra Constitución Política le ha conferido a la ley y a la ley orgánica.

Lina vez precisada la naturaleza excepcional de la ley orgánica, el requerimiento analiza con ciertodetal le el ámbi to competencia! de las diversas leyes orgánicas. Concretamente, y refiriéndose a lasPlantas de funcionarios, el documento del gobierno plantea: "...cuando el constituyente ha deseadoque determinados aspectos sobre el personal y, como parte de ello, de la creación de cargos, seanregulados por ley de carácter especial, así lo ha dicho expresamente".

"Con relación a la Contraloría General de la República, -señala el requerimiento-, la Constituciónno exige expresamente que las materias de personal o la creación o supresión de cargos se regulenmediante ley orgánica consti tucional . Eos artículos 87, 88 y 89 especifican que requieren ley de esecarácter, "la organización, el funcionamiento y las atribuciones" de este organismo. Todas estasmenciones han de abarcar particularidades institucionales no tratadas en la Carta Fundamental .

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Además, son conceptos de carácter genérico. Ue ahí que no podrían tener preeminencia respectode las normas constitucionales expresas que establecen sistemas administrativos particulares parala Administración del Estado, tales como aquellos atinentes al personal, en los artículos 38 y 62inciso cuarto, Nos. 2" y 4"; recursos financieros y presupuestarios, en el artículo 62 incisos segundo,tercero y cuarto N" 3"; en el artículo 60 N" 18, salvo cuando el constituyente, de manera expresa,formula la excepción del caso, como sucede en diversas situaciones que, en ejemplo, ya semencionaron."

Más adelante, el requerimiento sostiene que "entender que las expresiones genéricas''organización" o "funcionamiento" comprenden -tal como lo hace el informe de la Comisión deConstitución, Legislación, Justicia y Reglamento - los conceptos especiales de "personal" y"creación" y supresión de cargos", u otras análogas, no parece tener asidero constitucional". Setrata, a juicio del Ejecutivo de conceptos claramente diferenciados y que no cabe confundir.

A juicio del Ejecutivo, "considerar que la planta de la Contraloría es propia de ley orgánica, enbase a una interpretación amplia de los conceptos de "organización" y "funcionamiento", amplia elámbito preceptivo que la Constitución encarga a la ley orgánica regular, porque va más allá de lo"indispensable". Si la planta de la Contraloría es materia de ley común, ello no afecta, en modoalguno, al funcionamiento de la Contraloría, no siendo, por tanto, "indispensable", que la ley deplanta de Contraloría sea ley orgánica constitucional".

Finalmente, el requerimiento se hace cargo del precedente jurisprudencial en materia de Plantassentado en 1986 con ocasión de "Inscripciones Electorales". El gobierno, en vez de desafiarfrontalmenle la doctrina allí enunciada, opta por resaltar las presuntas diferencias fundamentalesque existirían entre la decisión sobre las Plantas del Servicio Electoral y el problema de laContraloría General de la República.

De esta manera, y comentando "Inscripciones Electorales", el escrito del gobierno afirma: "...dichasentencia debe ser interpretada sistemáticamente. En su considerando quinto, dicho tallo precisa elcarát ter amplio que tiene el artículo 18 de la Constitución Política, pues dispone que en tocio lo noprevisto en la Carta Fundamental, va a ser regulado por la Ley Orgánica. Ello no ocurre tratándosede la planta de la Contraloría General de la República, pues el artículo 88 inciso final de laConstitución sólo entrega a la ley orgánica "la organización, el funcionamiento y las atribuciones",no previstas expresamente en la Constitución".

6.2.5.2. La decisión del TCCh

La sentencia del TCCh, pronunciada el 30 de Noviembre de 1992, hace suyas tanto la posiciónu>mo las argumentaciones del requerimiento del Ejecutivo.

Para poder resolver, el TCCh debió tomar posición frente a quienes, en apoyo a la "organicidad"de las plañías, invocaban como precedente jurisprudencial el fallo "Inscripciones Electorales".

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Lina al ternativa para el Tribunal consistía en desahuciar formalmente y definitivamente la doctrinade 1986, declarando, por ejemplo, que las Plantas de personal no pueden ser consideradas nunca,salvo mención expresa de la Carta Fundamental, como una materia susceptible de ser reguladapor leyes orgánicas constitucionales.

Presumiblemente por respeto a sus propios precedentes, el Tribunal optó, en cambio, por reiterarla valide/, de la doctrina de "Inscripciones Electorales". Al mismo tiempo, sin embargo, el fallo hanegado carácter general a tal tesis, aclarando que ella sólo es aplicable a las Plantas de personal delServicio Electoral, sin que corresponda extrapolarla a la situación de las Plantas de la ContralonaGeneral de la República.

Defendiendo la decisión de "Inscripciones Electorales", "Plantas de la Contraloría" señala que parai n c l u i r las Plantas de personal en el campo de la ley orgánica en 1986: "...este Tribunal tuvo enconsideración el carácter especialisimo del artículo 18 de la Constitución Política en cuantodispone que será materia de ley orgánica constitucional la organización y funcionamiento delsistema electoral público y la forma en que se realizarán los procesos electorales y plebiscitarios, enLodo lo no previsto por la Constitución. Como las plantas de este servicio no estaban previstas enla Carta Fundamental obvio resultaba que tenían que ser reguladas por una ley orgánicaconstitucional, no por el hecho que formaran parte de la "organización y funcionamiento" delServicio, sino porque estaban consideradas por la Constitución dentro de la globalidad estructuraldel sistema electoral mismo".

I,a explicación del Tribunal es poco convincente. En efecto, la sentencia no explica cuál sería lafaceta "especialísima" del sistema electoral público, que permite sostener -como algo "obvio"- quelas Plantas del Servicio Electoral son materia de la ley orgánica constitucional correspondiente.

Por el contrario, del propio razonamiento de otras partes de "Plantas de la Contraloría" sedesprenden poderosísimas razones para concluir que la decisión sobre Plantas en "InscripcionesElectorales" fue una equivocación.

En electo, en los considerandos 9 y 10 de "Plantas de la Contraloría", el Tribunal Constitucional -por vez primera- analiza los elementos sustantivos con arreglo a los cuales debe evaluarse elcontenido de la legislación orgánica.

Refiriéndose a la naturaleza que tienen las leyes orgánicas en el ordenamiento jurídico nacional, elTr ibuna l expresa "...han sido incorporadas a la Carta Fundamental, restrictivamente y en formamuy excepcional, para regular, en lo medular, ciertas instituciones básicas con el propósito de darestabilidad al sistema de gobierno y evitar el riesgo de que mayorías ocasionales lo puedanalterar".

A continuación, y a partir cié la definición anterior, la sentencia deduce la conclusiónjur i sprudencia l pertinente: "Es por ello que cuando la Constitución encarga a la ley orgánicacoiistiluciondl Id organización y el funcionamiento dt* un poder del listado o de un organismo

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dutóiiomo, 110 puede el legislador orgánico abarcar o incursionar en todos los detalles que ellosupone y tenga que limitarse a delinear la estructura básica o fundamental de aquellasinstituciones para lograr un expedito funcionamiento en la práctica".

Leído lo anterior: ¿puede af i rmarse que la regulación de una Planta de personal sea "medular","básica" o "fundamental"? La respuesta, sin duda, ha de ser negativa.

Las declaraciones transcritas, sin embargo, tienen una importancia que excede con mucho el temap u n t u a l de las Plantas de personal. Las fundamentales definiciones de esta sentencia completan ellargo y trabajoso esfuerzo del TCCh por def in i r el área de competencia de la ley orgánicaconst i tucional . Es por lo anterior que "Plantas de la Contraloria" merece ser incluida en la nóminaselecta ti e las sentencias decisivas del TCCh.

La sentencia "Plañías de Contraloria" estaba llamada a tener un efecto importante sobre lajur isprudencia posterior. . Desgraciadamente, el TCCh no ha logrado mantenerse firme en elcriterio, correcto constitucionalmente, según el cual la definición del ámbito de la LOC debeconsiderar siempre su carácter "restrictivo" y "excepcional". Y así, en contradicción con "Plantasde Contraloria" el TCCh del siglo XXT se ha permitido, en más de una ocasión, desarrollar lecturasmuy ampl ías sobre el sentido y alcance de la LOC.

Mientras tanto surgen, desde la doctrina especializada, voces que justifican una lectura extensivade la legislación orgánica. Conviene detenerse especialmente en el artículo que publican en 2005Axel Buchheisler y Sebastián Solo. Fste trabajo realiza una completa revisión de la jurisprudenciadel TCCh en materia de calificación de lo orgánico constitucional y, en ese contexto, identif ica 5criterios que permitirían, precisamente, cumpl i r esa finalidad: "el primero de ellos es -qué dudacabe- el sustancial , es decir, aquel en virtud del cual una norma es calificada como orgánicaconst i tucional porque la esencia de la disposición está contenida en el mandato constitucional. Losdemás criterios que se analizaron importan ampliar el campo de las LOC a aspectos que superanlo sus tancia l pero que deben entenderse incluidos en este en concordancia con una interpretaciónarmónica de la Carta Fundamental: en efecto la doctrina del "complemente indispensable", eldenominado "criterio interpretativo", el "criterio indirecto" y el "sistemático" conducen a cal i f icardeterminadas disposiciones como normas orgánico constitucionales. No hacerlo implica afectar lacoherencia misma del sistema y su efectividad".

La idi'a de los cinco criterios descritos por Buchheister y Soto conduce, necesariamente, a lainflación del ámbito orgánico. Si los criterios que ellos llaman "sustantivo" y "delcomplemento indispensable" resultan ser muy lógicos, la aplicación de los otros tres,"¡nU'rpreLUivo", "indirecto" y "sistemático", conduce a una injustificada y peligrosarigidización del ordenamiento jurídico. Aun cuando se pudiere compartir el ideal de tener leyesorgánicas coherentes y sistematizadas, dicha finalidad no justifica reducir tan drásticamente elárea en que las mayorías simples pueden hacer valer su condición de tales.

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